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La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
LA TELARAA LEGAL
Luis Hidalgo Lpez
PRESENTACION
La mitologa griega nos cuenta que el dios Zeus, en un dia de mal humor en que
decidi vengarse de los hombres, entreg a Pandora -la primera mujer que apareci en la
tierra- una caja cerrada, cuyo contenido slo l conoca. La mujer, incitada por su natural
curiosidad, no pudo contener el impulso de abrirla y al hacerlo cumpli la venganza de Zeus:
del interior de la caja emergieron en confuso tropel todos los males en forma de dioses
alados y poblaron la tierra. Pero en el fondo de la caja qued un diosecillo bueno, la
Esperanza. Con esta prstina pureza los griegos explicaban el misterio de la conducta
humana: una mezcla del mal y de esperanza1.
El contenido del presente estudio no pretende abrir la Caja de Pandora para que se
escapen los dioses alados a poblar la tierra. La Caja de Pandora ha sido abierta en el
Ecuador, no por curiosidad ni por una mujer sino mediante actos de buena voluntad, de
profundo convencimiento subjetivo de cumplimiento de deberes, por actitudes superficiales,
inmediatistas, reivindicantes de intereses creados, o por desconocimiento de la materia
regulada, por parte de los distinguidos funcionarios pblicos de los ltimos veinte aos, que
tuvieron y tienen atribucion legal y competencia para expedir normativa principal mediante
leyes -el Congreso Nacional- y normativa secundaria -la administracin pblica centralizada
y descentralizada-; y por los juzgadores de todo nivel, con atribucin y competencia para
administrar justicia ordinaria o administrativa, mediante el frecuente uso del doble criterio
judicial o administrativo.
El estudio pretende identificar slo a los diosecillos alados que han poblado el pas,
autores de los males de contenido jurdico que afectan a la estructura del Estado, a la
sociedad civil y a las naturales interelaciones entre mbos. Prescindir, por ende, de los
diosecillos polticos.
Andrade Noboa, Jorge. En Lucha por el Crudo, pgina 18. La Caja de Pandora. Talleres Editorial Voluntad, Quito, 1981.
Garriguez, Joaqun. Curso de Derecho Mercantil, Tercera Edicin. Silverio Aguirre Torre, Impresor. Madrid, 1959. Pgina 39.
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derecho civil o mercantil y, dada su trascendencia, sobre otras normas del propio derecho
pblico.
El propsito finalista del estudio es convencer a la sociedad de que slo con las
armas del Derecho se puede someter lo administrativo, la economa, lo civil, lo mercantil, lo
societario y bancario, lo tributario, lo presupuestario, la administracin de justicia, las
instituciones pblicas, las privatizaciones, la modernizacin, etc. a un nuevo concepto de
Pas que persiga efectivamente el bien comn general, y posibilite salir de la crisis global que
ha invadido al Ecuador.
Esperanza de que podemos y debemos derrotar a los diosecillos del mal, mediante
acciones y decisiones conjuntas, de todos sin excepcin, de los administradores pblicos y
de la sociedad civil, con renunciamiento de intereses creados, unidos en una batalla
concertada, en el mbito de la legalidad racional y de la juridicidad, mediante sometimiento
de las materias relevantes, por las armas del Derecho, a la efectiva obtencin del bien
comn del pas, para entregar a nuestra descendencia un Ecuador mejor del que recibimos
de nuestros amados padres.
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Decreto Supremo No. 210, Registro Oficial No. 78, del 14 de noviembre de 1938.
Decreto Supremo No. 1480, Registro Oficial No. 297 del 23 de julio de 1964.
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"Se dice que el nmero de leyes, dispositivos con fuerza legal -decretos,
resoluciones ministeriales, reglamentos, etc.- supera en el Per el medio
milln. Es un clculo aproximado porque, en verdad, no hay manera de
conocer la cifra exacta: se trata de un ddalo jurdico en el que el investigador
cauteloso fatalmente se extrava. Esta cancerosa proliferacin legalstica
parece la afloracin subconsciente de la anomala tica que est en la raz de
la manera como se genera el Derecho en el pas (en funcin de intereses
particulares en vez del inters general). Una consecuencia lgica de
semejante abundancia es que cada disposicin legal tenga, o poco menos,
otra que la enmiende, atene o reniegue. Lo que, en otras palabras, significa
que quien est inmerso en semejante pilago de contradicciones jurdicas
vive transgrediendo la ley, o -algo acaso ms desmoralizador- que, en una
estructura de este semblante, cualquier abuso o transgresin puede
encontrar un vericueto legal que lo redima y justifique."
La normativa constituye una expresin del derecho, sto es una ordenacin recta, un
orden jurdico que unifica lo mltiple, manifestado en un conjunto de normas coherentes de
la conducta humana tendiente a procurar la realizacin de la justicia y, en su accionar, de la
paz institucional y social.
Al incluir en la normativa a la Constitucin Poltica que procura servir a la justicia a
travs de la idea de libertad esencial y, adems, proviene de la soberana del pueblo, nos
encontramos definiendo lo que es un "Estado de Derecho".
La normativa legal, en el fondo, no es otra cosa que la regulacin jurdica de la
conducta de la sociedad de la nacin a la cual va dirigida. En cuanto regula la conducta,
traza hiptesis de comportamiento humano frente a situaciones explcitas, hiptesis en las
cuales se determina el derecho individual de una parte y el deber de respetarlo de otra parte.
De lo que se sigue que la normativa al instituir derechos crea simultneamente deberes de
respetarlos.
Por lgica simple, no puede existir un derecho sin el deber correlativo. La doctrina ha
creado una figura pattica para representar el fenmeno: derecho y deber son como las dos
cara de una moneda. La moneda de una sola cara no es una moneda.
Al aplicar a la normativa, para efectos de clasificacin general, el principio de la
Pirmide de Kelsen, en el sentido de que la Constitucin est en el vrtice, inmediatamente
5
EL OTRO SENDERO, la Revolucin Informal. Editorial DIANA, Tercera Impresin Mexicana, Enero de 1991. Prlogo, Pgina XXIV.
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abajo las leyes y, en camino hacia la base, las dems normas que nuestros "legisladores"
ostentan atribucin legal y competencia para dictarlas, podemos hacer una divisin
doctrinaria contenida, en tres segmentos: Constitucin, Legislacin Principal conformada por
las leyes, y Legislacin Secundaria compuesta por el resto de la normativa.
No debe afectar la estructura escalonada o la divisin de la normativa en segmentos,
al concepto de la esencia de orden que unifica lo mltiple.
En otras palabras, la regulacin de las atribuciones del poder pblico y su
organizacin estructural y funcional, la institucin del matrimonio, el domicilio, los actos
mercantiles, la inversin extranjera, las infracciones penales, las regulaciones sanitarias, las
condiciones de prestacin de servicios pblicos privatizados, etc. -para citar muy pocas
materias- constantes en los contenidos pragmticos de la Constitucin de la Repblica, de
las leyes, de los reglamentos a las leyes y de la enorme cantidad de normativa de los
rganos de la Funcin Ejecutiva, debe ser consistentes en las unas con las otras, en forma
tal que la regulacin de la conducta humana que les atae prescriba los mismos principios
en todas llas, sin distorsiones, sin matices diferenciales, sin contradicciones; sin importar el
rgano legislador o la fecha en el tiempo de su expedicin. En eso consiste la esencia del
orden jurdico que unifica lo mltiple.
Desaparecida, o cuestionada, la esencia de orden que unifica lo mltiple, la
normativa pierde o flaquea su concepto esencial de constituir una expresin del derecho, y,
por tanto, menoscaba su idoneidad de producir un orden normativo tendiente a realizar la
justicia, debilita la obtencin de la paz institucional, social e individual, y finalmente, produce
el quebranto del contenido de un "Estado de Derecho", caracterstica fundamental de los
gobiernos democrticos.
Si no existe la esencia del orden jurdico, una regla de derecho a la cual el Estado
deba sujetarse, ora porque sea anterior o superior a l, ora porque l mismo se haya dictado
y ligue su voluntad, nunca podr saberse si procede en ltima instancia, si es o no soberano
y cuando lo es6.
La falta de la esencia del orden y la incorrecta regulacin derecho-deber no solo que
debilita la obtencin de la paz institucional y social sino que, a causa de las interpretaciones
subjetivas de una normativa carente de orden, poco clara y contradictoria, propende de
manera inexorable en una fenomenologa de conflictos de orden poltico, posibilita y auspicia
el desarrollo de la corrupcin institucionalizada, e instituye un ordenamiento de conflicto
entre la concentracin y acumulacin del poder gobernante y las formas o procedimiento de
participacin y representacin tendientes a la desconcentracin, distribucin y
descentralizacin del poder gobernado.
Dicha matriz conflictiva en el Estado e instituciones democrticas se recarga con las
tensiones de ambas dinmicas concentradoras y desconcentradoras del poder, que operan
tanto al interior del mismo Estado como en la misma sociedad civil; y repercute en una ms
formal que real separacin de poderes del Estado y por consiguiente en una pugna
estructural entre ellos, por la cual tienden a sobreponerse o supeditarse en conflictos de
inters, de fuerzas y competencias. As, el doble flujo de conflictividades se desplazan del
Estado hacia la sociedad y de sta hacia aqul7.
6
Tobar Donoso, Dr. Julio. Elementos de Ciencia Poltica. La Prensa Catlica, 1958. Quito.
Conflicto y Democracia en Ecuador. Jos Sanchez-Parga. Serie Dilogos. Ediciones Centro Andino de Accin Popular -CAAP- Quito,
abril de 1995. Impresin Albazul Offset.
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Para ejemplificar la matriz conflictiva que genera una pugna estructural entre
instituciones del Estado, recordemos los semanales puntos de vista divergentes entre las
Funciones Legislativa y Ejecutiva, con el consiguiente cambio de las mayoras polticas que
se han dado en el Congreso, inicindose con La Aplanadora en 1998, pasando por una
mayora formada por los partidos de izquierda y terminando por negociar cada tema puntual
con los Diputados dispuestos a apoyar el tema. Recordemos la eleccin de los Magistrados
de la Excma. Corte Suprema de Justicia y los argumentos exhibidos para incluir o excluir
candidatos. Recordemos la desintegracin de los Vocales del Tribunal Constitucional, el
cabildeo para el nombramiento de los nuevos y las alternativas polticaspuestas en juego
para elegir al nuevo Presidente del Tribunal.
La matriz conflictiva histrica, en comentario de los medios de comunicacin social8,
se conceptualiza con la siguiente acertada opinin:
"La nueva mayora que hay en el Congreso, pegada con chicle, respir ayer
tranquila: sac del puesto a Miguel Macas Hurtado, el Presidente de la Corte
Suprema de Justicia.
"Qu acto de bravura! Qu eficiencia! Esa mayora debe creer que el pas
sigue su juego. Y que anteanoche aplaudi a dos manos el haber interferido,
de manera abierta el poder judicial.
"El Vicepresidente debe haber pensado lo mismo al negarse a cumplir
rdenes de quien era la cabeza del poder judicial. O al no condenar a sus
secretarios por desconocer una orden judicial. Qu buen ejemplo le da Dahik
al pas! Cualquier ecuatoriano llamado por la justicia podra -siguiendo sus
pasos- rechazar el juez de turno por pertenecer a tal o cual partido. O
simplemente por no estimarse digno de ser juzgado por l. El Vicepresidente
debera hacer el retrato robot del juez que les conviene a sus secretarios. De
no haberlo aqu, se podra importar.
"Esos dos hechos prueban una cosa: que los actores del Ejecutivo y del
Legislativo ya no se creen ms el libreto que vena representando. Dahik
saba las relaciones del Presidente de la Corte con el PSC. Como debe saber
las que tiene el actual con la DP.
"Esa figura la respet formalmente hasta que le toc a l. Ah Macas ya no
fu Presidente de la Corte, sino militante del PSC. Dahik y los otros partidos
se regocijan. Anoche enviaron dos mensajes: uno al nuevo Presidente de la
Corte. El ya sabe lo que le espera si no se muestra sumiso a los otros dos
poderes. El otro al pas: que no hay poder judicial y que justicia es sinnimo
de amarre poltico en el Congreso.
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normativa legal -ni convencimiento real o por temor a sancin- para respetar los derechos de
los dems. Irrespeto del cual "los dems" no tienen a quien reclamar -o no desean o no
pueden hacerlo- en razn de la falta de un sistema de administracin de justicia
independiente, transparente y eficaz9. Conflictividad individual y social cuya desembocadura
-y fin- es la inmunidad y la impunidad de las conductas delincuenciales10 inducidas en que
las cosas en la administracin pblica y las de sus entidades u organismos publicos
marchan en una relacin de mal a peor11, como puede observarse de los Dictmenes de
Incumplimiento de la Repblica del Ecuador a los Convenios del Acuerdo de Cartagena,
emanados de la Secretara General de la Comunidad Andina y de las sentencias del
Tribunal Andino de Justicia.
Cuestionada su esencia y perdido el orden que unifica lo mltiple, la normativa legal
se troca en cualquier cosa diferente al orden jurdico: se convierte en la "Telaraa Legal"
conceptualizada por Mario Vargas Llosa.
Variadas pueden ser las causas que han coadyuvado a construir la Telaraa
Legal a travs del tiempo, y de muy diversa ndole. Suelen sealarse como tales la falta de
cultura de los pueblos, la quiebra de la moral individual y pblica, el hedonismo presente a
travs de intereses creados, la viveza criolla, las pasiones polticas, la accin de propsitos
inmediatistas, el desconocimiento de la materia, la crisis de la investigacin, la alternabilidad
de legisladores, entre otras.
Dejando a los socilogos el estudio de las dems causas, nos limitamos a comentar
las ltimas.
Arq. Sixto Durn Balln, Presidente de la Repblica. Diario El Comercio, 24 de julio de 1995, pgina A3.
10
Justicia por mano propia. Linchamiento en El Tambo. Ver Diario El Comercio del 26 de julio de 1995, Pgina A7.
11
Echeverra G., Dr. Enrique. "De Mal a Peor". Diario el Comercio, 24 de julio de 1995, pgina A4.
12
Borja y Borja, Dr. Ramiro. Teora General del Derecho Administrativo. Segunda Edicin. PUDELECO, Editores. Quito, mayo de 1995.
Pgina 126.
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Decreto Legislativo aprobado el 3 de octubre de 1917, Registro Oficial No. 332 de 13 de iguales mes y ao.
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Decreto Ley de Emergencia Econmica No. 02, Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992; y Decreto Ley de
Emergencia Econmica No. 04, Registro Oficial No. 396 de 10 de marzo de 1994, respectivamente.
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respetarlas, o los derechos de los ciudadanos con el consiguiente deber de respeto por el
Estado, dejando ambigua la teora del derecho y deber como las dos caras de una moneda.
Ambigedad que lleva a la consecuencia de otorgar, en la prctica, un derecho
ostentado por el interesado pblico o privado a emitir subjetivos juicios de valor en la
interpretacin de la normativa legal que mejor le venga a sus intereses institucionales e
individuales, violentando la esencia de la libertad y de la justicia del "Estado de Derecho",
afectando un elemento esencial de la paz institucional y social, y posibilitando la corrupcin
institucional mediante la valoracin de los subjetivos juicios de valor.
Para evitarse la cita expresa de las reformas y derogatorias que implica la
aprobacin de una nueva ley tendiente a producir el ensamblamiento de coherencia legal, el
Congreso ha recurrido, con ese propsito, al ritualismo de consagrar la frase de "derogar
todo aquello que se le oponga a la nueva ley" en todas las leyes aprobadas; produciendo
los efectos de que contina vigente de las leyes viejas todo aquello que no se le
oponga a la nueva ley" imposibilitando, con llo, todo ensamblaje objetivo de coherencia
legal.
Al tratar de las derogatorias, el ritualismo tradicional de derogatoria implcita ser
objeto de anlisis.
Desde el punto de vista de la transparencia en la formacin y reforma de leyes, se
advierten esfuerzos y resultados de la comunicacin del contenido del proyecto con una
parte de la sociedad involucrada en l. En este sentido el Congreso ha posibilitado
consultas, reuniones de trabajo y discusiones tendientes a divulgar el proyecto y a recoger,
acordar y procesar planteamientos de los sectores involucrados que tienen como fin la
aceptacin final del proyecto y su cumplimiento sin conflictos sociales.
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Literal f) del Art. 11 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.
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Literal b) del Art. 8 del Decreto Ejecutivo No. 509 publicado en el Registro Oficial No. 150 de 16 de marzo de 1989 y Art. 66 del Decreto
Ejecutivo No. 529-A publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 136 de 26 de febrero de 1993; derogados por los numerales 35 y
38 del Art. 10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994.
23
Decreto Ejecutivo No. 3202 publicado en el Registro Oficial No. 769 de 11 de septiembre de 1987. Derogado por el numeral 32 del Art.
10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994. Vuelto a dictar mediante Acuerdo
Ministerial No. 151 publicado en el Registro Oficial No. 696 de 16 de mayo de 1995.
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Quien visita el Auditorio del Instituto Geogrfico Militar en Quito, podr observar dos
aerofotografas, tomadas en las dcadas de 1980 y de 1990, de la Amazona Ecuatoriana,
que dan fe de la depredacin forestal a que ha sido sometida, a pesar de que su explotacin
se encontraba sujeta a autorizaciones previas del Ministerio de Agricultura y Ganadera
concebidas en Decretos Ejecutivos y, lo que es ms, la movilizacin y transporte de la
madera, sometida a guas de movilizacin oficiales. Sin embargo, la deforestacin est a la
vista, fenmeno que induce a cuestionar la eficacia de este tipo de normas regulatorias para
controlar la picarda privada.
Y quien visita la costa ecuatoriana puede constatar la depredacin de los manglares,
hoy ocupados por camaroneras, a pesar de expresas prohibiciones oficiales y mecanismos
de control previo, de concesin, de autorizacin, de patente y registro, etc., y de la amenaza
de imposicin de sanciones, tendientes a la conservacin del ecosistema24.
El contenido de los decretos ejecutivos originados en los requerimientos de los
empleados pblicos no gozan, en general, de ninguna transparencia que posibilite una
discusin con sectores involucrados. La sociedad se entera de su contenido una vez
publicado y, por consiguiente, sin dar garanta evidente de aceptacin social de
cumplimiento. "Se acata, pero no se cumple", es el aforismo popular que resume el
resentimiento social por la falta de transparencia.
Parecera que los funcionarios pblicos se encuentran conscientes del resultado
social, a tal grado que tratan de que el decreto ejecutivo sea aceptado por los involucrados
en forma compulsiva -que se acate y se cumpla-, por miedo, tipificando infracciones penales
como medios de la amenaza de la imposicin de variadas penas y sanciones a quien no
observe fielmente las obligaciones o deberes decretados, menospreciando, en muchos
casos, el contenido de las garantas constitucionales de reserva legislativa de leyes penales
y del sometimiento a juez competente25.
Resaltan, con este matiz, el contenido de Decretos Ejecutivos que regulan la
siembra, comercializacin y exportacin de banano; las regulaciones que norman la cra y
cultivo de los recursos bioacuticos; vivienda campesina; industrializacin, comercializacin
de leches y productos lcteos, etc.26.
Se ha hecho una costumbre que el Congreso Nacional al momento de expedir leyes
no penales, introduzca la tipificacin, en leyes no penales, de infracciones de carcter penal
a ser denunciadas, conocidas y tramitadas -en el mejor de los casos- y juzgadas por
funcionarios pblicos ministeriales, con la finalidad de la imposicin de una pena o sancin al
infractor. Muchos decretos ejecutivos, reglamentarios de la ley en cuestin, o independientes
24
Ver Decreto Ejecutivo No. 477, Registro Oficial No. 477 de 19 de marzo de 1949; Decreto Supremo No. 2939-A, Registro Oficial No.
696 de 23 de octubre de 1978; No. 824-A, Registro Oficial No. 208 de 17 de junio de 1985; Decreto Ejecutivo No. 1907, Registro Oficial
No. 482 de 13 de julio de 1994; y, Decreto Ejecutivo No. 2619, Registro Oficial No. 665 de 30 de marzo de 1995.
25
26
Decreto Ejecutivo No. 18, Registro Oficial No. 393 de 13 de enero de 1972; reformado por Decreto Ejecutivo No. 1850, Registro Oficial
No. 476 de 5 de julio de 1994. Decreto Ejecutivo No. 1351, Registro Oficial No. 352 de 5 de enero de 1994. Decreto Ejecutivo 2294,
Suplemento del Registro Oficial No. 573 de 22 de noviembre de 1994. Decreto Ejecutivo No. 1062, Registro Oficial No. 262 de 2 de
septiembre de 1985. Decreto Ejecutivo No. 1336, Registro Oficial No. 325 de 29 de noviembre de 1985. Decreto Ejecutivo No. 1088,
Registro Oficial No. 324 de 24 de septiembre de 1953. Decreto Ejecutivo No. 2800, Registro Oficial No. 802 de 7 de agosto de 1984.
Decreto Ejecutivo No. 2644, Registro Oficial No. 1079 de 31 de marzo de 1944.
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Ver Arts. 34 a 37 del Decreto Ejecutivo No. 1062, Registro Oficial No. 262 de 2 de septiembre de 1985, que crea nuevas infracciones
penales no contempladas en la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero. Decreto Ejecutivo No. 1529, Registro Oficial No. 436 de 22 de
febrero de 1983, que reglamenta la Ley Forestal, Areas Naturales y Vida Silvestre. Decreto Ejecutivo No. 939, Registro Oficial No. 233 de
15 de julio de 1993, que reglamenta la Ley para la Formulacin, Fabricacin, Importacin, Comercializacin y Empleo de Plaguicidas y
Afines de Uso Agrcola.
28
29
30
Art. 122 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva.
31
Bielsa, Rafael. Principios de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires. 1966. Pginas 749 y siguientes.
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Hidalgo Lpez, Luis. La Legislacin Informal en el Ecuador. Editorial Don Bosco. Quito, 1990. Pginas 28 a 31.
33
Acuerdo Ministerial No. 26, Registro Oficial No. 589 de 14 de agosto de 1958. Acuerdo Ministerial No. 948-A, Registro Oficial No. 180
de 9 de noviembre de 1972. Acuerdo Ministerial No. 40, Registro Oficial No. 36 de 3 de marzo de 1976. Acuerdo Ministerial No. 109,
Registro Oficial No. 317 de 18 de abril de 1977. Acuerdo Ministerial No. 52, Registro Oficial No. 378 de 12 de febrero de 1981. Acuerdo
Ministerial No. 5, Registro Oficial No. 45 de 14 de octubre de 1992. Resolucin No. 5-RD, Registro Oficial No. 192 de 18 de mayo de
1993. Resolucin No. 4-RD, Registro Oficial No. 444 de 19 de mayo de 1994. Acuerdo Ministerial No. 488, Registro Oficial No. 610 de 12
de enero de 1995. Resolucin No. 16-RD, Registro Oficial No. 618 de 24 de enero de 1995.
34
Acuerdo Ministerial No. 375, Registro Oficial No. 728 de 11 de diciembre de 1978. Acuerdo Ministerial No. 42, Registro Oficial No. 876
de 19 de febrero de 1988. Acuerdo Ministerial No. 527, Registro Oficial No. 336 de 15 de diciembre de 1989. Acuerdo Ministerial No. 695,
Registro Oficial No. 596 de 4 de enero de 1991. Resolucin No. 16-RD, Registro Oficial No. 618 de 24 de enero de 1995. Resolucin No.
1-RD, Registro Oficial No. 638 de 21 de febrero de 1995.
35
Acuerdo Ministerial No. 127, Registro Oficial No. 267 de 5 de diciembre de 1967. Acuerdo Ministerial No. 315, Registro Oficial No. 10
de 13 de septiembre de 1968. Acuerdo Ministerial No. 292, Registro Oficial No. 894 de 22 de septiembre de 1975. Acuerdo Ministerial
No. 40, Registro Oficial No. 36 de 3 de marzo de 1976. Acuerdo Ministerial No. 464, Registro Oficial No. 228 de 8 de diciembre de 1976.
Acuerdo Ministerial No. 415, Registro Oficial No. 491 de 26 de diciembre de 1977. Acuerdo Ministerial No. 375, Registro Oficial No. 728
de 11 de diciembre de 1978. Acuerdo Ministerial No. 134, Registro Oficial No. 503 de 31 de mayo de 1983. Acuerdo Ministerial No. 40,
Registro Oficial No. 701 de 13 de marzo de 1984. Acuerdo Ministerial No. 145, Registro Oficial No. 444 de 27 de mayo de 1986.
Acuerdos Ministeriales Nos. 526 y 527, Registro Oficial No. 336 de 15 de diciembre de 1989. Acuerdo Ministerial No. 626, Registro
Oficial No. 575 de 3 de diciembre de 1990. Acuerdo Ministerial No. 176, Registro Oficial No. 109 de 18 de enero de 1993. Acuerdo
Ministerial No. 581, Registro Oficial No. 342 de 22 de diciembre de 1993. Acuerdo Ministerial No. 267, Registro Oficial No. 494 de 29 de
14
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julio de 1994. Resolucin No. 11-RD, Registro Oficial No. 617 de 23 de enero de 1995. Acuerdo Ministerial 2, Registro Oficial No. 645 de
2 de marzo de 1995. Acuerdos Ministeriales Nos. 148, 149 y 151, Registro Oficial No. 696 de 16 de mayo de 1995. Entre otros.
36
El Art. 10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994, ordena: "Dergase todas
las normas jurdicas dictadas por los rganos de la Funcin Ejecutiva que conculcan las garantas constitucionales de libertad de trabajo
con o sin relacin de dependencia, comercio, industria y contratacin con sujecin a la ley, y las que obliguen a la obtencin previa de
patente, registro, inscripcin, licencia, permiso, certificado, autorizacin, aprobacin, dictamen, etc., no exigidos en ley.
37
Funcin suprimida por Decreto Ejecutivo No. 41, promulgado en el Suplemento del Registro Oficial No. 11 del 25 de agosto
de 1998.
38
Art. 360 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control y Decreto Ejecutivo No. 1275 publicado en el Registro Oficial No.
389 de 6 de marzo de 1990.
39
Acuerdo No. 267, Registro Oficial No. 262 de 11 de junio de 1982. Acuerdo No. 449, Registro Oficial No. 328 de 14 de septiembre de
1982. Resolucin No. 3, Registro Oficial No. 343 de 27 de diciembre de 1989. Resolucin No. 7819, Registro Oficial No. 568 de 15 de
noviembre de 1994.
40
Grijalva Garzn, Marco. El Proceso Gerencial Ampliado para Modernizar el Estado y Salir de la Crisis. Editorial de la Escuela
Politcnica del Ejrcito, 1994. Pgina 84.
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Michael Hammer & James Champy. Reingeniera. Grupo Editorial Norma. Colombia, 1994.
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52 Creada por Decreto Ejecutivo No. 107, Registro Oficial No. 19 de 10 de marzo de 1997
56
Ley No. 39, Registro Oficial No. 253 de 12 de agosto de 1999.
57
Decreto Ejecutivo No. 886, Registro Oficial No. 196 de 21 de mayo de 1999
58
Decreto Ejecutivo No. 1852, Registro Oficial No. 475 de 4 de julio de 1994.
59
Decreto Ejecutivo No. 3301, Suplemento del Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995
17
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Arts. 3 y 4 de la Codificacin de la Ley del Seguro Social Obligatorio, Suplemento del Registro Oficial No. 21 de 8 de septiembre de
1988.
62
Arts. 27 y 28 de la Ley de Desarrollo Agrario, dictada por Ley No. 54, Suplemento del Registro Oficial No. 461 de 14 de junio de 1994.
Ley codificada, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 461 del 14 de junio de 1994.
63
Arts. 2 y 4 de la Ley Especial del Sector Cafetalero, Registro Oficial No. 657 de 20 de marzo de 1995.
64
Arts. 4 y 5 de la Ley de Aviacin Civil, Decreto Supremo No. 236, Registro Oficial No. 509 de 11 de marzo de 1974.
65
Arts. 2 y 3 de la Ley General de Puertos, Decreto Supremo No. 289, Registro Oficial No. 67 de 15 de abril de 1976.
19
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66
Art. 21 de la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre, Ley s/n, Registro Oficial No. 1002 del 2 de agosto de 1996.
67
Art. 1 del Decreto Ejecutivo No. 2224, Suplemento del Registro Oficial No. 558 de 28 de octubre de 1994.
68
Art. 1 del Decreto Supremo No. 357-RR, Registro Oficial No. 96 de 28 de mayo de 1976.
69
Arts. 1 y 3 del Decreto Ejecutivo No. 3658, Registro Oficial No. 861 de 27 de enero de 1988.
20
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70
Art. 1 de la Ley del Consejo Nacional de Fijacin de Precios de Medicamentos de Uso Humano, Ley No. 152, Registro Oficial No. 927
de 4 de mayo de 1992.
71
72
Arts. 8 y 9 de la Ley de Universidades y Escuelas Politcnicas, Ley No. 88, Registro Oficial No. 243 de 14 de mayo de 1982.
73
Art. 1 del Decreto Ejecutivo No. 93, Registro Oficial No. 137 de 29 de febrero de 1980.
74
Art. 4 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, Ley No. 92, Registro Oficial No. 265 de 16 de junio de 1982.
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Arts. 25 y 26 de la Ley de Educacin, Ley No. 127, Registro Oficial No. 484 de 3 de mayo de 1983.
76
77
Art. 5 de la Ley de Estadstica, Decreto Supremo No. 323, Registro Oficial No. 82 de 7 de mayo de 1976.
78
Arts. 28 y 30 de la Codificacin de la Ley de Educacin Fsica, Deportes y Recreacin, Registro Oficial No. 436 de 14 de mayo de
1990.
79
80
Arts. 9 y 11 de la Ley de Seguridad Nacional, Decreto Supremo No. 275, Registro Oficial No. 892 de 9 de agosto de 1979.
22
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81
Arts. 3 y 4 del Cdigo de Ejecucin de Penas y Rehabilitacin Social, Ley No. 95, Registro Oficial No. 282 de 9 de julio de 1982.
82
Arts. 89 y 90 de la Ley de Cooperativas, Decreto Supremo No. 1031, Registro Oficial No. 123 de 20 de septiembre de 1966.
83
Art. 204 del Cdigo de Menores, Ley 170, Suplemento del Registro Oficial No. 995 de 7 de agosto de 1992.
84
Arts. 45 y 46 de la Ley Orgnica de Hogares de Proteccin Social, Decreto Supremo No. 4, Registro Oficial No. 15 de 12 de noviembre
de 1937.
85
Art. 2 del Decreto Supremo No. 832, Registro Oficial No. 621 de 21 de agosto de 1974.
23
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26. Para promover la coordinacin nacional de las actividades relacionadas con el trpico
sudamericano, ha sido creado el Comit de Coordinacin Nacional del Programa
Cooperativo para el Desarrollo del Trpico Sudamericano86; integrado por
representantes de la Direccin de Planificacin del MAG, de la Direccin de Desarrollo
Agropecuario del MAG, del INIAP, del CRM, de la Junta Nacional de Planificacin CONADE-, de la Facultad de Agronoma de la Universidad de Guayaquil, de la Cmara
de Agricultura de la Segunda Zona, del Instituto Interamericano de Ciencias Agrcolas en
el Ecuador IICA y del CEDEGE.
27. Para dirigir, coordinar y supervisar los procedimientos de modernizacin del Estado,
privatizaciones y prestacin de servicios pblicos por parte de la iniciativa privada, ha
sido creado el Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, CONAM87; integrado por
un delegado del Presidente de la Repblica, quien lo preside; por el Ministro de
Finanzas, por el Secretario General de Planificacin del CONADE, por el Secretario
Nacional de Desarrollo Administrativo, por un representante de los trabajadores y
servidores de las entidades pblicas, por un representante de las Cmaras de la
Produccin y por un representante de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana.
28. Para coordinar la ejecucin del Programa Nacional de Empleo, ha sido creado el
Consejo Nacional de Empleo88; integrado por el Ministro de Trabajo, quien lo preside; por
el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Obras Pblicas, por el Ministro de Industrias,
por el Ministro de Agricultura y por el Ministro de Bienestar Social.
29. Para ejercer a nombre del Estado las funciones de administracin y regulacin de los
servicios de telecomunicaciones, ha sido creado el Consejo Nacional de
Telecomunicaciones, CONATEL89; integrado por un representante del Presidente de la
Repblica, quien lo preside; por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas,
por el Secretario General de Planificacin del CONADE, por el Secretario Nacional de
Telecomunicaciones, por el Superintendente de Telecomunicaciones, por un
representante de las Cmaras de la produccin y por un representante del Comit
Central Unico Nacional de Trabajadores de EMETEL.
30. Para regular el sector elctrico, ha sido creado el Consejo Nacional de Electrificacin,
CONELEC, integrado por un Representante del Presidente de la Repblica, el Jefe del
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Secretario General de Planificacin del
CONADE, un representante de las Cmaras de la Produccin, y un representante de los
trabajadores del sector elctrico90
31. La Corporacin Regional de Desarrollo de El Oro91.
32. La Corporacion Regional de Desarrollo de la Sierra Norte92.
86
Arts. 2 y 3 del Comit del Programa Cooperativo para el Desarrollo del Trpico Sudamericano, Decreto Supremo No. 1356, Registro
Oficial No. 193 de 28 de noviembre de 1972.
87
Arts. 8, 9 y 11 de la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa
Privada, Ley No. 50, Registro Oficial No. 349 de 31 de diciembre de 1993.
88
Arts. 2 y 3 del Consejo Nacional de Empleo, Decreto Ejecutivo No. 2449, Registro Oficial No. 692 de 27 de febrero de 1984.
89
Arts. 10 y 11 de la Ley No. 94 Reformatoria a la Ley Especial de Telecomunicaciones, Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de
1995.
90
91
Art. 14 de la Ley de Rgimen del Sector Elctrico, Suplemento del Registro Oficial No. 43 de 10 de octubre de 1996.
Creada por Decreto Ejecutivo 3276, publicado en el Registro Oficial No. 832 del 29 de noviembre de 1995.
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Han sido creadas las empresas estatales como un medio para el ejercicio de las
actividades del Estado en las ramas empresariales, actividades econmicas de inters social
o la explotacin de monopolios naturales, tales como la explotacin de recursos naturales no
renovables, fuerza elctrica y telecomunicaciones -primer objetivo- e incursionando en el
mbito mercantil en la edicin y publicacin de libros, comercializacin de productos de
primera necesidad, como ente regulador de precios; o con instituciones bancarias y
financieras, para orientar el crdito selectivo -segundo objetivo-; y como la explotacin de
correos y ferrocarriles -tercer objetivo-.
En el ltimo trienio la creacin de empresas pblicas ha obedecido a conceptos
ideolgicos para transformar el sistema existente hacia una economa socialista o a una
economa mixta, como el control del gobierno de sectores estratgicos de la economa, el
control de la produccin y la comercializacin de recursos no renovables, el control de
monopolios, el control y la administracin de sectores bajo responsabilidad extranjera, la
absorcin de actividades esenciales de rentabilidad baja o deficitaria, el subsidio a ciertos
sectores con el suministro de bienes o servicios a bajo costo, el rescate de empresas
privadas en bancarrota. En algunos pases la creacin de empresas pblicas ha sido un
proceso planificado, obedeciendo a estrategias coherentes de desarrollo. Sin embargo, las
92
Creada por Decreto Ejecutivo 3277, publicado en el Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995.
Creada por Decreto Ejecutivo 3278, publicado en el Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995.
94
Creada por Decreto Ejecutivo 516, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 118 de 28 de enero de 1999.
95
Creado por el Art. 90 de la Constitucin Poltica de 1979. Regulado por la Ley Orgnica del CONADE, Ley No. 2, Registro Oficial No.
102 de 10 de enero de 1985.
93
25
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96
Las Empresas Pblicas en el Desarrollo Nacional. Secretara Nacional de la Administracin Pblica, Direccin Nacional de Personal.
Imprenta del Ministerio de Educacin. Quito, 1977. Pginas 12 y 13.
97
Catastro de Empresas Estatales. Publicacin de la Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo. Quito, Diciembre de 1990. Pgina
4.
98
Arts. 1 y 4 del Decreto Supremo No. 1972, Registro Oficial No. 327 de 7 de septiembre de 1964.
99
Decreto Supremo No. 148, Registro Oficial No. 444 de 24 de febrero de 1965.
100
Arts. 1 y 3 del Decreto Supremo No. 183, Registro Oficial No. 34 de 7 de agosto de 1970.
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Decreto Supremo No. 1005-H, Registro Oficial No. 267 de 15 de julio de 1971. Por Decreto Ejecutivo No. 1847, Registro Oficial No.
475 de 4 de julio de 1994, se dispone la supresin de la Empresa y la liquidacin de la misma a cargo del Ministerio de Finanzas.
102
Decreto Supremo No. 04-J, Registro Oficial No. 225 de 16 de enero de 1973. Por Decreto Ejecutivo No. 1041, Registro Oficial No.
264 de 30 de agosto de 1993, se dispone la disolucin y liquidacin de la Empresa.
103
Decreto Supremo No. 1594, Registro Oficial No. 339 de 27 de octubre de 1971. Acuerdo Ministerial No. 3046, Registro Oficial No.
720 de 20 de junio de 1995. Suprimida por Decreto Ejecutivo 683 publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 149 de 16 de
marzo de 1999.
104
Arts. 1 y 8 del Decreto Supremo No. 1513, Registro Oficial No. 218 de 5 de enero de 1973.
105
Arts. 8 y 10 de la Ley Bsica de Electrificacin, Decreto Supremo No. 1042, Registro Oficial No. 387 de 10 de septiembre de 1973. En
proceso de liquidacin, regulado por Decreto Ejecutivo 404 publicado en el Registro Oficial 90 de 17 de diciembre de 1998.
106
Arts. 3 y 12 de la Ley Orgnica del Banco Nacional de Fomento, Decreto Supremo No. 327, Registro Oficial No. 526 de 3 de abril de
1974.
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10. Empresa Nacional del Semen, ENDES, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura,
para establecer un servicio nacional, descentralizado, de recoleccin, almacenamiento y
distribucin de semen para reproduccin ganadera107, gobernada por un Directorio
integrado por el Ministro de Agricultura, quien la preside; por el Director de Desarrollo
Ganadero y por dos representantes de los Ncleos de Inseminacin animal.
11. Empresa Nacional de Talleres Industriales Demostrativos, ENTID, en Quito, para la
capacitacin, tecnificacin y preparacin de artesanos calificados, en los distintos
campos de actividad, propiciando el cambio de taller artesanal a pequea industria o
fomentando la conformacin de asociaciones convenientes de artesanos 108,
administrada por un Directorio integrado por el Director Ejecutivo de CENDES, por el
Gerente General del Banco Nacional de Fomento y por el Director Nacional de SECAP.
12. Banco Ecuatoriano de la Vivienda, en Quito, para desarrollar una poltica crediticia
tendiente a la solucin del problema de la vivienda urbana y rural, mediante la
acumulacin y provisin de los fondos destinados a la construccin, adquisicin y mejora
de la vivienda de mediano y bajo costo109, dirigido por un Directorio integrado por el
Presidente de la Junta Nacional de la Vivienda, quien lo preside y por Vocales del
Ministro de Finanzas y del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS.
13. Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas, IECE, en Quito, para conceder
crdito a los ecuatorianos de capacidad intelectual suficiente, de reconocidos mritos
personales y de escasos recursos econmicos110, dirigido por un Consejo Directivo
integrado por el Ministro de Educacin Pblica, quien lo preside; por el Ministro de
Relaciones Exteriores, por el Ministro de Energa y Minas, por el Ministro de Defensa
Nacional, por el Presidente de la Junta Nacional de Planificacin (hoy CONADE), por un
representante de las Universidades Estatales, por un representante de las Escuelas
Politcnicas y las Universidades Tcnicas y por un representante de los Planteles
Particulares de Educacin Superior.
14. Transportes Navieros Ecuatorianos, TRANSNAVE, en Quito, perteneciente a la Armada
Nacional, para el transporte comercial martimo y fluvial, dentro y fuera del pas, de carga
y pasajeros, efectos personales y dems actividades que tengan relacin con esta
finalidad111, dirigida por un Directorio presidido por un Delegado del Comandante
General de la Marina e integrado por cuatro vocales nominados por el Consejo de
Oficiales Generales de la Armada Nacional.
15. Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercializacin de Productos Agropecuarios
y Agroindustriales, ENAC, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura, para la
107
Arts. 2 y 13 del Decreto Supremo No. 1242, Registro Oficial No. 698 de 10 de diciembre de 1974.
108
Arts. 2 y 8 del Decreto Supremo No. 1327, Registro Oficial No. 711 de 30 de diciembre de 1974.
109
Arts. 2 y 25 de la Ley del Banco Ecuatoriano de la Vivienda codificada mediante Resolucin de la Superintendencia de Bancos No. 75354, Registro Oficial No. 802 de 14 de mayo de 1975.
110
Arts. 2 y 11 de la Ley del Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas, IECE. Codificacin s/n, Registro Oficial No. 48 de 19 de
marzo de 1976.
111
Decreto Supremo No. 144-C, Registro Oficial No. 325 de 6 de octubre de 1971; y Arts. 2 y 5 de la Ley de la Empresa Transportes
Navieros Ecuatorianos, TRANSNAVE. Decreto Supremo No. 1152, Registro Oficial No. 283 de 25 de febrero de 1977.
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Arts 2 y 6 de la Ley de la Empresa Nacional de Productos Vitales, ENPROVIT. Decreto Supremo No. 1683, Registro Oficial No. 397
de 9 de agosto de 1977. Suprimida por Decreto Ejecutivo 197, publicado en el Registro Oficial 47 de 15 de octubre de 1998.
114
Arts. 3 y 5 de la Ley de la Corporacin Financiera Nacional. Ley s/n, Registro Oficial 154 de 17 de septiembre de 1997.
115
Se transforma en Empresa Estatal por Decreto Supremo No. 2450, Registro Oficial No. 579 de 4 de mayo de 1978. Arts. 2 y 6.
116
Arts. 3 y 9 de la Ley General de Correos. Decreto Supremo No. 3683, Registro Oficial No. 888 de 3 de agosto de 1979.
Desmonopolizada por Decreto Ejecutivo No 1798, Registro Oficial No 454 de 3 de junio de 1994.
29
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117
Arts. 3 y 6 de la Ley de la Corporacin Nacional de Apoyo a las Unidades Populares Econmicas, CONAUPE. Ley No. 44, Registro
Oficial No. 257 de 21 de agosto de 1989. Suprimida por Decreto Ejecutivo 683, Suplemento del Registro Oficial No. 149 de 16 de marzo
de 1999.
118
Arts. 2 y 4 de la Ley de la Empresa Estatal Petrleos del Ecuador, PETROECUADOR, y sus Empresas Filiales. Ley No. 45, Registro
Oficial No. 283 de 26 de septiembre de 1989.
119
Ley Especial de Telecomunicaciones. Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de 1992, reformada por Ley No. 94,
Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de 1995, por cuyo Art. 9 se elimina la personera jurdica de EMETEL, el rgano de gobierno Directorio- y los rganos de administracin.
120
Arts. 4 y 7 de la Ley Constitutiva de la Empresa Estatal de Aviacin Transportes Areos Militares Ecuatorianos, TAME. Ley No. 105,
Registro Oficial No. 506 de 23 de agosto de 1990.
121
Arts. 2 y 3 del Decreto Ejecutivo No. 121, Registro Oficial No. 28 de 17 de septiembre de 1998.
30
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122
Decreto Ley de Emergencia Econmica No. 08, Registro Oficial No. 508 de 19 de agosto de 1994.
123
124
125
Art. 5 de la Ley No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 22 de 9 de septiembre de 1992.
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No poda faltar un "cajn de sastre" al final del presente Captulo que trata de los
legisladores, que permita agrupar a las dems entidades u organismos pblicos no
individualizados en el desarrollo precedente, y que tienen atribucin legal para dictar
normativa secundaria de cumplimiento obligatorio, y reglamentos orgnicos funcionales,
dado que cuentan con una mxima autoridad que no es un ministro de Estado.
Entre muchas otras instituciones, han sido identificadas a las siguientes:
1. La Superintendencia de Telecomunicaciones126, con atribuciones para dictar
reglamentos tcnicos, reglamentos de homologacin y la fijacin de tasas y tarifas de los
servicios de telecomunicaciones y radioelctricos.
2. Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amaznico, en Quito, para formular con el
CONADE el Plan Maestro para el Ecodesarrollo de la Regin Amaznica Ecuatoriana y
coordinar su ejercicio con los organismos seccionales y dems entes pblicos y privados
que trabajan en la Regin127.
3. El Instituto Geogrfico Militar128, que tiene a su cargo y responsabilidad la planificacin,
organizacin, direccin, coordinacin, ejecucin, aprobacin y control de las actividades
cartogrficas.
4. El Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores Remotos,
CLIRSEN129, cuya principal funcin es la formacin del inventario nacional de los
recursos naturales tanto renovables como no renovables del pas.
5. El Instituto Oceanogrfico de la Armada, INOCAR130, cuya funcin es realizar, dirigir y
controlar todos los trabajos de exploracin e investigacin oceanogrfica, geofsica y de
las ciencias del medio ambiente martimo.
6. El Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, ISSFA131, cuya finalidad es
proporcionar la seguridad social al profesional militar, a sus dependientes y derecho
habientes, a los aspirantes a oficiales, aspirantes a tropa y conscriptos, mediante un
sistema de prestaciones y servicios sociales.
7. El Instituto de Seguridad Social de la Polica Nacional, ISSPOL132, con el fin de
garantizar al polica y su familia proteccin integral frente a los riesgos asistenciales y
econmicos.
126
Creada por la Ley Especial de Telecomunicaciones, a la par de EMETEL, Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de
1992.
127
128
Ley de Cartografa Nacional, Decreto Supremo No. 2686, Registro Oficial No. 643 de 4 de agosto de 1978.
129
Ley del CLIRSEN, Decreto Supremo No. 2027, Registro Oficial No. 486 de 19 de diciembre de 1977.
130
Creado por Decreto Supremo No. 642, Registro Oficial No. 108 de 25 de julio de 1972.
131
Creado por Ley No. 169, Registro Oficial No. 995 de 7 de agosto de 1992.
132
Creado por Ley No. 90, Registro Oficial No. 707 de 1 de junio de 1995.
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Creada por Ley No. 126, Suplemento del Registro Oficial No. 695 de 31 de mayo de 1991. Suprimida por Decreto Ejecutivo 683,
publicado en el Suplemento del Registro Oficial 149 de 16 de marzo de 1999.
134
Creadas por Decreto Supremo No. 290, Registro Oficial No. 67 de 15 de abril de 1976.
135
Creado por Ley No. 165, Registro Oficial No. 984 de 22 de julio de 1992.
136
Creado por Ley No. 8, Registro Oficial No. 27 de 16 de septiembre de 1992. Fusionado al Ministerio de Medio Ambiente por Decreto
Ejecutivo 505, publicado en el Registro Oficial 118 de 28 de enero de 1999.
137
Creado por Decreto Supremo No. 2092, Registro Oficial No. 504 de 12 de enero de 1978.
138
Creado por Decreto Supremo No. 992, Registro Oficial No. 245 de 31 de diciembre de 1976.
139
140
Creada por Decreto Supremo No. 2672, Registro Oficial No. 645 de 13 de diciembre de 1965.
141
Decreto Supremo 944, Registro Oficial No. 139 de 7 de septiembre de 1972. Resolucin s/n, Registro Oficial No. 496 de 2 de agosto
de 1994.
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Ley s/n, Registro Oficial No. 118 de 21 de enero de 1997. Fusionado al Ministerio de Turismo por Decreto Ejecutivo 412, Registro
Oficial 94 de 23 de diciembre de 1998.
143
Decreto Supremo No. 3501, Registro Oficial No. 865 de 2 de julio de 1979.
144
145
Decreto Supremo No. 2888-A, Registro Oficial No. 683 de 2 de octubre de 1978. Suprimido por Decreto Ejecutivo No. 2808, Registro
Oficial No. 721 de 21 de junio de 1995.
146
Decreto Supremo No. 3438, Registro Oficial No. 839 de 25 de mayo de 1979.
147
148
149
Decreto Supremo No. 179, Registro Oficial No. 430 de 4 de febrero de 1965. Fusionado al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
por Decreto Ejecutivo No. 1820, Registro Oficial No. 461 de 14 de junio de 1994.
150
Decreto Supremo No. 599, Registro Oficial No. 319 de 4 de junio de 1973. Por Decreto Ejecutivo No. 1820, Registro Oficial No. 461
de 14 de junio de 1994, se fusiona la Junta de la Vivienda al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.
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26. La Comisin de Trnsito del Guayas151, con las funciones de organizar, dirigir, vigilar y
reglamentar el trnsito urbano y rural de vehculos y peatones en la Provincia del
Guayas.
27. El Centro de Salud Pecuaria152, en Quito, dependiente del Ministerio de Fomento (hoy de
Agricultura), para la lucha contra las enfermedades infecciosas, infecto-contagiosas y
otros flagelos que atacan a los animales.
Habra que agregar a la lista, los organismos pblicos que desempean funciones de
administradores de fondos de inversin provinciales o regionales, institucionalizados por las
Leyes de Creacin de Fondos Especiales; aquellos con funciones de desarrollo regional,
provincial o local, con financiamiento especfico; y las sociedades annimas con capital
social suscrito y pagado en su totalidad por socios correspondientes a entidades u
organismos del sector pblico, como es el caso de las Empresas Elctricas.
Variada, frondosa y especializada es la normativa secundaria expedida por estas
entidades, organismos e instituciones del sector pblico, de cumplimiento obligatorio por
parte del sector social involucrado.
Desconocemos la transparencia empleada en el trmite de los proyectos normativos,
con el propsito de convertirlos en obligatorios.
152
Decreto Ley de Emergencia No. 07, Registro Oficial No. 143 de 18 de febrero de 1961.
153
Cadena Nacional de Radio y Televisin del 23 de julio de 1995, recogida en los medios de comunicacin escritos del da siguiente.
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Nombre
Acuerdo Contralora General
Acuerdo Legislativo
Acuerdo Ministerial
Codificacin
Comisin Legislativa
Comisin Legislativa Permanente
Consejo Nacional Valores
Circular
Convenio Internacional
Decisin Andina
Decreto Ejecutivo
Decreto Legislativo
Decreto Ley Emergencia
Decreto Supremo
Ley
Ordenanza Municipal
Ordenanza Provincial
Resolucin Banco del Estado
Resolucin Corte Suprema
Resolucin Direccin Nacional Personal
Resolucin
Regulacin INEN
Resolucin Legislativa
Regulacin Junta Monetaria
Resolucin Marina Mercante
Resolucin Superintendencia Bancos
Resolucin Superintendencia Compaias
Resolucin Tribunal Supremo Electoral
Resolucin IESS
Resolucin Tribunal Constitucional
Resolucin Tribunal Fiscal
Resolucin Tribunal Contencioso
TOTAL
1830-1979
1979-1999
Total
100
64
6.084
1.165
52
166
376
1
22.118
196
476
65
28.202
1.361
52
166
84
134
1652
389
11.232
3.268
974
14.400
2.450
10.380
262
731
6.512
625
3.339
83
735
2.403
757
4.745
619
224
958
22
19
208
23
821
8
5.276
3.044
615
14.376
640
2.817
23
241
138
1.516
12
206
266
37
813
129
117
496
1
15
10
39.271
84
111
831
381
5.956
224
259
24
1.810
7.463
239
731
6271
487
1.823
71
529
2.137
720
3.932
490
107
462
21
4
198
58.256
97.527
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Dr. Luis Hidalgo Lpez
154
Informe del Sr. Dr. Ramiro Larrea Santos, Presidente de la Excma. Corte Suprema de Justicia al H. Congreso Nacional. Julio de 1990.
Quito. Pgina VIII.
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Promulgar consiste en hacer pblico el contenido del acto normativo para propagar
su conocimiento.
En tanto en cuanto regula derechos y consiguientes deberes institucionales, sociales
e individuales, la normativa debe ser divulgada, conocida y entendida, pues slo as se
produce el efecto esencial de que sea acatada y cumplida por la sociedad, presupuesto
indispensable para alcanzar los objetivos perseguidos por lla.
El mecanismo de divulgacin para las reformas de la Constitucin, leyes, decretosley, decretos, reglamentos, acuerdos ministeriales, actos normativos, presupuesto general
del Estado y ms actos jurdicos de obligatoriedad general, dictado por los poderes y
rganos estatales, es su publicacin en el Registro Oficial155.
Deben ser divulgadas, adems, mediante publicacin en el Registro Oficial, las
ordenanzas tributarias dictadas por los municipios. Los dems actos decisorios de los
Concejos deben hacerse pblicos por la imprenta o por cualquier otro medio de difusin156.
Sin embargo hay dos excepciones que limitan la divulgacin general o inmediata:
una por el contenido secreto de la normativa, que debe promulgarse en un Registro Oficial
Reservado, con limitada edicin, a cargo del Ministerio de Defensa Nacional157; y otra, en
razn de la materia, que faculta a los legisladores a expedir regulaciones que rijan desde la
fecha de su expedicin, sin perjuicio de su promulgacin posterior158.
Existe normativa concordante en el sentido de que los actos normativos solamente
surten efectos jurdicos desde el da en que su texto aparece publicado ntegramente en el
Registro oficial, cuando as lo dispone expresamente la normativa, hecho que da origen a la
presuncin del conocimiento social y a la no excusa por su ignorancia159.
Sin embargo de la condicin de publicar ntegramente los textos en el Registro Oficial
para que surtan efectos jurdicos, existen acuerdos ministeriales que se limitan a aprobar
manuales y normas tcnicas, sin divulgarlos, que se convierten de cumplimiento obligatorio de hecho- para la sociedad institucional e individual involucrada en sus regulaciones160.
155
Art. 153 de la Constitucin Poltica; Art. 76 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa; Art. 5 del Cdigo Civil; Art. 136 de la Ley de
Rgimen Administrativo; Art. 207 de la Ley Orgnica de Hacienda traspasado a la Ley de Rgimen Administrativo por el Art. 386 de la
LOAFYC; Art. 79 de la misma Ley; Arts. 82 y 136 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva; Decreto
Supremo No. 363, Registro Oficial No. 284 de 11 de abril de 1973; Decreto Ejecutivo No. 178, Suplemento del Registro Oficial No. 37 de
2 de octubre de 1984, entre otros.
156
157
158
159
160
Acuerdo No. 10188, Registro Oficial No. 929 de 5 de mayo de 1988, para Control y Vigilancia del SIDA; Acuerdo No. 5815, Registro
Oficial No. 749 de 22 de mayo de 1984, para Control de Enfermedades de Transmisin Sexual; Acuerdo No. 4690, Registro Oficial No.
420 de 19 de abril de 1990, para la Administracin y Distribucin de Anticonceptivos; Acuerdo No. 10149, Registro Oficial No. 2 de 14 de
agosto de 1984, para el Control de la Rabia, entre otros.
39
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
161
Reglamento a la Ley de Presupuestos del Sector Pblico, Suplemento del Registro Oficial No. 136 de 26 de febrero de 1993;
Reglamento General de la Ley de Modernizacin del Estado, Suplemento del Registro Oficial No. 411 de 31 de marzo de 1993.
162
Acuerdo 31, Suplemento del Registro Oficial No. 14 de 30 de agosto de 1988; Decretos Ejecutivos Nos. 1433 y 1434, Suplemento del
Registro Oficial No. 369 de 28 de enero de 1994.
163
164
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La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
165
Olgun Jurez, Hugo. Extincin de los Actos Administrativos. Editorial Jurdica de Chile. 1961. Pgina 79 y siguientes.
166
Mndez, Aparicio. Notas para un Estudio sobre los Caracteres de la Revocacin. Imprenta El Siglo Ilustrado. Montevideo, 1949.
167
Urza Ramrez, Carlos Fernando. Requisitos del Acto Administrativo. Editorial Jurdica de Chile, 1971.
41
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Dr. Luis Hidalgo Lpez
Un acto normativo irregular puede ser declarado inconstitucional o nulo por los
rganos de la Funcin Judicial con atribucin y competencia especficas. En este caso no se
produce la derogatoria, en estricto sentido, del acto normativo, por parte de la Funcin
Judicial, por razones subjetivas y objetivas: en trminos subjetivos puesto que no es el
mismo rgano o poder que lo dict, y en trminos objetivos en el sentido de que la sentencia
se retrotrae al pasado y la derogatoria no. Se trata de las consecuencias jurdicas de una
sentencia respecto al futuro, con efectos generales, que determina que, por razones de
validez, el acto normativo objeto del examen es inconstitucional o nulo y, por tanto, pierde su
vigencia desde su origen.
Si bien tal sentencia no constituye una derogatoria formal, sus efectos para el futuro,
en el fondo, son iguales a los provenientes de una derogatoria: la declaratoria de
inconstitucionalidad o de ilegalidad del acto normativo hace desaparecer a ste del
contenido del orden jurdico, esto es, deja de generar derechos y consiguientes deberes a la
sociedad, desde la fecha en que fue dictado y en el futuro a la fecha de la decisin judicial.
Es en este sentido figurado, en razn de los efectos en cuanto al futuro, que se ha
querido tratar la decisin judicial como una derogatoria168.
Dos son las modalidades de recursos que pueden llegar a sentencia de la Funcin
Judicial mediante la cual, en el fondo, produce -insistimos- iguales efectos que la derogatoria
de un acto normativo: recurso contra una norma inconstitucional; y, recurso de anulacin,
objetivo o por exceso de poder.
La demanda contra norma inconstitucional debe ser presentada ante el Tribunal
Constitucional, quien resuelve en nica y ltima instancia.
La resolucin del Tribunal Constitucional acaba declarando inconstitucional por el
fondo o por la forma, o por ambos motivos, todo el acto normativo o una parte de l,
suspendiendo todos los efectos jurdicos del acto normativo inconstitucional, con
consecuencias similares a la derogatoria en cuanto al futuro, cuando acepta la demanda; o
desechando la demanda, esto es sin producir tal consecuencia.
Estn legitimados para deducir la demanda contra norma inconstitucional el
Presidente de la Repblica, el Congreso Nacional, la Corte Suprema de Justicia, los
Consejos Provinciales, las Municipalidades, mil ciudadanos en goce de derechos de
ciudadana y cualquier persona previo informe favorable del Defensor del Pueblo169.
Las posibilidades de que el Presidente de la Repblica ejerza la accin contra norma
legal inconstitucional, son escasas, dado su carcter constitucional de colegislador que
conlleva el uso de la facultad de sancionar o vetar los proyectos de ley aprobados por la
legislatura.
168
Diez, Manuel Mara. El Acto Administrativo. Tipogrfica Editora Argentina. Buenos Aires, 1957.
169
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170
Los tres ltimos calificativos son agregados por la Sentencia de Casacin de la Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia No. 51/95, Registro Oficial No. 792 de 29 de septiembre de 1995. El voto salvado, en cambio, limita el inters directo como control
de legalidad, sto es restablecer el imperio de la ley quebrantado por reglamentos, ordenanzas o resoluciones de carcter general.
171
172
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175
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funciones del Estado que conlleva la independencia de cada uno respecto a los dems y la
prohibicin de incursionar en las atribuciones y competencias propias de los otros poderes o
funciones mediante actos legislativos derogatorios - expresos o tcitos- de actos normativos
dictados por otro poder o funcin del Estado.
La anmala situacin de esta normativa secundaria, con vigencia formal e
inaplicabilidad de fondo de su contenido por la esterilizacin de la capacidad jurdica
productiva, los derechos y deberes de la ley derogada, y por ende de sus reglamentos de
aplicacin, parecera resolverse, al menos en doctrina, con la institucin de la derogacin
virtual, que se tratar ms adelante.
Sin embargo es posible afirmar la "vigencia formal" de la normativa secundaria
dictada en uso de atribuciones otorgadas por una ley derogada, pues no ha sido objeto de
derogacin expresa, por acto volitivo de la Legislatura, ni es materia de derogacin tcita, en
cuanto al objeto, de acuerdo a las reglas que la rigen.
Y es posible demostrar que la "vigencia formal" ha sido aprovechada por funcionarios
pblicos, en dos casos evidentes: cuando exigan a los productores ganaderos la aplicacin
del Reglamento a la Ley de Sanidad Animal de 1959, Ley derogada por una nueva Ley
dictada en 1981, en un caso; y, en otro, obligando a los productores de cosmticos al
cumplimiento del Reglamento a la Ley de Control Sanitario de Alimentos, Cosmticos y
Medicamentos, Ley derogada por el Cdigo de la Salud176.
Para eliminar toda duda de "vigencia formal", la Presidencia de la Repblica ha
iniciado la tarea de "desregulacin" en el mbito de su competencia, sto es de la normativa
secundaria formalmente vigente, dictada por los rganos de la Funcin Ejecutiva, en uso de
su atribucin constitucional y legal de constituir uno de los poderes del Estado. Como
resultados de la tarea ha dictado tres Decretos Ejecutivos, poco conocidos y peor
analizados, bajo el calificativo de "Racionalizacin de las Funciones del Gobierno Central"177.
Algunas crticas, sin embargo, no se han hecho esperar, acusando de que "se vuelve a
derogar lo derogado".
El Presidente de la Repblica, en los decretos ejecutivos, suele disponer: "Dergase
cualquier otra disposicin de igual o menor jerarqua jurdica que se le opusiere", o
"Dergase las dems disposiciones que se opongan al presente Decreto". Es obvio que se
refiere a disposiciones normativas secundarias de carcter generalmente obligatorio.
Disposiciones de igual jerarqua jurdica lo constituyen otros decretos ejecutivos.
Disposiciones de menor jerarqua jurdica son los acuerdos ministeriales e
interministeriales, dictados por los Ministros de Estado; y las resoluciones, dictadas
176
Decreto Ejecutivo No. 2081, Registro Oficial No. 1024 de 22 de enero de 1960, que reglamenta a la Ley de Sanidad Animal dictada
por Decreto Ley de Emergencia No. 11, Registro Oficial No. 852 de 25 de junio de 1959, Ley derogada en forma expresa por la Ley No.
56, Registro Oficial No. 409 de 31 de marzo de 1981.
Decreto Ejecutivo No. 1484, Registro Oficial No. 298 de 22 de enero de 1968, que reglamenta a la Ley de Control Sanitario de Alimentos,
Cosmticos y Medicamentos, Ley derogada expresamente por el Art. 250 del Cdigo de la Salud dictado por Decreto Supremo No. 188,
Registro Oficial No. 158 de 8 de febrero de 1971.
177
Decreto Ejecutivo No. 1126, Registro Oficial No. 291 de 6 de octubre de 1993, de creacin de una Comisin Temporal de
Desregulacin del Gobierno Central.
Decreto Ejecutivo No. 1572, Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994.
Decreto Ejecutivo No. 2497, Registro Oficial No. 629 de 8 de febrero de 1995.
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Los actos normativos pueden extinguirse por la consecucin de un hecho del todo
independiente a la voluntad de su legislador. No puede hablarse, en consecuencia, de una
derogacin propiamente dicha pues no procede de la voluntad del agente emisor, pero sus
efectos en el futuro son iguales a la derogatoria.
Ello ocurre cuando el hecho hace cesar al acto normativo de sus efectos en cuanto
regula derechos y consiguientes deberes y lo torna absolutamente intil179. O por la prdida
de eficacia que experimenta un acto administrativo normativo por circunstancias
supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho,
indispensable para su existencia180.
Por ejemplo, la normativa regulatoria que se qued vigente para el transporte por
"tranvas" en la ciudad de Quito, por el hecho de que desapareci de la ciudad ese medio de
transporte. O el impuesto especial al 2% del valor de los vehculos motorizados de transporte
terrestre, nutico y areo, segn el avalo del ao 1994, creado por una sla vez, para
procurarse recursos para atender la defensa nacional181. Satisfecho el impuesto por una
nica ocasin, el Estado no puede, jurdicamente, volver a cobrar dicho impuesto. La Ley, en
consecuencia, ha perdido vigencia, con los mismos efectos jurdicos que la derogatoria.
Algo parecido sucede con los actos normativos de carcter generalmente
obligatorios dictados para ser aplicados durante un perodo de tiempo o con una condicin,
una vez vencido el plazo o cumplida la condicin. Por ejemplo la normas que autorizan el
comercio exterior, durante un plazo, de determinados productos, o referidos a un volumen o
peso. Vencido el plazo o comercializado el volumen o peso autorizado, dejan de regir,
desaparecen los presupuestos de hecho y de derecho que les di origen.
Ocurre tambin en actos normativos de obligatoriedad particular, por ejemplo la ley o
decreto de autorizacin para vender especficos terrenos a un sealado municipio, los
decretos de declaratoria de utilidad pblica de un bien privado individualizado, etc.
Terminada la venta de los terrenos autorizados o instrumentada la expropiacin, los actos
normativos dejan de regir para lo posterior, se vuelven intiles para el orden jurdico en el
futuro.
180
Sayages Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Talleres Bianchi Altina, Montevideo, 1953. Pgina 516.
181
Ley No. 78, Suplemento del Registro Oficial No. 634 de 15 de febrero de 1995.
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182
Bielsa, Rafael. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Depalma. Buenos Aires, 1955
183
Decreto Ley de Emergencia No. 13, Registro Oficial No. 232 de 10 de junio de 1957, en cuanto a fsforos.
Decreto Ley de Emergencia No. 18, Registro Oficial No. 1123 de 18 de mayo de 1960, en cuanto a tabaco y cigarrillos.
Decreto Supremo No. 206, Registro Oficial No. 28 de 14 de agosto de 1964, en cuanto a sal.
Decreto Supremo No. 413, Registro Oficial No. 449 de 3 de marzo de 1965, en cuanto a productos alcohlicos.
184
Decreto Legislativo de 22 de octubre de 1953, Registro Oficial No. 394 de 19 de diciembre de 1953.
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Regulada por Decreto Supremo No. 1005, Registro Oficial No. 267 de 15 de julio de 1971. Suprimida por Decreto Ejecutivo No. 1847,
Registro Oficial No. 475 de 4 de julio de 1994.
186
Creado por Decreto Supremo No. 1385, Registro Oficial No. 457 de 20 de diciembre de 1973. Suprimido por Decreto Ejecutivo No.
1601, Registro Oficial No. 413 de 5 de abril de 1994.
187
Creada por Decreto Supremo No. 4, Registro Oficial No. 225 de 16 de enero de 1973. Ordenada su disolucin y liquidacin por
Decreto Ejecutivo No. 1041, Registro Oficial No. 264 de 30 de agosto de 1993.
188
Creado por Decreto Supremo No. 3811, Registro Oficial No. 9 de 23 de agosto de 1979. Suprimido por Decreto Ejecutivo No. 1603,
Registro Oficial No. 413 de 5 de abril de 1994.
189
Creada por la Ley General de Correos para explotacin del monopolio postal, Decreto Supremo No. 3683, Registro Oficial No. 888 de
3 de agosto de 1979. Desmonopolizado el servicio postal por Decreto Ejecutivo No. 1798, Registro Oficial No. 454 de 3 de junio de 1994.
190
Creado por Decreto Supremo No. 1551, Registro Oficial No. 158 de 11 de noviembre de 1966. Transferidas sus funciones al Consejo
Nacional de Recursos Hdricos por Decreto Ejecutivo No. 2224, Suplemento del Registro Oficial No. 558 de 28 de octubre de 1994.
191
Creados por Decreto Supremo No. 2888, Registro Oficial No. 683 de 2 de octubre de 1978. Suprimidos por Decreto Ejecutivo No.
2808, Registro Oficial No. 721 de 21 de junio de 1995.
192
193
194
195
Suprimidos por Decreto Ejecutivo No. 2946, Registro Oficial No. 757 de 11 de agosto de 1995.
Suprimida por Decreto Ejecutivo 967, Registro Oficial 223 de 26 de diciembre de 1997.
Suprimida por Decreto Ejecitivo 197, Registro Oficial 47 de 15 de octubre de 1998.
Fusionado al Ministerio de Medio Ambiente por Decreto Ejecutivo 505, Registro Oficial 118 de 28 de enero de 1999.
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Procuradura General del Estado, que honra a su personal profesional. Slo las conocen al
dedillo los tramitadores vinculados a la entidad pblica competente. De ah la ineludible
necesidad de contratar sus servicios remunerados cuando se requiere de autorizaciones
concretas del organismo relacionado.
A riesgo de incursionar en una materia impropia del anlisis jurdico del contenido del
presente estudio, es oportuno enlazar dos fenmenos unidos en una relacin de causalidad:
la normativa legal es causante, por su contenido, de una gran parte de la corrupcin
administrativa.
El derecho de uno y el deber de respetarlo por parte de otro, como las dos caras de
una moneda, funcionan en un estado de derecho regulado por la normativa legal imperativa.
En ese contexto funciona la administracin de justicia dando a cada uno lo suyo.
Pero cuando la normativa crea la discrecionalidad en la relacin derecho-deber,
cuando el titular del derecho no puede exigir su reconocimiento porque el titular del deber
tiene atribuciones discrecionales para reconocerlo o no, queda en duda la prctica de un
estado de derecho recogido en papel.
La enorme cantidad de normativa jurdica que se encuentra formalmente vigente en
el pas es evidente. La falta de coherencia entre normas que regulan el mismo derecho, es
incuestionable. La dificultad jurdica de definir que determinada normativa -formalmente
vigente- en realidad tiene una vigencia de fondo. Los tres motivos expuestos producen la
corrupcin en una relacin de causalidad, porque quien desea ejercer un derecho o quien
est obligado a respetar un deber pueden escoger entre el pilago de normas a la que mejor
se acomode a sus intereses particulares; y, tanto mejor si esta decisin le genera un
beneficio tangible o poltico.
Y si a todo llo se aade que la normativa se ha especializado en crear
intencionalmente facultades discrecionales a los funcionarios pblicos, es sostenible que la
propia normativa auspicia la corrupcin administrativa.
Jorge Vivanco Mendieta, en su Articulo Avalancha de la Corrupcion, expresa:
Que en todo gobierno hay corrompidos, nadie lo dude. Es imposible evitar las
adherencias de la corrupcin en el ejercicio del poder. Lo grave es cuando los
gobernantes, a sabiendas, lo soportan; y mucho ms grave cuando en los ms altos
niveles se la practica. Si a esto se agrega que hay un marco legal que propicia esta
desviacin moral, prueba es de que hay una corrupcion profunda,
institucionalizada196.
El Estado tiene atribuciones -derechos- y obligaciones -deberes-, que se expresan a
traves de los actos administrativos de los funcionarios pblicos investidos de atribucin legal
y competencia jurdica. Los actos administrativos son, en consecuencia, reglados. Si la regla
consiste en el uso de facultades discrecionales para atender favorablemente o negar el
ejercicio de un derecho solicitado por un particular, la decisin queda al buen criterio del
funcionario pblico dado por la oportunidad, conveniencia, reiteracin, precedentes, etc.
196
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197
Citado por la Revista ResponDabilidad Anti-Corrupcion, No. 21, junio de 1999, pgina 6.
Citado por el Dr. Ramiro Larrea Santos, en su Artculo Etica y Corrupcin, publicado en el Libro Corrupcin Epidemia de Fin
de Siglo, Silva Artes Grficas, Quito, septiembre de 1995, pgina 28.
198
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Durante la administracin del Presidente Dr. Camilo Ponce Enrquez, entre los aos
1956 y 1960, fue diseado un verdadero Programa de Gobierno tendiente a la Codificacin
de las Leyes del Ecuador. En tal virtud se organiz la Comisin Legislativa con la
participacin de cinco vocales, relevantes profesionales abogados, delegados por la Funcin
Judicial, por la Cmara del Senado, por la Cmara de Diputados, por el Ejecutivo y por las
Facultades de Jurisprudencia de las Universidades.
Para el ao de 1960199 haban Codificado cincuenta y un Leyes y Cdigos. Para
1961200, agregaron treinta y dos Leyes Codificadas. El producto final fue de ochenta y tres
Leyes Codificadas. Han transcurrido casi cuarenta aos y todava se encuentran veinticinco
leyes vigentes, codificadas en esa poca; esto es un procentaje del 30,12% del total.
En materia de codificaciones, dos municipalidades de la Repblica, de Loja y de
Quito, han dado ejemplo al Gobierno Nacional al codificar sus ordenanzas. El primero,
mediante la Recopilacion Codificada de la Legislacin Municipal de Loja201. El segundo
mediante el Cdigo Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito202.
La Superintendencia de Bancos ha realizado tambin la Codificacin de
Resoluciones de la Superintendencia de Bancos y de la Junta Bancaria203. Sin embargo,
comenz en forma irregular. Promulg las reformas204 a la Codificacin antes de la
promulgacin de la Codificacin de las Regulaciones. En la Codificacin divulg las
resoluciones que se incorporaban a lla y las que quedaban derogadas; sin embargo un
medio centenar de Resoluciones quedaron en el limbo, pues ningn pronunciamiento oficial
hubo respecto de llas. Adems, en diecisis meses de vigencia, la Superintendencia de
Bancos ha reformado su Codificacin en cincuenta y siete oportunidades, es decir a un
promedio mensual del 3.56%. La conclusin es obvia: El promedio mensual de reformas y
el silencio oficial respecto a resoluciones no consideradas en la Codificacin han
desnaturalizado el objetivo de toda codificacin. Mucho mas fcil era manejar las materias
reguladas resolucin por resolucin.
La Constitucin Poltica en sus Arts. 138 y 139 cre la Comisin de Legislacin y
Codificacin para el ejercicio de tres funciones: la preparacin de proyectos de ley, la
codificacin de leyes, y la recopilacin y el ordenamiento sistmico de la legislacin
ecuatoriana.
De las tres funciones, indudablemente la ms importante es la ltima.
La expedicin de leyes, por poco no se ha convertido en una ley por cada materia
especfica. En consecuencia, se encuentran disperdigadas relacionadas con una materia
general. Por ejemplo, rigen el derecho de familia el Cdigo Civil, el Cdigo de Menores, la
Ley de Registro Civil, Identificacin y Cedulacin en cuanto al registro del estado civil, la Ley
que regula las Uniones de Hecho, la Ley contra la Violencia a la Mujer y a la Familia, la Ley
Orgnica de Hogares de Proteccin Social. Sera deseable realizar un ordenamiento
sistemtico de todas llas en una sla Ley o en un slo Cdigo, del cual brille la coherencia.
Lo propio existe en materia mercantil o comercial. El elemento unificante son los
actos de comercio y la consecucin de un lucro legtimo por el uso del capital y del trabajo.
199
Promulgadas en el Suplemento del Registro Oficial No. 1202, Edicin Especial, de 20 de agosto de 1960.
Promulgadas en el Suplemento del Registro Oficial No. 356, Octava Edicin, de 6 de noviembre de 1961.
Promulgada en el Suplemento del Registro Oficial No. 95 de 24 de diciembre de 1998.
202
Promulgado en el Registro Oficial No. 226 del 31 de diciembre de 1998.
203
Dictada por Resolucin No. 45, promulgada en el Registro Oficial 254 de 10 de febrero de 1998.
204
Resolucin 554, promulgada en el Registro Oficial 249 de 3 de febrero de 1998.
200
201
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Sin embargo existen mas de treinta leyes que regulan actividades especficas que
constituyen, en el fondo, actos de comercio y obtencin de lucro, que bien podran
sistematizarse en una sla codificacin, denominada Cdigo Mercantil (Ver Anexo 1).
Codificar por codificar no resolvera el problema de nmero de leyes y cdigos, cuyo
contenido es incoherente entre las normas que lo integran cada uno.
En el mbito de la legislacin secundaria dictada por la Funcin Ejecutiva y por los
organismos que la integran, sera deseable que la Presidencia de la Repblica y cada uno
de los seores Ministros de Estado formulen un plan de codificacin de los decretos
ejecutivos y de los acuerdos ministeriales, segn las competencias.
Lo propio correspondera a los organismos de control y al ramo de radiodifusin y
telecomunicaciones. Al codificar debe procurarse eliminar la normativa que ha perdido
vigencia por las causales ya anotadas, a fin de obtener un producto normativo real, vigente,
coherente entre s, y consistente con las leyes y con la Constitucin Poltica.
Las codificaciones de la normativa secundaria vendra a ser un acto de
modernizacin ms relevante que las privatizaciones.
Aqu dejamos identificada otra actividad modernizadora del CONAM.
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Pietro Calamandrei, Instituciones de Derecho Procesal Civil. Ediciones Jurdicas Europa Amrica, Buenos Aires 1962,
pgina 109.
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Los polticos por su parte requieren de los favores de los juzgadores que buscan su
proteccin, para castigar a sus detractores o para proteger a sus servidores.
Los dos intereses se juntan: los unos en bsqueda de proteccin; los otros para
sancionar a los malcriados o proteger a sus socios. Del mutuo inters, ha nacido el
fenmeno conocido como la politizacin de la justicia.
Del fenmeno ha derivado la prctica de visitar a los juzgadores vinculados con la
poltica, con oportunidad de los litigios que se inician o se planifican iniciar -actor- o de la
defensa que se interpone -demandado-, para hacerles conocer delicadamente el inters
poltico de que la accin o la excepcin culminen favorablemente, de que se castigue o
libere, de que se apure o paralice el juicio, de que se resuelva con frmulas neutras, etc. La
informacin delicada debe ir complementada con pruebas, generalmente un mensaje
indiscutible, una llamada telefnica, o una entrevista personal, que convenza al juzgador de
la realidad del delicado pedido, del mutuo interes de atender el mensaje, y de la implcita
amenaza que se atenga a las consecuencias si no procede en consecuencia.
La Telaraa Legal facilita el funcionamiento de la fusin de intereses. No sera de
extraar encontrar fundamentos legales contradictorios para satisfacer el inters notificado.
Si no se encuentran normas que satisfagan, simplemente se las crea mediante
razonamientos que, lamentablemente, representan un doble criterio judicial para la misma
controversia judicial, objetivamente considerada.
Hay un caso clsico, histrico, de un doble criterio judicial sobre la misma materia,
objetiva y jurdicamente considerada.
El actual Art. 18 del Cdigo Civil, repetido en todas sus versiones histricas, dispone:
Los jueces no pueden suspender ni denegar la administracin de justicia por
oscuridad o falta de ley...
En fecha 21 de marzo de 1936, la Excma. Corte Suprema de Justicia dict sentencia
de ltima instancia en forma coherente con el Cdigo Civil:
Entablada una demanda civil, el juez tiene que resolverla; no puede suspender o
denegar la administracin de justicia ni por oscuridad o falta de ley, a no ser que el
actor o recurrente se separe de un modo expreso o tcito de continuar el juicio o de
sostener el recurso206.
Con fecha 7 de septiembre de 1982, la Excma. Corte Suprema de Justicia dict
sentencia de ltima instancia, en forma incoherente con el Cdigo Civil:
La Constitucin Poltica que nos rige, en el rgimen de familia y en su Art. 25
reconoce que la unin estable y monogmica de un hombre y una mujer, sin vnculo
206
Gaceta Judicial, Serie Quinta, Nmero 127, pgina 3025. Octavio Augusto Coello contra Dr. Emeterio Serrano.
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matrimonial con otra persona que formen un hogar de hecho, genera una sociedad
de bienes, sujeta a las regulaciones de la sociedad conyugal, en cuanto fuesen
aplicables, salvo que hubiesen estipulado otro rgimen econmico o constitudo en
beneficio de sus hijos comunes patrimonio familiar. Mas, si bien la institucin fue
creada, para el ejercicio de las acciones que de lla emana es ineludible la existencia
del requisito o elemento condicionante, es decir su conditio juris: la expedicin de la
ley que determine el tiempo, condiciones y circunstancias de aquella unin de facto.
Es pues, requisito sine qua non que tal ley exista, sin la cual ni el juzgador ni las
partes puedan suplirla207.
La importancia del contenido de la segunda jurisprudencia para la situacin jurdica
actual, es inmensa. El 11 de Agosto de 1998 entr en vigencia la actual Constitucin Poltica
de la Repblica, cuyo contenido ha venido a innovar situaciones jurdicas inexistentes en el
pais, como aquella que las autoridades de los pueblos indgenas ejercern funciones de
justicia...208; o aquella que El Estado garantizar el derecho a acceder a fuentes de
informacin209. En el primer caso no hay ley. En el segundo caso, tampoco hay la conditio
juris; hay, esto s, leyes que lo contradicen al instituir las calificaciones de secreto, reservado,
confidencial a las fuentes de informacin. La segunda jurisprudencia cae como anillo al dedo
para justificar el irrespeto a los normas constitucionales.
Dentro de la administracin de justicia de lo contencioso administrativo, en el proceso
No. 3542-DE, contentivo de un recurso de amparo deducido en norma prevista en la
Constitucin Poltica, propuesto por el Dr. Carlos Pardo Montiel y los Vocales del Tribunal
Supremo Electoral en contra del Dr. Vctor Manuel Soria Crdova, antes de que se dicte la
Ley de Control Constitucional, la Primera Sala del Tribunal Distrital de Quito, conformada por
el Dr. Luis Berrazueta Erazo, Dr. Gustavo Endara Moncayo y Dr. Francisco Montero
Maldonado, en providencia de 21 de enero de 1997, resolvi:
La Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, Distrito de
Quito, no puede conocer sobre el caso planteado por falta de ley y ordena su
archivo.
El Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en Quito, en pleno, ha
hecho gala del uso del doble criterio judicial, con motivo de las resoluciones dictadas en
procesos simultneos, en la tramitacin de recursos de amparo contra el establecimiento de
responsabilidades civiles o glosas por parte de la Contralora General del Estado, en razn
de que la Constitucin Poltica redujo las atribuciones contraloras a determinar presunciones
de responsabilidad civil introducido en los bloques de reformas a la Constitucin de 1978210,
hoy en desuso:
1. Proceso No. 4316-EG, fecha 9 de diciembre de 1997, origen Primera Sala, Magistrados
Dr. Gustavo Endara Moncayo, Dr. Francisco Montero Maldonado, Dr. Luis Berrazueta
Erazo, considerando: Que el recurso de amparo previsto en el Art. 31 de la Constitucin
Poltica tiene por objeto la tutela judicial efectiva de los derechos consagrados en la Ley
Suprema frente a un acto ilegtimo de autoridad de la administracin pblica que haya
causado, cause o pueda causar un dao inminente, a ms de grave e irreparable. Que
de la exposicin de las partes se establece, de manera clara, que la Contralora General
del Estado, al expedir el acto administrativo comunicado con Of. 1567-DIRES, del 8 de
207
Gaceta Judicial, Serie Catorce, Nmero 1, pgina 23. Georgina Ricaurte Lpez contra Arstides Muoz Coronado.
Inciso cuarto del Art. 191 de la Constitucion Poltica.
209
Art. 81 de la Constitucin Poltica.
210
Ley s/n, Registro Oficial No. 863 de 16 de enero de 1996.
208
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6. Proceso No. 4482-DE, fecha 29 de enero de 1998, origen Primera Sala, Magistrados los
mismos anteriores, considerando: Que el Art. 144 de la Constitucin de la Repblica
determina las facultades que tiene la Contralora General del Estado, que dice: de
conformidad con la ley, y sin perjuicio del correspondiente derecho de defensa, tendr
potestad para determinar responsabilidades administrativas y presunciones de
responsabilidad civil y penal. Que al haberse expedido la resolucin conformatoria de la
glosa DIRES 916 de 2 de enero de 1998, de ninguna manera contraviene lo dispuesto
en el Art. 144 de la Constitucin Poltica del Estado ... en razn de que la confirmacin
de la glosa no trata en parte alguna la responsabilidad civil sino que se refiere
nicamente a glosa como acto administrativo que goza de presunciones de legitimidad y
ejecutoriedad. En uso de sus atribuciones, Resuelve, negar el recurso de amparo
constitucional...
7. Proceso No. 4338, fecha 10 de diciembre de 1997, origen Segunda Sala, Magistrados
Dr. Augusto Maldonado Vsconez, Dr. Ernesto Muoz Borrero, Dr. Eloy Torres Guzmn,
considerando: El Art. 144 de la Constitucin Poltica seala que la Contralora General
del Estado, de conformidad con la Ley, y sin perjuicio del correspondiente derecho de
defensa, tendr potestad para determinar responsabilidades administrativas y
presunciones de responsabilidad civil y penal. Es por tanto evidente que el Director de
Responsabilidades de la Contralora al establecer responsabilidad civil mediante glosas,
contra el actor en este recurso, amparado en las normas de la Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control, est violando la norma constitucional antes
mencionada, que faculta a la Contralora General del Estado a determinar presunciones
de responsabilidad civil y penal. Al haber establecido la Contralora, responsabilidad civil,
est asumiento facultades que ya no le corresponde. En uso de sus atribuciones,
Resuelve, admitir el recurso de amparo propuesto...
8. Proceso No. 4361-CSA, fecha 10 de diciembre de 1997, origen Segunda Sala,
Magistrados los mismos anteriores, considerando: El Art. 144 de la Constitucin Poltica
seala que la Contralora General del Estado, de conformidad con la Ley, y sin perjuicio
del correspondiente derecho de defensa, tendr potestad para determinar
responsabilidades administrativas y presunciones de responsabilidad civil y penal. Es por
tanto evidente que el Director de Responsabilidades de la Contralora al establecer
responsabilidad civil mediante glosas, contra el actor en este recurso, amparado en las
normas de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control, est violando la
norma constitucional antes mencionada, que faculta a la Contralora General del Estado
a determinar presunciones de responsabilidad civil y penal. Al haber establecido la
Contralora, responsabilidad civil, est asumiento facultades que ya no le corresponde.
En uso de sus atribuciones, Resuelve, admitir el recurso de amparo propuesto...
9. Proceso No. 4453, fecha 23 de enero de 1998, origen Segunda Sala, Magistrados los
mismos anteriores, considerando: La Sala considera que el establecimiento de una
glosa no implica determinacin de responsabilidad civil, ni constituye un acto
administrativo que haya causado estado, pues permite al auditado desvanecerla en sede
administrativa y dentro del plazo concedido en la ley. En uso de sus atribuciones,
Resuelve, negar el recurso de amparo propuesto...
10. Proceso No. 4454-CSA, fecha 23 de enero de 1998, origen Segunda Sala, Magistrados
los mismos anteriores, considerando: La Sala considera que el establecimiento de una
glosa no implica determinacin de responsabilidad civil, ni constituye un acto
administrativo que haya causado estado, pues permite al auditado desvanecerla en sede
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Para utilizar el doble criterio judicial, los Magistrados de los Tribunales Distrital de lo
Contencioso Administrativo de Quito y Constitucional confundieron interesadamente el texto
del Art. 341 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control que establece una
relacin de causalidad entre la determinacin de la responsabilidad civil culposa -causa- y
notificacin mediante glosas -efecto-, relacin causal explicada en el Art. 23 del Reglamento
de Responsabilidades211, dndoles arbitrariamente una individualidad jurdica, distinta y
propia, a la responsabilidad civil y a las glosas como dos actos administrativos
independientes y por tanto no relacionados entre s, cada uno con un efecto jurdico singular
para fundamentar un considerando positivo o negativo del cual deriva la resolucin del
recurso de amparo concedido o negado.
Tericamente el uso del doble criterio se fundamenta en un anlisis de los resultados
prcticos de la posible resolucin del juzgador, de las consecuencias positivas para uno o
negativas para otro que puede generar una decisin positiva o negativa, de los precedentes
que se pueden crear, de los efectos prcticos que pueden derivarse; obviamente, tomada la
decisin positiva o negativa derivada de las consecuencias, se arma la argumentacin
jurdica que la sustente. Inclusive sostener con descaro criterios jurdicos contradictorios a
seguidilla.
En el caso del doble criterio jurdico aplicado a los recursos de amparo, en la primera
fase con resultados positivos, prevaleci la juridicidad, la justicia fue imparcial y ciega a los
resultados inmediatos a su Resolucin. En la segunda fase con resultados negativos, altos
funcionarios de la Contralora General del Estado parecen haber convencido a los
juzgadores de no ser ciegos a las consecuencias del fallo; que la admisin positiva de
recursos de amparo llevara a amenazar la existencia misma de la Contralora. El resultante
del anlisis de las consecuencias, que convenci a los juzgadores para cambiar a un doble
criterio judicial, aparece difanamente expuesto en el siguiente considerando, de la primera
resolucin negativa, no repetido despus:
Que el recurso de amparo, aval de los derechos de los individuos frente a los actos
de la administracin pblica que pueden causar daos inminentes, no se ha de
revertir en medio creador del caos y de la ilegalidad amenazantes de la existencia
misma del Organo Contralor del Estado212.
Parecera que en esta jurisprudencia de los juzgadores, nacida de un impdico doble
criterio judicial, producto del anlisis de daos y consecuencias amenazantes, se
fundamenta el seor Contralor General del Estado en funciones para establecer glosas
como actos administrativos propios, jurdicamente independientes, tutelares de facultades
discrecionales y con singulares efectos jurdicos; eximindose de determinar -con la
frmula de glosas- responsabilidades civiles culposas, en ejercicio de la potestad
exclusiva que le confiere el Art. 212 la Constitucin Poltica, ejercicio de potestad
constitucional que amenazara la existencia misma del Organo Contralor del Estado, nica
consecuencia lgica de la omisin de su aplicacin y de la prevalencia de las glosas.
Los efectos jurdicos de establecer glosas seran obtener -la Contralora General del
Estado- los resultados jurdicos prcticos, derivados de la Resolucin del Tribunal
Constitucional No. 55-98-RA, suscrita -entre otros jueces-, por el Dr. Miguel Camba C.,
subsumidos en este razonamiento obtenido con lgica deductiva elemental:
211
212
Acuerdo del Contralor General del Estado No. 917, Registro Oficial No. 258 de 27 de agosto de 1985.
Resolucin de la Primera Sala del Tribunal Distrital, Proceso No. 4451-006-98-EG, de 21 de enero de 1998.
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No tiene importancia jurdica que el seor Contralor General del Estado en funciones
contrare el Art. 212 de la Carta Fundamental, al no determinar responsabilidades
civiles culposas, pues establecer glosas no implica responsabilidades civiles
culposas, ni constituye acto administrativo que cause estado, porque permite al
recurrente desvanecerla en sede administrativa y dentro del plazo concedido para el
efecto.
Y ms importante que el doble criterio judicial es la relevancia del razonamiento,
avalado por el Dr. Xavier Muoz Ch., quien, a la fecha, desempea la direccin de un
Organo Superior de Control213 en materia societaria, como Superintendente de Compaas.
Volveremos sobre la materia con oportunidad de examinar la administracin de la
justicia administrativa.
213
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1. La Corte Nacional de Menores, integrada por tres ministros jueces designados por el
Presidente de la Repblica y sus respectivos conjueces, de ternas remitidas por el
Ministro de Bienestar Social216.
2. La Corte de Justicia Militar, integrada por tres Ministros jueces que sern Oficiales
Generales en servicio pasivo, preferentemente ex Comandantes Generales de Fuerza,
cada uno de los cuales representar a una de las tres Ramas de las Fuerzas Armadas;
por un Ministro Juez, Abogado, doctor en Jurisprudencia, Oficial General o Superior del
Servicio de Justicia de las Fuerzas Armadas, en servicio activo; por un Ministro Juez,
Abogado, doctor en Jurisprudencia, que reunir los mismos requisitos exigidos para ser
Ministro Juez de la Corte Suprema de Justicia, nombrado por lla; y, por un Ministro
Fiscal, Abogado, doctor en Jurisprudencia, que deber ser Oficial General o Superior del
Servicio de Justicia de las Fuerzas Armadas, en servicio activo. Los Ministros Jueces y el
Ministro Fiscal sern designados por Decreto Ejecutivo a pedido del Ministerio de
Defensa Nacional217.
3. La Corte de Justicia Policial est integrada por cinco ministros jueces, tres sern oficiales
generales en servicio pasivo, de los cuales uno por lo menos deber ser doctor en
Jurisprudencia; y, dos doctores en Jurisprudencia que hayan ejercido con notoria
probidad la profesion de abogado o, pertenecido a la Funcin Judicial o, ejercido la
ctedra universiaria por el papso mnimo de quince aos. Sern nombrados por el
Presidente de la Repblica218.
4. El Ministro de Agricultura y Ganadera, con jurisdiccin privativa, para resolver las
controversias en que fueren parte una o ms comunidades campesinas219.
5. Los Jefes de las Agencias o Distritos del INERHI ejercen jurisdiccin en sus respectivas
zonas para tramitar y resolver en primera instancia las controversias referentes a la Ley
de Aguas, correspondiendo en segunda y definitiva instancia conocer y resolver al
Consejo Consultivo de Aguas220. Dentro del proceso de modernizacin del Estado se
sustituy al INERHI por el Consejo Nacional de Recursos Hdricos221, transfirindose las
funciones de aqul y, por tanto, la de administrar justicia en materia de la Ley de Aguas.
6. El Comisario de Salud es el juez competente para conocer, juzgar e imponer sanciones,
conforme a las disposiciones del Cdigo de la Salud, mediante un procedimiento
especial. De sus resoluciones como juzgador puede apelarse ante el Ministro de Salud
Pblica, cuya resolucin causar ejecutoria222.
7. Al Director General de Obras Pblicas del Ministerio de Obras Pblicas le corresponde
conocer y resolver, privativamente, los litigios relacionados con los caminos pblicos. De
la resolucin que dicte se puede recurrir para ante la Corte Suprema de Justicia223, hoy
inaplicable por ser Tribunal de Casacin.
216
Art. 208 del Cdigo de Menores, Ley No. 170, Suplemento del Registro Oficial No. 995 de 7 de agosto de 1992.
Arts. 1 y 3 del Decreto Supremo No. 1444, Registro Oficial No. 208 de 20 de diciembre de 1972. Literal c) del Art. 72 de la
Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas.
218
Art. 69 de la Ley Orgnica de la Polica Nacional, Ley No. 109, Registro Oficial No. 368 de 24 de julio de 1998.
219
Art. 5 de la Codificacin del Estatuto Jurdico de las Comunidades Campesinas, Registro Oficial No. 188 de 7 de octubre de
1976.
220
Arts. 80 y 81 de la Ley de Aguas, Decreto Supremo No. 369, Registro Oficial No. 69 de 30 de mayo de 1972.
221
Decreto Ejecutivo No. 2224, Suplemento del Registro Oficial No. 558 de 28 de octubre de 1994.
222
Arts. 213 y 220 del Cdigo de la Salud, Decreto Supremo No. 188, Registro Oficial No. 158 de 8 de febrero de 1971.
223
Art. 22 de la Ley de Caminos, Decreto Supremo No. 1351, Registro Oficial No. 285 de 7 de julio de 1964.
217
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242
Art. 5 del Acuerdo Ministerial No. 5, Registro Oficial No. 45 de 14 de octubre de 1992.
Art. 2 del Acuerdo Ministerial No. 7, Registro Oficial No. 873 de 12 de febrero de 1992.
244
Art. 7 del Acuerdo Ministerial No. 527, Registro Oficial No. 336, de 15 de diciembre de 1989.
245
Art. 6 del Acuerdo Ministerial No. 125, Registro Oficial No. 922 de 26 de abril de 1988.
246
Disposicin Transitoria Vigsima Sexta de la Constitucin Poltica
243
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247
248
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Decreto Supremo No. 3611, Registro Oficial No. 884 de 30 de julio de 1979.
Registro Oficial No. 18 de 5 de septiembre de 1978.
251
Registro Oficial No. 106 de 11 de julio de 1997.
252
Dr. Alejandro Ponce Martnez, Inseguridad Jurdica en la Funcin Judicial, pgina 85, Fundacin Antonio Quevedo, Quito,
1999.
253
Publicada en el Registro Oficial No. 201 de 31 de mayo de 1999.
254
Publicada en el Registro Oficial No. 221 de 28 de junio de 1999.
250
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255
Art. 41 del Reglamento General de la Ley de Defensa Contra Incendios. Acuerdo Ministerial No. 596, Registro Oficial No.
834 de 17 de mayo de 1979.
Arts. 336 y 350 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control.
Art. 18 de la Ley que Regula las Empresas Privadas de Salud y Medicina Prepagada, Ley No. 8, Registro Oficial No. 12 de 26
de agosto de 1998.
Art. 24 del Decreto de Creacin de la Direccin Nacional de Avalos y Catastros, Decreto Supremo No. 869, Registro Oficial
No. 99 de 17 de agosto de 1966.
Arts. 102, 127 y 234 del Cdigo Tributario, Decreto Supremo No. 1016-A, Suplemento del Registro Oficial No. 958 de 23 de
diciembre de 1975.
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El Artculo 28 dispone que la peticin debe ser resuelta en un trmino no mayor a quince das, salvo que una norma legal
expresamente seale otro distinto. Sin embargo, el Art. 127 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva, dictado por Decreto Ejecutivo 1634, Registro Oficial Suplemento No. 411 del 31 de marzo de 1994, dispone que la
peticin debe ser resuelta en el plazo mximo de sesenta das, sin constituir norma legal.
257
Texto pertinente del Oficio No. D-MIDUVI-01974, del 28 de julio de 1998, suscrito por el Arq. Diego Ponce Bueno, Ministro
de Desarrollo Urbano y Vivienda.
258
El Art. 1 del Acuerdo del Ministro de Salud No. 84, publicado en el Registro Oficial No. 52 de 25 de abril de 1997, dispone:
Todos los precios de comercializacin de las medicinas tienen que ser aprobados por este Consejo, nica instancia de la
administracin pblica que tiene principios jurdicos para aprobar precios de los medicamentos y que bajo ningn concepto se
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Las cuatro prcticas conocidas siguen en plena y total aplicacin, a pesar de que
han transcurrido seis aos de la innovacin del efecto jurdico negativo a positivo del silencio
administrativo. Ello se debe a los defectos de la legislacin modernizadora que prescinde de
los elementos esenciales de la Teora General del Derecho y del Derecho Prctico,
posiblemente por considerarlas el rgano modernizador como obsoletas, sustentando la
nueva legislacin modernizadora en base a declaraciones o principios sin crear en paralelo
un efecto jurdico legal que sea consecuencia del efecto positivo del silencio administrativo,
para que, producido ste, sea acatado en forma obligatoria por los funcionarios pblicos
involucrados.
Amenazarlos con un castigo por no resolver dentro del plazo o trmino, sin ningn
examen de los motivos -desidia o exceso de trabajo considerado el nmero de reclamos y la
capacidad instalada-, propende a la administracin a defenderse en los trminos de las
cuatro prcticas sealadas, levantadas de la experiencia. Propende, en conclusin, a que
las normas legales sean reiteradamente desconocidas, enfrentadas e inaplicadas.
Queda a los interesados solo el derecho a recurrir ante la administracin de justicia,
para tutelar, en sentencia, el efecto jurdico positivo del silencio administrativo, por la falacia
conceptual de la legislacin modernizadora259.
El Dr. Alfredo Corral Borrero, Contralor General del Estado, en declaraciones a los
medios de comunicacin260, el 25 de abril de 1999, ha hecho conocer que en los primeros
cuatro meses del ao 1999 ha establecido 1200 glosas con un monto estimado de cien
mil millones de sucres de responsabilidades. En nuevas declaraciones efectuadas el 5 de
julio del mismo ao261, hace conocer que en los cinco primeros meses de labor ha
establecido 2420 glosas por un monto total de 220.000 millones de sucres y dos millones
de dlares de responsabilidades. Estos valores deberan ser repuestos al Estado -declar-,
por medio del Sistema de Rentas Internas, pero ese proceso es ms complicado de lo que
podra parecer.
Finalmente, en el Informe a la Nacin, 1998 - 1999, el seor Contralor General en
Funciones, nos hace conocer262:
Por mandato constitucional la Contralora tiene potestad exclusiva para determinar
responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de
responsabilidad penal.
El establecimiento de responsabilidad civil culposa se fundamenta en el perjuicio
econmico irrogado a una entidad u organismo
aceptarn precios que se pretendan establecer bajo la interesada interpretacin del Silencio Administrativo, dado por la Industria
Farmacutica.
259
Ver Sentencia de Recurso de Casacin de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, de 10
de diciembre de 1997, Expediente 331-97, publicada en el Registro Oficial No. 287 de 31 de marzo de 1998.
260
Edicin No. 34.392 del Diario El Comercio, correspondiente al Domingo 25 de abril de 1999, pgina A2.
261
Edicin No. 34.463 del Diario El Comercio, correspondiente al Lunes 5 de julio de 1999, pgina A3.
7 Informe a la Nacin, 1998 - 1999, presentado a la Legislatura; Pag. V.
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En los ltimos doce meses se han establecido 4460 glosas, por un monto de
531.100.849.761,67 sucres y 54.754.875,82 dlares
Dos comentarios iniciales, a ser fundamentados en un estudio jurdico profundo, se
desprenden del Informe:
1. La Constitucin otorga a la Contralora la potestad de determinar responsabilidades
civiles culposas; no le otorga potestad para establecer glosas. El Informe no sustenta
el nexo causal entre determinar responsabilidades civiles culposas y establecer glosas.
2. La responsabilidad civil culposa se fundamenta en la culpa del agente que ocasiona un
perjuicio a una entidad u organismo; por ello es culposa. No se fundamenta en el
perjuicio irrogado.
La importancia relativa de la justicia administrativa de la Contralora General del
Estado es, pues, incuestionable, primero, por el monto acumulado de los recursos
adeudados al Estado por parte de los involucrados en la determinacin de las
responsabilidades civiles culposas de que trata el Art. 212 de la Constitucin Poltica,
provenientes de la accin u omisin culposas de los servidores pblicos que causan un
263
perjuicio econmico irrogado al Estado , establecidas como glosas -todava-, segundo
elemento, los cuales fundamentan un anlisis ms profundo de esta administracin de
justicia administrativa especializada.
El Art. 212 de la Constitucin Poltica de la Repblica asigna a la Contralora General
del Estado, a ttulo de potestad exclusiva, la atribucin para determinar responsabilidades
civiles culposas. No le asigna potestad exclusiva para establecer glosas.
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c) la culpa;
d) las glosas y,
e) la recaudacin de las glosas.
Porqu una persona que ha causado un perjuicio econmico a otro -persona natural,
jurdica o entidad pblica- est obligada en ciertos casos a pagarle o reembolsarle el
perjuicio econmico; y, por el contrario, no incurre en ninguna responsabilidad en otros
casos. Descubrir el fundamento de la responsabilidad civil culposa es al mismo tiempo
determinar su campo de aplicacin.
Existe el principio general de que todo hecho de accin u omisin del ser humano
que causa un perjuicio econmico a otro obliga a aquel, por cuya culpa se ha producido, a
repararlo. La obligacin de reparacin y pago es una obligacin legal que nace de la falta
cometida264.
De lo que se sigue que es el hecho de la culpa -no el perjuicio- la fuente de la
responsabilidad civil culposa.
La responsabilidad del autor de la falta se llama civil por oposicin a la
responsabilidad penal y porque el derecho civil no la considera sino desde el punto de vista
de la reparacin pecuniaria del perjuicio y no de la sancin penal.
La legislacin privada ecuatoriana exige dos elementos -culpa y perjuicio- unidos en
forma copulativa en una relacin de causalidad, en un nexo causal de causa -culpa- a efecto
-perjuicio-, para la determinacin de una responsabilidad civil a una persona natural o
jurdica -imputacin al autor culposo-, mediante la creacin legal de una obligacin jurdica
para indemnizar o reembolsar el costo de un perjuicio econmico causado a otra u otras
personas agraviadas, pblicas o privadas, preceda o no una relacin jurdica expresa y
directa entre llas.
Este principio est recogido por el derecho privado en el Art. 1480 del Cdigo Civil,
que declara que las obligaciones nacen "a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria
o dao a otra persona, como en los delitos y cuasidelitos". Es del hecho -no de la injuria o
dao- de donde nace la obligacin jurdica de la responsabilidad civil.
El derecho pblico ecuatoriano recoge los mismos principios y relacin de causalidad
del derecho privado. El Art. 212 de la Constitucin Poltica, en concordancia con el Art. 20 de
la misma, determina que la culpa o dolo presuponen la determinacin de la responsabilidad
civil culposa para reembolsar el perjuicio a la entidad pblica o para repetir la indemnizacin
pagada por el Estado. La causa de la obligacin jurdica es la culpa o el dolo, no el perjuicio
causado. El Art. 341 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control reitera el
principio al declarar que "cuando por la accin u omisin de los servidores respectivos se
264
Ripert, Georges y Boulanger, Jean. Tratado de Derecho Civil segn el Tratado de Planiol. Traduccin de Delia Garca Daireaux.
Ediciones La Ley, Buenos Aires, Argentina, 1965. Tomo V, pgina 11.
75
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Alessandri Rodrguez, Arturo y Somarriva Unduraga, Manuel. Curso de Derecho Civil. Editorial Nascimento. Santiago de Chile, 1961.
Redactado y puesto al da por Antonio Vodanovic H. Pgina 496.
266
Colin, Ambrosio y Capitant, H. Curso Elemental de Derecho Civil. Traduccin hecha por la Revista General de Legislacin y
Jurisprudencia. Editorial Reus S.A., Madrid, Espaa, 1924. Tomo Tercero, pgina 800.
76
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Puig Pea, Federico. Compendio de Derecho Civil Espaol. Ediciones Nauta S.A. 1966. Tomo I. Parte General. Pgina 583.
268
Messineo, Francesco. Manual de Derecho Civil y Comercial. Traduccin de Santiago Sentis Melendo. Ediciones Jurdicas Europa
Amrica, Buenos Aires, Argentina, 1955. Tomo VI. Pgina 475.
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En el derecho privado, el Art. 2241 del Cdigo Civil ordena que "el que ha cometido
un delito o cuasidelito que ha inferido dao a otro, est obligado a la indemnizacin". En
general, desde el artculo citado hasta el Art. 2257, el Cdigo se refiere al dao econmico
en los bienes del agraviado, al perjuicio econmico de carcter patrimonial individual.
Involucra al dao emergente y al lucro cesante, al perjuicio directo y al perjuicio indirecto.
En el derecho pblico, el numeral 17 del Art. 303 de la Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control limita al perjuicio econmico sufrido por la entidad u
organismo y en el Art. 341 de la misma Ley a que se haya producido perjuicio econmico a
la entidad u organismo; esto es se refiere al perjuicio directo, esto es al perjuicio en los
bienes y, adems, al perjuicio en el patrimonio de la entidad u organismo del sector pblico.
Parecera no involucrar al perjuicio indirecto, esto es al lucro cesante. No considera en
absoluto el perjuicio moral.
En cuanto el perjuicio est constitudo por la prdida o el deterioro de un bien
corporal -perjuicio directo- de propiedad del agraviado u ofendido -particular o ente pblico-,
su valoracin es simple y puede constituir -si hay causalidad con culpa- obligacin clara,
pura, lquida y determinada, mediante la apreciacin del costo histrico ajustado a valor
actual, costo de la reparacin -repuestos y mano de obra-, costo de reposicin, etc.
Pero el perjuicio puede consistir, adems, en una disminucin del valor de los
elementos del patrimonio del afectado -perjuicio indirecto- demostrado en la afectacin de
las cuentas contables que sustentan los balances de informacin financiera de su
contabilidad, sin lesin material en los bienes del agraviado u ofendido (propiedad, planta y
equipo). Su cuantificacin debe ser hecha por el valor de la disminucin patrimonial causada
por la disminucin del activo o por el incremento del pasivo y puede constituir -si hay
causalidad con culpa-, asimismo obligacin clara, pura, lquida y determinada, mediante el
anlisis financiero e impacto econmico del perjuicio en los registros contables y en la
posicin financiera patrimonial de la entidad.
Este segundo supuesto -dao indirecto- no es corriente en el derecho privado, pues
el afectado individual no lleva contabilidad que demuestre su patrimonio. Podra aplicarse
cuando las afectadas son personas jurdicas con obligacin legal de llevar contabilidad.
Segn el derecho pblico es absolutamente aplicable a los entes pblicos el perjuicio
sin lesin material o perjuicio indirecto, pues por disposicin legal estn obligados a llevar
contabilidad de acuerdo a los principios de contabilidad generalmente aceptados. En
consecuencia el perjuicio causado en sus bienes por perjuicio directo y cualquier otro tipo de
perjuicio indirecto se reflejar en una disminucin del activo y, por ende, en una reduccin
del patrimonio del ente pblico al ser comparado entre distintos ejercicios fiscales.
En cuanto al perjuicio indirecto o dao emergente ocasionado por el agente culposo
a la entidad u organismo pblico, parecera que no est involucrado en los textos citados de
la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control. Adems los entes pblicos son de
servicio y no persiguen una ganancia, un lucro legtimo, utilidades por su gestin, elementos
que son la materia del perjuicio indirecto. Por ltimo, la expectativa de obtener una ganancia
por parte de un ente pblico -empresa estatal- no se refleja en los registros contables de un
ejercicio econmico.
En resumen el perjuicio econmico (descartado el dao moral), puede consistir en el
derecho privado y en el derecho pblico, en los siguientes prototipos:
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269
Alessandri Rodrguez, Arturo y Somarriva Unduraga, Manuel. Obra Citada. Pgina 497.
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La valoracin del dao moral no sigue las reglas de valoracin del perjuicio
econmico. El valor de la indemnizacin queda a la prudencia del juez, atentas las
circunstancias del cuasidelito y del ofendido.
La posible indemnizacin por dao moral fu introducida al Cdigo Civil por el Art.
2258 y ampliado su contenido recin por la Ley No. 171 publicada en el Registro Oficial No.
779 de 4 de julio de 1984.
En el derecho pblico no se admite determinacin de responsabilidad civil culposa
por dao moral causado a la entidad u organismo del sector pblico por accin u omisin de
los empleados pblicos.
2.2.2.3 LA CULPA
La nocin de culpa est considerada en un estado intermedio entre el dolo270 y la
fuerza mayor271.
Despojada, por tanto, de toda intencionalidad tendiente a ocasionar un perjuicio, se
la define como "la violacin daosa del derecho ajeno, cometida con libertad pero sin
malicia, por alguna causa que puede y debe evitarse272.
En sentido amplio la culpa se caracteriza por implicar una actitud contraria a la ley,
causar o ser capaz de causar un perjuicio y resultar imputable al autor como consecuencia
de su libre determinacin. En sentido estricto, en cambio, adems de estos requisitos, el acto
culposo tiene su origen en la impericia, imprudencia, imprevisin, improvisacin,
impreparacin, negligencia del agente, en la realizacin del hecho o del acto jurdico
administrativo, con abstraccin de cualquier querer doloso.
Gira, por eso, en torno a la idea de previsibilidad. Es decir la culpa significa la no
previsin de un evento que es perfectamente previsible en el instante en que se manifiesta
la voluntad del agente, debiendo estimarse como previsible aquello que se pudo o se debi
preveer poniendo el debido cuidado. Si no se pudo preveer, o si previsto no pudo evitarse,
se estara en presencia del caso fortuito. Es importante resaltar que la evaluacin para
determinar si ha habido o no culpa debe retrotraerse al instante en que se manifest la
voluntad del agente y no a las actuales circunstancias de evaluacin.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha resuelto que para que exista
culpa:
"es menester que se produzca una accin u omisin voluntaria pero no intencional
por el agente que ejecuta un acto inicial sin tomar aquellas cautelas o precautelas o
precauciones necesarias para evitar resultados perjuiciales a otro. Todo hombre
270
El dolo consiste en la intencin positiva de irrogar injuria a la persona o propiedad de otro. Inciso final del Art. 29 del Cdigo Civil.
271
Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de
enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario pblico, etc. Art. 30 del Cdigo Civil.
272
Cuasidelito. Enciclopedia Jurdica OMEBA. Editorial Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires, 1956. Tomo V, pgina 166.
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273
274
275
Ver jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, publicada en la Gaceta Judicial Serie VI, No. 14, pgina 797.
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voluntad consciente del agente de realizar el acto ilcito y generalmente, adems, el deseo
de causar con l un dao o perjuicio276 al contratista.
En la doctrina jurdica, la culpa contractual, en cuanto a la intensidad de la culpa, se
regula basndose en criterios de utilidad de las partes de la relacin contractual.
La imputacin por la intensidad de la culpa contractual, en criterios de utilidad, se
encuentra definida en las reglas del Art. 1590 del Cdigo Civil:
Culpa lata o grave. El deudor no es responsable sino de la culpa lata en los contratos
que por su naturaleza slo son tiles al acreedor.
Culpa leve. El deudor es responsable de la culpa leve en los contratos que se hacen
para beneficio recproco de las partes.
Culpa levsima. El deudor es responsable de la culpa levsima en los contratos en
que el deudor es el nico que reporta beneficio.
La culpa extracontractual se refiere a la culpa incurrida por el agresor por un dao en
contra del agredido, con relacin de causalidad entre culpa y dao, sin que medie una
relacin contractual civil o mercantil entre el ofensor y el ofendido.
La culpa extracontractual o Aquiliana proviene del derecho romano y fu previsto por
la Lex Aquilia (Digesto, 9, 2, fr.1)277, fuente de la cual toma su calificativo. La Ley enumeraba
en tres captulos diferentes ciertos perjuicios causados intencionalmente. La palabra injuria
designa el acto realizado contra el derecho. En materia de perjuicios designa al hecho
realizado por una falta (culpa) y es opuesto al hecho debido al azar (caso fortuito). Se ha
admitido que toda falta, incluso la ms leve, poda constituir una injuria. La idea de injuria
como perjuicio se extendi de inmediato, habiendo sido admitido ampliamente en el caso del
perjuicio pecuniario sufrido por el propietario, aunque la cosa no haya sido quebrada o rota.
Presentaba, en fin, la caracterstica de no involucrar ms que una pena igual al monto del
perjuicio278.
Para que el acto culposo extracontractual de lugar a indemnizacin o, en otro
trminos, para que sea fuente de obligaciones, para que genere una determinacin de
responsabilidad civil culposa es preciso que rena los siguientes requisitos:
a) Que el acto cause dao;
b) Que el acto sea imputable;
c) Que el acto sea culposo; y,
d) Que entre la accin o la omisin culposa del acto y el perjuicio exista una relacin
de causalidad279, un nexo causal.
276
277
Esta ley es un plebiscito que habra sido votado el ao 287 A. C., con motivo de la secesin de la plebe, para dar satisfaccin a los
campesinos que sufran los daos causados por los patricios.
278
279
Alessandri Rodrguez, Arturo y Somarriva Unduraga, Manuel. Obra Citada. Pgina 496.
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En el mbito del derecho privado el Art. 2211 del Cdigo Civil precisa que si el hecho
es culpable, pero cometido sin intencin de daar, constituye un cuasidelito.
Nuestro Cdigo Civil distingue la culpa contractual como fuente de obligacin en los
siguientes casos, entre otros:
1. Las recompensas a la sociedad conyugal por los perjuicios que cada cnyuge le hubiere
causado con dolo o culpa grave (Art. 179 del Cdigo Civil).
2. Las prdidas y deterioros ocurridos en los bienes propios de cada cnyuge, que
provengan de dolo o culpa grave del otro cnyuge (Art. 201 del Cdigo Civil).
3. El tutor o curador que en su administracin fuere convencido de dolo o culpa grave en
los bienes del pupilo (Art. 466 del Cdigo Civil).
4. La destruccin de la cosa en poder del deudor, despus de que ha sido ofrecido al
acreedor y durante el retardo de ste en recibirla, no hace responsable al deudor sino
por culpa grave o dolo (Art. 1723 del Cdigo Civil).
5. Si el comprador se constituye en mora de recibir, el vendedor solo ser responsable del
dolo o de la culpa grave (Art. 1794 del Cdigo Civil).
6. El depositario responder por la culpa grave (Art. 2154 del Cdigo Civil).
7. El agente oficioso responde del dolo o culpa grave (Art. 2215 del Cdigo Civil).
8. Los padres son responsables en la administracin de los bienes del hijo, hasta la culpa
leve (Art. 309 del Cdigo Civil).
9. El tutor o curador que administra los bienes del pupilo es responsable hasta la culpa leve
(Art. 434 del Cdigo Civil).
10. El heredero beneficiario es responsable de la conservacin de las especies o cuerpos
ciertos que se deban, hasta por la culpa leve (Art. 1305 del Cdigo Civil).
11. El albacea es responsable del desempeo de su cargo hasta de la culpa leve (Art. 1342
del Cdigo Civil)
12. El socio que ha retardado la entrega de lo que le toca poner en comn, o que ha
causado perjuicios a la sociedad, es responsable por culpa leve (Arts. 2014 y 2024 del
Cdigo Civil).
13. En el cumplimiento de su mandato, el mandatario responde hasta de la culpa leve (Art.
2060 del Cdigo Civil).
14. El depositario remunerado responde hasta de la culpa leve (Art. 2151 del Cdigo Civil).
15. El comunero es responsable hasta de la culpa leve por los daos que hubiere causado
en las cosas o negocios comunes (Art. 2235 del Cdigo Civil).
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16. El fiador es responsable hasta de la culpa leve en todas las prestaciones a que estuviere
obligado (Art. 2277 del Cdigo Civil).
17. El que en caso de necesidad, y por amparar al pupilo, toma la administracin de los
bienes de ste, responde hasta de la culpa levsima (Art. 470 del Cdigo Civil).
18. El comodatario responde hasta de la culpa levsima (Art. 2108 del Cdigo Civil).
En muchsimas otras disposiciones, el Cdigo Civil no grada expresamente la
intensidad de la culpa contractual en grave, leve o levsima como fuente de obligacin. Se
limita a disponer la presencia de culpa, sin definir su intensidad281. Corresponder al juez
definir la intensidad de la culpa de acuerdo con las reglas del Art. 1590 del Cdigo Civil.
En el derecho pblico tenemos normas concordantes con el concepto de cuasidelito
contractual del derecho privado, con prepotencia en el mbito regulatorio de la contratacin
pblica.
El Art. 63 de la Ley de Contratacin Pblica282 enumera las causales de nulidad de
los contratos. Producida una o ms de llas debe demandarse la nulidad del contrato, sin
perjuicio de las responsabilidades administrativa, civil o penal de los funcionarios "por cuya
culpa se hubiere causado la nulidad".
La norma reitera la relacin de causalidad de la doctrina jurdica. La culpa -causa- y
la nulidad -efecto-, para el establecimiento de la responsabilidad civil al empleado culposo.
El Art. 67 de la misma Ley283 regula dos hiptesis: la no celebracin del contrato "por
culpa del adjudicatario" y la no celebracin por "culpa de la entidad". En el primer caso se
ejecutar la garanta de seriedad de la oferta. En el segundo el adjudicatario podr
demandar a la entidad el pago de los perjuicios. A esta hiptesis le es aplicable el contenido
del Art. 20 de la Constitucin Poltica.
El Art. 116 del Reglamento de la Ley de Contratacin Pblica284 regula el caso de
diferencias entre las cantidades de obra apreciadas en los estudios y confirmadas en la
ejecucin, atribuibles a dolo o culpa de quienes prepararon los estudios, quienes, sern
responsables. Esto es el principio de causalidad ya examinado: dolo o culpa -causadiferencias en la cantidad de obra -efecto- para la declaracin de responsabilidad del
empleado pblico que prepar los estudios.
La normativa secundaria dictada por los rganos de la Funcin Ejecutiva para regular
las actuaciones administrativas de las entidades u organismos del sector pblico en sus
especiales procesos precontractuales y contractuales, es coherente con la doctrina jurdica
examinada y con el contenido de la Ley de Contratacin Pblica y su Reglamento, en el
sentido de que establece la relacin de causalidad entre la culpa -causa- ante el posible
281
Arts. 569, 790, 806, 820, 964, 970, 1143, 1303, 1389, 1529, 1539, 1545, 1547, 1549, 1564, 1569, 1576, 1633, 1714, 1715, 1720,
1722, 1793, 1813, 1822, 1829, 1842, 1850, 1893, 1894, 1900, 1903, 1908, 1909, 1913, 1915, 1929, 1943, 1961, 1980, 2015, 2032,
2088, 2089, 2156, 2167, 2307, entre otros.
282
Artculo reformado por la Ley No. 112, Registro Oficial No. 612 de 28 de enero de 1991.
283
Artculo reformado por la Ley No. 112, Registro Oficial No. 612 de 28 de enero de 1991.
284
Decreto Ejecutivo No. 2392, Suplemento del Registro Oficial No. 673 de 29 de abril de 1991.
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286
Accin de cobrar al agente doloso o culposo el valor de la indemnizacin pagada por el Estado o por la entidad.
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287
Acuerdo del Contralor No. 917, Registro Oficial No. 258 de 27 de agosto de 1985.
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En cuanto al primero, el numeral 17 del Art. 303 y el Art. 341 de la Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control se refieren al perjuicio econmico.
En cuanto al segundo, el Art. 9 del Reglamento de Responsabilidades consigna
reglas para la imputabilidad mediante la identificacin de los sujetos de la responsabilidad,
con este texto:
"Se identificarn a uno o ms sujetos de la responsabilidad por accin
cuando se establezca que un acto o hecho les es imputable, por la Ley o por
las circunstancias que rodean el acto o hecho, pudiendo distinguirse
categoras de responsabilidad, segn el grado de imputabilidad en cada
caso.
La identificacin de uno o ms sujetos de la responsabilidad por omisin se
realizar mediante el anlisis de las obligaciones que pesen sobre los
sujetos, segn la Ley, la distribucin interna de funciones de cada entidad u
organismo, estipulaciones contractuales o los cometidos asignados."
En cuanto al tercero, el Art. 1 del Reglamento de Responsabilidades recoge el tercer
requisito doctrinario, con este texto:
"De acuerdo con la Ley, los servidores de las entidades u organismos del
sector pblico y los terceros relacionados con los actos de la administracin y
del servicio pblico, por razn de la Ley o de estipulaciones contractuales,
son responsables de los actos ejecutados o de la omisin inintencional o
culposa de lo que ordena la Ley en forma directa o indirecta, en la accin del
servicio pblico o por causa del mismo".
Distingue, en consecuencia, el acto culposo por accin, esto es el acto que se aparta
de lo que ordena la Ley en forma directa o indirecta, y el acto culposo por omisin,
intencional o no intencional, encontrndose regulada la materia por el Art. 10 del
Reglamento de Responsabilidades.
Puede apartarse de lo que ordena la Ley por accin -que es la actividad positiva
puesta por el agente-, esto es infringiendo voluntariamente un precepto concreto regulatorio
del acto jurdico administrativo ejecutado.
Puede apartarse de la ley, adems, por aprobar con conciencia y voluntad actos
administrativos sin tener atribucin y competencia constitucional o legal para aprobarlos, bien
entendido que, en el derecho pblico, "lo que silencia la ley est prohibido".
Puede apartarse de lo que ordena la ley por omisin simple, esto es por dejar de
hacer algo a que estaba obligado por disposicin legal, por la distribucin de funciones, por
estipulaciones contractuales, o cometidos asignados.
Puede apartarse de lo que ordena la ley por omisin intencional, esto es con el
designio de obtener algn resultado daoso.
Puede apartarse de lo que ordena la ley por omisin culposa o no intencional, esto
es mediante la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean
ordinariamente en sus negocios propios.
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288
De Trazegnies, Fernando. La Responsabilidad Extracontractual. Pontificia Universidad Catlica del Per. Fondo Editorial 1988.
Tomo I, pgina 281 y siguientes.
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no otra sea obligada a pagar la indemnizacin, una razn que individualice un presunto
responsable dentro del universo de personas.
El primer elemento que utiliza el derecho para estos efectos es la relacin de causa a
efecto. Establecida esta relacin, el derecho exige todava otro elementos ms para convertir
al causante del efecto en efectivamente responsable: la actuacin culposa del causante. De
lo que se sigue que la culpa como elemento jurdico reemplaza a la causa fsica del efecto.
Por eso la pregunta causal consiste siempre en "quin hizo qu"; pero este "hacer"
no debe ser entendido en sentido fsico sino jurdico; es decir el "hacer" del derecho es el
acto del agente que el mismo derecho seala como causa de un efecto.
La causalidad natural, de carcter mecnico, apunta unicamente al enlace material
entre un hecho antecedente y un hecho consecuente, mientras que la causalidad jurdica se
refiere a la posibilidad de imputar un acto culposo a una persona determinada289.
Para saber si una persona es culpable debe demostrarse primero que es autor del
acto que produce un perjuicio. Recin despus de que sto quede demostrado podr
evidenciarse si el acto del agente es culposo o no; si es afirmativo, para la imputacin de la
responsabilidad civil culposa. Si es negativo, para examinar otras distintas consecuencias
jurdicas.
En consecuencia atribuir como causa al hecho fsico, al hecho jurdico o al hecho
administrativo considerados en s mismos no constituye la causa que exige la relacin de
causalidad. Es la culpa imputada al agente por accin u omisin, como causa jurdica, la que
sustenta el nexo causal. Cualquier otra causa produce la inexistencia de la relacin de
causalidad jurdica.
Si la culpa jurdica no produce un efecto, esto es un perjuicio econmico ocasionado
a un tercero, inexiste la relacin de causalidad jurdica para la responsabilidad civil culposa.
Finalmente si no hay imputabilidad al agente, al autor de la causa, de la culpa, del
acto culposo por accin u omisin, inexiste la relacin de causalidad por inexistencia del
sujeto pasivo que tendra obligacin de pagar el perjuicio, que es el efecto de la causa.
Por lo dicho, el anlisis causal de la responsabilidad civil culposa no se basa en el
orden natural de causas sino en la voluntad de la ley.
De lo que se infiere que sin la relacin de causalidad jurdica comentada no hay
posibilidad jurdica de establecer e imputar una responsabilidad civil culposa que ostente
caracteres de legalidad, legitimidad y eficacia, tanto en el derecho privado cuanto en el
derecho pblico.
La importancia de dilucidar a quien corresponde la prueba de la culpa radica en que
la culpa es la fuente de la obligacin jurdica de indemnizar el perjuicio por parte del agente
del hecho o acto jurdico culposo. Pues si no se prueba la culpa no nace la obligacin
jurdica indemnizatoria, por falta de causa.
289
Goldenberg, Isidoro H. La Relacin de Causalidad en la Responsabilidad Civil. Editora Astrea, Buenos Aires 1984. Citado por
Fernando de Trazegnies.
90
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Ver jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, publicada en la Gaceta Judicial Serie VII, No. 12, pgina 1439.
291
Barros Errzuriz, Alfredo. Curso de Derecho Civil. Editorial Nascimiento. Santiago, Chile, 1932. Volumen III, pgina 506.
292
Salvo en la accin de repeticin dirigida al empleado pblico autor de dolo o culpa grave, judicialmente comprobada, por el Estado o
la entidad que ha sido obligada a pagar una indemnizacin, segn el Art. 20 de la Constitucin Poltica.
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293
294
Madariaga Gutirrez, Mnica. Derecho Administrativo y Seguridad Jurdica. Editorial Jurdica de Chile, 1965. Pgina 12.
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296
Decreto Ejecutivo No. 1572, Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994.
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298
Art. 47 de la Ley de Control Constitucional, dictada por Ley s/n, Registro Oficial No. 99 de 2 de julio de 1997
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301
La singular doctrina se encuentra puntalizada en los puntos de vista de la Direccin de Responsabilidades, con esta frase: "la glosa
constituye un mecanismo jurdico idneo porque se demuestra el perjuicio econmico irrogado a la entidad...". Informes del Contralor
General al Congreso, perodo 1990 -1991, pgina 181; perodo 1991 - 1992, pgina 251; y perodo 1992 - 1993, Pgina 231; perodo
1998 - 1999, Pgina V.
302
Esta apreciacin queda ratificada por el contenido del Art. 18 del Reglamento General para el Control de los Ingresos Pblicos, dictado
por Acuerdo del Contralor No. 19-CG, Registro Oficial No. 427 de 25 de abril de 1994, que dice:
"Como resultado del control posterior de los ingresos pblicos, de haber lugar, la Contralora determinar responsabilidades
administrativas y presunciones de responsabilidad penal, y establecer responsabilidades civiles, si se ocasionare perjuicio econmico.
303
Ley Orgnica de Hacienda de 20 de octubre de 1863, El Nacional s/n de 28 de octubre de 1963, que regul el Juicio de Cuentas a
cargo de los Tribunales de Cuentas.
Art. 238 de la Ley Orgnica de Hacienda de 14 de noviembre de 1927, de creacin de la Contralora, Decreto Supremo s/n, Registro
Oficial No. 488 de 16 de noviembre de 1927.
Art. 252 de la Codificacin de la Ley Orgnica de Hacienda de 15 de noviembre de 1947, Registro Oficial No. 71 de 11 de diciembre de
1947.
Art. 305 de la Codificacin de la Ley Orgnica de Hacienda, Suplemento del Registro Oficial No. 1202 de 20 de Agosto de 1960 (Primer
Tomo de la publicacin Constitucin y Leyes del Ecuador)
304
305
Exposicin en la Audiencia en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, que tuvo lugar el 20 de enero de 1998, a
las nueve horas, con motivo del recurso de amparo tramitado en el expediente No. 4451-006-98-EG.
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Exposicion en la Audiencia en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, que tuvo lugar el 27 de enero de 1998, a
las nueve horas, con motivo del recurso de amparo tramitado en el expediente No. 4482-ED.
307
Escrito presentado a consideracin del Tribunal Constitucional, el 1 de julio de 1997, dentro del expediente No. 07-RA-97,
como Defensores del Contralor General del Estado.
308
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Municipios, de los Consejos Provinciales, de los colegios fiscales, de las empresas estatales,
de las unidades ejecutoras y de los organismos adscritos. En resumen, del sector pblico en
general.
La estrategia del plan anticorrupcin de la Presidencia de la Repblica considera
como actividad fundamental la presentacin y aprobacin por el Congreso Nacional del
Anteproyecto relatado309, dentro del Plan de la Contralora General de Lucha contra la
Corrupcin. El Anteproyecto de la nueva Ley, en cuanto regula el establecimiento de glosas
y en tanto silencia los efectos jurdicos de la determinacin de las responsabilidades civiles
culposas prevista en el Art. 212 de la Constitucin Poltica, tiene ms un contenido de
legitimacin legal de la perpetuacin del intrngulis jurdico extra legal armado por la propia
Contralora General del Estado, proveniente de un indecoroso doble criterio judicial, materia
ya examinada (Ver No. 2.1.2), que de una actividad anticorrupcin propiamente dicha, de la
cual solo tiene el nombre.
ANEXO 9 del Plan Nacional Anticorrupcion. Componente: Fortalecimiento del Control. Contralora General del Estado.
Ver el Proyecto de Ley Reformatoria a la LOAFYC presentada por el ex-Contralor General del Estado, Dr. Benjamn Tern
Varea, a consideracin del CONAM.
310
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Muchas son las excusas; pero la realidad es que las glosas no se pagan por los
glosados y el Estado no recauda los perjuicios ocasionados al patrimonio estatal.
En nuestra opinin esta realidad tiene una doble causa:
La primera, en el proceso de determinacin de responsabilidades civiles culposas, la
Contralora General del Estado irrespeta los preceptos constitucionales y legales y se apega
al proceso de establecimiento de glosas a la cuenta presentada por el rindente y
cuentadante, funcin que lo ha venido ejerciendo desde la poca colonial, en uso, hoy en
da, de inexistentes facultades discrecionales. La falta de juridicidad Contralora posibilita
ejercer el derecho a la defensa por parte de los glosados, en variadas formas: mediante
recursos de amparo; mediante recursos de revisin; mediante acciones de impugnacin;
mediante excepciones a la coactiva, mediante negociacin administrativa, etc., con enormes
expectativas jurdicas de triunfar en la controversia frente a la deleznable posicin jurdica de
la Contraloria General del Estado, expresada todava en glosas a la cuenta presentada a su
estudio por inexistentes rindentes o cuentadantes.
La segunda, porque la Contralora General del Estado quebranta un principio general
del derecho procesal: para entrar en fase de ejecucin de una sentencia judicial o de una
resolucin administrativa, se requiere que aqulla se encuentre ejecutoriada o firme. Que
pase en autoridad de cosa juzgada, expresa la doctrina.
Al regular la etapa de ejecucin de las resoluciones confirmatorias de
responsabilidades civiles culposas -no de glosas- de la Contralora General del Estado, el
Art. 337 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control dispone que se ordenar
la emisin de los ttulos de crdito cuando las resoluciones se encuentren ejecutoriadas. A
continuacin, el Art. 338 de la misma Ley, interpreta y define cuando se entendern
ejecutoriadas las resoluciones del Contralor General del Estado.
Sin embargo, en la resolucin confirmatoria de glosas, antes de la ejecutoria,
antes de que cause estado el acto administrativo, la Contralora General del Estado ordena
intempestivamente la emisin de ttulos de crdito a cargo de los glosados. La consecuencia
jurdica de la violacin legal de la Contralora es obvia: los glosados, al ejercer su derecho a
la defensa, solicitan y obtienen la anulacin de los ttulos de crdito ordenados emitir
prematuramente por la Contralora General del Estado con violacin de los Arts. 337 y 338
de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control.
Y de esta segunda violacin legal de la Contralora General del Estado proviene el
tira y afloja entre el Servicio de Rentas Internas y el glosado que ejercita su derecho a la
defensa, producindose la consecuencia jurdica conocida por todos: los glosados no pagan
y el Estado no se reembolsa de los perjuicios econmicos irrogados a su patrimonio.
Por sus obras los conoceris..., sentencia la Biblia. Las obras de la Contralora
General del Estado, es decir su funcin principal de obtener el reembolso de los perjuicios
econmicos irrogados al Estado por parte de los servidores pblicos a quienes les ha
determinado una responsabilidad civil culposa, mediante resolucin administrativa o judicial
ejecutoriada, no se cumple, no hay la obra, inexisten resultados concretos. El Estado, a
travs de una tasa de servicios del cinco por mil311 impuesta a los ingresos de las entidades
u organismos del sector pblico, financia todos los gastos de la Contralora General del
Estado, para obtener, al final, un resultado negativo en trminos econmicos y financieros
311
Decreto Supremo No. 41, Registro Oficial No. 232 del 25 de enero de 1973.
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derecho de defensa hay que dilucidar, caso por caso, la atribucin y competencia del Juez
Ordinario que le correspondera conocer y tramitar el juicio de excepciones.
Si la defensa es jurdicamente imposible -porque la obligacin es clara, lquida,
determinada y de plazo vencido- o equivocada -por recurrir a jueces incompetentes- el
proceso de la jurisdiccin coactiva culmina con el embargo y remate de bienes de propiedad
del deudor de la obligacin, a base de un proceso reglado tramitado por juzgadores
administrativos que no forman parte de la Funcin Judicial.
El Comisario Municipal es una institucin jurdica que viene desde la poca colonial,
legitimado por todas las versiones de la Ley de Rgimen Municipal. Algunos municipios han
diversificado las funciones de sus comisarios municipales, por mbitos de competencia: de
higiene o salud; de construcciones; de mercados, etc.
Los cargos de comisarios municipales no podrn ser desempeados sino por
egresados o estudiantes del ltimo curso de las facultades o escuelas de Derecho316. Gozan
de fuero de Corte Superior en toda causa penal que se promueva contra ellos por el ejercicio
de sus funciones317.
Les corresponde a los Comisarios Municipales aplicar las sanciones previstas en la
Ley de Rgimen Municipal siguiendo el procedimiento previsto en el Cdigo de
Procedimiento Penal para el juzgamiento de las contravenciones318 de Polica.
Del juzgamiento de las contravenciones realizado por el Comisario Municipal, si se
trata de sancin prevista en la Ley de Rgimen Municipal, se puede interponer recurso
jerrquico de apelacin para ante el Alcalde Municipal319. En el caso del Distrito
Metropolitano de Quito el recurso jerrquico de apelacin se interpone ante el Alcalde
Metropolitano320.
Los Comisarios Municipales estn facultados, adems, para juzgar a los infractores a
la Ley de Pesas y Medidas y sus Reglamentos, con posibilidad del infractor de interponer el
recurso jerrquico de apelacin ante el Director Nacional de Pesas y Medidas321, no el
Alcalde Municipal.
Les corresponde a los Comisarios Municipales, en adicin, el juzgamiento a las
infracciones penadas por el Cdigo de la Salud, mediante un procedimiento especial distinto
del empleado para las contravenciones de polica. Del resultado del juzgamiento, resolucin,
puede interponerse recurso de apelacin ante el Ministro de Salud Pblica322, previo
316
Art. 2 de la Ley de Proteccin de Estudiantes de Derecho, Decreto Supremo No. 1381, Registro Oficial No. 150 de 28 de
octubre de 1966.
317
Art. 23 de la Ley Orgnica de la Funcin Judicial, Decreto Supremo No. 891, Registro Oficial No. 636 de 11 de septiembre
de 1974.
318
Literal g) del Art. 167 de la Ley de Rgimen Municipal. Tomada en cuenta la Reforma proveniente de la Ley No. 104, Registro
Oficial No. 315 de 26 de agosto de 1982.
319
Numeral 38 del Art. 72 de la Ley de Rgimen Municipal.
320
Art. 21 de la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito, Ley No. 46, Registro Oficial No. 345 de 27 de diciembre de
1993.
321
Arts. 22 y 23 de la Ley de Pesas y Medidas, Decreto Supremo No. 1456, Registro Oficial No. 468 de 9 de enero de 1974;
adems, Decreto Supremo s/n, Registro Oficial No. 31 de 17 de agosto de 1925.
322
Arts. 213, 220, 221 y 230 del Cdigo de la Salud, Decreto Supremo No. 188, Registro Oficial No. 158 de 8 de febrero de
1971.
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Art. 144 del Reglamento para el Manejo de los Desechos Slidos, Acuerdo Ministerial No. 14630, Registro Oficial No. 991 de
3 de agosto de 1992.
324
Art. 2 del Reglamento de Control Sanitario de Alimentos, Acuerdo Ministerial No. 14381, Registro Oficial No. 966 de 26 de
junio de 1992.
325
Art. 19 del Reglamento de Distribucin de Alimentos con Fines Benficos, Acuerdo Ministerial No. 478-A, Registro Oficial
No. 560 de 9 de agosto de 1965.
326
Art. 2 del Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial No. 827 de 7 de marzo de 1947.
327
Art. 4 del Decreto Ejecutivo No. 246, Registro Oficial 769 de 19 de marzo de 1943.
328
Art. 12 del Reglamento de Elaboracin, Conservacin y Venta de Chicha, Resolucin Sanitaria s/n, Registro Oficial No. 306
de 3 de septiembre de 1941.
329
Art. 20 del Reglamento de Cruces de Caminos con Vas del Ferrocarril, Decreto Supremo No. 414, Registro Oficial No. 336
de 11 de noviembre de 1936.
330
Art. 12 del Reglamento para el Funcionamiento de las Casas de Juegos de Azar, Decreto Supremo No. 500, Registro Oficial
No. 32 de 6 de noviembre de 1935.
331
Art. 27 del Acuerdo Ministerial No. 212, Registro Oficial No. 47 de 15 de octubre de 1998.
332
Art. 5 de la Ley No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 22 de 9 de septiembre de 1992.
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Dictada por Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de 1992. Reformada por Ley No. 14, Registro Oficial No.
61 de 9 de noviembre de 1992; por Ley No. 94, Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de 1995; por Ley s/n, Suplemento del
Registro Oficial No. 15 de 30 de agosto de 1996; por Ley No. 15, Suplemento del Registro Oficial No. 120 de 31 de julio de
1997; y por Ley No. 17, Suplemento del Registro Oficial No. 134 de 20 de agosto de 1997.
334
Publicada en el Registro Oficial No. 770, de 30 de agosto de 1995.
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Prevista en el Art. 41 del Reglamento General General a la Ley Especial de Telecomunicaciones Reformada, dictado por
Decreto Ejecutivo No. 3301, Suplemento del Registro Oficial No. 832 de 29 de noviembre de 1995, y modificado el nombre por
Decreto Ejecutivo No. 206, Registro Oficial No. 50 de 21 de octubre de 1996.
336
Resolucin No. 423, Registro Oficial No. 10 de 24 de agosto de 1998.
337
Resolucin No. 421, Registro Oficial No. 10 de 24 de agosto de 1998.
338
Resolucin No. 418, Registro Oficial No. 10 de 24 de agosto de 1998.
339
Resolucin No. 296, Registro Oficial No. 353 de 3 de julio de 1998.
340
Resolucin No. 335, Registro Oficial No. 353 de 3 de julio de 1998.
341
Resolucin No. 74, Registro Oficial No. 198 de 20 de noviembre de 1997.
342
Resolucin No. 83, Suplemento del Registro Oficial No. 1008 de 10 de agosto de 1996.
343
Resolucin No. 84, Suplemento del Registro Oficial No. 1008 de 10 de agosto de 1996.
344
Resolucin No. 513, Suplemento del Registro Oficial No. 960 de 5 de junio de 1996.
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cuanto apruebe leyes. Ni siquiera el Congreso tiene atribucin jurdica para tipificar
infracciones mediante Resolucin Legislativa.
Algo debe hacer el Estado para corregir la injuridicidad de las resoluciones del
CONATEL en tanto en cuanto tipifican infracciones penales, administrativas o de otra
naturaleza, excedindose de su atribucin y competencia legal y constitucional. Porque
mientras no sean expresamente revisadas en sede o en contradiccin judicial, jurdicamente
se encontraran vigentes, con vigencia formal, y, por tanto, seran aplicables.
Solo queda a los concesionados de los servicios de telecomunicaciones la
interposicin de los recursos de defensa otorgados por la Constitucin Poltica, como el
recurso de amparo o el recurso de inconstitucionalidad, pues tanto la tipificacin de la
infraccin hecha por el CONATEL cuanto el juzgamiento realizado por el Superintendente de
Telecomunicaciones, son actos administrativos ilegtimos por exceso de poder, por
quebrantar la garanta constitucional, prevista en el numeral 1ro. del Art. 24 y en el numeral
2do. del Art. 141 de la Constitucin; o los recursos de defensa otorgados por la Ley para
interponer el recurso de impugnacin que corresponda ante los Tribunales Especializados
de Justicia.
Esta consecuencia jurdica es la proteccin que brinda el Estado Ecuatoriano a los
concesionados de los servicios de telecomunicaciones. Tarde o temprano tendrn que
requerir los servicios de la administracin de justicia reclamando la inconstitucionalidad o
injuridicidad de las reglas de juego de los servicios concesionados, cuando les notifique el
Superintendente de Telecomunicaciones al juzgamiento de las infracciones, injurdica e
inconstitucionalmente, tipificadas por el CONACEL.
Art. 46 del Reglamento de Titulacin de Artesanas; Acuerdo Ministerial No. 1, Registro Oficial No. 188 de 11 de mayo de
1999.
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2. Los funcionarios del Ministerio del Medio Ambiente, en las infracciones forestales346.
3. Tipificacin de infracciones cometidas en el suministro del servicio de electricidad, con el
juzgamiento asignado al CONELEC347.
4. Infracciones al Estatuto de la Comisin de Emergencias Mdicas, juzgadas de acuerdo a
lo dispuesto en reglamento interno348.
5. Infracciones al derecho de va para el paso lateral de Ambato, juzgadas por el Director
General de Obras Pblicas349.
6. Tipificacin de infracciones a la gestin de productos qumicos peligrosos, juzgadas por
los comisarios nacionales o comisarios municipales350.
7. Infracciones a la comercializacin del gas licuado de petrleo, juzgadas por el Director
Nacional de Hidrocarburos del Ministerio de Energa351.
8. Infracciones a la produccin, distribucin y comercializacin de lubricantes, juzgadas por
el Director Nacional de Hidrocarburos352.
9. Infracciones en los casinos bingo mecnicos, juzgadas por el CETUR353.
10. Tipificacin de infracciones en el Reglamento de Concesiones para la Prestacin de
Energa Elctrica, juzgadas por el CONELEC354.
11. Infracciones cometidas en el ejercicio de la seguridad privada, juzgadas por el Ministro
de Gobierno355.
12. Infracciones en las actividades mineras, juzgadas por las Direcciones Regionales de
Minera de la jurisdiccin356.
13. Infracciones cometidas en la comercializacin del gas licuado de petrleo, juzgadas por
el Director Nacional de Hidrocarburos357.
14. Infracciones cometidas en la comercializacin de combustibles derivados de petrleo,
juzgadas por el Director Nacional de Hidrocarburos358.
15. Infracciones en la produccin y comercializacin de la sal yodada para consumo
humano, juzgadas por las autoridades de salud359.
346
Acuerdo Ministerial No. 33, Registro Oficial No. 139 de 2 de marzo de 1999.
Art. 37 y siguientes del Decreto Ejecutivo No. 592, Registro Oficial No. 134 de 23 de febrero de 1999.
348
Art. 34 del Acuerdo Ministerial No. 790, Registro Oficial No. 82 de 7 de diciembre de 1998.
349
Art. 8 del Acuerdo Ministerial No. 36, Registro Oficial No. 64 de 11 de noviembre de 1998.
350
Arts. 25, 26 y 27 del Acuerdo Ministerial No. 212, Registro Oficial No. 47 de 15 de octubre de 1998.
351
Art. 46 del Acuerdo Ministerial No. 116, Registro Oficial No. 313 de 8 de mayo de 1998.
352
Art. 8 del Acuerdo Ministerial No. 114, Registro Oficial No. 310 de 5 de mayo de 1998.
353
Art. 47 del Acuerdo Ministerial No. 35, Registro Oficial No. 291 de 6 de abril de 1998.
354
Arts. 103 y 104 del Decreto Ejecutivo No. 1274, Suplemento del Registro Oficial No. 290 de 3 de abril de 1998.
355
Art. 13 del Decreto Ejecutivo No. 1104, Registro Oficial No. 257 de 13 de febrero de 1998.
356
Art. 73 del Decreto Ejecutivo No. 625, Registro Oficial No. 151 de 12 de septiembre de 1997.
357
Art. 27 del Decreto Ejecutivo No. 3989, Suplemento del Registro Oficial No. 1002 de 2 de agosto de 1996.
358
Art. 25 del Acuerdo Ministerial No. 347, Suplemento del Registro Oficial No. 998 de 29 de julio de 1996.
359
Art. 36 del Decreto Ejecutivo No. 4013, Registro Oficial No. 998 de 29 de julio de 1996.
347
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360
Arts. 13 a 17 del Decreto Ejecutivo No. 3309-A, Registro Oficial No. 850 de 27 de diciembre de 1995.
Art. 12 del Acuerdo Ministerial No. 361, Registro Oficial No. 810 de 26 de octubre de 1995.
362
Arts. 62 y 63 del Decreto Ejecutivo No. 2982, Registro Oficial No. 766 de 24 de agosto de 1995.
363
Literal d) del Art. 18 de la Ley de Control Constitucional, Ley s/n, Registro Oficial No. 99 de 2 de julio de 1997.
361
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3.- LA ESPERANZA
En el Olimpo de los griegos no haba igualdad. Haba santos grandes y santos
chicos, beatos relucientes y beatos opacos, dioses mayores y dioses menores y, en fin, no
faltaban los diosecillos tmidos a los que Jpiter les daba poca importancia364, diosecillos
que, al ser abierta la Caja de Pandora, permanecieron en lla, en espera de la oportunidad
de salir, representando a la Esperanza.
Porque tambin all, como en la Telaraa Legal, haba dioses mayores,
prepotentes, cuya misin, en el entorno jurdico, consista en tejer ms y ms hebras para
mejorar la red, mediante acciones intencionadas para pescar presas a ro revuelto, o
mediante acciones desconocidas sugeridas por hermticos grupos, o mediante acciones de
omisin inspirados en el aforismo de que el que nada hace, nada teme, o, en fin, mediante
la incursin en la redaccin de la normativa legal, sin ser especialistas, poniendo en juego su
relativa experiencia, desconociendo los preceptos de la normativa vigente que seran
afectados. Desde luego despreciando las protestas y reclamos de los diosecillos menores cuando tenan el atrevimiento de enfrentarlos-, o simplemente ingnorndolos.
A riesgo de enfrentarnos a los dioses mayores del entorno jurdico, queremos
puntualizar algunas acciones que, por consenso, pueden ser planteadas; y, digeridas, iniciar
las acciones conducentes a destruir la Telaraa Legal y sus efectos jurdicos:
364
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3.2. LA DESREGULACION
La expedicin de la normativa secundaria confirma el fraccionamiento de la
administracin pblica mediante islas de administracin. Examinar la normativa por materia
es confirmar que cada ente pblico, alejado de un contexto de Estado unitario, dicta
normativa para el ejercicio de atribuciones, sealadas por la Constitucin y la Ley365, en
pocos casos, y de acuerdo a los intereses de poder del consejo o funcionario de turno, en su
mayora, prescindiendo de la limitacin constitucional, materia que fue examinada en el
estudio.
Es indispensable una recopilacin de la normativa secundaria para someterla a
examen de cumplimiento de la limitacin constitucional. Toda normativa dictada con exceso
de poder legal y constitucional constituye un acto jurdico ilegtimo y, por tanto, es
jurdicamente necesario derogarlo.
La identificacin de esta normativa fundamenta la interposicin de recursos de
amparo constitucional, tan comentado desfavorablemente por los directivos pblicos, cuyo
ejercicio pone en riesgo la existencia misma de los entes pblicos, conforme afirm una
sentencia ya comentada.
365
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Acto por el cual el rgano superior puede ejercer una competencia atribuda al inferior. Definicin y Art. 59 del Estatuto del
Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, Decreto Ejecutivo No. 1634, Suplemento del Registro Oficial No. 441
de 31 de marzo de 1994.
367
Decretos Ejecutivos Nos. 1572 y 2497, Registros Oficiales Nos. 402 y 629, de 18 de marzo de 1994 y de 8 de febrero de
1995, en su orden.
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ANEXO 1
PROYECTO DE UN NUEVO CODIGO DE COMERCIO
"CODIGO MERCANTIL"
OBJETIVOS:
1.
Dar seguridad jurdica a la actividad mercantil, en especial en la relacin capital - trabajo y en la obtencin
de un lucro legtimo.
2.
3.
Recoger en un slo instrumento legal, todas las Leyes de carcter mercantil que regulan los actos
de comercio, que hoy en da se manejan en forma autnoma, independiente y disperdigada.
4.
5.
Insertar normas legales disperdigadas que rigen actividades mercantiles, incluyendo aquellas
relevantes dadas por legislacin especializada.
6.
7.
Ampliar el contenido o casustica del objeto ilcito tradicional, al narcotrfico y lavado de divisas
8.
CODIGO MERCANTIL
Esquema bsico Preliminar
(Propuesta para Sustituir el Cdigo de Comercio)
TITULO PRELIMINAR
Disposiciones Generales
(Definir si compraventa de inmuebles puede ser mercantil)
(Enriquecer enumeracin de actos de comercio)
(Tomar en cuenta intangibles: know how, tecnologa)
(Definir si consultora es mercantil)
(Licencias de software empresariales)
LIBRO PRIMERO
DEL COMERCIO Y LA INDUSTRIA
TITULO 1.
DE LOS COMERCIANTES E INDUSTRIALES
Seccin 1a.
De las personas capaces para ejercer el comercio
(Definir que los industriales son comerciantes)
(Incluir Cooperativas y Asociaciones o no)
(Capacidad y responsabilidad de la mujer casada)
(Impacto en la sociedad conyugal)
(Firma conjunta de cnyuges o no)
(comerciante menor de edad)
(Incluir normas del comerciante natural extranjero)
(Referir normas de persona jurdica a Compaas)
(Revisar Ley de CEBCA)
Seccin 2a.
De las sociedades de hecho
368
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(Recoger normas de leyes tributarias)
(Crear la empresa unipersonal de responsabilidad limitada)
(Regular comercio de economa informal)
(Ferias Libres)
Seccion 3a.
Del derecho a la informacin
(Recoger normas de transparencia de informacin)
(Del Poder Pblico y de los Particulares)
(Del derecho de Habeas Data)
(Sigilo Bancario y Societario)
Seccin 4a.
De las obligaciones de los comerciantes
Pargrafo 1o.
De la matrcula de comercio
(Dilucidar si requiere matrcula concedida
por el Juez, slo afiliacin a Cmaras, o
ambos requisitos)
(Definir capital en giro propio y ajeno)
Pargrafo 2o.
Del Registro Mercantil
Pargrafo 3o.
De otros Registros
(Registro de Importador y Exportador)
(Registro en el INEC)
(Registro de Patente Municipal)
(Registro en Ministerio de Trabajo)
(Registro Tributario)
(Registro en MOP: Comercio equipo caminero)
(Registro en MAG: Comercio equipo agrcola)
(Registro en MSP: Comercio equipo mdico o dental)
(Registro CGE: Contratista del Estado)
(Registro MICEI: Leyes de Fomento)
(Registro DITURIS: Actividad Turstica)
(Registro Patente Navegacin: Actividad Martima)
(Registro Aviacin Civil: Transporte Areo)
(Etc.)
Pargrafo 4o.
De la materia (objeto) del comercio
(Debe ser real y lcito)
(Prohibicin narcotrfico)
(Prohibicion lavado de divisas)
(Prohibicion objetos atentatorios buenas costumbres)
(obligaciones del intermediario en comercio interno)
Pargrafo 5o.
De la contabilidad mercantil
(Actualizado a las Conferencias Interamericanas)
(recoger de normas tributarias)
Pargrafo 6o.
De los archivos
(Adems de la Correspondencia)
(Documentos sustentatorios de contabilidad)
(Archivos de propuestas)
(Archivo de cotizaciones)
Pargrafo 7o.
De la auditora interna y externa
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(Aqu las normas de auditora disperdigadas)
(Obligacin de someterse a llas)
Pargrafo 8o.
Del saneamiento ambiental
(Aqu normas disperdigadas de prevencin de contaminacin)
(Obligacin de prevencin)
(Responsabilidades por incumplimiento)
Parfrago 9o.
De la Normalizacin
Normalizacion del INEN
(Obligacin de productores de someterese a lla)
(Divulgacin)
(Recursos contra engaos)
Pargrafo 10o.
De la informacin al Estado
(Informacin de resultados financieros)
(Informacin estadstica)
(Informacin de mano de obra ocupada)
(Reconocer honorarios por agentes retencin)
Seccin 5a.
Derechos de los comerciantes
Pargrafo 1o.
De las marcas de fbrica
(Aqu Ley de Propiedad Intelectual)
(Agregar normas disperdigadas)
(Recoger conceptos de convenios internacionales)
(Decisin Subregional Andina)
Pargrafo 2o.
De las patentes de exclusiva de explotacin de inventos
(Aqu Ley de Propiedad Intelectual)
(Agregar normas disperdigadas)
(Recoger conceptos de convenios internacionales)
(Decision Subregional Andina)
Pargrafo 3o.
De los Nombres Comerciales
(Aqu Legislacin Disperdigada)
(Ley de Propiedad Intelectual)
(Decisin Subregional Andina)
Pargrafo 4o.
De los derechos intangibles
(De la propiedad intelectual)
(Del Contrato de Licencia de Uso)
(De los Bienes Incorporales en actos de comercio)
(De la competencia desleal)
Pargrafo 5o.
Del registro de productos
(Recoger conceptos de convenios internacionales)
(Aqu normas disperdigadas del Registro Sanitario)
(Registro de medicamentos consumo humano y veterinario)
(Registro de productos de uso humano y veterinario)
(Registro de alimentos)
(Registro de fertilizantes, funguicidas, pesticidas, etc.)
TITULO 2.
DE LAS BOLSAS Y DE LOS AGENTES DE COMERCIO
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Seccin 1a.
De las Bolsas de Comercio
(Incluir Bolsas Agropecuarias ?)
Seccin 2a.
De las Bolsas de Valores
(Aqu Ley de Bolsas de Valores)
(Ley de Mercado de Valores)
Seccin 3a.
De las Casas de Cambio
(Sistematizar legislacin sobre llas)
(Rol como intermediarias en cambios)
(Derechos y obligaciones)
Seccin 4a.
De la intermediacin de bienes races
(Sistematizar el negocio de real state)
Seccin 5a.
De los corredores
Seccin 6a.
De los Martilladores
(Aqu recoger legislacin disperdigada)
Seccin 7a.
De los factores, dependientes, agencias,
sucursales de comercio
(Representantes de comerciantes extranjeros)
Pargrafo 1o.
De los factores
(Distribuidores, representantes de comercio)
Pargrafo 2o.
De los dependientes de comercio
Pargrafo 3o.
De las agencias y sucursales
(Aqu recoger legislacin disperdigada)
(Definir personalidad jurdica)
(Sucursarles Extranjeras e Internacionales)
Pargrafo 4o.
Disposiciones comunes
TITULO 3o.
DE LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES
Seccin 1a.
Del Control de Precios y Calidad
(Aqu la Ley de Control de Precios)
(Ley de Defensa del Consumidor)
(Recoger normas municipales)
Seccin 2a.
De las Pesas y Medidas
(Aqu la Ley de Pesas y Medidas)
(Recoger normas municipales de afericin)
Seccin 3a.
De la Rotulacin de Productos
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(Aqu normas disperdigadas)
(Garanta de especificaciones divulgadas)
(Recoger conceptos de Convenios Internacionales)
(Recursos contra engaos)
TITULO 4o.
DE LAS CAMARAS DE LA PRODUCCION
Seccin 1a.
De las Cmaras de Comercio
(Aqu Ley de Cmaras de Comercio)
(Recoger normas disperdigadas)
Seccin 2a.
De las Cmaras de la Construccin
(Aqu la Ley de Cmaras de la Construccin)
(Recoger normas disperdigadas)
Seccin 3a.
De las Cmaras de Agricultura
(Aqu Ley de Cmaras de Agricultura y Centros Agrcolas)
(Incluir normas disperdigadas)
Seccin 4a.
De las Cmaras Artesanales y de la Pequea Industria
(Aqu partes pertinentes de leyes)
Seccin 5a.
De las otras Cmaras
(Ejemplo: de Minera, del Libro, etc.)
LIBRO SEGUNDO
DE LOS CONTRATOS Y OBLIGACIONES MERCANTILES EN GENERAL
TITULO 1o.
DISPOSICIONES GENERALES
(Recoger contratos por medios electrnicos)
(Contratos por comunicacin a distancia)
(Por telecomunicaciones abiertas a la correspondencia)
(Contratos por prctica reiterada)
(Lugar de la celebracin del contrato: nacional o extranjero)
(Jurisdiccion y competencia)
TITULO 2o.
DE LA COMPRAVENTA
Seccin 1a.
De la cosa vendida
(Incluir intangibles: ejm. know how, software)
Seccin 2a.
Del precio
Seccin 3a.
De los efectos del contrato de venta
Seccin 4a.
De las obligaciones del vendedor y del comprador
(Precisar el saneamiento por vicios)
TITULO 3o.
DE LA VENTA CON RESERVA DE DOMINIO
(Aqu la Ley de Ventas con Reserva de Dominio)
119
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TITULO 4o.
DE LAS VENTAS POR SORTEO
(Aqu Ley de Ventas por Sorteo)
(Ley de juegos de azar)
(Loteras, Casinos, etc.)
(Recoger normas disperdigadas)
TITULO 5o.
DE LA PERMUTA
TITULO 6o.
DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO MERCANTIL
(Aqu la Ley de Arrendamiento Mercantil)
(Normas de Leasing Financiero)
TITULO 7o.
DEL CONTRATO DE CESION Y TRANSMISION DE DERECHOS
(Recoger otros derechos adems de crditos)
(Adems recoger normas de "royalties")
TITULO 8o.
DEL CONTRATO DE TRANSFERENCIA DE TECNOLOGIA
(Recoger conceptos de convenios internacionales)
(aqu normas disperdigadas)
TITULO 9o.
DEL CONTRATO DE TRANSPORTE TERRESTRE
(Recoger normas de transporte por carretera)
(Transporte por ferrocarril)
(Containers)
(Compaginar con la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre)
(Transporte Intermodal)
Seccin 1a.
Del transporte en general
Seccin 2a.
De la carta de porte
Seccin 3a.
De las obligaciones y derechos del cargador
Seccin 4a.
De las obligaciones y derechos del porteador
Seccin 5a.
De las obligaciones y derechos del consignatario
Seccin 6a.
Del transporte de personas
(Recoger normas disperdigadas)
Seccin 6a.
Reglas relativas al transporte ajustado con empresarios pblicos
TITULO 10o.
DEL CONTRATO DE TRANSPORTE AEREO
(Recoger normas disperdigadas)
(Partes pertinentes de Ley de Aviacin Civil)
(Partes de Cdigo Aeronutico)
(Partes de Ley de Trnsito Areo)
(Revisar Convenios Internacionales)
(Transporte de personas)
(Incluir a los "currier")
120
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(Incluir actos ilcitos, polizones y piratera)
(Cielos Abiertos)
TITULO 11o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DEL SISTEMA FINANCIERO
(Aqu Ley General de Instituciones Financieras)
(Revisar Ley de Rgimen Monetario)
(Revisar normas disperdigadas)
(Rol de Superintendencia de Bancos)
(Rol del Banco Central)
TITULO 12o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE COMERCIO
(Aqu Ley de Compaas)
TITULO 13o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO
(Aqu Ley de Almacenes Generales de Depsito)
(Regulaciones de Superintendencia de Bancos)
TITULO 14o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE SEGURO
(Aqu la Ley General de Compaas de Seguro)
TITULO 15o.
DE LOS CONTRATOS FINANCIEROS
(Aqu los contratos importados al Ecuador del exterior)
TITULO 16o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE MANDATO E INTERMEDIACION FINANCIERA
O COMPRA DE CARTERA
(Aqu las normas de Factoring)
TITULO 17o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE TARJETAS DE CREDITO
(Aqu las normas)
TITULO 18o.
DEL CONTRATO DE COMPAIA DE CAPITALIZACION
(Aqu la Ley de Compaas de Capitalizacin)
TITULO 19o
DEL CONTRATO DE COMPAA DE CONSULTORIA Y DE AUDITORIA
(Si la decisin es positiva)
(Aqu Ley de Consultora)
(Recoger normas disperdigadas de Firmas de Auditora)
(Capital mnimo para examen de auditora)
TITULO 20o.
DEL CONTRATO DE COMISION
(Definir cuando hay o no relacin de dependencia)
TITULO 21o.
DE LA LETRA DE CAMBIO
Seccin 1a.
De la creacin y forma de la letra de cambio
Seccin 2a.
Del endoso
Seccin 3a.
De la aceptacin
121
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Seccin 4a.
Del aval
Seccin 5a.
Del vencimiento
Seccin 6a.
Del pago
Seccin 7a.
De los recursos por falta de aceptacin y por falta de pago
(Incluir ritualidad de protesto que
se encuentra en Ley Notarial)
(Definir cuando corresponde a jurisdiccin extranjera)
Seccin 8a.
De la intervencin
Pargrafo 1o.
De la aceptacin por intervencin
Pargrafo 2o.
Del pago por intervencin
Seccin 9a.
De la pluralidad de ejemplares y de las copias
Pargrafo 1o.
De la pluralidad de ejemplares
Pargrafo 2o.
De las copias
Seccin 10a.
De la falsificacin y de las alteraciones
Seccin 11a.
De la prescripcin
Seccin 12a.
Disposiciones generales
Seccin 13a.
De los Conflictos de leyes
(Revisar los convenios suscritos por Ecuador)
TITULO 22o.
DEL PAGARE A LA ORDEN
TITULO 23o.
DEL CHEQUE
(Aqu Ley de Cheques)
(Incluir convenios suscritos por Ecuador)
(Conflictos de leyes)
(Prohibicin de girar al portador. Endosos)
(Definir jurisdiccion extranjera en razn del Banco Girado)
TITULO 24o.
DE LAS CARTAS DE CREDITO
(Incluir cartas domsticas)
TITULO 25o.
DEL CONTRATO DE CUENTA CORRIENTE
(Incluir el contrato de sobregiro en cuenta)
122
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TITULO 26o.
DEL CONTRATO DE PRESTAMO
TITULO 27o.
DEL CONTRATO DE DEPOSITO
TITULO 28o.
DEL CONTRATO DE PRENDA
Seccin 1a.
De la prenda comercial ordinaria
Seccin 2a.
De la prenda especial de comercio
Seccin 3a.
De la prenda agrcola e industrial
Seccin 4a.
Disposicin Comn
TITULO 29o.
DEL CONTRATO DE FIANZA
TITULO 30o.
DEL SISTEMA DE GARANTIA CREDITICIA
(Aqu Ley del Sistema de Garanta Crediticia)
TITULO 31o.
DEL CONTRATO DE SEGURO
(Incluir la Ley de Seguros)
Captulo 1o.
Disposiciones generales
Seccin 1a.
Definiciones y elementos del contrato de seguro
Seccin 2a.
De la pliza
Seccin 3a.
Del objeto del seguro
Seccin 4a.
De los derechos y obligaciones de las partes
Captulo 2o.
De los seguros de daos
Seccin 1a.
Disposiciones comunes
Seccin 2a.
Del seguro de incendio
Seccin 3a.
Del seguro de responsabilidad civil
Seccin 4a.
Del seguro de transporte terrestre
(Recoger normas de la Ley de Trnsito)
123
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Seccin 5a.
Del seguro de transporte martimo
(Transferir aqu el Titulo 7 del Libro III)
(Recoger normas disperdigadas)
Seccin 6a.
Del seguro de transporte areo
(Aqu legislacin disperdigada)
Seccin 7a.
De otros seguros especiales
(Seguros transitorios)
(Seguros mdicos)
(Seguros de intangibles)
(Seguros de atletas, jugadores, artistas, etc)
Captulo 3o.
De los seguros de personas
Seccin 1a.
Disposiciones comunes
Seccin 2a.
De los seguros de vida
Captulo 4o.
Del reaseguro
TITULO 32o.
DE LAS EMPRESAS PUBLICAS
(Definirlas a base proyecto Sup.Cas)
(Requieren matrcula de comercio o no)
(Responsabilidad mercantil)
(Nuevo concepto de Empresa Estatal)
TITULO 33o.
DEL COMERCIO EXTERIOR
(Normas de Ley de Aduanas)
(Ley del Rgimen de la Maquila)
(Ley de Facilitacin de Exportaciones)
(Ley de Comercio Exterior e Inversiones)
(Normas Antidumping)
TITULO 34o.
DE LA PRESCRIPCION
LIBRO TERCERO
DEL COMERCIO MARITIMO
(Revisar convenios internacionales)
(Revisar Normas de la Marina Mercante)
(Patente de navegacin)
(Facilitacin de Exportaciones y Transporte Acutico)
(Revisar Ley General de Puertos)
(Revisar Ley de Faros y Boyas)
(Revisar Reglamento de Actividad Martima)
TITULO 1o.
DE LAS NAVES MARITIMAS
(Compaginar con el Cdigo de Polica Martima)
(Incluir naves de no propulsin a vela)
TITULO 2o.
DE LOS PROPIETARIOS DE LA NAVE
(Compaginar con la Ley de Fomento de la Marina Mercante)
124
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TITULO 3o.
DEL CAPITAN
TITULO 4o.
DEL FLETAMENTO
Seccin 1a.
Del contrato de fletamento
(Incluir containers)
(Revisar representacin de Agencias)
Seccin 2a.
Del conocimiento
Seccin 3a.
De la reserva de carga
(Aqu la Ley de Reserva de carga)
(FLOPEC, reserva de carga de hidrocarburos)
(Revisar TRANSNAVE)
Revisar Flota Mercante Grancolombiana)
(Revisar Ecuatoriana Aviacin: pasajeros)
(Revisar Ferrocarriles: pasajeros)
TITULO 5o.
DE LOS RIESGOS Y DAOS DEL TRANSPORTE MARITIMO
Seccin 1a.
De las averas
Seccin 2a.
De la echazn
Seccin 3a.
De la contribucin por avera gruesa
Seccin 4a.
Del abordaje
(Incluir actos ilcitos y piratera)
Seccin 5a.
De la arribada forzosa
Seccin 6a.
Del naufragio y de la varada
(Compaginar con Cdigo de Polica Martima)
TITULO 6o.
DEL CONTRATO A LA GRUESA O PRESTAMO A RIESGO MARITIMO
TITULO 7o.
DE LA EXTINCION DE ACCIONES
LIBRO CUARTO
TITULO 1o.
DE LA JURISDICCION Y PROCEDIMIENTOS
(Definir si el Juez de lo Civil es Mercantil o no)
(Admitir justicia oral)
(Revisar trmite verbal sumario)
(Proveer de Recursos al Comerciante Informal)
TITULO 2o.
DEL ARBITRAJE Y MEDIACION
125
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(Aqu Ley de Arbitraje y Mediacin)
(Recoger normas disperdigadas)
TITULO 3o.
DE LA SUSPENSION DE PAGOS
LISTADO DE NORMAS TOMADAS EN CUENTA
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
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ANEXO 2
PROTOTIPOS DE GLOSAS DE LA CONTRALORIA
De las Direcciones de Auditora de la Contralora
Publicadas en los Informes de los Contralores al Congreso
1980 - 1993
369
127
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Dr. Luis Hidalgo Lpez
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
ejecucin simultnea" con precios de contratos de "tracto sucesivo". El perjuicio estiman en el total
de la diferencia.376
Reforma arbitraria de contratos de compraventa de bienes, con incremento de los precios
contratados por cambios en la cotizacin monetaria, sin que el contrato prevea reajustes de precio.
El perjuicio estiman en la diferencia.377
Celebracin de contratos para reparacin de equipo de propiedad de la entidad, los mismos que no
fueron cumplidos por los contratistas a pesar del anticipo, sin que las autoridades realicen los
reclamos pertinentes. Evalan el perjuicio.378
Celebracin de contratos para la adquisicin de bienes muebles, los que no fueron entregados,
causando perjuicio a la entidad por el valor correspondiente al anticipo.379
Compra de materiales de construccin cuyo ingreso a bodega no se realiz, ni se presentaron
evidencias competentes que justifiquen su utilizacin en beneficio de la entidad. Estiman el
perjuicio en lo desembolsado.380
Celebracin de seis contratos con un slo contratista, a ejecutarse en distintos lugares geogrficos,
quien al no poder ejecutar las obras devolvi los anticipos causando perjuicio a la entidad.381
Celebracin de contratos de compraventa de bienes con clusula de entrega inmediata por el
proveedor, contra pago del precio. Pagado el precio el proveedor demora la entrega sin que la
entidad formule ningn reclamo. Definen el perjuicio por los intereses calculados entre las fechas
de pago y entrega de los bienes.382
Planillas de avance de obras de rubros menores a los ejecutados, o no ejecutados por el
contratista. Estiman el perjuicio en las diferencias.383
376
128
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16. Liquidacin o ajuste de intereses por mora en el pago de obligaciones contractuales de particulares
a entidades pblicas. El perjuicio son los intereses.384
17. Liquidacin de plazos contractuales de contratos, en las actas de entrega recepcin provisional y
definitiva. Liquidacin o ajuste de las multas diarias establecidas contractualmente. El perjuicio son
las diferencias.385
18. Anticipos contractuales no devengados, en ausencia o sin ejecucin de garanta de anticipo.
Estiman el perjuicio en el valor del anticipo.386
19. Por no exigir garanta de cumplimiento en la celebracin de contratos, no se puede recaudar el
perjuicio.387
20. Caducidad de las garantas contractuales, sin exigir su renovacin. Glosan si hay perjuicio a la
entidad.388
21. Improcedencia, errores en el clculo e incorrecta aplicacin de la frmula del reajuste de precios
del anticipo, de contratos en ejecucin o terminados, nuevo clculo y estimacin del perjuicio por
las diferencias.389
384
129
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22. Liquidacin econmica del contrato, en las actas de entrega recepcin, o en documento separado,
de la que aparece saldos en contra del contratista, sin que la entidad haga nada por recaudarlos.
Estiman el perjuicio en los saldo ms intereses.390
23. Incumplimientos en la ejecucin de contratos celebrados por la entidad, sin que las autoridades
realicen gestin alguna para dar solucin. El perjuicio lo estiman los auditores.391
24. Perjuicios por vicios o defectos en la ejecucin de obras pblicas.392
25. Pago a contratistas no efectuado dentro del plazo contractual, siendo la entidad obligada a
reconocerle el inters legal de mora. Perjuicio los intereses.393
26. Falta de depsito en el Banco Ecuatoriano de la Vivienda de los valores descontados por concepto
fondo de garanta del 5% en planillas pagadas a los contratistas por obras efectuadas, destinando
estos valores al pago de sueldos y otros conceptos. Perjuicio el valor no depositado.394
27. Por honorarios pagados por contratacin de servicios de profesionales, cuando la entidad cuenta
con profesionales. Perjuicio los honorarios pagados.395
28. Tasa de servicio a CEBCA no cancelada, o cancelada parcialmente por el contratista involucrado.
Perjuicio es lo desembolsado por la entidad.396
Municipio de Tena. Informe 87/88. Pag. 77.
Municipio de Gonzanam. Informe 90/91. Pag. 96.
Ministerio de Educacin. Informe 91/92. Pag. 212.
Cancillera. Informe 92/93. Pag. 71.
Municipio de Saraguro. Informe 92/93. Pag. 153.
Ministerio de Obras Pblicas. Informe 92/93. Pag. 203.
390
Municipio de Otavalo. Informe 81/82. Pag. 110.
IEOS. Informe 82/83. Pag. 235.
Empresa Ferrocarriles del Estado. Informe 82/83. Pag. 236.
Municipio de Pangua. Informe 83/84. Pag. 39.
Municipio de Alaus. Informe 83/84. Pag. 41.
Municipio de El Puyo. Informe 83/84. Pag. 43.
Municipio de Manta. Informe 90/91. Pag. 88.
Universidad Tcnica del Norte. Informe 91/92. Pag. 90.
Instituto Alejandro Humbolt. Informe 92/93. Pag. 100.
Municipio de Pangua. Informe 92/93. Pag. 136.
Municipio de Saraguro. Informe 92/93. Pag. 153.
Municipio de Paltas. Informe 92/93. Pag. 154.
391
DINACE. Informe 80/81. Pag. 118.
Junta de la Vivienda. Informe 83/84. Pag. 11.
Comisin de Energa Atmica. Informe 83/84. Pag. 18.
Municipio de Guaranda. Informe 87/88. Pag. 70.
Municipio de Quevedo. Informe 90/91. Pag. 90.
Municipio de Ibarra. Informe 91/92. Pag. 89.
Consejo Provincial del Guayas. Informe 91/92. Pag. 132.
Municipio de Salinas. Informe 91/92. Pag. 133.
Municipio de Zamora. Informe 91/92. Pag. 185.
FODUR. Informe 92/93. Pag. 88.
Consejo Provincial de El Oro. Informe 92/93. Pag. 97.
Municipio de Saraguro. Informe 92/93. Pag. 152.
Consejo Provincial de Esmeraldas. Informe 92/93. Pag. 199.
392
Consejo Provincial de Imbabura. Informe 82/83. Pag. 236.
DINADER. Informe 92/93. Pag. 201.
393
Municipio de Bolvar, Manab. Informe 88/89. Pag. 90.
394
Municipio de Rumiahui. Informe 81/82. Pag. 106.
Municipio de Chillanes. Informe 85/86. Pag. 63.
Tribunal Garantas Constitucionales. Informe 86/87. Pag. 9.
Superintendencia de Bancos. Informe 87/88. Pag. 21.
Consejo Provincial de Tungurahua. Informe 87/88. Pag. 81.
Municipio de Daule. Informe 89/90. Pag. 145.
Municipio de Chone. Informe 90/91. Pag. 95.
Municipio de Ventanas. Informe 91/92. Pag. 145.
Consejo Provincial de El Oro. Informe 91/92. Pag. 150.
Municipio de Junn. Informe 91/92. Pag. 196.
Consejo Provincial de El Oro. Informe 92/93. Pag. 97.
Municipio de Saraguro. Informe 92/93. Pag. 153.
Consejo Provincial de Esmeraldas. Informe 92/93. Pag. 199.
395
Municipio de El Puyo. Informe 83/84. Pag. 43.
CONACYT. Informe 86/87. Pag. 34.
Ministerio de Salud Pblica. Informe 87/88. Pag. 120.
Ministerio de Salud Pblica. Informe 91/92. Pag. 82.
Municipio de Putumayo. Informe 92/93. Pag. 20.
Municipio de Puebloviejo. Informe 92/93. Pag. 95.
130
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29. Impuesto del cinco por mil a la Procuradura por contratos celebrados, no cancelada, cancelada
con fondos de la entidad, o cancelada parcialmente por el contratista involucrado. Perjuicio lo
desembolsado por la entidad.397
30. Pago de IVA en facturas de proveedores, no obstante la entidad encontrarse exonerada del
impuesto. Perjuicio el impuesto desembolsado.398
31. Falta de retencin de impuesto a la renta en la fuente a proveedores, en el pago de facturas.
Perjuicio el valor no retenido.399
32. Pagos a concejales, por contratos de obra, provisin u otros conceptos, en contra de la prohibicin
del Art. 42 de la Ley de Rgimen Municipal. Perjuicio el valor de los contratos.400
33. Faltantes de bienes en importaciones, sin notificar a la aseguradora para que cubra el valor del
seguro de los faltantes. Perjuicio el valor de los faltantes.401
34. Por permitir la recepcin definitiva presunta a un contratista que da lugar a la reclamacin
administrativa o judicial del contratista. El perjuicio se manifestar en la resolucin o sentencia. Sin
embargo lo estiman por anticipado.402
35. Los valores pagados a contratistas por la entidad superan a las autorizaciones de giro aprobadas.
Se contrajeron compromisos y obligaciones contractuales, sin contar con los cupos de gasto
autorizados. Se han realizado egresos contractuales superiores a los presupuestados, sin contar
con las autorizaciones de traspasos o incrementos de partidas por parte del Ministerio de Finanzas.
Los perjuicios son todos los desembolsos.403
B.- PAGOS EN RELACIONES DE DEPENDENCIA
1. Pluriempleo, o sea percepcin de dos (o ms) remuneraciones provenientes de funciones, cargos
o empleos desempeados simultneamente en instituciones del sector pblico, no comprendidos
en las excepciones. Detectado, los auditores le invitan a renunciar a uno de llos y liquidan las
remuneraciones percibidas. Perjuicio los emolumentos del cargo que renuncian.404
2. Pagos de incrementos salariales al margen de las disposiciones legales. Perjuicio los
incrementos.405
3. Por el monto de beneficios laborales estipulados en contratos colectivos a servidores de la entidad
que, a juicio de auditores, no estn dentro del contrato colectivo. Estiman el perjuicio por el monto
de esos beneficios.406
396
131
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4. Gastos de Representacin, de Residencia, Bonificaciones y Subsidios. Dcimos tercero, cuarto,
quinto, etc. sueldos. Comparan las cuantas y derechos de la base legal con la realidad. Si no
coinciden, definen las diferencias que constituyen el perjuicio.407
5. Pago de bonificacin por circunstancias geogrficas sin que el trabajo de los servidores
beneficiarios se desarrolle en otro sitio diferente al de su residencia. Perjuicio lo desembolsado.408
6. Pagos por alimentacin y bonificaciones sin sustento legal. Perjuicio lo desembolsado.409
7. Subsidio de antigedad o por aos de servicio que excede del sueldo bsico del servidor
beneficiario, o sin derecho por el tiempo. Art. 5 de la Ley de Remuneraciones. Perjuicio
conformado por el exceso.410
8. Subsidio familiar que excede por cinco cargas del beneficiario. Art. 3 del DS 3003 RO 418
19/01/65. Perjuicio constituye el exceso.411
9. Pago de vacaciones no gozadas en forma contraria al Art. 43 del Reglamento a la Ley de Servicio
Civil. Perjuicio lo desembolsado.412
10. Licencia con sueldo de servidores, por tiempos que exceden a las normas de los Arts. 51 y 53 de la
Ley de Servicio Civil. Perjuicio por el pago en el exceso.413
11. Exceso en el pago de dietas a los miembros de los cuerpos colegiados. 25% del sueldo mensual
que se le haya asignado por nombramiento: Art. 46 de la Ley de Servicio Civil. Perjuicio por el
exceso.414
12. Pago de dietas a los concejales municipales cuando exceden del 25% del sueldo del Alcalde o
Presidente del Concejo. Art. 30 de la Ley de Rgimen Municipal. Perjuicio por el exceso.415
13. Anticipos de sueldo a servidores de la entidad por sumas consideradas excesivas. Perjuicio los
anticipos concedidos.416
407
132
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14. Horas extras en exceso a 48 horas mensuales, en caso de que la relacin sea laboral, de carcter
individual o regulada por contrato colectivo. Aplican los Arts. 54 y 55 del Cdigo del Trabajo.
Perjuicio la diferencia de horas pagadas.417
15. Horas extras en exceso 30 horas mensuales, cuando la relacin es de servicio civil. Aplican el Art.
31 del Reglamento a la Ley de Servicio Civil, las Normas de Restriccin del Gasto Pblico y las
Disposiciones Generales del Presupuesto. Perjuicio la diferencia de horas pagadas.418
16. Pago de horas extras dentro de los lmites, sin demostrar documentadamente la necesidad
impostergable de realizar labores fuera del horario normal. Perjuicio lo desembolsado.419
17. Pago de horas extras a servidores de la entidad, sin que se evidencie que hubiesen trabajado ms
del tiempo normal. Perjuicio lo desembolsado.420
18. Declaratorias de comisin de servicios con viticos. Chequean los das de comisin con los das en
la tarjeta de asistencia; o verifican con tcnicas de auditora si la comisin real ha sido por menos
das. Prevalece la firma en la tarjeta o el resultado de la investigacin. Calculan as los das
incumplidos de la comisin de servicio. Perjuicio los viticos diarios pagados en exceso.421
19. Pago de viticos en cuanta normal, pero sin la debida documentacin de soporte que evidencie la
comisin y su conveniencia. Perjuicio lo desembolsado.422
Ministerio de Agricultura. Informe 83/84. Pag. 121.
Consejo Provincial de Imbabura. Informe 84/85. Pag. 64.
INIAP. Informe 84/85. Pag. 131.
Presidencia de la Repblica. Informe 85/86. Pag. 5.
Colegio Mixto Cascol. Informe 85/86. Pag. 85.
DINACE. Informe 86/87. Pag. 85.
Colegio Repblica de Mxico. Informe 86/87. Pag. 96.
Colegio Enrique Gil Gilbert. Informe 86/87. Pag. 99.
Municipio de Tena. Informe 86/87. Pag. 160.
Corte Suprema de Justicia. Informe 87/88. Pag. 13.
Colegio Juan Bautista Vsquez. Informe 87/88. Pag. 63
Colegio Nacional Pastaza. Informe 87/88. Pag. 64.
Instituto Nacional de Polica. Informe 88/89. Pag. 11.
Universidad Luis Vargas Torres. Informe 89/90. Pag. 106.
Empresa Ferrocarriles del Estado. Informe 89/90. Pag. 137.
Consejo Provincial de Esmeraldas. Informe 89/90. Pag. 138.
Ministerio de Gobierno. Informe 90/91. Pag. 57.
Municipio de Colta. Informe 90/91. Pag. 92.
Empresa Ferrocarriles del Estado. Informe 92/93. Pag. 34.
FODUR. Informe 92/93. Pag. 87.
Consejo Provincial Zamora Chinchipe. Informe 92/93. Pag. 156
Ministerio de Finanzas. Informe 92/93. Pag. 212.
417
Consejo Provincial del Guayas. Informe 88/89. Pag. 71.
IETEL. Informe 92/93. Pgina 39.
418
SOLCA. Informe 81/82. Pag. 165.
Presidencia de la Repblica. Informe 84/85. Pag. 11.
Colegio Benito Surez. Informe 84/85. Pag. 107.
Colegio El Carmen. Informe 84/85. Pag. 107.
Autoridad Portuaria de Guayaquil. Informe 84/85. Pag. 164.
Colegio 21 de Julio. Informe 87/88. Pag. 64.
Congreso Nacional. Informe 88/89. Pag. 4.
Hospital Abel Gilbert. Informe 91/92. Pag. 126.
419
Presidencia de la Repblica. Informe 85/86. Pag. 5.
Vicepresidencia de la Repblica. Informe 92/93. Pag. 9.
420
Colegio Teodoro Gmez. Informe 91/92. Pag. 92.
Colegio Alejo Lascano. Informe 91/92. Pag. 197.
421
Direccin de Rehabilitacin. Informe 80/81. Pag. 255.
Tribunal Electoral de Cotopaxi. Informe 81/82. Pag. 315.
Cancillera. Informe 80/81. Pag. 257.
Municipio de Tisaleo. Informe 91/92. Pag. 168.
ENAC. Informe 92/93. Pag. 116.
422
PREDESUR. Informe 80/81. Pag. 148.
IETEL. Informe 80/81. Pag. 221.
Colegio Angel Polibio Chvez. Informe 83/84. Pag. 87.
Universidad Luis Vargas Torres. Informe 84/85. Pag. 95.
Presidencia de la Repblica. Informe 85/86. Pag. 5.
SECAP. Informe 88/89. Pag. 58.
Universidad Tcnica de Manab. Informe 90/91. Pag. 111.
Municipio de Salinas. Informe 91/92. Pag. 133.
Municipio de Daule. Informe 91/92. Pag. 136.
Municipio de Ventanas. Informe 91/92. Pag. 145.
Municipio de Tisaleo. Informe 91/92. Pag. 167.
133
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20. Pago de pasajes areos sin evidencias de su utilizacin en el cumplimiento de comisiones de
servicio autorizadas. Perjuicio lo desembolsado.423
21. Pago de pasajes y viticos por comisiones al exterior, sin contar con la documentacin necesaria
que posibilite establecer las condiciones de las invitaciones relativas al financiamiento del gasto del
invitado. Perjuicio lo desembolsado.424
22. Pago de pasajes y viticos a miembros de cuerpos colegiados, cuando stos actan en
representacin de entidades miembros. Sostienen los auditores que dicho pago debe ser hecho por
la autoridad nominadora y no por la entidad a cuyo cuerpo colegiado acta el representante.
Perjuicio lo desembolsado.425
23. Pagos de viticos y subsistencias sin motivo real o por sobre el lmite mximo fijado por el
Ministerio de Finanzas. Perjuicio por el desembolso o la diferencia.426
24. Viticos para cinco personas para realizar gestiones oficiales fuera de la ciudad sede de la entidad,
que pudieron llevarse a cabo con una sla de llas. Perjuicio el valor de viticos de cuatro
personas.427
25. Viajes al exterior en comisin de servicio, sin que preceda la autorizacin de la mxima autoridad o
Secretario General de la Administracin y el informe previo de la Direccin Nacional de Personal
referente a la necesidad y conveniencia de la comisin. Art. 38 de la Ley de Servicio Civil.
Perjuicio lo desembolsado.428
26. Compra en el mercado libre de divisas para entregar a servidores declarados en comisin de
servicio en el exterior, cuando la cotizacin oficial del Banco Central era menor. Perjuicio por la
diferencia entre las cotizaciones.429
27. Valor de pasajes y viticos a personas ajenas a la entidad, sin que preceda relacin de
dependencia. Perjuicio lo desembolsado.430
28. Subrogacin por 2 aos; encargo por 90 das. Perjuicios son las diferencias de sueldos y
bonificaciones del subrogado percibidas por el subrogante.431
Vicepresidencia de la Repblica. Informe 92/93. Pag. 9.
Municipio de Pallatanga. Informe 92/93. Pag. 173.
423
Jefatura de Salud de Galpagos. Informe 83/84. Pag. 111.
Vicepresidencia de la Repblica. Informe 92/93. Pag. 9.
424
Municipio de Santo Domingo. Informe 82/83. Pag. 116.
Universidad Tcnica de Manab. Informe 83/84. Pag. 82.
Municipio de Rumiahui. Informe 88/89. Pag. 96.
Congreso Nacional. Informe 92/93. Pag. 14.
425
Asociacin de Municipalidades. Informe 88/89. Pag. 97.
IECE. Informe 91/92. Pag. 86.
426
Municipio de Esmeraldas. Informe 81/82. Pag. 313.
DINADER. Informe 82/83. Pag. 148.
Municipio de Sucumbos. Informe 83/84. Pag. 42.
Ministerio de Salud. Informe 83/84. Pag. 109.
INERHI. Informe 83/84. Pag. 173.
Empresa Ferrocarriles del Estado. Informe 84/85. Pag. 159.
Autoridad Portuaria de Guayaquil. Informe 84/85. Pag. 164.
Colegio Nacional Chordeleg. Informe 85/86. Pag. 94.
Colegio Nuevo Rocafuerte. Informe 85/86. Pag. 101.
Congreso Nacional. Informe 90/91. Pag. 49.
Municipio de Espndola. Informe 90/91. Pag. 99.
CENAPIA. Informe 91/92. Pag. 87.
Colegio Alejo Lascano. Informe 91/92. Pag. 197.
Municipio de Puebloviejo. Informe 92/93. Pag. 95.
Municipio La Joya de los Sachas. Informe 92/93. Pag. 138.
Consejo Provincial Zamora Chinchipe. Informe 92/93. Pag. 156
427
Municipio de Alaus. Informe 90/91. Pag. 89.
428
Registro Civil. Informe 82/83. Pag. 53.
Procuradura General del Estado. Informe 90/91. Pag. 49.
FERTISA. Informe 90/91. Pag. 85.
Universidad Tcnica de Manab. Informe 90/91. Pag. 111.
Ministerio de Agricultura. Informe 91/92. Pag. 65.
CETUR. Informe 92/93. Pag. 36.
429
ESPOL. Informe 83/84. Pag. 76.
CETUR. Informe 92/93. Pag. 36.
430
Municipio de Catamayo. Informe 92/93. Pag. 152.
431
Empresa Ferrocarriles Estado. Informe 84/85. Pag. 157.
Municipio de Tena. Informe 87/88. Pag. 74.
Hospital Isidro Ayora. Informe 90/91. Pag. 60.
IECE. Informe 91/92. Pag. 86.
Municipio de Aguarico. Informe 91/92. Pag. 173.
134
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29. Celebracin y pago de contratos por servicios ocasionales sin sujetarse a la Ley de la materia; o sin
que se evidencia la imperiosa necesidad de contratacin. Perjuicio todo el valor desembolsado.432
30. Contratacin de personal administrativo ocasional, con cargo a la partida de jornales. Perjuicio lo
desembolsado.433
31. Entrega de beneficios econmicos a las Asociaciones de Empleados de las entidades, sin base
legal. Perjuicio lo desembolsado.434
32. Desembolsos para pago de crditos particulares del personal de la entidad en varias casas
comerciales, sin que esos valores se descuenten del rol de pagos. Perjuicios los desembolsos.435
33. Prstamos en dinero a los sindicados, asociaciones, clubs y otras organizaciones gremiales o
sociales de la entidad, o sus servidores para la adquisicin de mercancas en casas comerciales.
Perjuicios el valor de la tarjeta de membresa y el prstamo no reintegrado.436
34. Diferencias de remuneraciones a funcionarios de otras entidades que se encontraban en comisin
de servicio en la entidad bajo control: Ley de Servicio Pblico Obligatorio dada por DS 18 RO 10
de 29 de febrero de 1972. Perjuicio por la diferencia.437
35. Pago de remuneraciones a choferes y operadores de maquinaria, con nombramiento, a pesar de
que un buen porcentaje de los vehculos y maquinaria a su cargo se encuentra paralizada por
desperfectos mecnicos. Perjuicio las remuneraciones desembolsadas.438
36. Tolerar o consentir que el becario de una entidad incumpla, total o parcial, el contrato de prestacin
de servicios que, por un plazo obligatorio, celebr para compensar la beca, sin tomar ninguna
accin competente. El perjuicio se estima el monto de los sueldos percibidos durante su beca.439
37. Honorarios a servidores pblicos por su participacin en recaudaciones procedentes del ejercicio
de la jurisdiccin coactiva de la entidad bajo dependencia. Perjuicio los honorarios lo
desembolsados.440
38. Intereses y multas por pagos inoportunos de aportes patronal e individual, fondo de reserva, y
descuentos de prstamos quirografarios o hipotecarios, en favor del IESS. Perjuicio los intereses y
multas.441
Hospital Isidro Ayora. Informe 91/92. Pag. 181.
IETEL. Informe 92/93. Pag. 39.
432
Congreso Nacional. Informe 81/82. Pag. 29.
Municipio de Rumiahui. Informe 81/82. Pag. 106.
Municipio de El Puyo. Informe 83/84. Pag. 43.
Municipio de Manta. Informe 83/84. Pag. 46.
IETEL R-2. Informe 83/84. Pag. 189.
Municipio de Riobamba. Informe 86/87. Pag. 146.
Municipio de Tena. Informe 86/87. Pag. 160.
Empresa Ferrocarriles del Estado. Informe 89/90. Pag. 137.
IECE. Informe 91/92. Pag. 85.
433
INCRAE. Informe 91/92. Pag. 206.
434
Consejo Provincial de Imbabura. Informe 81/82. Pag. 82.
Municipio de Esmeraldas. Informe 81/82. Pag. 313.
Casa de la Cultura. Informe 82/83. Pag. 153.
IECE. Informe 91/92. Pag. 85.
435
Colegio San Camilo. Informe 91/92. Pag. 146.
436
DINACE. Informe 86/87. Pag. 87.
Empresa Ferrocarriles del Estado. Informe 92/93. Pag. 34.
437
Congreso Nacional. Informe 80/81. Pag. 30.
Ministerio de Recursos Naturales. Informe 84/85. Pag. 134.
438
Municipio de Espndola. Informe 90/91. Pag. 99.
Municipio de Portoviejo. Informe 91/92. Pag. 195.
439
INIAP. Informe 84/85. Pag. 132.
440
Municipio de ... Informe 83/84. Pag. 49.
IERAC. Informe 85/86. Pag. 108.
441
Municipio de Esmeraldas. Informe 81/82. Pag. 313.
CONCOPE. Informe 83/84. Pag. 21.
Colegio Angel Polibio Chvez. Informe 83/84. Pag. 87.
Consejo Provincial de Imbabura. Informe 84/85. Pag. 66.
Colegio Rumiahui. Informe 84/85. Pag. 106.
Colegio Juan Bautista Vsquez. Informe 84/85. Pag. 108.
Presidencia de la Repblica. Informe 85/86. Pag. 5.
Colegio Nacional Solano. Informe 85/86. Pag. 83.
Colegio Nuevo Rocafuerte. Informe 85/86. Pag. 101.
Colegio Nacional Amazonas. Informe 86/87. Pag. 104.
Universidad de Guayaquil. Informe 86/87. Pag. 108.
Municipio de Tena. Informe 87/88. Pag. 75.
Municipio de Chone. Informe 88/89. Pag. 93.
135
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C.- CAJA BANCOS
1. Falta total o parcial de documentacin sustentatoria que justifiquen la legalidad y propiedad de los
desembolsos, por pagos de valores hechos a beneficiarios por cheques girados por la entidad y
cancelados por el Banco girado. Perjuicio los desembolsos sin documentacin sustentatoria.442
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2. Valor de notas de dbito del Banco girado por cheques protestados de la entidad. Perjuicio el valor
de las notas de dbito.443
3. Roles de pago incluyendo personas fallecidas, que se separaron de la entidad o simplemente que
no tienen ninguna relacin de dependencia. Perjuicio lo desembolsado.444
4. Cheques girados a pagadores o habilitados para que puedan pagar la nmina mensual de sueldos
y salarios en dinero efectivo a servidores sujetos al Cdigo del Trabajo. Perjuicio cuando hay
discrepancias con el totales del cheque y del rol firmado y por la diferencia.445
5. Recepcin por la entidad de cheques y, luego, protestados, por cualquier causa, sin que el
funcionario involucrado haya realizado ninguna gestin para la recuperacin de su valor. Perjuicio
por el valor de los cheques protestados.446
6. Ttulos de crdito prescritos y no recaudados por falta de accin eficiente. Perjuicio el valor de los
ttulos.447
7. Efectuar pagos sin contar con la partida o disponibilidad presupuestaria correspondiente, utilizando
fondos de otras partidas. Perjuicio los desembolsos.448
8. Intereses con motivo del depsito bancario de fondos de la entidad en cuentas corrientes
particulares, supuesto la devolucin del valor a la cuenta oficial. Perjuicio los intereses a quien
deposit el cheque.449
9. Pago de facturas, planillas, recibos, roles, etc., por bienes o servicios prestados, en forma
duplicada. Perjuicio el segundo pago.450
443
137
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10. Utilizacin de recursos financieros en compra de bienes, u otros fines, en contra del objeto para el
cual fueron transferidos y acreditados los fondos. Perjuicios los desembolsos.451
11. Gastos injustificados aplicados a la Caja Chica, en contra o en ausencia de normativa de uso.
Perjuicios los gastos.452
12. Intereses y multas por pagos inoportunos de servicios (luz, agua, telfonos, etc) recibidos por la
entidad, o del impuesto a la renta descontado a los servidores. Perjuicio los intereses y multas.453
13. Faltante de ingreso a la cuenta oficial de transferencias o cheques entregados a la entidad por
otras entidades pblicas o privadas. Perjuicio el faltante.454
14. La entidad solicit un prstamo a un comerciante de la localidad, sin suscribir documento alguno y
pag intereses excesivos en perjuicio de la entidad. Perjuicio los intereses excesivos.455
15. Transferencia de fondos a otras entidades pblicas, gremios, comunidades, etc., con destino
especfico, sin atribucin legal o sin haber controlado la entidad la correcta utilizacin y destino por
parte del beneficiario. Perjuicio lo desembolsado.456
16. Inoportunidad en los trmites de desaduanizacin que ocasiona el pago de tasas portuarias, de
almacenaje y de aduanas en perjuicio de los intereses institucionales. Evalan el perjuicio y glosan
su monto.457
17. El pago de tributos aduaneros fuera de los plazos establecidos en la ley, ocasiona costos
adicionales a las importaciones y por ende perjuicios a la entidad. Perjuicio los costos
adicionales.458
18. Falta de entrega a los beneficiarios de los valores recibidos con cargo a terceros: impuestos
cobrados por un municipio con cargo a otra municipalidad. Impuestos adicionales a los municipales
cuyo sujeto activo es otra entidad pblica, etc. Perjuicio los valores no entregados.459
138
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2. Destruccin o daos de equipo y maquinaria por falta de mantenimiento preventivo divulgado en
los manuales tcnicos del proveedor. Perjuicio el valor del bien o de su reparacin.461
3. Caducidad de la garanta tcnica del proveedor, por manipulacin no autorizada de partes y piezas
de equipos sujetos a garanta. Perjuicio el valor de la reparacin.462
4. Bienes oficiales robados sin que el custodio o responsable haya iniciado el juicio penal por
denuncia, y, adems, en este caso, no haya obtenido la conclusin del juicio penal, por
sobreseimiento o condena, para dar de baja contable al bien. Perjuicio el valor del bien valorizado
al valor actual, segn cotizaciones de proveedores.463
5. Remates y bajas de bienes muebles de propiedad de la entidad, sin dar cumplimiento al
Reglamento de Bienes del Sector Pblico. Perjuicio el valor del remate y bajas.464
6. Prstamos de maquinaria y equipos para fines ajenos al servicio pblico, causa un perjuicio a la
entidad, estimado por los auditores.465
7. Anulacin de ttulos de crdito, por reclamos de contribuyentes u otras razones, sin derecho segn
los auditores, por dejar la entidad de percibir dichos valores. Perjuicio el valor de los ttulos
anulados.466
8. Ttulos de crdito emitidos por orden de la Contralora en concepto de responsabilidades
administrativas y civiles a cargo de servidores del rgimen municipal, que por no haberse iniciado
ningn proceso de recaudacin se encuentran a punto de prescribir. Perjuicio el valor de los
ttulos.467
E.- GASTOS SUPERFLUOS
1. Gastos por invitaciones, compromisos, agasajos, obsequios, flores, acuerdos de condolencia, etc.
Perjuicio lo desembolsado.468
Municipio de Esmeraldas. Informe 81/82. Pag. 78.
Consejo Provincial de Imbabura. Informe 84/85. Pag. 67.
Municipio de Yacuambi. Informe 84/85. Pag. 76.
Consejo Provincial de Tungurahua. Informe 87/88. Pag. 82.
Ministerio de Gobierno. Informe 90/91. Pag. 59.
Municipio de Aguarico. Informe 90/91. Pag. 101.
Municipio de Ibarra. Informe 91/92. Pag. 89.
Municipio de El Empalme. Informe 91/92. Pag. 135.
Municipio de Portoviejo. Informe 91/92. Pag. 194.
Direccin de Registro Civil. Informe 92/93. Pag. 10.
FODUR. Informe 92/93. Pag. 87.
Consejo Provincial de El Oro. Informe 92/93. Pag. 97.
IEOS. Informe 92/93. Pag. 118.
461
Municipio de Puebloviejo. Informe 92/93. Pag. 96.
462
Gobernacin de Cotopaxi. Informe 91/92. Pag. 170.
463
Ministerio de Salud Pblica. Informe 86/87. Pag. 51.
Municipio de Urbina Jado. Informe 91/92. Pag. 138.
Municipio de Ibarra. Informe 91/92. Pag. 89.
Programa Nacional del Caf. Informe 91/92. Pag. 193.
ENAC. Informe 92/93. Pag. 116.
Colegio Daniel Crdova. Informe 92/93. Pag. 117.
Municipio de Santiago. Informe 92/93. Pag. 122.
464
Universidad Luis Vargas Torres. Informe 84/85. Pag. 98.
Municipio de Otavalo. Informe 85/86. Pag. 49.
Presidencia de la Repblica. Informe 86/87. Pag. 7.
Ministerio de Salud Pblica. Informe 86/87. Pag. 49.
Municipio de Loja. Informe 86/87. Pag. 157.
Congreso Nacional. Informe 90/91. Pag. 49.
Municipio de Balzar. Informe 91/92. Pag. 137.
465
Municipio de Puyango. Informe 90/91. Pag. 95.
Municipio de Gonzanam. Informe 90/91. Pag. 97.
Municipio de Zapotillo. Informe 90/91. Pag. 98.
Municipio de Aguarico. Informe 90/91. Pag. 101.
466
Municipio de Guaranda. Informe 83/81. Pag. 38.
Municipio de Otavalo. Informe 85/86. Pag. 49.
Municipio de Manta. Informe 91/92. Pag. 74.
Municipio de Machala. Informe 92/93. Pag. 98.
467
Consejo Zamora Chinchipe. Informe 92/93. Pag. 156
468
Ministerio de Trabajo. Informe 80/81. Pag. 255.
SECAP. Informe 80/81. Pag. 256.
INEC. Informe 81/82. Pag. 65.
CENAPIA. Informe 81/82. Pag. 205.
139
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2. Adquisicin de trofeos y uniformes deportivos. Perjuicio el desembolso.469
3. Gastos de publicidad y propaganda de imagen de la entidad Perjuicio lo desembolsado.470
4. Tarjetas VIP para transporte areo. Ley de Regulacin y Control de Gasto Pblico. Normas de
Restriccin del Gasto Pblico. Perjuicio lo desembolsado.471
5. Destinar bienes o fondos pblicos para atender asuntos ajenos a los intereses institucionales.
Perjuicio lo desembolsado.472
6. Donaciones en dinero o en bienes a fundaciones sin que preceda relacin contractual, o a
instituciones de beneficencia, escuelas, colegios, etc., pblicas o privados, o a ciudadanos
indigentes, en contra del objetivo principal de la entidad. Perjuicio lo desembolsado.473
7. Charter de transportes areos para observaciones areas de eventos polticos, culturales,
accidentes, terremotos, etc. sin que la entidad tenga ninguna funcin que cumplir. Perjuicio lo
desembolsado.474
F.- OTROS
1. Pago a tramitadores para la matriculacin de vehculos oficiales. Perjuicio lo desembolsado.475
140
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2. Llamadas de larga distancia, nacional e internacional, hecho por personal de la entidad, o terceros,
por asuntos no oficiales o no siendo autorizados para uso de telfonos de la entidad. Utilizan
procedimientos de auditora para la identificacin del personal no autorizado. Perjuicio los pagos.476
3. No cobro de intereses en ventas a plazos de bienes, mercaderas o servicios de empresas
pblicas. Perjuicio los intereses no cobrados.477
4. Venta de bienes o servicios de entidades pblicas por precios inferiores a los constantes en la lista
interna oficial de precios debidamente aprobada. Perjuicio las diferencias.478
5. Contrato con la Compaa ASERMA para el despacho, en Quito, de las asignaciones
presupuestarias provenientes del Gobierno Central a favor de la entidad, a pesar de que las
transferencias del Gobierno son acreditadas directamente en el Banco Central en la cuenta de la
entidad. Perjuicio lo desembolsado.479
6. Cobro de matrculas en establecimientos de educacin por montos menores a los aprobados por
los niveles de autoridad. Perjuicio son las diferencias.480
7. Caducidad de garantas aduaneras que imposibilitan su cobro, sin que se hayan liquidado y
cobrado los tributos exigibles. Perjuicio el tributo afianzado por la garanta aduanera.481
8. Incorrecta aplicacin de las partidas arancelarias a bienes importados, se perjudica al fisco por el
cobro de derechos arancelarios inferiores a los reales. Perjuicio las diferencias.482
9. Incorrecto clculo de tasa de almacenaje aduanera. Perjuicio la diferencia con el clculo
correcto.483
10. El monto neto del remate de bienes por medio de la jurisdiccin coactiva a deudores tributarios, es
inferior al valor de los ttulos de crdito, producindose por la diferencia un perjuicio a la entidad.
Perjuicio la diferencia.484
11. Excesivo consumo de combustibles para la operacin de vehculos con relacin a kilmetros por
galn. Valoran el combustible en exceso como perjuicio.485
12. Aplicacin de incorrectos parmetros para calcular el destare, evaporacin, manipuleo y prdidas
en productos transportados o recibidos al por mayor y vendidos al detal por el sector pblico.
Recalculan de acuerdo a parmetros, y estiman como perjuicio las diferencias.486
13. Fletes pactados por unidades de distancia o de tiempo, como kilmetro caminado, milla nutica
navegada, hora de vuelo, etc. cuando el contratista, utilizando caminos alternativos o distintos
medios de transporte cobra por ms unidades de las realmente utilizadas. Perjuicio las diferencias
reajustadas.487
14. Rellenos con material transportado. Verifican el volumen del material transportado (metros
cbicos) y aprecian si ese volumen se encuentra en el relleno. Cuando no coincide, los perjuicio
son las diferencias del valor del volumen faltante.488
476
141
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LA TELARAA LEGAL
DEL FORO
142
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INDICE GENERAL
Pag.
PRESENTACION
1
1. EL LABERINTO LEGAL
1.1. CONCEPTUALIZACION
1.2. LOS LEGISLADORES EN EL PAIS
6
1.2.1 EL CONGRESO NACIONAL
1.2.2 EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
9
1.2.3 LOS MINISTROS DE ESTADO
1.2.4 LOS ORGANISMOS DE CONTROL
16
1.2.5 LA JUNTA MONETARIA Y EL BANCO CENTRAL
17
1.2.6 LOS CONSEJOS SUPERIORES O NACIONALES
18
1.2.7 LAS EMPRESAS ESTATALES
1.2.8 EL REGIMEN SECCIONAL AUTONOMO
31
1.2.9 OTRAS ENTIDADES U ORGANISMOS PUBLICOS
31
1.3. ESTADISTICAS DE LA TELARAA LEGAL
35
1.4. EXPEDICION DE LA NORMATIVA, REFORMAS, DEROGATORIAS
37
1.4.1. PROMULGACION DE LA NORMATIVA
39
1.4.2. REFORMAS Y DEROGATORIAS EXPRESAS
1.4.3. DEROGATORIA POR DECISION JUDICIAL
42
1.4.4. REFORMAS Y DEROGATORIAS TACITAS
1.4.5. DEROGATORIA POR DECAIMIENTO U OBSOLENSCENCIA
47
1.4.6. DEROGATORIA VIRTUAL
1.4.7. DEROGATORIA POR CODIFICACION
48
1.4.8. DEROGATORIA POR INTERPRETACION PROFESIONAL
49
1.5. LA TELARAA LEGAL Y LA CORRUPCION
1.6. LA TELARAA LEGAL Y LAS CODIFICACIONES
53
2. EL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA
2.1. LA ADMINISTRACION DE LA JUSTICIA ORDINARIA
2.1.1. EL SINDROME DEL JUZGADOR
55
2.1.2. EL DOBLE CRITERIO JUDICIAL
56
2.1.3. EL PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL
62
2.1.4. LA CAPACIDAD INSTALADA
143
3
7
12
25
40
44
48
51
66
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Dr. Luis Hidalgo Lpez
144
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Dr. Luis Hidalgo Lpez
INDICE ANALITICO
TEMA
PAGINA
A
Acto Administrativo Culposo por Accin
78-80-85-87/88
Acto Administrativo Culposo por Omisin
78-80-85-87/88
Acto Jurdico Administrativo Ilegtimo
94
Acto Jurdico Administrativo Legtimo
92-94
ACTVE (Asociacin de Canales de Televisin del Ecuador)
21
Acuerdo Ministerial
11-12/1315
Administracin de Justicia
54
Administracin de Justicia Ordinaria
108-110
AER (Asociacin Ecuatoriana de Radio)
21
AFEME (Asociacin de Facultades Ecuatorianas de Medicina)
19
Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG)
30
ANDE
65
ANDINATEL
29
ANECAFE
18
ANETA
18
Anexo No. 1: Cdigo Mercantil
107/108-114/125
Anexo No. 2: Prototipos de Glosas de la Contralora
111-126/141
Astilleros Navales Ecuatorianos (ASTINAVE)
26
Atribuciones Discrecionales
50/51-108
Autoridades Portuarias
32
Autoridades Sanitarias del MAG
64
Autorizacin Previa
10
Avocacin
109
B
Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV)
27
Banco Nacional de Fomento
26
Bienes Nacionales, Inventarios, Especies Valoradas (Glosas)
138/139
145
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C
Caja Bancos (Glosas)
135/138
Capacidad Instalada de la Administracin de Justicia
65/66
Caso Fortuito
79-82-89
Caso Fortuito Contractual
80
Causalidad Jurdica
89
Causalidad Natural
89/90
CEDEGE
22-23
CENAPIA
50
CENDES
27-50
CLIRSEN
31
CREA
32
CRM
32
Centro de Salud Pecuaria
34
CETUR
33-105
CIPE
65
Clientelismo Poltico
35
Codificacin
107/108
Comisario Municipal
99/101105-111
Comisario Nacional
63-105-111
Comisario de Salud
63-105
Comisin de Emergencias Mdicas
104
Comisin de Trnsito del Guayas
34
Comit de Coordinacin Nacional del Programa Cooperativo
para
el Desarrollo del Trpico Sudamericano
22
CONADE
18-29-31-102
CONASEP
17
Conflictividad Social
5
Consejo Consultivo Nacional de Proteccin Social
22
Consejo Cooperativo Nacional
22
Consejo Nacional de Alfabetizacin
20
Consejo Nacional de Archivos
20
Consejo Nacional de Aviacin Civil
18
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT)
49
Consejo Nacional de Deportes
21
Consejo Nacional de Educacin
20
Consejo Nacional de Electrificacin (CONELEC)
23-104/105
Consejo Nacional de Empleo
23
Consejo Nacional de Estadstica y Censos (INEC)
21
146
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
62
95
95
95
73-79/80-
80/81-
D
Dao Emergente
76
Dao Moral
75-78
Decreto Ejecutivo
9/11
Denegacin Tcita
70
Derecho Mercantil
107
Derogacin Tcita
43-44
Derogatoria por Codificacin
47/48
Derogatoria por Decaimiento
46
Derogatoria por Decisin Judicial
41
Derogatoria Expresa
39/40
Derogatoria por Interpretacin Profesional
48
Derogatoria Virtual
47
Determinacin de Responsabilidad Civil Culposa
75-78-90-97/98
Direccin Nacional Agropecuaria
64
Direccin Regional de Mineria
105
Director Ejecutivo del Programa Nacional del Banano
63
Director General de Desarrollo Agrcola
63
Director General de Obras Pblicas
63104
Director General de Pesca
64
Director Nacional de Hidrocarburos
105
Director del Parque Nacional Galpagos
64
Director del Programa Nacional del Cacao
64
148
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
63
79
80
E
EMETEL
23
Empresa de Abonos del Estado
25
ECAPAG
30
Empresa Estatal
24
Empresa Estatal de Aviacin (TAME)
29
Empresa Estatal de Petrleos del Ecuador (PETROECUADOR)
29
Empresa Estatal de Telecomunicaciones
29
Empresa Nacional de Correos
28-49
Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado
25
Empresa Nacional de Leche
25
Empresa Nacional de Semen (ENDES)
26
Empresa Nacional de Talleres Industriales Demostrativos
(ENTID)
27
Empresa Pesquera Nacional (EPNA)
26-49
Empresa de Suministros del Estado
25-49
ENAC
27/28-50
ENPROVIT
28-50
Ensamblamiento de Coherencia Legal
7/8
F
Facultad Normativa del Ejecutivo
9
Facultades de Derecho
112
FENECAFE
18
Finiquito
93/94
Flota Petrolera Ecuatoriana (FLOPEC)
28
FONAPRE
49
Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE)
29
Fuerza Mayor
79-82-89
Funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente
63
Funciones Discrecionales
51
Fundamentos de la Responsabilidad Civil Culposa
73
G
Gastos Superfluos (Glosas)
139/140
149
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
Glosa
93/95-97/98
Glosa Culposa
Glosa Mecanismo Anticorrupcion
97
Glosas Varias
56/61-70-72/7395
140/141
I
IICA (Instituto Interamericano de Ciencas Agrcolas)
22
Impunidad de las Conductas Delincuenciales
5
Imputabilidad Culposa
81/82-85/87-89/90-93
Incumplimiento Andino
66/68
INERHI
50-62/63
INIAP
19
Iniciativa Legislativa
6/7
Instituto para el Desarrollo Regional Amaznico
31
Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas (IECE)
27
Instituto Ecuatoriano de Electrificacion (INECEL)
26
Instituto Ecuatoriano Forestal y de Areas Naturales y Vida
Silvestre (INEFAN) 32-50-54
Instituto Ecuatoriano de Normalizacin (INEN)
33
Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS)
34
Instituto Geogrfico Militar (IGM)
31
Instituto Nacional Autnomo de Investigaciones Agropecuarias
(INIAP)
32
Instituto Nacional de Colonizacin de la Regin Amaznica
(INCRAE) 32
Instituto Nacional de Energa (INE)
33
Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical Izquieta
Prez
33
Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa (INAMHI)
31
Instituto Nacional de Nutricin
33
Instituto Nacional de Patrimonio Cultural
33
Instituto Oceanogrfico de la Armada (INOCAR)
31
Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA)
31
Instituto de Seguridad Social de la Polica Nacional
(ISSPOL)
32
150
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
63-
J
Junta Nacional de Defensa del Artesanado
104
Junta Nacional de Planificacin (Vase CONADE)
18
Junta Nacional de la Vivienda
Jueces que Dependen de la Funcin Ejecutiva
62
Juez de Cuentas
Jurisdiccin Coactiva
Justicia Administrativa
Justicia de la Contralora General del Estado
72
Justicia Oral
Justicia por Precedentes
Juzgadores de la Funcin Ejecutiva
34
94
100
70
110
69
111
L
La Caja de Pandora
Legislacin Secundaria
Legislatura
Ley Orgnica de Hacienda
Lucro Cesante
1-36-107
53
6
93-96
76-89
M
Ministro de Agricultura y Ganadera
62/64
Ministerio de Medio Ambiente
104
Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca
63
Ministro de Gobierno
105
Modernizacin
113
Modernizacin de la Administracin de Justicia
68
MOSTA
97
N
Nexo Causal
87-89/9095-97
Normativa Legal
Normativa Secundaria
47-53-64-106-108
74-81/82-84/852/3
17-43/44-
O
151
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
Obsolescencia
Ordenanza Cantonal
Ordenanza Provincial
Ordenanza Tributaria
Organismo de Control
46
30
30
30
15/16
P
PACIFICTEL
29
Pagos en Relacin de Dependencia (Glosas)
130/138
Papeleo
15
Perjuicio Directo
76/78
Perjuicio Econmico
72/75-8789-95
Perjuicio Indirecto
76/78
Perjuicio Negativo
76
Perjuicio Positivo
76
Pirmide de Kelsen
3
Plan Anticorrupcin de la Presidencia
97
Plan Nacional Anticorrupcin de la Contralora General del
Estado
97
Potestad Judicial
61
Predeterminacin de la Responsabilidad Civil Culposa
75-78-90-97/98
Presuncin Legal de Confiabilidad y Correccin
92
Presuncin de Legalidad y Ejecutoriedad
92
Privatizacin
112
Procedimiento Procesal Injusto
110
Procedimiento Procesal Inutil
110
Procedimiento Procesal Peligroso
110
Procedimiento Procesal Ritualista
110
Procedimiento Procesal Solemne
110
Programa de Modernizacin del Despacho Judicial
110
Programa Nacional para el Desarrollo del Sur (PREDESUR)
33
Promulgacin de la Normativa
38
Prueba de la Culpa o Carga de la Prueba
90-92-95-97
R
Recaudacin de las Glosas
Recopilacin
73-98
107/108
152
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
Recurso de Amparo
Recurso de Anulacin
Recurso contra Norma Inconstitucional
41
Reforma Expresa
Reglamentacin de las Leyes
Reglamento Orgnico Funcional
Regulaciones del Banco Central
17
Responsabilidad Civil
56/57-74
Responsabilidad Civil Culposa
78/79-85/86-88/90-93/94-111
Riesgo de Acierto
Rindente o Cuentadante
56/60
41/43
39/40
8-16
14/15
60/61-72/7437
93-98
S
SECAP
27
Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria (SESA)
63-105
Servicio Nacional de Almacen de Libros (SNALME)
26
Servicio de Rentas Internas
98/99
Silencio Administrativo
Sndrome del Juzgador
Sistema de Gestin del Despacho
68
Sistema de Herramientas de Productividad
68/69
Sistema de Informacin Gerencial
68
Sistema de Informacin Jurdica
69
Sistematizacin
107/108
Sistematizacin del Cdigo de Comercio
107
Sociedad Civil
105
SOLCA
19
Subsecretario de Agricultura y Ganadera
63
9570/72
54/55
T
Telaraa Legal
107-112-113
Telefona Celular
102/103
Teniente Poltico
Ttulo de Crdito
Tradicionalismo del Pas
2-5-50-52-55-
63
95-98
37
153
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
93/94
U
UNE
Unidad Jurisdiccional
Unidad Regulatoria
17
61/62
40
V
Verdad Procesal
110
154
La Telaraa Legal
Dr. Luis Hidalgo Lpez
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Dr. Luis Hidalgo Lpez
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Dr. Luis Hidalgo Lpez
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