1

SISTEMA DE PARTIDOS Y CONTROL PARLAMENTARIO

I.- El significado actual de la funcin de control parlamentario.

II.- Los

instrumentos de Acontrol extraordinario@ como frmulas al servicio de la

gobernabilidad. III.- Los instrumentos de Acontrol ordinario@ como frmulas al servicio
de la oposicin parlamentaria. IV.- Conclusiones.

Miguel ngel Presno Linera

Profesor de Derecho Constitucional
Universidad de Oviedo

I.- El significado actual de la funcin de control parlamentario.

Las modificaciones ocasionadas en la prctica parlamentaria por el sistema de partidos
han transformado profundamente el significado originario de los mecanismos propios de la
funcin de control encomendada a las Cmaras legislativas1. Esta transformacin tiene su
origen en la estrecha conexin que se ha producido, mediante la intervencin de las fuerzas
polticas mayoritarias organizadas en uno o varios partidos polticos, entre el Parlamento y el
Gobierno, y la contraposicin entre la mayora y la minora que caracteriza la nueva dinmica de
las Cmaras representativas2.
En la actualidad resulta absurdo pensar en una rgida divisin entre Parlamento y
Gobierno, puesto que el partido o partidos que asumen la direccin poltica del Estado tienen en

1
. Para una perspectiva histrica del control parlamentario del Gobierno
en Espaa, vase Joaqun VARELA SUANZES: AEl control parlamentario del
Gobierno en la historia constitucional espaola@, en El Parlamento a debate,
(Edicin
y
presentacin
de
Manuel
Ramrez),
Fundacin
*Lucas
Mallada+/Editorial Trotta, Madrid, 1997, pgs. 59 y sigs.
2

. Vase Enzo CHELI: Atto politico e funzione d'indirizzo politico,

Giuffr, Miln, 1961, pg. 145. De la contraposicin entre mayora y minora,
entre Gobierno y oposicin, ya hablaba Carl SCHMITT en su Verfassungslehre, en
1928; vase la edicin de Duncker & Humblot, Berln, 1989, pgs. 325 y sigs.

2
sus manos tanto el Gobierno como la mayora parlamentaria, con lo que resulta sumamente
difcil, por no decir contradictorio, desempear al mismo tiempo la funcin de vigilante y
vigilado3. Como afirma Gerhard Leibholz, parece desleal y poco elegante censurar
pblicamente a un Gobierno reclutado de las propias filas4.
Como consecuencia de este nuevo orden de cosas, la tarea de controlar la accin del
Gobierno y, por extensin, de la mayora parlamentaria, tendra que corresponder a las
formaciones minoritarias presentes en el Parlamento5. Es la consecuencia correlativa al
principio de que las decisiones en sede parlamentaria son expresin de la voluntad de la

alla crisi

der

. Vese, en este sentido, Lelio BASSO: La sinistra davanti

del Parlamento, Giuffr, Miln, 1967, pg. 122.

. ADie Kontrollfunktion des Parlaments@, en Strukturprobleme

modernen Demokratie, Scriptor Verlag Kronberg/Ts., 1975, pg. 299.

5
. Sobre la presencia de la minora y la oposicin en los sistemas
parlamentarios, vase, en nuestra doctrina, Juan Fernando LPEZ AGUILAR:
Minora y oposicin en el parlamentarismo. Una aproximacin comparativa,
Congreso de los Diputados, Madrid, 1991; previamente, y centrndose en nuestro
modelo, La oposicin parlamentaria y el orden constitucional. Anlisis del
Estatuto de la Oposicin en Espaa, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1988; sobre las minoras en los rganos rectores y de funcionamiento
de las Cmaras parlamentarias vase el estudio de ngel Jos SNCHEZ NAVARRO:
Las
minoras
en
la
estructura
parlamentaria,
Centro
de
Estudios
Constitucionales, Madrid, 1995; en especial, las pgs. 133 y sigs.; de este
mismo autor, y en relacin con los instrumentos de control, vase: La
oposicin parlamentaria, Congreso de los Diputados, Madrid, 1997, pgs. 112 y
sigs.

3
mayora. Con este fin es necesario articular las garantas necesarias para que esta funcin
pueda llevarse a cabo sin que la mayora tenga la posibilidad de obstaculizarla de manera tal
que se desnaturalice esta labor. Por este motivo, determinadas decisiones que se atribuyen a
las Cmaras parlamentarias, por ejemplo la creacin de una comisin de investigacin, no
tendran que adoptarse de acuerdo con el principio de mayora, pues no es esa una funcin que
asume el Parlamento como rgano del Estado, sino como un mbito que debe posibilitar,
adems de la expresin de la voluntad poltica de la mayora reflejo de la decisin
gubernamental, la difusin de la crtica a esa orientacin por parte de las otras opciones
polticas presentes en la sociedad y que legtimamente pretenden convertirse en mayoras de
gobierno.
Como ha afirmado el profesor Rubio Llorente, la jerarqua entre las distintas
voluntades, entre los diversos grupos con presencia parlamentaria, no existe cuando no se trata
de expresar una voluntad, sino de debatir y, ms lejos an, esa jerarqua se invierte cuando la
funcin a desempear corresponde sobre todo, no a la mayora, sino a la minora. Y esto es lo
que sucede muy especialmente con la funcin de control6.
No obstante, si nos atenemos a las normas que disciplinan la actividad de las Cmaras
representativas podemos anticipar que los mecanismos de control parlamentario se han
convertido, desde la perspectiva de la mayora, en instrumentos que sta utiliza para respaldar
la orientacin poltica gubernamental, fiscalizando el control que a su vez pretenda realizar la
minora, y, desde la perspectiva de esta minora, en instrumentos de denuncia ante la opinin
pblica de las consecuencias de esa orientacin, con el objetivo de que dicha opinin pblica y,
en particular, el cuerpo electoral, opte por una nueva orientacin poltica -la ofrecida por la
6
. Vase AEl control parlamentario@, en La forma del poder (Estudios
sobre la Constitucin), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993,
pg. 257. Ya Max WEBER se refera a la necesidad de configurar el derecho de
control Aineludiblemente como derecho de la minora@,... Acon vistas a oponer
a todo posible *apao de la mayora+ en el Parlamento y a los peligros ya
conocidos que eso lleva consigo el contrapeso de la publicidad...@, vase su
AParlamento y gobierno en una Alemania reorganizada. Una crtica poltica de
la burocracia y de los partidos (1918)@, en Escritos polticos (edicin de
Joaqun Abelln), Alianza, Madrid, 1991, pg. 184.

4
oposicin minoritaria- en los prximos comicios7.
En definitiva, los institutos que constituyen el llamado control parlamentario del
Gobierno, lejos de buscar el sometimiento de ste a la voluntad de las Cmaras, se han
convertido tanto en mecanismos de defensa, parlamentaria y poltica, de un determinado
Aindirizzo politico@, como en instrumentos destinados a preparar la formacin de un indirizzo
diferente, expresin de una nueva mayora8.
Es necesario entonces diferenciar las instituciones que deben orientarse al
favorecimiento de la gobernabilidad del Estado de aqullas cuyo objetivo consiste en manifestar
ante la opinin pblica las deficiencias de la direccin poltica que se est llevando a cabo y las
eventuales alternativas a la misma. Las primeras hasta ahora han venido incluyndose dentro

. Se ha dicho que el parmetro para enjuiciar la accin gubernamental no

es el programa del gobierno sino el de la oposicin; nos encontramos, en el
caso del control parlamentario, ante Ala pretensin de imponer un parmetro
alternativo o de sustitucin@; vase Francisco Javier GARCA ROCA: AEl
control del Gobierno desde la perspectiva individual del parlamentario (y a la
luz del art. 23.2 de la Constitucin)@, Revista Vasca de Administracin
Pblica, n1 42, 1995, pg. 172.; sobre el papel de la minora parlamentaria en
el ejercicio de la funcin de control vase Luis LPEZ GUERRA: AEl control
parlamentario como instrumento de las minoras@, en Anuario de Derecho
Constitucional y Parlamentario, Asamblea Regional de Murcia-Universidad de
Murcia, n1 8, 1996, pgs. 81 y sigs.
8
. Giuseppe DE VERGOTTINI alude, respecto a la tarea desempeada por la
oposicin, a la funcin de *indirizzo negativo+ respecto al mayoritario, o
bien a la de *indirizzo alternativo+; vase su estudio sobre la AOpposizione
parlamentare@ en la Enciclopedia del Diritto, Giuffr, Miln, vol. XXX, pgs.
532 y sigs.

5
del denominado Acontrol extraordinario del Gobierno@, y en ellas la racionalizacin de
la prctica parlamentaria y, en ltima instancia, de la forma de gobierno, demandan la bsqueda
de la preeminencia de las formaciones polticas mayoritarias para favorecer la gobernabilidad
del Estado.
Las segundas, incluidas dentro de la categora del Acontrol ordinario del Gobierno@,
obedecen a una racionalidad diferente y por ello es necesario configurar el control parlamentario
de forma que no tengan las mismas opciones los Grupos que conforman la mayora y la
minora, sino de manera que esta ltima cuente con instituciones especficas que le permitan
cumplir

con eficacia su papel de fiscalizacin y denuncia de la actuacin poltica

gubernamental.

II. Los instrumentos de Acontrol extraordinario@ como frmulas al servicio de la

gobernabilidad.
La articulacin constitucional de estos instrumentos (mocin de censura, cuestin de
confianza) no responde a la que es tradicionalmente caracterstica del control parlamentario del
Gobierno, sino a una racionalidad diferente, que justifica el tratamiento que se les ha otorgado.
En primer lugar, por lo que se refiere a la mocin de censura, la inoperancia de esta
institucin como instrumento de control parlamentario y de exigencia de responsabilidad poltica
se advierte con claridad en la prctica poltica italiana, donde, a pesar de la precariedad de las
mayoras de gobierno, ninguna de las mociones propuestas ha prosperado. La cada de los
gobiernos se ha producido por conflictos internos entre las formaciones polticas que integraban
el gabinete, lo que demuestra que el ncleo efectivo del poder de control se ha trasladado
desde el Parlamento a los partidos polticos. De esta manera, no solo no funciona como
mecanismo de control parlamentario de la actuacin del Gobierno, sino que es ms bien un
instrumento que contribuye a dotar de estabilidad a la mayora gobernante, que sigue sindolo
luego de proceder a un reajuste de sus fuerzas y a una remodelacin del equipo de gobierno.
En la Constitucin espaola, que ha tomado como modelo para la configuracin de la

6
mocin de censura, no a la Constitucin italiana, sino a la Ley Fundamental de Bonn9, la
posibilidad de que una mocin de censura prospere es muy escasa, dada la exigencia de que la
misma cuente con el apoyo de la mayora absoluta de los componentes del Congreso de los
Diputados (artculo 113.1)10.
La funcin de dotar de estabilidad al Gobierno est sin duda presente cuando se
configura una mocin de censura de tipo Aconstructivo@, ya que se trata de evitar que puedan
derribar al gabinete formaciones polticas minoritarias, que carecen de la cohesin suficiente
para convertirse en autntica alternativa; aunque, en ltima instancia, la estabilidad
gubernamental depende de la correlacin de fuerzas polticas y de los intereses de los
diferentes partidos, pues puede ser suficiente con que una de las formaciones polticas que
integran una coalicin de gobierno pacte con el principal partido de la oposicin para que se
produzca el cambio de gobierno. Esto es lo que sucedi en la Repblica Federal de Alemania
en 1982 cuando el Partido Liberal (FDP) rompi la coalicin que mantena con el Partido
Socialdemcrata (SPD) y pact la formacin de una nueva mayora con la coalicin
democristiana CDU-CSU11.

9
. El artculo 67 de la Ley Fundamental de Bonn dispone que Ael Bundestag
solo podr manifestar su voto de desconfianza al Canciller Federal en la
medida en que elija, por la mayora de sus miembros, a un sucesor y solicite
del Presidente Federal la destitucin del Canciller. El Presidente Federal
debe efectuar la destitucin y nombrar al elegido. Entre la mocin y la
votacin debe mediar un plazo de cuarenta y ocho horas.@. Sobre este precepto
vase el estudio de Roman HERZOG en los Kommentar a la AGrundgesetz@ dirigidos
por Theodor MAUNZ y Gnter DRIG, C. H. Beck, Munich, 1996, vol. III.
10

. Para un estudio comparado de los instrumentos de control

parlamentario vase, en nuestra doctrina, Francisco Jos BASTIDA FREIJEDO: AEl
control del Gobierno en el Derecho constitucional comparado@, en El Parlamento
a debate,..., pgs. 93 y sigs.
11

. En la negociacin entre el CDU-CSU y el FDP se acord un programa

econmico de transicin, se design a Helmuht Kohl como candidato a Canciller,
se fij el reparto de ministerios entre los dos Grupos y, en fin, se acord
que las elecciones anticipadas no fueran demasiado inmediatas al cambio de
Gobierno para permitir la recuperacin de la imagen de los liberales frente a
la opinin pblica. La mocin de censura fue apoyada por 256 votos contra 235,
producindose como resultado el cambio de Gobierno; vase al respecto el
trabajo de Manuel SNCHEZ DE DIOS: La mocin de censura (un estudio
comparado), Congreso
de los Diputados, Madrid, 1992, pgs. 259 y sigs.
Tambin han de mencionarse en nuestra doctrina los trabajos sobre esta
cuestin de Eduardo VRGALA FORURIA: ALa responsabilidad poltica del Gobierno
en la Repblica Federal de Alemania: la mocin de censura constructiva y las

7
Ahora bien, la mocin de censura tambin puede ser utilizada por la oposicin aun
sabiendo que, al carecer de los votos exigidos, no puede prosperar. En este caso, lo que se
pretende por los promotores de la mocin es suscitar un debate poltico entre el Presidente del
Gobierno y el candidato alternativo, con el objetivo ltimo de preparar el camino para la
formacin de un nuevo Aindirizzo politico@, de un nuevo programa de gobierno y un lder
poltico que lo pueda llevar a cabo, que se presenta ante la opinin pblica, en realidad ante el
cuerpo electoral, con el objetivo de granjearse su favor en las prximas elecciones; aunque el
efecto ltimo puede ser justamente el contrario, de tal modo que el censurador se convierta ante
la opinin publica en censurado y resulte, en definitiva, reforzada la orientacin poltica
gobernante12.

En segundo lugar, es necesario referirse a la cuestin de confianza. De acuerdo con el

artculo 112 de la Constitucin espaola, Ael Presidente del Gobierno, previa deliberacin del
Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestin de
confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica general. La confianza se
entender otorgada cuando vote a favor de la misma la mayora simple de los Diputados.@;
mociones de reprobacin@, Revista Espaola de Derecho Constitucional, n1 21,
1987, pgs. 99 y sigs, y La mocin de censura en la Constitucin de 1978,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988; en particular, las pgs.
113 y sigs.
12

. Ejemplos prcticos y harto significativos, y con efectos radicalmente

contrarios, de esta utilizacin del instituto de la mocin de censura lo
constituyen los dos casos que hasta la fecha ha habido en nuestra reciente
historia poltico-constitucional: la mocin de censura presentada por el
Partido Socialista Obrero Espaol, con Felipe Gonzlez Mrquez como candidato
a la Presidencia del Gobierno, contra Adolfo Surez en mayo de 1980, y la
presentada por Alianza Popular, con Antonio Hernndez Mancha como candidato
alternativo, contra Felipe Gonzlez en marzo de 1987. Respecto a la primera
mocin, cabe concluir, en palabras de Eduardo VIRGALA FORURIA [La mocin de
censura en la Constitucin de 1978], que Asirvi para producir una serie de
efectos polticos que se pueden considerar antecedentes directos de la
exigencia de responsabilidad poltica difusa por parte del electorado al
Gobierno UCD que se produjo en las elecciones de octubre de 1982 y que
condujeron a la formacin del primer gobierno homogneo con mayora absoluta
de la Espaa democrtica@ (pg. 280) Afrente a lo ocurrido en 1980, en la
mocin de censura de 1987 la oposicin del Grupo Popular no supo obtener esa
rentabilidad poltica@ (pg. 287), lo que se tradujo, no slo en el
reforzamiento del Gobierno censurado, sino tambin en el desgaste poltico del
candidato alternativo a la postre derrotado.

8
esto significa que al Presidente del Gobierno le es suficiente, para seguir desempeando su
cargo, tener ms votos a favor que en contra, con independencia de las abstenciones o votos
en blanco13.
En la Repblica Federal de Alemania, sin embargo, la cuestin de confianza debe ser
aprobada por la mayora de los miembros de la Cmara Baja (Bundestag); es decir, se requiere
el apoyo de la mayora absoluta de los diputados. En otro caso, el Presidente Federal, a
propuesta del Canciller, podr disolver el Bundestag dentro de un plazo de 21 das, derecho
que expirar si en dicho plazo la Cmara Baja elije, mediante el voto favorable de la mayora
absoluta de sus miembros, otro Canciller Federal (artculo 68.1 LFB). Ahora bien, la exigencia,
y consiguiente presin, al Canciller de reunir la mayora absoluta de los votos de la Cmara,
puede ser trasladada por ste a la propia Cmara, sobre la que pende la amenaza de disolucin
si no le otorga la citada mayora o es capaz de concitar dicha mayora respecto a un candidato
alternativo.
Esta configuracin de la cuestin de confianza no permite que, a diferencia de lo que
sucede en Espaa, el Canciller renueve la confianza inicialmente otorgada por el Bundestag,
que pudo serle concedida mediante la mayora simple de los votos (artculo 63.4 LFB); sino que
en este momento ha de obtener el apoyo de la mayora absoluta de los diputados, lo que, como

13
. Vase, en nuestra doctrina, Pedro Jos GONZLEZ-TREVIJANO: La
cuestin de confianza, McGraw-Hill, Madrid, 1996; en la italiana, Marco
OLIVETTI: La questione di fiducia nel sistema parlamentare italiano, Giuffr,
Miln, 1996; en la alemana, Roman HERZOG: Grundgesetz. Kommentar,...
(comentario al artculo 68 de la Ley Fundamental de Bonn), vol. III.

9
se ha dicho, obliga no slo a acallar las discrepancias que pudiera haber dentro de la mayora,
sino tambin a que se pronuncien favorablemente aqullos que en su da se abstuvieron o
preferan otro Canciller. Adems, el fracaso del Canciller en la cuestin de confianza no le
obliga a cesar en su cargo, salvo que la mayora absoluta de la Cmara apoye a otro candidato,
lo que asemeja la cuestin de confianza a la mocin de censura constructiva como instrumento
de estabilidad gubernamental y no como medio de control.
En definitiva, tanto la mocin de censura como la cuestin de confianza antes que
formas de control del Gobierno son instituciones dirigidas a garantizar la gobernabilidad, lo que
resulta coherente con las exigencias del sistema parlamentario democrtico impuesto por
nuestro ordenamiento constitucional.

III. Los instrumentos de Acontrol ordinario@ como frmulas al servicio de la

oposicin parlamentaria.
La racionalizacin acaecida en los instrumentos de Acontrol extraordinario@ deviene en
autntica irracionalidad cuando se favorece la preeminencia de una determinada mayora
poltica tambin a travs de los mecanismos de Acontrol ordinario@ (interpelaciones,
preguntas14, constitucin de comisiones de investigacin,...)15, lo que se ha producido no slo
en la prctica poltica, sino tambin en la realidad jurdica, transformndose aquellos
mecanismos bien en instrumentos de defensa del Aindirizzo politico@ de la mayora, y de

14

. Sobre la diferencia de contenido entre preguntas e interpelaciones

vase la STC 95/1994, fj. 41; en general, sobre las resoluciones emitidas en
esta materia vase Luis de la PEA RODRGUEZ: ALa funcin de control en la
jurisprudencia constitucional@, en Parlamento y Justicia Constitucional. IV
Jornadas de la Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos, (Coordinador
Francisco Pau i Vall), Aranzadi, Navarra, 1997, pgs. 517 y sigs.
15

. Vase, sobre estos instrumentos, Jos Ramn MONTERO GIBERT y Joaqun

GARCA MORILLO: El control parlamentario, Tecnos, Madrid, 1984, pgs. 63 y
sigs.; sobre los mecanismos para recabar informacin, vase Instrumentos de
informacin de las Cmaras parlamentarias. Debate celebrado en el Centro de
Estudios Constitucionales en colaboracin con el Congreso de los Diputados y
el Senado, CEE, Madrid, 1994, en el que se recogen adems informes sobre la
situacin de estos mecanismos en la Repblica Federal de Alemania, Francia e
Italia.

10
control de sta respecto de la minora, o bien en instrumentos que la minora utiliza en su
intento de convertirse en una nueva mayora. En el primer caso, la mayora es, en realidad, el
viga de un capitidisminuido vigilante, la minora; mientras que en el segundo, la minora no
aspira a desempear la funcin de supuesto vigilante, sino a convertirse en la mayora de
gobierno pretendidamente vigilada. El carcter imperfecto de nuestro bicameralismo y la
consiguiente postergacin del Senado contribuyen a agravar esta situacin16.
En la realidad parlamentaria contempornea, como consecuencia de la articulacin de
los mecanismos de los que ahora se tratar17, se podra hablar con ms propiedad de
Aobstruccionismo de la mayora@ que de Aobstruccionismo de la minora@18, lo que desde
luego no beneficia la realizacin del objetivo que debiera presidir esta funcin en los Estados
democrticos modernos, que es la de permitir que se puedan contrastar pblicamente y en
condiciones de igualdad los diferentes proyectos de orientacin poltica del Estado.
Por lo que se refiere a las interpelaciones19, es significativo el criterio asumido por los

16
. Vase sobre esta cuestin Manuel ALBA NAVARRO: AEl Senado@, en
Democracia representativa y parlamentarismo. Alemania, Espaa, Gran Bretaa e
Italia (director de la edicin Antonio Lpez Pina), Secretara General del
Senado, Madrid, 1994; en particular, pgs. 299 y sigs.
17
. Sobre su regulacin e incidencia en los Parlamentos autonmicos,
vase Alberto ARCE JANRIZ: ALa organizacin del control parlamentario en las
Asambleas de las Comunidades Autnomas@, Revista Jurdica de Asturias, n1 19,
1995, pgs. 111 y sigs.
18
. Vase, en este sentido, Ignacio TORRES MURO: AEl obstruccionismo, un
arma de las minoras@, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad
Complutense de Madrid, n1 83, pg. 375. Sobre
el obstruccionismo
parlamentario, vase el trabajo sobre dicha voz que Giovanni BERTOLINI realiz
para la Enciclopedia del Diritto,..., tomo XXXI, pgs. 476 y sigs.
19

. Es decir, las solicitudes de informacin Asobre los motivos o

propsitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de poltica general,
bien del Gobierno o de algn Departamento Ministerial@ (artculo 181.1 RC),
Ase sustanciarn ante el Pleno dando lugar a un turno de exposicin por el
autor de la interpelacin, a la contestacin del Gobierno y a sendos turnos de
rplica. Las primeras intervenciones no podrn exceder de diez minutos, ni las
de rplica de cinco. Despus de la intervencin de interpelante e interpelado,
podr hacer uso de la palabra un representante de cada Grupo Parlamentario,
excepto de aqul de quien proceda la interpelacin, por trmino de cinco
minutos para fijar su posicin.@ (artculo 183 RC); en el Senado, Adespus de
exponer la interpelacin el Senador que la haya promovido, contestar un
miembro del Gobierno. Cada una de estas intervenciones no podr exceder de
quince minutos. Acto seguido, podrn intervenir los Portavoces de los Grupos
Parlamentarios por un tiempo mximo de cinco minutos cada uno de ellos.@

11
respectivos Reglamentos parlamentarios para otorgar prioridad a unas respecto de otras: en el
Congreso de los Diputados se da Aprioridad a las de los Diputados de Grupos Parlamentarios o
a las de los propios Grupos Parlamentarios que en el correspondiente perodo de sesiones no
hubiesen consumido el cupo resultante de asignar una interpelacin por cada diez Diputados o
fraccin pertenecientes al mismo...@ (artculo 182.2 Reglamento del Congreso; en lo sucesivo
RC); en la Cmara Alta se concede Aprioridad a las presentadas por los Senadores que
hubieran utilizado menos este derecho en el correspondiente perodo de sesiones; cuando
concurra esta circunstancia en dos o ms interpelantes, se dar preferencia a aquel que
pertenezca al Grupo Parlamentario de mayor importancia numrica...@ (artculo 172
Reglamento del Senado; en lo sucesivo RS).
Desde la ptica de la vida parlamentaria parece lgico concluir que sern, precisamente,
los parlamentarios que integran la mayora poltica aquellos que menos uso hagan de las
interpelaciones, con lo que pueden utilizarlas, aprovechando la prioridad otorgada por los
Reglamentos, en aqullos momentos del perodo de sesiones en los que se incremente la labor
fiscalizadora de la oposicin, obstaculizando as dicha tarea20.
Por otra parte, la previsin recogida en el Reglamento del Congreso de que pueda
participar en el eventual debate un representante de cada Grupo Parlamentario la intervencin
del portavoz de la mayora parlamentaria en auxilio del miembro del Gobierno interpelado. Si la
interpelacin va seguida de una Amocin en que la Cmara manifieste su opinin@ (artculo
184.1 RC), la mocin ser Aconvenientemente discutida y deliberada por la Cmara,

(artculo 173.1 RS).

Sobre este mecanismo de control parlamentario, vane Diego MOLERO
ALONSO: Las interpelaciones parlamentarias, Tesis Doctoral, Universidad
Complutense, Madrid, 1997, y ngel Jos SNCHEZ NAVARRO: La oposicin
parlamentaria,..., pgs. 166 y sigs.
20

. En este mismo sentido, vase Alberto ARCE JANRIZ: AInsuficiencias

del control parlamentario en las Comunidades Autnomas@, Informe Comunidades
Autnomas 1995, Instituto de Derecho Pblico, Barcelona, 1996, vol. 2, pgs.
639 y sigs.

12
pronuncindose sobre el fondo de la misma@ (STC 205/1990, fj. 71)21, de manera que, en
ltima instancia, el pronunciamiento de la Cmara vendr determinado por la voluntad de la
mayora.
El carcter restrictivo de la regulacin de esta figura en nuestro ordenamiento se
advierte con mayor nitidez si se compara con lo dispuesto en sistemas afines, como por ejemplo
el italiano. Aunque coinciden los Reglamentos de las respectivas Cmaras Bajas en estipular la
tramitacin ante el Pleno de las interpelaciones, hay algunas diferencias que no pueden dejar
de mencionarse: en Italia el debate de la interpelacin es protagonizado por el interpelante y el
Gobierno, mientras que en Espaa se admite la intervencin de un representante de cada
21

. Vase tambin sobre esta cuestin la STC 225/1992, de 14 de

diciembre, por la que se resuelve el recurso interpuesto contra un Acuerdo de
la Mesa de la Asamblea Regional de Murcia que no admita a trmite una
interpelacin. En la STC 41/1995, de 13 de febrero, se desestima, por no
atentar contra el Reglamento parlamentario, un recurso de amparo promovido
contra una resolucin de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra por
la que inadmite una mocin presentada por el Grupo Parlamentario MixtoIzquierda Unida instando al Gobierno de Navarra la elaboracin de un documento
que sirva de base para la realizacin de un debate sobre el estado de la
Comunidad Foral; sobre estas resoluciones, vase Luis de la PEA RODRGUEZ:
ALa funcin de control en la jurisprudencia constitucional@, ob. cit., pgs.
530 y sigs., y 547 y sigs., respectivamente.

13
Grupo parlamentario, excepto de aqul Grupo de quien proceda la interpelacin. Adems,
mientras que en Italia se prohbe que en el orden del da de la misma sesin se puedan incluir
ms de dos interpelaciones presentadas por idntico diputado, en Espaa se prohbe que el
mismo orden del da pueda incluirse ms de una interpelacin del mismo Grupo Parlamentario.
De esta manera se restringe una vez ms la capacidad de la oposicin para controlar a la
mayora gubernamental.
Por lo que hace referencia a las preguntas, cuando se pretenda la respuesta oral ante
el Pleno de las formuladas al Gobierno o a alguno de sus miembros, Aen el debate, tras la
escueta formulacin de la pregunta por el Diputado contestar el Gobierno. Aqul podr
intervenir a continuacin para replicar o repreguntar y, tras la nueva intervencin del Gobierno,
terminar el debate. Los tiempos se distribuirn por el Presidente y los intervinientes, sin que en
ningn caso la tramitacin de la pregunta pueda exceder de cinco minutos@ (artculo 188.3
RC)22. En el Senado, Atras la escueta formulacin de la pregunta por el Senador, contestar el
Gobierno. Aqul podr intervenir a continuacin para replica y ste para dplica. El Senador
interrogante y el Ministro afectado dispondrn, cada uno, de tres minutos como mximo para los
dos turnos que les corresponden,...@ (artculo 167.2 RS)23. Si bien la rapidez en la tramitacin
de una pregunta es un signo de agilidad del debate parlamentario, su extremada concisin
22
. Han de tenerse en cuenta las Resoluciones de la Presidencia del
Congreso de los Diputados sobre desarrollo del artculo 188 del Reglamento, de
12 de enero de 1983, y de 18 de junio de 1996.
23
. A propsito de esta cuestin, el Tribunal Constitucional ha sealado
que Alos actos a travs de los cuales se articulan las peticiones de
informacin y preguntas de los parlamentarios a los miembros del Gobierno y,
en general, todos aquellos que se produzcan en el mbito de las relaciones
entre Gobierno y Parlamento, incluidos los autonmicos, agotan normalmente sus
efectos en el campo estrictamente parlamentario, dando lugar, en su caso, al
funcionamiento de los instrumentos de control poltico, que excluye,
generalmente, tanto la fiscalizacin judicial como la de este Tribunal
Constitucional... No corresponde a este Tribunal Constitucional decidir si esa
negativa a informar es polticamente oportuna, sino tan slo reiterar que la
denegacin o incompleta satisfaccin de una pregunta o peticin de informacin
formuladas por parlamentarios no supone, por s misma, la vulneracin del
derecho fundamental al ejercicio del cargo garantizado por el artculo 23 de
la CE, que no comprende el derecho a una respuesta con un concreto contenido,
puesto que el cauce de control de tal actuacin gubernamental es de la accin
poltica de dichos parlamentarios;...@; (STC 220/1991, de 25 de noviembre, fj.
41).

14
(entre tres y cinco minutos) realmente lo hace desaparecer.
Tambin en las preguntas se dar Aprioridad a las presentadas por Diputados que
todava no hubieren formulado preguntas en el Pleno en el mismo perodo de sesiones@
(artculo 188.2 RC); diccin que reproduce asimismo el Reglamento del Senado (artculo
163.3). De esta manera se favorece el empleo por parte de la mayora de este instrumento con
finalidades obstruccionistas o ralentizadoras.
Las comisiones de investigacin constituyen un ejemplo claro de la transformacin del
control parlamentario, al menos en ciertos ordenamientos, en un Ainstrumento de gobierno de la
mayora@24, o, como poco, de control por parte de la mayora de la fiscalizacin que pueda
realizar la minora, puesto que la creacin de las mismas es una decisin que, en ltima
instancia, adopta la mayora parlamentaria.
As sucede en nuestro ordenamiento, tanto en el Congreso de los Diputados -Ael
Pleno del Congreso, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos
Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cmara, podr acordar la
creacin de una Comisin de Investigacin sobre cualquier asunto de inters pblico.@(artculo 52.1 RC), como en el Senado -Ael Senado, a propuesta del Gobierno o de
veinticinco Senadores que no pertenezcan al mismo Grupo Parlamentario, podr
establecer Comisiones de Investigacin o Especiales para realizar encuestas o estudios
sobre cualquier asunto de inters pblico.@- (artculo 59.1 RS).

24

. As, Alessandro PACE: AL'inchiesta parlamentare como strumento

di governo della maggioranza@, Il potere d'inchiesta delle Asemblee
legislative, Giuffr, Miln, 1973, pgs. 103 y sigs.

15
La mayora no consentir la creacin de una comisin de investigacin que pueda
suponer un peligro para su accin de gobierno. Buena prueba de lo que est diciendo es que,
por ejemplo, en el transcurso de la IV Legislatura, en el Congreso de los Diputados, de veinte
comisiones de investigacin solicitadas nicamente se crearon dos, y una a peticin expresa del
grupo mayoritario25.
A este respecto, es preciso sealar que en los trabajos preparatorios del nuevo
Reglamento del Congreso de los Diputados los Grupos Parlamentarios han acordado que la
creacin de las Comisiones de Investigacin nicamente se podr impedir si vota en contra de
tal posibilidad la mayora absoluta de los integrantes de la Cmara Baja.
La situacin es bastante similar tanto en Francia como en Italia, pues tambin all la
creacin de estas comisiones es decisin del Pleno de la Cmara respectiva. No ocurre, sin
embargo, lo mismo en aquellos ordenamientos en los que la creacin de las comisiones de
investigacin es una potestad que puede ser ejercida tambin por la minora parlamentaria, lo
que sucede, por ejemplo, en Alemania -el artculo 44.1 de la Ley Fundamental obliga al
Parlamento Federal a nombrar una comisin de investigacin cuando lo solicite una cuarta parte
de sus miembros-, y en Portugal -el artculo 181.4 del texto constitucional dispone que Alas
comisiones parlamentarias de investigacin se constituirn obligatoriamente siempre que as se
25

. Vanse, sobre este particular y sobre la creacin de las comisiones

de investigacin en las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas,
los detallados estudios de Alberto ARCE JANRIZ: ACreacin, composicin y
rganos directivos de las Comisiones Parlamentarias@, Las Comisiones
Parlamentarias,(Coordinador Juan Carlos Da Silva Ochoa), Parlamento Vasco,
Vitoria, 1994, pgs. 258 y sigs, y 265 y sigs; y Alfonso ARVALO GUTERREZ:
ALas Comisiones de Investigacin de las Cortes Generales y de las Asambleas
legislativas de las Comunidades Autnomas@, Revista Espaola de Derecho
Constitucional, n1 43, 1995, pgs. 113 y sigs. En general sobre estas
Comisiones, Rosario GARCA MAHAMUT: Las Comisiones parlamentarias de
investigacin en el derecho constitucional espaol, McGraw-Hill, Madrid, 1996;
Ricardo MEDINA RUBIO: La funcin constitucional de las Comisiones
parlamentarias de investigacin, Civitas/Universidad de Alicante; Joaqun
GARCA MORILLO: APrincipio de autonoma y control parlamentario: el supuesto
de las Comisiones de investigacin@, Revista Vasca de Administracin Pblica,
n1 44, 1996, pgs. 153 y sigs.; e Ignacio TORRES MURO: Las comisiones
parlamentarias
de
investigacin,
Centro
de
Estudios
Polticos
y
Constitucionales, Madrid, 1998. Respecto a las Ainsuficiencias del control
parlamentario en las Comunidades Autnomas@ a propsito de la creacin y
funcionamiento de las comisiones de investigacin vase el estudio del mismo
ttulo de Alberto ARCE JANRIZ: ob. cit., pgs 9 y sigs.

16
reclame por una quinta parte de los diputados en ejercicio efectivo de sus funciones,...@26.
Pero no slo la creacin de las comisiones de investigacin es, en nuestro
ordenamiento, una potestad de la mayora, sino que tambin, una vez creadas, es la propia
mayora la que controla su funcionamiento y sus eventuales acuerdos, porque la composicin
de las comisiones habr de respetar la importancia numrica de los grupos parlamentarios en la
Cmara (artculos 40.1 RC, 51.1 RS, y 125 b) y c) Reglamento de Organizacin,
Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Corporaciones Locales), ya que Acada comisin
debe ser, en principio, una reproduccin del Pleno a tamao reducido y reflejar la composicin
del Pleno en su propia composicin@ (BVerfGE 80, 188 [222]).

26
. Una extensa bibliografa sobre las comisiones parlamentarias, tanto
en Espaa como en el Derecho comparado, puede consultarse en el repertorio
elaborado por ngel Luis ALONSO DE ANTONIO para el libro colectivo Las
Comisiones Parlamentarias,..., pgs. 543 y sigs.

17
Por si el predominio de la mayora en la creacin y funcionamiento de las comisiones de
investigacin no fuera suficiente, con la reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados
Asobre publicidad de las Comisiones de Investigacin@, aprobada el 16 de junio de 1994,
adems de regular dicha publicidad, se ha introducido una nueva redaccin del artculo 52.3
por la que se establece que Aen todo caso, las decisiones de las Comisiones de Investigacin
se adoptarn en funcin del criterio del voto ponderado.@. En el Senado, despus de la
modificacin reglamentaria de 24 de octubre de 1995, se adiciona un nuevo apartado 41 al
artculo 100, con lo que Aen las votaciones en Comisin se entender que no existe empate
cuando la igualdad de votos, siendo idntico el sentido en el que hubieren votado todos los
miembros de la Comisin pertenecientes a un mismo Grupo Parlamentario, pudiera dirimirse
ponderando el nmero de votos con que cada Grupo cuente en el Pleno.@27.
La introduccin del criterio del voto ponderado en un rgano de composicin
proporcional supone una reiteracin de la primaca del Grupo mayoritario, pues precisamente la
voluntad del rgano ya se constituye a partir de la regla mayoritaria en razn de la distribucin
de escaos, que corresponden en realidad a los Grupos y no a los parlamentarios
individualmente considerados. De esta forma, mediante la posibilidad de que los Grupos
designen y sustituyan a los integrantes de las Comisiones y con la previsin del voto ponderado,
el funcionamiento de las Comisiones se aproxima al de la Junta de Portavoces.

27
. Sobre el origen y evolucin del sistema de voto ponderado, vase
Ignacio TORRES MURO: Los rganos de gobierno de las Cmaras. Presidente, Mesa
y Junta de Portavoces en el Derecho parlamentario espaol, Congreso de los
Diputados, Madrid, 1987, pgs. 289 y sigs.

18
Resulta incoherente con las vigentes reglas de funcionamiento del sistema
parlamentario la incorporacin del voto ponderado como criterio nico de decisin en las
Comisiones de Investigacin, pues se est desvirtuando el carcter personal e indelegable del
voto de los parlamentarios tal y como lo prev el artculo 79.3 de la Constitucin. Y es que el
voto de los parlamentarios que integran las Comisiones reviste ese carcter debido a que,
aunque el Grupo puede sustituir al parlamentario, ste cuando est presente en la Comisin no
acta como representante del Grupo, sino que ejerce sus funciones como Diputado. Por otra
parte, no se puede imputar a todo el conjunto de parlamentarios que integran un Grupo la
participacin en una decisin de una Comisin de Investigacin en la que no han intervenido ni
en la que tampoco estn reglamentariamente representados. Cuestin distinta es lo que sucede
en la Junta de Portavoces, y por eso mismo resulta injustificada esta progresiva equiparacin
entre ambos rganos parlamentarios. En realidad, si se quiere ser coherente con la lnea abierta
con la progresiva implantacin del voto ponderado, cabra plantearse la adopcin de medidas
complementarias, como pudiera ser la consistente, previa la oportuna reforma constitucional, en
admitir, con las debidas garantas, el carcter delegable del voto -previsto por ejemplo en la
Constitucin francesa de 1958 (artculo 27)-28, pues resulta incongruente que una decisin de

28

. De acuerdo con el artculo 62 del Reglamento de la Asamblea Nacional,

ha de efectuarse Acon arreglo a lo dispuesto por la ordenanza n1 58-1066, de 7
de noviembre de 1958, por la que se aprueba la Ley orgnica que autoriza a los
parlamentarios a delegar excepcionalmente su derecho de voto. La delegacin de
voto es siempre personal y ha de redactarse en nombre de un solo diputado,
designado nominalmente. Se puede transferir, con la previa conformidad del
delegante, a otro delegado designado de la misma forma...@.
Sobre el incumplimiento reiterado de estas exigencias en la prctica
parlamentaria vase Jean Claude NEMRY: ALe principe du vote personnel dans la
Constitution de la V0 Rpublique@, en Revue du Droit Public et de la science
politique en France et a l=tranger, n1 4, 1987, pgs. 995 y sigs. El Consejo
Constitucional francs, en su Decisin n1 86-225, de 23 de enero de 1987,
declar que la circunstancia de que, en el contexto de un escrutinio pblico,
el nmero de sufragios favorables a la adopcin un texto sea superior al
nmero de diputados efectivamente presentes, hasta el punto de hacer pensar
que las delegaciones de voto utilizadas, tanto por su nmero como por las
justificaciones aportadas, exceden los lmites previstos en el artculo 27, no
origina la nulidad del procedimiento de adopcin del texto en cuestin, salvo
que se hayan emitido votos contrarios a la voluntad de algn diputado o los
citados votos hayan sido determinantes para alcanzar la mayora requerida;
cfr. Annuaire International de Justice Constitutionnelle, 1987, pgs. 587 y
588.

19
una Comisin de Investigacin se adopte con el mtodo ponderado de voto y, sin embargo, una
propuesta pueda ser derrotada en el Pleno o en otras Comisiones por la ausencia de un
parlamentario o por su equivocacin al emitir el voto.

Finalmente, tampoco escapa al control que realiza la mayora parlamentaria el

mecanismo de control contemplado en el artculo 110.1 de nuestro texto constitucional, las
peticiones de comparecencia de los miembros del Gobierno: ALas Cmaras y sus
Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno.@. De acuerdo con lo
que establece el artculo 203.1 del Reglamento del Congreso Alos miembros del Gobierno, a
peticin propia, o por acuerdo de la Mesa de la Cmara y de la Junta de Portavoces,
comparecern ante el Pleno o cualquiera de las Comisiones para informar sobre un asunto
determinado. La iniciativa para la adopcin de tales acuerdos corresponder a dos Grupos
Parlamentarios o a la quinta parte de los miembros de la Cmara o de la Comisin, segn los
casos.@.
Es decir, la minora nicamente puede solicitar la peticin de comparecencia de
cualquiera de los integrantes del Gobierno, pero la decisin ltima sobre si tal comparecencia
se produce recae en dos rganos de la Cmara, la Mesa y la Junta de Portavoces, de clara
impronta mayoritaria. Lo mismo sucede cuando se trata de realizar una sesin informativa ante
una Comisin parlamentaria: dicha sesin se realizar a peticin de un miembro del Gobierno o
Acuando as lo solicitare la Comisin correspondiente@ (artculo 202.1 RC), lo que significa
que la mayora parlamentaria, que lo es tambin de la Comisin, nicamente solicitar las
sesiones informativas que puedan resultar beneficiosas para la accin del Gobierno. Todo ello
priva a estos instrumentos de eficacia como mecanismos de control29.

29
. Vase al respecto el estudio ya citado de Luis LPEZ GUERRA: AEl
control parlamentario como instrumento de las minoras@, Anuario de Derecho
Constitucional y Parlamentario,...; en particular, las pgs. 101 y 102.

20
IV. Conclusiones.
Los denominados instrumentos de control ordinario debieran servir no para mantener la
dualidad Parlamento-Gobierno como ente vigilante y vigilado, sino para que la actuacin de la
oposicin trascienda a la opinin pblica, apelando Aa la voluntad soberana del electorado, que
en su da habr de sacar las consecuencias que estime oportunas de este control ad
referendum@30. En definitiva, se tratara de preparar la formacin de una nueva mayora
parlamentaria a partir de Auna extensin de la informacin de los defectos de la actuacin
gubernamental en comparacin con un desidertum que la oposicin representara@31.
En la Repblica Federal de Alemania se ha hablado de la necesidad de acostumbrarse
paulatinamente a que el control consista sobre todo en hacer pblicas situaciones equvocas
(crtica) y demostrar una voluntad poltica alternativa (contraste)32. Explica Gerhard Leibholz
que los discursos en el pleno ya no tienen por funcin convencer a los parlamentarios [habra
que precisar que quiz nunca tuvieron en realidad esa funcin]33, sino que se dirigen
directamente a los ciudadanos, sobre cuyas futuras decisiones polticas se quiere influir
mediante esta argumentacin de ventanas afuera. La radio y la televisin son los instrumentos
tcnicos con los que se asegura cada vez mejor este efecto. Al ser vividos en el mbito de lo
pblico los procesos internos de la asamblea parlamentaria, stos adquieren un especial brillo, y
30
. Francisco RUBIO LLORENTE: AEl control parlamentario@, en La forma del
poder (Estudios sobre la Constitucin),..., pg. 254. Vanse tambin, en este
sentido, los estudios de Manuel ARAGN REYES: AEl control parlamentario como
control poltico@, Revista de Derecho Poltico, n1 23, 1986, pgs. 9 y sigs.;
ms extensamente, Constitucin y control del poder. Introduccin a una teora
constitucional del poder, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995.
31
. As, Luis LPEZ GUERRA: ALa funcin de control de los Parlamentos:
problemas actuales@, en El Parlamento y sus transformaciones actuales.
Jornadas organizadas por la Asamblea Regional de Murcia, Angel Garrorena
Morales (editor), Tecnos, Madrid, 1990, pg. 246.
32
. Hans-Peter SCHNEIDER: AEl Gobierno como parte del poder ejecutivo en
la Repblica Federal de Alemania", en Democracia y Constitucin, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1991. ob. cit., pg. 165.
33

. Vase sobre el carcter de

sentido dialctico, Martin KRIELE:
geschichtlichen Legitimittsgrundlagen
(4. Auflage), Westdeutscher, Opladen,

las discusiones parlamentarias y su

Einfhrung in die Staatslehre. Die
des demokratischen Verfassungsstaates,
1990, pgs. 181 y sigs.

21
lo pblico recibe un carcter plebiscitario, complementario pero decisivo, que se acomoda y
ordena al proceso de integracin de la democracia de partidos34.
Ahora bien, para que lo anteriormente dicho sea factible es necesario adecuar los
instrumentos de control a la necesidad de posibilitar, no la expresin de la voluntad poltica de
la mayora, reflejo de la orientacin gubernamental y que tiene sus propios cauces de
manifestacin, sino de las dems opciones polticas presentes en la sociedad. En definitiva,
deben ser despojados de los revestimientos que los han convertido en gran medida en un
mecanismo ms de gobierno por parte de la mayora.

34

.
Cfr.
ADer
Strukturwandel
Strukturprobleme..., pg. 95.

der

modernen

Demokratie@,