Etica en Las Administraciones Publicas Manual

tica en las Administraciones
Pblicas
MANUAL DEL ALUMNO
tica en las Administraciones Pblicas. Manual del alumno es una obra promovida
por la Comisin General de Formacin Continua en las Administraciones Pblicas y
desarrollada por Santillana Formacin.
Direccin editorial: Concepcin Roldn
NDICE
Edicin ejecutiva: Joaqun Cassinello

Edicin: Recaredo Veredas
I. PRESENTACIN .......................................................................................
II. FICHA DESCRIPTIVA................................................................................
III. OBJETIVOS ...............................................................................................
10
IV. MAPA DE CONTENIDOS ..........................................................................
11
Coordinacin tcnica: Rosana Naviera

Diseo de interiores y cubiertas: Jos Luis Segura
Ilustraciones: Jos Luis Segura
Textos: Alicia Bermejo
2004 Santillana Formacin S. L.

Torrelaguna, 60. 28043 Madrid.
2004, Instituto Nacional de Administracin Pblica
Atocha, 106. 28012 Madrid.
V. CONTENIDOS ...........................................................................................
14
1. Aproximacin conceptual.......................................................................
14
2. Los aspectos ticos en las Administraciones Pblicas..........................
15
3. Investigacin en tica para empleados pblicos ...................................
20
4. Variables individuales y colectivas en la toma de decisiones................
24
5. Sistemas de control ...............................................................................
28
6. Legislacin aplicable..............................................................................
35
Anexo 1. Cdigo de buena conducta administrativa para el personal

de la Comisin Europea en sus relaciones con el pblico .........
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VI. SNTESIS ...................................................................................................
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VII. GLOSARIO ................................................................................................
54
VIII. EVALUACIN FINAL.................................................................................
58
PRINTED IN SPAIN
Impreso en Espaa por XXXXXX
Depsito legal: MMMMMMMMM
NIPO: NNNNNNNNNNNNNNNN
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita del Instituto Nacional de Administracin Pblica y
bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier medio o
procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento informtico, y la distribucin de ejemplares de ella
mediante alquiler o prstamo pblico. De esta prohibicin quedan expresamente excluidos los promotores
reconocidos en el III Acuerdo de Formacin Continua en las Administraciones Pblicas (AFCAP), para los que
bastar la mera comunicacin al Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Presentacin
El creciente inters en los comportamientos ticos de los empleados pblicos est relacionado tanto con el generalizado alejamiento de los valores transmitidos
por la sociedad tradicional, cerrada y fuertemente jerarquizada, como por el elevado nmero de comportamientos corruptos, publicitados a travs de los medios
de comunicacin masiva.
Adems, la preocupacin por la tica responde a un movimiento cultural e intelectual empeado en demostrar que el factor tico ser el generador del pensamiento, de la accin y de las relaciones de convivencia dentro y fuera de las organizaciones.
Es en el seno de las organizaciones humanas donde ms preciso se hace recuperar los valores ticos como referentes de su actuacin.
Las estructuras econmicas y polticas son instrumentos al servicio del hombre y
a las Administraciones Pblicas, por su parte, no les cabe sino promover los derechos fundamentales, posibilitando as un ambiente de calidad y eficacia en el
marco de la legalidad y del servicio pblico a los ciudadanos.
Si dejamos de lado la consideracin del carcter instrumental de las instituciones
para valorar en exclusiva sus aspectos mercantiles, se estarn poniendo las
bases para el retroceso en la lucha por los derechos fundamentales de los ciudadanos.
El renacer del inters por la tica tuvo lugar en el mbito de los negocios, y de la
empresa privada hace ya ms de veinte aos. Las reflexiones que se plantearon
entonces fueron, ms tarde, aplicadas a la Funcin Pblica.
En las pginas siguientes veremos la importancia de las variables individuales y
colectivas a la hora de tomar decisiones. Analizaremos tambin los sistemas de
control de las Administraciones Pblicas, sistemas garantes del comportamiento
tico de las mismas.
Ficha descriptiva
Objetivos
Mapa de contenidos
Ficha descriptiva
Contenidos
5. Sistemas de control.
1. Panormica del sistema.
II
Ficha descriptiva
2. El control parlamentario.
3. Preguntas e interpelaciones.
4. Mociones.
Ttulo
5. Mociones de censura y cuestiones de confianza.

6. El Defensor del Pueblo.
tica en las Administraciones Pblicas.
7. El Tribunal de Cuentas.
8. Control judicial.
Objetivos
El objetivo general del curso es que el empleado pblico adquiera los conocimientos
sobre las pautas de actuacin tica en los servicios pblicos prestados por cualquiera
de las Administraciones Pblicas.
Contenidos
1. Aproximacin conceptual
6. Legislacin aplicable
1. Repertorio legislativo.
2. Delitos contra la Constitucin.
3. Usurpacin de funciones.
4. Delitos contra la libertad individual.
5. Delitos contra la inviolabilidad domiciliaria y dems garantas de la intimidad.
6. Delitos contra otros derechos individuales.
1. Definicin de tica.
2. Razones para estudiar la tica.
2. Los aspectos ticos en las Administraciones Pblicas
Destinatarios
1. tica y profesin pblica.

Empleados de las Administraciones Pblicas, cualquiera que sea su vinculacin
jurdico-laboral y cuerpo o escala en el que se integren.
2. Servicio a la comunidad.
3. Principios de tica pblica.
4. Mecanismos de mejora.
5. El liderazgo tico.
Metodologa
6. La corrupcin.
3. Investigacin en tica para empleados pblicos
1. Enfoques existentes.
2. Positivismo.
3. Postpositivismo.
Se utiliza un mtodo expositivo para que el alumno vaya conformando su

aprendizaje a medida que avanza en el curso. Se fomenta el conocimiento de
nuestro ordenamiento jurdico positivo, en cuanto concierne al estmulo de
conductas moralmente aceptables, y las sanciones previstas para aquellas otras
consideradas moralmente reprobables.
4. Futuras lneas de investigacin.

4. Variables individuales y colectivas en la toma de decisiones
1. Variables individuales.
2. La importancia de los regmenes polticos.
3. Valores en las Administraciones Pblicas.
Duracin recomendada
4. Participacin de los empleados pblicos.

15 horas.
5. Responsabilidad profesional.
III
IV
Objetivos
Vivimos en una sociedad cambiante, en la que los valores que rigen tanto las
conductas privadas como las colectivas estn en mutacin constante. Como
quiera que impedir el cambio no slo no es deseable sino prcticamente imposible, es preciso ir dotando a los trabajadores al servicio de las Administraciones
Pblicas de los instrumentos que precisan en cada momento para desempear
sus funciones, hacindoles sentir mejores como persona y, al mismo tiempo, contribuyendo a aumentar a confianza de los ciudadanos en la actuacin de los poderes pblicos.
El objetivo general de este curso es que el empleado pblico sea capaz de:
Mapa de contenidos
Servicio al ciudadano en las

Administraciones Pblicas
Normas morales que

rigen la conducta humana
Estndares ticos
del empleado pblico
Estudio de los hechos

y valores que presiden el
espritu de la Administracin
Amenaza de
la posible aparicin de
comportamientos reprobables
Adecuar su conducta en todo momento a la legalidad vigente en materia de actuacin tica en los servicios pblicos prestados por cualquiera de las Administraciones Pblicas.
Los objetivos especficos son que, al finalizar el curso, el alumno ser capaz de:
Conocer distintos conceptos del concepto de tica.
Identificar qu implica la condicin de empleado pblico desde la perspectiva
tica.
Conocer cules son los criterios de los comportamientos ticos como servidores pblicos.
Contribuir a mejorar la tica de una determinada Administracin Pblica.
Eludir la corrupcin.
Respeto de
la legalidad vigente
Cumplir los criterios de actuacin que el ordenamiento jurdico reconoce como

valores.
Diferenciar los sistemas de control de los que se dispone para evitar y sancionar, en su caso, las actividades inmorales.
Sometimiento a sistemas
de control sobre la moralidad
de los servidores pblicos
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Aplicacin de las sanciones

previstas por el ordenamiento
jurdico espaol
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Contenidos
Contenidos
Los movimientos sociales de los ltimos cincuenta aos se han caracterizado, entre otras cosas, por enarbolar la bandera de la tica como la ciencia del deber ser,
tratando de dar respuesta a las ms profundas inquietudes humanas.
Contenidos
1.
Aproximacin conceptual
La economa es la ciencia de la optimizacin de los recursos (escasos por definicin) que precisa, para su correcto funcionamiento, en un sistema globalizado como el que habitamos, elevados costes de transaccin. Tales costes de transaccin slo pueden minorarse:
Estableciendo un sistema de arbitraje general -judicial o extrajudicial.
Elevando la confianza mediante un comportamiento tico.
1.1. Definicin de tica
Mediante ste ltimo se consigue que los agentes econmicos, al fiarse unos de
otros, permitan elevar la eficiencia interna y la competitividad externa de las organizaciones, tanto pblicas como privadas.
Como muy bien nos han venido recordando los filsofos desde tiempo inmemorial, la tica es la parte de la filosofa que se ocupa de las cuestiones morales; es decir, de los conceptos implicados en todo discurso sobre la conducta
humana.
La palabra tica tambin puede definirse como el conjunto de principios y normas
morales que regulan las actividades humanas, encaminadas hacia la finalidad ltima del bien.
Razones
culturales
Todas las Administraciones Pblicas de los pases en los que el estado del bienestar est bien consolidado, han de afrontar el cotidiano reto de responder a las
crecientes demandas sociales de eficacia y eficiencia, manteniendo altos niveles
de calidad, en un contexto de servicio al usuario.
Razones
comunicacionales
A tal objeto se han puesto en marcha ambiciosos programas de modernizacin y

reforma administrativas, apoyados en las modernas tcnicas de gestin, que van
desde la ms que conocida direccin por objetivos, pasando por la aplicacin rigurosa de los estndares establecidos por las normas, hasta los modelos EFQM
de calidad total o excelencia.
Razones
econmicas
TICA?
1.2. Razones para estudiar la tica

Las razones para dedicar tiempo al estudio de la tica son de ndole comunicacional, cultural y econmica.
Los casos en los que la utilizacin del poder se ha demostrado no tica, tanto en
los pases europeos de nuestro entorno como en pases de cultura anglosajona
en el continente americano, han dado lugar en los ltimos aos a que los medios
de comunicacin masiva presten atencin especial a denunciar cualquier hecho
relacionado con la corrupcin. La opinin pblica se encuentra especialmente
sensibilizada respecto a los denominados, no slo por la prensa amarilla, escndalos pblicos. Por eso hay una serie de razones comunicacionales para estudiar la tica.
En cuanto a las razones culturales, baste sealar que en la segunda mitad del
siglo XX se impuso la especializacin de las instituciones sociales, correspondiendo a las Administraciones Pblicas desempear el papel de redistribuidoras
de la riqueza de los Estados. Tal redistribucin de la renta y la riqueza se aborda
apoyndose en una fuerte progresividad de los sistemas impositivos.
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2.
Los aspectos ticos en las Administraciones Pblicas

2.1. tica y profesin pblica
La tica pblica se concibe como un proceso a travs del cul la colectividad y
los individuos que la integran van generando las pautas de conducta y el carcter
que permiten un mejor desarrollo de la convivencia y una mayor expansin, tanto
de la autonoma como de la libertad del individuo.
Con mayor precisin, la tica para los empleados pblicos es una tica profesional, de caractersticas no muy distintas a las que integran los diversos cdigos
deontolgicos de ciertos Colegios Profesionales. No en vano la condicin de empleado pblico implica, desde la perspectiva tica:
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Contenidos
TICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
tica en las Administraciones Pblicas
2.2. Servicio a la comunidad

La tica pblica es la ciencia que trata de la moralidad de los actos humanos en
cuanto realizados por empleados pblicos. Incluye principios generales y universales, sobre la moralidad de los actos humanos realizados por los gestores pblicos.
La conciencia de su existencia.
Un corpus de teora y de conocimientos transmisible.
La idea de servicios a la colectividad, a la sociedad, es el eje central de la tica

pblica, del mismo modo que lo es la conservacin del bien comn. Tal nocin de
servicio al ciudadano es el fundamento constitucional de la Administracin, y debe hacerse coincidir con una Administracin Pblica que preste servicios de calidad y promueva el ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Un ideal social.
Una organizacin formal que promueve sus intereses.
Una organizacin que reconozca lderes.
En un estado social y democrtico de derecho, la Administracin ya no monopoliza el inters pblico sino que est llamada a articular la correcta intercomunicacin con los agentes sociales, para definir las polticas pblicas.
Unos estndares ticos.
La ms sinttica de las definiciones de tica pblica la enunciaron dos autores

norteamericanos en 1994, Stweart y Sprinthall, en los siguientes trminos: la tica es la prctica del aprendido arte de la promocin del inters general.
En cualquier caso, alcanzar una tica pblica requiere la concurrencia de un sinnmero de factores culturales, sociales, polticos, institucionales o econmicos,
que lo convierten en un fenmeno complejo.
Hay que reconocer que en los ltimos aos el rgimen y funcionamiento de las
Administraciones Pblicas ha experimentado modificaciones importantes en los
siguientes tres mbitos:
En el mbito poltico, con la implantacin generalizada de sistemas democrticos.
En el mbito econmico, con la incorporacin de mecanismos de austeridad en
el gasto pblico.
En el mbito de la gestin, mediante la adopcin de tcnicas privadas de gestin y de normalizacin de los estndares de calidad.
Desde esta perspectiva se entiende mejor la funcin promocional de los poderes

pblicos, cuya misin es crear un clima en el que los ciudadanos puedan ejercer
sus derechos fundamentales, y colaborar con los poderes pblicos en la gestin
de los intereses pblicos.
La tica pblica se encuentra en la interseccin con la ley y el Derecho; se refiere
a valores objetivos que trascienden a la persona y hacen referencia al comportamiento de los individuos.
2.3. Principios de la tica pblica

Los principios ticos para la accin administrativa, no han de entenderse como
restricciones a la actividad pblica, sino como garantas para una mejor gestin
pblica, y una oportunidad para que los ciudadanos sean ms concientes de que
la Administracin es una funcin de servicio, cuyo objetivo es nicamente la satisfaccin de los intereses colectivos.
Con el cumplimiento de los principios de legalidad, eficacia y eficiencia se han recuperado, en parte, las ideas de servicio pblico, y de la imprescindible profesionalizacin de la Administracin Pblica, para estar ms abierta a una sociedad
cuyas demandas colectivas ha de aprestarse a satisfacer.
Algunas ideas para incorporar los principios esenciales de la tica pblica desde
la fase de reclutamiento de empleados pblicos son las siguientes:
La imagen de la Administracin Pblica como una organizacin fuertemente jerarquizada y burocratizada ha ido cediendo ante la de transparencia y eficacia en
la gestin de los asuntos pblicos como caracterstica principal, gracias, en buena medida, a la racionalizacin de los procedimientos administrativos operada en
los ltimos aos.
Principios esenciales de la tica pblica

Fundamentar los procesos selectivos en el principio de mrito y capacidad, sin que
predomine el de carrera administrativa.
Proporcionar a los empleados pblicos una formacin continuada.
Aplicar las modernas tcnicas de gestin de recursos humanos, fomentando
modelos de conducta que integren los valores ticos del servicio pblico en la
actuacin profesional y en las relaciones con los ciudadanos.
TICA
tica
pblica
tica de las
Administraciones
Pblicas
Fomentar la actitud de servicio y de inters hacia lo colectivo como elemento clave

de la cultura administrativa.
Potenciar la identificacin del empleado pblico con los fines de la administracin
para la que trabaja.
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Contenidos
Principios esenciales de la tica pblica

Disear e impartir programas de formacin en tica pblica.
A ayudar a los empleados a eludir las tentaciones de adoptar conductas no

ticas.
En todo caso, la funcin principal de los cdigos ticos es ayudar a las personas
de la organizacin a mejorar como tales y, con ello:
Seguir una actuacin pblica presidida por los principios de igualdad y no

discriminacin.
Mantener a ultranza el secreto profesional por parte del funcionario.
A qu ayudan los cdigos ticos?

A mejorar la imagen de la organizacin que los adopta.
Puede hacerse una lista muy amplia de principios ticos, pero si nos limitamos a
los ms comunes podramos decir que son estos:
A evitar posibles litigios futuros.

A disuadir a terceros de hacer propuestas incorrectas.
Legalidad.
No discriminacin y neutralidad.
A decidir ticamente en momentos de debilidad.
Coherencia.
A dar ejemplo de buen hacer.
Profesionalidad.
Integridad.
Objetividad e imparcialidad.
Para evitar que los cdigos de comportamiento adoptados por una determinada
Administracin Pblica resulten ineficaces en la prctica, es preciso que:
Efectividad.
Sean apoyados por el responsable mximo de la organizacin.
Iniciativa y diligencia.
Muestren una visin utpica de mejora y, al mismo tiempo, sean realistas.
Austeridad.
Contengan en s mismos mecanismos que apoyen su aplicacin. Un observatorio con la funcin de velar por su cumplimiento, integrado por personas con independencia de criterio, experiencia y prestigio profesional, as como de probada autoridad moral, podra ser un ejemplo de ello.
Honestidad.
Responsabilidad.
Se establezcan lneas telefnicas directas para recibir las quejas o denuncias

formuladas, annimamente o no, de manera que den lugar a su tramitacin discreta y confidencial en va administrativa.
Transparencia.
Confidencialidad.
Bsqueda del inters general.
Un ejemplo de cdigo tico puede verse en el Anexo 1, donde se presenta el Cdigo de Buena Conducta Administrativa de la Comisin Europea.
2.4. Mecanismos de mejora

Citaremos tres de los procedimientos mediante los cules puede activarse un proceso de cambio en la actuacin de las Administraciones Pblicas: seleccin de
personal, cdigos de comportamiento y mecanismos de control.
En los procedimientos de seleccin y provisin de personal se pueden emplear
tests ticos en alguna de las pruebas que integran el proceso selectivo. Tambin
se afianzan los principios ticos a travs de cursos de tica pblica especficos,
impartidos en las primeras fases de incorporacin a la carrera administrativa y que
subrayen el carcter de servicio pblico inherente a la condicin de funcionario.
En cuanto a los cdigos de comportamiento o tests ticos, son un conjunto de
principios, normas de obligado cumplimiento y recomendaciones que ayudan a
los miembros de una organizacin a actuar correctamente. Pueden, a su vez, estar orientados:
A la prohibicin de conductas no ticas.
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Respecto a los mecanismos de control sobre la correcta aplicacin de las normas, es una obviedad recordar que la existencia de normas que traten de garantizar el cumplimiento de unos estndares de conducta tica no garantiza su cumplimiento. Es preciso, por tanto, articular mecanismos de control legales que,
debidamente aplicados, ayuden a mantener el nivel tico de la organizacin, sin
que ello comporte la ralentizacin de sus actividades ordinarias.
2.5. El liderazgo tico

Adems de los tres tipos de procedimientos descritos, es necesario contar con el
factor liderazgo, a su vez fundamentado en comportamientos ticos, que facilite
la rpida difusin de los valores morales.
Los lderes estn dotados de visin de futuro, capacidad psicosocial para comunicar e ilusionar con ella y valores morales. Para permitir el desarrollo del liderazgo
es preciso tener siempre en cuenta las siguientes tres reglas:
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Contenidos
No impedir el ejercicio del liderazgo a los miembros de una organizacin.
Los valores que guan a las personas y a las organizaciones.
Explicar la necesidad de contar con una tica para la persona y la organizacin,

para lo que resulta de mxima utilidad un cdigo tico.
Los estndares de conductas.
Dar ejemplo de las conductas ticas que, quienes ejercen el liderazgo, se proponen extender entre los restantes miembros de la organizacin.
Los contextos en los que se toman las diferentes decisiones y cmo afectan a
stas.
Se trata, en ltimo trmino, de evitar que se generalicen entre los empleados pblicos los comportamientos moralmente reprobables y de disponer un campo de
accin tico que permita la convivencia de diversas opciones morales.
Las conductas de los empleados pblicos.
2.6. La corrupcin
Las normas definidas y promovidas en las instituciones administrativas
Analizamos seguidamente cada uno de estos dos enfoques de acercamiento al

fenmeno de la tica pblica.
3.2. Positivismo
Son muy variadas las perspectivas desde las cules puede hacerse una aproximacin conceptual a la corrupcin, a lo ticamente reprobable
Al menos la sociologa, la economa, la poltica y el derecho aportan cuatro grupos de definiciones:
Las vinculadas al abuso de cargo pblico o al incumplimiento de la legislacin vigente por parte de los empleados pblicos mismos, entre las que destacan las conductas tipificadas penalmente como delito.
Otras definiciones, ms centradas en los aspectos estrictamente econmicos
del fenmeno de la corrupcin, en trminos de maximizacin de los beneficios en sustitucin de los valores morales.
Un tercer grupo de definiciones de corrupcin toma como eje el inters general
y apunta la interesada influencia que ejercen, por ejemplo, ciertos grupos de
presin para que los gestores pblicos adopten decisiones que favorecen sus
intereses, en perjuicio de los propios de todos los ciudadanos.
Por ltimo, hay concepciones ms sociolgicas, vertebradas sobre cul es la
percepcin social del fenmeno. Un ejemplo paradigmtico de estas posturas
puede ser la consideracin social que en Espaa se hace hoy en da del trfico
de influencias o del uso de informacin privilegiada.
Este es el enfoque ms utilizado, que aporta cinco mtodos de investigar en tica

administrativa: encuestas, experimentacin, entrevistas, estudios de datos y estudios de casos.
Podra afirmarse que las encuestas son el mtodo ms utilizado, gracias a las
cuales se han logrado conocer, entre otros, aspectos como los siguientes:
Qu conocemos mediante las encuestas?
Las actitudes frente a la corrupcin.
Los distintos estndares ticos, sea de ciudadanos en general sea de profesionales
concretos.
La influencia del ambiente tico de un lugar sobre los trabajadores de sus
instituciones pblicas representativas.
Los compromisos que se establecen entre los imperativos ticos y los econmicos.
Tienen la desventaja de que recogen la opinin, no la conducta, en un momento

concreto, lgicamente sujeto a variacin.
3.
Investigacin en tica para empleados pblicos

3.1. Enfoques existentes
La investigacin sobre tica no puede ser meramente cuantitativa, sobre hechos,
desligada de los valores, puesto que los valores que presiden el espritu de la Administracin no pueden ser obviados.
Los estudios que se conocen sobre tica administrativa estn vinculados a la implantacin de programas elaborados sobre la idea de cmo actuar de la forma
moralmente adecuada en la fase de ejecucin de las polticas pblicas. Metodolgicamente se pueden adoptar bsicamente dos enfoques: el positivista y el postpositivista. Elegir uno u otro depende de qu nos propongamos conocer.
Por lo general, en tica administrativa nos interesa conocer:
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Las encuestas autoadministradas son tiles como mtodo para descubrir los valores individuales y grupales, as como los estndares y normas de conducta en
las instituciones pblicas.
Mediante el mtodo de la experimentacin los sujetos son sometidos a casos
hipotticos, que permiten al investigador obtener medidas sobre las diferencias
entre la tica que se defiende y la conducta real. De esta caracterstica deriva su
principal ventaja como mtodo de investigacin: analizar la congruencia entre
pensamiento y accin. Los experimentos son el mtodo de investigacin adecuado para conocer los estndares de conducta propugnados y la conducta real de
los empleados pblicos.
Por su parte, las entrevistas son un mtodo que ha demostrado su gran utilidad
para conocer los valores que guan o deben guiar la conducta de los entrevistados, si bien presenta las siguientes desventajas:
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Contenidos
El tamao de la muestra suele ser pequeo y no siempre suficientemente representativo.

La posible induccin del entrevistador a que el entrevistado responda en un
sentido.
Los problemas derivados de que cada entrevista es un nico momento emprico.
Un mtodo de creciente y paralela utilizacin al desarrollo de las tecnologas de
la informacin es el estudio de datos e informes. Un estudio relevante es, por
ejemplo, el anlisis de datos sobre la cantidad de funcionarios sancionados en firme mediante expedientes disciplinarios en va administrativa o por corrupcin en
va jurisdiccional penal, distribuidos segn diferentes criterios: el rea material de
la actividad pblica en que desarrollan sus funciones, el nivel que ocupan en la
escala jerrquica de la administracin a que estn adscritos, etctera.
Obviando el hecho frecuente de que no se dispone con facilidad de los datos en
el nivel de desagregacin que se precisa, los estudios de datos, cuando estn
bien articulados, permiten anlisis muy precisos y objetivos.
Por ltimo, los estudios de casos deben construirse, para que sean tiles, con
objetividad, con investigacin previa suficiente y con profusin de notas a pie de
pgina y anexos.
Permiten realizar un anlisis de detalle y el contexto de cada problema, peculiaridades tiles para la investigacin sobre estndares de conducta en la Administracin. Como desventajas de este mtodo de investigacin cabe citar:
Los estndares y las normas que les obligan.

Su conducta concreta.
En cuanto a la etnografa o investigacin naturalista, es un mtodo que no se
propone lograr la objetividad ni descubrir relaciones causales. Su objetivo es crear
con el sujeto investigado una visin compartida simultnea y mutuamente, sin separar valores y hechos. Es un mtodo til para conocer:
Los valores de los sujetos investigados.
El contexto en el que actan.
Los efectos del contexto y la conducta concreta que aquellos adoptan.
Por ltimo, el mtodo de las historias se utiliza para analizar la generacin de
sentido. De acuerdo con este mtodo, las polticas y las decisiones no son acciones racionales, sino interpretaciones y discusiones posteriores de los hechos. Facilitan el anlisis de cmo las actitudes y creencias afectan a las conductas en las
organizaciones y cmo, a su vez, las conductas afectan a las actitudes y creencias.
Este mtodo es recomendable para conocer el contexto y la conducta real de los
investigados.
Positivismo
Postpositivismo
La brevedad temporal de su utilidad.

La individualidad de cada caso.
Su escasa objetividad.
La dificultad para extrapolar los resultados obtenidos.
Sin embargo, son instrumentos muy idneos para conocer el contexto de la toma
de decisiones ticas y las normas existentes en el mbito estudiado.
Encuestas
Historia
Experimentaciones
Etnografa
Entrevistas
Las historias
Estudios de datos
3.3. El postpositivismo
Estudios de caso
Este enfoque de investigacin parte de la premisa de que todo anlisis es interpretacin y de que tanto los hechos como los valores estn unidos inseparablemente. Se propone, asimismo, descubrir la realidad a travs de los marcos subjetivos de referencia de los propios sujetos de la investigacin. Para ello utiliza
principalmente tres mtodos: la Historia (con mayscula), la etnografa y las historias.
La Historia se diferencia de los estudios de caso en que el investigador, adems
de describir los hechos, trata de explicar porqu sucedieron. Se propone estudiar
la conducta de los sujetos estudiados, su entorno y sus vivencias, ms que sus
opiniones y actitudes. Permite este mtodo conocer no slo los valores de los sujetos estudiados sino tambin:
El contexto en el que actan.
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3.4. Futuras lneas de investigacin

De acuerdo con Frederickson, uno de los autores positivistas ms relevantes, el
futuro de la tica administrativa debera abordar las siguientes seis lneas de investigacin:
Aun cuando los estndares de conducta y las normas varan en funcin de los
contextos, se sigue defendiendo un estndar de conducta prcticamente universal para todos los empleados pblicos. Por lo tanto, urge definir el momento
en que se agota lo general y comienza lo particular.
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Contenidos
Se necesita comparar los estndares y conductas entre organizaciones, profesiones y culturas para determinar qu tienen de comn todas ellas.
Hay que analizar qu efectos tienen sobre la conducta de los empleados pblicos los antiguos y los nuevos instrumentos de control.
Hay que evaluar las actividades de formacin y educacin que se estn realizando actualmente en esta materia.
Hay que analizar cmo los procesos de privatizacin afectan a la tica en las
Administraciones Pblicas y a la corrupcin.
Sera interesante investigar qu efecto produce atenuar la discrecionalidad administrativa en la eficacia y la tica de la Administracin.
4.
Variables individuales y colectivas en la toma de decisiones

pblicas
4.1. Variables individuales
Diversos estudios han venido a demostrar que existe una importante correlacin
positiva entre el nivel de desarrollo moral y la conducta seguida.
Otros factores psicolgicos tambin influyen en la tica pblica. De entre ellos
destacamos los siguientes: la socializacin, las actitudes mentales y la motivacin.
La socializacin atraviesa por las siguientes ocho etapas para llegar a la integridad:
1. El aprendizaje de la verdad frente a la mentira.
2. La autonoma frente a la vergenza.
3. La iniciativa frente a la culpa.
4. La productividad frente a la inferioridad.
5. La identidad frente a la confusin.
Se ha demostrado asimismo que la motivacin es bsica para la tica. Entendida la motivacin como proceso psicolgico que causa la generacin, la direccin
y la persistencia de una conducta, se distingue entre:
Las motivaciones intrnsecas, que tienen que ver con el contenido del trabajo y
con los resultados que produce.
Las motivaciones extrnsecas, que estn relacionadas con contraprestaciones
econmicas, ascensos, etctera.
Ni que decir tiene que son las motivaciones intrnsecas para el servicio pblico
las que resultan ms positivas desde una perspectiva tica.
4.2. La importancia de los regmenes polticos

La tica administrativa comienza con la tica del rgimen poltico en el que se inserta: si es legtimo (y lo es la democracia en mayor grado que cualquier otro),
tanto la jerarqua como la obediencia o la eficacia encuentran su fundamento moral. Cuando ello no es as, la actuacin tica del empleado pblico consiste en luchar porque el rgimen se transforme en una democracia.
Dicho de otra manera: es preciso partir de un rgimen poltico democrtico para
desarrollar en toda su plenitud la tica administrativa. El profesor Villoria Mendieta, cuyo trabajo sobre tica administrativa es nuestro referente principal, advierte
que al mismo tiempo hay que evitar la que denomina tica de ocasin.
De acuerdo con los resultados de dos estudios realizados por el Centro de Investigaciones Sociolgicas, en Espaa los ciudadanos perciben la poltica con desconfianza y a los polticos como un colectivo ajeno a los problemas de la ciudadana, cuando no meros oportunistas y corruptos. Tal es el panorama de la cultura
cvica de los espaoles.
En consecuencia, el comportamiento tico de los poderes pblicos en Espaa no
se elevar en tanto no aumente la cultura cvica, por supuesto impulsada por
campaas institucionales que subrayen la importancia de respetar las normas para una buena convivencia colectiva, la necesidad de contribuir solidariamente al
sostenimiento de los servicios pblicos. Y todo ello combinado con la introduccin
progresiva de mecanismos de transparencia en la gestin de los fondos pblicos
y de informacin veraz sobre los mismos.
6. La intimidad frente al aislamiento.

7. La asuncin de responsabilidades frente a la autoabsorcin.
4.3. Valores de las Administraciones Pblicas
8. La integridad frente a la desesperacin.
Una de las tareas ms importantes de los lderes de las organizaciones consiste

en definir los valores con los que desean que la institucin funcione y, a continuacin, que tales valores perduren en el tiempo y demuestren su utilidad para el
cumplimiento de la funcin social y los objetivos de la organizacin.
Por su parte, las actitudes mentales resultan claves para la conducta tica en la
Administracin. Son las siguientes:
El reconocimiento de la ambigedad moral de los seres humanos y de las polticas pblicas.
El reconocimiento de las fuerzas contextuales que condicionan las prioridades
morales del servicio pblico.
Los valores estn estrechamente vinculados a la tica, en la medida en que son

concepciones de lo deseable que influyen en la seleccin de fines y medios para
la accin. Definir los valores adecuados y conseguir que los miembros de la organizacin los internalicen es un objetivo de suma importancia.
El reconocimiento de las paradojas de los procedimientos.
Los valores cumplen, al menos, las siguientes tres funciones esenciales:
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Funciones de los valores

Influyen en la selectividad de la percepcin, al aumentar o disminuir la posibilidad
de que un estmulo se perciba.
Influyen tambin en la interpretacin de los productos de las respuestas, de manera
que unos productos llegan a considerarse positivamente y otros negativamente.
Facilitan guas no detalladas para la seleccin de fines.
Todo sistema de convivencia se articula en torno a unos valores primarios, fruto

del consenso global de la sociedad, que a su vez permiten la presencia y la expresin de muchos otros valores distintos, que han de respetarse en la medida
en que sean razonables.
Los valores primarios, en las modernas sociedades, constituyen la base de todo
el sistema de derechos y libertades reconocidos y garantizados constitucionalmente. Siendo ello as, los empleados pblicos:
Han de respetar y hacer respetar en primer lugar los valores sociales primarios.
Siempre que sean coherentes con ellos, debern respetar los valores instrumentales de su organizacin.
Cuanto mejor se expliciten los valores finalistas ms se facilitar su respeto. As
ha tratado de hacerlo la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (en adelante LOFAGE), al establecer como valores y criterios de actuacin:
Pensemos en los valores diferentes que, una vez respetados los valores comunes, han de respetar los empleados de la administracin sanitaria, de la administracin de justicia o de la administracin educativa, por poner slo tres ejemplos
de reas de la actividad pblica bien diferenciadas.
4.4. Participacin de los empleados pblicos

Los valores, entendidos como criterios bsicos de actuacin, han de elaborarse
contando con la participacin de los empleados pblicos por las siguientes cinco
razones:
La imparcialidad con que el inters general debe promoverse, merece escuchar en condiciones de igualdad los criterios e intereses de todos los afectados
por la toma de decisiones. Por tanto, los empleados pblicos deben de ser escuchados antes de tomar decisiones que afectarn a sus vidas.
Los empleados pblicos deben ser considerados como agentes autnomos en
el proceso de produccin, y ver salvaguardada su dignidad como personas
que, en definitiva, son.
La denegacin de la participacin propicia la prdida de autoestima de los
empleados pblicos, factor que no contribuye a la promocin de valores.
Para la evitar la frustracin que los trabajos montonos y repetitivos producen
en los empleados pblicos, que puede llegar a mermar tanto su salud fsica como mental.
La tendencia a sentirse partcipe de las decisiones que pueden afectar a cada
persona es fundamental para el mantenimiento de un sistema burocrtico duradero y estable.
La eficacia.
4.5. Responsabilidad profesional
La jerarqua.
De la lectura de los artculos 10.1 y 103 de la Constitucin se desprenden tres

grandes principios de la actuacin administrativa:
La descentralizacin.
La desconcentracin.
La lealtad institucional.
La coordinacin.
La responsabilidad profesional.
La simplicidad y proximidad a los ciudadanos.

La programacin de los procedimientos, el desarrollo de objetivos y el control.
El respeto a las personas.

A su vez el principio de responsabilidad profesional implica:
La responsabilidad por la gestin.

La racionalizacin y la agilidad.
Implicaciones
Definicin
La objetividad y la transparencia.
La cooperacin y coordinacin entre todas las Administraciones Pblicas.
Integridad personal.
Relativa a que todos los actos de los funcionarios

deben estar presididos por la imparcialidad, tanto
material como formal.
Competencia
tcnico-profesional.
Supone la preocupacin constante por la capacitacin

tcnica para incrementar la eficacia.
Confidencialidad.
Respecto a informaciones sobre actuaciones pblicas

conocidas en el ejercicio del cargo.
El servicio efectivo.
La tica.
Esta concepcin global requiere de una ulterior precisin en cada departamento
ministerial, organismo pblico o entidad pblica con personalidad jurdica propia,
de forma que lleguen a delimitar unos principios de conducta, valores y hbitos
peculiares de los distintos colectivos de empleados pblicos.
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Conviene destacar en este punto que, en los procesos de modernizacin y construccin de una Administracin altamente profesionalizada y escrupulosa en el
respeto de los principios de mrito y capacidad en los procedimientos de seleccin, por paradjico que parezca, aparecen conductas corruptas, que algunos autores han explicado apoyndose en las siguientes razones:
En los procesos de modernizacin de una determinada sociedad tiene lugar un
cambio de valores bsicos.
La modernizacin permite la eclosin de nuevas formas de poder, que ven obstaculizado su camino por el sistema poltico tradicional.
La modernizacin implica la expansin de la autoridad pblica en una gran diversidad de actividades muy reguladas.
Para reducir los niveles de corrupcin es preciso contar tanto con una burocracia
independiente como con unos partidos polticos fuertes de amplia militancia y
fuerte apoyo social, que contribuyan a fortalecer los comportamientos ticos en la
vida pblica en general.
5.
Sistemas de control
El apoyo poltico no consiste sino en un apoyo firme y decidido de los lderes de

todo el espectro poltico con capacidad de hacerse respetar. Adems, los directivos pblicos han de ser cuidadosos en promocionar a las personas ms honradas, en implantar programas de formacin en tica para sus empleados y en investigar con todo rigor cualquier denuncia de actuacin contraria a la tica
observada en su organizacin.
Por su trascendental importancia consideramos necesario dedicar el siguiente
epgrafe al marco legal del que disponemos en nuestro pas en los momentos
actuales.
En cuanto a disponer de una sociedad civil vigilante, sta tiene que caracterizarse por una fuerte implantacin del asociacionismo ciudadano, as como de
medios de comunicacin masiva independientes de los grupos de presin ms
potentes en cada momento.
Por ltimo, es necesario disponer de un sistema de controles internos y externos.
Entre los controles internos cabe resaltar la Intervencin General, las Intervenciones Delegadas o las Inspecciones de Servicios. Otro conjunto de controles, de
tipo ms burocrtico, lo constituyen:
La intervencin de rganos tcnicos en los procesos de clasificacin y calificacin urbanstica.
5.1. Panormica del sistema

No basta, lamentablemente, con dotarse de un servicio pblico profesionalizado
para asegurarse una Administracin tica y carente de corrupcin. Es preciso arbitrar sistemas de control, tanto jurdicos como extrajurdicos, que eviten y sancionen, en su caso, las actividades inmorales.
Estamos hablando de una infraestructura tica que debe proporcionar, a su vez,
incentivos para el profesionalismo y los modelos de conducta excelente en la Administracin, como propuso en 1997 un informe de la OCDE, fruto del estudio sobre El tratamiento de las cuestiones ticas y de comportamiento en el servicio
pblico de los pases miembros seleccionados.
La citada infraestructura tica est integrada por varios elementos, tales como:
Apoyo
poltico
Marco
legal
La garanta de la audiencia al interesado en los procedimientos administrativos.

Los estndares de calidad en la actuacin de las organizaciones pblicas.
Las cartas de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas.
La asistencia al ciudadano para que exprese sus opiniones y quejas sobre el
servicio recibido.
Los defensores del ciudadano, usuario o cliente.
Los observatorios de calidad.
La implantacin de premios a la calidad en el servicio.
El control externo por excelencia lo ejercen las Cortes Generales y consiste en
todo un conjunto de mecanismos de control del poder legislativo sobre el ejecutivo, cuya existencia es necesaria para poder afirmar que estamos ante un estado
de derecho.
5.2. El control parlamentario

Los mecanismos del control parlamentario del ejecutivo son:
TICA
Sistema
de controles
Sociedad
civil
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Comisiones
de investigacin
Comparecencias
en comisiones
Cuestin
de confianza
Comparecencias
del gobierno
Mocin
de censura
Control
Parlamentario
Las interpelaciones tienen su campo de aplicacin en las cuestiones de mayor

trascendencia poltica o de contenido muy amplio, como son las que estn relacionadas con la accin poltica general o de un departamento. Suelen tener un
desarrollo ms amplio al provocar un debate en el que pueden intervenir otras
personas adems de las mencionadas.
Las preguntas pueden ser de contestacin oral o escrita y contestarse en pleno
o en una comisin.
En consonancia con la ya aludida mayor sustantividad de las interpelaciones, el
Reglamento del Congreso dispone que debern versar sobre los motivos o propsitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de poltica general, bien del
Gobierno o del algn Departamento Ministerial, atribuyendo a la Mesa de la cmara un poder de calificacin para admitir a trmite slo las que se ajusten a los
caracteres advertidos.
5.4. Mociones
Solicitud
de informes
Proposiciones
no de ley
Preguntas
Interpelaciones
Mociones
En general no estn exentos de problemas, tales como la escasa capacidad de

las Cortes Generales para disponer de informacin propia, relevante y abundante, o de los requisitos exigidos para la constitucin de Comisiones de Investigacin, as como de la rigidez formal en la actuacin de las Cmaras, que dificulta
la rapidez para abordar los temas.
A continuacin veremos algunos de estos mecanismos de control y sus caractersticas principales, de acuerdo con su interpretacin constitucional.
5.3. Preguntas e interpelaciones

Las preguntas y las interpelaciones permiten obtener informacin y explicacin
sobre las distintas cuestiones responsabilidad del Gobierno. Ambas estn asociadas al control del Parlamento sobre el Gobierno. Son procedimientos caractersticos del sistema parlamentario y de claro valor democrtico.
La diferencia entre las preguntas y las interpelaciones es la siguiente:
Las preguntas deben formularse respecto a cuestiones concretas y determinadas, o que no tengan una destacada importancia poltica. Encierran slo un pequeo y breve dilogo entre el parlamentario autor de las mismas y el ministro
afectado.
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Las mociones son acuerdos sin carcter normativo, que consisten en la expresin de un mandato o una aspiracin de una cmara para que el Gobierno acte
en un determinado sentido.
Se trata de una figura genrica y que, segn los pases, se conoce con nombres
diversos: mociones, proposiciones no de ley, rdenes del da, resoluciones, recomendaciones, etctera.
Son decisiones de una sola cmara, que se perfeccionan por su mera adopcin,
sin necesidad de sancin o promulgacin. Carecen de la fuerza de obligar de las
leyes y no pueden invocarse ante terceros.
5.5. Mociones de censura y cuestiones de confianza

En un sistema de gobierno parlamentario, las relaciones entre el ejecutivo y las
asambleas representativas estn presididas por una relacin de confianza, que
supone que el primero slo puede mantenerse en el poder en la medida que
cuente con el respaldo mayoritario de las segundas. Consiguientemente, el Gobierno cesa cuando se rompe esta relacin de confianza.
Tal es el caso, en primer lugar, de las mociones de censura y de las cuestiones
de confianza, como medios directos de verificacin de esta confianza. Pero, tambin puede ocurrir a travs de medios indirectos, que tcitamente implican la desaparicin de esta relacin de afinidad poltica, como la aprobacin de una mocin ordinaria descalificando al Gobierno en algn aspecto importante, o la desaprobacin
de alguna ley o de algn crdito considerado esencial para su poltica.
Sin embargo, en los sistemas de parlamentarismo racionalizado, como el espaol, la exigencia de responsabilidad poltica tiene cauces especficos. En particular, existen dos:
La mocin de censura.
La cuestin de confianza.
Ambas estn dotadas de los mismos efectos: la destitucin del Gobierno.
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La aprobacin de la primera y la desaprobacin de la segunda determinan por

imperativo constitucional (artculo 114) la cada del ejecutivo.
rales y ejerce sus funciones por delegacin de ellas en el examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado.
Tendremos en cuenta lo siguiente:
5.6. El Defensor del Pueblo

La figura del Defensor del Pueblo se regula en el artculo 54 de la Constitucin y
en la Ley Orgnica3/1981, de 6 de Abril. El Defensor del Pueblo es el alto comisionado de las Cortes Generales, designado por stas para la defensa de los derechos comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin, a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la Administracin, dando cuenta a las Cortes Generales.
La Ley orgnica 2/1992, de 5 de marzo, modifica la anteriormente citada, estableciendo una Comisin mixta Congreso-Senado de Relaciones con el Defensor del
Pueblo; comisin que se reunir cuando as lo acuerden conjuntamente los presidentes del Congreso y del Senado y, en todo caso, para proponer a los Plenos de
las Cmaras el candidato o candidatos a Defensor del Pueblo. La comisin adopta sus acuerdos por mayora simple.
La institucin del Defensor del Pueblo se compone de:
El Defensor del Pueblo.
Dos adjuntos.
Cuantos asesores necesite y designe libremente el Defensor del Pueblo para el
ejercicio de sus funciones.
El nombramiento del Defensor del Pueblo ser por cinco aos y se efectuar por
las Cortes Generales, pudiendo ser elegido cualquier espaol mayor de edad que
se encuentre en pleno uso de sus derechos civiles y polticos.
Las cuentas del Estado y del sector pblico estatal se rendirn al Tribunal de
Cuentas y sern censuradas por ste. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de
su propia jurisdiccin, remitir a las Cortes Generales un informe anual en el
que, cuando proceda, comunicar las infracciones o responsabilidades en que,
a su juicio, se hubiere incurrido.
Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarn de la misma independencia e
inamovilidad y estarn sometidos a las mismas incompatibilidades que los
jueces.
Una ley orgnica regular la composicin, organizacin y funciones del Tribunal
de Cuentas.
Dicha Ley orgnica es la 2/1982, de 12 de mayo, reguladora del Tribunal de
Cuentas. Asimismo, es preciso citar la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas es nico en su orden y extiende su jurisdiccin a todo el
territorio nacional, sin perjuicio de los rganos fiscalizadores de cuentas que, para las Comunidades Autnomas, puedan prever sus respectivos Estatutos de Autonoma.
Tiene asignadas como funciones propias las siguientes:
Funciones del Tribunal de Cuentas
El Defensor del Pueblo tiene como funcin la defensa de los derechos comprendidos en el Ttulo I de la Constitucin. Para ello puede llevar a cabo las siguientes
funciones:
La fiscalizacin externa, permanente y consultiva de la actividad econmicofinanciera del sector pblico.
Supervisar la actividad de la Administracin, dando cuenta de su actividad,

anualmente, a las Cortes Generales.
El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quines tengan a

su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos.
Supervisar la actividad de la Administracin del Estado, y de las Comunidades

Autnomas, para lo cual podr coordinar sus funciones con los rganos similares de las Comunidades Autnomas.
Tiene competencia exclusiva sobre todo lo que concierne al gobierno y rgimen

interior del mismo y al personal a su servicio.
Cuando el Defensor del Pueblo reciba quejas relacionadas con el funcionamiento de la Administracin de Justicia, lo pondr en conocimiento del Ministerio Fiscal, para que ste realice la investigacin.
Puede actuar tambin en el mbito militar, siempre que su actividad no interfiera el mando de la Defensa Nacional.
Est legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad y de amparo
ante el Tribunal Constitucional.
5.7. El Tribunal de Cuentas

Es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica de
Estado, as como del sector pblico. Depende directamente de las Cortes Gene-
32
Ejerce sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento

jurdico.
Elabora su propio presupuesto, que se integra en los generales del Estado como
seccin independiente, que ser aprobado por las Cortes Generales.
Al Tribunal de Cuentas corresponde la fiscalizacin de las subvenciones, crditos,

avales u otras ayudas del sector pblico percibidas por personas fsicas o jurdicas. Integran el sector pblico, a efectos de las funciones y competencias del tribunal:
La Administracin General del Estado.
Las Comunidades Autnomas.
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Contenidos
Las Corporaciones Locales.
de Cuentas y del Defensor del Pueblo, as como de las Asambleas Legislativas

de las Comunidades Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas al
Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
Las entidades gestoras de la Seguridad Social.

Los organismos autnomos
Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad
administrativa de los rganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los
trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
Las asociaciones estatales y dems empresas pblicas.

La funcin fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econmico-financiera del sector pblico a los principios de legalidad, eficiencia y economa. El
Tribunal de Cuentas ejerce su funcin en relacin con la ejecucin de los programas de ingresos y gastos pblicos.
El enjuiciamiento contable, como jurisdiccin propia del Tribunal de Cuentas, se
ejerce respecto de las cuentas que deban rendir los que recauden, intervengan,
administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos pblicos.
La jurisdiccin contable se extiende a los alcances de caudales o efectos pblicos, as como a las obligaciones accesorias constituidas en garanta de su
gestin.
No corresponde a la jurisdiccin contable el enjuiciamiento de:
Los asuntos atribuidos a la competencia del Tribunal Constitucional.
Los temas sometidos a la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Los hechos constitutivos de delito o falta.
La actuacin de la Administracin electoral, en los trminos previstos en la Ley

Orgnica del Rgimen Electoral General.
6.
Legislacin aplicable
6.1. Repertorio legislativo
La legislacin de referencia para enjuiciar los comportamientos no ticos de los
empleados pblicos es muy amplia, desde la Constitucin, el Cdigo Civil y el Penal a diversas leyes.
De la Constitucin espaola de 27 de diciembre de 1978 tendremos en cuenta
los artculos:
Artculos 10 y 20, que establecen los derechos de los ciudadanos y las garantas de stos.
Las cuestiones de ndole civil, laboral o de otra naturaleza, encomendadas al

conocimiento de los rganos del poder judicial.
El artculo 24, que menciona y detalla el derecho a tutela efectiva.
5.8. Control judicial
En el artculo 71 se establecen los derechos de los diputados y senadores.
Constituye el ms importante mtodo de control externo, regulado en el artculo

106.1 CE y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa, cuyo artculo 1 establece: los Juzgados y Tribunales del orden
contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los
Decretos Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
El artculo 25, que trata de los delitos y las penas.

En el artculo 102 se concreta el rgimen ante una hipottica responsabilidad
criminal.
El artculo 103 define los principios, de la Administracin Pblica y del rgimen
funcionarial.
En el artculo 105 se establecen las relaciones entre la Ley y la Administracin.
Se entender a estos efectos por Administraciones Pblicas:
Del Cdigo Civil es preciso tener en cuenta el artculo 1902: menciona que, el
que por accin u omisin causa dao a otro, interviniendo culpa o negligencia,
est obligado a reparar el dao causado.
La Administracin General del Estado.
Del Cdigo Penal es preciso tener en cuenta los siguientes artculos:
Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
El artculo 40 establece inhabilitaciones y privaciones de derechos, y las duraciones de stas.
Las Entidades que integran la Administracin local.

Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas
al Estado, las Comunidades Autnomas o las Entidades Locales.
El artculo 41 define las consecuencias de la inhabilitacin.
Los Juzgados y Tribunales conocern tambin de las pretensiones que se deduzcan en relacin con:
Los artculos a 404 a 444 establecen el uso incorrecto de la funcin pblica, y las
Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial sujetos al derecho pblico adoptados por los rganos competentes del
Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal
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El artculo 184 trata del acoso sexual y de sus consecuencias.

consecuencias de ste.
La Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulacin de los conflictos de intereses de los
miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administracin General del
Estado.
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Contenidos
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia , acceso a la informacin

pblica y buen gobierno que, como seala su Exposicin de Motivos, "deben ser
los ejes fundamentales de toda accin poltica". Se trata de una Ley con un triple
alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pblica -que se articula a travs de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones
y entidades pblicas-, reconoce y garantiza el acceso a la informacin -regulado
como un derecho de amplio mbito subjetivo y objetivo- y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables pblicos as como las
consecuencias jurdicas derivadas de su incumplimiento -lo que se convierte en
una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pblica-.
En la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, revisten especial inters los siguientes artculos:
El artculo 3 se ocupa de los Principios Generales.
El artculo 4 abarca las relaciones que deben regir entre las distintas Administraciones Pblicas.
El artculo 35 enumera los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con
las Administraciones Pblicas.
Entre los principios de actuacin de los empleados pblicos se sealan los de:
"objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicacin al servicio pblico, transparencia, ejemplaridad, austeridad,
accesibilidad, eficacia, honradez, promocin del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres".
La Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al
Servicio de las Administraciones Pblicas.
Del Real Decreto 33/1986, de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios Pblicos, son importantes los siguientes artculos:
El artculo 5 establece diversos niveles en las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de sus cargos.
Los artculos 6 y 7 enumeran las faltas graves y muy graves.
El artculo 8 se ocupa de las faltas leves.
Por ltimo, del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico estudiaremos
con atencin el artculo 60, que enumera las prohibiciones de contratar.
El artculo 37 abarca el derecho de acceso a Archivos y Registros.
6.2. Delitos contra la Constitucin
El artculo 62 fija los supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos de las
Administraciones Pblicas.
Bajo institucin tan genrica, regulados en el Ttulo XXI, del Libro II de la Ley Orgnica 10/1995, de 23 de Noviembre, del Cdigo Penal, se contienen los preceptos destinados a la regulacin de:
El artculo 145 analiza la exigencia de responsabilidad patrimonial de las de las

autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas.
La rebelin.
El artculo 146 concreta la responsabilidad penal del personal al servicio de las

Administraciones.
Los delitos contra la Corona.
De la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccin contencioso-administrativa,

el artculo primero, que centra el mbito de la jurisdiccin contencioso administrativa.
La divisin de poderes.
En el Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento a seguir en materia de rehabilitacin de los funcionarios pblicos en el
mbito de la administracin general del estado, el artculo 2 expone las condiciones que deben cumplir los funcionarios inhabilitados que soliciten su rehabilitacin.
El Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado
de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, afectado por las modificaciones efectuadas por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico.
Esta ltima norma recoge en su art. 1.3 los fundamentos de actuacin, y por primera vez se establece en nuestra legislacin una regulacin general de los deberes
bsicos de los empleados pblicos, fundada en principios ticos y reglas de comportamiento, que constituye un autntico cdigo de conducta, en su Captulo VI.
En el presente apartado, sin embargo, no haremos alusin ms que a los tipos

penales de este Ttulo en los que el sujeto activo quede expresamente circunscrito al funcionario o a la autoridad (sea sta civil, militar o judicial).
Las Instituciones del Estado
Los ultrajes a Espaa.
En el Cdigo Penal, Ttulo XXI ya indicado, se recogen los siguientes delitos de

este tipo. Nos interesa especialmente el de usurpacin de atribuciones (artculos
506 a 509).
36
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Tambin hay que conocer los delitos cometidos por los funcionarios pblicos contra las garantas constitucionales, contenidos en el Captulo V del Ttulo XXI, que
comprende tres secciones:
Delitos cometidos por los funcionarios pblicos contra la libertad individual (artculos 529 a 533).
Delitos cometidos por los funcionarios pblicos contra la inviolabilidad domiciliaria y dems garantas de la intimidad (artculos 534 a 536).
Delitos cometidos por los funcionarios pblicos contra otros derechos individuales (artculos 537 a 542).
Tengamos muy en cuenta los conceptos de autoridad y funcionario pblico a efectos penales contenido en el artculo 24 del Cdigo Penal:
A los efectos penales se reputar autoridad al que por s slo o como miembro
de una cooperacin, tribunal u rgano colegiado tenga mando o ejerza jurisdiccin propia. En todo caso, tendrn la consideracin de autoridad, los miembros
del Congreso de los Diputados, del Senado, de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autnomas y del Parlamente Europeo. Se reputar tambin autoridad a los miembros del Ministerio Fiscal.
Se considerar funcionario pblico todo el que por disposicin inmediata de la
Ley o por eleccin o por nombramiento de autoridad competente participe en el
ejercicio de funciones pblicas.
6.3. Usurpacin de atribuciones

La usurpacin de atribuciones se cataloga en el nuevo Cdigo Penal como atentatoria de la divisin de poderes del Estado.
La usurpacin de atribuciones
El artculo 506 protege la correcta titularidad del ejercicio de atribuciones

normativas.
Los artculos 507 y el 508 hacen lo propio a las administrativas y judiciales
respectivamente.
El artculo 509 cierra el crculo con el amparo penal del mecanismo de resolucin de
conflictos jurisdiccionales.
Esta simetra se quiebra con relacin a los correspondientes crculos de sujetos

activos, no siempre coincidentes con las autoridades o funcionarios carentes de
las atribuciones protegidas. As, las de tipo administrativo se preservan slo de la
injerencia judicial (artculo 509), lo que manifiesta un trato privilegiado para las
autoridades legislativas.
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El Captulo V del Ttulo XXI de Cdigo Penal comprende los artculos 529 a 542.
El ncleo de desvalor de estos preceptos est en la lesin de determinadas garantas de tipo institucional, establecidas en nuestro ordenamiento como lmite a
la actuacin de los poderes pblicos.
En este sentido, se trata de una proteccin que muestra rasgos de ndole institucional. Se pretenden establecer mecanismos jurdico-penales de proteccin de
las garantas que el ordenamiento establece frente al Estado en relacin con el
ejercicio de los derechos en cuestin (Bustos Ramrez; Lpez Garrido/ Garca
Arn).
6.4. Delitos cometidos contra la libertad individual

En este grupo de delitos, las garantas institucionales que son objeto de proteccin en el contexto de la actuacin de los poderes pblicos afectan a la libertad
individual.
Concretamente:
En el artculo 529, se trata de garantizar que el juez o magistrado competente
para la actuacin jurisdiccional contra una persona no haga dejacin de sus
funciones entregando la causa o al detenido a otra instancia de la Administracin.
En los artculos 530 a 533, se trata de la proteccin de determinadas garantas
que deben rodear a la privacin de libertad.
En cuanto a la cuestin de la delimitacin de estas figuras frente a los correspondientes delitos comunes, agravados por la condicin de funcionario pblico del
sujeto activo, es clave la nocin de mediando causa por delito que el legislador
utiliza como elemento diferenciador.
El entendimiento de que aqu se protegen las garantas institucionales lleva a sostener que la mencin de mediando causa por delito significa que las conductas
aqu incriminadas parten de la existencia de un procedimiento legtimo, en principio, en el que se vulneran las mencionadas garantas.
Faltando tal procedimiento ajustado a Derecho, en cuanto a su iniciacin, estaremos en el mbito de los delitos comunes agravados antes aludidos.
Dispone el artculo 529 que el Juez o Magistrado que entregare una causa criminal a otra autoridad o funcionario, militar o administrativo, que ilegalmente se la
reclame, ser castigado con la pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico por tiempo de seis meses a dos aos. Si adems entregara la persona
de un detenido, se le impondr la pena superior en grado.
El artculo incrimina la conducta del juez o magistrado que hace entrega de una
causa criminal o de la persona de un detenido a una instancia de la Administracin que lo reclame ilegalmente.
Lo decisivo en este mbito es que la reclamacin rompa con el procedimiento
legalmente previsto, eliminado as una garanta institucional para el encausado.
Cuando adems se produzca la entrega de la persona, se introduce una agravacin.
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El artculo 530 del Cdigo Penal dice que la autoridad o funcionario pblico que,
mediando causa por delito, acordare, practicare o prolongare cualquier privacin
de libertad de un detenido, preso o sentenciado, con violacin de los plazos o dems garantas constitucionales o legales, ser castigado con la pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico por tiempo de cuatro a ocho aos.
El presente delito se refiere no a la privacin de libertad irregular en el fondo, es
decir, faltando una causa legtima para tal privacin de libertad, sino aquella privacin de libertad que se acuerde, practique o prolongue, concurriendo causa legal para ella, sin respetar las garantas institucionales de rango constitucional
y legal establecidas en nuestro ordenamiento.
En lo que respecta a la interpretacin de la infraccin, la conducta queda constituida por la vulneracin de determinadas garantas constitucionales en el transcurso de una privacin de libertad en principio justificada, y no por la privacin de
libertad en s.
Establece el artculo 531 que la autoridad o funcionario pblico que, mediando
causa por delito, decretare, practicare o prolongare la incomunicacin de un detenido, preso o sentenciado, con violacin de los plazos o dems garantas constitucionales o legales, ser castigado con la pena de inhabilitacin especial para
empleo o cargo pblico por tiempo de dos a seis aos.
Al igual que en el artculo precedente, se tratan de proteger determinadas garantas institucionales; concretamente las condiciones de comunicacin del ciudadano que se halla privado de libertad. En cuanto a los plazos para la incomunicacin, deber tenerse en cuenta lo establecido en los artculos 506 y 508 de la Ley
de Enjuiciamiento Criminal.
La incomunicacin debe entenderse de modo restrictivo de forma que las comunicaciones que entran en el mbito de competencia de los directores de los centros penitenciarios podrn, en su caso, ser punibles conforme a lo dispuesto en el
artculo 533 del Cdigo Penal.
El artculo 532 dice que si los hechos descritos en los dos artculos anteriores
fueran cometidos por imprudencia grave, se castigarn con la pena de suspensin de empleo o cargo pblico por tiempo de seis meses a dos aos.
De acuerdo con el nuevo modelo de regulacin de la imprudencia, el precepto incrimina la comisin por imprudencia grave de los delitos contenidos en los dos artculos anteriormente citados.
El artculo 533 dice que el funcionario penitenciario o de centros de proteccin o
correccin de menores que impusiere a los reclusos o internos sanciones o privaciones indebidas, o usare con ellos de un rigor innecesario, ser castigado con la
pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico por tiempo de dos a
seis aos.
dad del domicilio (artculo 534) y al secreto de las comunicaciones (artculos 535
y 536).
Es esencial la mencin diferenciadora mediando causa por delito que el Cdigo Penal incorpora. En el presente mbito se protegen las garantas institucionales, de modo que dicha mencin significa que las conductas aqu incriminadas,
parten de la existencia de un procedimiento legtimo en el que se vulneran las
mencionadas garantas.
Cuando no exista tal procedimiento ajustado a Derecho en cuanto a su iniciacin, estaremos en el mbito de los delitos comunes agravados.
Establece el artculo 534 que ser castigado con las penas de multa de seis a
doce meses e inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico de dos a seis
aos la autoridad o funcionario pblico que, mediando causa por delito, y sin respetar las garantas constitucionales o legales:
Entre en un domicilio sin el consentimiento del morador.
Registre los papeles o documentos de una persona o los efectos que se hallen
en su domicilio, a no ser que el dueo haya prestado libremente su consentimiento.
Si no devolviera al dueo, inmediatamente despus del registro, los papeles,
documentos y efectos registrados, las penas sern de inhabilitacin especial
para empleo o cargo pblico de seis a doce aos y multa de doce a veinticuatro
meses, sin perjuicio de la pena que pudiera corresponderle por la apropiacin.
La autoridad o funcionario pblico que, con ocasin de lcito registro de papeles, documentos o efectos de una persona, cometa cualquier vejacin injusta o
dao innecesario en sus bienes, ser castigado por las penas previstas para
estos hechos, impuestas en su mitad superior, y, adems, con la pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico por tiempo de dos a seis aos.
El derecho cuyas garantas institucionales encuentran aqu proteccin es el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (artculo 18.2 CE) El propio texto
constitucional se ha encargado de precisar que ninguna entrada o registro podr
hacerse en l sin el consentimiento del titular o resolucin judicial, salvo en caso
de flagrante delito.
Las conductas tpicas debern referirse, pues, a supuestos en los que, mediando
causa por delito es decir, concurriendo un procedimiento en principio legtimo,
no se respeten las garantas constitucionales o legales.
Por lo que se refiere a las concretas modalidades tpicas, cabe sealar lo siguiente:
En cuanto a la nocin de domicilio, habr que entender que debe tratarse de
un lugar en el que se desarrolla la intimidad del titular, es decir, que coincide
con el concepto de morada.
En este grupo de delitos, las garantas institucionales que son objeto de proteccin en el contexto de la actuacin de los poderes pblicos afectan a la inviolabili-
En cuanto al consentimiento del morador, el artculo 551 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal indica que se entender dado cuando el titular tcitamente
coopere con la entrada, es decir, no se oponga a ella, sino ejecute por su parte los actos que de l dependan para que pueda tener efecto (la entrada y registro), sin invocar la inviolabilidad que reconoce al domicilio la Constitucin.
40
41
6.5. Delitos cometidos contra la inviolabilidad domiciliaria y dems

garantas de la intimidad
Contenidos
Por otra parte, en la nueva regulacin sigue sin resolverse el problema de s la

permanencia injustificada en el domicilio debe entenderse comprendida en
su enunciado.
El nmero 2 del artculo 534.1 se refiere al registro de papeles o documentos o efectos que se hallen en su domicilio. Aunque gramaticalmente parece que slo los efectos deben estar en el domicilio, de una interpretacin
de conjunto se deduce que todas las modalidades de registro indebido deben
producirse en el contexto de la entrada indebida en el domicilio del nmero anterior.
En cuanto a los objetos, procede una interpretacin en los trminos ms amplios: se refieren a cualquier papel, en cuanto soporte de informacin, y a cualquier objeto, en cuanto efecto.
Finalmente, el nmero segundo del artculo supone una agravacin de pena para determinadas infracciones (vejacin injusta, dao innecesario en sus bienes)
cometidas en el marco de un registro lcito.
Por su parte, el artculo 535 seala que la autoridad o funcionario pblico que,
mediando causa por delito, interceptare cualquier clase de correspondencia privada, postal o telegrfica, con violacin de las garantas constitucionales o legales, incurrir en la pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico de
dos a seis aos.
Si divulgara o revelara la informacin obtenida, se impondr la pena de inhabilitacin especial, en su mitad superior, y, adems, la de multa de seis a dieciocho
meses.
Las garantas institucionales que aqu se protegen se refieren al secreto de las
comunicaciones garantizado por el artculo 18.3 de la CE, en el marco de un
procedimiento legtimo.
El trmino interceptar ha de entenderse, de acuerdo con el significado literal del
trmino, como que quedan abarcadas tato la detencin de la correspondencia como su apropiacin. El Cdigo Penal parte adems de que el autor toma conocimiento del contenido de tal correspondencia.
Ello es lgico, puesto que la interceptacin tiene lugar en el marco de una causa
por delito, es decir, en el contexto de una investigacin en la se intercepta la correspondencia para obtener determinados datos relacionados con sta.
En lo que se refiere a las garantas vulneradas, se trata de aquellas previstas para el desarrollo de las medidas de investigacin en el marco de una causa por delito para las que se deroga el secreto de comunicaciones mediante resolucin judicial.
El segundo prrafo prev una agravacin para aqullos casos en los que no slo
se produzca la vulneracin de las garantas, sino el atentado adicional a la intimidad por la divulgacin o mera revelacin.
violacin de las garantas constitucionales o legales, incurrir en la pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico de dos a seis aos.
Si divulgare o revelare la informacin obtenida, se impondrn las penas de inhabilitacin especial, en su mitad superior y, adems, las de multa de seis a dieciocho meses.
De modo paralelo al artculo anterior, se protege aqu el secreto de comunicaciones, tambin comprendido en el artculo 18.3 CE en lo que se refiere a cualquier
seal de comunicacin, ya que habla del secreto de las comunicaciones, y, en
especial, de las postales, telegrficas y telefnicas. Para la determinacin de las
garantas que deben rodear estas medidas, hay que tener en cuenta sobre todo
lo establecido en el artculo 579.2 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
6.6. Delitos contra otros derechos individuales

Con la tipificacin de estos delitos, se protegen algunos derechos individuales
distintos de los especficamente protegidos en los artculos antes sealados. Especial importancia corresponde, como pieza de cierre, al tipo de recogida contenido en el artculo 542, que se analizar seguidamente.
Dice el artculo 537 que la autoridad o funcionario pblico que impida u obstaculice el derecho a la asistencia de abogado al detenido o preso, procure o favorezca la renuncia al mismo a dicha asistencia o no le informe de forma inmediata y
de modo que le sea comprensible de sus derechos y de las razones de su detencin, ser castigado con la pena de multa de cuatro a diez meses e inhabilitacin
especial para empleo o cargo pblico de dos a cuatro aos.
En este precepto quedan protegidos derechos esenciales que se refieren, por un
lado, al derecho de defensa, y, por otro, a la garanta institucional de asistencia
letrada que debe acompaar a toda privacin de libertad.
En cuanto a la conducta tpica, cabe subrayar la amplitud de los trminos usados
para determinar el comportamiento tpico en la primera alternativa (impida, obstaculice, procure o favorezca la renuncia) y las precisiones respecto de la segunda
(de forma inmediata y de modo que le sea compresible) Esta amplitud se corresponde con la extraordinaria relevancia que en nuestro sistema tienen los derechos en cuestin.
El artculo 538 sanciona con pena de inhabilitacin absoluta de 6 a 10 aos a la
autoridad o funcionario pblico que establezca la censura previa o, fuera de los
casos permitidos por la CE y las Leyes, recoja ediciones de libros o peridicos o
suspenda su publicacin o la difusin de cualquier emisin radiotelevisiva.
Los derechos protegidos en este artculo frente a las injerencias de los poderes
pblicos son esencialmente los fundamentales a difundir libremente los pensamientos y a comunicar o recibir libremente informacin (artculo 20 a y d CE).
Finalmente, el artculo 536 establece que la autoridad, funcionario pblico o

agente de stos que, mediando causa por delito, interceptare las telecomunicaciones o utilizare artificios tcnicos de escuchas, transmisin, grabacin o reproduccin del sonido, de la imagen o de cualquier otra seal de comunicacin, con
Teniendo en cuenta el amplio tenor literal de las previsiones constitucionales y la

reciente evolucin en el mbito de la informtica, hubiera sido deseable que el
mbito de proteccin se hubiera extendido a las redes informticas de intercambio de informacin, para lo cul hubiera bastado mantener la terminologa de
la CE.
42
43
Contenidos
El artculo 539 seala que la autoridad o funcionario pblico que disuelva o suspenda en sus actividades a una asociacin legalmente constituida, sin previa resolucin judicial, o sin causa legtima le impida la celebracin de sus sesiones,
ser castigado con la pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico
de ocho a doce aos y multa de seis a doce meses.
El presente precepto protege el ejercicio del derecho de asociacin frente a las
intromisiones ilegtimas por parte de representantes del Estado.
Las conductas tipificadas son las de disolver o suspender en sus actividades a
una asociacin legalmente constituida sin previa autorizacin judicial o impedir
sin causa legtima la celebracin de sus reuniones. La razn de la inclusin de
esta segunda conducta en el presente precepto est en la garanta del funcionamiento de las asociaciones, pues de poco servira a efectos de garantizar el derecho de asociacin la proteccin frente a la disolucin y suspensin si se pudiera interrumpir la actividad de la asociacin impidiendo la celebracin de sus
reuniones.
Por lo que se refiere a la conducta tpica, la autoridad pblica o funcionario deber estar en el ejercicio de sus funciones, ya que de no ser as se tratar de un delito comn, agravado en su caso por la condicin de funcionario (STS 1. 1. 93).
La cuestin esencial es la de la interpretacin de la mencin a los derechos cvicos. Por razones histricas, se ha entendido que esta mencin hace referencia a
los derechos polticos (Crdoba Roda), aunque ms recientemente se haya
sostenido que se trata de los derechos fundamentales reconocidos en la CE
(Roldn Barbero).
La jurisprudencia mayoritaria en las escasas ocasiones en las que se ha pronunciado respecto de la anterior regulacin del Cdigo Penal antiguo, parece inclinarse por la segunda de las alternativas.
Sin duda, el legislador ha establecido una pena superior para las conductas que
afectan al derecho de asociacin que para aqullas que afectan al de reunin por
la evidente relevancia institucional de las asociaciones para el sistema constitucional.
Establece el artculo 540 que la autoridad o funcionario pblico que prohba una
reunin pacfica o la disuelva fuera de los casos expresamente permitidos por las
Leyes, ser castigado con la pena de inhabilitacin especial para empleo o cargo
pblico de cuatro a ocho aos y multa de seis a nueve meses.
El derecho aqu protegido es el de reunin (artculo 21 CE), y las conductas tipificadas son las de prohibir una reunin pacfica o disolverla fuera de los supuestos
en los que las Leyes lo autorizan.
El artculo 541 dice textualmente que la autoridad o funcionario pblico que expropie a una persona de sus bienes fuera de los casos permitidos y sin cumplir
los requisitos legales, incurrir en las penas de inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico de uno a cuatro aos y multa de seis a doce meses.
En cuanto a la conducta tpica, cabe sealar que en este caso no se trata tanto
de la proteccin de los derechos en cuestin, sino de las garantas que deben rodear la intervencin pblica en ellos, recogidas en el artculo 33.3 CE. Ha de entenderse que la expropiacin se refiere tanto a la propiedad como a otros derechos.
Finalmente, debe sealarse que la descripcin tpica exige que se trata de una
expropiacin fuera de los casos permitidos y sin cumplir los requisitos legales.
Para terminar, el artculo 542 establece que incurrir en la pena de inhabilitacin
especial para empleo o cargo pblico por tiempo de uno a cuatro aos la autoridad o el funcionario pblico que, a sabiendas, impida a una persona el ejercicio
de otros derechos cvicos reconocidos por la Constitucin y las Leyes.
El presente precepto es un tipo residual de todos aquellos en los que una autoridad o funcionario pblico impide a un ciudadano el ejercicio de sus dems derechos cvicos.
44
45
Contenidos
Anexo 1
CDIGO DE BUENA CONDUCTA ADMINISTRATIVA PARA EL
PERSONAL DE LA COMISIN EUROPEA EN SUS RELACIONES
CON EL PBLICO
(Publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas con el nmero DO
L 267, de 20.10.2000).
Servicio de calidad
La Comisin y su personal tienen el deber de servir al inters comunitario y, de
este modo, al inters pblico.
sexual. As pues, las diferencias de trato de casos similares debern ser especficamente autorizadas por las caractersticas pertinentes del caso particular en
cuestin.
Proporcionalidad
La Comisin asegurar que las medidas adoptadas sean proporcionales al objetivo perseguido.
En particular, la Comisin garantizar que la aplicacin de este Cdigo nunca d
lugar a la imposicin de cargas administrativas o presupuestarias desproporcionadas respecto del beneficio esperado.
Coherencia
El pblico espera legtimamente un servicio de calidad y una administracin

abierta, accesible y debidamente gestionada.
La Comisin ser coherente en su conducta administrativa y seguir su prctica

normal. Cualquier excepcin a este principio deber justificarse debidamente.
Un servicio de calidad exige de la Comisin y su personal cortesa, objetividad e

imparcialidad.
2. DIRECTRICES PARA LA BUENA CONDUCTA ADMINISTRATIVA

Objetividad e imparcialidad
Propsito
Para permitir que la Comisin cumpla sus deberes de buena conducta administrativa y, en particular, en las relaciones de la Comisin con el pblico, la Comisin se compromete a observar las normas de buena conducta administrativa establecidas en este Cdigo y a guiarse por ellas en su trabajo diario.
El personal actuar siempre con objetividad e imparcialidad, en pos del inters

comunitario y del bien comn. Actuar independientemente dentro del marco de
la poltica fijada por la Comisin y su conducta nunca se guiar por el inters personal o nacional ni la presin poltica.
Informacin sobre procedimientos administrativos
Alcance
El Cdigo vincula a todo el personal cubierto por el Estatuto y las dems disposiciones jurdicas sobre las relaciones entre la Comisin y su personal aplicables a
funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas. Sin embargo, las
personas empleadas con contratos de Derecho privado, los expertos en comisin
de servicios de la funcin pblica nacional, los becarios, etc., que trabajan para la
Comisin debern tambin guiarse por l en su trabajo diario.
En los casos en que un ciudadano requiera una informacin relativa a un procedimiento administrativo de la Comisin, el personal asegurar que esta informacin
se proporcione en el plazo fijado para el procedimiento en cuestin.
3. INFORMACIN SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PARTES INTERESADAS
Escuchar a todas las partes directamente interesadas
Las relaciones entre la Comisin y su personal se rigen exclusivamente por el Estatuto y las reglamentaciones aplicables a otros agentes de las Comunidades Europeas.
En los casos en que el Derecho comunitario prevea or a las partes interesadas,

el personal asegurar que tengan ocasin de formular sus observaciones.
1. PRINCIPIOS GENERALES DE BUENA ADMINISTRACIN
Una decisin de la Comisin debe exponer claramente las razones en que se basa y comunicarse a las personas y partes afectadas.
La Comisin respetar los siguientes principios generales en sus relaciones con

el pblico.
Legalidad
La Comisin actuar conforme a Derecho y aplicar las normas y los procedimientos fijados en la legislacin comunitaria.
Deber de motivar las decisiones
Por regla general, debe darse la motivacin completa de las decisiones. Sin embargo, cuando, por ejemplo, a causa del gran nmero de personas afectadas por
decisiones similares, no sea posible comunicar detalladamente los motivos de decisiones individuales, podrn darse respuestas tipo. Estas respuestas tipo incluirn
las principales razones que justifican la decisin tomada. Adems, la motivacin
detallada se proporcionar a la parte interesada que lo solicite expresamente.
No discriminacin e igualdad de trato

La Comisin respetar el principio de no discriminacin y, en particular, garantizar la igualdad de trato a los ciudadanos con independencia de su nacionalidad,
sexo, origen racial o tnico, religin o creencias, incapacidad, edad u orientacin
46
Deber de establecer normas de recurso

En los casos en que el Derecho comunitario as lo prevea, las medidas notificadas a una parte interesada debern establecer claramente la posibilidad de re-
47
Contenidos
curso y cmo interponerlo, (nombre y direccin del despacho de la persona o departamento ante el que debe interponerse el recurso y plazo para hacerlo).
En su caso, las decisiones harn referencia a la posibilidad de iniciar un procedimiento judicial y/o de presentar una reclamacin ante el Defensor del Pueblo europeo de conformidad con el artculo 230 o 195 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
4. TRAMITACIN DE LAS SOLICITUDES
La Comisin est obligada a responder a las solicitudes de la manera ms apropiada y rpida posible.
Solicitud de documentos
Si un documento ya ha sido publicado, se remitir al solicitante a la Oficina de Publicaciones (OPOCE), agentes de ventas o centros de documentacin o informacin que proporcionan libre acceso a documentos tales como Centros de Informacin Europea, Centros de documentacin europeos, etc. Muchos documentos
tambin estn disponibles en formato electrnico.
Las normas sobre acceso a documentos figuran en una medida especfica.
Correspondencia
De conformidad con el artculo 21 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, los ciudadanos que escriban a la Comisin recibir una respuesta en la lengua de su carta, a condicin de que sea una de las lenguas oficiales de la Unin
Europea.
La respuesta a las cartas dirigidas a la Comisin se enviar en un plazo de quince das laborables desde la fecha de recepcin de la carta en el departamento
responsable de la Comisin. La respuesta debe identificar a la persona responsable del asunto e indicar cmo puede ser contactada.
Si la respuesta no puede enviarse en el plazo mencionado anteriormente, y siempre que la respuesta requiera ms gestiones, como una consulta interdepartamental o una traduccin, el miembro del personal responsable enviar una respuesta provisional, indicando la fecha en la que el destinatario puede esperar la
contestacin segn este trabajo adicional, teniendo en cuenta la urgencia y complejidad relativas del asunto.
Si la respuesta debiera elaborarse por otro departamento diferente del que inicialmente se dirigi la correspondencia, el solicitante ser informado del nombre y direccin de la persona a quien se ha remitido la carta.
Estas normas no se aplican a la correspondencia que razonablemente puede
considerarse incorrecta, por ejemplo, por repetitiva, abusiva o insustancial. En
esos casos, la Comisin se reserva el derecho a interrumpir tales intercambios
de correspondencia.
Comunicacin telefnica
El miembro del personal que conteste al telfono se identificar con su nombre o
el de su departamento. Las llamadas telefnicas se devolvern lo antes posible.
48
El personal que responda a las solicitudes proporcionar informacin sobre los

temas de que sea directamente responsable y dirigir al interesado a la fuente
apropiada especfica en los dems casos. Si es necesario, se remitir a los interesados a su superior o se le consultar antes de dar la informacin.
Cuando las solicitudes se refieran a las reas de que el personal sea directamente responsable, se determinar la identidad del interesado y se comprobar si la
informacin ya se ha hecho pblica antes de darla.
Si no es el caso, el miembro del personal podr considerar si revelar dicha informacin es en inters o no de la Comunidad. En este caso, explicar por qu no
puede revelarla y, cuando proceda, har referencia a la obligacin de discrecin
segn lo fijado en el artculo 17 del Estatuto.
En su caso, el personal pedir la confirmacin por escrito de las solicitudes hechas por telfono.
Correo electrnico
El personal contestar rpidamente a los mensajes de correo electrnico con arreglo a las directrices descritas en la seccin sobre comunicaciones telefnicas.
Sin embargo, cuando el mensaje de correo electrnico sea, por su naturaleza, el
equivalente de una carta, se tramitar segn las normas del tratamiento de la correspondencia y estar sujeto a los mismos plazos.
Solicitudes de los medios de comunicacin
El Servicio de Prensa y Comunicacin es responsable de las relaciones con los
medios de comunicacin. Sin embargo, el personal podr responder a las solicitudes de informacin cuando se refieran a temas tcnicos comprendidos dentro de
sus reas de responsabilidad especficas.
5. PROTECCIN DE DATOS PERSONALES E INFORMACIN
CONFIDENCIAL
La Comisin y su personal respetarn, en particular:
las normas sobre proteccin de la intimidad personal y datos personales;
las obligaciones establecidas en el artculo 287 del Tratado y, en especial;
las que se refieren a la proteccin del secreto profesional;
las normas sobre proteccin del secreto de las investigaciones penales;
la confidencialidad de asuntos que caigan dentro del mbito de los diversos comits previstos en el artculo 9 y los Anexos II y III del Estatuto.
6. RECLAMACIONES
Comisin Europea
Los ciudadanos podrn presentar reclamaciones sobre una eventual infraccin
de los principios establecidos directamente en este Cdigo ante la Secretara General de la Comisin Europea, que la enviar al departamento pertinente.
Puede obtenerse un formulario de reclamacin en la siguiente direccin:
49
http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/code/index_es.htm
o solicitndolo en las siguientes direcciones:
Correo: Secretara General de la Comisin Europea, Unidad SG/B/2 Transparencia y acceso a los documentos, relaciones con la sociedad civil, rue de la Loi
200, B- 1049 BRUXELLES - (Fax: +32-2-296.72.42).
Direccin electrnica: SG-Code-de-bonne-conduite@cec.eu.int
El Director General o Jefe del departamento contestar al denunciante por escrito
en el plazo de dos meses. El denunciante entonces tendr un mes para solicitar
al Secretario General de la Comisin la revisin de la respuesta a la reclamacin.
El Secretario General contestar a la solicitud de revisin en el plazo de un mes.
Defensor del Pueblo europeo
El pblico tambin tendr derecho a presentar reclamaciones ante el Defensor
del Pueblo europeo de conformidad con el artculo 195 del Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea y el Estatuto del Defensor del Pueblo.
Sntesis
Glosario
50
Sntesis
administrativa. Para analizar la realidad es imprescindible tener en cuenta aspectos subjetivos que implcitamente contribuyen a definir la conducta de los investigados. La historia, la etnografa y las historias son otros mtodos de investigacin
desde esta perspectiva analtica.
VI
Sntesis
Las variables de orden sociolgico, psicolgico, cultural o poltico influyen asimismo sobre el comportamiento moral de los empleados pblicos. De ah que,
por tpico que pueda parecer, hay que prestar la atencin adecuada al sistema
poltico en que la actividad pblica se encuadra porque:
En este curso se han abordado cuestiones relativas al comportamiento moral de

los empleados pblicos.
No tiene la misma significacin una conducta aparentemente igual en un rgimen

democrtico que en uno que no lo es.
Hemos analizado diversas aproximaciones doctrinales a los conceptos de tica

y tica pblica.
En este orden de cosas no cabe sino reconocer que tambin los comportamientos clientelares, corporativistas o lisa y llanamente corruptos se observan con
mayor o menor frecuencia dependiendo del rgimen poltico que observemos.
Hemos conocido cules son sus principios esenciales, y las caractersticas que
ayudan a que la accin administrativa satisfaga los intereses de los ciudadanos.
Hemos realizado una lista de los principios ticos ms importantes:
Legalidad.
Obvio es recordar que, an despus de constatar la existencia de unos valores

primarios en toda sociedad, y de otros valores, que resultan instrumentales para
una organizacin, es preciso que unos y otros se trasladen al ordenamiento jurdico positivo para poder, as, establecer los ms adecuados sistemas de control.
El sistema de controles sobre comportamientos eventualmente transgresores de
la tica administrativa integra todo un conjunto instituciones.
No discriminacin y neutralidad.
Coherencia.
Hemos analizado:
Profesionalidad.
Los controles internos.
Integridad.
La competencia de rganos administrativos cada una de las Administraciones

Pblicas, tales como las Intervenciones Generales o las inspecciones de Servicios.
Objetividad e imparcialidad.
Efectividad.
Un conjunto de controles ms burocrtico, de entre los cuales hemos abordado

con detalle las denominadas cartas de servicios.
Iniciativa y diligencia.
Austeridad.
Por ltimo, nos hemos detenido en el control externo.
Honestidad.
Los mecanismos de control externo de la conducta moral de todos los responsables pblicos son bsicamente controles parlamentarios. De ellos:
Responsabilidad.
Transparencia.
Unos los ejercen directamente cada una de las dos cmaras legislativas, de
acuerdo con lo previsto en la Constitucin en los respectivos Reglamentos del
Congreso y del Senado.
Confidencialidad.
Bsqueda del inters general.
Se ha subrayado la importancia de investigar en tica administrativa. Los postulados y mtodos que emplea la corriente de pensamiento positivista se centran
en los hechos o aspectos cuantitativos del comportamiento de los servidores pblicos, y utilizan mtodos como:
Los cuestionarios.
La experimentacin con los sujetos.
Otros los ejercen el Tribunal de Cuentas o el Defensor del Pueblo, dos rganos
constitucionales directamente dependientes de las Cortes Generales.
Por ltimo, con el control judicial, ejercido por diversos rganos e instancias jurisdiccionales, se cierra el crculo que la legalidad vigente contempla para lograr
los ms altos niveles de tica administrativa que una sociedad activa y vigilante
merece.
Por su parte, el postpositivismo, como enfoque de investigacin, atiende ms a

los valores que estn en la base de una Administracin Pblica como estructura
En el ltimo epgrafe se han descrito, a modo de ejemplo, slo algunas de las

conductas tipificadas como penalmente punibles, que slo son susceptibles de
ser adoptadas por funcionarios pblicos. Son lo que el vigente Cdigo Penal denomina delitos contra la Constitucin.
52
53
Los estudios de datos o de caso.
Glosario
Jerarqua, principio de
En la estructura piramidal, los rganos inferiores se subordinan a sus inmediatos
superiores y stos a sus inmediatos superiores, hasta el rgano responsable ltimo, al cul se subordinan todos los dems.
VII
Glosario
Ley ordinaria
Relativa al desarrollo de todas aquellas materias que no son objeto de reserva de
ley orgnica.
Cartas de servicios
Ley orgnica
Documentos escritos a travs de los cules las Administraciones Pblicas informan a los ciudadanos de los servicios que prestan.
Relativa al desarrollo de derechos fundamentales y libertades pblicas, el rgimen electoral general, aprobacin de los Estatutos de Autonoma y dems previstas en la Constitucin.
Cdigos de comportamiento
Conjunto de principios, normas de obligado cumplimiento y recomendaciones que
ayudan a los miembros de una organizacin a actuar correctamente.
Cooperacin, principio de
Coordinacin voluntaria desde una posicin de igualdad de los diversos entes pblicos, sin imperatividad ni coaccin para su cumplimiento.
Coordinacin, principio de
Posibilidad de imponer a diversos rganos o entes pblicos una determinada lnea de actuacin.
Costes de transaccin
Los correspondientes a la recogida de la informacin del producto, a la negociacin y redaccin del contrato, as como los derivados de fijar un sistema de
arbitraje que cubra, tanto al comprador como al vendedor de eventuales litigios
futuros.
Cuestin de confianza
Mecanismo de control del poder legislativo sobre el ejecutivo, planteado a iniciativa del Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros.
Mocin de censura
Mecanismo de control que el poder legislativo ejerce sobre el ejecutivo, a propuesta de al manos una dcima parte de los diputados, que debe incluir un candidato a presidente del Gobierno.
Mocin
Acuerdo sin carcter normativo, consistente en la expresin de un mandato o de
una aspiracin de una cmara para que el Gobierno acte en un determinado
sentido.
Objetividad, principio de
Imparcialidad con la que los poderes pblicos actan para la satisfaccin de los
intereses generales.
Participacin, principio de
Actuacin administrativa que debe garantizar la audiencia a los interesados en un
procedimiento administrativo, el acceso de los ciudadanos a los archivos y registro pblicos, y la audiencia a los ciudadanos en el procedimiento de elaboracin
de disposiciones administrativas que les afecten.
Personalidad jurdica, principio de
Mecanismo traslativo de competencias de unos rganos administrativos a otros,

no necesariamente subordinados jerrquicamente.
Principio segn el cual cada Administracin territorial es responsable de la totalidad de las organizaciones personificadas creadas por ella, de forma que se puedan dirigir contra el ente matriz y el su patrimonio las acciones de responsabilidad originadas en actuaciones de cada ente instrumental.
Desconcentracin
Pregunta
Mecanismo traslativo de las competencias de los rganos superiores a los jerrquicamente inferiores.
Mecanismo de control del parlamento sobre el gobierno, formulado respecto a

cuestiones concretas y determinadas, o que no tengan una destacada importancia poltica.
Descentralizacin
Eficacia
Relacin entre objetivos planteados y los medios necesarios para obtenerlos.
Proposicin no de ley
Decisin de una sola cmara, que se perfecciona por su mera adopcin, sin necesidad de sancin o promulgacin.
Interpelacin
Mecanismo de control del poder legislativo sobre el ejecutivo, relativo a cuestiones de mayor trascendencia poltica o de contenido muy amplio.
54
55

Etica en Las Administraciones Publicas Manual

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tica en las Administraciones

MANUAL DEL ALUMNO

Direccin editorial: Concepcin Roldn

Edicin ejecutiva: Joaqun Cassinello

II. FICHA DESCRIPTIVA................................................................................

III. OBJETIVOS ...............................................................................................

IV. MAPA DE CONTENIDOS ..........................................................................

Coordinacin tcnica: Rosana Naviera

2004 Santillana Formacin S. L.

2. Los aspectos ticos en las Administraciones Pblicas..........................

3. Investigacin en tica para empleados pblicos ...................................

4. Variables individuales y colectivas en la toma de decisiones................

5. Sistemas de control ...............................................................................

Anexo 1. Cdigo de buena conducta administrativa para el personal

VI. SNTESIS ...................................................................................................

VII. GLOSARIO ................................................................................................

VIII. EVALUACIN FINAL.................................................................................

5. Mociones de censura y cuestiones de confianza.

tica en las Administraciones Pblicas.

1. tica y profesin pblica.

Se utiliza un mtodo expositivo para que el alumno vaya conformando su

4. Futuras lneas de investigacin.

4. Participacin de los empleados pblicos.

Servicio al ciudadano en las

Normas morales que

Estudio de los hechos

Cumplir los criterios de actuacin que el ordenamiento jurdico reconoce como

Aplicacin de las sanciones

1.1. Definicin de tica

A tal objeto se han puesto en marcha ambiciosos programas de modernizacin y

1.2. Razones para estudiar la tica

Los aspectos ticos en las Administraciones Pblicas

TICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

tica en las Administraciones Pblicas

2.2. Servicio a la comunidad

La idea de servicios a la colectividad, a la sociedad, es el eje central de la tica

Unos estndares ticos.

La ms sinttica de las definiciones de tica pblica la enunciaron dos autores

Desde esta perspectiva se entiende mejor la funcin promocional de los poderes

2.3. Principios de la tica pblica

Principios esenciales de la tica pblica

Fomentar la actitud de servicio y de inters hacia lo colectivo como elemento clave

TICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Principios esenciales de la tica pblica

A ayudar a los empleados a eludir las tentaciones de adoptar conductas no

Seguir una actuacin pblica presidida por los principios de igualdad y no

A qu ayudan los cdigos ticos?

A evitar posibles litigios futuros.

A decidir ticamente en momentos de debilidad.

A dar ejemplo de buen hacer.

Sean apoyados por el responsable mximo de la organizacin.

Muestren una visin utpica de mejora y, al mismo tiempo, sean realistas.

Se establezcan lneas telefnicas directas para recibir las quejas o denuncias

2.4. Mecanismos de mejora

2.5. El liderazgo tico

TICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

No impedir el ejercicio del liderazgo a los miembros de una organizacin.

Los valores que guan a las personas y a las organizaciones.

Explicar la necesidad de contar con una tica para la persona y la organizacin,

Los estndares de conductas.

Las conductas de los empleados pblicos.

Las normas definidas y promovidas en las instituciones administrativas

Analizamos seguidamente cada uno de estos dos enfoques de acercamiento al