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Per Bicentenario:
el horizonte de la
Repblica de Ciudadanos
Desafos de la Nacin desde la Territorialidad, la
Repblica y la Descentralizacin
PER BICENTENARIO:
EL HORIZONTE DE LA REPBLICA DE CIUDADANOS
Desafos de la Nacin desde la Territorialidad, la Repblica y la
Descentralizacin
Manuel Dammert Ego Aguirre
Manuel Dammert Ego Aguirre / Autor
manudam@terra.com.pe
Grfica Editora Don Bosco S. A.
editoradonbosco@hotmail.com
Av. Brasil 220, Brea.
Telf.: 423 5225 Anexo: 153.
Cuidado de edicin y diseo de cartula:
Gregorio Quispe Cuzcano
goyoquispe@yahoo.es
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Per Bicentenario:
el horizonte de la Repblica de Ciudadanos
Desafos de la Nacin desde la Territorialidad, la Repblica
y la Descentralizacin
Per Bicentenario:
el horizonte de la Repblica de Ciudadanos
(Desafos de la Nacin desde la Territorialidad, la Repblica y la
Descentralizacin)
Este Ensayo tiene como referencia los estudios avanzados en la preparacin de la Tesis de Doctorado en Sociologa en los ltimos aos, publicados
parcialmente en algunos libros y revistas especializadas, y en los estudios
y la propuesta de Plan de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016,
elaborado y formulado desde la Secretaria de Descentralizacin de la
Presidencia del Consejo de Ministros del Per, entre Agosto y Diciembre
2011. El hilo conductor de estas reflexiones, plantea que la rebelin continental desde 1780 al llamado del precursor Tpac Amaru II para unir el
cuerpo de la nacin, y la promesa de la Nacin Integral formulada en los
aos 20-30 del S. XX por Jos Carlos Maritegui, requieren un renovado
Enfoque de Repblica y Territorio para afirmar una va ciudadana para el
Desarrollo Nacional Descentralizado del Per en Suramrica Integrada en
su bicentenario independentista. Hace hincapi en el desarrollo de la nacin, comunidad de historia comn no predeterminada, con el poder de
ciudadana forjado en la conquista de derechos y atribuciones de soberana
popular. Desde los aos 70 del Siglo XX hasta la actualidad se expresa en
la pugna entre la Repblica Lobbysta imperante y la Repblica de ciudadana, asumiendo como sustantivo el pujante y creciente poder de ciudadana. Este se manifiesta en diversos movimientos sociopolticos y mbitos,
como en los millones de hectreas recuperadas al latifundio por la pequea
produccin familiar y comunal, en costa, sierra y amazona; en la autoconstruccin de ciudades por los pobladores; en la micro y pequea empresa
mayoritaria; en la extensin de la educacin financiada por las familias; en
la persistente creacin cultural pluritnica; en los diversos derechos polticos, cvicos, sociales, de gnero y ambientales, arrancados y pugna con
la plutocracia lobbysta. Este amplio pero disperso y fragmentado poder de
ciudadana, en el Bicentenario Nacional, es el horizonte democrtico del
desafo de la Repblica de Ciudadanos.
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Estas orientaciones hacen referencia a las estrategias de control y coaccin, especialmente con las delimitaciones del espacio pero tambin
hace referencia a la capacidad y posibilidad de la prctica de los actores
sociales para autorregularse redefiniendo como autonoma unos estmulos que provienen del exterior.
El desarrollo local y territorial tiene vinculacin con las posibilidades de
generar un valor aadido a partir de la autonoma de sujetos sociales y
los valores que producen de su propio territorio.
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Este cambio de la corporalidad es un cambio sustantivo para la interaccin humana, es una nueva era, un medio socio-tcnico informacional donde la informacin es la energa y los objetos socio-tcnicos
incorporan racionalidades e imaginarios. Un objeto socio tcnico es un
celular, por ejemplo. Es un objeto que nos marca, nos da rdenes para
manejarlo y se convierte en una extensin de nuestros cuerpos; es una
extensin social, es un mecanismo de vida en el tiempo y de modalidad
de interrelacin social.
El territorio, en estas condiciones, expresa sobre todo una nueva relacin de fuerza en la produccin social del espacio. Es ms que la demarcacin poltica administrativa. Son dos conceptos de territorio muy
usados en este momento y ambos limitados: uno de ellos es el territorio
como la demarcacin (el territorio distrito, territorio provincial, territorio
regin), el otro concepto es el territorio como cuenca a partir del agua
y la vida que alimenta. Estos dos conceptos, el de cuenca acentuando
la geografa y el de la demarcacin poltico-administrativa, son conceptos que deben ser integrados a una visin ms amplia de produccin
social del espacio de vida. Esta se da entre objetos socio-tcnicos y
prcticas sociales. Expresa una relacin de fuerzas, entre los actores
situados, entre los sujetos humanos que participan en el desarrollo de
la vida, en su corporalidad, la que est marcada en el tiempo social, en
la relacin de prcticas con sentido y materialidad de pasado, presente
y futuro. Los sujetos sociales situados tienen objetos socio-tcnicos,
objetos instrumentales construidos de la vida social, algunos incorporados a los paisajes que son materiales y otros tambin son imaginarios.
Los objetos socios tcnicos, construidos como tales, expresan prcticas
estructuradas en los diversos sistemas, a partir de las formas de los
procesos de trabajo social para la autoreproduccin como especie de
vida. La relacin de fuerzas entre prcticas sociales y objetos socio tcnicos, configuran los distintos territorios y sus formas estatales, los que
son muy variados, por su condicin multiescalar integrada y los cambios
socio temporales.
En estas nuevas condiciones, la gestin de los territorios tiene caractersticas bsicas, a partir de las singularidades de relacin entre las prcticas sociales, los objetos socio tcnicos y los imaginarios. Gestin de
territorio en Red, para gestionar los vnculos de lo global con lo local, y
las diversas combinaciones de lo que es local. Gestin de coordinacin
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que circulaba entre ellos, tutelada por el Sol y la Luna como pareja principal de dioses), con los que se deba vivir en armona, bajo los criterios
de reciprocidad, verticalidad espacial complementaria y de autoridad imperial originada en una deidad natural, el Sol. Sustentaba la verticalidad
complementaria, con su mxima expresin en los Seoros Regionales
y el Tawantisuyo, y su centralidad espacial en Cusco, con intercambios
de larga distancia en territorios discontinuos. Ampliacin creciente de
la frontera agrcola, de la divisin del trabajo y del uso de la fuerza de
trabajo, en formas de reciprocidad y complementariedad, para el imperio
con fines estatales.
El medio tcnico-social era de gestin de la biodiversidad de flora y fauna, de caminos, de instrumentos lticos y de metales, que llega hasta la
edad del bronce. El Imperio corresponda al arado de pie (chaquitaclla),
la energa csmica-vital del Sol, el camino del Capac am integrador
espaciotemporal, y las capacidades y sabiduras para la gestin de la inmensa biodiversidad del territorio heterogneo integrado verticalmente.
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(azcar, vinos, etc.), mercado cerrado colonial (ganadera, obrajes, artesanas), y control concentrado de la fuerza de trabajo. El Imaginario se
impuso con la Reorganizacin salvacionista tributario-minero virreinal,
con la formacin de pueblos de indios, con centralidades espaciales en
torno a Lima-Potos.
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incorporando nueva fuerza de trabajo esclava y semiesclava, y dilapidando la riqueza extraordinaria del guano requerido por la expansin
agrcola del capitalismo mundial.
Su expresin espacial-social ms alta es la derrota de la centralidad suraltiplnica por la centralidad hacendaria nortea-limea-costera. Se ampla un Medio tcnico-social, con nuevas tecnologas del vapor, inicios
de mecanizacin y la agricultura mercantil de exportacin. El Estado
emprico se sustenta en el afn positivista territorial, su extensin demarcatoria nacional, lo que va a constituir la narrativa de la elite de
poder, la cual la civilizacin andina originaria se reduce a monumentos
asumidos como ruinas, estigmatizndose a las poblaciones indgenas
como un obstculo, mientras promueven la incorporacin subordinada
a Europa capitalista. La guerra por el guano y el salitre, conocida como
la Guerra del Pacfico entre Chile-Per-Bolivia, y con el predominio
decisorio de Inglaterra, impone una modificacin espacial continental, al
fragmentarse la centralidad territorial del altiplano como plataforma de
convergencia continental, acentundose la litorizacin de un continente
balcanizado.
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geoestratgicamente en la centralidad del emergente poder suramericano, de base andino-amaznico-criollo, en un mundo de encuentro de
civilizaciones.
En la Nacin como comunidad de ciudadanos, se ha ampliado el poder
de ciudadana, forjado en la conquista de derechos y atribuciones de
soberana popular, lo que desde los aos 70 del Siglo XX hasta la actualidad se expresa en la pugna contra la Repblica Lobbysta imperante,
por un pujante y creciente poder de ciudadana. Este se manifiesta en
diversos movimientos sociopolticos y mbitos, como en los millones de
hectreas recuperadas al latifundio por la pequea produccin familiar
y comunal, en costa, sierra y amazona; en la autoconstruccin de ciudades por los pobladores; en la micro y pequea empresa mayoritaria;
en la extensin de la educacin financiada por las familias; en la persistente creacin cultural pluritnica; en los diversos derechos polticos,
cvicos, sociales, de gnero y ambientales, arrancados en pugna con la
plutocracia lobbysta. Este amplio pero disperso y fragmentado poder de
ciudadana, en el Bicentenario Nacional, es el horizonte democrtico del
desafo de la Repblica de Ciudadanos.
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junto articulando sus territorios, posibilitando los flujos entre ellos y con
el mundo global. Es necesario relacionar entre s las megaregiones y
sus recursos y usos, como ocurre entre la megaregin del Amazonas y
la de la soya; o debe darse entre las amaznicas, y la del centro oeste
y la industrial continental. Estas redes-cadenas de valor, en una malla
de potencialidades en la amazonia, permiten labrar otra perspectiva de
su re-territorializacin.
Se estn formando Megaregiones de escala continental territorializadas:
Si se consideran los complejos procesos de cada uno de los pases
es posible apreciar el indudable impacto de estos procesos de IIRSA
en los territorios. Con dinmicas propias y singulares, y asumiendo la
necesidad de un nuevo enfoque territorial entre crecimiento y desarrollo,
es posible identificar por lo menos hasta cinco megaregiones de escala
continental:
1. La Transversal del Eje del Amazonas en el norte de Suramrica;
2. La transfronteriza centroeste: Per-Bolivia-Chile-Brasil;
3. La mediterrnea del enclave de la Soya;
4. La de mayor desarrollo industrial (Sao Paulo-Ro-Buenos Aires);
5. La del Sur de Suramrica (Chile centro-sur y Argentina Sur).
El ascenso de Suramrica como poder emergente en la escena global,
obliga a repensar las condiciones y roles de sus territorios, pues constituyen el fundamento de su nueva geografa de poder en la cual se va
a definir si el crecimiento es parte integrante del desarrollo nacionalcontinental, o si la esquizofrenia impuesta a los lugares acenta el archipilago fragmentado de territorios sociedades y personas, en naciones
subordinadas.
Es necesario contrastar las dinmicas de estas megaregiones, con las
previstas en la propuesta limitada de los ejes de puentes-corredores de
la visin estratgica inicial de IIRSA, cuyas referencias geogrficas son
las que reseamos.
Apreciando la dinmica de las ciudades del continente y sus ejes logsticos, relacionada con la integracin fsica de infraestructura de trans-
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Estiman que una gran parte del aumento de la demanda de petrleo, especialmente en los pases emergentes, es atribuible
al transporte, sobre todo en vehculos pesados, principalmente
diesel. Actualmente, el transporte representa ms del 50% de la
demanda total. Estiman que la demanda de petrleo alcanzara
en 2035 la cifra de 99,7 millones de barriles diarios de petrleo
(bdp), partiendo de una demanda de 87,4 bdp el 2011. Y que el
precio medio AIE para el crudo importado, rondara los 125 USD
/barril (en USD de 2011), que son ms de 215 USD/barril en
trminos nominales.
Proyectan que la participacin de los pases de la OPEP, que
regula el mercado y donde las empresas estatales controlan el
80% de la oferta, crece, particularmente despus del 2020, pasando del actual 42% al 50% hacia 2035. Remarcan la importancia de Irak en la oferta mundial.
Sealan en el mix energtico mundial la importancia del gas natural y de las energas renovables, pero con impactos distintos
segn las regiones. Respecto al gas natural, China pasara de
130 000 millones de m3 en 2011 a 545 000 millones de m3 el
2035. En USA, el gas natural supera al petrleo el 2030. Pero en
Europa y Japn, tendr un menor peso. Analiza la importancia
del gas no convencional, cuyo incremento provendr sobre todo
de China, USA y Australia. Remarca la inquietud del impacto ambiental de su produccin, por la tecnologa del fraccionamiento y
el uso masivo de agua. Establece la creciente importancia de las
energas renovables (hidrulica, elica y solar), que para 2035
prevn ser casi un tercio de la produccin total de electricidad.
Hace una especial atencin al tema del agua. Prevn que las
necesidades de agua para la produccin de energa crecer dos
veces ms rpido que la demanda de energa. Estiman para
2035, en 85% el aumento previsto en consumo de agua para
energa. Llaman la atencin a las diversas fuentes de energa, y
en especial a los biocombustibles, que son altos consumidores
de agua y reemplazan a los alimentos.
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Tercero: Petroper debe convocar de inmediato a los estudios internacionales para la Ingeniera Conceptual y Diseo
Constructivo, de dos plantas petroqumicas, de Etileno y de
Metano, como ejes de sus respectivos complejos industriales, y
asociados a los parques industriales del sur.
Cuarto: Petroper debe comprar las acciones en venta de
Repsol en la Refinera La Pampilla y sus grifos, evitando que un
monopolio privado extranjero domine el mercado de combustibles.
Quinto: Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales,
deben aportar sus recursos en calidad de socios del Proyecto
Integral del Gasoducto y la Petroqumica del Surandino, y formar
empresas publicas regionales para promover la masificacin del
servicio pblico vehicular y domiciliario de abastecimiento del
gas natural.
Sexto: Debe priorizarse las inversiones en generacin hidroelctrica en el sur en condiciones sostenibles y de impulso al mercado nacional.
Sptimo: Los recursos de subsidios del Fondo de Integracin
Energtico, (FISE), deben mantenerse exclusivos para poblaciones vulnerables y no deben destinarse a las inversiones de concesionarios privados en el gasoducto surandino, o en la plantas
de gasificacin o regasificacin.
Octavo: Repsol debe pagar los impuestos por las ventas de
sus activos en Per (20% de Per LNG, 100% de contrato de
exportacin a Mxico, Relapasa, Sol Gas y Grifos), as como
cubrir la sancin tributaria por la evasin fiscal al desviar el gas
exportado a mercados no declarados (que para 10 embarques
PerPetro estima en US$ 125 millones, siendo cerca de 140 los
embarques no investigados).
Noveno: Los lotes petroleros que retornan por Ley al Estado,
en la amazona y en la costa norte, deben ser mantenidos en
operacin con la participacin mayoritaria de Petroper y convocando a socios privados para la inversin; y Petroper debe
recuperar su dominio en el lote Z-2B, (ex Petrotech, ahora Savia,
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XX fue por el Estado. En el Siglo XXI se establece en una compleja interrelacin entre poderosas empresas navieras-portuarias, los
Estados, y los Usuarios.
Los puertos pblicos, en el Per y en el mundo, son territorios aduaneros y nexos intermodales en los cuales se deciden asuntos claves
de la soberana para el respectivo desarrollo nacional. Los cambios
en el transporte martimo mundial (contenedorizacin, concentracin
naviera, buques postpanamax, plataformas logstica globales), obligan a los Estados Nacin a tratar adecuadamente sus puertos pblicos como elementos claves de la soberana. El Sistema Portuario
Nacional y el Administrador Pblico Portuario ENAPU, son claves de
la soberana. Se impone la necesidad de adecuada relacin entre
Inversin pblica y ampliacin con inversin privada.
Los aspectos ms relevantes del diagnstico mundial del transporte
naviero y los sistemas portuarios, en relacin al Per, sealan los
siguientes aspectos:
- Primaca del modo martimo del transporte de mercancas: 80%
mundial, 90% Per comercio exterior.
- Diferencias claras entre los mercados y servicios naviero portuarios de transporte de grneles, que no son regulados, y los de
contenedores que se realiza en lnea.
- La importancia sustantiva de los contenedores en la movilizacin
de las cargas.
- La singularidad del trfico doble en contenedores (importacin/
exportacin - carga/descarga) que se presenta por los Hubs de
trasbordo, las diferencias entre centro produccin/distribucin,
y los diferentes tipos de movimientos de las cargas. Una clave
fundamental es que el trfico portuario total de contenedores en
2009, de 411 millones de TEUS, es casi tres veces y medio el
trfico martimo internacional de 134 millones de TEUS.
- Cambios en la flota, en la capacidad portuaria mundial y conexin
intermodal de puertos con hinterland.
- Nuevas rutas martimas : intra e interregionales Norte - Sur y Sur
- Sur
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eficiente requiere no solo infraestructura, superestructura y equipamiento adecuado, sino tambin buenas comunicaciones y, especialmente, un equipo de gestin dedicado y cualificado y con mano de
obra motivada y entrenada.
Es necesaria la Modernizacin Portuaria Integral, en alianza del
Estado con empresas nacionales. Nuestro sistema portuario requiere: Puertos modernos: muelles, profundidad (14 a 16 metros), equipamientos, infoestructura, ciudades puertos; Vnculos nacionales
competitivos globales con diversas navieras y operadores especializados; Activa Marina Mercante Nacional (cabotaje, gas, petrleo,
etc.). Industrias conexas: construccin de naves, metalmecnica,
logstica; Zonas de Actividades Logsticas, como reas portuarias
de valor agregado; Nexos de transporte intermodal (ferrocarriles,
carreteras, hidrovas, aeropuertos) nacional-continental.
En Amrica Latina el mercado de servicios portuarios es cada vez
ms competitivo. Se est ampliando el Canal de Panam con una
inversin de ms de 5 mil millones de dlares, para adecuarse a
los buques postpanamax y superpostpanamax, con capacidades
superiores a los 10 mil TEUS y calados de 15 metros. Al mismo
tiempo, se diversifican las rutas sur-sur, este-oeste, norte-sur, y se
reorganiza el flujo naviero establecindose grandes centros de concentracin de cargas, los denominados Hubs, para el manejo de
transbordo de los contenedores llenos y vacios, los que se vinculan
con importantes rutas continentales y de cabotaje. Esta reorganizacin no es ajena sino est directamente vinculada a los grandes
sistemas interregionales logsticos y las producciones que se proyectan con ellos.
En la Costa Oeste del Pacfico Suramericano (COAS), existe una
pugna abierta por reposicionar los puertos, como parte sustantiva
del rol de sus naciones, en funcin de relacionar los Hubs y centros
de concentracin de cargas con los sistemas de transporte intermodal que integran el continente. Este no es un asunto meramente
comercial y de cada puerto. Es un tema geoestratgico de las naciones para lograr su desarrollo. De la posicin que se logre afirmar
depende mucho del desarrollo de cada una de las naciones de esta
gran comunidad suramericana.
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Se cede la soberana a monopolios o duopolios. Se extiende la integracin vertical tcnica de un muelle, a la integracin de todo el
puerto, con un monopolio que domina sus servicios estndar y especiales, sus infraestructuras, actividades empresariales y usos de
reas. Este extendido monopolio, o duopolio, (dominio en acuerdo
de dos contra la nacin, pues dos empresas extranjeras acuerdan
y regulan sin el contrapeso de la accin soberana del Estado en el
puerto al liquidarse ENAPU), funcionara desde el primer da de toma
de posicin, impondr rentas parasitarias a los usuarios, organizara
la supeditacin a las navieras vinculadas con los acoderamientos
privilegiados.
De esta forma, se reducir la calidad de los servicios, se concentrara la produccin y servicios y se generara desempleo, y se impondr
un sabotaje no tarifario a la competencia. De anula de esta forma
la competencia intra e interportuaria que es la garanta de la modernizacin y desarrollo, y en todos los Estados Nacin del mundo se
hace efectiva en el puerto, territorio aduanero y sistema multifuncional con soberana, con el administrador publico portuario, que en
Per es ENAPU, al que se pretende liquidar.
La Nacin para su desarrollo soberano, sostenible y descentralizado,
en el marco de la globalizacin y la unidad suramericana, requiere
una poltica pblica nacional portuaria competitiva, en competencia, articulada a los territorios regionales y locales, con inversin
pblica y privada. Para esta perspectiva se requiere contar con un
puerto Hub y multipropsito en el COAS (el Callao), ejes portuarios
interocenicos en el Norte (Paita, Talara y Bayovar) y en el Sur (Ilo
- Matarani), puertos costeros de proyeccin continental y mundial
(Salaverry, Chimbote, San Martn, San Juan de Marcona), subsistema portuario fluvial con sus respectivas hidrovas (Yurimaguas,
Pucallpa e Iquitos).
La poltica portuaria de los ltimos aos, impuesta a favor del grupo naviero chileno, expresada sobre todo en la empresa Andino
Investment Holding S.A. AIH, expresa, en conjunto, una poltica
nacional general de abandonar los puertos pblicos como factores
del desarrollo y subordinarlos. Se busca acabar su rol de zona de
interfaz industrial en la intermodalidad, para imponer la recentralizacin monoplica privada, con puertos pblicos subordinados, la
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2 Elaborado en base al Dictamen en minora presentado por el autor en el Proyecto de Ley N 23572012EF.
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sectores intensivos en conocimiento en la produccin total para fortalecer las capacidades, los conocimientos y los procesos de aprendizaje que se dan en conjunto con la produccin y la inversin. El
aprendizaje tecnolgico, la diversificacin de la estructura productiva
y el potencial de crecimiento econmico guardan una estrecha interrelacin.
El concepto de cambio estructural virtuoso debe permitir una estructura distributiva orientada a la disminucin de la desigualdad. Esto
no se da espontneamente y requiere el desarrollo y fortalecimiento
de instituciones econmicas, sociales y pblicas que aseguren una
amplia distribucin de los frutos del progreso tcnico y prevengan
su excesiva concentracin. En el mediano plazo, el cambio estructural deseable debe conducir a una mejor distribucin del ingreso
y del acceso a los factores de produccin. En la transicin desde
una estructura concentradora hacia una estructura con mejor distribucin, el cambio estructural debe estar acompaado de pilares de
proteccin social para los sectores cuya incorporacin a las dinmicas productivas requiere lapsos mayores, as como de polticas
para el desarrollo de capacidades que permitan que estos sectores
se incorporen ms dinmicamente al mundo del trabajo de calidad
Para ampliar y crear mercados internos se requiere conectar las
distintas zonas geogrficas y demogrficas del pas; es decir, se
necesita inversiones en infraestructura (puertos, almacenes, carreteras, vas frreas, saneamiento, electricidad y telecomunicaciones
y educacin) para estimular el surgimiento de nuevas lneas de produccin, y aumentar la demanda para la produccin existente.
Esta es una manera efectiva y sostenible de multiplicar el empleo y
los ingresos, de reducir la pobreza, de mejorar la calidad de vida de
la poblacin del pas, de aumentar la competitividad y, por lo tanto,
de iniciar un crecimiento y desarrollo socialmente integrador.
Para extender la precarizacin, ms bien, se ha aprobado el cambio
de la definicin de las Micro y pequeas empresas. El objetivo es
eliminar la cantidad de trabajadores (hasta 10 para el caso de la
micro empresa y hasta 100 para la pequea empresa), de tal forma
que, el nico elemento para determinar el mbito subjetivo de aplicacin de las normas sean las ventas anuales (150 UITS de ventas
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ampliara el mbito de estos estamentos perjudicando a los trabajadores actuales y futuros de tales empresas. De los anlisis crticos
que objetan esta norma de precarizacin laboral, se puede apreciar
su significado real de subordinacin a las relaciones de fuerza impuestas en la malla de infraestructuras que se ha sealado.
A la fecha existen 1800 empresas sujetas al rgimen laboral general
que, excediendo la cantidad de trabajadores del rgimen MYPE, y
con ventas de hasta 1700 UIT, podran contratar a sus trabajadores
con derechos reducidos; esta cantidad de empresas representa al
41,2% del total de empresas formales con ms de 100 trabajadores.
Es evidente entonces la ampliacin de estos estamentos laborales
en lo que actualmente es el mbito del rgimen laboral general.
Es constitucional rebajar de forma permanente derechos laborales
para un grupo de trabajadores para fomentar de forma permanente
la libertad de empresa de algunos actores econmicos? La respuesta ya ha sido desarrollada por el Tribunal Constitucional, vemosla. El Tribunal Constitucional en la sentencia 027-2006-AI, sobre el
rgimen agrario, aplicando el test de igualdad, estableci que toda
norma de fomento de una actividad slo puede ser temporal, en la
medida que, tal norma de fomento de la libertad de empresa afecta
otros derechos, como son los derechos laborales; una afectacin
permanente de derechos laborales no cumple con el denominado
sub principio de necesidad.
Al respecto, en reiterada jurisprudencia, as como la doctrina constitucional, se ha desarrollado el test de igualdad, mtodo lgico
jurdico que permite determinar si una medida legislativa es no discriminatoria. Dicho test se realiza a travs de tres subprincipios:
1). Subprincipio de idoneidad o de adecuacin; 2). Subprincipio
de necesidad; y 3). Subprincipio de proporcionalidad stricto sensu.
Criterios que en su momento fueran utilizados por este Colegiado
en las sentencias 0016-2002-AI y 0008-2003-AI.
En los ltimos 10 aos, pese al rgimen laboral para la micro empresa, que redujo de 54% (del rgimen general) a slo el 5% los
beneficios laborales sobre la remuneracin; lo que incluy la afectacin de determinados derechos constitucionales (proteccin contra
el despido, acceso a la salud, pensin, proteccin contra el desem-
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En el Per hay un archipilago donde junto a zonas de extrema pobreza hay zonas de ingreso mayor y generalmente estn en torno a la
explotacin de un recurso natural. En torno a este archipilago minero
energtico las ciudades se van convirtiendo en el punto de referencia.
Sea porque en el caso de la minera, a diferencia de hace treinta aos,
cuando los mineros ponan un campamento cerca al yacimiento y ah
cubran la vivienda, salud y educacin de sus trabajadores y funcionarios, ahora los trabajadores de las empresas mineras estn en la ciudad
ms cercana. Ocurre entonces que el archipilago energtico minero se
vuelve dominante.
Si el Estado se pone a recentralizarse sectorialmente para fortalecer
este archipilago va ocurrir un debilitamiento de la parte institucional
de la descentralizacin. La definicin de la ruta de dnde sale y cmo
se hace el traslado del mineral debera ser una discusin pblica no es
privada, es un tema pblico que comprende el uso del suelo, el agua,
las poblaciones y eso no se est discutiendo. Lo que hoy se est haciendo es una manera diferente de insertar la minera en el desarrollo
regional, pero no se quiere discutir en conjunto el territorio para superar
su condicin de archipilago y ms bien generar sus condiciones de
desarrollo sinrgico.
Esta es una situacin gravsima, pues en los prximos 5 aos estn por
culminar las ms grandes inversiones de proyectos de la gran minera,
que van a modificar totalmente los territorios con la malla de infraestructuras, en relacin a usos de tierras, transporte (carreteras, ferrocarril), usos de aguas, energa, sistemas de comunicaciones, rutas de
comercio, ciudades y centros poblados. Su impacto es decisivo en toda
la articulacin territorial de la nacin, lo que se trata como asunto privado y no como de la ms alta importancia pblica para el destino de
la nacin. En el sur, son principalmente los proyectos de Cerro Verde
en Arequipa, Las Bambas-Antapacay en Cusco y Apurmac, las de
Southern en Moquegua y Tacna, as como las amplsimas de minera de
oro informal e ilegal en toda el rea. En el centro, son principalmente las
de Toromocho (Junn) y Volcan (Pasco). En el Norte, son principalmente
las inversiones en Yanacocha (Cajamarca), Antamina (Ancash), y las
extendidas en toda el rea de grandes, medianas y pequeas en oro.
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La Incorporacin del pas al medio tcnico informacional, cientfico, globallocal, coloca en primer plano la soberana como fundamento de la comunidad de ciudadanos. Sus desafos estn en la quiebra de las jerarquas
tnicos coloniales, la emergencia de la mayora nacional excluida, el impulso a las articulaciones territoriales macro regionales, y el proceso de
urbanizacin. La crisis de la base de poder de la oligarqua, y la quiebra del
pacto colonial y la exclusin oligrquica, traen una nueva ola de reformas
sociales, que buscan ampliar la precaria institucionalidad democrtica que
se restablece desde 1980, en una constitucin democrtica, pero limitada.
La crisis de la industria sustitutiva dependiente, de la agricultura post reforma agraria, de las polticas populistas, y del accionar terrorista, acentuaron
la crisis poltica nacional. Se implant la Repblica Autocrtica Neoliberal
(1992-2000), recentralizando el Estado para formar una nueva elite mafiosa.
La lucha de la ciudadana, derrumb a esta dictadura el 2000, abrindose
la pugna por la redefinicin de la Nacin y su soberana.
Desde los aos 70 del Siglo XX, al iniciarse la nueva era mundial tcnicocientfico informacional, se acenta en Per la Democratizacin social y
la ampliacin de derechos de ciudadana, entran crisis la colonialidad del
poder, la exclusin oligrquica y el Estado centralista, abrindose la pugna
entre la repblica autocrtica neoliberal, sean sus versiones mafiosas o lobbysta, y la repblica democrtica de ciudadanos de una nacin pluritnica.
Expresan nuestro desafo de cara al Bicentenario. Estn en pugnas dos
republicas, asumiendo la Repblica, con Enrique Dussel y Norberto Bobbio,
no como administracin burocrtica estatal, sino como forma de organizar
el tratamiento de lo comn de la comunidad, estableciendo quienes forman
parte de ella, y como se institucionaliza el ejercicio de la soberana para su
mejor vivir.
Existe la posibilidad que se afirme la actual la Repblica Plutocrtica lobbysta. Esta corporativizara los territorios, re-primarizara la actividad
econmica a la exportacin de materias primas y a la agro-industrial exportadora, concentrando el poder econmico desnacionalizando subordinado
como intermediario del flujo del poder corporativo mundial. Recentralizara
el Estado patrimonial, para reconfigurar nuevas centralidades global-locales, segmentadas desde Lima. Transformara al pas en una provincia, sin
soberana, administrada desde los intereses de EE.UU., con poblaciones
excluidas, como ciudadanos de segunda y tercera clase.
Las dos Repblicas (Plutocrtica lobbysta vs. la Democrtica Ciudadana) y la reforma poltica
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labores fiscales y limitados servicios pblicos. Esta burocracia era expresin del Estado emprico que denunciaba Basadre. El masivo proceso de urbanizacin y la tmida industrializacin dependiente, ampli
la reforma del Estado ante los cambios territoriales. Pero mantuvo su
modalidad burocrtica, la fue realizada por un gobierno militar de reformas, de 1968 a 1980. Este gobierno, a su forma dictatorial, acompao
la ampliacin de las diferenciaciones de funciones y la parcial modernizacin de varios de sus procesos, con entidades desconcentradas pero
sujetas a un frreo centralismo.
La Reforma Neoliberal del Estado, de 1990 al 2010, tuvo como elemento bsico reducir el Estado como asignador de recursos y promotor del desarrollo, para dejarlo en manos del mercado, propiciando la
concentracin oligoplica del mismo. Tuvo dos momentos. Paso de la
Nueva Gestin Pblica, basada en incorporar los mecanismos de mercado en el Estado, a otro momento de una esquemtica y dogmatica
Subsidiariedad neoliberal, sin esfera Poltica ni presencia del Estado
en el desarrollo, como una oficina de servicios a clientes, reduciendo las
polticas pblicas a gerencias, la gestin al presupuesto, y la ciudadana
a clientes.
En su primer momento, con la apertura de la economa al mercado internacional, se desregulan los mercados y privatiza las empresas pblicas,
dndole un nuevo marco constitucional con la Constitucin de 1993,
que establece el dominio del mercado. Complemento de esta poltica,
fue anular la descentralizacin recin iniciada y recentralizar las tmidas
desconcentraciones administrativas delegadas.
Sobre estas polticas del Estado neoliberal, flexibiliza el mercado laboral,
impone los despidos y el cierre de la carrera administrativa en el Estado.
Establece una nueva carrera administrativa, basada en la desregulacin
del Estado, y la precarizacin del empleo pblico. Establece la estrategia de islas de modernidad, que no sern sino entidades aisladas,
mientras el conjunto de la administracin era sometida a un frreo control corrupto, sustentado en el hiperpresidencialismo y el control mafioso
de la FFAA.
La lucha por ciudadana y descentralizacin fue decisiva para el derrumbe de la dictadura fujimorista. Se logro retornar al rgimen democrtico,
pero no se reformo el estado neoliberal dejado por ella. El 2001 se dio
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- Incremento de transferencias e inversiones en gobiernos descentralizados por incremento masa (canon), pero sin descentralizacin fiscal
ni sistema de gestin pblica descentralizada, lo que traba la inversin
descentralizada, la asla y fragmenta bloqueando sinergias territoriales, y debilita la institucionalidad de gobierno descentralizado, limitando la eficacia de varias medidas adoptadas para mejorar la gestin
pblica.
Esta poltica, sin reforma institucional de municipios ni de gobiernos regionales, con transferencias parciales sin recursos y sin mapa se competencias, lo que ha generado es un desorden y traba inmensa en la
actual gestin pblica descentralizada, cuando los gobiernos descentralizados tienen ms responsabilidades por el incremento de recursos
disponibles, especialmente del Canon.
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zar bienes bsicos: educacin, salud, infraestructura productiva, transportes, comunicaciones, energa, medio ambiente, inversin en ciencia
y tecnologa, paz social, justicia, elecciones democrticas y seguridad
pblica. Y tambin Bienes globales: estabilidad financiera, control de
pandemias, seguridad climtica global.
Segundo, Visin estratgica concertada, con gestin estratgica de largo plazo y poder compartido en consensos nacionales. Para esto son
polticas pblicas desde el Estado las siguientes: la gestin estratgica
de largo plazo, poder compartido en consensos nacionales, la legitimidad para arbitrar distintos intereses, los objetivos socio econmicos
claros, mayores competencias del Estado en la regulacin y polticas
pblicas.
Tercero, el valor de la poltica retomando lo pblico como el espacio de
lo colectivo, del hacer de todos los ciudadanos y no solo del gobierno
o del Estado. Requiere afirmar polticas para reformas fundamentales.
Retomar lo pblico como el espacio de lo colectivo, del hacer de todos
los ciudadanos y no solo del gobierno o del Estado. Afirmar la persona
como Ciudadano, no solo consumidor cliente. Reconocer la esfera poltica legitima, no reducida a lo tcnico. Afirmar derechos sociales, sin
reducirse al consumo privado. Hacer de la voluntad ciudadana, el sustento y garanta de la democracia y sus instituciones.
El nuevo Estado Unitario y Descentralizado debe ser una herramienta
clave para el desarrollo territorial, con mayores autonomas de gobiernos regionales y municipales. La superacin de las deformaciones que
el estado emprico, burocrtico y neoliberal ha agregado a lo largo de
nuestra historia, requiere que la reforma institucional asuma una nueva
modalidad de relacin intergubernamental, sustentndose en la gestin
en Red del territorio y en las autonomas de los niveles de gobierno
dentro del Estado unitario y descentralizado.
Es necesaria una Poltica de Estado que redisee la descentralizacin,
de la cual depende, en gran medida, la gobernabilidad de nuestra democracia, y el proyecto del pas como nacin integrada y pluritnica.
La nueva modalidad intergubernamental de la descentralizacin requiere
que la reforma institucional de los niveles de gobierno descentralizado considere las siguientes polticas de las autonomas y modelos de gestin.
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Un nuevo proyecto nacional territorial debe asumir la localizacin estratgica, las cadenas productivas a partir de recursos naturales a ser
transformados, y los ejes interocenicos, condiciones que articulan grandes espacios macro regionales. Estas articulaciones territoriales en el
marco del mercado nacional, deben vincular las cuencas, con el poblamiento y las infraestructuras mayores, afirmando la nacin con espacios
macro regionales de desarrollo.
Tercero, Nuevo Pacto Fiscal Descentralista. Es necesario un Pacto
Fiscal entre el Gobierno Nacional y los niveles de gobierno subnacionales (Regionales y municipales), en base a las propuestas de
Descentralizacin Fiscal de co participacin tributaria.
El Pacto Fiscal debe ir ms all de beneficios por ampliaciones de escala, para ser un pacto de polticas de ingresos y gastos, que afiance la
diversificacin de los territorios y los niveles de autonoma con recursos
propios en los gobiernos subnacionales, con una poltica de co-participacin de los tributos. Son necesarias algunas polticas claves. Ante todo,
ampliar los ingresos propios de los gobiernos municipales y regionales,
con bonificacin en las transferencias segn indicadores de desempeo,
segn metas de desarrollo y gestin pblica, y de acuerdo a tipologas
por nivel de gobierno. Las regiones, por ejemplo, deben tener dos o tres
puntos del IGV como ingresos propios, superado su actual condicin de
fantasmas presupuestales. Adems, mejorar la distribucin del canon
al interior de cada regin y estudiar formas para constituir un fondo de
compensacin regional destinndolo a inversin en infraestructura, en
ciencia y tecnologa, y en cadenas productivas, en macro regiones y en
las regiones sin recursos naturales y mayor pobreza.
Cuarto, nuevo Mapa de Competencias entre los niveles de Gobierno,
a partir del cambio al Estado Unitario y Descentralizado, con principios
institucionales de Transparencia, Gestin y Participacin.
Afirmacin en la prctica intergubernativa de los diversos niveles de
Gobierno y la relacin del Estado puesto al servicio del ciudadano. Es
imprescindible se concuerde un nuevo mapa competencial de autonomas, el cual se estructure a partir de afirmar las competencias normativas y exclusivas del gobierno nacional, las competencias compartidas
de las regiones, y las competencias locales de las municipalidades.
Debe ser un nuevo Estado Unitario y Descentralizado cuyos principios
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Es necesario superar las trabas burocrticas de una organizacin altamente discrecional centralista en la ejecucin real del presupuesto
pblico. Es necesario que exista previsibilidad en el gasto por los
gobiernos descentralizados. Entre otras, y desde la perspectiva de
una gestin pblica por resultados para el desarrollo, son necesarias las siguientes medidas para agilizar la inversin pblica descentralizada, como ha sido propuesto por los GR y GL y asumido por
el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016:
a) Sobre la continuidad de Inversiones financiadas con
recursos ordinarios.
Con el objeto de garantizar la continuidad de proyectos de inversin pblica a cargo de los Gobiernos Regionales, debe autorizarse que incorporen en su presupuesto como saldo de balance,
los crditos presupuestales para proyectos de inversin de todos
los sectores, de la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios,
que no se hubieran devengado al 31 de diciembre del ao fiscal.
b) Sobre la transferencia de recursos a Empresas Pblicas.
En la Ley de Presupuesto del ao 2011 (artculo 16), se prohbe la transferencia de recursos a las empresas pblicas. Es
necesario ampliar las posibilidades de transferencia de Recursos
Financieros a Empresas Pblicas, tal como se realiza a los
Gobiernos Locales e Instituciones del Gobierno Nacional. Esto
permitira asegurar la efectividad en la ejecucin de los proyectos, por el grado de especializacin y las dificultades logsticas,
principalmente para los proyectos de electrificacin, agua potable y alcantarillado.
c) Sobre el monto mnimo para Proyectos de Inversin
Pblica PIP Menores.
De acuerdo a la realidad de la inversin promedio por proyectos
de inversin en los Gobiernos Regionales, se propone que el
monto mnimo para la formulacin de PIP Menores suba de S/.
1200,000 a S/. 2500,000, monto que corresponde a proyectos
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