INTRODUCCIN

Visin general de las principales aportaciones de la llamada escuela de la eleccin colectiva al estudio de los
comportamientos de los agentes del sector pblico para explicar el aumento del gasto pblico. Hay que distinguir
entre quienes atribuyen el crecimiento del gasto pblico a presiones de la demanda de servicios suministrados por
el Estado, y por otro lado a quienes encuentran en la oferta una explicacin para este fenmeno, y, haremos
referencia al intento de sintetizar ambos elementos.

LA TEORA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES.

Aportaciones de los tericos de la HP acerca del origen del Estado, pero desde una perspectiva econmica que
explique por qu los individuos, actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la coaccin
y qu tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza.
El planteamiento ms simple trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado
determinadas funciones. Los ciudadanos pueden decidir que exista un tercero (Estado) que se ocupe de proteger
sus propiedades y castigue las infracciones contra sus derechos, siempre y cuando ste no exija un pago
desorbitado por sus servicios. La existencia de normas constitucionales se explicara por la necesidad de limitar las
posibilidades de accin del nico titular de la violencia: El Estado.

VOTANTES, POLTICOS, GRUPOS DE PRESIN Y

FUNCIONARIOS.
Los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economa se mueven por criterios de optimizacin.
Se considera que votantes, representantes polticos, grupos de presin o funcionarios que administran la accin
pblica se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que su posicin
en el proceso les impone.

LOS VOTANTES.
Cuando se intenta dar una interpretacin econmica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar
informacin para que tal derecho se ejercite de un modo ms reflexivo, nos tropezamos con:
1. Sobre el ejercer el derecho al voto: Son comunes a la extensin del anlisis econmico a materias que no
estaban incluidas en el campo propio de la ciencia econmica.
2. Sobre recabar informacin: Se refieren a que tipos de variables deben incorporarse al anlisis y hasta qu
punto puede explicarse que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta nos interesa ms y
la explicaremos con el modelo propuesto por Downs.
El planteamiento de Downs considera que la accin del votante(R) depende de la probabilidad de que su
comportamiento afecte al resultado de la eleccin ( ), de los beneficios que le reporte el hecho de que gane el
grupo poltico que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las urnas(C) y de los beneficios que le
produzca el mero hecho de participar en el proceso electoral (D). Por lo que se propone la siguiente funcin para
explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho:

R=Bx +DC

De esta funcin podemos extraer las siguientes conclusiones:

1. (B) Resulta irrelevante hablar de votos cautivos, pues se supone que todos los votantes valoran los
beneficios que les reportara que un determinado partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean
individualizables (aumentar el poder adquisitivo de la pensin, extender la enseanza obligatoria) o que
estn motivados por el altruismo es indiferente.
2.

( ) Si el votante estima que su participacin puede ser decisiva para el resultado final de la eleccin (
es muy grande , entonces ser ms fcil que se produzca una mayor afluencia a las urnas.

3. (C) Los costes de ir a votar explicaran las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se
celebra en das laborables o en das festivos. Incluso, podran colaborar en la comprensin de la influencia
de factores meteorolgicos en los resultados.
4. Los beneficios reflejados en el componente D serviran para entender determinadas conductas, como las de
apostar al equipo ganador (efecto furgn de cola), y sentirse as parte de una victoria colectiva.

LOS POLTICOS.
La presencia de un nmero limitado de partidos, disputando un mercado de votantes potenciales, tiene parecidos
indudables con la situacin que se califica en los estudios econmicos de Oligopolio. En principio, parece
razonable aceptar que un dirigente de un partido poltico quiera ser elegido. Sea cual sea el motivo por el que
quiere ser elegido, el dirigente poltico, o su partido, pretendern hacer mximo el nmero de votos.
Si esta descripcin es correcta, entonces las conclusiones son bastante evidentes y las podemos resumir en las
siguientes:

En pases cuyo sistema electoral sea de carcter mayoritario y se genere una tendencia al bipartidismo,
ambos grupos polticos tendern a ocupar el centro poltico, de tal modo que sus ofertas electorales sern
bastante similares. Este planteamiento se apoya en la lgica, de que si un partido presenta un programa
radical, para los gustos del votante medio, solo recibir el apoyo de una franja del electorado, dejando libre
el resto del mercado a su competidor.
En aquellos regmenes polticos cuyo sistema electoral sea proporcional, y el resultado sea de
multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos polticos mayoritarios
hacia el centro poltico se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los extremos.
La tendencia hacia el centro poltico se ve reforzada con el argumento de que cada partido tendera a
ocupar los espacios prximos, confiando en que mantendr el apoyo de su electorado tradicional.
Supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado. Para
ello, deber adoptar decisiones que, le quiten apoyo entre su electorado bsico, pero esa prdida de
confianza no ser inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca.
El mismo objetivo de hacer mximo el nmero de votos explica que los dirigentes traten de distribuir los
costes de la decisin de tal modo que ningn colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los
beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilizacin en favor de los candidatos del
partido se considera necesaria para la victoria electoral. Por este motivo, se entiende que los periodos preelectorales estn caracterizados por importantes aumentos del gasto y que las medidas de ajuste se
adopten cuando an falte mucho tiempo para una consulta. Por ltimo, este comportamiento explica que los
polticos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una accin determinada y a subestimar sus
costes, al menos en la presentacin de la accin del gobierno ante los ciudadanos.

LOS GRUPOS DE PRESIN.

En todos los sistemas polticos democrticos la relacin entre los votantes y sus representantes electos, e incluso la
accin del gobierno, se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses, la
presencia de grupos de presin en la actividad poltica es una evidencia con la que debe contarse a la hora de
evaluar el funcionamiento real de la accin del sector pblico.
Estos grupos desean obtener la satisfaccin mxima de sus intereses o, hacer mximos sus beneficios planteando
la cuestin inicial de los motivos por los que un individuo/empresa decide participar en dichos grupos. Esta cuestin
puede resolverse de 2 maneras:
1. Se afirma que la formacin de grupos de presin es ms fcil cuando el nmero de integrantes es ms
pequeo, mientras que el comportamiento free rider (Quien se aprovecha del beneficio o trabajo de otro para sus propios
intereses) se producir en los grupos ms amplios.

2. Por otro lado, puede considerarse que los grupos de presin parten de asociaciones preexistentes como
una actividad complementaria, de tal modo que el grupo estaba ya formado y, despus, decide utilizar sus
medios para influir en los resultados de la accin gubernamental.
Medios de condicionamiento del sector pblico por parte de los grupos de presin:

Entrega de fondos para contribuir a la eleccin de aquellos candidatos que puedan defender sus
intereses, desde el gobierno o el Parlamento. Al margen de las vas de financiacin ilegal de los grupos
polticos, se recogen en las distintas normas que regulan las fuentes de ingresos de los partidos y, en
particular, los limites que se establecen sobre estos recursos, o las exigencias de que tales aportaciones
sean o no pblicas.
Existencia de deficiencias en la informacin disponible por el sector pblico, antes de decidir, pueden
llevarle a consultar a los sectores ms interesados en la adopcin de determinadas normas, o en la puesta
en marcha de determinadas medidas de poltica econmica. Estas diferencias en la informacin permiten a
los grupos de presin condicionar la accin del Estado, al que se le presenta como nica solucin viable
aquella que coincide con sus intereses.
Posibilidad de suministrar informacin a los votantes. Los grupos de presin pueden reducir los costes
en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la accin del gobierno y decidir si
le sigue apoyando o no. Eso s, esta informacin tendera a favorecer su punto de vista, y no es neutral. Eso
s, debera de garantizarse su veracidad en la informacin suministrada y favorecer la pluralidad de
opiniones.

LOS FUNCIONARIOS.
Para analizar el comportamiento de los funcionarios la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen sobre
el comportamiento de la burocracia. Distingue entre:

Burcrata y la agencia que le entrega los fondos para su labor, sea esta el parlamento o un rgano de la
Administracin.
Entre la informacin disponible para la agencia y el funcionario:
1. La agencia solo observa el nivel de servicio pblico suministrado y asigna el presupuesto
considerando que existe una relacin entre ste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el
coste de entregar unidades de bienes o servicios pblicos.
2. El funcionario si conoce el coste de suministrarlas, y tiene sus propios intereses en el proceso. Se
considera que el responsable de una seccin dentro de un departamento desea hacer mximo el
presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organizacin burocrtica, o autoestima,
depende de la cantidad de fondos que administra.

Adems, existen otros elementos que explicaran como la conducta de los funcionarios colabora al crecimiento del
gasto pblico:

Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de servicios, puede
considerar que aquellas unidades de gasto que no agotan el presupuesto atribuido, reciben fondos
excesivos. Por lo que se recortara fondos para futuros presupuestos, eliminando, as, los incentivos para
que los responsables traten de hacer mnimos los costes de su gestin.
La ausencia de precios en el sistema de decisin pblica impide medir la eficiencia de la actuacin de los
funcionarios.

LAS TEORAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PBLICO.

Las explicaciones de los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del gasto pblico en las economas
occidentales son muy diversas y, resulta siempre difcil realizar un intento de sntesis en su presentacin. El
resumen podemos encontrarla en la Tabla 3.2:
Tabla 3.2 Teoras alternativas sobre el crecimiento del gasto pblico.

Causa del crecimiento del gasto

Demanda

Oferta

Demanda-Oferta

Teoras
Ley de Wagner
Efectos desplazamiento e inspeccin
Redistribucin de la renta
Grupos de inters
Ilusin fiscal
Ciclo electoral
Comportamiento de los funcionarios
Ideologa del partido en el poder
Centralizacin del sector pblico
Productividad-Precios

A) EXPLICACIONES BASADAS EN LA DEMANDA DE GASTO PBLICO

A. La llamada ley de Wagner considera que el desarrollo econmico del pas impulsa presiones crecientes por
parte de la sociedad en favor de un aumento del gasto pblico, por 2 razones: Las sociedades ms
desarrolladas son ms complejas con un nmero mayor de conflictos, lo que exige una mayor intervencin
del Estado en su solucin. La segunda atae a la caracterizacin de los bienes/servicios pblicos como
bienes superiores y elsticos y de ah que el deseo de que aumente el gasto pblico es mayor.
B. La teora del efecto desplazamiento-efecto inspeccin: Efecto desplazamiento considera que el gasto
tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en periodos crticos para la sociedad, se acepta un esfuerzo
suplementario para afrontar las consecuencias. Efecto inspeccin: Una vez superadas las circunstancias
que justificaron el aumento del gasto pblico, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos y
acepta que la mayor recaudacin se dedique a una mejora de los bienes y servicios pblicos, pues los
votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos.
C. Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en los gastos del sector pblico se
debe a funciones retributivas. Los distintos grupos polticos tienden a acercarse al votante medio, con la
finalidad de garantizarse la eleccin, al ser los ms numerosos incide en un aumento del gasto en las
demandas de este sector de la poblacin.
D. La presencia de grupos de inters, como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tiende a
aumentar la demanda de aquellos gastos pblicos que les benefician de un modo directo.
E. La hiptesis de la ilusin financiera destaca como los demandantes de un mayor gasto pblico son
conscientes de los beneficios que les reportan las distintas polticas del sector pblico, pero consideran que
los costes se repartirn entre todos los grupos sociales, o, ni piensan en la existencia de tales costes.

B) JUSTIFICACIONES BASADAS EN LA OFERTA DE GASTO PBLICO.

El crecimiento del gasto pblico en las economas occidentales se debe, para otro grupo, al comportamiento de
quienes ofrecen distintos programas de gasto. Distinguimos:
A. Ciclo electoral: Pone de manifiesto como en los momentos previos a la consulta del electorado, los
poderes pblicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como
buenos gestores. Que conlleve a un aumento de los costes no tiene importancia, pues conseguida la
reeleccin, se puede recortar en el gasto pblico o aumentar los impuestos.
B. El comportamiento de los funcionarios: (anlisis de Niskanen), es una justificacin del crecimiento del
gasto pblico por encima de lo que resultara ptimo socialmente. La garanta laboral del funcionario, la falta
de precios que permitan medir la productividad, los diferentes servicios suministrados y la ausencia de
mecanismos sancionadores de la mala gestin, acentan ms la tendencia a que la provisin de los bienes
pblicos requiera un volumen de recursos creciente.
C. Ideologa de los partidos: Si el XIX se puede presentar como una oposicin entre conservadores y
liberales, en el XX observamos que las alternativas son los partidos conservadores/democratacristianos, de
un lado, y los socialdemcratas, de otro, con partidos liberales convertidos en elementos necesarios para
lograr la mayora parlamentaria, mediante coaliciones. Los partidos conservadores son ms proclives que
los liberales a las polticas de redistribucin de rentas (fuente indudable de crecimiento de gasto pblico).

Por otro lado, los socialdemcratas han sido los grandes impulsores de las polticas de gastos sociales, con
unas posiciones en versiones ms o menos sofisticadas del keynesianismo.
D. Se argumenta que la propia estructura del Estado, ms o menos descentralizada, puede contribuir a un
crecimiento de gasto pblico. Ocurre cuando el proceso de descentralizacin lleva un duplicado de las
funciones realizadas por el sector pblico, o cuando la financiacin de los entes autonmicos o locales
depende de la financiacin de la entrega de fondos por parte del poder central, pues, resulta fcil atribuir a
otros la responsabilidad de los dficits propios, y negociar un aumento de la financiacin de las actividades
del rgano. Adems, el proceso de descentralizacin puede colaborar en la reduccin del ritmo de
crecimiento del sector pblico, pues beneficios/costes de la actividad pblica se ven con mayor claridad.

C) UN ENFOQUE BASADO EN LA INTERACCIN DEMANDA-OFERTA.

En un anlisis iniciado por Baumol, continuado por otros, se ha tratado de explicar cmo la confluencia de una
demanda rgida de gasto pblico y una oferta que se desplaza para reflejar costes crecientes, explica la tendencia
al crecimiento del gasto pblico.

UNA EXPLICACIN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PBLICO EN

ESPAA.
A) LOS HECHOS
La fuente a la que debemos acudir para comprobar cul ha sido la evolucin real del gasto pblico en nuestro pas
seran las previsiones contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por los cuales
estos datos pueden darnos una visin inexacta de la realidad:

Debido al proceso de descentralizacin que ha vivido nuestro pas, una buena parte del gasto pblico se
lleva a cabo fuera de la Administracin Central del Estado y deberamos incluir datos que reflejen la
evolucin del gasto conjunto de las AAPP.
Adems, las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realiz alcanzan
tal cuanta que habra que preguntarse para qu sirven los presupuestos. Usaremos datos del Banco de
Espaa, aunque plantean dificultades.
Ver tablas 3.3 y T. 3.4.

Lo datos reflejan lo sucedido en nuestro pas desde 1980. Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos entre
1980 y 1986 y entre 1985 y 1994. Este incremento no se ha visto acompaado por un aumento de los recursos. De
tal modo que el dficit hasta 1982 se dispara.
A partir de esta informacin, se intenta controlar el gasto pblico y por tanto, el dficit, pero no son duraderos. La
evolucin registrada entre 1987 y 1989, se intenta rebajar el gasto pblico que se pierde a partir de 1989 y ms
acusadamente en 1993.
A partir de 1995, la situacin cambia, se produce una mejora en los resultados de la actividad del sector pblico. Se
reduce el dficit pblico, que pasa de ser un 6,3% del PIB a alcanzar el equilibrio presupuestario en 2003 y
supervit a partir de entonces. Tales datos, se han alcanzado ms por una reduccin del gasto pblico que por un
aumento de los ingresos.
En la actual crisis, ha aumentado el dficit.

B) UNA EXPLICACIN DEL CRECIMIENTO DEL GASTO PBLICO EN

ESPAA.

Factores:

El Proceso de transicin poltica vivido por nuestro pas a partir de 1975, con la sustitucin de un sistema
autoritario por otro democrtico, gener demandas de mayor gasto pblico. En una 1 etapa, puede
atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiernos de la transicin, carentes de apoyo democrtico y
enfrentados a una acumulacin de exigencias de los distintos grupos sociales. En la medida en que el
sistema democrtico se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse al propio
funcionamiento de los Parlamentos.
La Crisis econmica que sufren las economas occidentales a partir de los 60. Aunque Espaa comparte
con los dems pases las dificultades producidas por el alza de precios del petrleo, hay rasgos que la
hacen ms grave. La crisis econmica impulsa el gasto pblico al menos en 2 direcciones. 1. La necesidad
de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro. 2. Las subvenciones
entregadas a empresas pblicas con prdidas, que representan una cifra elevada no solo por la importancia
del sector pblico empresarial de nuestro pas, adems de un trasvase de las empresas privadas en
dificultades al sector pblico.
La consolidacin de un modelo de Estado de Bienestar: Aunque exista la Seguridad Social
anteriormente, la dcada de los 80 es testigo de una consolidacin del sistema de pensiones, no solo desde
la CE 1978, sino a partir de la huelga general de 1988, que acaba, con la aparicin de las pensiones no
contributivas. Adems del gasto educativo, sanitario o de vivienda.
Gasto en infraestructura de transporte: El esfuerzo en este terreno ha sido notable desde los primeros
momentos de la transicin poltica y ha representado en una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos
socialista, adems, los importantes acontecimientos vividos por Espaa en 1992 /JJOO, Expo universal en
Sevilla) explica su aceleracin. En cualquier caso, en los ejercicios econmicos ms recientes, el ajuste
presupuestario ha recado principalmente en estas partidas, de modo que el actual Ministerio de Fomento ha
sido el gran sacrificado en su nivel de actividad.
Proceso de descentralizacin poltica: Representa la construccin del Estado de las Autonomas, de
acuerdo con el modelo consagrado por la CE en 1978.En el caso de nuestro pas, algunas caractersticas
del proceso han contribuido a favorecer el incremento del gasto. Entre ellas puede citarse:
1. El proceso de descentralizacin no ha reducido el nmero de empleados de la Administracin
Central y en cambio ha aumentado el de los que prestan sus servicios a las CCAA.
2. La aparicin de los entes territoriales ha provocado la duplicidad entre las funciones realizadas por la
Administracin Central del Estado en la esfera nacional y en cada CCAA en el mbito de sus
competencias, sin que la distribucin de funciones realizada por la vigente CE haya podido evitarlo.
3. El sistema de financiacin de las CCAA de rgimen general no ha sido capaz de crear mecanismos
de corresponsabilidad fiscal por parte de los entes territoriales, que, han tendido a incrementar sus
niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar los ingresos pblicos.
El creciente dficit pblico colabora decisivamente al aumento del gasto, a travs del pago de intereses de
la deuda acumulada en los ejercicios anteriores.
Reduccin del gasto: A partir de 1996, y coincidiendo con un cambio en la orientacin poltica del gobierno
de la nacin, se ha producido una significativa reduccin del gasto pblico en nuestro pas. Esto se debe no
solo a la voluntad de formar parte de la moneda nica europea, que exiga limitar el dficit a un 3% del PIB,
sino tambin a la evolucin de determinadas variables macroeconmicas que generaban presiones
importantes sobre el gasto pblico. En esta direccin estn:
1. La mejora en los datos de la tasa de desempleo: que de ser casi un 19% en 1995 pasa a algo
ms del 9% en 2005. La mejor situacin del mercado laboral reduce el pago de prestaciones por
desempleo. Por otro lado, el crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales no solo a
travs de la imposicin directa, sino tambin a travs de las cotizaciones sociales. La capacidad de
financiacin de la Seguridad social permite cubrir las necesidades de financiacin de la
Administracin Central.
2. La bajada de los tipos de inters: El tipo de inters a corto plazo pasa de un 9,4% en 1995 al 4,4%
en 2000 y llega a un mnimo histrico en 2004 con un 2.1%.