INTRODUCCIN

En cuantas veces nos ha pasado que ante un procedimiento administrativo que hemos
iniciado no hemos obtenido un pronunciamiento expreso de la Administracin Publica,
dejndonos con la duda de qu hacer ante esa situacin.
Para ese tipo de situaciones la ley prev ciertos efectos jurdicos dependiendo de ante
qu situacin estemos. Esta situacin se denomina en el derecho administrativo como
silencio administrativo.
Cuando la administracin Pblica no emite resolucin administrativa en un procedimiento,
vencido el plazo establecido por la ley del Procedimiento Administrativo General se origina
el llamado silencio administrativo, el mismo que genera efectos jurdicos especficos
poniendo fin al procedimiento administrativo en determinadas situaciones. La justificacin
de esta figura jurdica consiste en el hecho de que el inters pblico y el administrativo no
se vean perjudicados por la inaccin de la administracin en un procedimiento
administrativo.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

I.

ETIMOLOGA

La palabra Silencio, proviene de Silentun y ste de sileo. Tiene cierto onomatopesmo. El

sonido Shist es una ampliacin fontica de la S y significa callarse, no hablar. Pero no
slo se guarda silencio con la abstencin de hablar, sino tambin evitando actitudes o
gestos reveladores que trasunten el pensamiento del individuo (Humberto Nez Borja).
El silencio que nos compete tratar es el Silencio Administrativo que produce efectos
jurdicos. Esta institucin surgi como consecuencia de la necesidad de salvaguardar los
derechos e intereses de los administrados ante la Administracin Pblica. En efecto, en
nuestro Derecho Administrativo no haba norma interpretativa del silencio y era
verdaderamente cuando se reconoca el derecho de acudir a los Tribunales Ordinarios
para interponer un recurso impugnativo, previo agotamiento de la va administrativa.

II.

DEFINICIN

Se denomina silencio administrativo al hecho de que cuando un ciudadano solicita algo a

la Administracin Pblica puede darse el caso de que sta no responda. La Ley establece
que en ciertos casos el silencio administrativo es positivo, lo que significara que lo que se
solicita es concedido. Sin embargo lo ms corriente es que el silencio administrativo sea
negativo, en cuyo caso el ciudadano sabe que, transcurrido el plazo legal, puede recurrir
la referida negativa ante instancias superiores.
El silencio administrativo es una de las formas posibles de terminacin de los
procedimientos administrativos. Lo caracterstico del silencio es la inactividad de la
Administracin cuando es obligada a concluir el procedimiento administrativo de forma
expresa y a notificar la resolucin al interesado dentro de un plazo determinado.
El silencio administrativo opera como un mecanismo que permite, en caso de inactividad
por falta de resolucin en procedimientos administrativos, imputar a la administracin de

que se trata un acto administrativo presunto, que tendr la condicin de verdadero acto,
en caso de que las reglas del silencio lo configuren como estimatorio y que, por el
contrario, ser mera ficcin jurdica, si se configura como desestimatorio.
No estn sujetos al rgimen de silencio los procedimientos de mediacin, arbitraje y
conciliacin, as como aquellos terminados por pacto o convenio. Esta tcnica es
correlativa, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, al deber de dictar
resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla, que pesa sobre la
administracin pblica y ha sido expuesto con anterioridad; deber que existe en todo
procedimiento, cualquiera que sea su forma de iniciacin
El Silencio Administrativo suele ser conceptuado con trminos ms o menos similares.
Existir silencio administrativo cuando la Administracin no responde a las consultas,
peticiones, reclamaciones, quejas, recursos, sugerencias, que le pueden ser planteados.
(Rafael Entrena Cuesta).
Hay silencio administrativo en general cuando una autoridad administrativa no resuelve
expresamente una peticin, reclamacin o recurso interpuesto por un particular (Garrido
Falla).
Todas las definiciones convergen en citar la naturaleza jurdica como una presuncin legal
establecida para los casos del silencio de la autoridad ante quien ha sido presentado un
reclamo, peticin o recurso. El Silencio Administrativo es la paralizacin, demora o
interrupcin ocurrida en un proceso administrativo. El Silencio Administrativo puede ser
legal o ilegal. Es legal, cuando es motivado por el reclamo por razn de su abstencin y
abandono. Es ilegal, motivado por el funcionario competente, por su negligencia o por
malicia.
La actual Constitucin no ha regulado el silencio administrativo como si lo regulaba la
Constitucin anterior en el inciso 18) del articulo 2, que reconoci como derecho
fundamental el de peticin, bajo la siguiente formula: Toda persona tiene el derecho de
formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito, ante la autoridad competente,
la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin escrita dentro del plazo
legal. Transcurrido ste, el interesado puede proceder como si la peticin hubiera sido
denegada.

Gustavo Bacacorzo lo llama denegatoria ficta por sus evidentes consecuencias. En

nuestro ordenamiento jurdico se presenta ambivalente. Es una tcnica procesal que
persigue que los administrados no tengan que tolerar una inaccin prolongada en
la administracin de los procesos, para lo cual se considera que a falta del
pronunciamiento de esta, surtir efectos; se encuentra, por lo tanto, dos elementos
que permiten interpretar el silencio de la administracin:
Que la administracin tenga la obligacin de pronunciarse.
Que transcurra un plazo determinado sin que la autoridad resuelva o se pronuncie.
Se le conoce tambin como inactividad formal de la Administracin, puesto que dentro de
un procedimiento administrativo, o como consecuencia del ejercicio del derecho de
peticin, no se obtiene un pronunciamiento o contestacin de la Administracin, no
obstante existir el deber de hacerlo.
Un sector de la doctrina sostiene que el silencio administrativo es una institucin creada
para permitir el ejercicio de derechos del administrado. En ese sentido, tiene un carcter
pro administrado: cuando se aplica esta institucin no es posible establecer cargas en el
particular, cuyo nico error es haber presentado un pedido o recurso ante una entidad
administrativa negligente en el cumplimiento de sus plazos.
Ante el silencio administrativo se pueden dar dos situaciones:
1.- Procedimiento de Aprobacin automtica: el cual consiste en que el procedimiento
administrativo es aprobado automticamente si a solicitud presentada ante el
administrador se renen los requisitos o documentos que pide satisfacer el Texto nico de
Procedimientos Administrativos de la entidad.
De cumplir con los mismos se entiende concedido el derecho o inters peticionado ante la
administracin pblica; empero, ello no obsta para que se realice la fiscalizacin posterior.
Esto sucede porque dicha solicitud se circunscribe a un inters personal, y no perjudica
inters de terceros ni a la sociedad.
2.- Procedimiento de Evaluacin Previa: En este tipo de procedimiento el ciudadano
tendr que esperar el pronunciamiento expreso de la administracin pblica; siendo que si

no se da el mismo (silencio), se puede considerar aceptada o denegada su solicitud, el

cual puede ser positivo o negativo segn sea el caso.
La ley 29060 que contempla este silencio administrativo indica que estaremos ante
silencio administrativo positivo en los siguientes supuestos:
1.- Solicitudes que habiliten derechos el ejercicio de derechos pre existentes o para
desarrollo de actividades econmicas no contempladas en la Primera disposicin
transitoria y final de esta ley.
2.- Recursos que se interpongan ante la desestimacin de una solicitud no contempladas
en la Primera disposicin transitoria y final de esta ley.
3.- Procedimientos que van a afectar solo al administrado sin repercutir ante terceros.
Si la administracin pblica no se pronuncia dentro del plazo de vigencia del
procedimiento, se consideran automticamente aprobados en el caso de silencio
administrativo positivo.
Esto no exime de la obligacin de la administracin pblica de pronunciarse.
No obstante esto, el administrado para hacer valer su derecho puede presentar una
declaracin jurada ante esta entidad. De no decepcionarse podr cursar a la entidad una
carta notarial.
Si la entidad no quiere aceptar esta situacin, puede incurrir en falta administrativa, siendo
pasible el funcionario pblico de ser quejado.
En el caso de silencio negativo, contemplado en la Primera disposicin transitoria y final
de esta ley, indica que estamos ante el silencio negativo en los siguientes supuestos:
1.- Casos de inters pblico.
2.- Casos de salud
3.- Casos de medio ambiente
4.- Casos de recursos naturales
5.- Casos de seguridad ciudadana

6.- Casos de sistema financiero y de seguros

7.- Casos de mercado de valores
8.- Casos de defensa comercial
9.- Casos de patrimonio histrico
10.- Casos de procedimiento trilateral
11.- Casos de obligacin de dar o hacer del estado
12.- Casos de autorizaciones para operar casinos
13.- Casos de procedimientos registrales
14.- Casos de procedimientos de transferencia de facultades.

III.

MBITO DE APLICACIN DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Aunque la Ley N 29060, no establece en forma objetiva, el mbito de aplicacin de la

norma, debemos entender que el Silencio Administrativo Positivo, se aplica a la
administracin pblica, cuya conceptualizacin legal, est previsto en el Art. 1 de la Ley N
27444. No obstante lo precisado, el D.S. 079- 2007-PCM, en su Art. 1, excluye a la
empresas privadas, que presten servicios pblicos o ejercen funcin administrativa en
virtud de concesin, delegacin o autorizacin, de los lineamientos para elaboracin y
aprobacin de TUPAS, y para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo
Positivo.

En resumen, se aplica el Silencio Administrativo Positivo, a los siguientes entes pblicos:

1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados.
2. El Poder Legislativo, (su funcin administrativa: Art. II, T.P. Ley N 27444)
3. El Poder Judicial, (su funcin administrativa: Art. II, T.P. Ley N 27444)
4. Los Gobiernos Regionales;

5. Los Gobiernos Locales;

6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren
autonoma.
7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las
refiera a otro rgimen.

IV.

FINALIDAD DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Prioriza el Silencio Administrativo Positivo, de all la denominacin que le damos.

En tal sentido el Silencio Administrativo Negativo por mandato de la Ley se vuelve
excepcional, pero no se lo elimina (Art. 1; en concordancia con la 1era.
Disposiciones Transitorias, Complementarias y Finales de la Ley). La norma en
referencia, tambin seala, que en materia tributaria y aduanera, el Silencio

Administrativo, se rige por sus propias leyes y normas especiales.

Busca limitar la arbitrariedad del Poder Pblico y de sus agentes. En este sentido,
la Ley N 29060, y sus normas complementarias, busca poner freno a la lentitud,
discrecionalidad, y al abuso que los distintos agentes de la administracin pblica,
realizamos frente a una peticin de los administrados, imponiendo que frente a la
inaccin, en los supuestos que la Ley seala, la peticin del administrado, se da
por aceptada, dentro de los lmites de su solicitud y ms an crea la figura de la
declaracin jurada, para convalidar la declaracin ficta, de su solicitud y hacerla
valer no slo ante la misma administracin, sino tambin ante otros entes pblicos
administrativos.

V.

CLASES de SILENCIO ADMINISTRATIVO.-

La Ley N 29060, nos lleva a la temtica del Silencio Administrativo, al respecto, existe
una infinidad de conceptos, pero diremos que es, "la inaccin procedimental en que
incurre la administracin pblica, frente a una peticin y/o recurso administrativo,

formulado por el administrado ante la cual tiene la obligacin ineludible de pronunciarse,

dentro del plazo previsto en la Ley".
El valor estimativo o desestimativo del Silencio Administrativo, est determinado por la
Ley. En el primer caso, estamos ante el Silencio Positivo, y en el segundo, ante el Silencio
Negativo.
a. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.

Desde el 03 de enero del ao 2008, entro en vigencia la Ley N 29060 denominada "Ley
del Silencio Administrativo", primordialmente dicha norma regula la tramitacin de la
aprobacin de las solicitudes y o peticiones que presentan los administrados mediante los
procedimientos administrativos de calificacin previa y automtica que se siguen ante las
entidades pblicas.
En este caso se considera como aprobado el pedido o reclamo que se ha formulado. Se
considera como un verdadero acto administrativo, equivalente a una autorizacin o
aprobacin expresa
Al establecerse una especie de acto administrativo ficto aprobatorio, se permite al
particular el ejercicio del derecho invocado.
Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo positivo quedarn
automticamente aprobados en los trminos en que fueron solicitados, si transcurrido el
plazo establecido o el mximo la entidad no hubiera comunicado al administrado su
pronunciamiento.
De cualquier manera la ley correspondiente debe sealar en qu casos los efectos son
negativos o positivos.
Los procedimientos de evaluacin previa sujetos a silencio positivo, son los siguientes:
a)

Solicitudes que habiliten derechos preexistentes, salvo que se transfiera facultades

de la administracin pblica o que habilite para realizar actividades que se agoten

instantneamente en su ejercicio.
b)

Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud cuando el

particular haya optado por la aplicacin del silencio administrativo negativo.

c)

Cuando la decisin final no pueda repercutir directamente en administrados distintos

del peticionario.
d)

Los no sujetos a silencio administrativo negativo.

e)

Otros casos que la ley establece.

Cuando la inaccin o el no actuar de la administracin pblica, en los supuestos

sealados por la Ley, hace que la peticin del administrado sea aprobada. Art. 1 de la Ley.
En esta hiptesis, se presume, por mandato de la Ley, que la administracin pblica, ha
respondido afirmativamente, a la peticin planteada, con todas sus consecuencias
jurdicas.
b. SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.

Cuando la inaccin de la administracin pblica determina que, vencido el plazo para

resolver la peticin del administrado, debe tenerse por denegada su peticin. Los
supuestos normativos, del Silencio Administrativo Negativo, estn contenidos, en la
Primera Disposicin Transitorias Complementarias y Finales, de la Ley N 29060.
Estamos as, ante una ficcin legal, de carcter procedimental, que permite al
administrado, acceder a la siguiente instancia administrativa, o en su caso al Proceso
Contencioso Administrativo.
La atribucin de un valor negativo o desestimatorio del silencio o inaccin formal de la
Administracin tiene un origen y una funcionalidad muy concreta. GARCIA ENTERPJA
define esta institucin como una ficcin de efectos estrictamente procesales y
limitados. Es decir: la realizacin de un acto administrativo ficto de efectos
denegatorios que permite abrir la va del recurso contencioso administrativo
sustituye al acto expreso, pero slo para estos concretos fines y en beneficio del
particular nicamente.
Si al vencimiento del plazo para resolver un asunto controvertido no se ha dictado la
resolucin administrativa, el administrado ha de entender que su peticin ha sido
denegada, a efectos de interponer el recurso administrativo jerrquico que corresponda o
la demanda judicial, de darse el caso.

Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin mantiene la

obligacin de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha
sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional de administrado haya hecho
uso de los recursos respectivos.
Los procedimientos de evaluacin previa sometidos a silencio administrativo negativo, son
los siguientes:
a)

Cuando verse sobre asuntos de inters pblico, incidiendo en la salud, medio

ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros,

el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histrico cultural de la nacin.
b) Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores.
c) Cuando sean procedimientos trilaterales
d) Cuando generen obligacin de dar o hacer a cargo del Estado.
e) Los procedimientos de inscripcin registral.
f)

Cuando la ley o el TUPA lo disponga.

VI.

CMO BUSCA LA LEY 29060, EFECTIVIZAR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

POSITIVO?

Ampliando los procedimientos de evaluacin previa,

sujetos a Silencio

Administrativo Positivo, y en tal sentido, deroga los Art. 33 y 34 de la Ley N

27444, as como, la Disposiciones Sectoriales, que establecen el Silencio
Administrativo Negativo, contraviniendo el Art. 1, inciso a), de la Ley N 29060

(Novena Disposiciones Transitorias Complementarias y Finales).

Los procedimientos administrativos, previstos en la Ley 27444, pueden agruparse

en dos niveles:
Procedimientos Generales: De aprobacin automtica (Art. 31: Ley N 27444), y
de evaluacin previa, estos ltimos, sujetos a Silencio Positivo y Silencio Negativo
(Ley N 29060).

 Procedimientos Especiales: Trilateral (Art. 219: Ley N 27444), Sancionador (Art.

229: Ley N 27444), de Consulta y Graciable (Art. 111y 112: Ley N 27444,
respectivamente).
La Ley N 29060, en su Art. 1, se refiere, a los procedimientos administrativos generales
de evaluacin previa, que se caracterizan, porque antes, de que la administracin, emita
su decisin, la peticin o recurso del administrado, est sujeta a una substanciacin,
probanza y pronunciamientos previos, de los rganos de la entidad; actividad
procedimental, que no se da, en los procedimientos de evaluacin automtica. Los
procedimientos de evaluacin previa, han sido ampliado por el inciso a), del Art. 1, de la
Ley en cometario, cuando seala, que se beneficia del Silencio Positivo, las "actividades
econmicas que requieran autorizacin previa del Estado, y siempre que no se
encuentren contempladas en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final" se refiere al Silencia Administrativo Negativo
La Ley citada, con esta modificacin, busca dinamizar la economa y la iniciativa privada,
combatir la informalidad en el pas, que como todos sabemos, deviene en un lastre, ms
que por voluntad de los administrados, debido a la ineficiencia del aparato burocrtico del
pas que retarda innecesariamente, las peticiones de contenido econmico empresarial de
los ciudadanos.
Estn sujetos a Silencio Administrativo Positivo, los procedimientos de evaluacin previa,
que estn en los siguientes supuestos normativos, previstos en el Art. 1, de la Ley 29060.
a) Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para
el desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin previa del Estado, y
siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final.
b) Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos
administrativos anteriores.
c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda repercutir
directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitacin, perjuicio o
afectacin a sus intereses o derechos legtimos.
PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN AUTOMTICA.

Ha sido creado por la Ley N 29060, y emerge en los procedimientos administrados, de

evaluacin previa, sujetos a Silencio Administrativo Positivo, cuando por inaccin
procedimental, la administracin pblica, no ha resuelto la peticin y/o recurso del
administrado, al vencimiento del plazo: 30 das hbiles, Art. 35, del la Ley N 27444; 15
das para la licencia de funcionamiento, Art. 8, de la Ley N 28976.

DECLARACIN JURADA Y LA VA NOTARIAL.

DE LA DECLARACIN JURADA.- Que emerge: por la necesidad que tiene el

administrado, de acreditar el derecho obtenido, dentro del contenido de su peticin, ante
la propia administracin u otras, de la Declaracin ficta, por inactividad procedimental
incurrida por la administracin. En este sentido, el cargo de recepcin de la Declaracin
Jurada, deviene en pruebas suficientes de la resolucin aprobatoria ficta, para ejercer los
derechos obtenidos, dentro del mbito de la peticin formulada.
El Art. 3 de la Ley N 29060, seala, que la Declaracin Jurada, reemplaza al documento,
previsto el en el Art. 31, prrafo 31.2, de la Ley 27444, que se refiere, al documento que
requiere el administrado para ejercer sus derechos, en los procedimientos de aprobacin
automtica.
LA VA NOTARIAL
Aparece cuando el trabajador pblico, se niega a recibir la Declaracin Jurada. La va
notarial, se convierte as, en va alterna, cerrando el crculo de discrecionalidad de la
administracin pblica y vigencia del Silencio Administrativo Positivo, prevista en la Ley N
29060. En tal sentido, si los agentes pblicos, no quieren recepcionar la Declaracin
Jurada, hay que recurrir a la va notarial, para hacer valer el acto administrativo presunto
obtenido y/o aprobacin ficta, como seala la Ley.

RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL SERVIDOR PBLICO.

La temtica de la responsabilidad, con algunas imprecisiones conceptuales, ha sido

regulada por la Ley N 29060, para la totalidad de los agentes pblicos: funcionarios y
empleados; as aparece del Art. 4 de la Ley, y esta emerge, cuando los mismos, se
nieguen a reconocer, la eficacia del derecho conferido al administrado, al haber operado a
su favor, el Silencio Administrativo Positivo, dentro del procedimiento administrativo, que
se sigue en la misma entidad.
Y como el derecho obtenido, de acuerdo al primer pargrafo, in fine del Art. 3, de la Ley
en cometario, se puede hacer valer en otras entidades pblicas administrativas; la
responsabilidad del agente pblico, no es slo, para los funcionarios y empleados
pblicos de la entidad, donde se origin la declaracin ficta, sino tambin, para los
funcionarios y empleados de otras entidades, en que el administrado busca hacer valer
sus derechos y se pretende desconocerlos.
La responsabilidad que se prev, es de carcter administrativo: Art. 239, de la Ley N
27444; as como tambin de carcter civil y penal de acuerdo a la naturaleza de la
materia.

VII.

CONCLUSIONES

El silencio administrativo es el nombre que en derecho administrativo recibe el hecho

de que una Administracin Publica no responda a una solicitud o a un recurso en el
plazo que tiene establecido para ello.
Esperemos que la ley N 29060 simplifique la actuacin de la administracin pblica, que
ante la inaccin de la misma, se aplique las consecuencias jurdicas contempladas en la
ley del Silencio Administrativo.
El silencio administrativo positivo es el acto administrativo presunto que permite al
interesado entender estimada su solicitud.
El silencio administrativo negativo es una ficcin legal de efectos procesales que
permite al interesado entender desestimada su solicitud y por tanto recurrirla.