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Directora:
Rosa Conde
CONSEJO EDITORIAL
Presidente:
Jess Sebastin
Vocales:
Ins Alberdi, Julio Carabaa, Marta de la Cuesta,
Manuel Iglesia-Caruncho, Toms Mallo, Mercedes Molina,
Eulalia Prez Sedeo
Secretario:
Alfonso Gamo
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Sector Foresta, 1.
28760 Tres Cantos (Madrid)
Tel.: 918 061 996
Fax: 918 044 028
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NDICE
INTRODUCCIN..............................................................................
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I. EL SIGLO XIX....................................................................
II. EL HISPANOAMERICANISMO......................................
III. EL FRANQUISMO: LA HISPANIDAD Y LA
COMUNIDAD HISPNICA DE NACIONES.................
III.1. L
a Hispanidad como instrumento de combate
(1939-1945)..................................................................
III.2. L
a Comunidad Hispnica de Naciones como
poltica de bsqueda de apoyos (1945-1957).....................
III.3. L
a Comunidad Hispnica de Naciones como
poltica de sustitucin (1957-1975)..............................
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VI
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II. EL GOBIERNO DE LEOPOLDO CALVO-SOTELO....
II.1. L
a poltica exterior: el ajuste conservador como objetivo
y el atlantismo como panacea........................................
II.2. Una poltica iberoamericana de bajo perfil....................
6. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS
DE FELIPE GONZLEZ (1982-1996).....................................
I. EL PROYECTO DE POLTICA EXTERIOR: EUROPA
COMO PRIORIDAD Y AMRICA LATINA COMO
REFERENTE.......................................................................
II. LA ADHESIN A LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Y LA POLTICA EUROPEA.............................................
III. LA POLTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA: OTAN
Y RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS...................
III.1. La integracin en la Alianza Atlntica.........................
III.2. El nuevo Convenio Defensivo con Estados Unidos.....
IV. LA POLTICA MEDITERRNEA....................................
V. LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO...
VI. MULTILATERALISMO Y POLTICA EXTERIOR........
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VII
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VIII
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BIBLIOGRAFA.................................................................................
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IX
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INTRODUCCIN
Aunque la poltica exterior de Espaa ha empezado a ser objeto de atencin creciente por parte de los especialistas, especialmente historiadores,
en las cuatro ltimas dcadas, muy en concreto a partir del inicio de la
transicin democrtica, en 1976, existiendo ya algunas aportaciones relevantes, tanto desde el punto de vista del estudio de aspectos y periodos
concretos como desde la perspectiva de su consideracin general, sin embargo, contina siendo todava uno de los temas menos estudiados de la
vida poltica espaola, sobre todo en sus expresiones ms actuales.
En Espaa, si exceptuamos los ltimos tiempos, marcados por acontecimientos de alcance interno e internacional que ha afectado significativamente a nuestro pas, como el ingreso en la OTAN, en 1982, la adhesin a
las Comunidades Europeas, en 1986, y la guerra de Iraq, en 2003, nunca se
ha prestado excesiva atencin a la poltica exterior, ni por parte de la opinin pblica, ni de los partidos polticos o de los analistas.
Lo dicho respecto de la poltica exterior en general se podra decir
igualmente en relacin a la que constituye una dimensin clave de la misma, la poltica iberoamericana, si bien en este caso, por razones identitarias
y afinidades histricas, lingsticas y culturales y, cada vez ms, por razones
econmicas y sociales, sta ha sido objeto de una mayor consideracin,
existiendo ya una importante literatura sobre la misma. Con todo, contina
habiendo importantes lagunas en muchos de sus aspectos y periodos, que
exigen una mayor dedicacin de historiadores y analistas.
Ms all de esas lagunas sobre aspectos o periodos especficos, falta
tambin, lo que no deja de llamar la atencin, una obra que analice en su
conjunto la poltica iberoamericana desde finales del franquismo hasta el
presente o fechas prximas al mismo1, puesto que no pueden considerarse
En 1994 realizamos una primera aproximacin a la poltica iberoamericana, desde
el siglo xix hasta esa fecha, que constituye una excepcin a lo que acabamos de destacar
(Arenal, 1994).
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Introduccin
cin que site en su justo trmino el contenido y alcance del libro. El subttulo de la obra Iberoamericanidad, europeizacin y atlantismo nos concreta ese alcance, por cuanto entendemos que la poltica exterior espaola
est marcada de forma decisiva por esas tres dimensiones, que inciden con
mayor o menor fuerza, segn los proyectos de poltica exterior de los diferentes gobiernos, en la orientacin de la misma, originando, como veremos,
importantes contradicciones y sinergias. La necesidad y, al mismo tiempo,
la dificultad de combinar equilibradamente esas tres dimensiones para una
adecuada defensa de los intereses nacionales constituye, en este sentido,
uno de los desafos a los que viene enfrentndose la poltica exterior espaola desde 1976. De ah que a lo largo de toda la obra, en el anlisis que se
hace de la poltica exterior de los sucesivos gobiernos est siempre presente esta cuestin.
Desde este planteamiento general, se parte de la consideracin lgica de
que para entender la poltica iberoamericana es indispensable conocer la
poltica exterior en la que sta se inserta. De ah que la obra se centre, primero, en la poltica exterior desarrollada por los distintos gobiernos espaoles
como paso previo al anlisis posterior, ms especfico y detallado, que se hace
de la poltica iberoamericana. Ello supone que, sin olvidar como punto de
partida el estudio de la poltica exterior en general, el libro se fije principalmente en una de sus dimensiones, la iberoamericana, a la que, en consecuencia, se le dedica una especial atencin. La explicacin de este anlisis ms
detallado de la poltica iberoamericana responde a una razn prctica, derivada no solo de la importancia decisiva en todos los rdenes que, en nuestra
opinin, tienen para Espaa las relaciones con Amrica Latina, sino del hecho de que en nuestra trayectoria investigadora en relacin a la poltica exterior siempre hemos prestado una atencin prioritaria a la dimensin iberoamericana de la misma, que es la que mejor conocemos.
En cuanto a la aproximacin concreta que se hace de la poltica exterior
y de la poltica iberoamericana entre 1976 y 2011, sin perjuicio de abordarlas, en primer lugar, de forma general en los captulos 3 y 4, con el fin de
tener una visin global de las mismas, con las distintas etapas que las caracterizan, se ha optado, a continuacin, no por tratarlas temticamente como
un continuum a lo largo de todo ese periodo, por ejemplo, lo que ha sido
la poltica europea o la poltica mediterrnea entre 1976 y 2011, sino que
hemos preferido, a efectos de ver claramente las diferencias en algunos
casos muy notables que han existido en las mismas segn el signo poltico
de los diferentes gobiernos, dedicar un captulo especfico a la poltica exterior e iberoamericana desarrollada por cada uno de los distintos presidentes del Gobierno que se han sucedido en Espaa desde 1976. Este planXIII
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Introduccin
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tes en la poltica exterior y que gravitan, de forma muy especial, en la poltica iberoamericana. La importancia de este captulo es, por lo tanto, desde
la perspectiva del anlisis de la poltica iberoamericana, comparable con el
anterior respecto a la poltica exterior.
Sobre estas bases, en los siguientes captulos se pasa a analizar, en consecuencia, primero, la poltica exterior y, despus, especficamente, la poltica iberoamericana desarrollada por los distintos gobiernos democrticos.
En esta lnea, el captulo quinto analiza la poltica exterior puesta en
marcha por los gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo
Sotelo, entre 1976 y 1982, con sus correspondientes y no idnticas caractersticas, para desde ese punto de partida estudiar, en concreto, sus polticas
iberoamericanas, que presentan igualmente significativas diferencias en uno
y otro caso. Sern los gobiernos de Surez, no sin contradicciones y carencias, los que normalizarn la presencia internacional de Espaa y los que
sentarn, en trminos generales, las bases fundamentales de la poltica iberoamericana que desarrollarn y profundizarn con xito los gobiernos
socialistas de Felipe Gonzlez.
En los captulos sexto y sptimo, siguiendo con la misma lgica, se analiza, en un primer momento, el proyecto de poltica exterior de los gobiernos
de Felipe Gonzlez, basado principalmente en la bsqueda de un equilibrio
entre los intereses y los valores, destacando en este punto los derechos humanos y la democracia, y en la afirmacin de unos relativos mrgenes de autonoma; despus se analiza la poltica exterior puesta en prctica por los
mismos, en sus principales dimensiones, europea, seguridad y defensa y mediterrnea. En un segundo apartado, sobre la base anterior, se estudia el
proyecto socialista de poltica iberoamericana, con su especial atencin a la
defensa de los derechos humanos y la democracia, as como su articulacin
en la prctica en diferentes mbitos, como son la poltica centroamericana,
las relaciones con otras subregiones de Amrica Latina, la poltica hacia
Cuba, la cooperacin al desarrollo, el proceso de puesta en marcha y desarrollo de las Cumbres Iberoamericanas y el especial papel jugado por Espaa
en el desarrollo de las relaciones entre la Comunidad Europea y Amrica
Latina. En cada uno de esos mbitos se concluye con una evaluacin de la
poltica seguida y los resultados obtenidos. Los gobiernos de Felipe Gonzlez, entre 1982 y 1996, sern los principales artfices de lo que constituir el
modelo de poltica exterior e iberoamericana caracterstico de la Espaa
democrtica, si se excepta el periodo 2002-2004, en el que la poltica exterior caminar por otros rumbos.
Los captulos octavo y noveno se dedican al anlisis de la poltica exterior y de la poltica iberoamericana de los gobiernos populares de Jos
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Introduccin
Mara Aznar, entre 1996 y 2004, empezando por lo que fue el proyecto
popular de poltica exterior y continuando por su desarrollo en la prctica.
Durante este periodo se distinguen dos etapas claramente diferenciadas.
Una, de 1996 a 2002, caracterizada, en trminos generales, por el continuismo en relacin a la poltica desarrollada por los gobiernos de Felipe Gonzlez, aunque con algunos acentos propios respecto de Estados Unidos y
Cuba; y otra, de 2002 a 2004, muy diferente a la anterior, marcada por los
atentados terroristas del 11-S en Estados Unidos, por el alineamiento con
la administracin Bush en la guerra de Iraq, el debilitamiento del europesmo y el deterioro de las relaciones con Marruecos. Este cambio en la poltica exterior tiene su reflejo lgico en la poltica iberoamericana, que pasa,
a partir de 2002, a estar fuertemente marcada por el atlantismo en las relaciones bilaterales y por una estrategia unilateral en el seno de las Cumbres
Iberoamericanas. El captulo termina con un anlisis del papel jugado por
los gobiernos de Aznar en las relaciones entre la UE y Amrica Latina. La
nueva poltica que se pone en marcha en 2002, en la que desaparece el consenso, supondr un giro radical en los principios y prioridades que haban
venido definiendo la poltica exterior desde 1976.
Siguiendo con el anlisis de la poltica exterior e iberoamericana de los
distintos gobiernos, los captulo diez y once se dedican a estudiar la poltica desarrollada por los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero, entre
2004 y principios de 2011. Se mantiene el mismo esquema que en captulos
anteriores, procedindose, en primer lugar, a analizar el proyecto socialista
de poltica exterior, muy diferente al de la ltima etapa del gobierno de
Aznar, para a continuacin pasar a estudiar sus distintos desarrollos: multilateralismo, poltica europea, relaciones con Estados Unidos, relaciones
con Marruecos y poltica hacia Oriente Prximo, poltica hacia Asia-Pacfico, frica subsahariana y cooperacin al desarrollo. Sobre esa base se
analiza, a continuacin, la poltica iberoamericana que, igualmente, presenta significativas diferencias con la de los gobiernos de Aznar, incidiendo
especialmente en la afirmacin de la autonoma y en el giro social que experimenta, en su despliegue bilateral con los diferentes pases iberoamericanos y los problemas que se plantean, en la nueva poltica de dilogo
constructivo con Cuba, en la nueva estrategia de liderazgo compartido en
las Cumbres Iberoamericanas y en los resultados de la Cumbre Amrica
Latina y el Caribe-UE, celebrada en Madrid en mayo de 2010.
El ltimo captulo, titulado Perspectivas de futuro, se centra en plantear
los principales retos a los que se enfrenta, primero, la poltica exterior en general y, despus, la poltica iberoamericana en particular, desde la perspectiva de
la afirmacin de Espaa como una potencia media con proyeccin global.
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XVIII
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Las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, y viceversa, tienen una particular
dimensin identitaria de la que carecen el resto de las proyecciones exteriores,
derivada de unas identidades de origen histrico y actual que, ms all de descansar en realidades dadas, son en una medida importante socialmente construidas a lo largo del tiempo y que se siguen construyendo en el presente y de cara
al futuro de manera cotidiana a travs del desarrollo de las interdependencias,
la cooperacin y las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, tanto en trminos
bilaterales como en el marco de las Cumbres Iberoamericanas1. Esta importante dimensin identitaria es la que permite hablar de Iberoamrica2 y de la
Comunidad Iberoamericana de Naciones como una realidad interregional con
vida propia en el escenario internacional3.
Es lo que hemos denominado, desde la perspectiva espaola, la iberoamericanidad de la poltica exterior de Espaa (Arenal, 2003a y 2003b),
1
Brysk, Parsons y Sandholtz, desde una perspectiva constructivista, sealan acertadamente que para explicar las especiales relaciones polticas, econmicas e institucionales que unen a Espaa, Francia y el Reino Unido con sus respectivas excolonias, no
se pueden alegar simplemente intereses polticos, econmicos o estratgicos, ni acudir a
teoras realista o neorrealistas, sino que es necesario encontrar la explicacin en criterios
de identidad (Brysk, Parsons y Sandholtz, 2002).
2
En esta obra utilizamos el trmino Iberoamrica y sus derivados para, de acuerdo
con lo establecido en las Cumbres Iberoamericanas, que lo han consagrado formalmente,
referirnos al conjunto de pases de habla espaola y portuguesa en Europa y Amrica
Latina, que constituyen lo que se denomina la Comunidad Iberoamericana de Naciones.
El trmino Amrica Latina y sus derivados son, por lo tanto, perfectamente compatibles con los anteriores, por cuanto designan, entre otros, al conjunto de los pases iberoamericanos del continente americano. En este sentido, se puede ser iberoamericano y
latinoamericano al mismo tiempo, lo mismo que iberoamericano y europeo.
3
Ricardo Lagos expresa esta realidad cuando afirma: Creo que tenemos una clara
identidad del mundo iberoamericano en torno a una cultura comn y a valores compartidos (Lagos, 2009: 24).
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lugar, con el 34%, despus de la UE, con el 72%, pero antes que Estados
Unidos, con el 24%, en cuanto a las prioridades de la poltica exterior
espaola (Fundacin Carolina, 2007). A su vez, segn el Barmetro del
Real Instituto Elcano de octubre-noviembre de 2003, el 61% de los espaoles se sienten prximos a Amrica Latina como regin (Real Instituto
Elcano, 2003b). Los Barmetros 2009 y 2010 de la Fundacin Carolina,
sin embargo, han alterado esta situacin, pues reflejan una significativa
mejora en el inters que los espaoles atribuyen a la relacin con Estados
Unidos que, en 2010, asciende al segundo lugar, con el 40%, frente a
Amrica Latina que desciende al tercer lugar, con el 24% (Fundacin
Carolina, 2010), probablemente debido al efecto Obama y a los problemas que Espaa est encontrando en las relaciones con algunos pases
latinoamericanos.
Explica, finalmente, la consagracin formal de este hecho en el ordenamiento jurdico espaol. En concreto, en el artculo 56.1 de la Constitucin
espaola de 1978, que atribuye al rey expresamente la ms alta representacin del Estado en las relaciones con las naciones de su comunidad histrica, y en el especial protagonismo que la Corona ha asumido desde 1976
en relacin con los pases iberoamericanos. A nivel constitucional esa predileccin se manifiesta tambin en el artculo 11.3, relativo a los tratados de
doble nacionalidad. La legislacin ordinaria contiene igualmente disposiciones deferentes respecto de Amrica Latina (Roldn 2001: 126). Ilustrativo de esta realidad es tambin la existencia de una Comisin de Asuntos
Iberoamericanos en el Senado. Este carcter especial ha quedado plasmado
igualmente en el derecho convencional suscrito entre Espaa y los pases
latinoamericanos (Vilario, 1989).
Amrica Latina constituye para Espaa, en este sentido, una proyeccin
exterior clave en la que se juega una parte muy importante, no solo de sus
intereses sino tambin de su protagonismo e imagen internacional, tanto en
cuanto potencia poltica, econmica y cultural, como en cuanto potencia
normativa y defensora de valores en el actual escenario global. De hecho,
una parte sustancial del poder blando que tiene Espaa deriva de la propia
Amrica Latina (Noya, 2008 y 2009: 463-484). Todo ello marca, como es
lgico, de forma decisiva la poltica exterior espaola en general y, en concreto, la poltica iberoamericana, obligando a los sucesivos gobiernos a
prestar una especial atencin a las relaciones con esa regin. De ah el carcter de poltica de Estado que tradicionalmente, salvo contadas excepciones, se ha atribuido a la poltica iberoamericana en sus principios inspiradores y en sus lneas maestras (Arenal, 1994: 110-114).
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(UE) y del protagonismo que Espaa ha asumido en el impulso y profundizacin de las relaciones entre ambas regiones. El papel que Espaa juega
en esas relaciones, que algunos errneamente califican de puente, y su
condicin de Estado miembro de la UE, refuerzan el peso de Espaa en
Amrica Latina, inciden de forma significativa en su poltica iberoamericana y constituyen un importante activo en las relaciones de Amrica Latina
con Espaa y con Europa.
Toda esta serie de vnculos, interdependencias, realidades e intereses
constituyen elementos fundamentales en las relaciones con Amrica Latina
y en la poltica iberoamericana de Espaa, sin cuya consideracin no es
posible entender su carcter especial y singular, ni los valores e intereses
que se presentan en las mismas. Unos valores y unos intereses que lgicamente inciden tambin a la conformacin de la dimensin identitaria de las
relaciones entre Espaa y Amrica Latina.
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La dimensin identitaria sealada y el carcter singular, complejo y multidimensional que presentan esas relaciones, junto al entramado de vnculos,
interdependencias, intereses de todo tipo y valores destacados que se han
venido desarrollando histricamente hasta el presente, explica que las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, en concreto con los pases de habla
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espaola y portuguesa del otro lado del Atlntico, hayan dado lugar, desde
finales del siglo xix y, muy en concreto, en el ltimo tercio del siglo xx, a la
toma de conciencia de la existencia de un espacio comn al conjunto de los
pases iberoamericanos en lo poltico, lo econmico, lo social y lo cultural,
o, con otras palabras, de una Comunidad12 en el sentido sociolgico del
trmino, que hoy recibe la denominacin de Iberoamrica o de Comunidad Iberoamericana de Naciones13.
Su mxima expresin, pero ni mucho menos nica, la constituyen las
Cumbres Iberoamericanas o Conferencias Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que vienen celebrndose anualmente desde 1991 y que
han puesto en marcha un mecanismo de dilogo, concertacin y cooperacin
multilateral iberoamericano, con presencia propia en el actual escenario internacional e institucionalizado, de forma permanente, a travs de una Secretara General Iberoamericana. Las Cumbres, adems, han consagrado formalmente y de manera reiterada la existencia de un acervo iberoamericano,
que integra los valores y principios comunes al conjunto de los pases de la
regin. Se trata, en consecuencia, de principios y valores que comparten el
conjunto de los pases iberoamericanos, ms all de que en determinadas
coyunturas alguno pueda apartarse temporalmente de los mismos.
La Declaracin de Guadalajara (Mxico), aprobada en la I Cumbre Iberoamericana, celebrada en julio de 1991, constat formalmente la existencia
de esta Comunidad al afirmar solemnemente: Representamos un vasto conjunto de naciones que comparten races y el rico patrimonio de una cultura
fundada en la suma de pueblos, credos y sangres diversos. A quinientos aos
de distancia de nuestro primer encuentro, y como uno de los grandes espacios que configuran el mundo de nuestros das, estamos decididos a proyectar hacia el tercer milenio la fuerza de nuestra comunidad.
La idea de la existencia de una Comunidad, aplicada a las relaciones
entre Espaa, Portugal y una parte sustancial de Amrica, no es, en consecuencia, un objeto de mero inters histrico o intelectual, sino algo actual,
vivo, un punto de partida, como veremos, para la puesta en prctica de
acciones comunes y solidarias por parte del conjunto de los pases iberoa12
Para la existencia y potencialidades de esta Comunidad, vase, entre otros, Arenal
y Njera, 1992; Daz Barrado, 1994 y 2009; y Pico de Coaa, 2005.
13
La Comunidad Iberoamericana de Naciones presenta significativas diferencias con
la Commonwealth, la Communaut Francesa e incluso la Comunidad de Pases de Lengua
Portuguesa. Para las diferencias con la dos primeras, vase Snchez Rodrguez, 1989. Para
las diferencias con la tercera, vase Durntez Prados, 1999. Para las bases intelectuales
sobre las que se asienta la singularidad de la idea de Amrica frente a otras concepciones
de base anglosajona y francesa, vase Abelln, 2009.
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mericanos. No es algo abstracto, sino una realidad concreta, que tiene unas
races histricas, unos contenidos polticos, econmicos, sociolgicos y
culturales especficos y de creciente importancia, y unas seas de identidad
propias en el escenario global. No es, sin embargo, una realidad acabada y
plenamente configurada, desde el punto de vista institucional, sino una
realidad en pleno desarrollo, abierta y con proyeccin de futuro, que hay
que continuar afirmando y consolidando da a da.
Existe hoy, por lo tanto, una Comunidad Iberoamericana, rica, compleja, multidimensional, por cuanto que abarca mltiples mbitos de actividad
humana, en la que participan actores gubernamentales y no gubernamentales iberoamericanos de la ms diversa naturaleza, con unas seas de
identidad perfectamente definidas, consolidadas especialmente a travs de
las Cumbres Iberoamericanas.
La Comunidad Iberoamericana de nuestros das se parece muy poco a la de
hace tan solo veinte aos, cuando se pusieron en marcha las Cumbres Iberoamericanas. Hoy los procesos, los intereses comunes y los compromisos que se generan en la misma afectan de forma directa a muchos de los retos y problemas ms
importantes a los que tienen que hacer frente los pases iberoamericanos.
Este hecho explica, como ya se ha destacado y veremos, que Espaa,
adems de sus polticas bilaterales, sea el nico pas europeo que tiene una
poltica regional respecto al conjunto de Amrica Latina, lo que constituye
un factor de primera importancia en la poltica exterior espaola y proporciona una dimensin especfica a la poltica iberoamericana, que obliga a
compaginar lo bilateral y lo regional en el no siempre fcil juego de los intereses y los valores presentes en las relaciones con esa regin.
En funcin de las consideraciones realizadas, esa Comunidad Iberoamericana se podra definir, en lo que se refiere a su expresin actual, como
un espacio interregional, complejo y multidimensional, con unas seas de
identidad propias, de orden principalmente histrico, cultural y lingstico,
basado en unos valores y un cdigo de conducta, y solo relativamente articulada institucionalmente, que responde, cada vez en mayor medida, a la
existencia de un entramado de vnculos, interdependencias e intereses comunes de naturaleza poltica, econmica, social y cultural, a los que trata
de dar respuesta a travs de la cooperacin, y que se proyecta en el escenario global.
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I. EL SIGLO XIX
Desde el momento mismo en que llegan a Espaa las primeras noticias del
xito del viaje de Cristbal Coln, lo que pronto se denominar Amrica se
transformar en un constante punto de referencia en la vida espaola hasta
nuestros das. Primero, el descubrimiento, despus la conquista, ms tarde
la colonizacin, posteriormente la independencia y la necesidad de replantear de raz las relaciones con las nuevas repblicas, sern hitos que marcarn de muy distinta forma, pero siempre profundamente, la poltica y el
pensamiento espaoles. No es necesario, por lo tanto, esperar a la crisis de
1898 para encontrar constantes referencias a los especiales vnculos que
unen a Espaa con Amrica o incluso a la misma idea de Comunidad Iberoamericana1.
Bien es verdad que antes de la emancipacin con dichas iniciativas lo
que se pretenda era, en general, mantener de alguna forma la unidad poltica del Imperio que empezaba a verse amenazada, y despus de la independencia, perdida la posibilidad de recuperacin territorial, lo que se
buscaba era, en la mayor parte de los casos, salvaguardar una cierta unidad
cultural o econmica que permitiese a Espaa recuperar un papel internacional ms activo. Lo interesado de estas primeras iniciativas no impide
constatar lo significativo que es el hecho mismo de su formulacin.
La emancipacin de las colonias continentales americanas, resultado de
una larga guerra contra Espaa, no solo produjo la independencia de las
mismas, sino que adems trajo consigo la total desvinculacin poltica y econmica entre la antigua metrpoli y los nuevos Estados y un periodo de ale-
1
Para una consideracin ms amplia de las relaciones entre Espaa y la Amrica
hispana durante este periodo, vase, entre otros, Rama, 1982; Arenal y Njera, 1992; y
Pereira y Cervantes, 1992.
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esperanza social mesinica (Nio Rodrguez, 1987: 203). El hispanoamericanismo ser, en las dos primeras dcadas del siglo xx, una plasmacin
del regeneracionismo por va de aproximacin a la Amrica hispana. Su
engarce con el regeneracionismo, especialmente de corte liberal, no deja
lugar a dudas (Mainer, 1977).
Perdidos los ltimos reductos del imperio americano, era necesario recuperar y fomentar los elementos profundos de unin tejidos durante cuatro
siglos en busca del propio sentido nacional y del prestigio internacional.
Terminado el modelo colonial apareca, an con ms fuerza, la posibilidad de
poner en pie un nuevo y distinto modelo de relacin, una comunidad de
naciones mutuamente beneficiosa para los participantes, frente a un mundo
de potencias hegemnicas y, muy especialmente, frente a unos Estados Unidos que afirmaban su hegemona en el continente americano. La idea se desarrolla en las dos orillas del Atlntico, pero encontrar en el contexto regeneracionista espaol su mayor y ms continuado desarrollo13.
Para este movimiento, Espaa no se entiende sin la Amrica hispana y
viceversa. Es as un movimiento que defiende la unidad del mundo hispnico, su estirpe, su lengua y su cultura, y que, incluso en sus manifestaciones ms conservadoras, hace un especial hincapi en su religin. Su objetivo ltimo era la conformacin de una comunidad cultural entre Espaa y
las repblicas americanas, en la que Espaa tendra una cierta preeminencia. Su importancia no se limita al siglo xix y principios del xx, sino que su
impronta perdurar a lo largo de todo el siglo xx hasta llegar a nuestros
das, dando lugar a una de las coordenadas clave de la poltica exterior espaola, ms all de los diferentes regmenes polticos que se han sucedido
y de los cambios de gobierno.
El hispanoamericanismo, complejo y diverso ideolgicamente por las
distintas corrientes que lo animan, variopinto en cuanto a sus intereses, y
con planteamientos, por lo tanto, no siempre coincidentes, estar en la base
de todos los movimientos que, desde muy distintas posiciones ideolgicas
y polticas, preconizarn desde la segunda mitad del siglo xix una intensificacin de las relaciones con la Amrica hispana, llegando a formular programas de accin y modelos concretos de comunidad iberoamericana.
13
Rafael Mara de Labra, Rafael Altamira, Adolfo Gonzlez Posada, Federico Rahola, Cosntantino Surez, entre otros muchos intelectuales, liberales y conservadores, se insertarn en este movimiento. Para el encuentro del hispanoamericanismo espaol con el
regeneracionismo americano, liderado, entre otros, por el uruguayo Jos Enrique Rod,
el peruano Garca Caldern y el dominicano Pedro Henrquez Urea, y para la consideracin de este movimiento americano, vase, entre otros, Pike, 1980: 184-185; Zea, 1987;
Garca Morales, 1992; Nio Rodrguez, 1993; y Seplveda, 2005: 77-87.
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14
El panhispanismo, la ms definida de las corrientes sealadas, descansar en tres
componentes conceptuales: su fuerte contenido nacionalista y la reivindicacin del pasado colonial espaol; la defensa y exaltacin de la religin catlica; y la promocin de
un orden social regulado por parmetros burgueses con un fuerte contenido jerrquico.
Esos componentes mantenan como objetivo mximo del programa la reconquista espiritual de Amrica por Espaa, entendida sta como la proyeccin de una hegemona moral
de Espaa hacia sus antiguas colonias. La utilizacin nacionalista de la proyeccin espaola hacia Amrica se fue generando durante la segunda mitad del siglo xix, alcanzando
su madurez argumentativa en el cuarto de siglo anterior a la Primera Guerra Mundial.
Junto al nacionalismo, la importancia del componente religioso es fundamental, dado el
sentido providencialista de su interpretacin de la conquista, colonizacin y catolizacin
de Amrica y la bsqueda de una base comn sobre la que edificar la posible unin de
todos los integrantes de la comunidad (Seplveda, 2005: 99-12).
15
El origen de esta corriente se encuentra en la campaa de reactivacin del acercamiento de Espaa hacia sus antiguas colonias, emprendida desde mediados del siglo xix por una
parte de la burguesa liberal. En esta corriente, Amrica, al contrario del panhispanismo, que
la consideraba como un campo para la afirmacin nacional, pasaba a constituirse en principio
dinamizador con el que regenerar Espaa mediante su proyeccin americana. Su nfasis no se
centra, por lo tanto, en la historia y mucho menos en la religin, como har el panhispanismo,
sino especialmente en la comunidad de lengua y cultura. Esta corriente se tradujo en toda una
serie de programas de actuacin que trataban de articular la poltica que Espaa deba seguir
en su proyeccin hacia Amrica, que brillaron por su ausencia en el caso del panhispanismo
hasta los aos veinte, precisamente cuando el hispanoamericanismo progresista empieza rpidamente a perder fuerza (Seplveda, 2005: 123-153).
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bien en el mismo terminarn por imponerse, en los aos veinte, los planteamientos conservadores; (b) representa una inquietud que se desarroll
predominantemente en medios intelectuales; (c) su desarrollo respondi
principalmente a la iniciativa privada frente a la dejadez e indiferencias
oficiales; (d) es contrario a la retrica por estimar que sta supone un desprestigio para Espaa y un obstculo para la revitalizacin de las relaciones
con la Amrica hispana; (e) su ideal de resurgimiento lleva implcita una
cierta pretensin, con diferentes matices, de liderazgo y tutela moral y espiritual por parte de Espaa como forma de mantener la integridad de lo
hispnico, y (f) intentar contrarrestar el creciente peso del movimiento
panamericanista que impulsa Estados Unidos (Arenal, 1994: 21).
Si, como acabamos de ver, el desastre del 98 fue un revulsivo que sac
al pas de la languidez, hacindole tomar conciencia de su situacin interna e
internacional, determinando que la Amrica hispana se transformase en un
referente para la regeneracin de Espaa y produciendo un auge intelectual
sumamente enriquecedor y fructfero, que permitir la afirmacin del hispanoamericanismo y a la recuperacin de Amrica como referente ineludible de
Espaa, sin embargo no va a tener a corto plazo un paralelo reflejo en el desarrollo de una poltica exterior acorde con la situacin de Espaa en el mundo y con los propios intereses nacionales. Perdidas las ltimas colonias americanas, la Amrica hispana no estara entre las prioridades de la accin exterior.
Otros problemas, internos e internacionales, centraron la atencin gubernamental de manera preferente. No obstante, el descalabro antillano sirvi para
que desapareciese un obstculo que se interpona a cualquier intento serio de
acercamiento entre Espaa y Amrica.
El estallido de la Primera Guerra Mundial y la posicin de neutralidad
adoptada por Espaa16, continuacin y adaptacin del Recogimiento
canovista, abrieron un escenario esperanzador para la intensificacin de las
relaciones con las repblicas americanas, tanto por la no participacin de
Espaa en el conflicto, como por la intencin puesta de manifiesto por los
propios gobernantes espaoles de fortalecer las relaciones con la Amrica
hispana, aprovechando la favorable coyuntura.
Sin embargo, ms all de una mejora de los medios diplomticos encargados de las relaciones con esa regin, de un sensible y pasajero incremento de los intercambios comerciales y de una mayor sintona, sobre todo en
el plano cultural, de los gobiernos americanos con Espaa, materializada
significativamente, entre otros hechos, en que varios Estados decidieran
aceptar la celebracin del 12 de Octubre como fiesta nacional tras la apro16
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bacin por el gobierno espaol de un Decreto en junio de 1918 que proclamaba esa fecha como el Da de la Raza, poco se avanz en el desarrollo
de una nueva y eficaz poltica exterior hacia la Amrica hispana, desperdicindose una buena ocasin para llenar el vaco dejado por los pases participantes en la contienda.
En todo caso, la favorable coyuntura propici la apertura de un novedoso e interesante debate, tanto en las Cortes como entre los intelectuales,
sobre las relaciones entre Espaa y Amrica, que sirvi de impulso al hispanoamericanismo17.
Tras el golpe de Estado de 1923, la Dictadura de Primo de Rivera traer consigo un cambio de la actitud oficial respecto de la Amrica hispana,
que pronto se transformar en uno de los referentes de la poltica exterior
primorriverista. El objetivo de desarrollar una poltica exterior de prestigio
y de situar a Espaa entre los Estados con un puesto permanente en el
Consejo de la Sociedad de Naciones, perseguido por Primo de Rivera, pasaba por una intensificacin de las relaciones con los pases hispanoamericanos y por un acercamiento a la idea de comunidad iberoamericana que favoreciese la conformacin de un bloque de naciones hispnicas, en el que
Espaa se reservaba la posicin de lder18.
Esta especial atencin que la dictadura dedicar a Hispanoamrica se manifestar en la reforma del cuerpo diplomtico, en la elevacin y ampliacin de
la representacin diplomtica espaola en la regin, en la creacin de una
seccin especfica de Amrica en el Ministerio de Estado y en la constitucin
de una Junta de Relaciones Culturales, cuya actividad se orientaba principalmente hacia los pases hispanoamericanos (Torre Gmez, 2010: 449).
Por primera vez se tratar de poner en marcha a nivel oficial una poltica
cultural hacia la Amrica hispana que sirviese para sustentar la consecucin
de los objetivos polticos sealados19. En este contexto, el hispanoamericanismo, especialmente en su versin conservadora, el panhispanismo, emergi
con renovada fuerza e intelectuales y polticos prestarn una creciente atencin a Hispanoamrica20. Paralelamente, y como expresin de ese inters, se
Entre otros, vase Altamira, 1917; Rahola, 1917; Zrate, 1917; y Surez, 1918.
Para la poltica exterior de Primo de Rivera y su proyeccin americana, vase Martnez de Velasco, 1977; Pereira, 1986; Sueiro Seoane, 1992; y Tusell, 1995. Para el intento
de obtener un puesto permanente en el Consejo de la Sociedad de Naciones, adems de
los anteriores, entre otros, vase Castiella, 1976; y Pereira y Cervantes, 1992: 212-217.
19
Para la poltica cultural de Primo de Rivera hacia Hispanoamrica, entre otros,
vase Nio Rodrguez, 1987 y 1993: 43-48.
20
Entre otras aportaciones, vase Bauer Landauer, 1924; Espaolito, 1924; Sangroniz, 1925; Zurano Muoz, 1926; Pemn, 1927; y Pl, 1928.
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Salvador de Madariaga, entonces embajador en Pars, ser otro de los defensores de esa poltica29. El realismo de que hace gala Madariaga como poltico
no le impedir plantearse, como intelectual, una Federacin de Estados Iberoamericanos (Madariaga, 1974b).
A partir de 1933, como consecuencia de la inestabilidad poltica y social, los gobiernos republicanos van a irse olvidando de los iniciales objetivos hispanoamericanos.
Pero si con la Repblica, en trminos oficiales, se produjo una reorientacin de la poltica hispanoamericana, durante ese mismo periodo
republicano, en trminos no oficiales, el hispanoamericanismo de cuo
conservador y hegemnico, que se haba desarrollado fuertemente durante la Dictadura de Primo de Rivera, conocer su definitiva afirmacin y
radicalizacin en torno a la idea de Hispanidad de Ramiro de Maeztu,
dando lugar a lo que hemos denominado el modelo conservador-reaccionario de Comunidad Iberoamericana (Arenal, 1989). Esta radicalizacin
del hispanoamericanismo conservador en torno a la idea de la Hispanidad vendr determinada tanto por la reaccin poltica e intelectual fascista de los sectores ms conservadores de la sociedad espaola ante el reformismo republicano, como por la propia ascendencia de los fascismos
en Europa, que facilitar el desarrollo del fascismo espaol y le llevar a
plantearse, como su homlogo italiano, la recuperacin del pasado imperial como forma de insertar a Espaa en el nuevo orden fascista que se
empezaba a vislumbrar.
La idea de la Hispanidad se transformar en el eje nuclear sobre el que
descansar toda la nueva filosofa de las relaciones con Hispanoamrica,
que el franquismo har suya desde el primer momento.
En cualquier caso, no se puede ignorar el hecho de que en sus orgenes
el trmino Hispanidad tuvo un significado ideolgico liberal muy distinto al que se impondra en los aos treinta. Miguel de Unamuno fue el primero que utiliz este trmino, en 1909, para referirse a la comunidad de
pueblos que hablaban espaol y a sus rasgos distintivos, dando al mismo
un sentido alejado del que pronto le dara la derecha espaola30.
29
Salvador de Madariaga redactar, el 27 de mayo de 1932, a peticin expresa del
ministro de Estado, Luis de Zulueta, una Nota sobre poltica exterior de Espaa, en
la que se dedica una especial atencin a las relaciones con Hispanoamrica desde posiciones realistas y equilibradas. Vase Madariaga, 1974a: 606-615, donde se reproduce
el documento. Para el pensamiento de Madariaga sobre Hispanoamrica, vase Piol,
1982a; Suances Marcos, 1989; y Arenal y Njera, 1992: 56-58.
30
Vase Abelln, 1989: 21-22. No faltan, sin embargo, los que atribuyen la paternidad de este trmino a sectores conservadores de finales del siglo xix, sealando a ngel
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rior seguida por la primera. Una nueva poltica exterior, de muy distinto
signo ideolgico y, consecuentemente, un nueva poltica hispanoamericana
de corte fascista y pretensin hegemnica, basada en los planteamientos
ms ultraconservadores y tradicionales del hispanoamericanismo, tal como
fue afirmndose especialmente a lo largo de los aos veinte y treinta, sustituirn a partir de ese momento, y durante dcadas, los planteamientos democrticos que haba afirmado la Segunda Repblica.
La internacionalizacin que desde el primer momento conocer la Guerra Civil espaola no ser sino la ms clara expresin de que en la misma lo
que estaba en juego era ms que un enfrentamiento fraticida entre espaoles. Dos modos de entender el mundo, dos ideologas, dos sistemas polticos contrapuestos se enfrentaban en momentos en que esa misma confrontacin empezaba a hacerse cada vez ms patente en el escenario europeo.
La Guerra Civil enfrentaba no solo a los espaoles en dos bandos,
cada uno con diferentes ideologas y proyectos polticos, sino tambin dos
visiones distintas que afectaban decisivamente a las relaciones con Hispanoamrica y a la propia idea de Comunidad Iberoamericana. Los republicanos, alineados en el hispanoamericanismo liberal y democrtico, que
haba resurgido de nuevo por breve espacio durante la Repblica; y los
rebeldes nacionalistas, afirmando un hispanismo conservador/fascista, hegemnico e imperial, que vena reforzndose desde la Dictadura de Primo de Rivera.
Pero la Guerra Civil y su trgico desenlace sirvieron tambin para poner an ms claramente de manifiesto el sentimiento de comunidad y solidaridad existente a los dos lados del Atlntico41. Durante la guerra algunos
pases hispanoamericanos trataron de mediar en el conflicto, buscando sin
xito una salida pacfica al mismo42. Terminada la guerra, en Hispanoamrica no solo habr tambin derrotados y vencedores, sino que, lo que es
ms importante, se acoger a una multitud de exiliados espaoles que huyen de Espaa, y despus de la Europa ocupada por la Alemania nazi, integrndolos fraternalmente en las propias sociedades hispanoamericanas43.
Ms tarde se acoger en Mxico al propio gobierno republicano espaol en
el exilio44. Al mismo tiempo, determinados sectores nacionalistas catlicos
y conservadores de las sociedades hispanoamericanas vivirn como propia
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la victoria franquista, celebrando la constitucin del nuevo Estado catlico e hispnico y la proclamacin de la Hispanidad como ideal y meta45.
De esta forma, como ha sealado Mesa, los pases hispanoamericanos vivirn en su propio suelo el drama de las dos Espaas enfrentadas. Una, la Espaa peregrina, la del exilio, que en gran parte instalar su segunda patria en esos
pases. Otra, la Espaa autoritaria, fascista, que tambin mirar a Hispanoamrica, aunque con designios muy distintos, encontrando igualmente cierta receptividad. Era la conexin normal entre las corrientes conservadoras y reaccionarios de ambas orillas del Atlntico (Mesa, 1989: 41-43).
Con la Guerra Civil y el posterior triunfo del franquismo, la Hispanidad
se transformar en parte sustancial de la ideologa del Movimiento Nacional
y de la accin del nuevo rgimen. La propia Guerra Civil y el triunfo en la
misma se representarn en el pensamiento del rgimen como la materializacin de que Espaa haba recuperado el protagonismo histrico perdido,
derrotando al comunismo y de que, en consecuencia, el resurgimiento de la
Hispanidad era un hecho factible. La idea de la Hispanidad cobrar, de esta
forma, nuevas y renovadas fuerzas, transformndose en un signo de la nueva Espaa fascista y la gua del nuevo modelo de relaciones con Hispanoamrica que el rgimen franquista trata de poner en marcha.
En este sentido, la propaganda franquista sobre la Hispanidad, sobre
todo tras la unificacin poltica de los movimientos fascistas en abril de
1937, conocer un importante impulso. A partir de ese momento, durante
la Guerra Civil, desde el gobierno de Burgos se intent coordinar por el
nico y nuevo partido la accin propagandstica que venan haciendo los
distintos grupos. Se pretenda sustituir el protagonismo de Estados Unidos,
al que se consideraba usurpador, por el de Espaa.
En este contexto aparecer toda una larga plyade de intelectuales que
tratarn de desarrollar, en la mayor parte de los casos sin casi ningn originalismo y desde pticas claramente fascistas y tradicionalistas, la idea de la
Hispanidad, en directa relacin, las ms de las veces, con la idea de imperio46.
A partir de ese momento, la idea de la Hispanidad, elemento fundamental de la nueva poltica exterior, pasar a jugar un doble papel. En el
orden interno constituir un instrumento propagandstico a travs del cual
legitimar el rgimen dictatorial al entroncarlo con la Espaa imperial y
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La idea y la pretensin de hacer de Espaa el puente entre Europa y Amrica,
que volver a afirmarse de nuevo por alguno de los gobiernos democrticos espaoles
a partir de 1976, no era nueva, pues ya en el siglo xix Castelar afirmaba que nosotros
los espaoles, somos, hemos sido y seremos perpetuamente los mediadores entre el viejo
y el nuevo mundo, entre el viejo y el nuevo continente (Castelar, 1873: 475). Para una
consideracin ms amplia del Consejo de la Hispanidad y de sus actividades, entre otros,
vanse Magarios, 1941; Barbeito Dez, 1989; Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 267303, y 1993: 105-114; y Pardo Sanz, 1995: 205-209.
55
Vase tambin, Serrano Suer, 1947. Para este giro en la poltica exterior del franquismo, entre otros, vase Tusell, 1989; y Pardo Sanz, 1995: 267-337.
38
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56
Para este fallido intento, entre otros, vase Doussinague, 1949: 150-162; y Marquina, 1989: 315-350.
57
En lnea con el replanteamiento que empieza a experimentar la poltica exterior,
el franquismo tratar de profesionalizar el Servicio Exterior mediante la creacin de la
Escuela Diplomtica. Para la evolucin y organizacin de la carrera diplomtica en general, incluido el periodo de los gobiernos democrticos, vase Togores y Neila, 1993; y
Valdivielso del Real, 1996 y 2010.
58
Jos Mara Doussinague, entonces Director General de Poltica Exterior, seala, sin
embargo, que el cambio de orientacin en la poltica hispanoamericana empieza a producirse inmediatamente despus de la cada de Serrano Suer (Doussinague, 1949: 88-89).
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Fernando Morn ha sido el primero en sealar acertadamente este carcter de
poltica de sustitucin que revestir la poltica hispanoamericana en la nueva estrategia exterior que pone en marcha el rgimen franquista con el objetivo de compensar las
carencias que presentaban sus relaciones con los pases occidentales, y especialmente
europeos, a partir de 1945 (Morn, 1980: 8-19).
65
Franco, en un discurso pronunciado en el Palacio del Senado el 12 de octubre de
1950, afirmar que: Espaa, puente tendido entre Europa y Amrica, punto de convergencia entre dos mundos, viene cumpliendo desde el Descubrimiento esta gloriosa
empresa de transvasar ntegros los valores espirituales que definen nuestra civilizacin
(Franco, 1951: 712). Esta misma idea la reiterar en otras ocasiones.
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pertenencia de la Espaa franquista a los organismos internacionales creados por las Naciones Unidas y que los Estados miembros de las Naciones
Unidas retirasen inmediatamente sus embajadores acreditados en Madrid.
Adems, esta resolucin recomendaba que, si en un plazo razonable no se
estableca en Espaa un gobierno democrtico, el Consejo de Seguridad
estudiara las medidas para remediar la situacin. La resolucin 39 (I) daba
la impresin de que el final del franquismo estaba prximo. Significativamente, una parte importante de los Estados hispanoamericanos apoyaron
estas recomendaciones, siendo tildados de filocomunistas por el rgimen
franquista69. A todo lo anterior se una el cierre de la frontera hispanofrancesa, decidido por Francia, el 28 de febrero de 1946.
En la prctica, sin embargo, el aislamiento no solo provoc una reaccin nacionalista en Espaa, que reforz al rgimen, sino que adems no se
llev a cabo con excesivo rigor. El 4 de marzo de 1946, Reino Unido, Francia y Estados Unidos haban publicado una Nota Tripartita en la que se
comprometan a no intervenir en los asuntos internos espaoles, aunque
recordaban que, mientras Franco continuase en el poder, Espaa no podra
asociarse con la comunidad internacional, y abogaban por la retirada del
mismo y el establecimiento de un gobierno provisional democrtico. Con
ello el franquismo vea alejarse definitivamente una posible intervencin y
se pona de manifiesto que, salvo la Unin Sovitica y la oposicin en el
exilio, las grandes potencias no tenan intencin de derribarle. Por otro
lado, el asliamiento recomendado por las Naciones Unidas solo fue parcial,
pues tanto diplomtica como econmicamente la Espaa franquista continu manteniendo sus relaciones exteriores. La dictadura portuguesa fue
tambin un importante apoyo para el rgimen franquista70, como tambin
la mayor parte de los pases rabes. Adems, varios Estados hispanoamericanos, como hemos visto, no secundaron la recomendacin de las Naciones
Unidas, y la Santa Sede sigui apoyando al rgimen71.
Cosa, 1950: 342. Juan de la Cosa es el seudnimo de Luis Carrero Blanco. En concreto,
a favor de la retirada de los embajadores votaron Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela. En contra votaron Argentina, El Salvador, Costa Rica, Repblica Dominicana, Per y Ecuador, siendo los nicos pases miembros
que dieron su voto en ese sentido. Se abstuvieron Colombia, Cuba y Honduras. En cuanto a
la materializacin de la retirada de embajadores los nicos pases que no lo hicieron fueron
Argentina y la Repblica Dominicana, junto con Portugal, Suiza y la Santa Sede.
70
Las relaciones entre ambos pases, reafirmadas en febrero de 1942 con la creacin
del Bloque Ibrico, prosiguieron con total normalidad, como se puso de manifiesto en la
entrevista entre Franco y Carmona en octubre de 1949.
71
Para reforzar este apoyo y la imagen moderada y catlica que quera dar el rgimen, en 1948 se nombra embajador ante la Santa Sede a Joaqun Ruiz-Gimnez.
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El apoyo ms decisivo vino de la Argentina de Pern, que ante la situacin de crisis alimentaria que viva Espaa, agudizada por una climatologa
adversa y la exclusin del Plan Marshall, abri desde octubre de 1946 un
crdito de 350 millones de pesos, firmando en enero de 1947 un convenio
comercial que mitigaba los problemas de abastecimiento existentes. Este
importante apoyo, que permiti al rgimen salvar la crtica situacin econmica que viva, se confirm con la firma del Protocolo Franco-Pern en
abril de 1948, y el viaje que realiz a Espaa Evita Pern en junio de 1947,
que fueron aprovechados por la propaganda franquista para demostrar
ante la sociedad espaola la existencia de apoyos internacionales y la operatividad de la Hispanidad72. Esta ayuda, sin embargo, debido a la crisis
econmica argentina y la situacin econmica espaola, acab en diciembre de 194973.
En cualquier caso, para esas fechas el contexto internacional haba
cambiado significativamente para la Espaa franquista. La Guerra Fra,
que se inicia en 1947, y la creciente tensin en las relaciones entre Estados
Unidos y la Unin Sovitica, van a ser la definitiva salvacin del franquismo, pues cambia la percepcin que Estados Unidos tena de la Espaa
franquista, dejndose de lado su carcter fascista y revalorizndose su declarado anticomunismo y su situacin estratgica en un posible escenario
de enfrentamiento entre los bloques. A partir de ese momento la cuestin
espaola sale de la agenda de las Naciones Unidas y los pases occidentales inician un proceso de normalizacin de relaciones con la Espaa de
Franco74. A reforzar este cambio del escenario internacional contribuy an
ms la agudizacin de la Guerra Fra, como consecuencia de la proclamacin de la Repblica Popular de China en 1949, la posesin de la bomba
atmica por la Unin Sovitica en ese mismo ao, y el inicio de la Guerra
de Corea en 1950.
En concreto, Estados Unidos, con la enorme importancia que para el
rgimen franquista tena este hecho, iniciaba una decidida aproximacin
poltica y militar al mismo. Por su parte, los Estados hispanoamericanos
tambin se inclinan progresivamente a favor de Espaa, a excepcin, como
sealar un representante del franquismo, de Cuba, Guatemala, Mxico y
72
Para la ayuda argentina, entre otros, vase Espadas Burgos, 1988: 172-177; Gonzlez de Oleaga, 1988 y 1991; y Figallo, 1992.
73
Buenos Aires exigi a Madrid que garantizase en oro o divisas los crditos otorgados. Vase Areilza, 1984: 64-75.
74
Francia abra la frontera el 1 de febrero de 1948 e iniciaba negociaciones para la
firma de un acuerdo comercial. Reino Unido firmaba en mayo de 1948 un acuerdo comercial. Italia normalizaba sus relaciones con la Espaa franquista.
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Un ao despus volver a insistir sobre la urgencia de convertir en realidades
jurdicas, econmicas y sociales el sagrado depsito ideolgico de la Hispanidad, al servicio siempre de la Cristiandad y, en definitiva, de la Humanidad entera (Martn Artajo,
1956: 135).
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culos del Cdigo Civil80, dirigidas a otorgar una situacin jurdica especial a
los ciudadanos de la Comunidad Hispnica de Naciones, mediante el establecimiento de un rgimen de doble nacionalidad81. Martn Artajo, refirindose expresamente a esta reforma del Cdigo Civil y a lo que supone respecto del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, sealar, en un
discurso pronunciado el 12 de octubre de 1954, que la frmula de la doble
nacionalidad es un comienzo; la meta est en alcanzar lo que denominaramos la supranacionalidad hispnica (Martn Artajo, 1956: 111)82.
La intensa actividad que el Ministerio de Asuntos Exteriores, especialmente a travs del Instituto de Cultura Hispnica, despliega en orden a
impulsar las relaciones culturales con los pases hispanoamericanos83, as
como las numerosas actividades, congresos y encuentros hispanoamericanos, con apoyo oficial, que se realizan en Espaa a lo largo de los aos cincuenta, buscando establecer vnculos ms intensos, institucionalizar las relaciones y generar una atmsfera comunitaria, responden de igual forma a
esta estrategia84.
80
En concreto, por Ley de 15 de julio de 1954, se modifica el artculo 22 del Cdigo
Civil, que en su nueva redaccin dispondr que como tributo a la honda realidad social
derivada de la peculiar condicin de la persona, por pertenecer a la comunidad de pueblos
iberoamericanos y filipino, y en fortalecimiento de sus vnculos, se sienta excepcionalmente el principio de la doble nacionalidad en base al cual preceptuase que la adquisicin
de la nacionalidad de pases integrantes de dicha comunidad no producir prdida de la
nacionalidad espaola cuando as se haya convenido con el Estado cuya nacionalidad se
adquiera y, correlativamente, y siempre que mediare Convenio que de modo expreso as lo
establezca, la adquisicin de la nacionalidad espaola no implicar prdida de la de origen
cuando esta ltima fuere la de un pas iberoamericano o de Filipinas.
81
El tema de la doble nacionalidad y del trato jurdico diferente entre los nacionales
de los pases hispnicos haba venido siendo reclamado por algunos hispanoamericanistas desde finales del siglo xix, como una reivindicacin ms en el estrechamiento de
las relaciones entre Espaa e Hispanoamrica. Incluso, como vimos, el artculo 24 de la
Constitucin de 1931 lleg a consagrar la doble nacionalidad.
82
Un ao despus, el 12 de octubre de 1955, volver a insistir sobre este punto como
prueba de la decidida voluntad espaola de hacer realidad la Comunidad Hispnica de
Naciones: Quisiramos que la doble nacionalidad o, mejor, la concesin de una ciudadana supranacional hispnica a todos los hombres de nuestra estirpe fuese muy pronto
un hecho que fundiese todos los aportes raciales de nuestros pases en una unidad superior (Martn Artajo, 1956: 130).
83
Para la poltica cultural hacia Hispanoamrica en este periodo, vase Gonzlez
Calleja y Pardo Sanz, 1993: 144-153.
84
Entre las numerosas actividades cabe destacar las siguientes. En 1946 se celebra
en Madrid el I Congreso Iberoamericano de Educacin, del que surgi la Oficina de
Educacin Iberoamericana, que pasara a funcionar como entidad adherida al Instituto
de Cultura Hispnica y, en consecuencia, a depender en ltima instancia del Ministerio de Asuntos Exteriores. Ms tarde, sin embargo, con ocasin de la celebracin de
49
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Expresin de este deseo de estar presente en todas la iniciativas que pudieran servir para reforzar la presencia internacional e hispanoamericana lo
constituye el hecho de que, despus de participar, en octubre de 1951, en el
I Congreso de la Unin Latina, la Espaa franquista, a pesar de ser una iniciativa que debilitaba el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones,
organizase su II Congreso en Madrid, en mayo de 1954, firmndose, junto
con Francia, Italia, Portugal y la mayora de los pases latinoamericanos, el
Convenio Constitutivo de la Unin Latina, abierto a la participacin de todos
los Estados de lengua y cultura latinas85.
A su vez, la poltica de acercamiento y presencia espaola en las organizaciones regionales latinoamericanas, desarrollada en paralelo y coordinacin con los planteamientos anteriores, se concretar inicialmente en la admisin de Espaa en la CEPAL a ttulo de observador, en agosto de 195586,
y en la colaboracin con la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en
programas tcnicos, si bien los xitos ms notables en esta poltica se producirn, como veremos, con Castiella como ministro de Asuntos Exteriores.
Un ao despus de dejar el Ministerio, en 1958, en un artculo destinado a explicar las lneas directrices de la poltica exterior, Marn Artajo har
recuento de los logros de su poltica hispanoamericana, sealando con
optimismo y satisfaccin, a la vista de lo avanzado respecto de 1945, que en
el periodo en que, por fuerza, hemos vivido de espaldas a Europa se han
reforzado los lazos con Amrica, cobrando cuerpo la noble idea de la Hispanidad, que da lugar al nacimiento de una verdadera Comunidad Hispnica de Naciones. () Superada la etapa de la pura retrica, se entra en un
periodo de realizaciones vivas. rganos de esa Comunidad son la Oficina
de Educacin Iberoamericana, la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social y, en menor grado, los Congresos de Cooperacin Intelectual y
su II Congreso, en Quito en 1954, cuando ya la Espaa franquista haba asegurado su
reconocimiento internacional, la Oficina de Educacin Iberoamericana tomara carcter
intergubernamental, establecindose la sede de su secretara general en Madrid. Debemos considerar, igualmente, la creacin en 1956 del Instituto Nacional de Emigracin,
dada la importancia de la emigracin espaola a Hispanoamrica, a travs se la cual se
buscaba ir sentando las bases econmicas, sociales y culturales de la Comunidad Hispnica de Naciones. Otros hechos destacables, que responden a esta misma dinmica, son
la celebracin en 1953 del I Congreso Iberoamericano de Cooperacin Econmica y la
creacin, con sede en Madrid, de la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social
(OISS), como resultado del Congreso Iberoamericano de Seguridad Social, que se celebr en Lima en julio de 1954.
85
Vase Pereira y Cervantes, 1992: 244-246.
86
Ello permiti que Espaa asistiera al VI periodo de sesiones, celebrado en Bogot,
si bien el objetivo que se persegua era la plena incorporacin.
50
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Vase Aldecoa, 1984: 118-119; y Vias, 1989: 122. Para una consideracin general
de la poltica exterior desarrollada por Castiella, entre otros, vase Armero, 1978: 171-202;
Espadas Burgos, 1988: 220-244; Calduch, 1994a: 128-136; Andres-Gallego, Velarde, Linz,
Gonzlez y Marquina, 1995: 511-582; Martnez Lillo, 1998: 141-154; Pardo Sanz, 2000; y,
muy especialmente, Oreja Aguirre y Snchez Mantero, 2007.
87
51
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88
Roberto Mesa considera que el proyecto de poltica exterior de Castiella es el nico intento consciente de elaboracin de una poltica exterior original, en el sentido de
no dejarse empujar por las circunstancias favorables, sino de tratar de forzar las circunstancias adversas para conseguir una poltica exterior ms acorde con los intereses reales
del pas (Mesa, 1988: 27).
89
Para los problemas de Castiella con el proceso descolonizador y las contradicciones del mismo, como consecuencia de los diferentes planteamientos defendidos por
Carrero Blanco y una parte del rgimen franquista, vase Pinis Rubio, 2001.
90
No han faltado especialistas que consideran que es en el proyecto de poltica exterior de Castiella donde se encuentran las bases y la filosofa inspiradora de la poltica
exterior de la Espaa democrtica (Aldecoa, 1986: 83). Otros, por el contrario, como
Roberto Mesa, rechazan de plano esta afirmacin por considerar que la poltica exterior
de un sistema autoritario, aun en el supuesto de que pretendiese otra cosa, responde
forzosamente a intereses mucho ms limitados que los nacionales (Mesa, 1992: 141).
En nuestra opinin, sin desconocer lo acertado de la afirmacin de Mesa, la poltica
exterior de Castiella s esboza al menos algunos de los rasgos que se harn presentes en
la poltica exterior de la Espaa democrtica, aunque sta responder, como veremos,
a planteamientos y objetivos polticos y a formas muy diferentes. La presencia de Marcelino Oreja como jefe del gabinete de Castiella, que pasar a ser, en 1976, ministro de
Asuntos Exteriores con los gobiernos de Adolfo Surez, en los cuales se definirn aspectos importantes de lo que ser la poltica exterior de la Espaa democrtica, explica, en
parte, nuestra opinin.
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gen y presencia internacional, en un rgimen aislado, explican que el franquismo mantuviera sus relaciones con Cuba.
Sin embargo, como ya se ha apuntado, el anlisis de la poltica exterior
de Castiella no puede hacerse exclusivamente en base a los factores sealados. En ltima instancia, como acabamos de ver en el caso de Cuba, su
comprensin tambin pasa forzosamente por la toma en consideracin de
variables polticas y de prestigio internacional, derivadas de su propia personalidad, que jugaron un papel importante94.
Esta desideologizacin de la poltica exterior y de la poltica hispanoamericana, que Castiella reclamar expresamente95 y que se manifestar especialmente en la poltica seguida hacia la Cuba castrista, no supona en ningn
caso un cambio en su percepcin de que, a pesar del final de la Guerra Fra,
continuaba existiendo una amenaza comunista. De hecho, el peligro de expansin comunista en Amrica Latina, del que la revolucin cubana, en
opinin de Castiella, no era sino un aviso, fue un constante motivo de preocupacin, como se pondr de manifiesto en las propuestas y actividades
desplegadas por el Ministerio96.
94
La componente nacionalista y el sentido de la grandeur de Espaa fueron elementos claves en la psicologa de Castiella, como se puso de manifiesto en la obra Reivindicaciones de Espaa (Areilza y Castiella, 1941), influyendo en su posterior proyecto de
poltica exterior y en el objetivo de un protagonismo activo de Espaa.
95
Nuestra comunidad de espritu no supone y no precisa un patrn con perfiles
ideolgicos fijos, que haya de ser utilizado indistintamente en todo el mundo hispnico
(Discurso en el acto de Clausura del Congreso de Instituciones Hispnicas, El Escorial, 12
de junio de 1963). La desideologizacin se apoyaba en el principio de la no intervencin
en los asuntos internos de otros Estados, proclamado por la Carta de las Naciones Unidas, y se materializaba en la aplicacin por Espaa de la doctrina Estrada, cuya prctica
constituye un instrumento de verdadera coexistencia entre regmenes diferentes (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1959).
96
Lo interesante, sin embargo, de estos planteamientos en torno al peligro comunista
es que rompen ya con el esquema de la interpretacin norteamericana de los problemas
latinoamericanos en trminos de enfrentamiento Este-Oeste. Castiella atribuye la causa
ltima de la expansin comunista a las situaciones de marginacin, dependencia e injusticia social en que viven esos pueblos, haciendo hincapi en la responsabilidad de los
pases desarrollados en la resolucin de esos problemas. En este sentido, afirmar: El
fermento comunista, hbilmente agitado por sus agentes portadores, impregna no pocos
movimientos que conmueven con frecuencia la vida americana. Pero tambin es cierto
que muchas veces la inquietud nace de insatisfechas peticiones de justicia, de respeto, de
adecuada presencia en la vida internacional y, sobre todo, de debilidades para una debida
participacin en los logros materiales de la civilizacin de nuestro das (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1959). Ante esta amenaza, Castiella plantea distintas iniciativas e ideas tendentes a evitar la expansin comunista, al mismo tiempo que para afirmar
el protagonismo de Espaa en Hispanoamrica y en un mundo occidental y atlntico en
el que el Rgimen franquista no consigue verse plenamente reconocido. Algunas de estas
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por Martn Artajo, aunque aparecer un nuevo talante y se reforzar la dimensin econmica con que se plantea. Aqu aparece ya la idea de protagonismo activo que Castiella pretende dar a la accin exterior de Espaa.
Esta nueva poltica persegua un incremento de las relaciones comerciales y de la cooperacin econmica, as como la progresiva insercin y entrada de Espaa, como observadora, en las distintas organizaciones, desde
la Organizacin de Estados Americanos (OEA)98, hasta las organizaciones
de integracin econmica de mbito regional y subregional, que precisamente se empiezan a poner en marcha en esos momentos en Amrica Latina. Con ello se buscaba ir avanzando progresivamente en la plasmacin
prctica del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, a travs de la
consecucin de objetivos inmediatos y concretos que, incluso eventualmente, pudieran utilizarse para reforzar otras proyecciones exteriores. Con este
planteamiento, que apuesta por el desarrollo de las relaciones comerciales,
la cooperacin econmica y alguna forma de incorporacin a los procesos
regionales y subregionales de integracin latinoamericanos, se persegua
sentar las bases de un hipottico Mercado Comn Iberoamericano, que
bien pudiera facilitar el objetivo ltimo y clave de la poltica exterior espaola en este periodo de entrar de alguna forma en la Comunidad Econmica Europea o que, caso de que ello no fuera posible, permitiese a Espaa
contar con un organismo de integracin sustitutivo.
La Espaa franquista, que haba quedado excluida inicialmente de los
procesos de integracin europea puestos en marcha a principios de los aos
cincuenta, una vez ve normalizadas en gran medida sus relaciones exteriores y embarcada en un proceso exitoso de desarrollo econmico, tena un
especial inters en estrechar lazos con la Comunidad Econmica Europea,
plantendose una posible asociacin que pudiera llegar a la integracin. Se
explica as que, el 9 de febrero de 1962, Castiella, pecando de un excesivo
optimismo en cuanto a la aceptacin de la Espaa franquista por la Europa
comunitaria, derivado de las posiciones favorables puestas de manifiesto
por algunos Estados miembros, dirigiera una carta al presidente del Consejo de Ministros comunitario solicitando formalmente una asociacin
susceptible de llegar en su da a la plena integracin. Esta solicitud espa98
La participacin de Espaa en la OEA fue uno de los objetivos que se plante
Castiella, iniciando una poltica de acercamiento que culminar el 23 de mayo de 1967
con la firma en Madrid de un Acuerdo de Cooperacin entre Espaa y la OEA, primero
que esta organizacin firmaba con un Estado extrarregional. Posteriormente, en 1972,
el gobierno espaol estableci una representacin permanente en la OEA. Para las vicisitudes y resultados de este proceso, vase Enrich, 1989: 59-62; y Pereira y Cervantes,
1992: 241-243.
58
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ola se saldara con el fracaso, quedando sin respuesta alguna hasta diciembre de 1964, momento en que se iniciarn conversaciones exploratorias
que, despus de un largo camino, terminaran el 29 de junio de 1970 con la
firma entre la Comunidad y Espaa de un simple Acuerdo Comercial Preferencial, que, sin embargo, favorecer de forma significativa las exportaciones espaolas99.
Desde el punto de vista de nuestro estudio, lo que interesa resaltar de
este hecho es que pone de manifiesto el carcter instrumental con que se
plantea la poltica hispanoamericana, en funcin de ciertos objetivos prioritarios, pues desde este primer documento dirigido a las instituciones
comunitarias, se juega la carta hispanoamericana para facilitar la apertura
de sus puertas, expresndose, una vez ms, la posibilidad de actuar de
puente, de intermediario, entre la Comunidad Econmica Europea e Hispanoamrica100.
El fracaso de la solicitud de asociacin a la Comunidad Econmica
Europea revalorizar durante los aos sesenta el objetivo de contar en Hispanoamrica con un organismo de integracin sustitutorio o, al menos,
favorable para los intereses espaoles. Este hecho, unido al mayor realismo
econmico que se imprime a las relaciones exteriores, explica la atencin
creciente que se dedicar a los nacientes procesos de integracin latinoamericanos, caso, entre otros, del Mercado Comn Centroamricano, y, sobre
todo, de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, plantendose,
como se ha apuntado anteriormente, la bsqueda de relaciones ms estrechas con ellos o, incluso, alguna forma de integracin101.
En esta lnea de accin, tendente a incorporar plenamente la Espaa
franquista al mundo occidental y europeo, utilizando para ello su proyeccin hipanoamericana, se inserta uno de los planes ms ambiciosos y menos
realistas de los que formul Castiella durante su mandato, con el fin de
99
Tambin acabar en fracaso el intento de Castiella de incorporar Espaa a la
OTAN, proceso iniciado en 1959 sobre la base de las opiniones favorables de algunos
Estados miembros, y abandonado definitivamente a finales de 1959 ante la imposibilidad
de lograr los apoyos necesarios.
100
En esta misma carta que acabamos de mencionar, Castiella seala al respecto:
Creo de inters manifestarle que mi gobierno est convencido de que los nexos que
unen a Espaa con los pases americanos no han de sufrir mengua con su integracin en
la Comunidad, antes al contrario pueden ser una positiva contribucin para resolver los
problemas planteados entre aqullos y sta (vase el texto en Truyol, 1972: 157).
101
En este ambiente de mayor proyeccin econmica hay que enmarcar la I y II
Asambleas de Comercio Iberoamericano y Filipino, celebradas en Sevilla en 1967 y 1968,
en las que el ministro de Comercio, Faustino Garca Monc, aludi a una posible vinculacin de Espaa a los sealados procesos de integracin.
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soslayar las dificultades que existan para que Espaa fuese miembro de la
OTAN y de las Comunidades Europeas. Nos referimos a su iniciativa de
una Comunidad Atlntica de naturaleza poltica, econmica y estratgica, a travs de la cual se pretendan tres objetivos. Uno, consagrar una cooperacin triangular Europa-Estados Unidos-Hispanoamrica, que permitiese hacer frente a la amenaza comunista y que vendra a ser la culminacin
del espritu de la Hispanidad; dos, romper la dialctica excluyente de los
bloques a travs de la Comunidad Hispnica de Naciones, afirmando la
autonoma de la poltica de Espaa frente a Estados Unidos; y tres, hacer
de Espaa la interlocutora y el puente en el dilogo entre las dos orillas del
Atlntico, de forma que se reforzasen las posibilidades de llegar a ser miembro de las Comunidades Europeas y de la OTAN102. Hispanoamrica y la
Comunidad Hispnica de Naciones aparecan de nuevo como instrumentos para la consecucin de otros objetivos.
El proyecto de Comunidad Atlntica fue defendido por Castiella ante
la Asamblea General de las Naciones Unidas el 24 de septiembre de
1963103, sin ningn eco efectivo entre los pases llamados a formar parte de
la misma, empezando por Estados Unidos, que lo ignor totalmente.
Paralelamente a todo lo anterior, la poltica hispanoamericana encontr
en el tema de Gibraltar, tan cercano a Castiella, y en la descolonizacin un
punto ms de encuentro y solidaridad entre Espaa y los pases hispanoamericanos, pues al apoyo hispanoamericano a la reivindicacin de Gibraltar en las Naciones Unidas se uni el apoyo espaol a las reivindicaciones
hispanoamericanas sobre las islas Malvinas, Belice y Guayana104.
102
Como sealar Castiella, solo una nueva Comunidad Atlntica entendida como
frmula de cooperacin internacional entre Europa y las dos Amricas, y dotada de contenido no solo estratgico y econmico, sino tambin poltico y espiritual, podra ser la
respuesta proporcionada a la magnitud del reto comunista y la solucin a los ms hondos
problemas de nuestros pueblos. Sin embargo, en ltima instancia, el proyecto de Comunidad Atlntica se expande incluso hasta frica: En definitiva, creemos que es preciso adelantarse a los acontecimiento y construir desde ahora un instrumento eficaz de
colaboracin euroamericana susceptible de atraer a esta futura Comunidad Atlntica
a los nuevos pases africanos y capaz de afrontar con xito las circunstancias del mundo
actual. Esta idea, segn el ministro, tendra precedentes varios, siendo el de mayor inters el que se refiere a algunas propuestas formuladas para ampliar a otros campos el
contenido exclusivamente poltico-militar de la Organizacin del Tratado del Atlntico
Norte (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1961). Vase tambin Castiella, 1963.
La idea haba sido ya esbozada por Alberto Martn Artajo (Martn Artajo, 1957b: 15).
103
Fernando Mara Castiella, Intervencin en la XVIII Asamblea General de las Naciones Unidas, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1963.
104
Fernando Mara Castiella, Discurso en el Tercer Pleno de la LX Legislatura de las
Cortes Espaolas, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores.
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Durante este periodo las relaciones comerciales entre Espaa e Hispanoamrica van a experimentar un significativo incremento en relacin con
el periodo anterior, si bien a partir de 1966 se va a asistir a un progresivo
descenso en el flujo comercial con Hispanoamrica, que se acentuar desde
1970 como consecuencia de la firma del Acuerdo Comercial Preferencial
entre Espaa y la Comunidad Econmica Europea105. El inicial incremento
es consecuencia no tanto de una poltica comercial hacia Hispanoamrica,
que es muy dbil a pesar de la retrica106, como de los efectos derivados del
proceso de desarrollo econmico que conoce Espaa a partir de 1959 y,
especialmente, de los efectos de desviacin del comercio espaol desde la
Comunidad Econmica Europea hacia Hispanoamrica, que tiene lugar
entre 1960 y 1970 debido a las trabas que para la exportacin espaola
supusieron la tarifa exterior comn y el proteccionismo de la poltica agrcola comunitaria107.
La importancia que, en todo caso, se concede a la dimensin econmica de la poltica hispanoamericana se manifiesta en la visita, ya destacada
anteriormente, que Alberto Ullastres, ministro de Comercio, realiza en
1961 a varios pases hispanoamericanos, con los que trata de sentar las
bases para una intensificacin de las relaciones econmicas, y en el viaje de
Laureano Lpez Rod, ministro-comisario del Plan de Desarrollo, a Hispanoamrica, en 1966, quien visita tambin varios pases con el objetivo de
desarrollar la cooperacin cientfica y tcnica y vender el modelo de desarrollo espaol108.
Esta actividad exterior de contenido econmico pronto empez a concretarse en trminos prcticos. En el periodo de Castiella, Espaa prestar
al Banco Interamericano de Desarrollo 20 millones de dlares destinados a
favorecer el desarrollo econmico de los pases de la regin y se empezarn
En el periodo 1960-1970, las ventas a la regin americana pasan del 8% al 13%
del total exportado por Espaa. En este proceso, 1966 marcar una cota histrica al
alcanzar las ventas a Hispanoamrica un 17% del total exportado por Espaa. Vase
Alonso y Donoso, 1983: 47-51.
106
Oehling Ruiz seala la ausencia de una efectiva poltica comercial hacia Hispanoamrica, a pesar de las palabras, pues en general, la lnea que puede observarse es de una
improvisacin continuada, dentro de una perspectiva de posibilidades y de abundantes
proyectos incumplidos, con lo que desde hace aos, la perjudicada principalmente ha
sido Espaa, con un incremento del dficit comercial con esos pases (Oehling Ruiz,
1971: 217-220).
107
A esta misma dinmica responde tambin el hecho de que, hasta principios de los
aos setenta, Espaa canalizase hacia Amrica Latina unos flujos financieros del orden
de mil millones de dlares (Fernndez Cuesta, 1972: 152).
108
Para este ltimo viaje, vase Lpez Rod, 1991: 64-72.
105
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a concluir convenios de cooperacin con distintos pases hispanoamericanos, especialmente, primero, en el mbito de la cooperacin social y, despus,
en el de la cooperacin tcnica y cientfica109. Especial protagonismo tuvieron en
este sentido el Ministerio de Trabajo a travs de programas de fomento de
mano de obra, el Ministerio de Agricultura con programas de desarrollo regional y el Ministerio de Sanidad. En todo caso, el impacto de estos programas,
dada su escasa cuanta, fue ms simblico que otra cosa.
Elemento esencial en el proceso conducente a la articulacin prctica
de la Comunidad Hispnica de Naciones, como ya se vio al estudiar la
poltica de Martn Artajo, fue el sistema de doble nacionalidad. En el mismo ao en que Castiella acceda al cargo se empezaron a concluir los primeros convenios de doble nacionalidad, empezndose por el suscrito con
Chile y alcanzando el nmero de once durante su ministerio. Con la paulatina firma de convenios de doble nacionalidad se continuaba, segn Castiella, la construccin de un nuevo orden jurdico iberoamericano que
quisiramos ver afirmarse cada da como expresin institucional y tangible
de ese vigilante estado de conciencia que es hoy por hoy la comunidad de
pueblos hispnicos, cuyo progreso en el camino de la unidad, de la prosperidad y el orden es tan necesario para ellos mismos como para el equilibrio mundial110.
En el terreno cultural, el protagonismo continu principalmente en manos del Instituto de Cultura Hispnica, cuya labor y penetracin en Hispanoamrica, a pesar de su carcter propagandstico y limitado en su proyeccin, no puede menospreciarse111.
Lo avanzado en las relaciones entre Espaa y los pases hispanoamericanos durante el la etapa de Castiella fue, sin lugar a dudas, importante
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comparado con el estado en que se encontraban a finales de los aos cincuenta. Los avances, como se ha visto, en algunos casos fueron mucho ms
all de los simples vnculos polticos y culturales desarrollados hasta entonces, para entrar en nuevos campos como el econmico, el cientfico-tcnico
y la cooperacin. Sin embargo, el balance global que cabe hacer de esa poltica en el contexto general de la poltica exterior debe ser matizado, dado que
Hispanoamrica, y con ella la Comunidad Hispnica de Naciones, ms all
de ser en s misma un objetivo importante de la poltica exterior, se mantuvo
como un objetivo principalmente instrumental y de prestigio, a pesar de la
retrica en sentido contrario, frente a la prioridad que el rgimen otorgaba a
los objetivos europeos y occidentales en su accin exterior.
La poltica hispanoamericana, de esta forma, continu siendo una poltica de mltiples usos, en funcin de la distintas coyunturas internacionales
en las que se encontr la Espaa franquista, utilizndose, en ltima instancia, ms all de los beneficios polticos, culturales y econmicos que de la
misma pudieran derivarse, unas veces como poltica de prestigio, otras como
poltica de sustitucin y, en ocasiones, como poltica encaminada a reforzar
la posicin negociadora de Espaa con Europa y Estados Unidos, lo que
explica su relativa consistencia desde un punto de vista global. La explicacin de este hecho hay que encontrarla tambin en la diversificacin de
objetivos, todos importantes, que experimenta la poltica exterior del franquismo a partir de este periodo.
El cese de Castiella en la crisis gubernamental de octubre de 1959 y el
nombramiento de Gregorio Lpez Bravo como ministro de Asuntos Exteriores, a pesar de la continuidad del nuevo ministro y de la consecuncin
de algunos de los objetivos planteados por Castiella, abrir un nuevo periodo en la poltica exterior del rgimen, que se corresponde con el inicio del
declive biolgico de Franco y que se caracteriza por el hecho de que el
condicionamiento de la poltica exterior por la poltica interior alcanzar
cotas solo comparables a la de los difciles aos 1942-1949. El cese mismo
de Castiella, motivado, ms all del asunto Matesa, por la creciente autonoma de su poltica exterior con relacin a lo que se consideraban los
intereses del rgimen, materializada, entre otros hechos, en su posicin
crtica y exigente en las negociaciones para la renovacin de los acuerdos
con Estados Unidos y en sus posiciones a favor de la descolonizacin de los
territorios coloniales espaoles, que chocaban con una poltica interna que
no quera cambiar, provocando contradicciones constantes que amenazaban la coherencia y continuidad del rgimen franquista, ser la prueba ms
evidente de lo que sealamos. La poltica exterior puesta en marcha por
Castiella, atenta antes a la defensa de los intereses nacionales que a la de los
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intereses del rgimen, terminar poniendo contra las cuerdas al franquismo, que en una huida hacia adelante tratar, continuando en parte con las
principales lneas desarrolladas por el anterior ministro, de retomar el curso tradicional de la poltica exterior franquista, centrada por encima de
todo en la supervivencia del rgimen.
Este nuevo periodo tendr dos etapas, que se corresponden con los
ministerios de Gregorio Lpez Bravo, de 1969 a 1973, y los de Laureano
Lpez Rod y Pedro Cortina Mauri, desde 1973 hasta la muerte de Franco en noviembre de 1975. La diferencia entre ambas residir sobre todo
en que mientras en la primera lo que se intenta es seguir las lneas abiertas
por Castiella, pero dando prioridad a la superacin de la contradiccin
entre la poltica exterior y la poltica interna que amenazaba al rgimen
franquista, en la segunda se pasa claramente de nuevo a una poltica exterior defensiva, derivada del aislamiento y la condena internacional que
experimentar el rgimen, como consecuencia del triunfo en el mbito
interno de las tendencias ms inmovilistas y represoras ante el prximo
final del franquismo112.
Con la sustitucin de Castiella por Lpez Bravo lo que se pretende, en
consecuencia, es, por un lado, una correccin en la poltica exterior seguida
hasta entonces con el fin de hacer ms efectiva su adecuacin a los intereses
del rgimen franquista, con lo que ello supone de cambio de planteamientos en ciertas lneas de la accin exterior; y, por otro, un refuerzo an mayor
de la dimensin econmica de las relaciones exteriores, en consonancia con
el nuevo contexto internacional, marcado por la II Dcada del Desarrollo
proclamada por las Naciones Unidas y por la reunin de la III Conferencia
de la UNCTAD, y con el nuevo contexto espaol, caracterizado por el
fuerte desarrollo econmico de los aos sesenta. Los antecedentes de Lpez Bravo, que haba desempeado el cargo de ministro de Industria desde
112
Tierno Galvn explica acertadamente el nuevo periodo que se abre en la poltica
exterior cuando dice: En el ao 1969 culmina la ms llamativa de las contradicciones.
La poltica internacional templadamente nacionalista no puede ser asumida por un Estado de perspectiva totalitaria, cuyos ltimos supuestos ideolgicos son nacionalistas:
de ah la urgente necesidad de volver a los principios, es decir, de retroceder a la ambigedad. Por consiguiente, a la poltica nacional caracterizada, primero, por el neosatelitismo, es decir, por una estrechsima alianza con los Estados Unidos, que termina con
la intervencin directa de su embajador en la ltima crisis ministerial; segundo, por la
extraordinaria propaganda interna sobre las negociaciones con el Mercado Comn, tercero, por la apertura de relaciones explcitas con los pases del Este, ms la disminucin
de la poltica prorabe, intentando de este modo sustituir, con menos tpicos, el antiguo
esquema de propaganda, basado en el comunismo, por un nuevo esquema que se utiliza
con la misma ambigedad, el oportunismo (Tierno Galvn, 1970: 65).
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1962, explicarn tambin su marcada inclinacin por la dimensin econmica de las relaciones exteriores. De esta forma, no puede decirse que haya
un cambio significativo en las lneas maestras de la poltica exterior establecidas por Castiella, salvo en lo que se refiere al alcance poltico que ste
haba dado a las mismas113.
En definitiva, con el nombramiento de Lpez Bravo se trata de volver a
una poltica exterior ms acorde con la poltica interna, que evite riesgos
polticos en momentos en los que empieza a hacerse patente el declive
biolgico de Franco y el debilitamiento del rgimen, del que el juicio de
Burgos de 1970 ser un claro reflejo.
La solucin pragmtica que pone en marcha Lpez Bravo consistir
en, por un lado, privilegiar e impulsar al mximo la dimensin econmica
de la accin exterior en la que nada haba que perder y todo que ganar,
desideologizando totalmente la misma, en lnea con lo hecho por Castiella, y, por otro lado, disminuir o hacer desaparecer su dimensin poltica,
en la que los riesgos eran evidentes, como se haba puesto de manifiesto
con su antecesor.
Los primeros pasos del nuevo ministro se orientaron a cerrar algunas de
las cuestiones que Castiella haba dejado abiertas o inconclusas. El 29 de
junio de 1970 se firma en Luxemburgo el Acuerdo Comercial Preferencial
con la Comunidad Econmica Europea que, aunque quedaba lejos de la
aspiracin inicial de asociacin o integracin, supona un primer paso en el
acercamiento de la Espaa franquista a la Europa comunitaria. El 6 de
agosto de 1970 se firma en Washington el Convenio de Amistad y Cooperacin con Estados Unidos, prrroga de los de 1953, que haba sido el
principal motivo para el cese de Castiella por sus posiciones firmes en defensa de los intereses nacionales. Con su firma se alejaba el peligro de una
retirada norteamericana, que poda dejar aislado al rgimen. Tambin se
desdramatiza la cuestin de Gibraltar y se reanudan las conversaciones con
el Reino Unido, aunque sin xito alguno.
Al mismo tiempo, se profundiza en las hasta entonces incipientes relaciones con los pases comunistas, que se haban iniciado en la fase final del
periodo anterior. Esta rpida apertura hacia los mismos, siguiendo la estela
de la Ostpolitik alemana, culminar momentneamente con el estableci-
Como seala Mariano Aguilar Navarro, la nueva diplomacia de viajes practicada en estos cuatro aos no supuso transformacin de la poltica exterior respecto
de la emprendida por su antecesor (que incluso ya haba iniciado la apertura al Este),
sino ms bien continuidad, con profundizacin en algunos aspectos (Aguilar Navarro, 1973: 25-27).
113
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bien en relacin con un espacio geogrfico, bien en relacin con un objetivo econmico.
Finalmente, preconizar la puesta en marcha de empresas multinacionales hispanoamericanas, sin hegemonas de ningn pas, como un nuevo
tipo de empresa dotada de varias nacionalidades, que operase en dos o ms
pases hispanoamericanos, incluida Espaa, aunando recursos humanos y
financieros con sentido comunitario.
Junto a las lneas anteriores, consideradas prioritarias, Lpez Bravo fijar dos lneas de actuacin ms, una consistente en desarrollar la concertacin con los pases hispanoamericanos, mediante el fomento de una diplomacia mutuamente informada y amistosamente coordinada sobre los
grandes temas de la poltica internacional, y, la otra, en avanzar en el perfeccionamiento de la vida y desarrollo culturales, con atencin preferente
al esfuerzo educativo.
A estas lneas de actuacin respondern las celebraciones en Madrid de
la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Planificacin y Desarrollo, en
mayo de 1973, y, a principios de junio de 1973, de las I Jornadas HispanoAndinas de Cooperacin Econmica y Tcnica. Esta ltima reunin abri la
posibilidad de establecer lneas de cooperacin en campos especficos y permiti la constitucin de una Comisin Mixta Hispano-Andina. Era la primera vez que la Comisin del Acuerdo de Cartagena, que haba puesto en pie
el Grupo Andino en mayo de 1969, estableca una vinculacin institucional
con un pas situado geogrficamente fuera del continente americano, crendose tambin dos Secretaras Permanentes, una en la Junta del Grupo Andino y otra en el Instituto de Cultura Hispnica118.
Sin embargo, en el terreno prctico las relaciones comerciales entre
Espaa e Hispanoamrica no experimentaron en este periodo crecimiento
alguno, sino progresivos y continuos retrocesos en razn del efecto de desviacin del comercio que ejerca el Acuerdo Comercial Preferencial con la
Comunidad Econmica Europea119.
118
Con anterioridad a las I Jornadas Hispano-Andinas, Espaa haba prestado ya
apoyo financiero al Grupo Andino con una lnea de crdito de 10 millones de dlares a
favor de la Corporacin Andina de Fomento (Enrich, 1989: 236-238).
119
En los primeros aos de la dcada de los setenta, la tendencia al alza de las exportaciones espaolas a Hispanoamrica se invirti, debido a su creciente orientacin
hacia Europa como consecuencia del Acuerdo Comercial Preferencial mencionado. De
esta forma, si en 1970 Amrica Latina era la destinataria de algo menos de un 13% de
las exportaciones espaolas, en 1975 solo se llegaba al 10% con tendencia a un mayor
descenso en los aos posteriores (Ruiz Ligero, 1978). En lo que respecta a las inversiones
directas, en el periodo 1969-1973, las destinadas a los pases hispanoamericanos se multiplicaron por tres, pasando de 418 millones de pesetas en 1969, lo que representaba el
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En este sentido, ante el fracaso de la solicitud de alguna forma de integracin en la ALALC, como consecuencia de la negativa de Mxico y de
otros pases hispanoamericanos que, por otro lado, empezaba ya a dar seales de estancamiento, la estrategia se orientar principalmente hacia el
Grupo Andino, siguiendo una lnea ya iniciada, como acabamos de ver, por
el anterior ministro de Asuntos Exteriores. Los frutos los empezar a recoger Lpez Rod, quien clausurar las I Jornadas Hispano-Andinas de Cooperacin Econmica y Tcnica. En la misma lnea se inserta la firma de un
Convenio de Cooperacin Tcnica entre Espaa y la Corporacin Andina
de Comercio, la entrada de Espaa en la Asociacin Latinoamericana de
Instituciones Financieras de Desarrollo en octubre de 1974, y, en diciembre
de ese mismo ao, se aprueba su ingreso en el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) (Enrich, 1989: 236-238).
Con todo, como hemos apuntado, ms all de esos resultados, producto de la gestin de sus antecesores, el corto mandato de Lpez Rod no
supuso impulso alguno en las relaciones con Hispanoamrica. Tampoco el
final del rgimen, ya en plena crisis, era el mejor momento para un replanteamiento de la poltica hispanoamericana. Este hecho, unido a la prioridad
absoluta que en esos momentos difciles para el rgimen se atribuye a Europa, y a la crisis econmica mundial que se haba abierto en 1972-1973,
explican que en este periodo se produzca un languidecimiento del inters
por desarrollar las relaciones con Hispanoamrica122.
Esta tendencia se acentuar an ms en los dos ltimos aos del franquismo. El asesinato de Carrero Blanco por el grupo terrorista ETA, el 20 de
diciembre de 1973, dar lugar a un nuevo gobierno en el que se impondrn
los sectores ms duros e inmovilistas del rgimen, con Carlos Arias Navarro,
anterior ministro de Gobernacin, como presidente del gobierno123. El cargo
de ministro de Asuntos Exteriores recaer en el diplomtico Pedro Cortina
Mauri. Con l se cierra la poltica exterior del franquismo. Durante su mandato, con Franco enfermo, no hubo una poltica exterior protagonista, sino
una actitud principalmente defensiva, un ir a remolque de los acontecimientos internacionales, situacin cada vez ms difcil para el rgimen franquista,
122
En la parte de sus memorias dedicada a este periodo, Hispanoamrica no est
entre sus preocupaciones y prcticamente no merece comentario alguno, ms all del
nombramiento de Alfonso de Borbn como presidente del Instituto de Cultura Hispnica o de la referencia a alguna visita, como la del presiente argentino Campora (Lpez
Rod, 1992: 398-540).
123
Carlos Arias Navarro, anteriormente director general de Seguridad, alcalde de
Madrid y ministro de la Gobernacin, se haba dedicado casi exclusivamente a tareas de
represin interna, desconociendo totalmente el mundo internacional.
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del rgimen. Varios embajadores en Madrid son llamados por sus respectivos gobiernos. El gobierno mexicano pide que Espaa sea expulsada de las
Naciones Unidas. La Comunidad Europea, adems de condenar al rgimen, suspendo toda negociacin con Espaa.
El paralelismo de estos momentos finales que vive el franquismo con lo
vivido inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial es patente
si, adems, tenemos en cuenta, como se acaba de sealar, que Mxico solicit en la Asamblea General de las Naciones Unidas la expulsin de Espaa.
El rgimen que empez aislado, acabara aislado y, como en otros momentos del franquismo, se volver a echar la culpa a los sempiternos enemigos de Espaa.
En este contexto de debilitamiento y deterioro de la posicin internacional de la Espaa franquista no hubo tiempo para la articulacin de una poltica exterior activa ni los acontecimientos lo permitieron. La poltica exterior
pas a ser una pura reaccin defensiva, cuya prioridad absoluta y exclusiva
ser, como siempre, la supervivencia del rgimen. Dos cuestiones clave de la
poltica exterior espaola, como la renegociacin del Convenio de 1970 con
Estados Unidos y la descolonizacin del Shara, ltima colonia espaola,
experimentarn directamente los efectos negativos de este contexto124.
La poltica hispanoamericana prcticamente se reduce a la mnima expresin, repitindose, como en el periodo de 1945-1949, la bsqueda de apoyos
hispanoamericanos que paliasen el aislamiento internacional. En las declaraciones oficiales se vuelve a echar mano, una vez ms, de stos pases para
tratar de demostrar que el rgimen franquista no estaba solo en el mundo,
por ms que Europa le diera la espalda. De nuevo aparece con claridad el
carcter sustitutorio de la poltica hispanoamericana.
La muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975, cierra, sin lugar a
dudas, toda una larga etapa de la poltica exterior espaola. En esa fecha se
abre una nueva etapa en la historia de Espaa: la transicin democrtica,
que llega hasta el 29 de diciembre de 1978, con la entrada en vigor de la
Constitucin espaola. Esta etapa se corresponde tambin con el inicio de
una nueva poltica exterior. Sin embargo, el franquismo sin Franco todava
iba a durar unos meses.
El 15 de diciembre de 1975, Carlos Arias Navarro, designado de nuevo
presidente de gobierno, nombra ministro de Asuntos Exteriores a Jos Mara
de Areilza. Con ello, se pretenda recuperar la posicin internacional perdida
y encontrar los apoyos exteriores necesarios para el xito de su proyecto de
reforma poltica, consistente en el mantenimiento de un sistema autoritario
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sin Franco. Sin embargo, el presidente del gobierno, como sealar precisamente Areilza, careca de los ms mnimos conocimientos e inters por las
cuestiones nacionales y, sobre todo, internacionales, siendo su experiencia
principalmente policiaca y represiva125. Durante su presidencia, una vez ms
la poltica exterior se pone sin tapujos al servicio de la poltica interna y, en
este caso, de la continuidad camuflada del rgimen.
De esta forma, la poltica exterior de Areilza tendr como objetivo casi
exclusivo mejorar la deteriorada imagen de Espaa en Occidente y lograr
que la reforma continuista de Arias Navarro sea aceptada por Europa y por
Estados Unidos126. Todos sus esfuerzos se orientarn en ese sentido127. Hispanoamrica pasa a un plano totalmente secundario en la accin exterior.
Solo en el captulo de las relaciones con Estados Unidos se puede hablar
de xito en la poltica exterior. Estados Unidos, en un claro gesto de apoyo
al proceso de reforma, al franquismo sin Franco que pretenda Arias Navarro, al contrario de lo que sucedi con el resto de los pases occidentales,
accedi rpidamente a abrir negociaciones con el objetivo de mejorar los
trminos del Acuerdo-marco firmado anteriormente, el 27 de septiembre de
1975, con Franco todava vivo, por Cortina Mauri. El 24 de enero de 1976 se
firmaba en Madrid, accediendo a la pretensin espaola, un Tratado de
Amistad y Cooperacin, acompaado de varios acuerdos complementarios,
que supona una indudable mejora para los intereses espaoles128.
Con relacin a Europa, por el contrario, los numerosos viajes de Areilza se
saldarn exclusivamente con sonrisas y buenas palabras, sin que se logren los
deseados compromisos de apoyo. La Europa democrtica, en clara sintona
con la oposicin espaola, apostaba decididamente por el restablecimiento de
la democracia y negaba su apoyo al continuismo de Arias Navarro.
El fracaso del proyecto Arias Navarro fue pronto evidente, tanto interna como internacionalmente. Al hundirse el plan Arias de reforma poltica
125
Dice textualmente: Su talla de gobernante era cuestionable; su autoridad nula.
No conoca a fondo los problemas polticos, econmicos ni sociales del pas. Su experiencia era esencialmente policiaca y represiva. () En materia internacional, su indiferencia y desconocimiento rayaba en lo extremo. Cuando se le planteaba algn problema
de gran envergadura exterior, sacaba de un dossier que tena a mano una hoja preparada
por los servicios que haca referencia a un episodio minsculo, casi siempre personal,
de tipo policiaco o conflictivo de menor orden (Areilza, 1977: 216).
126
En opinin de Emilio Menndez del Valle, los deseos democratizadores de Areilza eran sinceros (Menndez del Valle, 1989: 718-719).
127
Otros autores consideran, sin embargo, que en esos momentos la atencin y el
inters de Areilza estaban mucho ms centrados en los asuntos internos que en los exteriores. Vanse Armero, 1989: 23; y Mesa, 1992: 144.
128
Vanse Marquina, 1986: 881-891; y Menndez del Valle, 1989: 728-731.
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1
Una parte de las consideraciones contenidas en este apartado proceden un estudio
realizado para el Real Instituto Elcano. Vase Arenal, 2008a.
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que puede realmente arrojar luz sobre este punto, las posiciones, como
hemos apuntado, estn enfrentadas, al menos en principio, aunque por
razones no estrictamente polticas, sino por razones diversas en cuanto a la
coherencia y eficacia de la poltica exterior y a la necesidad y conveniencia
o no del consenso en el caso de una poltica exterior normalizada.
Las posiciones existentes entre los acadmicos espaoles en esta cuestin son fundamentalmente tres. La primera, la de los que defienden que el
consenso ha sido en trminos generales una constante de la poltica exterior
espaola desde 1976 hasta 2002 y, por lo tanto, sostienen la necesidad de
volver al consenso en poltica exterior, como forma de que la misma tenga
continuidad y, consecuentemente, sea creble, consistente y eficaz. La segunda, la de los que consideran que realmente nunca ha habido un consenso propiamente dicho en la poltica exterior de Espaa desde el final de la
transicin democrtica, sino simplemente una oposicin dbil en la materia, por lo que la situacin actual de disenso no puede extraar. Por ltimo,
la posicin de los que, reconociendo que el consenso fue una realidad en
trminos generales desde 1976 hasta 2002, sin embargo, consideran que,
una vez normalizada plenamente la poltica exterior, lo lgico en un Estado
democrtico es el final de la cultura del consenso y la afirmacin del disenso. Entre estas dos ltimas posiciones las diferencias, como veremos, son
ms de matiz que de fondo.
Entre los que defienden el consenso como una prctica habitual en la
poltica exterior espaola y en general en la poltica exterior de los pases
democrticos desarrollados y, por lo tanto, apuestan por una recuperacin
del mismo en el caso de Espaa, se encuentra el autor de este estudio (Arenal, 2004a: 126; 2004b: 86, y 2008a). Las razones que llevan a esta posicin
se desarrollarn extensamente en el siguiente apartado, relativo al alcance
y sentido del consenso.
En la misma direccin se pronuncia Felipe Sahagn. La posicin de este
especialista tiene la virtud de situar el problema en su punto clave, en orden
a su clarificacin y correcto planteamiento, que es empezar por distinguir
entre objetivos estratgicos y tcticos a la hora de hablar de la necesidad del
consenso5. Tambin se puede incluir en esta misma lnea a Carlos Espsito,
5
Despus de reconocer las dificultades que existen para construir pactos de Estado a
partir de 2002, Sahagn apunta muy acertadamente como una de las causas la confusin
por muchos entre objetivos tcticos y estratgicos, aadiendo que sobre los medios y
los objetivos tcticos no tiene sentido esperar acuerdos de Estado, pero, por el contrario,
considera que sobre los objetivos estratgicos convendra seguir contando con ellos (los
acuerdos de Estado) en aras de la previsibilidad y solidez imprescindibles para ser tomados
en serio en la sociedad internacional (Sahagn, 2005: 266-267).
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que despus de pasar brevemente revista a las distintas posiciones existentes sobre la cuestin, se inclina en todo caso por la necesidad del mismo
(Espsito, 2005: 3-4).
En el segundo grupo, que niega la existencia y la necesidad del consenso en la poltica exterior espaola, salvo en momentos puntuales como los
de la transicin democrtica, entre otros se sitan Nicols Sartorius, Vicente Palacio de Oteyza y Fernando Rodrigo6. Esta posicin ser ms tarde
matizada por el propio Palacio de Oteyza, en la propuesta de poltica exterior que realiza de cara a las elecciones de marzo de 2008, recuperando,
ante los decisivos retos a que, en su opinin, se enfrenta la poltica exterior
espaola, la idea de la necesidad del consenso, al menos como punto de
arranque de una nueva etapa en la poltica exterior de Espaa: En este
sentido, un primer paso positivo sera que el nuevo gobierno convoque al
ms alto nivel al resto de partidos, constituyendo un foro estable y de carcter regular () para el relanzamiento de la poltica exterior en los trminos expuestos, lo cual significara una de las reformas polticas de mayor
calado de nuestra historia democrtica. El objetivo es llegar lo antes posible
a un pacto de Estado, a un consenso bsico sobre un ncleo reducido de
asuntos estratgicos a salvo de su utilizacin partidista con el objeto de sentar unas bases slidas para el funcionamiento del sistema (Palacio de Oteyza,
2008: 104). En este ltimo trabajo, Palacio de Oteyza evoluciona desde sus
posiciones iniciales y, lo que es ms importante, concreta lo que entiende
por consenso, reducindolo a un consenso bsico sobre un ncleo reducido de asuntos estratgicos, con lo que, como veremos, se aproxima a la
posicin que defendemos en relacin a lo que significa el consenso y a la necesidad del mismo.
6
Sus palabras, al referirse el deseo manifestado por el presidente del gobierno, Rodrguez Zapatero, de volver al consenso, en su discurso de investidura en abril de 2004, son
claras en este sentido: El problema estriba en que nunca ha existido el tan manido consenso: lo que ha ocurrido durante los ltimos veinte aos ha sido ms bien que la oposicin a la
poltica del gobierno de turno ha sido tan dbil e inarticulada que no supona ni siquiera un
desafo intelectual a la poltica exterior existente (Palacio de Oteyza y Rodrigo, 2004: 89).
Para estos especialistas, el consenso ni siquiera es deseable por los costes que implica su
bsqueda: Dejada atrs la poca de la transicin, donde la bsqueda de consensos estaba
justificada por la necesidad de construir un nuevo sistema constitucional, el consenso como
forma de solucionar los problemas polticos consume demasiado tiempo y recursos para
articular la vida poltica cotidiana. En definitiva, concluyen, resulta imposible excluir
del debate poltico los asuntos exteriores (Palacio de Oteyza y Rodrigo 2004: 90). Esta
tesis es defendida tambin por Nicols Sartorius, Fernando Rodrigo y Vicente Palacio en
el artculo Por un nuevo consenso en poltica exterior, publicado en El Pas, el 25 de
febrero de 2005.
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Como es lgico, el consenso solo tiene sentido cuando nos referimos a un Estado
democrtico, en el que, en consecuencia, existen distintos planteamientos polticos e
ideolgicos, en materia de poltica interna y de poltica exterior, y hay la posibilidad de
alternancia de los partidos polticos en el gobierno. En un rgimen autoritario, como fue
el franquista, no tiene ningn sentido hablar de consenso.
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bierno de un Estado. Solo que ese cambio, si afecta a las lneas maestras,
las prioridades y los principios bsicos, deber ser objeto de un nuevo
consenso entre los principales partidos.
No tiene sentido, por lo tanto, la posicin de algunos especialistas que
niegan la existencia del consenso en la poltica exterior y consecuentemente rechazan su necesidad, alegando los continuos cambios que en la prctica se producen en todos los Estados. En este caso, se confunde el consenso,
que afecta exclusivamente a las lneas maestras y prioridades de la poltica
exterior, que normalmente permanecen inalterables durante largos periodos de tiempo, con los desarrollos concretos y prcticos que se producen a
partir de esas lneas maestras, que pueden suponer cambios significativos
en la poltica exterior.
En el caso de la poltica exterior de Espaa, un ejemplo significativo de
lo que estamos sealando est representado por los cambios en la poltica
seguida por los distintos gobiernos respecto a Cuba, que no supusieron la
ruptura del consenso13. Un claro ejemplo de lo contrario, es decir, de ruptura del consenso, lo encontramos en el giro que experimenta la poltica
exterior espaola a lo largo de 2002, como consecuencia del alineamiento
del gobierno popular de Aznar con la estrategia internacional de la administracin Bush, alterando radicalmente las prioridades y valores en los que
hasta entonces descansaba la poltica exterior espaola14.
13
Son conocidas las marcadas diferencias existentes entre la poltica seguida por los
gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, basada en el mantenimiento de buenas relaciones
diplomticas y de cooperacin, con el objetivo de que a travs de la interlocucin se produjesen avances en materia de derechos humanos y democracia, y la nueva poltica que puso
en marcha hacia la isla el gobierno popular de Aznar, tanto en trminos bilaterales como en
el marco de la UE, a raz de su triunfo en las elecciones generales de 1996, basada en la denuncia de la situacin de los derechos humanos y en el enfriamiento de las relaciones como
forma de presin para lograr avances en derechos humanos y democracia. Este cambio,
que supuso, adems, un claro alineamiento con la estrategia de la administracin Clinton
respecto a Cuba, provoc fuertes crticas entre socialistas y populares, que se acusaron de
errar gravemente en sus polticas. En este caso, de ninguna forma se puede decir que por
todo ello hubiera una ruptura del consenso en materia de poltica exterior. La prueba es que
ni al gobierno ni al partido en la oposicin se les ocurri en ningn momento acusar al adversario de haber roto el consenso en poltica exterior pues, aunque con diferentes polticas,
el objetivo fundamental que se persegua y los valores que lo inspiraban eran los mismos.
Lo nico que vari significativamente fueron la poltica concreta utilizada y los medios empleados, muy diferentes de unos gobiernos a otros. Otra cosa diferente es que los vaivenes
que han caracterizado la poltica hacia Cuba no hayan favorecido los intereses de Espaa,
impidiendo una necesaria poltica bipartidista.
14
Aqu no nos encontramos con un cambio en la poltica respecto a un Estado o
Estados, sino que estamos ante un cambio que afecta a la prioridad que define todo
el modelo de poltica exterior de Espaa, que pasa de estar situada en la relacin con
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coordenadas nuevas (Asia-Pacfico y frica subsahariana), as como determinadas coordenadas temticas y transversales (terrorismo y crimen organizado
transnacional, seguridad, inmigracin y medio ambiente), que han pasado
a transformarse en dimensiones claves de la poltica exterior.
Por consenso sobre las prioridades que definen la poltica exterior hay
que entender el orden que se establece entre dichas lneas maestras o coordenadas, en el sentido de otorgar distinta prioridad a las mismas y, especialmente, a una sobre todas las dems. El establecimiento de una determinada
prioridad marca de forma decisiva toda la poltica exterior de un Estado,
implicando la mayor parte de las veces un cambio radical de esa poltica,
con las consecuencias que ello tiene lgicamente en relacin al consenso.
En la mayor parte de los casos la ruptura del consenso afecta principalmente a la definicin de las prioridades.
En el caso de Espaa la prioridad que ha determinado toda la poltica
exterior, desde la transicin democrtica hasta 2002, fue Europa y en concreto el proceso de integracin europea, marcando y condicionando de forma
decisiva el resto de las coordenadas. A partir de 2002 cambia esa prioridad,
situndose en Estados Unidos y en concreto en el alineamiento con la administracin Bush, con lo que ello supuso de replanteamiento radical del tratamiento dado al resto de las coordenadas y, por lo tanto, del modelo de poltica exterior seguido hasta entonces.
Por ltimo, respecto de este punto, hay que sealar que el consenso, en
la gran mayora de los casos, no solo implica un acuerdo bsico sobre las
lneas estratgicas y prioridades que definen la poltica exterior, sino que
supone tambin un acuerdo sobre determinados principios ticos, jurdicointernacionales y sobre los valores que inspiran esa poltica exterior. El alcance y significado del acuerdo sobre los mismos puede llegar a ser decisivo desde el punto de vista de la accin exterior del Estado. El consenso
tiene, en este sentido, una importante dimensin normativa que no se puede obviar y que marca de manera decisiva toda la poltica exterior, hasta el
punto de que un cambio significativo en dichos principios y valores, aunque permanezcan inalterables las lneas maestras y prioridades, puede suponer una ruptura con el modelo de poltica exterior existente hasta esos
momentos.
En el caso de la poltica exterior de Espaa esta dimensin normativa se
ha concretado desde 1976, con la excepcin del periodo 2002-2004 en que
se rompe el consenso, en la apuesta clara de los sucesivos gobiernos por la
defensa y promocin de la democracia, los derechos humanos y el desarrollo
con equidad, el multilateralismo, la apuesta por las Naciones Unidas y la
primaca del derecho internacional en las relaciones internacionales.
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tancia. Sin embargo, al mismo tiempo, estos mismos hechos, que con crecencia son objeto de enfrentamiento poltico17, hacen an ms necesario el
consenso en poltica exterior, si se quiere que sta sea consistente y eficaz,
pues una poltica exterior discontinua y a bandazos y sujeta a permanente
enfrentamiento en todos los mbitos, tendr efectos negativos cada vez ms
decisivos desde la perspectiva de los intereses nacionales18.
Desde esta perspectiva, que afecta directamente a los intereses nacionales, es evidente la importancia decisiva de la poltica exterior, considerada
como poltica de Estado y, por lo tanto, basada en el consenso entre los principales partidos polticos, con el alcance y significado que hemos explicado.
17
Es lo que ha sucedido con ocasin de las medidas nacionalizadoras adoptadas por
algunos gobiernos latinoamericanos, que han afectado a empresas espaolas y dado lugar a
enfrentamientos polticos en el Parlamento en cuanto a la actuacin del gobierno, o con ocasin del secuestro de cooperantes espaoles en el Sahel y la poltica seguida por el gobierno
respecto de la liberacin de los mismos, objeto igualmente de dursimas acusaciones.
18
No se puede olvidar en ningn caso que la principal funcin de la poltica exterior es, por un lado, hacer realidad las demandas internas y los intereses de seguridad,
polticos, econmicos, sociales y culturales de un Estado o, mejor, de una sociedad en
el mbito internacional, y, por otro, responder adecuadamente a los retos, problemas y
amenazas de naturaleza internacional que afectan a esos intereses nacionales.
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anuncia el propsito gubernamental de iniciar negociaciones para el ingreso de Espaa en la OTAN, rompindose el consenso tcito que haba caracterizado la poltica exterior a partir de 1976. La incorporacin de Espaa a la OTAN acabara producindose el 29 de mayo de 1982, con el
gobierno centrista de Leopoldo Calvo-Sotelo.
El consenso existente durante la transicin, entre 1976 y 1980, se haba
planteado ms en trminos negativos, en el sentido de no abordar ciertas
dimensiones clave de la poltica exterior, como la poltica de seguridad y
defensa, en aras de facilitar el xito de la transicin poltica interna, que en
trminos positivos, es decir, en el sentido de acuerdo sobre las prioridades
y principios de la poltica exterior, aunque s tuvo este ltimo carcter en
relacin a las polticas europea e iberoamericana.
Esta primera ruptura, denunciada entonces por la oposicin, y muy
especialmente por el PSOE, era de alguna forma lgica y necesaria, pues se
estaba en pleno proceso de definicin de un nuevo modelo de poltica exterior, el de la Espaa democrtica, diferente del puesto en marcha por el
franquismo, que era indispensable terminar de perfilar en sus caractersticas ms importantes, siendo una de ellas la relativa a la poltica de seguridad y defensa, hasta entonces no abordada. En algn momento haba que
romper el impasse en que se encontraba el proceso de definicin de la poltica exterior, si se quera que la Espaa democrtica normalizase en toda
su extensin su poltica exterior, se posicionase y pudiera desplegar sus
potencialidades en el mbito internacional.
Lo nico discutible es si el momento poltico elegido por los gobiernos centristas para romper el consenso y avanzar en la definicin del
modelo de poltica exterior era el ms adecuado, dadas la situacin de
Guerra Fra y enfrentamiento entre los bloques que se viva entonces, la
muy difcil situacin poltica interna y la posicin mayoritariamente contraria de la sociedad espaola a la incorporacin a la Alianza Atlntica.
Tambin es discutible si esa definicin de la poltica de seguridad y defensa, aunque fuese a ms largo plazo, no se poda haber hecho buscando
precisamente el consenso con el principal partido de la oposicin, el
PSOE, que haba pedido la celebracin de un referndum sobre la entrada en la OTAN y cuya victoria en las prximas elecciones generales estaba ya anunciada por todos los sondeos. En este ltimo supuesto es evidente, dadas las posiciones mayoritariamente contrarias al ingreso en la
OTAN que existan en el PSOE y en la opinin pblica, que la plena
normalizacin de la poltica exterior de Espaa se hubiese producido
bastante ms tarde, lo que probablemente hubiese sido perjudicial para
los intereses nacionales.
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lante una de poltica exterior, distinta de la anterior, en lnea con la desarrollado entre 1976 y 2002.
Como cuarta caracterstica hay que apuntar, en cuanto factor que se aade a la dificultad anterior, que, en cualquier caso, ese consenso era prcticamente imposible de conseguir con el principal partido de la oposicin, dado
el inmovilismo del PP en sus posiciones respecto de la guerra de Iraq y respecto de la administracin Bush, la crispacin poltica posterior que va a
caracterizar las relaciones entre el gobierno socialista y dicho partido y las
crticas radicales del mismo, empezando por el propio expresidente Jos
Mara Aznar, a las actuaciones internas e internacionales del gobierno24.
Finalmente, como una caracterstica de esta ausencia de consenso, que
no podemos ignorar, se encuentran dos hechos significativos, ya apuntados,
que marcan diferencias con las anteriores situaciones analizadas.
El primer hecho a destacar es que dentro del actual disenso entre los
dos principales partidos polticos, s existe al menos un cierto consenso en
poltica exterior. Si exceptuamos al PP, todos los dems partidos polticos
del arco parlamentario han estado, salvo en cuestiones puntuales, de acuerdo con las prioridades de la poltica exterior del gobierno socialista. Es
verdad, lo sealbamos al principio, que el consenso tiene que construirse
fundamentalmente entre los partidos polticos que estn en condiciones de
ser alternativa de gobierno, en el caso espaol, entre el PSOE y el PP, pero
no puede dejar de tenerse en cuenta la coincidencia de planteamientos bsicos que existe entre el gobierno socialista y los dems partidos polticos minoritarios a la hora de valorar las posiciones encontradas de los dos principales partidos polticos y el alcance de la consiguiente ausencia de consenso
entre los mismos.
El segundo hecho se refiere a que la poltica exterior desarrollada por
el gobierno socialista de Rodrguez Zapatero ha descansado en un apoyo
mayoritario de la sociedad espaola, lo que modera el alcance y las consecuencias de la ausencia de consenso entre el gobierno y el principal partido
de la oposicin. En concreto, de acuerdo con el Barmetro del Real Instituto Elcano de diciembre de 2007, es decir, segn un sondeo que se realiza
significativamente al final de la primera legislatura del gobierno socialista,
el 54% de los espaoles valoraba positivamente la poltica exterior de Ro-
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drguez Zapatero, frente a un 39% que tena una opinin negativa (Real
Instituto Elcano, 2007b)25.
En definitiva, la situacin de ausencia de consenso que caracteriza a la
poltica exterior espaola a partir de 2004 no admite comparacin alguna
con la ruptura del consenso que se produce en 2002, ni en su alcance en relacin al conjunto de los partidos polticos y a la sociedad espaola, ni en sus
consecuencias para los intereses nacionales, que vuelven a definirse en los
trminos tradicionales, por cuanto que esta ausencia de consenso supone la
recuperacin de unas prioridades, principios bsicos y seas de identidad
caractersticas de dicha poltica desde de 1976.
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La responsabilidad que en esta cuestin tienen tanto el PSOE en el gobierno como el PP en la oposicin, o viceversa, es grande, pues de su voluntad depende dejar a un lado los intereses partidistas y hacer que la poltica
exterior, ms all de la legtima crtica y de la lgica confrontacin, vuelva por
la senda del consenso y de la defensa conjunta de los intereses de Espaa. Es
de esperar que las elecciones generales de marzo de 2012 sean el punto de
partida para un nuevo consenso en la poltica exterior espaola.
Espaa durante el rgimen franquista, entre 1939 y 1975, como hemos visto,
tuvo una poltica exterior llena de contradicciones, lagunas y carencias, como
consecuencia de sus caractersticas ideolgicas y polticas y de la constante
instrumentalizacin que se hizo de la poltica exterior en favor de los intereses particulares del franquismo. El fin esencial de la accin exterior durante
todo ese periodo fue el de mantener el rgimen, el hacerse aceptar por la
sociedad internacional, incrementndose notablemente, como consecuencia
de ese relativo ostracismo, un complejo de inferioridad exterior que vena de
mucho antes (Morn, 1980: 15-16).
Aunque el franquismo consigui el objetivo supremo de sobrevivir, sin
embargo fue a costa de desarrollar una poltica interna y una poltica exterior
ajenas, en la mayor parte del tiempo, a los intereses reales de Espaa, lo que
impidi su insercin plena y eficaz en la escena internacional y desarrollar las
relaciones internacionales que le hubieran correspondido en funcin de su
situacin estratgica y de sus proyecciones exteriores.
La muerte de Franco, el 20 de noviembre de 1975, aunque no supona en
s misma el final del rgimen franquista, s abri la puerta para que se pudiera iniciar un proceso de transicin poltica que condujese al establecimiento
de un sistema democrtico en Espaa. Con todo habran de transcurrir algunos meses para que ese proceso se pusiera realmente en marcha.
A la muerte de Franco las instituciones del rgimen funcionaron con
normalidad. El 22 de noviembre, Don Juan Carlos de Borbn fue proclamado rey ante las Cortes, confirmando poco despus a Carlos Arias Navarro como el primer presidente de gobierno de la monarqua. Sin embargo,
el gobierno de Arias Navarro, que llegar hasta julio de 1976, en el que
entraron algunos reformistas, como Manuel Fraga y Jos Mara de Areilza,
no tena un proyecto poltico democrtico, sino que pretenda, con algunos
retoques, mantener en lo fundamental el rgimen anterior.
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Como ha sealado Ortiz Heras, la opcin rupturista, al menos la ms radical del
momento, no solo fracas por la falta de apoyos sociales y por la capacidad represiva
del Estado, sino tambin por la existencia de un contexto internacional muy hostil a
la misma tras el comienzo de la democratizacin europea de 1974. La compleja red
internacional de intereses estratgicos, polticos y econmicos en la que tuvo lugar la
transicin espaola favoreci un determinado tipo de salida a la dictadura. Una salida
liderada por fuerza polticas afines a las que ostentaban el poder en las democracias
europeas y alrgicas a cualquier tipo de experimento econmico radical (Ortiz Heras,
2010: 33-34).
30
Vase Snchez Cervell, 1995.
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mento de la actividad terrorista y los distintos proyectos de golpe de Estado, todo eran cuestiones y problemas que el gobierno tena que atender
prioritariamente.
Sin embargo, Surez, consciente de la importancia del respaldo de las
potencias occidentales a su proyecto de reforma poltica y de la necesidad
del cambio en la poltica exterior para el xito de la transicin democrtica,
tambin dedico especial atencin a las relaciones exteriores de Espaa.
El proceso de transicin democrtica llevar consigo, por lo tanto, aunque con un tiempo mucho ms lento, un paralelo proceso de transicin en
materia de poltica exterior33.
En esta lentitud influy, tambin, el hecho de que las polticas exteriores
suelen estar caracterizadas ms por el continuismo que por el cambio, entendido ste como cambio en las lnea maestras, prioridades y principios de la
poltica exterior de un Estado. Aunque los ajustes y los acentos son frecuentes en poltica exterior dado el carcter cambiante y dinmico del escenario
internacional y la alternancia en el gobierno, el cambio en materia de poltica
exterior es mucho ms lento, pues solo se produce realmente cuando se modifican una o ms de las lneas maestras y principios de esa poltica. En el caso
espaol, si la necesidad del cambio en poltica exterior era evidente, tambin
lo era, como hemos sealado, la dificultad del mismo. A las dificultades internas derivadas del cambio de sistema poltico, que supona pasar del franquismo a la democracia, haba que aadir las derivadas de la herencia dejada
por el franquismo en poltica exterior y en el Ministerio de Asuntos Exteriores, cuyo personal e instituciones estaban fuertemente impregnadas por la
experiencia acumulada durante el mismo34.
Por lo tanto, en 1976, despus del fallido intento reformisma del
gobierno de Arias Navarro, que pretenda un franquismo sin Franco, con
la llegada de Adolfo Surez al gobierno, el 3 de julio, se abre un proceso de
33
Para la transicin en materia de poltica exterior, entre otros, vase Mesa, 1988:
39-58 y 1992; Menndez del Valle, 1989; Barb, 1990; Arenal, 1991; Powell, 1993 y 2000;
Aldecoa, 1994; y Lemus y Pereira, 2010.
34
ngel Vias seala a este respecto: Burocracias e instituciones fueron impregnadas de la experiencia acumulada durante el franquismo. La transicin hacia un sistema democrtico se encontr con una posicin internacional dbil, con una poltica
entreguista, con una tradicin que tena como objetivo principal el hacerse aceptar por
la comunidad internacional, con hombres escindidos por la contradiccin entre esta finalidad, la retrica utilizada ante la opinin pblica espaola y el deseo de desarrollar
una poltica no de rgimen sino de Estado, atenta a la defensa de los intereses nacionales:
en efecto, uno de los grandes retos con que se enfrentaba la Espaa democrtica era el
de la reorientacin de la poltica exterior y el de reforma de sus mecanismos de gestin
(Vias, 1984: 307).
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transicin y cambio no solo a nivel interno, sino tambin, como era lgico,
en materia de poltica exterior y se inicia, consecuentemente, un proceso de
plena incorporacin del Espaa a la sociedad internacional, que supondr
un profundo cambio y una ampliacin del margen de autonoma en relacin con la poltica exterior del franquismo.
Un cambio en poltica exterior que, sin embargo, no se producir en un
momento fijo del reciente pasado democrtico, sino que se ir materializando a lo largo de un periodo de tiempo que llega hasta 1988, participando
en el mismo los sucesivos gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo-Sotelo y, despus, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez.
En este amplio periodo que ha necesitado la poltica exterior espaola para
cambiar en relacin al pasado y Espaa para insertarse plena y coherentemente en la sociedad internacional, ha influido decisivamente el hecho de
que el establecimiento de un sistema democrtico en Espaa ha sido fruto
de un proceso de reforma pactado entre las principales fuerzas polticas y
no de un proceso de revolucin o de ruptura, con lo que el cambio en la
poltica exterior y la necesaria transformacin de un Servicio Exterior, que
vena marcado en sus hbitos, planteamientos y desarrollos por el franquismo, han sido muy lentos.
De esta forma, si la transicin poltica a la democracia puede considerarse cerrada en principio con la aprobacin de la Constitucin espaola,
en diciembre de 1978, la transicin en materia de poltica exterior va a
exigir un periodo de tiempo notablemente mayor, ya que esta etapa, iniciada en 1976, solo se cerrar a finales de 1988.
El cambio de rgimen interno, el paso del franquismo a la democracia,
ha tenido, en consecuencia, su reflejo, aunque a un plazo bastante ms
amplio, en la poltica exterior y, por lo tanto en la poltica iberoamericana.
No es que hayan cambiado los condicionantes externos de esa poltica, la
mayora de los cuales han permanecido, dentro de las lgicas evoluciones,
algunas notables, que inexorablemente se producen en el mbito internacional; no es que se hayan alterado radicalmente las coordenadas geogrficas que han caracterizado histricamente la poltica exterior espaola, lo
que tampoco ha sucedido35.
Lo que cambi fue, en primer lugar, la filosofa inspiradora y el diseo
de esa accin exterior, el por qu y el para qu se hace la poltica exterior.
En este sentido, por un lado, los intereses nacionales y, por otro, la democracia, los derechos humanos, el desarrollo y la solidaridad pasan a ser
principios inspiradores de la poltica exterior. Ello proporcion una mayor
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condiciones de desempear un papel ms activo en relacin con el conflicto israel-palestino; (f) la puesta en marcha de un proceso de racionalizacin e institucionalizacin de la poltica de cooperacin al desarrollo, con
la creacin de la Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y
para Iberoamrica, en agosto de 1985, la elaboracin del I Plan Anual de
Cooperacin Internacional en 1986, con las previsiones para 1987, y la
constitucin de la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional,
en febrero de 1986, que permitir la creacin de una poltica de cooperacin al desarrollo ambiciosa, que pasar a transformarse en una dimensin
clave de la poltica exterior; y (g) por ltimo, la celebracin del referndum
sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, en el que la sociedad espaola se pronuncia afirmativamente sobre esa cuestin, dejando
zanjado un tema que vena gravitando sobre la vida poltica espaola desde
1980, y que cierra el periodo constituyente en materia de poltica exterior
que estamos describiendo.
Paralelamente a estos hechos y en directa relacin con los mismos, durante este periodo se emprende, por los gobiernos de Felipe Gonzlez, la necesaria reorganizacin y reforma del Ministerio de Asuntos Exteriores. Se trataba
de una asignatura pendiente que era necesario plantearse si se quera avanzar
en la formulacin e implementacin de una accin exterior eficaz y acorde con
los principios democrticos y dar respuesta a la universalizacin de las relaciones internacionales e incremento de la presencia internacional de Espaa y a
la incorporacin a la Alianza Atlntica y a Europa.
En este periodo se sientan y definen las ltimas lneas maestras de la
poltica exterior de la Espaa democrtica que quedaban por fijar, integrndose plenamente Espaa en el escenario europeo y occidental y configurndose realmente como una potencia media41. El cambio en la poltica
exterior ser ya un hecho a nivel de modelo general, si bien todava es necesario concretarlo en alguno de sus extremos ms significativos.
En consecuencia, dentro de la etapa de transicin se puede distinguir
finalmente un tercer periodo, que denominamos de concrecin en materia
de poltica exterior. Esta etapa va desde marzo de 1986 hasta finales de
1988, y abarca, primero, el ingreso como observador activo, el 14 de noviembre, en la Unin Europea Occidental; segundo, la firma en Madrid, el
1 de diciembre, despus de unas largas y difciles y, en ocasiones, tensas
negociaciones, de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos,
En este sentido, Fernando Morn denomina acertadamente sus memorias como
ministro de Asuntos Exteriores con el ttulo Espaa en su sitio (Morn, 1990). Vase,
tambin, Morales Lezcano, 1987 y 1991; y Palou, 1993.
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Rafael Grasa, por el contrario, considera que el periodo constituyente de la poltica
exterior espaola no termina el 12 de marzo de 1986, sino que llega hasta el 1 de diciembre de 1988, con los hechos mencionados (Grasa, 1989: 112).
43
El presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, sealaba a este respecto que durante
el proceso democrtico vivido por Espaa se ha podido comprobar cmo las puertas
del mundo y las de Espaa para el mundo se han abierto como nunca en la historia y
cmo se ha pasado, gracias al impulso democrtico y sin duda a la accin que puedan
ejercer los Gobiernos, de una diplomacia mendicante a una diplomacia de dignidad nacional (Felipe Gonzlez, Intervencin en el debate en las Cortes, el 27 de marzo 1987,
con ocasin de la mocin de censura).
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ciones idneas para participar directamente en el proceso de establecimiento de un nuevo sistema de relaciones transatlnticas basado en la
cooperacin y la confianza mutuas; con su insercin en las Comunidades
Europeas se sita en el ncleo central del renovado proceso de construccin poltica de Europa y refuerza su poltica exterior; con su reiterada
atencin y prioridad a las relaciones con Amrica Latina y con el Mediterrneo y el norte de frica, junto a su participacin en el sistema de cooperacin al desarrollo comunitario, Espaa est en disposicin de ofrecer
respuestas solidarias y comunes a los problemas derivados del subdesarrollo y de las relaciones Norte-Sur.
En suma, despus del importante camino recorrido en la poltica exterior desde 1976, lo que se le plantear a Espaa a partir de 1988 no ser ya,
en consecuencia, un problema de ubicacin o de puntos de partida, sino
un problema de saber obtener las mximas ventajas de esa favorable posicin adquirida, llevando adelante la proyeccin multidimensional que tiene
su poltica exterior. Y ello depender mucho, por no decir totalmente, de
la voluntad de los gobiernos espaoles y de su capacidad para entender que
la poltica exterior, en sus grandes lneas y planteamientos estratgicos, es
siempre una poltica de Estado, que atiende a los intereses nacionales y que
se caracteriza por su continuidad.
Este proceso de cambio y autonoma de la poltica exterior va a tener,
como es lgico, su traduccin en la poltica iberoamericana, que abandona
los clichs ideolgicos del franquismo, prescinde de cualquier veleidad
hegemnica o tutelar, normaliza plenamente las relaciones con Amrica
Latina y formula un nuevo proyecto de Comunidad, la Comunidad Iberoamericana de Naciones, basado en el principio de igualdad jurdica y en el
respeto a la soberana de los Estados participantes y planteado en trminos
mutuamente beneficiosos para todos los participantes.
En todo caso, cuando se estudian estas dos grandes etapas y sus correspondientes periodos, que acabamos de sealar, no se puede olvidar, como
es lgico, la existencia de notables diferencias, que analizaremos posteriormente, tanto desde el punto de vista poltico como desde el punto de vista
prctico, entre la poltica exterior de los distintos gobiernos que se han
sucedido durante las mismas. Sin embargo, estas diferencias no han impedido que tanto unos gobiernos como otros hayan considerado, casi siempre, pues ha habido momentos en que no ha sucedido as, la poltica exterior como una poltica de Estado en lo que a sus lneas maestras y principios
se refiere. A ello ha contribuido, sin lugar a dudas, el importante papel
simblico desempeado por el rey, Juan Carlos I.
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2002-2004
2004-2011
Consenso
Ausencia de consenso
Debilitamiento de la
dimensin europea
Europa como
prioridad
Buenas relaciones
con EEUU, pero
sin seguidismos
incondicionales
Buenas relaciones
con EEUU, pero
sin seguidismos
incondicionales
Relativa autonoma en
polticas iberamericana y
mediterrnea
Debilitamiento de
la autonoma en las
polticas iberoamericana y
mediterrnea
Derechos humanos,
multilateralismo y
primaca del derecho
internacional
Unilateralismo y
debilitamiento de la
primaca del derecho
internacional
Recuperacin de la
relativa autonoma
en las polticas
iberoamericana y
mediterrnea
Derechos humanos,
multilateralismo y
primaca del derecho
internacional
Giro social
Puesta en valor del
poder blando
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c. D
ebilitamiento de la apuesta por la coordenada europea. La tercera
caracterstica bsica del nuevo modelo, consecuencia directa de la
anterior y con implicaciones igualmente muy importantes, es la prdida de prioridad de la coordenada europea de la poltica exterior.
Europa y, en concreto, la UE, hasta ese momento ejes centrales de la
poltica exterior, dejaban de ser el referente fundamental de la poltica exterior espaola, pasando a un segundo plano respecto de la relacin con Estados Unidos y adoptndose un neonacionalismo respecto de Europa.
d. Debilitamiento de la autonoma de las polticas iberoamericana y mediterrnea. Las coordenadas iberoamericana y mediterrnea se vern
significativamente afectadas por el cambio de prioridades que se
acaba de sealar. En este sentido, se redujeron los relativos mrgenes
de autonoma que haban tenido hasta ese momento las polticas
iberoamericana y mediterrnea de Espaa.
e. A
puesta por el unilateralismo y debilitamiento de la primaca de la legalidad internacional. Finalmente, como ltima caracterstica de este
nuevo modelo de poltica exterior, que rompe tambin con lo que ha
sido una tradicin de la poltica exterior espaola desde 1976 y que es
una consecuencia ms del alineamiento con la administracin Bush,
hay que sealar el cambio que se produce en relacin a los principios y
valores que venan inspirando la poltica exterior de Espaa. En este
nuevo modelo de poltica exterior la apuesta por el multilateralismo se
sustituye por el unilateralismo y se atribuye un papel secundario e instrumental a las Naciones Unidas y al derecho internacional.
En definitiva, se conforma un nuevo modelo de poltica exterior, fuertemente ideologizado y radicalmente diferente a nivel de prioridades,
principios y valores del que se haba venido estructurando desde el inicio
de la transicin democrtica. En este caso no cabe hablar simplemente de
diferencias importantes en cuanto al despliegue concreto de la poltica exterior, sino de un giro radical, que rompa sin consenso las prioridades y
principios inspiradores hasta ese momento.
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marcha por Aznar y la vuelta, con algunas significativas novedades, al modelo conformado a partir de la transicin democrtica, vigente en Espaa,
como hemos visto, hasta 2002, tanto en trminos de prioridades como de
principios.
Sus principales caractersticas y novedades, que estudiaremos en detalle
posteriormente, muy diferentes a las del modelo puesto en marcha por el
gobierno de Aznar, sern las siguientes:
a. A
firmacin de la necesidad del consenso en la poltica exterior. Se afirmar la necesidad del consenso con las principales fuerzas polticas
parlamentarias como base de una poltica exterior, entendida como
poltica de Estado. Este consenso, sin embargo, ser imposible con el
PP, aunque no con otras fuerzas polticas parlamentarias, tanto como
consecuencia de las posiciones prcticamente inalterables mantenidas por ese partido en relacin a la poltica exterior seguida por el
gobierno de Aznar entre 2002 y 2004, como por la rapidez con la que
el nuevo gobierno adopta una serie de decisiones clave, en materia de
poltica exterior, que no permiten un nuevo consenso.
b. Prioridad en la relacin con Europa. Caracterstica clave de esta poltica exterior es la prioridad que se otorgar, de nuevo, a la coordenada europea. Frente al modelo desarrollado por Aznar que priorizaba
la relacin con los Estados Unidos, ahora se desarrolla una poltica
en la que Europa y, en concreto, la UE vuelven a ser la prioridad,
adoptndose una poltica marcadamente europesta que volver a situar a Francia y Alemania como referentes.
c. R
econocimiento de la importancia de las relaciones con Estados Unidos,
pero sin alineamientos incondicionales. Se reconoce la importancia de
la relacin con Estados Unidos y la necesidad de mantener unas excelentes relaciones con los mismos. Al mismo tiempo, se considera
que esa condicin de aliados firmes no tiene por qu implicar alineamientos incondicionales con ese pas, por muchos que sean los intereses comunes.
d. Recuperacin de los relativos mrgenes de autonoma en las polticas
iberoamericana y mediterrnea. La cuarta caracterstica de la poltica
exterior del gobierno socialista hace referencia a las dimensiones
mediterrnea y latinoamericana de esa poltica, en relacin a las cuales se tratar con xito de recuperar los relativos mrgenes de autonoma que se haban debilitado como consecuencia del anterior
modelo de poltica exterior. Ello se manifestar, sobre todo, en la
poltica iberoamericana.
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e. A
puesta por el multilateralismo y la primaca del derecho internacional.
Finalmente, la poltica exterior se caracterizar por la defensa del
multilateralismo eficaz, la apuesta por las Naciones Unidas y por la
primaca del derecho internacional. La afirmacin de estos principios
y valores bsicos como inspiradores de la poltica exterior supona
recuperar una de las seas de identidad de dicha poltica desde 1976,
que haba caracterizado el primer modelo de poltica exterior.
Esta nueva poltica exterior presentar, adems, toda una serie de novedades en relacin a la que haba seguido Espaa desde la transicin democrtica, que suponen una mayor ideologizacin de la poltica exterior, como
veremos al analizar en concreto la poltica exterior de los gobiernos de
Rodrguez Zapatero.
En definitiva, a partir de 2004, con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero se recuperan las prioridades y principios bsicos del modelo
de poltica exterior de Espaa desde 1976, solo rotos entre 2002 y 2004,
aunque con novedades derivadas de los retos a los que se enfrenta Espaa
en el escenario mundial y con una decidida acentuacin, al menos formalmente, en la dimensin normativa de la poltica exterior. La nica caracterstica que de momento no se ha podido recuperar ha sido el consenso en
dicha poltica.
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La poltica de cooperacin y, muy en concreto, la cooperacin al desarrollo ha sido el tercero de los ejes con el que los gobiernos democrticos
han querido subrayar el sentido de la nueva poltica iberoamericana. El
deseo de pasar de la retrica a la accin, de hacer creble la poltica iberoamericana, de avanzar en la articulacin de la Comunidad Iberoamericana
de Naciones, requera la puesta en marcha de acciones solidarias no solo en
el plano poltico, sino igualmente en el plano econmico como forma de
facilitar la solucin de los graves problemas de pobreza y desigualdad existentes en Amrica Latina y, en ltima instancia, asegurar la democracia y la
paz en la regin.
Esto explica el avance que conoce desde 1976 la cooperacin al desarrollo
con Amrica Latina7, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos, transformndose esa regin en destino prioritario de la ayuda al desarrollo.
El cuarto eje clave sobre el que se articular la nueva poltica iberoamericana ser la puesta en marcha, primero, y consolidacin, despus, de las
Cumbres Iberoamericanas, como expresin operativa de la afirmacin de
la Comunidad Iberoamericana de Naciones. El proyecto de celebrar en
Madrid, en 1992, una Cumbre de jefes de Estado y de gobierno iberoamericanos se plantea ya por los gobiernos de Adolfo Surez, transformndose
en un objetivo fundamental de los gobiernos de Felipe Gonzlez y siendo
desde la celebracin de la primera Cumbre, en 1991, una dimensin esencial de la poltica iberoamericana de todos los gobiernos hasta el momento
actual, que complementa y enriquece las otras dimensiones de la misma,
especialmente la bilateral.
Finalmente, la profundizacin de las relaciones entre la UE y Amrica
Latina constituir el quinto de los ejes clave de la poltica iberoamericana de
Espaa. Desde el momento mismo en que la Espaa democrtica opta por
la incorporacin plena a Europa, como realizacin de lo que se considera
es su proyeccin natural, la dimensin iberoamericana de su proyeccin
exterior se plantea necesariamente bajo nuevos parmetros, diferentes a los
que dominaban las relaciones del pasado. Esa clara opcin por Europa
poda significar bien un debilitamiento de la proyeccin iberoamericana,
7
El cambio hacia la posicin de donante puro solo se produce en 1977, que es cuando
el Banco Mundial deja de considerar a Espaa como potencial receptor de su ayuda. Datos expresivos de la tarda llegada de Espaa a la cooperacin al desarrollo son que solo
en 1980 el Fondo Monetario Internacional consider a Espaa entre los pases industriali
zados; todava en 1981, el Banco Mundial clasificaba a Espaa como pas con desarrollo
de renta media, e incluso el informe de 1983 del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD)
de la OCDE catalogaba a Espaa como potencial receptora de Ayuda Oficial al Desarrollo
(Ruiz Arbeloa, 1984: 118).
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que quedaba relegada a un plano muy secundario en las relaciones exteriores de Espaa, bien, caso de que se plantease como complementaria, un reforzamiento de las relaciones con Amrica Latina. En el primer caso, el
proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones perdera todo su sentido. En el segundo, se planteara desde nuevas perspectivas y alcances, que
lo reforzaran.
Ante esa disyuntiva, tanto los gobiernos centristas de Adolfo Surez,
que presentan la solicitud de adhesin, los gobiernos socialistas de Felipe
Gonzlez, que culminan el proceso, como los sucesivos gobiernos populares y socialistas que se suceden hasta el momento presente, optarn claramente por la segunda lnea de accin, presentando y haciendo complementarias ambas dimensiones de la proyeccin exterior. De ah que los objetivos
del reforzamiento de las relaciones entre Amrica Latina y la Comunidad
Europea y la defensa de los intereses latinoamericanos en el seno de la
misma se hayan hecho presentes desde la negociacin misma de adhesin
hasta la actualidad.
En este sentido, la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, a
pesar de ser un importante condicionante de la poltica iberoamericana,
como veremos a continuacin, no va a suponer una prdida de la prioridad
e importancia que se atribuir a la misma. Ms bien va a constituir un elemento impulsor y clarificador de la vocacin iberoamericana, adems de
ampliar sustancialmente las dimensiones y posibilidades de la propia proyeccin iberoamericana de Espaa.
Hemos visto cmo uno de los objetivos que inspirarn la nueva poltica
iberoamericana de Espaa desde 1976 ser la afirmacin de unos relativos
mrgenes de autonoma, en funcin de los intereses y valores presentes en
las relaciones con Amrica Latina y la dimensin identitaria sealada.
Sin embargo, en el globalizado mundo de nuestros das, la autonoma
de la poltica exterior est fuertemente condicionada por toda una serie de
interdependencias, que limitan las posibilidades que tiene un Estado para
Para una consideracin ms amplia de los condicionantes en la poltica iberoamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez, vase Piol, 1988a y 1989; Arenal, 2000. Para
los condicionantes de la poltica iberoamericana de Aznar, vase Arenal, 2003a y 2005a:
17-25. Para los condicionantes de la poltica iberoamericana de Rodrguez Zapatero,
vase Arenal, 2005b y 2008b: 341-343.
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hacer valer sus intereses y valores en el escenario internacional. Este condicionamiento es an ms evidente cuando un Estado trata de desarrollar una
poltica exterior activa, ambiciosa y autnoma que, consecuentemente, puede chocar con los intereses de otros Estados. Espaa, como es lgico, no
escapa a este hecho, experimentndolo especialmente en el caso de la poltica iberoamericana, dado el carcter activo y protagonista con que se
plantea la misma, como consecuencia de la singularidad, profundidad, multidimensionalidad y complejidad que, como se vio, presentan las relaciones
con Amrica Latina.
Consecuencia de ello ha sido que casi todos los gobiernos que se han
sucedido desde 1976, si se excepta el gobierno popular de Jos Mara
Aznar entre 2002 y 2004, han tratado de afirmar en la poltica iberoamericana, con mayor fuerza que en otras proyecciones de la poltica exterior,
ciertos mrgenes de autonoma, que permitan atender de la mejor forma
posible los valores e intereses implicados en esas relaciones. Mrgenes de
autonoma que han estado y estn condicionados en el caso de Espaa por
determinados factores que inciden en la poltica exterior.
Los condicionantes que, en el periodo que transcurre entre 1976 y la
actualidad, limitan los mrgenes de autonoma de la poltica exterior en
general y de la poltica iberoamericana de Espaa en particular son principalmente tres, de muy distinto alcance y sentido9.
El primer condicionante es el carcter de potencia media de Espaa10, que
al mismo tiempo tiene una clara vocacin de potencia global, con todo lo que
ello supone, en principio, de limitacin prctica de cara al desarrollo de una
poltica iberoamericana activa y con objetivos ambiciosos. Como destaca Sahagn, el principal problema de la poltica exterior espaola hoy tiene que ver
mucho ms con los medios que con los fines (Sahagn, 2000: 29). Este proNo entramos a considerar otros condicionantes de la poltica exterior, como pueden
ser la situacin geoestratgica, el nivel de desarrollo econmico y social, la capacidad militar, la dimensin demogrfica y los recursos, la potencia cultural o la problemtica interna
que pueda tener un Estado, por mencionar solo algunos de los numerosos condicionantes
de la poltica exterior. Tampoco consideramos en este punto, por cuanto que lo haremos
posteriormente, los intereses estratgicos, polticos, econmicos y sociales de Espaa en
el exterior, que actan tambin como condicionantes, en algunos casos muy importantes.
10
Palau seala como elementos constituyentes de una potencia media, aplicables a
Espaa, la importante situacin geogrfica, un desarrollo econmico a nivel de los Estados industrializados, las relaciones especiales con el mundo rabe y Amrica Latina y la
contribucin a la seguridad occidental en el marco de los acuerdos con los Estados Unidos y la OTAN (Palau, 1993: 22). Para el proceso de conversin de Espaa en potencia
media, vase Morales Lezcano, 1991. Para la posicin relativa de Espaa en el mundo,
vase Real Instituto Elcano, 2009.
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blema, como ya se ha destacado, en el caso concreto de la poltica iberoamericana es an ms grave, pues existe una desproporcin manifiesta entre la ambicin de los objetivos que se plantean, en funcin de la dimensin identitaria
y del carcter especial y singular que se atribuye a esa relacin, y la modestia de
los medios que se destinan a lograrlos, tanto en trminos de recursos humanos
y materiales como en trminos presupuestarios.
Esta desproporcin entre fines y medios, que deriva tambin en cierta
medida de la ausencia de una voluntad poltica clara para superarla y de la
grandilocuencia con que, en general, se plantean las relaciones con Amrica
Latina, en base de nuevo a su dimensin identitaria, sirve para explicar el carcter en muchos casos retrico de los objetivos que definen la poltica iberoamericana y las frustraciones que de ello se derivan, tanto desde la perspectiva
espaola como, en muchos casos, no hay que olvidarlo, desde la iberoamericana.
El segundo hecho que condiciona la poltica iberoamericana de Espaa,
reduciendo los mrgenes relativos de autonoma, ha sido la poltica de Estados Unidos hacia la regin. Desde el siglo xix hasta nuestros das, y muy
especialmente a partir del momento en que se institucionaliza la condicin
de aliados de ambos pases, Estados Unidos, que tiene intereses estratgicos, polticos y econmicos directos en la zona, ha sido un condicionante
muy importante11, especialmente cuando Espaa ha tratado de desarrollar
una poltica activa y autnoma en la regin, como sucedi en el plano estratgico-poltico en los aos ochenta respecto de Centroamrica con los
gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez o, recientemente, con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero respecto a las relaciones con algunos
gobiernos iberoamericanos, especialmente en el caso de Cuba. En este sentido, cuando se analiza la poltica iberoamericana es necesario tener siempre
presente este condicionante, que si generalmente actuar como elemento
reductor de los mrgenes de autonoma, en algunos casos puede actuar
como incentivador del desarrollo de polticas activas, como sucedi en los
casos que se acaban de sealar.
Al mismo tiempo, esta relativa autonoma de la poltica iberoamericana
y su peso en Amrica Latina han servido para reforzar el papel de Espaa
como interlocutor de Estados Unidos en determinados temas latinoamericanos, incluso en momentos en los que las relaciones entre ambos pases
han sido fras a nivel presidencial, como sucedi en la etapa en que coincidieron Bush y Rodrguez Zapatero.
Finalmente, el tercer hecho condicionante deriva de la pertenencia de
Espaa a la UE. A partir de 1986, con el ingreso en la UE, la poltica ibe11
Para este condicionante, entre otros, vase Wiarda, 1986; y Arenal, 2009a: 31.
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los valores (Sanahuja, 2010a). Al mismo tiempo, esta europeizacin est sirviendo, en algunos casos, para tratar de justificar ante los pases latinoamericanos la primaca que Espaa otorga en determinados mbitos a los intereses en sus relaciones con la regin.
La europeizacin de la poltica iberoamericana supone, por lo tanto, que
los avances en las relaciones entre la UE y Amrica Latina inciden de manera
directa en la imagen y en los intereses polticos, sociales y econmicos de
Espaa en la regin, y viceversa, la creciente importancia de los intereses
polticos y econmicos espaoles en la misma hace que Espaa tenga cada
vez mayor inters en el desarrollo y la profundizacin de las relaciones entre
ambas regiones, es decir, en la iberoamericanizacin de las polticas europeas.
De estos dos ltimos condicionantes derivan las principales contradicciones que se plantean en la poltica exterior de Espaa, especialmente en
su proyeccin iberoamericana, que analizaremos ms adelante con mayor
detalle. Por un lado, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el atlantismo, que en ocasiones reduce considerablemente la autonoma de la poltica iberoamericana. Por otro, la contradiccin entre la iberoamericanidad
y el europesmo, que lgicamente se va a ir haciendo cada vez ms patente
e insalvable a medida que la UE avanza en su proceso de integracin, provocar crecientes tensiones en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, que se manifestarn no solo en trminos bilaterales, sino tambin en el
marco de las Cumbres Iberoamericanas.
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misma y de la poltica iberoamericana. En concreto, sobre la base de la existencia de tres races comunes con Iberoamrica, historia, lengua y cultura, de la
afirmacin de los ideales de libertad, justicia y paz, y de la apologa de la democracia y la defensa de los derechos humanos, el rey ir esbozando toda una
concepcin del orden internacional, en la que inserta especialmente la poltica
iberoamericana y el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones16.
En este sentido, sus principios inspiradores, aunque apuntados con ante
rioridad por el entonces ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, el
20 de diciembre de 1976, en las palabras pronunciadas en el palacio de Viana
en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela17, y por el en
tonces presidente del gobierno, Adolfo Surez, el 25 de abril de 1977, en el
discurso que pronunci en Mxico ante el presidente de ese pas18, han encontrado en las palabras de la Corona su mejor y ms clara expresin, sobre
todo en el discurso pronunciado el 9 de septiembre de 1977, en Caracas, ante
la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela19.
Estos principios, que analizaremos con detalle al estudiar la poltica
iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, son el
principio de interdependencia, el principio de credibilidad, el principio de
continuidad, el principio de indiscriminacin y el principio de comunidad.
A ellos hay que aadir, por su trascendencia de cara a la realizacin del
proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, un principio que
est implcito en el principio de indiscriminacin, pero, sobre todo, en el
de comunidad, que es el principio de unidad en la diversidad, de unidad
dentro del respeto a la soberana, identidad e intereses de cada Estado.
Adems, es un hecho evidente que la Corona ha asumido un especial
compromiso en el desarrollo de las relaciones iberoamericanas y en el fortalecimiento de los lazos en los que se basa la Comunidad Iberoamericana
de Naciones, que encuentra en la monarqua uno de sus smbolos y seas
16
Para un estudio ms detallado de este punto, vase Galvani, 1987; y Arenal y Njera, 1992: 333-352.
17
Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, seor Escovar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20 de diciembre
de 1976, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja
Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID,
1978, pp. 185-186.
18
Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa durante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151
(1977), pp. 259-261.
19
Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso
Nacional de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discursos de S.
M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Oficina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 141-147.
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de Felipe Gonzlez volvern a hacer de Amrica Latina, despus de Europa, la prioridad fundamental de su poltica exterior, erigiendo los principios de democracia, cooperacin y desarrollo como referentes principales,
no solo tericos, de la poltica iberoamericana. A ello ayud de manera
importante, por un lado, el hecho de que la transicin democrtica, que
tanta atencin haba exigido a los gobiernos centristas, estaba ya prcticamente terminada, y, por otro, que la experiencia y contactos, especialmente
en Amrica Latina, que ya tena el presidente del gobierno y los propios
planteamientos polticos del nuevo gobierno permitieron conectar ms slidamente con los pases latinoamericanos. En este sentido, se afirmarn los
relativos mrgenes de autonoma de la poltica iberoamericana.
En suma, la nueva poltica iberoamericana puesta en marcha por los gobiernos de Adolfo Surez y Felipe Gonzlez, tendr, por lo tanto, como hitos
decisivos la plena normalizacin de las relaciones con Amrica Latina, materializada simblicamente en el establecimiento de relaciones diplomticas
con Mxico, el 28 de marzo de 1977, que hasta ese momento solo reconoca
al gobierno republicano espaol en el exilio; el cambio de denominacin, que
implicaba todo un giro en su organizacin, filosofa y objetivos polticos, del
Instituto de Cultura Hispnica, primero, por el de Centro Iberoamericano de
Cooperacin y, despus, por el de Instituto de Cooperacin Iberoamericana,
que ir acompaado de una poltica de cooperacin al desarrollo cada vez
ms ambiciosa; la articulacin de un nuevo proyecto de Comunidad, alejado de los planteamientos hegemnicos del franquismo, materializado en el
paso desde el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones hasta el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones; la activa poltica centroamericana desarrollada por los gobiernos de Felipe Gonzlez, apoyada en el
Grupo de Contadora y en la nueva poltica centroamericana de Europa;
el apoyo activo que se presta a los procesos de transicin a la democracia de
muchos pases latinoamericanos, especialmente en el Cono Sur; la firma
de una serie de Tratados de Amistad y Cooperacin con los principales pases
latinoamericanos, que reforzaron notablemente las relaciones bilaterales, especialmente en los mbitos diplomtico, econmico y de cooperacin; el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, con
todo lo que ello supuso, como hemos visto, para la poltica iberoamericana;
y la firma de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos, el 1 de
diciembre de 1988, que normalizaba las relaciones bilaterales con ese pas,
desapareciendo el carcter subordinado en materia de seguridad y defensa
que Espaa haba tenido hasta entonces, y que permitir superar las tensiones existentes hasta aquel momento con Estados Unidos en relacin a la
nueva y autnoma poltica iberoamericana.
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Gonzlez, los gobiernos populares de Jos Mara Aznar y los gobiernos socialistas de Jos Luis Rodrguez Zapatero, con diferencias entre los mismos,
especialmente entre los gobiernos socialistas y los gobiernos populares, que
permiten distinguir tres fases diferentes dentro de la misma, marcadas principalmente por las relaciones con Estados Unidos y, consecuentemente, por
el grado de autonoma de la poltica iberoamericana.
Es una etapa de poltica iberoamericana normalizada y adaptativa (Grasa, 2001: 67-69), en la que aparece un creciente pragmatismo, se debilita,
salvo excepciones, el elevado e intenso perfil que haba alcanzado dicha
poltica en los niveles bilateral y, sobre todo, subregional en la etapa anterior, y cobran creciente importancia en el marco de esa poltica el prefil
regional, con las Cumbres Iberoamericanas como referente, y el europeo.
Durante esta etapa desaparecen prcticamente las tensiones polticas con
Estados Unidos, salvo en la tercera fase, con los gobiernos de Rodrguez
Zapatero, donde las mismas alcanzarn su mxima expresin. Estas diferencias se van a hacer especialmente patentes, durante esta tercera fase, en
la poltica que se va a articular respecto de Cuba y Venezuela, pero sobre
todo vendrn marcadas de forma clara por decisiones que se adoptan en
materia de poltica exterior en general por parte del gobierno de Rodrguez
Zapatero, que enrarecen y enfran las relaciones poltico-diplomticas entre
ambos pases, especialmente a nivel presidencial, hasta le llegada de Obama a la presidencia de aquel pas.
Las caractersticas generales ms significativas de esta segunda gran
etapa son la europeizacin de la poltica exterior en general23 y de la poltica
iberoamericana muy en particular, en un triple sentido.
Primero, en el sentido de que las relaciones exteriores y las polticas
comunes de la UE se han hecho plenamente presentes en las relaciones
tanto bilaterales como regionales de Espaa con Amrica Latina, condicionando de manera decisiva esas relaciones y provocando contradicciones
sustanciales entre la iberoamericanidad, que expresa el carcter identitario
y lo especial de dicha poltica, y la europeidad de la misma, de la que derivan los principales compromisos polticos y econmicos. Es lo que se ha
denominado la europeizacin desde arriba (top down), que comporta adaptacin y convergencia de polticas con Europa.
En este sentido, como se vio al analizar los condicionantes de la poltica
iberoamericana, se van a reducir de forma importante la autonoma y los
objetivos polticos y econmicos de esa poltica, que vendrn limitados por
la condicin de Estado miembro. La pertenencia de Espaa a la UE limita23
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r la posibilidad de plantear objetivos de integracin ambiciosos con Iberoamrica y de articular polticas comerciales o migratorias propias, debilitar, por lo tanto, la traduccin poltica y econmica de la dimensin
identitaria presente en esa relacin y afectar, en muchos casos negativamente, a la bsqueda de equilibrio entre los valores y los intereses.
En segundo lugar, en el sentido, ya apuntado, de que dicha europeizacin ha servido para potenciar el papel de Espaa en la regin, que ha
visto cmo su poltica iberoamericana adquira una dimensin nueva que
la reforzaba, al proporcionar la oportunidad de orientar la atencin de la
UE hacia Amrica Latina y otorgar a Espaa en consecuencia una imagen,
un protagonismo y una importancia en la regin que no tena anteriormente cuando actuaba sin ms credenciales que su propio peso. En este sentido, por un lado, se ha producido una cierta iberoamericanizacin de la
poltica europea hacia la regin o, en palabras de Barb (2009b), europeizacin desde abajo (bottom up) que supone proyeccin nacional en las
polticas europeas, y que ha potenciado la propia poltica iberoamericana
de Espaa. De hecho, Espaa, en funcin de la importancia de sus vnculos, interdependencias e intereses en Amrica Latina, va a ejercer un cierto
papel de liderazgo en lo que se refiere a las relaciones entre la UE y la regin, reconocido en gran medida por el resto de los Estados miembros.
Finalmente, en el sentido de que esa europeizacin servir para dar
cobertura y reducir los costes que una poltica autnoma respecto de Amrica Latina poda tener en las relaciones con Estados Unidos, dada la importancia de los intereses de dicho pas en la regin y sus importantes
vnculos con Espaa.
Aunque esta europeizacin se haba iniciado ya a partir de principios de
los ochenta, en el caso de la poltica centroamericana, y muy especialmente
desde 1986, con el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, va a
ser desde principios de los aos noventa, con el avance que se produce en
el proceso de integracin europea, cuando la europeizacin ser ms importante. Las polticas comunes y las relaciones exteriores de la UE se
transforman en el elemento ms determinante no solo de la poltica interna,
sino tambin de la poltica exterior espaola y, en concreto, de la poltica
iberoamericana, de forma que no solo condicionan decisivamente los objetivos y los desarrollos de dicha poltica en trminos bilaterales, especialmente los comerciales y de cooperacin al desarrollo, sino que adems
proporcionan mecanismos multilaterales y bilaterales interregionales, de
dilogo poltico, concertacin y cooperacin, que Espaa ha utilizado de
manera especial y protagonista para impulsar con xito su propia poltica
iberoamericana. En este sentido, la dimensin europea ha cobrado una
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cionado en trminos multidireccionales, puesto que si inicialmente fue puesta en marcha por Espaa con el fin, por un lado, de reforzar su poltica iberoamericana a travs de la orientacin del inters de la UE hacia Amrica
Latina, y, por otro, de reforzar el peso de Espaa en la UE a travs de sus
especiales relaciones con Amrica Latina, pronto esa estrategia triangular fue
utilizada por los actores situados en los otros dos vrtices para sus propios
objetivos e intereses. Amrica Latina, adems de a travs de sus propios canales de comunicacin con la UE, se vali de Espaa para hacer presentes en
la UE sus demandas e intereses, y la UE, que tambin, como es sabido, cuenta con sus propios canales de comunicacin con Amrica Latina, a su vez se
sirvi tambin de Espaa, en algunos casos, para llevar adelante determinados mensajes, actuaciones y polticas concretas en relacin a algunos pases o
subregiones latinoamericanas26.
La segunda caracterstica de esta etapa es la iberoamericanizacin de la
poltica iberoamericana (Arenal, 2003b: 16), en el sentido de que las Cumbres Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que se celebran
anualmente desde 1991, en cuanto foro de dilogo poltico, concertacin y
cooperacin iberoamericana, y el objetivo de articular una Comunidad Iberoamericana, han pasado a transformarse en un referente esencial e inspirador de dicha poltica, tanto para los gobiernos socialistas como para los
gobiernos populares, si bien con estrategias diferentes.
En el caso de los gobiernos de Felipe Gonzlez a travs de una estrategia ejemplificadora. En el caso de los gobiernos de Aznar, como se ver,
mediante una estrategia de liderazgo hegemnico, primero multilateral y
despus unilateral, consistente esta ltima en marcar la agenda de las Cumbres y presentar propuestas, en algn caso decisivas, como sucedi con la
propuesta de reforma de las Cumbres al objeto de reforzarlas institucionalmente, presentada por Aznar unilateralmente y por sorpresa en la Cumbre
de Bvaro (Repblica Dominicana) de 2002, sin buscar previamente el
consenso ni la concertacin con los dems pases iberoamericanos. En el
caso de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, en lnea con el multilateralismo que caracterizar su poltica exterior, se ha adoptado una estrategia de
liderazgo compartido con los pases iberoamericanos (Arenal, 2004b), que
ha facilitado la puesta en marcha de la Secretara General Iberoamericana
(SEGIB), resultado a la postre, por otro lado, de la estrategia hegemnica
unilateral del gobierno de Aznar, que se ha mencionado.
Esta iberoamericanizacin de la poltica iberoamericana, que en principio debera reforzar las polticas bilaterales, ha planteado problemas en
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En cualquier caso, como consecuencia de la economizacin de la poltica exterior y, muy en concreto, de la poltica iberoamericana, derivada de
los crecientes intereses espaoles en la regin, a partir de mediados de los
aos noventa del siglo xx, se complejizar mucho ms esa poltica, al gravitar fuertemente esos intereses sobre la poltica iberoamericana, no solo
condicionndola, como hemos apuntado, sino adems hacindola ms fcilmente vulnerable y, consecuentemente, menos autnoma, en el caso de
que por parte de otros gobiernos se adopten medidas nacionalizadoras o
neopopulistas que incidan negativamente en esos intereses. Esta vulnerabilidad se expresa tambin desde el punto de vista de la defensa de los valores
que inspiran la poltica exterior espaola, en concreto, los valores de la
democracia y los derechos humanos. Estos efectos, ya patentes en los gobiernos de Aznar, adquirirn an mayor importancia en los gobiernos de
Rodrguez Zapatero, como consecuencia de la proliferacin de gobiernos
latinoamericanos neopopulistas, que utilizarn las amenazas sobre los intereses y las inversiones espaolas como instrumentos de presin o arma poltica frente a los gobiernos espaoles, cuando stos pretendan hacer valer la
democracia y los derechos humanos en las relaciones o se produzcan crisis
con los mismos.
Como cuarta caracterstica de esta etapa hay que mencionar el creciente desarrollo de la paradiplomacia, es decir, de la actividad exterior de las
Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales, consecuencia
directa de la descentralizacin que caracteriza al sistema poltico espaol,
con todos los problemas que ello plantea a la administracin central a nivel
de coordinacin y unidad de la accin exterior. Aunque esta actividad haba empezado ya en los aos ochenta ha sido en los noventa y principios del
siglo xxi cuando ha alcanzado su mayor desarrollo, y cuando ha provocado
mayores problemas.
Las Comunidades Autnomas son hoy, en algunos casos, importantes
actores internacionales, especialmente en Amrica Latina, por las razones
identitarias y los vnculos e interdependencias existentes, que incluso en
ocasiones tratan de competir con la poltica exterior del Gobierno, y, en
consecuencia, constituyen una parte cada vez ms significativa de la accin
exterior del Estado.
Su actividad exterior se manifiesta en muy distintos mbitos. Se desarrolla en trminos polticos, buscando singularizar su presencia internacional al margen o de forma paralela a la del gobierno central; en trminos
econmicos, tratando de impulsar la presencia internacional de las empresas de dicha Comunidad Autnoma y abrir mercados a sus exportaciones;
en trminos culturales, buscando establecer lazos con las comunidades de
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emigrantes en el exterior y reforzar las particularidades culturales y lingsticas propias; y en trminos de cooperacin al desarrollo, con importantes
presupuestos dedicados a ese objetivo29. Con todo existen en esta actividad
exterior diferencias muy importantes entre unas Comunidades Autnomas
y otras, tanto en cuanto a su presencia como en cuanto al alcance poltico
con que se plantea, destacando especialmente por su protagonismo el Pas
Vasco, Catalua, Galicia, Valencia, Andaluca y Extremadura30. Lo mismo
cabe decir de algunas Corporaciones Locales.
A las caractersticas anteriores habra que aadir, por ltimo, la intensificacin de los vnculos entre la sociedad espaola y las sociedades latinoamericanas, en todos los mbitos, que ha trado consigo una creciente y necesaria cooperacin entre las dimensiones gubernamental y no gubernamental
de las relaciones con Amrica Latina, introduciendo con fuerza una proyeccin que cada vez tiene ms peso en la poltica iberoamericana, tanto en
el terreno bilateral como en el de las Cumbres Iberoamericanas31.
La importancia que estas relaciones no gubernamentales, protagonizadas por actores de la ms diversa naturaleza y alcance, tienen en las relacio
nes entre los Estados es cada vez mayor, no solo por lo que suponen cuantitativamente en el conjunto de las relaciones internacionales, sino tambin,
y sobre todo, por su progresiva extensin a campos nuevos, o incluso ya
viejos, que disputan a los Estados o que stos han abandonado o no pueden
asumir. Adems, las relaciones no gubernamentales son un factor decisivo
en el conocimiento, la aproximacin y la solidaridad entre las sociedades
civiles de los distintos Estados, originando lo que se ha llamado la diplomacia informal o paralela (Spoerer, 1987). De esta forma, hoy, la proyeccin exterior de un Estado no descansa ya solo en su poltica exterior, sino
que tiene como un componente cada vez ms importante la proyeccin no
gubernamental, que incide y condiciona la poltica exterior del mismo.
Esto es an ms significativo en el caso de Espaa, en razn de la importancia y desarrollo de los vnculos identitarios y de las interdependencias e intereses que se han generado entre la sociedad civil espaola y las
sociedades civiles latinoamericanas. De hecho, la razn de ser y los fundamentos de la Comunidad Iberoamericana se encuentran tanto en los vnculos e intereses de carcter gubernamental, que hemos tenido ya ocasin de
destacar, como en los vnculos de carcter identitario y en todo un entramado de vnculos, interdependencias e intereses de naturaleza histrica y
Vase Martnez y Sanahuja, 2009.
Vase Freres y Sanz Trillo, 2002 y 2010.
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Vase Freres, Mallo, Corral y Sanz Trillo, 1998; Mallo 2005a y 2005b.
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ambos pases, especialmente a nivel presidencial, hasta el cambio de administracin en aquel pas.
VI. ESPAA Y LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS
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personalidad e imagen propias, identificables con el conjunto de Iberoamrica, el hecho innegable del especial protagonismo espaol ha sido algo
asumido desde el principio, con mayor o menor entusiasmo, por parte de
los dems pases iberoamericanos como un elemento consustancial a la dinmica de las Cumbres, al menos en sus primeros tiempos.
En este sentido, cuando se atiende al protagonismo de Espaa en las
Cumbres Iberoamericanas y a cmo se traduce en la prctica el mismo,
pueden distinguirse cinco etapas, caracterizadas todas por el liderazgo
ejercido por Espaa en las mismas, aunque de formas muy diferentes36.
La primera etapa, que transcurre entre 1980 y 1992, fue de liderazgo
ejemplificador, correspondiendo a los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Durante la misma, marcada profundamente por la conmemoracin
del Quinto Centenario, que actu como un reto para Espaa desde el punto de vista de las relaciones con Amrica Latina, y marcada tambin por el
carcter constituyente que tuvieron las Cumbres de Guadalajara, en 1991,
y de Madrid, en 1992, Espaa ejerci un liderazgo ejemplificador, tratando de influir en los pases iberoamericanos de forma indirecta y con prudencia, realzando la naturalidad de la relacin multilateral iberoamericana,
escenificando una relacin igualitaria y evitando que los intereses nacionales de los pases ms importantes, incluidos los espaoles, marcasen la agenda de las Cumbres.
Es seguro que las Cumbres Iberoamericanas no se hubieran puesto en
marcha si no es por el trabajo diplomtico realizado por Espaa a lo largo
de la dcada de los ochenta y principios de los noventa, lo que nos da idea
del protagonismo que asumi Espaa durante esta etapa. Sin embargo, ese
protagonismo estuvo en todo momento marcado por la bsqueda de concertacin de todos los pasos con los pases iberoamericanos, y muy especialmente con Mxico y Brasil, que apoyaron decisivamente la iniciativa
espaola, facilitando que la misma se hiciese realidad.
La segunda etapa, correspondiente tambin a los gobiernos socialistas
y al primer ao del gobierno popular, que comprende las Cumbres de Salvador de Baha, en 1993, Cartagena de Indias, en 1994, San Carlos de Bariloche, en 1995, y Via del Mar, en 1996, estar marcada, desde el punto
de vista del protagonismo espaol, por un liderazgo declinante, alejado del
alto perfil poltico e intensidad que haban tenido las relaciones con los
pases latinoamericanos hasta 1992.
Para esta periodificacin y denominacin de las distintas etapas por las que han
pasado la Cumbres Iberoamericanas, desde la perspectiva del papel de Espaa, vase
Sanhueza, 2002: 31-32; y Arenal, 2004b y 2005c.
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Por distintas razones Espaa reduce significativamente su protagonismo en las Cumbres, aunque en ningn caso dejar de ser el principal motor
de las mismas, presentando las principales iniciativas dirigidas a su fortalecimiento y eficacia, sobre la base de la estrategia de consenso y concertacin practicada durante la primera etapa.
Las razones explicativas de este liderazgo declinante se encuentran, en
primer lugar, en la prdida de intensidad y perfil que experimenta la poltica iberoamericana de Espaa a partir de 1992, despus del esfuerzo que
haba supuesto la conmemoracin con xito del Quinto Centenario. La
segunda razn hay que encontrarla en las crecientes dificultades que encuentra Espaa, a partir de su ingreso en las Comunidades Europeas, el 1
de enero de 1986, para armonizar su pertenencia a la UE y su ambiciosa
poltica iberoamericana. Las contradicciones entre el europesmo y la iberoamericanidad de la poltica exterior espaola van a pesar cada vez ms en
el protagonismo espaol. En tercer lugar, hay que destacar la crisis econmica, que afectar a Espaa a partir de 1992, y los ajustes presupuestarios
que se derivarn de la misma, que inciden de manera importante en los
ambiciosos programas de cooperacin en marcha con Amrica Latina. En
esta prdida de intensidad influirn tambin los crecientes problemas internos de los gobiernos socialistas, como consecuencia de los escndalos de
corrupcin y de la lucha contra ETA. Finalmente, no debe olvidarse, en ese
contexto, el liderazgo relativo que asumieron Colombia, Argentina y Chile
en la preparacin y realizacin de sus Cumbres de 1994, 1995 y 1996, que
desdibuj el hasta entonces claro protagonismo espaol.
La tercera etapa transcurre entre 1997 y 2001, con los gobiernos populares de Aznar, pudiendo calificarse de liderazgo hegemnico multilateral
por parte de Espaa. Durante esta etapa, al mismo tiempo que se pretende
actuar hegemnicamente, marcando sin tapujos la dinmica y la agenda de
las Cumbres, sin embargo se busca el consenso y la concertacin con los
principales pases iberoamericanos, procurando que las iniciativas espaolas cuenten previamente con su apoyo, o al menos no con su oposicin.
Esta nueva estrategia es consecuencia del progresivo cambio que experimenta la poltica iberoamericana, como hemos visto, a partir del triunfo
del PP en las elecciones generales de 1996, acentuado con el triunfo por
mayora absoluta en las elecciones de marzo de 2000. A este liderazgo hegemnico multilateral contribuy de forma importante la toma de conciencia por parte espaola, despus de las salidas apresuradas de distintos
mandatarios en la VII Cumbre de Isla Margarita, en 1997, de que las Cumbres estaban en pleno proceso de debilitamiento y necesitaban un nuevo
impulso.
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Este liderazgo se vio adems favorecido por el hecho de que las Secretarias Pro Tempore y, consecuentemente, la organizacin de algunas de las
Cumbres de este periodo recayeron en Estados latinoamericanos pequeos
o necesitados de apoyo en la organizacin, y que el caso Pinochet, que pona
en entredicho algunos de los principios consagrados en las Cumbres, como
los de no intervencin y no extraterritorialidad de las leyes, provoc un
momentneo desinters por las Cumbres por parte de Chile y Argentina.
Durante esta etapa, Espaa tratar de recuperar el protagonismo, pero
lo hace con un nuevo talante, alejado del liderazgo ejemplificador de la
primera etapa. Espaa ejercer en las Cumbres un liderazgo hegemnico
multilateral, que conducir a relacionar directamente las Cumbres con sus
intereses polticos inmediatos, a centralizar la cooperacin y a promover
reformas en el funcionamiento de las Cumbres, que acentan las asimetras
existentes, como suceder con la creacin de la Secretara de Cooperacin
Iberoamericana (SECIB). Ser especialmente a partir de la X Cumbre, celebrada en 2000, en Panam, cuando el liderazgo hegemnico multilateral
se haga ms patente.
La cuarta etapa entre 2002 y 2004, que hemos calificado de liderazgo
hegemnico unilateral, viene directamente determinada por el cambio radical que experimenta la poltica exterior espaola a raz del alineamiento del
gobierno de Aznar con la nueva estrategia que la administracin Bush pone
en marcha, como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. Este giro radical en las prioridades que haban definido
desde 1976 el modelo de poltica exterior de Espaa, condicionar de manera decisiva la poltica iberoamericana de Espaa, incidiendo en el protagonismo espaol en las Cumbres.
Espaa adopta en el seno de las Cumbres Iberoamericanas una nueva
estrategia, consistente en una actuacin hegemnica unilateral, que se traduce en la presentacin unilateral de iniciativas sin buscar previamente el
consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos.
Este liderazgo hegemnico unilateral se har especialmente patente en
la Cumbre de Bvaro, celebrada en noviembre de 2002. En dicha Cumbre,
Aznar refuerza el protagonismo de Espaa mediante la presentacin de una
nueva propuesta de reforma de las Cumbres, que supona prcticamente su
refundacin por el salto cualitativo que implicaba. Esta propuesta contemplaba conseguir una mayor cohesin interna, una mayor eficacia en la cooperacin, una mayor presencia internacional y un reforzamiento poltico a
nivel institucional, mediante la elevacin del rango de la SECIB a la condicin de Secretara General Iberoamericana (SEGIB). Sin embargo, la necesidad y oportunidad de esta nueva propuesta se vio empaada por el uni154
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exterior y, de forma muy concreta, la poltica iberoamericana, introduciendo una nueva dimensin, el atlantismo, que no se puede en ningn caso
ignorar en la definicin, ejecucin y anlisis de la misma. Lo mismo, pero
en una grado an mayor, hay que decir de la pertenencia de Espaa a la
UE, que incide y condiciona profundamente toda la poltica exterior y,
consecuentemente, la poltica iberoamericana, introduciendo una nueva
dimensin en la misma, que es el europesmo o la europeidad. De hecho,
ya hemos visto cmo la poltica iberoamericana ha experimentado un proceso profundo de europeizacin.
La iberoamericanidad, adems de aportar unas seas de identidad especficas a la poltica exterior en general y a la poltica iberoamericana en
particular, constituye el contrapunto de la europeizacin y del atlantismo
mencionados, y es lo que trata de equilibrar el sentido ltimo de la poltica
iberoamericana y lo que afirma la dimensin identitaria, el carcter singular
y la autonoma de dicha poltica frente a Europa y a Estados Unidos.
Es, por lo tanto, de la pertenencia a la UE y de la relacin con Estados
Unidos de donde se derivan las principales contradicciones que se plantean
en la poltica exterior de Espaa, especialmente en su poltica iberoamericana, incidiendo decisivamente en la estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina. En primer lugar, la contradiccin entre la iberoamericanidad y
el europesmo, que lgicamente se va a ir haciendo cada vez ms patente e
insalvable a medida que la UE avanza en su proceso de integracin y en la
articulacin de polticas comunes, especialmente en materia comercial y en
materia de inmigracin, provocando crecientes tensiones en las relaciones
entre Espaa y Amrica Latina, que se manifestarn no solo en trminos
bilaterales, sino tambin en el marco de las Cumbres Iberoamericanas, con
lo que ello supone de debilitamiento de la mencionada estrategia triangular.
En segundo lugar, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el atlantismo, que en ocasiones reduce considerablemente la autonoma de la poltica
iberoamericana, introduciendo un elemento ajeno a la triangulacin, que,
sin embargo, acta como importante elemento condicionante de la misma.
Las mencionadas contradicciones y tensiones, adems de disminuir los
relativos mrgenes de autonoma de la poltica iberoamericana, con intensidades variables segn las diferentes coyunturas polticas que viven los pases
de Amrica Latina y segn el distinto signo poltico de los gobiernos que se
suceden en Espaa, inciden en el clima que preside las relaciones con dichos
pases y en los intereses presentes, tienen eco a nivel de sus opiniones pblicas y pueden debilitar la imagen y las seas de identidad con las que Espaa
acta en Amrica Latina, en razn del carcter singular e identitario que,
como hemos visto, tienen las relaciones con los Estados iberoamericanos.
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Estas contradicciones se han hecho especialmente presentes en la poltica iberoamericana en los ltimos aos, como tendremos ocasin de ver al
analizar la poltica iberoamericana de los gobiernos populares de Aznar y
de los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero.
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escena internacional. En este sentido, era necesario formular y llevar a la prctica una nueva poltica exterior. En ello, como en el xito de la transicin
poltica, intervinieron activamente no solo Adolfo Surez y su gobierno,
sino igualmente los principales partidos polticos de la oposicin a travs
de una poltica de consenso en las cuestiones fundamentales, que abarc
tanto temas de poltica interior, materializados principalmente en los Pactos de la Moncloa, como de poltica exterior, aparcando en este ltimo caso
momentneamente todas aquellas cuestiones que podan suscitar enfrentamiento grave, como la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica y la definicin de la poltica de seguridad y defensa o las consecuencias del proceso
descolonizador del Shara. Con todo, como ya se ha sealado, el consenso
en materia de poltica exterior, al contrario de lo que sucedi en la poltica
interna, nunca tuvo reconocimiento formal, expreso, manifestndose solo
tcitamente.
Este consenso tcito existente entre las fuerzas polticas parlamentarias en
materia de poltica exterior, en momentos en los que haba que proceder a
definir un nuevo modelo de poltica exterior, tuvo efectos contradictorios. Por
un lado, en primer lugar, fue fundamental para el xito de una transicin poltica y, en segundo, permiti asentar una prctica poltica de consenso que
perdurara hasta 2002, cimentando una poltica exterior consistente y creble.
Por otro, dado el momento en que se concret, tuvo efectos negativos, pues,
adems de esconder y favorecer la ausencia de propuestas globales y concretas
en materia de poltica exterior por parte de los distintos partidos polticos1,
dificult an ms que el gobierno centrista pudiese llegar a la formulacin de
un modelo global y coherente de poltica exterior.
Con todo, durante este periodo, a pesar de todas las contradicciones que,
como veremos, caracterizarn el proyecto centrista, empieza a dibujarse en la
prctica exterior una nueva filosofa, una nueva accin, en consonancia con
los principios democrticos. Sin embargo, la prctica del consenso impedir,
salvo en la dimensin europea e iberoamericana, que se definan con claridad
y precisin algunas de las ms importantes lneas directrices de la poltica
exterior. Por otro lado, las consecuencias de este consenso y la importancia
que se le atribuy a efectos de asegurar el xito de la transicin democrtica
se manifiestan en la propia Constitucin de 1978, que adolece de falta de
internacionalismo y cuya democratizacin en materia de poltica exterior es
limitada (Remiro Brotns, 1984).
No nos referimos, como es lgico, a los principios inspiradores y a las grandes lneas de la poltica exterior, que mejor o peor tenan todos los partidos, sino a la existencia
de proyectosglobales, coherentes y definidos en sus desarrollos concretos.
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ca la plena normalizacin de relaciones diplomticas con los pases socialistas, incluida la Unin Sovitica, el 9 de febrero de 1977, y, por lo que tiene
de significativo, con Mxico, el 28 de marzo de 1977, que haba mantenido
tradicionalmente una postura solidaria con la Espaa republicana y su gobierno en el exilio. Se asumen decididamente los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, tanto a nivel de las Naciones Unidas como a nivel del Consejo de Europa. El 28 de septiembre de 1976 se
firman los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, siendo ratificados el 27 de abril
de 1977 y entrando en vigor el 27 de julio de ese mismo ao. El 24 de noviembre de 1977, Espaa se convierte en miembro del Consejo de Europa
y ese mismo da firma el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Hito trascendental en este proceso de homologacin democrtica con Europa y de incorporacin a la misma es la solicitud de adhesin a las Comunidades Europeas, presentada por Espaa el 28 de julio de 1977, al poco de celebradas las primeras elecciones democrticas, y la opinin favorable, por
unanimidad, que formula al respecto el Consejo de Ministros comunitario, que
se celebra los das 20 y 21 de septiembre de ese mismo ao. La respuesta positiva del Consejo de Ministros vena a expresar en toda su extensin el apoyo
europeo a la Espaa que iniciaba su camino hacia la democracia. A partir de
ese momento, se inicia un difcil y largo proceso negociador4, que se convertir
en el eje central de la poltica exterior tanto de los gobiernos de la UCD5 como
de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. La plena incorporacin de
Espaa a Europa se transformar, en consecuencia, hasta su consecucin en
1986, en objetivo prioritario de la poltica exterior espaola.
La solicitud de adhesin espaola se produce en un contexto difcil
para las Comunidades Europeas. Un contexto marcado por la crisis econmica iniciada en 1973, por la propia crisis institucional y presupuestaria
que experimentan las mismas, que dificultaba cualquier intento de amplia-
4
El acuerdo final solo se lograr el 29 de marzo de 1985, ya con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. El Tratado y el Acta de Adhesin se firmarn el 12 de junio de
1985, producindose el ingreso el 1 de enero de 1986.
5
El optimismo inicial del gobierno de Surez en cuanto a unas negociaciones rpidas pronto da paso al desnimo, como consecuencia de las dificultades negociadoras
derivadas de los problemas econmicos que plantea la incorporacin de Espaa y de
los problemas institucionales e internos que en esos momentos tienen las Comunidades
Europeas, especialmente en relacin a la Poltica Agrcola Comn y a la contribucin
presupuestaria. En julio de 1980, las negociaciones quedaban estancadas, jugando Francia un papel decisivo en esta paralizacin.
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Oreja, se tradujo en ocasiones, cada vez ms numerosas, en una desconexin, e incluso, contradiccin entre la accin exterior que trataba de
desarrollar el ministro de Asuntos Exteriores y la que personalmente desarrollaba el presidente del Gobierno, incidiendo este hecho negativamente
en la necesaria coherencia y unidad de accin de la poltica exterior10.
De esta forma, durante los gobiernos de Adolfo Surez, en razn del con
senso tcito existente entre los principales partidos polticos y en razn de las
urgencias existentes en materia exterior y de las contradicciones apuntadas,
a las que hay que aadir la inestabilidad poltica interna, los graves problemas
polticos de la transicin a los que Surez tuvo que hacer frente y la debilidad
y divisin del propio partido de la UCD, caracterizado por ser un producto
nacido en gran medida desde el mismo franquismo y, en consecuencia, por
su heterogeneidad poltica, su escasa definicin ideolgica y divisin en cuanto a las grandes opciones de la poltica exterior11, no se pudo llegar a definir
con claridad, en algunos extremos importantes de la misma, la posicin exterior de Espaa, ni a formular una poltica exterior plenamente coherente.
El objetivo de desarrollar en todos sus extremos una poltica exterior
realmente nueva requera cambios en las formas y en la accin, capaces de
superar los planteamientos que haban dominado las relaciones del pasado12,
y ello era, sin lugar a dudas, muy difcil en el contexto poltico de los primeros aos de la transicin y con un partido heterogneo y de aluvin, necesitado, al menos en parte de sus miembros, de legitimacin democrtica, sin
un modelo global y definido de poltica exterior y sin un preciso consenso
interno en cuanto a algunas de las grandes opciones de la accin exterior13.
10
El propio Marcelino Oreja, consciente desde los primeros momentos de este hecho, no
dudar en sugerir, en una conferencia pronunciada el 26 de mayo de 1977 en la Escuela Diplomtica, con el ttulo de La poltica exterior en un sistema democrtico, la necesidad de
distribuir adecuadamente las competencias en materia de poltica exterior dentro del gobierno
(Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio
1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, pp. 51-64).
11
Calvo-Sotelo sealar, en este sentido, que la UCD vino al mundo como una
mampostera mal concertada y sin argamasa (Calvo-Sotelo, 1990: 100). Para los avatares
que vivi la UCD durante su corta vida, vase Attard, 1983.
12
En concreto, y a pesar del nuevo proyecto de poltica exterior de Oreja, los gobiernos centristas no realizaron ninguna reforma significativa del Ministerio de Asuntos
Exteriores, continuando con las mismas dinmicas y usos del franquismo y, salvo contadas excepciones, con el mismo personal (Morn, 1980: 16). Este hecho sirve tambin
para explicar algunas de las contradicciones y sombras de la poltica exterior centrista.
13
Una cosa eran las grandes declaraciones en torno a la poltica exterior, en las que
el acuerdo dentro del partido era factible, por ejemplo, en lo relativo al ingreso en la
Alianza Atlntica, y otra su puesta en prctica, en la que la divisin en el seno de la UCD
era una realidad evidente.
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En qu se defina en trminos generales ese proyecto de poltica iberoamericana? Adolfo Surez y Marcelino Oreja desarrollaron a nivel terico
un modelo de actuacin, fundamentado en cinco principios rectores,
que giraba en torno a tres ejes conceptuales.
Aunque los principios ya los haba hecho pblicos Oreja en diciembre
de 197625, precisamente se quiso aprovechar el viaje de Surez a Mxico,
los das 25 y 26 de abril de 1977, recin estrenadas relaciones diplomticas
con ese pas, con todo lo que tena de simblico en la poltica iberoamericana de Espaa, para establecer de una forma ms detallada y solemne las
lneas maestras del modelo de relacin con Iberoamrica26. El hacerlo pblico en Mxico responda claramente a la poltica de imagen y legitimacin interna que desarrollaba Surez, tanto ms cuanto que el viaje, que se
continu a Estados Unidos, se haca en vsperas de las primeras elecciones
generales democrticas, convocadas para el 15 de junio.
Los principios rectores, ratificados posteriormente, como ya hemos visto,
por el rey como poltica de Estado, en cuanto asumibles por cualquier gobierno democrtico, sern los siguientes: indivisibilidad, continuidad, credibilidad,
indiscriminacin y comunidad. A su vez, los tres ejes conceptuales de este
modelo terico sern: vnculo, que hace referencia a los vnculos existentes
entre los pueblos de raz hispnica; puente, que traduce la pretensin de jugar
un papel relevante en las relaciones entre Iberoamrica y Europa; e integra
cin, lo que significa que se apoyarn las iniciativas de integracin latinoamericanas, procurando una mayor participacin de Espaa en las mismas.
Este modelo terico, sin embargo, fue ms un deseo que una realidad,
pues no coincidi con la prctica de unas relaciones que, aunque supusieron la elevacin del perfil poltico y se incrementaron en todos los planos,
en ocasiones estuvieron marcadas por la ambigedad, la deficiente informacin en cuanto a la diversa y problemtica realidad latinoamericana y la
falta de unidad y continuidad en la accin. La manifiesta voluntad de
cambio de Adolfo Surez y Marcelino Oreja en esta rea, que se materializa en una nueva poltica iberoamericana, chocar en la prctica con la
falta de experiencia democrtica en materia de poltica exterior27 y con las
25
Marcelino Oreja, Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del ministro de
Relaciones Exteriores de Venezuela, seor Escobar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20
de diciembre de 1976, Revista de Poltica Internacional 147 (1976), pp. 185-186.
26
Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa durante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151
(1977), pp. 259-261.
27
En el fondo de todo ello estaba el hecho de que el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Servicio Exterior eran todava los mismos que con el franquismo, es decir, que
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comercio interior (BOE, 25 de agosto de 1976), siendo completado por el Real Decreto
509/1977, de 25 de febrero, por el que se establecen las normas rectoras de la Comisin
Interministerial para la Ayuda al Desarrollo y se fijan los criterios para la administracin
y aplicacin del Fondo de Ayuda al Desarrollo (BOE, 31 de marzo de 1977), modificado
por el Real Decreto 2399/1977, sobre composicin y normativa de la Comisin Interministerial para Ayuda al Desarrollo (BOE, 20 de septiembre de 1977). Vase Secretara de
Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, 1989: 137-146.
46
Real Decreto 2305/1977, de 27 de agosto (BOE, 6 de septiembre de 1977).
47
Real Decreto 2411/1979, de 11 de octubre (BOE, 17 de octubre de 1979).
48
La AOD en 1979 fue de 164 millones de dlares, pasando en 1980 a 161 millones
y subiendo en 1981 a 238, y en 1982 a 233 millones de dlares. La relacin AOD/PIB,
ms expresiva de la evolucin real de esa ayuda, fue en esos mismos aos la siguiente:
0,08 - 0,07 - 0,13 - 0,13 (Jurez, 1988: 17). La poltica de cooperacin al desarrollo que se
pone en marcha tendr como caracterstica la intensificacin de la cooperacin en todos
los terrenos, econmico, cultural, educativo, sanitario, cientfico-tcnico, etctera.
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caso, que la incorporacin a la OTAN servira para democratizar y modernizar las fuerzas armadas, alejando los intentos golpistas y consolidando el
sistema democrtico.
En ese mismo contexto se insertan las difciles negociaciones para la
renovacin del Tratado de Amistad y Cooperacin de 1976 con Estados
Unidos, claramente condicionadas por el iniciado proceso de incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica y por los acontecimientos internos e
internacionales que hemos destacado. Despus de infructuosas negociaciones, el 4 de septiembre de 1981, los gobiernos de Espaa y Estados Unidos
deciden prorrogar por ocho meses el Tratado. La renovacin quedaba
congelada hasta que se despejase la cuestin de la adhesin de Espaa a la
Alianza Atlntica, que se produce el 29 de mayo de 1982. Finalmente, el 2
de julio de 1982 se firma en Madrid un nuevo Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin. Sin embargo, su ratificacin se retrasar como consecuencia del triunfo socialista en las elecciones generales de octubre de
1982. La ratificacin solo se producir por el Congreso de los Diputados el
20 de abril de 1983, entrando en vigor el 14 de mayo, despus de que el
nuevo gobierno socialista de Felipe Gonzlez negociase y firmase con Estados Unidos, el 24 de febrero de 1983, un protocolo adicional al Convenio, destinado a aclarar que ste no prejuzgaba la integracin en la estructura militar de la Alianza Atlntica.
En el contencioso de Gibraltar la actuacin estuvo igualmente marcada
por la Alianza Atlntica, pues el gobierno de Calvo-Sotelo pensaba que con
la incorporacin acabara solucionndose la cuestin en trminos favorables para los intereses espaoles. El ministro de Asuntos Exteriores, Prez
Llorca, lleg a afirmar, en octubre de 1981, que Espaa abandonara la
OTAN si el tema permaneca estancado.
La poltica exterior de Calvo-Sotelo, a pesar de sus buenos propsitos,
no dot, en consecuencia, de un mayor realismo y consistencia a la accin
exterior de Espaa. La situacin poltica espaola no era la ms adecuada
para dar de la noche a la maana un giro radical en la poltica exterior, al
que se oponan el principal partido de la oposicin y una opinin pblica
mayoritariamente en contra. La labor de Calvo-Sotelo en este campo no
fue, por lo tanto, positiva desde el punto de vista poltico y social, aunque
s decisiva, pues condicion sin los suficientes apoyos polticos y sociales y
probable triunfo socialista, aceler el proceso de adhesin a la OTAN (), forzando los
plazos y entregando en Washington el instrumento de adhesin durante un fin de semana.
El propsito poltico consista, como el seor Calvo-Sotelo habra de reconocer ms tarde,
en dejar bien ligado el tema a un futuro Gobierno socialista (Morn, 1990: 19-20).
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Con todo, durante el gobierno de Calvo-Sotelo las relaciones con Amrica Latina tuvieron algunas plasmaciones concretas significativas, provenientes casi todas ellas de iniciativas surgidas con los gobiernos de Adolfo
Surez. En concreto, hay que destacar, por cuanto que abra una nueva
dinmica en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina con frutos que
recogern los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, la creacin, el 10 de
abril de 1981, de la Comisin Nacional para la Conmemoracin del Quinto Centenario del Descubrimiento de Amrica69.
La carta remitida por el rey, el 5 de mayo de 1982, al secretario general de las Naciones Unidas ofreciendo su mediacin, y el mensaje que dirige, el 20 de mayo, al presidente Reagan solicitando que haga un ltimo esfuerzo en el terreno diplomtico
para lograr una solucin negociada, justa y honrosa, debe valorarse ms por el gesto
en s que supona por parte de la Corona espaola, que por la efectividad que poda
tener, pues se saba de antemano que estaba llamada al fracaso. A este respecto, resulta curiosa, como contrapunto al escaso xito de su propio gobierno en la cuestin
de las Malvinas, la referencia histrica que el mismo Calvo-Sotelo hace del protagonismo espaol en relacin con ese contencioso, en un artculo en el que plantea la
inexistencia de una poltica exterior espaola desde hace dos siglos: He recordado
alguna vez que fue precisamente en un conflicto sobre las islas Malvinas en 1770
cuando la voz de nuestro embajador en Londres bast para obtener la retirada de
los ingleses que haban ocupado la Malvina occidental (Calvo-Sotelo, 1987: 256).
Real Decreto 735/1981, de 10 de abril (BOE, 24 de abril de 1981). Tambin hay
que sealar la celebracin en Madrid de la I Conferencia Iberoamericana de Cooperacin Econmica, en noviembre de 1981, que abord el problema de la deuda externa de
Iberoamrica, y la proclamacin, el 27 de noviembre de 1981, del 12 de octubre como
Da Nacional de Espaa y Da de la Hispanidad.
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coordinacin de la accin exterior, si bien los resultados de la misma quedarn bastante alejados de los objetivos planteados13.
Desde el punto de vista normativo, la reforma se centr en dos mbitos
ntimamente dependientes. Uno, el relativo a la estructura orgnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, actuando, en consecuencia, en una materia ya
regulada anteriormente14. Otro, el relativo a la estructuracin y funciones de
los rganos y servicios de la administracin del Estado que desempean sus
funciones en el exterior, cubriendo, de esta forma, una importante laguna
legislativa existente hasta entonces en la accin exterior15.
Desde el punto de vista poltico, a partir de octubre de 1982 se abre, en
consecuencia, un nuevo periodo en la definicin y despliegue de la poltica
exterior espaola, que culminar a finales de 1988. Este periodo se corresponde con las dos primeras legislaturas socialistas en las que la presidencia
Correspondi a Fernando Morn la puesta en marcha de esta reforma, que como
l mismo seala no se ha cumplido en todos sus trminos (Morn, 1990: 466-470). Por
otro lado, la reforma se vio recortada en su despliegue prctico como consecuencia de
las limitaciones que el Ministerio de Hacienda puso a un incremento sustancial de los
fondos presupuestarios destinados al Ministerio de Asuntos Exteriores. En este sentido,
es de destacar que el sucesor de Morn en el Ministerio de Asuntos Exteriores, Francisco
Fernndez Ordez, nunca lleg a presionar a Hacienda para que se corrigiese la escasez
de fondos de su Ministerio.
14
En este primer mbito destacar la creacin de una secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, apoyada por la Comisin Interministerial de
Cooperacin Internacional, y de una secretara de Estado para las Comunidades Europeas.
Tambin hay que mencionar la creacin de una secretara general de Poltica Exterior,
coordinadora de toda la accin poltica del Ministerio. Esta reforma se consagr en el
Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto (BOE de 28 de agosto de 1985), por el que se
determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de Asuntos Exteriores, modificado
por el Real Decreto 2030/1986, de 5 de septiembre (BOE de 2 de octubre de 1986). El Real
Decreto 1485/1985 se complet por el Real Decreto 451/1986, de 21 de febrero (BOE de
4 de marzo de 1986), que crea la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional
y fue desarrollado por la Orden de 12 de mayo de 1986 (BOE de 19 de mayo de 1986). La
secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica se reestructur
posteriormente, crendose en su seno la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
por Real Decreto 1527/1988, de 11 de noviembre (BOE de 23 de diciembre de 1988).
15
En relacin con el segundo mbito, relativo a la estructuracin y funciones de los
rganos y servicios de la administracin del Estado que desempean sus funciones en el exterior, la preocupacin del gobierno se manifest ya el 27 de julio de 1983, cuando el Consejo
de Ministros cre una Comisin con objeto de elaborar un informe sobre la organizacin
del Servicio Exterior del Estado. Las conclusiones de esta Comisin se tradujeron en un
Libro Blanco de la Administracin Exterior del Estado (Presidencia del Gobierno, 1986).
Esta reforma buscaba configurar un modelo de Servicio Exterior que coordinase el principio de unidad de accin en el exterior con el de especializacin de la gestin, potenciando
la figura del Jefe de Misin (Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin de
la administracin del Estado en el exterior [BOE de 18 de mayo de 1987]).
13
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del Gobierno corresponde a Felipe Gonzlez, con Fernando Morn, primero, y Francisco Fernndez Ordez, despus, como ministros de Asuntos Exteriores. A lo largo de este periodo culmina el proceso de normalizacin de las relaciones internacionales, se terminan de definir las bases
polticas, estratgicas, econmicas y culturales de la presencia espaola en
el mundo y se cierra ese difcil, pero decisivo, periodo de transicin en la
poltica exterior de la Espaa democrtica que se haba iniciado en 1976.
Durante este periodo, que se integra dentro de las dos ltimas etapas
que hemos sealado en materia de transicin en poltica exterior, la constituyente (1980-1986) y la de concrecin (1986-1988), se termina de definir
el modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica, producindose
plenamente el cambio en la poltica exterior respecto del franquismo. Un
nuevo modelo de poltica exterior, basado en el consenso, que, con los
correspondientes ajustes y despliegues concretos, se desarrollar posteriormente a lo largo de lo que hemos denominado la etapa de poltica exterior
normalizada, que llega hasta nuestros das, permaneciendo inalterable en
sus lneas maestras y principios hasta 2002.
Los catorce aos de poltica exterior de los gobiernos socialistas de
Felipe Gonzlez sern, en consecuencia, decisivos desde el punto de vista
de la plena incorporacin de Espaa a las relaciones internacionales y de su
posicionamiento en el centro neurlgico de Europa y, consecuentemente,
de su protagonismo e imagen internacional. La profunda relacin con
Francia y Alemania y las excelentes relaciones establecidas, especialmente
a partir de 1988, con las administraciones Bush y Clinton sern factores
importantes en el xito de esta poltica exterior. La celebracin en Madrid,
en 1991, de la Conferencia de Paz sobre Oriente Prximo, la Cumbre Iberoamericana de Madrid, en 1992, la presencia de Espaa como miembro
no permanente en el Consejo de Seguridad, en 1993-1994, las presidencias
de la UE por parte de Espaa, en el primer semestre de 1989 y en el segundo semestre de 1995, la oferta a Felipe Gonzlez de la presidencia de la
Comisin Europea y el nombramiento de Javier Solana como secretario
general de la OTAN, a partir de 1995, con el apoyo de prcticamente todos
los pases miembros, incluido Estados Unidos, sern algunos de los hechos
ms relevantes que pondrn de manifiesto no solo el prestigio y la posicin
internacional adquirida, sino que situarn a Espaa, como ha destacado
Javier Solana, en el corazn de los acontecimiento internacionales en la
recta final de los gobiernos de Felipe Gonzlez16.
16
Javier Solana sealar al respecto: S, Espaa estaba en el corazn de los acontecimientos. Fueron aos en los que se avanzaba a gran velocidad. En la cooperacin
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La poltica europea de Felipe Gonzlez, sin lugar a dudas el ms convencido y decidido europesta de los presidentes espaoles, tendr como
referentes clave, que combinados adecuadamente explicarn el xito de
la misma, por un lado, la defensa de los intereses de Espaa en Europa
y, por otro, una decidida apuesta por el avance de la integracin europea en todas sus dimensiones. Se parta de la base de que la defensa
efectiva de los intereses de Espaa solo podra hacerse apostando sin
reticencias por el futuro de Europa, y que, consecuentemente, la poltica exterior se reforzaba significativamente con los avances en el proceso
de integracin. Para ello, se entendi que era indispensable conseguir el
apoyo de Francia y Alemania, pases centrales en todo ese proceso. En
este sentido, la excelente sintona mantenida por el presidente espaol
con los dirigentes franceses y alemanes, especialmente con Franois Mitterrand y Helmut Kohl, ser fundamental a la hora de explicar el xito
de esta poltica.
Duran i Lleida, evaluando el conjunto de la poltica europea de Felipe
Gonzlez, con la perspectiva de lo hecho por los gobiernos de Aznar y
Rodrguez Zapatero, destacar: Sin duda alguna, los catorce aos de
Felipe Gonzlez al frente del Gobierno espaol han sido los que se han
caracterizado tanto por un mayor peso de Europa en nuestra poltica
exterior as como por una mayor influencia de Espaa en el proceso de
construccin europea y de adopcin de decisiones. En justa correspondencia, tambin se consiguieron en esos aos los mayores frutos de nuestra pertenencia a Europa, puesto que posibilitaron la llegada de los fondos de cohesin y de desarrollo regional que tanto han contribuido al
espectacular progreso econmico de Espaa en estas dos ltimas dcadas. Como ya he expresado reiteradamente, a mi juicio, Felipe Gonzlez
construy una poltica exterior adecuada a los intereses de Espaa (Duran i Lleida, 2009: 327).
En el tema de las negociaciones para la adhesin a las Comunidades
Europeas, bloqueadas en la prctica desde julio de 1980, como vimos al
analizar la poltica europea del gobierno de Calvo-Sotelo, el gobierno socialista va a imprimir un nuevo y definitivo ritmo a las mismas, como consecuencia, entre otras razones, de la notable mejora que experimentan las
relaciones hispano-francesas, de la presidencia alemana de la Comunidad y
del levantamiento del veto britnico, ya en 1984, tras la adopcin por el
gobierno socialista de las primeras medidas flexibilizadoras respecto de
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cin de los Estados miembros, ambos pases pasaban a ser miembros comunitarios.
Con ello se cerraba un captulo fundamental en la definicin de la poltica exterior de Espaa, se afirmaba plenamente la dimensin europea, se
pona fin a ciento cincuenta aos de aislamiento respecto de Europa y se reforzaba el despliegue de la poltica exterior en otros escenarios, como Amrica Latina y el Mediterrneo. Culminaba no solo una aspiracin histrica de
Espaa, sino tambin el ms largo, hasta entonces, de los procesos de ampliacin mantenidos por las Comunidades con un futuro Estado miembro. En
total haban pasado veintitrs aos desde que, en 1962, la Espaa franquista
present la primera solicitud de asociacin, que nunca obtuvo respuesta.
Los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, desde su adhesin a la
Europa comunitaria participarn activamente en la vida de las Comunidades, mediante una ambiciosa poltica europea26, apostando decididamente
por el proyecto de construccin poltica de Europa, y contribuyendo significativamente a los avances que supondrn el Acta nica Europea de 1986
y el Tratado de la Unin Europea (UE) de 1992.
El 1 de enero de 1989, Espaa asumir, por primera vez, la presidencia
de la Comunidad. A lo largo de la misma se incidi de forma especial en el
logro de una Carta Social Europea y en la Unin Econmica y Monetaria.
En el Consejo Europeo, celebrado en Madrid los das 26 y 27 de junio, se
logr la aprobacin de la propuesta presentada por la presidencia espaola
de poner en marcha la Unin Econmica y Monetaria a partir del 1 de junio de 1990. Respecto de la Carta Social Europea, a pesar de las intensas
gestiones espaolas, no se logr la unanimidad necesaria, adoptndose una
declaracin de objetivos sin carcter vinculante27. En la Cumbre de Dubln,
celebrada en junio de 1990, el presidente del Gobierno espaol insisti en
su idea de un estatuto de ciudadana europea.
to para su ampliacin. La adhesin a la Comunidad Europea del Carbn y del Acero
(CECA) se realiz por simple decisin del Consejo de Ministros comunitario. El Acta de
Adhesin, que es parte integrante del Tratado, contiene las disposiciones que determinan
la adhesin y regulan el proceso transitorio.
26
Para un consideracin ms amplia de la poltica europea de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, vase, especialmente, Barb, 1999.
27
Como destaca Esther Barb, el balance de la primera presidencia espaola fue
positivo desde muchos puntos de vista: Se incorpor la peseta al SME; se demostr la
capacidad tcnico-administrativa del pas, aprovechndose la ocasin para modernizar
y racionalizar el Ministerio de Asuntos Exteriores; el Consejo Europeo de Madrid dio
impulso poltico a varios temas importantes en la agenda europea (la UEM, la solucin al
conflicto de Oriente Prximo); el gobierno espaol reforz su coordinacin con Francia,
a travs del papel otorgado a la troika (Grecia-Espaa-Francia), etc. (Barb, 1999: 24).
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esa regin una zona de paz, seguridad, estabilidad y libre comercio, a travs
de nuevos instrumentos polticos de dilogo y cooperacin y mayores medios financieros. A esta dinmica respondern tambin los Acuerdos de
Asociacin suscritos con Tnez, Israel y Marruecos.
Cabe destacar, igualmente, la firma, el 4 de noviembre de 1995, del Convenio revisado de Lom IV entre las UE y los pases de frica, Caribe y Pacfico (ACP), que sirvi para consolidar la asociacin entre ambas partes.
En suma, como afirmara el presidente de la Comisin Europea, Jacques
Santer, ante el Parlamento Europeo, reunido el 16 de enero de 1996 para analizar
la presidencia espaola, el balance de la misma ha sido impresionante.
En cuanto a una de las cuestiones pendientes en las relaciones bilaterales
con los Estados miembros de las Comunidades Europeas, en este caso con el
Reino Unido, los gobiernos socialistas trataron de desbloquear, como ya
destacamos, el tema de Gibraltar con la mirada puesta no solo en la solucin
de la cuestin de la soberana planteada por Espaa, sino tambin en la eliminacin de cualquier obstculo a la integracin en Europa. En este sentido,
el gobierno socialista tom desde los primeros momentos la iniciativa, procediendo a la apertura de la verja para usos peatonales, el 15 de diciembre de
1982, con el fin de crear un nuevo clima entre espaoles y gibraltareos, que
facilitase la bsqueda de una solucin negociada a la reivindicacin espaola.
Aunque el Reino Unido lo consider insuficiente, reclamando el levantamiento total del cierre de comunicaciones, la medida tuvo consecuencias
positivas. En noviembre de 1984, ambos gobiernos firmaron la Declaracin
de Bruselas, que significaba el libre trnsito de personas, vehculos y mercancas y el compromiso de entablar conversaciones sobre la cuestin de la soberana. Aunque posteriormente no habr avances significativos en materia
de soberana, debido a la cerrazn britnica, la Declaracin de Lisboa contribuy a la mejora de las relaciones hispano-britnicas y a que el Reino
Unido diese luz verde a la entrada de Espaa en las Comunidades Europeas.
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sa, que los gobiernos centristas no haban sido capaces de cerrar adecuadamente y que el PSOE, en la oposicin, lo haba planteado con ambigedad,
marcado todava, como vimos, por importantes dosis de anti-atlantismo.
La definicin de esta poltica en el plano internacional se plante, durante
los gobiernos de Felipe Gonzlez, en tres lneas relacionadas, que hacan referencia a la Alianza Atlntica, a la relacin bilateral defensiva con Estados Unidos y a la Unin Europea Occidental (UEO). Las tres estaban en ntima relacin, por cuanto que en ltima instancia descansaban en la adopcin por
Espaa de una posicin clara y definida respecto de la OTAN. En el xito final
de todo este proceso jugar tambin un papel no desdeable una parte sustancial de la oposicin, sobre la base del nuevo consenso que se va a generar a
partir de la presentacin del Declogo sobre la poltica de Paz y Seguridad por
Felipe Gonzlez ante el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984.
En lo que se refiere a la UEO, el 14 de noviembre de 1988 Espaa pasaba a convertirse en miembro de la misma31, completndose su plena integracin en las instituciones europeas, incluida la defensiva. En esta misma
lnea se inserta la decisin del Consejo de Ministros, el 10 de diciembre de
1993, de incorporar a Espaa al Euroejrcito.
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fue que Manuel Fraga Iribarne, lder de Alianza Popular, el partido representativo de la derecha, decidido partidario de la OTAN, llamase, por razones
exclusivamente oportunistas, a la abstencin con el fin de debilitar las posiciones del gobierno socialista.
A partir de ese momento, se recuperar el consenso tcito como base de
la poltica exterior, inicindose un proceso a travs del cual el gobierno ir
concretando, dentro de los lmites establecidos en el referndum, los detalles
de la participacin en la Alianza Atlntica40, supeditados de alguna forma a
la conclusin con xito de las difciles negociaciones para la renovacin del
Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin con Estados Unidos.
La aprobacin de las directrices generales para la contribucin militar
espaola seguir un largo camino, desde que en octubre de 1986 se present
el Memorandum espaol que contena los principios generales41. La aceptacin de la estrategia de la Alianza Atlntica, incluida la disuasin nuclear,
hecha pblica por Felipe Gonzlez a principios de marzo de 1988 en la
Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN, y el establecimiento
de una nueva estructura operativa de las fuerzas armadas espaolas, que
tiene lugar en mayo de 1988, permitirn cerrar definitivamente este captulo.
Finalmente, el 1 de diciembre de 1988, el Comit de Planes de Defensa
de la Alianza Atlntica aprueba las directrices generales de la contribucin
militar espaola. Posteriormente, el Consejo Atlntico, en su reunin del 8
y 9 de diciembre en Bruselas, tom nota de las mismas. Con ello conclua
la parte del proceso con carga poltica, quedando solo pendientes con40
Las caractersticas bsicas del modelo de participacin de Espaa en la Alianza Atlntica fueron las derivadas de las comunicaciones oficiales que los ministros de Asuntos
Exteriores y de Defensa dirigen a sus homlogos de la Alianza y al secretario general de
la misma, el 14 de marzo de 1986. stas se resumirn en: (a) la no incorporacin a la estructura militar integrada; (b) la no nuclearizacin del territorio espaol; (c) la reduccin
progresiva de la presencia militar norteamericana, y (d) la reivindicacin de Gibraltar.
Las caractersticas complementarias del modelo de participacin sern consecuencia de
los Principios Generales de la Participacin en la Alianza, aprobados el 20 de mayo de
1986 por el Consejo Atlntico. stas fueron: (a) la participacin poltica en el Consejo
Atlntico y sus rganos subsidiarios; (b) la participacin en el Comit de Planes de Defensa y en el Comit Militar, y (c) la participacin en el Grupo de Planes Nucleares, que
se estimaba compatible con la no nuclearizacin.
41
El 18 de enero de 1988, el embajador espaol ante la Alianza Atlntica hizo entrega al secretario general de una carta en la que el Gobierno expona de forma detallada las
directrices generales. En la misma se concretaban las misiones espaolas en la OTAN: 1)
Defensa del territorio espaol. 2) Operaciones navales y areas en el Atlntico Oriental.
3) Control del Estrecho y de sus accesos. 4) Operaciones navales y areas en el Mediterrneo Occidental. 5) Control y defensa del espacio areo en la zona de responsabilidad
espaola y cooperacin en las adyacentes. 6) Utilizacin del territorio espaol como plataforma plurifuncional de retaguardia.
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La ltima renovacin de los acuerdos se haba producido con el gobierno de Calvo-Sotelo, el 2 de julio de 1982, firmndose un nuevo Convenio
de Amistad, Defensa y Cooperacin, una vez haba quedado despejada
momentneamente la cuestin de la incorporacin de Espaa a la OTAN.
Con todo, como se ha apuntado, la autorizacin del Congreso de los Diputados para su ratificacin solo se producir el 20 de abril de 1983, como
consecuencia del nuevo gobierno socialista, entrando en vigor el 14 de
mayo, despus de que el gobierno de Felipe Gonzlez negociase y firmase
con Estados Unidos, el 24 de febrero de 1983, un Protocolo adicional al
Convenio, destinado a aclarar que ste no prejuzgaba la integracin en la
estructura militar de la OTAN.
Sin embargo, como hemos visto, enseguida cambia el escenario en el
que se planteaba la definicin de la poltica de seguridad y defensa de Espaa. La presentacin por el presidente del Gobierno del Declogo de Paz
y Seguridad, en octubre de 1984, el referndum de marzo de 1986 sobre la
permanencia en la Alianza Atlntica, que estableca como condiciones la
reduccin de la presencia militar de Estados Unidos en territorio espaol y
la no nuclearizacin, y la puesta en prctica del modelo de participacin en
la OTAN, unidos al ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, eran
hechos que obligaban por s solos a replantear los trminos de esa relacin
bilateral. Adems, el triunfo del s en el referndum sobre la permanencia
en la Alianza Atlntica, con las condiciones que se establecan en el mismo,
proporcionaba al gobierno socialista una fortaleza en la negociacin con
Estados Unidos, que nunca haba existido anteriormente.
De esta forma, cuando en 1985 se plantea la renovacin del Convenio
de Amistad, Defensa y Cooperacin del 2 de julio de 1982, el gobierno
socialista fijar claramente la necesidad de establecer sobre nuevas bases la
relacin defensiva con Estados Unidos.
Las negociaciones se inician el 10 de julio de 1986, sucedindose a lo
largo de ese ao y de 1987 distintas rondas negociadoras, que no logran un
acuerdo, ante la exigencia espaola de que se produzca una reduccin sustancial de la presencia militar estadounidense y la negativa norteamericana
a acceder a las exigencias espaolas. En esta situacin, el 10 de noviembre
de 1987, el gobierno socialista comunica a Estados Unidos que ha decidido, en uso de la facultad prevista en el Convenio, no prorrogar la vigencia
Espaa en el tablero mediterrneo, permitieron alcanzar una excelente relacin con la
primera potencia, al mximo nivel, pero sin la sumisin a los intereses norteamericanos
que tendra lugar durante el segundo mandato de Jos Mara Aznar (Duran i Lleida,
2009: 330).
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del mismo, que expirar el 14 de mayo de 1988. De esta forma, se estableca una fecha tope para alcanzar un acuerdo.
Finalmente, despus de duras y difciles negociaciones, el 15 de enero de
1988 se alcanza un acuerdo de principio sobre el nuevo marco que va a sustituir al Convenio de 1982. En este acuerdo de principio se establece que continuar la presencia militar de Estados Unidos, pero en un marco nuevo, que
cambia los trminos de la relacin bilateral defensiva. Estados Unidos, de
acuerdo con las exigencias espaolas, acepta retirar los 72 F-16 del Ala Tctica
de Combate 401, desplegada en la base de Torrejn de Ardoz. Adems, lo que
igualmente es importante en orden a cambiar el sentido de la relacin bilateral,
se transforma el alcance y naturaleza del Convenio, que ser exclusivamente
defensivo y tendr una duracin de ocho aos. As, se excluyen del nuevo
Convenio la asistencia militar y econmica en forma de donaciones o crditos,
que suponan mantener una relacin subordinada, y se acuerda establecer en
un convenio distinto la futura cooperacin en materia educativa, cultural y
cientfico-tcnica, que habr de basarse en frmulas nuevas y equitativas.
Con todo, la negociacin concreta de los trminos del nuevo Convenio
se alargar hasta el verano de 1988, sin que se alcance el acuerdo final. Ello
es debido a que el gobierno espaol exige, entre otros puntos, que se acepte por Estados Unidos la condicin establecida en el referndum de 1986,
segn la cual se mantendr la prohibicin de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio espaol, y a que Estados Unidos quiere
que queden claros los lmites y el modelo de la proclamada desnuclearizacin espaola.
El acuerdo final se logra en Nueva York, el 28 de septiembre de 1988,
por el ministro de Asuntos Exteriores, Francisco Fernndez Ordez, y el
secretario de Estado norteamericano, George Shultz. En l se recogen, con
pequeos matices, las propuestas finales adelantadas por Espaa en julio de
1988, entre otras, la de que el gobierno espaol deber autorizar la introduccin, almacenamiento y transporte de armas nucleares en territorio espaol. Al mismo tiempo, introduciendo un matiz importante, se incluye la
renuncia a solicitar informacin sobre el tipo de armas a bordo de los
buques. Todo ello supone que, si bien se mantiene la no nuclearizacin
permanente o estable del territorio espaol, se deja abierta la puerta para
una nuclearizacin transitoria de un puerto espaol.
La firma del Convenio sobre Cooperacin para Defensa se producir en
Madrid el 1 de diciembre de 1988, entrando en vigor el 4 de mayo de 1989.
Con este Convenio se cerraba todo un captulo de la poltica exterior espaola, que se haba iniciado con el franquismo, en 1953, y que se haba basado
en una relacin con Estados Unidos viciada desde sus mismos orgenes.
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Las principales caractersticas de este Convenio, adems de las ya destacadas, son: (a) su carcter estrictamente defensivo; (b) la adopcin de un
modelo de relacin similar a la que mantena Estados Unidos con sus otros
aliados europeos y, en consecuencia, el establecimiento de una relacin ms
equilibrada, propia realmente de aliados; (c) la reduccin de efectivos e instalaciones militares de Estados Unidos en territorio espaol44; (d) el establecimiento de un nuevo marco jurdico, que refuerza el protagonismo espaol
en la gestin y control de las bases e instalaciones militares y en lo que se
refiere al estatuto de las fuerzas armadas de Estados Unidos; y (e) la extensin de su duracin a ocho aos, a efectos de dotarle de mayor estabilidad45.
El nuevo Convenio supondr la normalizacin de las relaciones con
Estados Unidos, introduciendo un nuevo marco jurdico que aadir estabilidad y clarificar la cooperacin defensiva entre ambos pases y posibilitar una relacin ms equilibrada y slida. Los tres aos de negociacin
para la firma del Convenio, desde diciembre de 1985 hasta diciembre de
1988, sirvieron para que se produjese un contraste y acomodacin de los
intereses y percepciones mutuas, que no haba existido antes y que se dejar notar positivamente en el futuro de las relaciones bilaterales.
El nuevo clima que a partir de esos momentos presidir las relaciones
entre ambos pases se manifest en la firma, el 7 de julio de 1989, del Convenio de Cooperacin Cultural y Educativa y, especialmente, en el encuentro
de Felipe Gonzlez con el presidente George Bush, con ocasin de su visita
a Washington los das 18 a 20 de octubre de ese mismo ao. Normalizacin
plena de las relaciones bilaterales que se puso igualmente de manifiesto en el
nuevo encuentro entre ambos mandatarios, celebrado en Washington el 2 de
abril de 1992, que inauguraba una nueva etapa de contactos peridicos entre
ambos pases al ms alto nivel.
El excelente estado de las relaciones se expresar tambin con la administracin Clinton, en el encuentro en Washington, el 6 de diciembre de
1993, entre Felipe Gonzlez y Bill Clinton y en la visita de este ltimo a
Madrid, el 2 de diciembre de 1995, con el fin de firmar la Nueva Agenda
Transatlntica y el Plan de Accin Conjunto entre Estados Unidos y la UE.
La firma del Convenio con Estados Unidos, el 1 de diciembre de 1988,
unido a la aprobacin por el Comit de Planes de Defensa de la Alianza
44
Los aspectos ms importantes en este punto son la reduccin de los efectivos militares, desde un tope mximo de 12.545 a 8.131, y la retirada en tres aos de los 72 F-16
del Ala de Combate 401 desplegados en Torrejn de Ardoz.
45
Para una consideracin ms amplia, entre otros, vase Cajal y Snchez Rodrguez,
1989; Cajal, Miralpeix y Prez Giralda, 1989; Prez Gonzlez, 1989; Grasa, 1989b; y
Vias, 2003: 495-505.
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Argelia, como consecuencia principalmente, aunque no solo, de la cuestin del Shara Occidental, trataron de desarrollar tambin una poltica
global respecto de ambos pases que, al mismo tiempo que contribuyese
a la estabilidad e integracin de la zona, al desarrollo econmico y a la
estabilidad poltica y social, mediante la cooperacin, tanto en trminos
bilaterales como, a partir del ingreso en las Comunidades Europeas, en
trminos comunitarios, y a normalizar las relaciones bilaterales, sirviese
tambin para defender adecuadamente los importantes intereses espaoles en la misma.
Esta clara apuesta por la estabilidad de esos pases y por la defensa de
los intereses espaoles debilitar, en el caso de esta dimensin de la poltica
exterior, la defensa de la democracia y los derechos humanos, que caracterizar, como hemos visto, la accin exterior de los gobiernos socialistas,
introduciendo una constante en la misma en lo que se refiere a las relaciones con el Magreb, que con matices llegar hasta nuestros das.
La poltica global puesta en marcha por los gobierno de Felipe Gonzlez en el Magreb supona superar las polticas seguidas hasta entonces,
primero, de equilibrio o de compensacin respecto de Marruecos y Argelia,
aplicadas por los gobiernos de Surez, que haban tratado de aprovechar
las rivalidades existentes entre ambos pases, y, despus, la poltica de alineamiento con Marruecos, puesta en marcha por el gobierno de Calvo-Sotelo, que solo haba incrementado la inestabilidad en la regin y en las relaciones bilaterales, con las consecuencias negativas para los intereses de
Espaa48. Se trat, en definitiva, de poner en marcha una nueva poltica, de
neutralidad activa en la regin, basada en la conformacin de un colchn de intereses, que permitiera encapsular las posibles crisis que pudieran surgir en las relaciones bilaterales, de forma que las mismas no afectasen el conjunto de las relaciones (Hernando de Larramendi y Ma, 2009a:
11-12). Esta nueva poltica de los gobiernos socialistas, aunque no estuvo
exenta de vacilaciones, permiti una significativa mejora en las relaciones
con Marruecos y Argelia, estabilizando las relaciones con dichos pases y
reduciendo prcticamente al mnimo las crisis con los mismos.
En el caso de Argelia se tradujo en la firma de importantes acuerdos
econmicos y de cooperacin que, entre otros logros, garantizaban el apro48
Para una consideracin ms amplia de las polticas seguidas respecto del Magreb
por los gobiernos centristas y por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, entre
otros, vase Hernando de Larramendi y Nez Villaverde, 1996: 59-65; Gonzlez del
Mio, 2005: 76-93, 101-109; Lpez Garca, 2007a; Lpez Garca y Hernando de Larramendi, 2007; Hernando de Larramendi, Gnzalez Gnzalez y Azaola Piazza, 2009:
71-77; y Fernndez Molina, 2009: 38-41.
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provisional. Su objetivo principal era establecer polticamente dentro del organigrama del
Ministerio de Asuntos Exteriores la esfera de la cooperacin internacional.
56
Real Decreto 451/1986, de 21 de febrero (BOE de 4 de marzo de 1986).
57
Ministerio de Asuntos Exteriores. Comisin Interministerial de Cooperacin
Internacional, Plan Anual de Cooperacin Internacional (Previsiones para 1987), Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, s/f. El primer
PACI se elabor en 1986 para su puesta en prctica en 1987.
58
En palabras del entonces secretario de Estado para la Cooperacin Internacional
y para Iberoamrica, Luis Yez-Barnuevo, el PACI constituye el instrumento esencial
para coordinar las acciones de cooperacin del conjunto de la Administracin (...). Asimismo, el PACI constituye un gran paso adelante desde el punto de vista de la metodologa, porque implica, en cierta forma, tratar la identificacin, la formacin, ejecucin y
posterior evaluacin de los programas y de los proyectos de cooperacin (Comparecencia ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Senado, DS/S, Comisin de Asuntos
Exteriores, n. 100, 20 de abril de 1988, p. 3).
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tuan uno de los retos a los que tena que hacer frente la administracin
espaola.
El proceso de racionalizacin y reorganizacin de la cooperacin al desa
rrollo culmin con la reestructuracin de la SECIPI59. La reorganizacin de
los instrumentos orgnicos de la SECIPI responda a la necesidad de atender
adecuadamente los objetivos de la cooperacin y, en especial, al deseo de
potenciar la cooperacin con Iberoamrica, as como a la necesidad de incorporarse a los programas de la Comunidad Europea de ayuda a los pases en
vas de desarrollo.
Lo ms novedoso de esta reestructuracin fue la creacin de la Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional (AECI) como organismo autnomo, adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores a travs de la SECIPI60.
Este proceso de desarrollo de un marco institucional integrado que diese
eficacia y coherencia a la cooperacin internacional se vio complementado,
en el caso de Iberoamrica, con la apertura de una densa red institucional de
Oficinas Tcnicas de Cooperacin en los distintos pases iberoamericanos,
cuyo objetivo era garantizar una ms estable y directa presencia en los pases
receptores de ayuda.
Finalmente, en este proceso de reorganizacin y racionalizacin de la
cooperacin internacional se insertar el nuevo marco convencional que los
gobiernos socialistas pusieron en marcha desde 1988, especialmente con
distintos pases iberoamericanos. Se trataba de los tratados generales de
cooperacin y amistad, suscritos con Argentina, Brasil, Colombia, Chile,
Mxico, Uruguay y Venezuela, y de los denominados Programas Globales
de Cooperacin o Protocolos Econmicos, suscritos con Bolivia, Ecuador
y Honduras, que constituirn la columna vertebral de la nueva cooperacin
espaola con Iberoamrica.
Estos tratados, adems de suponer un notable esfuerzo econmico,
comportaban una concepcin integradora de los diversos mecanismos e
instrumentos de la cooperacin en un horizonte de medio plazo. En ellos
se combinaba la coordinacin institucional y el respaldo financiero, inte
59
Real Decreto 1527/1988, de 11 de noviembre, por el que reestructura la SECIPI
con refundicin de los organismos autnomos adscritos a la misma (BOE de 23 de diciembre de 1988).
60
La AECI se estructur, de acuerdo con un criterio de especializacin geogrfica,
en tres Centros directivos, Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Instituto de Cooperacin con el Mundo rabe (ICMA) e Instituto de Cooperacin para el Desarrollo
(ICD). Vase Valenzuela, 1991. Con el fin de mantener la prioridad que se conceda a
las relaciones con Iberoamrica y el acervo histrico del ICI, se afirm su preeminencia,
tanto a nivel presupuestario como a nivel formal.
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grando la cooperacin en los mbitos poltico, tcnico, cultural y econmico. Su contenido se estructuraba en base a tres grandes apartados, que se
correspondan con los principios genricos que inspiraban la cooperacin
bilateral entre los pases firmantes, los diversos mbitos especficos de cooperacin y el acuerdo econmico correspondiente, anejo al tratado61.
En el mbito de la cooperacin econmico-financiera destacarn tambin,
adems de los instrumentos contenidos en los tratados de amistad y cooperacin
y en los acuerdos de cooperacin, la creacin, en 1988, de la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDES), constituida para la promocin de las inversiones espaolas en el exterior y dotada con 2.000 millones de pesetas, y el compromiso espaol con dos importantes iniciativas de carcter multilateral, como sern
el Fondo Quinto Centenario y el Fondo Multilateral de Inversiones62.
Este inters por la cooperacin internacional no fue algo exclusivo del
gobierno, sino que tuvo su plasmacin en los trabajos del Senado y del Congreso de los Diputados, no solo en trminos de informacin y debate de la
poltica gubernamental, sino tambin a nivel de estudios e informes sobre
la cooperacin espaola63.
En lo que respecta a las dotaciones y recursos empleados en la cooperacin
al desarrollo, los gobiernos socialistas tambin avanzaron significativamente, a
pesar de algunas vacilaciones. Si bien a lo largo de los aos ochenta hubo
oscilaciones de ao en ao, sin que se diese una progresin sostenida en los
61
Cada tratado creaba una Alta Comisin, presidida por los ministros de Asuntos
Exteriores respectivos, encargada de la coordinacin y seguimiento de los proyectos y actuaciones concretas establecidos en el mismo. Entre los mbitos de cooperacin previstos, destacaba la cooperacin poltica, que pretenda fortalecer el dilogo poltico mutuo,
as como regularizar las consultas polticas de alto nivel a fin de ampliar la informacin y
coordinar las posiciones en el plano internacional. El Acuerdo Econmico, que inclua
un programa de cooperacin econmica por un periodo de cinco aos, tena como objetivo la movilizacin de crditos e inversiones espaolas por un volumen determinado.
62
Con el propsito de contribuir a la financiacin de proyectos de desarrollo econmico y social en Amrica Latina, Espaa y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) firmaron en Washington, el 26 de noviembre de 1990, el convenio que establece
la creacin de un mecanismo financiero, dotado por Espaa y administrado por Espaa,
denominado Fondo Quinto Centenario, con una dotacin de 500 millones de dlares
a ser prestados en un periodo inicial de cinco aos, a los que hay que aadir la Cuenta
de Compensacin, dotada con valor de 150 millones de dlares y los ingresos que la
inversin de sta produzcan. El Fondo Multilateral de Inversiones era el tercer pilar de
la Iniciativa para las Amricas, propuesta por el presidente Bush en 1990. El Convenio
Constitutivo del Fondo, firmado en febrero de 1992 en Washington, con una dotacin
final de 1.256 millones de dlares, contaba con las contribuciones, entre otros pases, de
Estados Unidos y Japn, con 500 millones cada uno, y de Espaa, con 50 millones. Su
administracin corresponda al BID.
63
Vase Senado, 1984; Congreso de los Diputados, 1992.
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Finalmente, en esta sumaria consideracin de la poltica exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez hay que destacar, por cuanto que ser
una de las caractersticas definitorias de la poltica exterior de Espaa hasta
2002, la decidida apuesta, junto a la promocin de la democracia y la defensa de los derechos humanos, por el multilateralismo y las Naciones Unidas,
que proporcionar a Espaa unas seas de identidad y una imagen internacionales de potencia normativa que prcticamente, salvo en un breve periodo
entre 2002 y 2004, acompaarn a Espaa hasta nuestro das.
En este sentido, hubo un incremento notable de la participacin en las
actividades de las Naciones Unidas, favorecido por la presencia de Espaa
como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad en el periodo
1993-199469. Desde 1988 se inici una activa participacin en las operaciones
Vase Alonso, 1993: 74-78; y Sanahuja, 2005a: 135-137.
Anteriormente, Espaa ya haba sido por dos veces, en 1969-1970, durante el rgimen franquista, y en 1981-1982, con los gobiernos centristas, miembro no permanente
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ideologa socialista y de las experiencias y vivencias, en concreto en Amrica Latina, de los nuevos responsables de la poltica exterior espaola2.
Este planteamiento se reflejar en las instrucciones que desde el primer
momento se imparten a las embajadas en relacin a la defensa de los sistemas
democrticos y los derechos humanos, el rechazo de las agresiones e intervenciones armadas, las causas de los conflictos, el fomento de la cooperacin
y la disposicin a incrementar los vnculos con los distintos procesos de integracin (Pico de Coaa, 1997: 48).
Las experiencias y vivencias latinoamericanas de los responsables de la
poltica exterior deben ser especialmente consideradas a la hora de entender la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Felipe Gonzlez
llegaba al Gobierno con una imagen y un prestigio ya acuados en Iberoamrica a lo largo de los aos anteriores y con un especial inters y un conocimiento directo de los problemas americanos, adquiridos a travs de su
cargo de vicepresidente de la Internacional Socialista y de sus numerosos
viajes al continente americano dentro del marco de las relaciones internacio
nales del PSOE3. Su papel en el impulso que conoce la poltica iberoamericana va a ser, por lo tanto, decisivo4. Junto a l, los dems responsables de
la poltica exterior son igualmente convencidos iberoamericanistas5.
A lo anterior hay que aadir que los socialistas, por un lado, no solo no
estaban prisioneros del pasado franquista, que de una u otra forma haba
condicionado a algunos de sus predecesores, sino que, adems, tenan unas
credenciales de lucha por la democracia y de solidaridad activa internacional que revalidaban las iniciativas que pudieran adoptar. En suma, exista
una voluntad poltica clara por parte del gobierno socialista de profundizar
en las relaciones con Iberoamrica.
En estas circunstancias, a las que haba que unir que la transicin demo
crtica, que tanta atencin haba requerido de los gobiernos centristas, es2
La poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez ya ha
sido objeto de nuestra consideracin en trabajos anteriores. Vase principalmente, Arenal,
1993a y 1994. Tambin, adems de otros autores citados en este captulo, vase Roy, 1996a.
3
La imagen y el prestigio que Felipe Gonzlez y el PSOE tenan en Amrica Latina
lo destaca Wolf Grabendorff, quien seala que Felipe Gonzlez es quien entre todos
los jefes de Gobierno de Europa no solo tiene un inters personal ms pronunciado, sino
que tambin dispone de los conocimientos ms diferenciados sobre Amrica Latina
(Grabendorff, 1988: 117).
4
As lo reconoce Femando Morn (Morn, 1990: 87).
5
Es el caso de Fernando Morn al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores, y de
Luis Yez-Barnuevo como nuevo presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana y de la Comisin Nacional del Quinto Centenario. Ambos asumirn la responsabilidad
directa de la poltica hacia Iberoamrica.
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taba ya finalizada, era evidente que las posibilidades de reorientar la poltica iberoamericana en el sentido de dotarla de un mayor compromiso y de
hacer efectiva una mayor presencia e intensificacin de las relaciones con
Iberoamrica eran mucho mayores6.
Una vez establecido, desde el primer momento, que el gobierno socialista otorgaba carcter prioritario al fortalecimiento y profundizacin de las
relaciones con Iberoamrica, adems de con Europa, se dej claro tambin
que la realidad de la que se parta exiga, por un lado, el abandono de
cualquier asomo de paternalismo y, por otro, una actitud realista, acorde
con las posibilidades espaolas (Morn, 1984: 14)7. En este sentido, el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, reconoca pblicamente que si
hay algo que me preocupa (...), es que las expectativas que estamos levantando (...) en Iberoamrica no seamos capaces despus de cubrirlas porque
nos falte infraestructura, nos falte capacidad econmica...8. Todo ello sobre la base de que Espaa tena una especial responsabilidad en relacin a
Iberoamrica, derivada de razones identitarias, distinta de la que poda
existir en otras proyecciones de su poltica exterior.
En ese contexto, el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, diseado en sus principios rectores por los gobiernos centristas, recibir un nuevo impulso, transformndose, con el horizonte de 1992, en uno
de los objetivos clave de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Desde los primeros pasos del nuevo gobierno se tratar de avanzar
en la realizacin de ese proyecto, no tanto a travs de las meras declaraciones al uso, sino mediante la puesta en marcha de acciones y programas
concretos de cooperacin y concertacin que vayan poniendo de manifiesto los intereses comunes y compartidos existentes. La idea de Hispanidad,
el hispanismo como filosofa justificadora de la idea de la Comunidad
Iberoamericana de Naciones, presentes durante el franquismo y cuyas sombras todava aparecen en ocasiones en la poltica de los gobiernos centristas, desaparecen totalmente en la poltica iberoamericana del gobierno so-
6
El deseo de huir de los planteamientos retricos y vacos de contenido y de pasar
a la accin solidaria y concreta ser una constante preocupacin y uno de los rasgos
dominantes en la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Vase Trevio,
1985: 113.
7
La necesidad de cambiar el lenguaje, muchas veces paternalista, heredado del franquismo que hasta entonces se vena utilizando frecuentemente, por inercia, en las relaciones con Iberoamrica, constituir, como reconoce el propio Morn, una de las preocupaciones de los primeros pasos del gobierno socialista (Morn, 1990: 92).
8
Intervencin en el Debate sobre el Estado de la Nacin, 20 de septiembre de 1983,
Actividades, textos y documentos... Ao 1983, cit., p. 819.
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10
El Pas, 31 de enero de 1983. La importancia de los intereses de todo tipo implicados en las relaciones con Estados Unidos y los costos consiguientes hacan imposible otra
poltica desde la perspectiva de los intereses nacionales. Esto explica, al menos en parte,
el giro que experimenta el PSOE en relacin a la poltica iberoamericana entre 1976 y
1982, que es cuando asume el gobierno.
11
ngel Vias seala a este respecto que la postura espaola, aun basndose en
el supuesto de que toda solucin viable para Centroamrica deba ser aceptable para
Estados Unidos, gener ciertas tensiones con la administracin Reagan. Estas tensiones
implicaron un coste poltico no desdeable, pues se aadieron a otras como las que suscitaban las grandes orientaciones de la poltica de seguridad espaola (por ejemplo, de cara
a la Alianza Atlntica o a la redefinicin de las relaciones militares con Estados Unidos).
Llev tiempo salvar unas y otras, pero la estrategia espaola no vari (Vias, 1991:
16). Fernando Morn, por su parte, iba ms all al decir, refirindose a Centroamrica,
que una masiva intervencin norteamericana podra llegar a cambiar sustancialmente
los datos sobre los que se est basando la resolucin del problema de nuestra conexin
atlntica y nuestra contribucin a la defensa de Occidente, e incluso podra poner en
peligro la continuada incorporacin de Espaa en la OTAN (Morn, 1985: 96).
12
En esta lnea hay que interpretar las palabras de Felipe Gonzlez, en junio de 1983,
sealando que, sobre la base del liderazgo objetivo que Estados Unidos ejerce sobre el
mundo occidental, habra que intentar ayudar a Estados Unidos a encontrar la dimensin
positiva del liderazgo, transformando los niveles de liderazgo negativo en positivo, de lo
que sera un ejemplo el apoyo a la iniciativa de Contadora (Discurso pronunciado en la
cena ofrecida por el Presidente de Colombia, en Bogot, 1 junio 1983, Diario de acontecimientos referentes a Espaa, Revista de Estudios Internacionales 4 [1983], p. 596).
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la adopcin de planteamientos ms moderados ideolgicamente y posibilistas, vaya cambiando el contexto internacional en el que se mueve Amrica Latina, surjan iniciativas regionales de solucin pacfica y negociada
del conflicto centroamericano y evolucione el propio conflicto. As, mientras en los dos primeros aos de la primera legislatura socialista, cuando se
abre el debate sobre las lneas bsicas del modelo de poltica exterior y de
la posicin de Espaa en el mundo, que coincide con la etapa ms intervencionista de Estados Unidos, la poltica iberoamericana, sobre todo en
Centroamrica, chocar en ocasiones frontalmente con la estrategia norteamericana en la zona, pero sin que en ningn momento se llegue a romper
el equilibrio sealado, posteriormente, una vez definida con claridad la
posicin internacional de Espaa, iniciada la presencia activa de la Comunidad Europea como tal en la subregin, planteadas las iniciativas regionales de solucin pacfica y negociada del conflicto y puesta de manifiesto la
evolucin poltica que han experimentado ciertos pases de esa regin, incluido Estados Unidos, la poltica iberoamericana de los gobiernos socialis
tas podr mantener sin excesivas tensiones ese equilibrio.
La clarificacin de las relaciones con Estados Unidos a raz de la concre
cin de los trminos de la contribucin espaola a la Alianza Atlntica y de
la renovacin del Convenio Defensivo con este pas, en diciembre de 1988,
servirn claramente para que las relaciones entre los dos pases entren en
una nueva etapa ms fluida y de confianza mutua, desapareciendo algunas
de las tensiones anteriores, que se dejar notar en la valoracin positiva que
Estados Unidos har de la poltica iberoamericana de Espaa, a pesar de
no ser siempre coincidente con la suya13.
Esta valoracin positiva que Estados Unidos har de la poltica iberoamericana de Espaa, y en concreto de la poltica centroamericana, a partir
de mediados de la segunda mitad de los aos ochenta responde tambin al
giro que se produce en la poltica estadounidense hacia Centroamrica,
como consecuencia del cambio en el escenario mundial, en el final del segundo mandato de Ronald Reagan y el inicio del mandato de George Bush,
en el sentido de apostar paulatinamente por una salida negociada al conflicto centroamericano y abandonar la poltica intervencionista. De hecho,
desde la puesta en marcha de la iniciativa de Contadora, Estados Unidos
13
Como sealar Carlos Alonso Zaldvar, los tres aos, desde diciembre de 1985
hasta diciembre de 1988, de negociacin entre Estados Unidos y Espaa para la firma de
un nuevo Convenio Defensivo han servido para que se produzca un contraste y acomodacin de los intereses y percepciones mutuas que no ha tenido precedente en la historia
anterior y que se dejar notar en la historia futura de las relaciones entre ambos pases
(Alonso Zaldvar, 1990: 41).
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que con mucho mayor compromiso prctico, en elementos fundamentales de esa poltica22.
e. Apoyo a los procesos de integracin iberoamericanos.
f. Rechazo de cualquier pretensin de actuar como puente entre
Iberoamrica y Europa y afirmacin paralela de la existencia de una
doble dimensin, europea e iberoamericana, en la poltica exterior
espaola, que se interpreta como complementaria23. En este punto s
existe una radical diferencia con la poltica centrista, que haba hecho
de la idea de puente uno de los ejes de su poltica.
g. En consonancia con lo anterior, afirmacin de la voluntad espaola
de actuar desde dentro de la Comunidad Europea en favor de los
intereses iberoamericanos y de una intensificacin de las relaciones
entre ambas regiones24.
h. No a la retrica y s a la accin. Esta preocupacin ser una constante, siendo numerossimas las declaraciones en este sentido25.
22
Fernando Morn destacar al respecto: En el mbito poltico, el Gobierno espaol entiende que la estabilidad poltica, tanto internacional como regional e interna,
debe basarse en el asentamiento de sistemas polticos pluralistas y en la solucin justa a
las desigualdades socioeconmicas. En este sentido, el Gobierno apoyar decididamente
los procesos democrticos que se produzcan en el rea iberoamericana (Contestacin
formulada por el ministro de Asuntos Exteriores a la pregunta del diputado del Grupo
Popular D. Santiago Lpez Gonzlez, 5 de mayo de 1983, ibid., p. 501).
23
Quiero dejar bien claro que Espaa no intenta actuar como puente. Ms bien desearamos que nuestra activa participacin en Europa e instituciones europeas fuera una
fuerza impulsora, la ocasin para un cambio de direccin audaz en las relaciones entre
Europa y Amrica Latina (Discurso del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando
Morn, en Hamburgo, 25 de febrero de 1983, ibid., p. 188). Para la complementariedad
de la dimensin iberoamericana y europea, vase, tambin: Mensaje a la Nacin del
Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, 29 de marzo de 1985, Actividades, textos
y documentos, ao 1985, cit., p. 94; y Yez-Barnuevo 1984c: 42.
24
Fernando Morn afirmar que no hay contradiccin entre nuestra vocacin europea y nuestra vocacin americana, sino que es posible que Espaa aporte una contribucin sustancial a este nuevo dilogo entre las dos regiones (Discurso pronunciado
en la Conferencia CE- Centroamrica, de San Jos de Costa Rica, 29 de septiembre de
1984, Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Fernando Morn,
ao 1984, cit., p. 95). Igualmente sealar: Espaa va a participar dentro de la Comunidad
de una manera muy insistente para que el golfo que se agranda entre Europa y el resto del
mundo, y concretamente Iberoamrica, no contine (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, en el debate sobre el proyecto de Ley Orgnica de autorizacin para la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, 25/26 de junio de 1985,
Actividades, textos y documentos..., ao 1985, cit., p. 256).
25
En concreto, Fernando Morn sealar que la intencin de incrementar la presencia espaola en Iberoamrica deber acometerse traducindola en acciones de solidaridad concretas y evitando planteamientos retricos y vacos de contenido, cuando no
paternalistas (Morn, 1984: 14-15).
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En el plano de la poltica concreta, uno de los principales centros de atencin del gobierno socialista fue Centroamrica y la grave problemtica que
la caracterizaba. Esta subregin, desde el primer momento se transformar
en un punto de referencia clave de lo que se quera que fuese en la prctica
la poltica iberoamericana socialista. Fernando Morn reconocer claramente, a principios de 1983, que el tema de Centroamrica es un tema
vital para el equilibrio, es un tema vital para la poltica exterior espaola en
el sentido de que si realmente no hay una accin clara espaola en Centroamrica, incluso la credibilidad de los principios en que se inspira el programa socialista podra sufrir algo32.
Centroamrica se erigir, por lo tanto, desde 1982 en uno de los objetivos prioritarios de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de
Felipe Gonzlez. Razones derivadas de su situacin de crisis y conflicto
abierto, que posibilitaban una accin comprometida y solidaria, al mismo
tiempo que una poltica de imagen y protagonismo internacional, unidas al
mento en la conformacin de la nueva imagen de Espaa en la regin y el detonante de
una renovada cooperacin poltica iberoamericana, con la democracia y los derechos
humanos como principio inspirador. Vase Instituto de Cooperacin Iberoamericana,
1983b y 1986.
31
Una primera aproximacin especfica a la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez la hicimos en el ao 2000. El presente anlisis se basa en parte en
esa primera aproximacin. Vase Arenal, 2000.
32
Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la
Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, 18 de febrero de 1983,
Actividades, textos y documentos, ao 1983, cit., p. 161. Esta especial atencin que los
gobiernos socialistas dedican a Centroamrica es corroborada por todos los especialistas que se han ocupado del tema. Entre otros, vase Piol, 1989; Mujal-Len, 1989;
y Aviel, 1992.
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33
En concreto, las exportaciones espaolas a los pases del Mercado Comn
Centroamericano (MCCA) representaban, en 1985, el 0,42% del total de las exportaciones espaolas, y las importaciones espaolas provenientes del MCCA eran el 0,23%
del total. Para Centroamrica, por el contrario, Espaa representaba uno de sus principales clientes y proveedores. En 1985, Espaa absorba el 1,6% de las exportaciones del
MCCA, ocupando el sptimo lugar entre los clientes de la regin, y era el cuarto proveedor del MCCA, con una tasa de penetracin del 2,4%, despus de Estados Unidos,
Japn y la Repblica Federal Alemana. La conclusin es que las relaciones comerciales
eran totalmente asimtricas, muy poco importantes para Espaa y relativamente importantes para Centroamrica (Sebastin, Snchez-Daz y Santamara Morales, 1989: 107).
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La importancia que, adems del gobierno socialista, el PSOE conceda a Centroamrica aparecer plasmada en la resolucin sobre poltica exterior aprobada en el
XXIX Congreso del PSOE, celebrado en octubre de 1981, que rezaba as: Hoy, la poltica latinoamericana de Espaa no puede estar al margen o desatendida de la convulsa regin centroamericana, donde se proyecta como mayor intensidad la nefasta poltica para
Latinoamrica de la administracin Reagan. Debemos ayudar a pases como Nicaragua
para que lleguen a consolidar su revolucin y su reconstruccin nacional en un marco
democrtico, pluralista y no alineado, y a pueblos como El Salvador para que consigan
sacudirse la junta militar, sostenida por Estados Unidos, y se llegue a un proceso negociado de una paz justa. Para el texto, vase Arenal y Aldecoa, 1986: 308-309.
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les, como la Unin Sovitica, Cuba y Mxico, que aspiraban a jugar un papel,
aunque distinto, en el conflicto, y que, en el caso del ltimo pas, recelaba
de cualquier protagonismo extrarregional. Para la Unin Sovitica, en concreto, Nicaragua y el conflicto centroamericano se perciban no tanto como
un objetivo estratgico, sino como una oportunidad para debilitar la influencia de Estados Unidos e incrementar la propia con riesgo controlado
y costes limitados (Atkins, 1995: 97).
Incluso en el marco de los propios Estados centroamericanos, la situacin del gobierno socialista no era fcil. En los primeros momentos, solo
con la Nicaragua sandinista pareca existir una cierta afinidad, aunque
pronto desvanecida. Los gobiernos de Costa Rica y, sobre todo, de El Salvador desconfiaban de las todava cercanas manifestaciones prosandinistas
del PSOE y de la poltica que se segua respecto de Centroamrica. Con
Guatemala, las relaciones diplomticas estaban suspendidas desde el asalto
a la embajada. En este contexto, las posibilidades reales de actuacin espaola eran difciles35.
El inters y preocupacin con que Estados Unidos segua, especialmente
en esos momentos iniciales, la activa poltica del gobierno socialista en Centroamrica fue evidente, lo que era expresin de la influencia que Espaa
poda tener en el conflicto. Esto se manifest en la insistencia con que la Casa
Blanca peda moderacin a los socialistas en su posicin sobre la crisis cen
troamericana, tanto a nivel diplomtico habitual como en los viajes a Madrid
de Schultz en diciembre de 1982, de Thomas Enders en febrero de 1983, y
de Henry Kissinger en enero de 1984, este ltimo con motivo del informe
elaborado sobre la crisis centroamericana, que disenta de la posicin e interpretacin espaola del conflicto, aunque atribua a Espaa un papel positivo
en la subregin (Kissinger, 1984). El propio Thomas Enders lleg a solicitar
le mediacin de Felipe Gonzlez en las posibles negociaciones entre gobier
no y oposicin en El Salvador, lo que, sin embargo, fue rechazado por el
presidente de gobierno espaol (Bodemer, 1987:83)36.
Esa preocupacin e inters de Estados Unidos responda a la diferente
interpretacin y estrategia que el gobierno socialista segua respecto del
conflicto centroamericano (Moss, 1986). Si en los momentos iniciales estas
35
Para una consideracin ms amplia de este complejo escenario, entre otros, vase
Piol, 1988a: 28-29, y 1988b: 6-7; Grasa, 1998; y Arenal, 2000.
36
A pesar de las tensiones, la fluidez de los contactos, sobre todo con Enders, fue
un hecho, como destacara Fernando Morn (Intervencin del Ministro de Asuntos
Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso
de los Diputados, 18 de febrero de 1983, Actividades, textos y documentos..., ao 1983,
cit., pp. 158-159).
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Esta poltica de apoyo decidido a las iniciativas de paz regionales no supuso, sin
embargo, una renuncia del gobierno socialista a aportar ideas que facilitaran una solucin al conflicto. As, Felipe Gonzlez, durante su estancia en la isla de Ochila (Venezuela), en 1985, propuso la celebracin de una minicumbre sobre la crisis centroamericana,
que no encontr una favorable acogida en Cuba (Diario 16, 7 de septiembre de 1985).
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Los motivos que explican esta desconfianza en relacin a los gobiernos socialistas
son la poltica centroamericana de los mismos, especialmente respecto de Nicaragua, los
contactos con el FMLN y las crticas a la poltica de los gobiernos salvadoreos, as como
a la posicin crtica mantenida por el gobierno espaol con la poltica de Estados Unidos,
principal apoyo de los gobiernos salvadoreos (Piol, 1989: 33).
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La relativa autonoma mantenida por los gobiernos socialistas en Centroamrica respecto de Estados Unidos, y la defensa de la democracia y los
derechos humanos y el apoyo al desarrollo, se pusieron de manifiesto tambin en las relaciones con otros pases iberoamericanos, con los que se
produjo una intensificacin de las relaciones y de la concertacin y cooperacin en todos los mbitos. Un caso especial lo constituye Cuba, a la que
nos referiremos al final de este apartado.
Esta poltica, sin embargo, presentar rasgos distintos a la desarrollada
respecto de Centroamrica. La situacin interna e internacional de estos
pases, diferente en la mayor parte de los casos a la de la mayora de los pases
centroamericanos, explica estas diferencias. Por un lado, en general, se trata
de Estados que, a pesar de sus graves problemas, tienen un mayor peso a
nivel internacional y regional, as como unas polticas interior y exterior, al
menos tericamente, mucho ms activas. Esto limita indudablemente las
posibilidades de actuacin y de protagonismo e influencia de las potencias
medias y extrarregionales como Espaa. Por otro lado, salvo excepciones,
estos pases no se encontraban en una situacin de crisis, poltica y econmica, tan crtica como la de Centroamrica, lo que no permita una presencia y
una accin tan activa como en aquella subregin. Finalmente, y quiz sea ste
el factor ms determinante, los intereses espaoles, polticos, econmicos,
culturales y sociales en esos pases son mucho mayores que en los pases
centroamericanos. No se debe olvidar que es con algunos de stos con los
que se realiza el grueso de los intercambios comerciales y las principales inversiones, y que en algunos existen importantes colonias de espaoles.
De esta forma, en estos pases las posibilidades de la accin espaola y
su resonancia han sido ms limitadas y cualquier posicionamiento en cuestiones relativas a su poltica, fuese interna o internacional, resultaba ms
comprometida para los intereses espaoles. Por lo tanto, la poltica espaola hacia los mismos se movi en coordenadas ms convencionales que en
Centroamrica.
En todo caso, en relacin a estos pases debe distinguirse claramente la
poltica seguida respecto de aquellos sometidos a dictaduras militares o a
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puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas que Espaa haba auspiciado activamente desde 1983.
Con Colombia, muy especialmente durante el periodo de Belisario Betancur, las relaciones fueron intensas y con una gran coincidencia en los plantea
mientos, lo que favoreci a las gestiones que realiz el gobierno socialista para
facilitar las negociaciones entre el gobierno colombiano y la guerrilla del M-19,
que culminaron con su integracin en la vida poltica colombiana, siendo Madrid uno de los lugares de encuentro. Posteriormente, el gobierno socialista
colaborar con Colombia en la lucha contra el narcotrfico. El 29 de octubre
de 1992 se firm un Tratado General de Amistad y Cooperacin con ese pas58.
El pleno apoyo a la democracia se puso tambin de manifiesto en los
fallidos intentos de golpe de Estado que se produjeron, en febrero y noviembre de 1992, en Venezuela, con el inmediato apoyo al rgimen constitucional del presidente Carlos Andrs Prez, y la radical condena del golpismo59, as como en el autogolpe que tuvo lugar en Per, promovido por
el presidente Alberto Fujimori, en abril de 199260, que, adems de las inmediatas llamadas al restablecimiento de la democracia, tanto por parte del
rey como por parte del presidente del Gobierno61, dio lugar, como medida
de condena, a la suspensin de la ayuda econmica que se otorgaba por
Espaa a ese pas62. Con Venezuela se firm un Tratado General de Amistad y Cooperacin el 7 de junio de 1990.
Junto a Centroamrica, ha sido en los pases del Cono Sur, sometidos
en aquellos momentos a dictaduras militares, donde la poltica de democracia y defensa de los derechos humanos de los gobiernos de Felipe Gonzlez
ha tenido sus ms claras manifestaciones, si bien en estos casos la accin
espaola tena que moverse con mayores cautelas, dadas las caractersticas
58
Para las relaciones entre Espaa y Colombia, en este periodo, entre otros, vase
lvarez lvarez, 1997.
59
Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1992,
Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, s/f., pp. 1.049-1.050 y 1.102.
60
Los intentos de organizar una especie de gobierno alternativo, presidido por el
vicepresidente Mximo San Romn, tambin fueron rechazados por el gobierno socialista, el 21 de abril de 1992. Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior
espaola, ao 1992, cit., p. 9.
61
Tambin el Congreso de los Diputados aprob una declaracin institucional sobre
la situacin en Per, el 7 de abril de 1992 (Actividades, textos y documentos, ao 1992,
cit., p. 967.
62
Las sanciones comprendieron la suspensin de la cooperacin econmica
gubernamental, la paralizacin de las negociaciones para un Tratado General de Amistad y Cooperacin y la retirada de Espaa del grupo de pases que apoyaban un crdito
puente de 5.000 millones de pesetas a Per. Las sanciones no incluyeron la ayuda humanitaria. Vase Gillespie y Pollack, 1993: 19.
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y problemticas de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, muy diferentes a las de los pases centroamericanos, su mayor peso a nivel internacional y los importantes intereses espaoles en los mismos, con los mayores
costes en las relaciones bilaterales que se podan derivar en el caso de una
accin gubernamental excesivamente comprometida.
En consecuencia, la poltica espaola hacia los mismos, sobre la base de
una clara y constante defensa de los derechos humanos y apoyo a los procesos de transicin democrtica, se movi en coordenadas ms convencionales y de menor protagonismo activo que en el caso de Centroamrica.
Esta actitud no impedir una diferencia notable en los perfiles polticos de
las relaciones bilaterales de Espaa con cada uno de esos pases en funcin
de su distinta situacin poltica.
Los primeros pasos del gobierno socialista coinciden con el inicio de la
decantacin democrtica de los procesos de cambio iniciados en Brasil,
Argentina y Uruguay, que sern apoyados decididamente desde el primer
momento, manifestando la solidaridad con las fuerzas democrticas y el
apoyo a los procesos de democratizacin en concordancia con la posicin
mantenida anteriormente por el PSOE desde la oposicin. Esta poltica se
ver favorecida por la influencia que el propio proceso de transicin poltica espaola tuvo en los pases del Cono Sur. En ese contexto de pleno
apoyo a la democratizacin, una vez culminado el proceso, las relaciones
con estos pases se intensificarn a todos los niveles, alcanzando sobre todo
en el nivel poltico un gran desarrollo y un elevado perfil.
En el caso de Argentina, considerado uno de los pases prioritarios de
la poltica iberoamericana por parte de los gobiernos de Felipe Gonzlez,
los intentos de golpe de Estado o cuartelazos que vivi ese pas dieron
ocasin a que se pusiera de manifiesto de forma muy activa la solidaridad
espaola con el gobierno democrtico de Ral Alfonsn, con quien hubo
plena sintona en materia de poltica interna e internacional63. A esta lnea
de apoyo a la democracia argentina respondern las visitas de los reyes, en
abril de 1985, y los intercambios de visitas entre Felipe Gonzlez y Ral
Alfonsn, y posteriormente, Carlos Menem. Tambin tuvo relacin con el
apoyo a la democracia la visita que realiz a Buenos Aires, en mayo de
1987, tras el cuartelazo de abril de ese mismo ao, el entonces vicepresidente del gobierno, Alfonso Guerra. Esta poltica se expres igualmente en
63
Esta sintona se vio facilitada por el nuevo rumbo que tom la poltica exterior
argentina con el gobierno de Alfonsn, en lnea con lo que se llam autonoma heterodoxa. Vase Puig, 1988; y Russell, 1988. Para las relaciones entre Espaa y Argentina
durante los gobiernos de Felipe Gonzlez, entre otros, vase Aylln, 1997.
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En al caso de Brasil, las relaciones conocieron un importante desarrollo, articulndose, por primera vez, una poltica ambiciosa y definida
respecto de ese pas. Como ha sealado Aylln, hasta principios de los
aos ochenta del siglo xx, las relaciones entre Espaa y Brasil se haban
caracterizado por su falta de relevancia, sin que Espaa hubiese estado
presente de forma significativa en la poltica exterior brasilea, ni Brasil
en la espaola. El cambio en las relaciones se inicia en 1979, con la visita
de Adolfo Surez a Brasil, en agosto de ese ao, generndose un inters
mutuo por el desarrollo de las mismas, en el que jug un papel importante las transiciones democrticas pactadas, que estaban experimentando, primero Espaa, y ms lentamente Brasil, donde la transicin espaola pas a ser un referente66.
A partir de esos momentos, el importante desarrollo que conocern
las relaciones vendr determinado por tres factores. El primero, la negociacin para la adhesin de Espaa y Portugal a las Comunidades Europeas y, muy especialmente, el ingreso en las mismas el 1 de enero de 1986,
que permiti superar, al menos en una medida significativa, el larvado
antagonismo hispano-portugus y la presentacin de ambos pases como
valedores de los intereses latinoamericanos en Europa. Tambin influy,
en esta lnea, la articulacin por Brasil de una activa poltica hacia Amrica Latina y el arranque de MERCOSUR. El segundo factor determinante fue el proceso de preparacin y puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, que se inician en 1991, en Guadalajara (Mxico), en base
principalmente a una concertacin de Espaa con Mxico y Brasil, que
organizara la tercera Cumbre, en 1993, en Salvador de Baha. El tercer
factor ser el proceso de apertura econmica de Brasil, especialmente a
partir del programa de privatizaciones del Plan Real, en 1994, y de la internacionalizacin econmica de Espaa, a travs de un creciente flujo de
inversiones en Amrica Latina, y especialmente en Brasil, de las empresas
espaolas (Aylln, 2007: 127-147).
En cualquier caso, sobre todo durante el primer gobierno socialista,
existieron recelos por parte brasilea en relacin a la activa poltica centroamericana desarrollada por dicho gobierno y el posible liderazgo de Espaa
en Iberoamrica.
En un plano ms concreto, el desarrollo de la poltica de los gobiernos
de Felipe Gonzlez respecto de Brasil, enmarcada en su activa poltica
Para las relaciones hispano-brasileas durante los gobiernos socialistas vase, especialmente, Aylln, 2007: 127-178. Tambin, entre otros: Kakuta, 1993; y PROCOPI,
2001.
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La visita se produjo poco despus de un conato de conflicto bilateral, al excluir
el gobierno espaol al representante brasileo con motivo de la recepcin ofrecida en la
embajada de Espaa en Buenos Aires a los jefes de las misiones de gobiernos democrticos, una vez finalizada la toma de posesin de Ral Alfonsn, en diciembre de 1983.
Finalmente, la situacin se recondujo por las respectivas diplomacias con el fin de que no
perjudicase la visita de Figueiredo (Aylln, 2007: 153). Esta exclusin de Brasil responda
a la diferenciacin de trato que el gobierno socialista segua en relacin a los gobiernos
no democrticos iberoamericanos.
68
El Tratado proclamaba el excelente estado de las relaciones entre ambos pases y
la apuesta por reforzar los procesos de integracin regional, de Espaa en la Comunidad
Europea y de Brasil en MERCOSUR, y por impulsar las relaciones entre Europa y Amrica Latina, al mismo tiempo que se acompaaba de un acuerdo econmico por importe
de 3.000 millones de dlares (Aylln, 2007: 161).
69
La Cumbre se celebr con Itamar Franco como presidente de Brasil, despus de la
renuncia de Collor de Mello por corrupcin.
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Respecto a Cuba, pas con el que las relaciones siempre han tenido un carcter especial y muy ideologizado, que las diferencia de las mantenidas con
otros pases iberoamericanos, los gobiernos socialistas, siguiendo una lnea
de actuacin tradicional, inaugurada por el franquismo y continuada por
los gobiernos centristas, mantuvieron en general unas relaciones de amistad
y cooperacin74, no exentas de algunas tiranteces y tensiones, provocadas
por el carcter no democrtico y las especiales caractersticas del rgimen
castrista, pero siempre con plena autonoma respecto de la poltica de Estados Unidos en relacin a la isla75. La apuesta realizada por Felipe Gonzlez a favor de la permanencia de Espaa en la OTAN, materializada en el
referndum de 1986, disip las ltimas esperanzas del rgimen castrista de
compartir posiciones ideolgicas e internacionales con el gobierno socialista. Estas tensiones se agudizarn, sobre todo a partir del final de la Guerra
Fra, con la afirmacin de los procesos democrticos en Amrica Latina y
el derrumbamiento de los regmenes comunistas de la Unin Sovitica y de
la Europa Central y del Este, que pusieron especialmente de manifiesto lo
anmalo del rgimen cubano en los nuevos escenarios iberoamericano e
internacional.
Las razones que explican este especial tratamiento que ha merecido la
Cuba castrista, en relacin con el recibido por otros regmenes dictatoriales
iberoamericanos, hay que buscarlas, como ya se ha apuntado anteriormente, ms all de factores psicolgicos y de opinin pblica que haran referencia a la simpata con que se ha vivido durante bastante tiempo en Espaa la revolucin cubana y su enfrentamiento con Estados Unidos, en lo
singular e importante de los intereses de todo tipo que Espaa tiene en ese
pas. Intereses polticos, sociales y culturales que nacen de la importantsima presencia espaola en la isla, derivada de la gran corriente migratoria
de espaoles que se asent en ese pas hasta mediados del siglo xx, y de su
condicin de ltima colonia americana. Intereses muy importantes, tambin, en el plano econmico, pues Cuba ha constituido uno de los puntos
sicin de Chile 800 millones dlares, de los cuales un 50% esta compuesto por crditos
FAD y el 50% restante por crditos en condiciones OCDE, y el compromiso de ambos
gobiernos de promover y movilizar inversiones en Chile orientadas al sector privado por
un valor de 1.200 millones de dlares.
74
Vase Hennessy, 1986: 360; y Fernndez Ordez, 1987: 26. Para la historia de las
relaciones entre Espaa y Cuba y los vaivenes que han experimentado stas, entre otros,
vase guila, 1986; Roy, 1996b, 1998 y 2009; y Bayo, 2006 y 2008.
75
Vase guila, 1986.
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76
Para la ayuda financiera, la ayuda al desarrollo y la cooperacin cientfico-tcnica
y cultural de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez con Cuba, vase Iglesia-Caruncho y Ramos, 1997.
77
La liberacin de Gutirrez Menoyo se produjo un mes despus, en diciembre de
1986. Vase Roy, 1988a: 63-77, y 1988b: 5-10.
78
Entre stas, se encuentran las declaraciones de Fidel Castro en enero de 1984,
desaconsejando la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica; algunas manifestaciones del lder cubano, en julio y septiembre de 1985, contra la celebracin del Quinto
Centenario y contra del papel histrico de Espaa en Amrica; el intento de secuestro en
Madrid, en diciembre de 1985, de un ex-viceministro cubano por funcionarios de aquel
pas; los insultos de Fidel Castro al presidente del Congreso de los Diputados, Flix
Pons, por la exclusin de Cuba, junto con Chile y Paraguay, de la IV Reunin de Presidentes de Parlamentos Iberoamericanos, celebrada en Madrid en diciembre de 1986; y la
expulsin de la isla caribea, en noviembre de 1988, de cinco ciudadanos espaoles, dos
de ellos senadores de Alianza Popular.
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1990, a raz de la llamada crisis de las embajadas79, que provoc, por primera vez, la suspensin de la cooperacin espaola, en aquellos momentos
una de las ms importantes de Espaa con Iberoamrica, y entre enero y
febrero de 1992, como consecuencia de la condena a muerte de varios cubanos acusados de actividades subversivas y la ejecucin de uno de ellos.
La condena a muerte, en enero de 1992, de Eduardo Daz Betancourt y
de varios cubanos provoc no solo las gestiones espaolas en favor de la
conmutacin de dichas penas de muerte, sino igualmente la protesta oficial
por la posterior ejecucin del primero80. Estos hechos, unidos a las insultantes declaraciones de uno de los mximos responsables cubanos, Carlos
Aldana, hacia el ministro de Asuntos Exteriores espaol81, que se haba
pronunciado duramente contra el fusilamiento y las detenciones, provocaron no solo la protesta diplomtica espaola, sino tambin la suspensin de
los proyectos de cooperacin que la UE mantena con Cuba, con exclusin
de los de carcter humanitario.
En este nuevo contexto, el gobierno socialista disminuy el perfil poltico de las relaciones bilaterales, pas a tratar de coordinar su actuacin
con la UE82, inaugurando una va que seguiran los gobiernos de Aznar y
de Rodrguez Zapatero, e increment las manifestaciones pblicas de preocu-
79
La crisis de las embajadas, que afect a varias embajadas occidentales en La Habana,
estall cuando varios cubanos se refugiaron en la embajada espaola, con la intencin de
abandonar el pas, interviniendo en la misma las fuerzas de seguridad cubanas, tanto directa
como indirectamente, mediante la infiltracin de nuevos supuestos refugiados que pretendan actuar desde dentro de la misma embajada, en flagrante violacin del derecho internacional. La diplomacia espaola aprovech el incidente para distanciarse de un rgimen que
se encontraba en una situacin cada vez ms crtica (Galinsoga, 1991: 62).
80
Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1992,
cit., p. 1.048.
81
Carlos Aldana, destituido posteriormente, lleg a acusar a la embajada espaola en
La Habana de incentivar y coordinar las actividades del movimiento disidente (Gillespie
y Pollack, 1993: 16).
82
En esta lnea, el gobierno espaol apoyara la estrategia definida por la Comisin
Europea para desarrollar las relaciones con Cuba, que haba diseado el comisario Manuel Marn a lo largo de 1995 y principios de 1996. Esta estrategia, al mismo tiempo
que condenaba la situacin de los derechos humanos en la isla, abogaba por una va de
cooperacin en materia de accin humanitaria y a favor de las reformas econmicas y la
apertura poltica (Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo
sobre las relaciones entre la UE y Cuba, COM [95] 306 final, Bruselas 28/06/1995). De
acuerdo con esta estrategia el Consejo Europeo de diciembre de 1995 estableci que una
representacin de la Comisin iniciara los trmites para la negociacin de un acuerdo
de cooperacin con Cuba. Estas gestiones, materializadas principalmente en la visita
que Marn realiz a La Habana, en febrero de 1996, fracasaron debido a que el rgimen
castrista se neg a que el acuerdo contemplase compromisos polticos.
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83
Conferencia de prensa del Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, en la
Embajada de Espaa en Brasilia, 15 de marzo de 1990, Ao 1990, Actividades, textos y
documentos, ao 1990; cit., pp. 153-157. Al mismo tiempo, y en respuesta, Fidel Castro se pregunt pblicamente si las elecciones en Espaa eran realmente libres, cuando
exista un rey que no haba sido elegido por nadie. Estas afirmaciones causaron el lgico
malestar en el gobierno espaol, vindose obligado el propio Castro a matizar el sentido
de las mismas y a sealar que no haba intencin de ofender al rey ni a las instituciones
espaolas.
84
Conferencia de prensa del Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, con
motivo de la primera Cumbre Iberoamericana, 19 de julio de 1991, Actividades, textos
y documentos, ao 1991, cit., pp. 154-156.
85
Segn Domnguez, el rgimen castrista aprendi la leccin de la cada de los regmenes comunistas europeos y no quera, en ningn caso, que en Cuba sucediese lo
mismo, por lo que reforz los principios bsicos de la revolucin, negndose a cualquier
tipo de apertura poltica (Domnguez, 1993).
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86
El resultado fue el denominado Informe Solchaga, en el que se propona una serie
de orientaciones para la superacin de la crisis econmica (Solchaga, 1994 y 1996/1997).
87
La respuesta de la administracin Clinton fue la entrada en vigor de la Ley HelmsBurton, que hasta entonces se haba mantenida congelada.
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desarroll una poltica de Estado respecto de Iberoamrica, que prcticamente, con algunos altibajos, perdurar hasta el presente.
Desde esta perspectiva, trataremos, primero, de establecer el alcance y las
caractersticas con que se perfila esa poltica, que inspira el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, para despus fijarnos en concreto en
la poltica desarrollada al respecto por los gobiernos socialistas de Felipe
Gonzlez, que son los que ponen en marcha las Cumbres Iberoamericanas90.
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su impulso y definicin, como se puso de manifiesto al analizar el protagonismo de la Corona, en relacin a la poltica iberoamericana, certificarn
este carcter de poltica de Estado.
Su segunda caracterstica es que se plantea como una poltica de pueblos. Poltica de pueblos significa, ante todo, una poltica hecha con la
mirada puesta en los pueblos iberoamericanos, que, en consecuencia, atienda prioritariamente a sus necesidades y anhelos y aborde la solucin de sus
problemas polticos, sociales, econmicos y culturales92. Este carcter descansa en los especiales vnculos que unen a Espaa e Iberoamrica y explica muchos aspectos del proyecto de Comunidad Iberoamericana.
De acuerdo con ello, la poltica iberoamericana, en cuanto que tiene
como objetivo la Comunidad Iberoamericana de Naciones, presenta dos
dimensiones que son complementarias. Por un lado, al ser una poltica de
pueblos no puede haber discriminacin por razones polticas o ideolgicas
en las relaciones que se mantienen con los Estados y gobiernos iberoamericanos, pues ello ira en detrimento de los pueblos sometidos a regmenes
polticos no democrticos. Por otro, la poltica de pueblos, para ser realmente tal, debe dirigirse a favorecer la realizacin de los principios de libertad, justicia, desarrollo y paz, es decir, debe favorecer los procesos de
democratizacin y el respeto de los derechos humanos93. En la prctica,
como veremos, no siempre ser fcil compaginar estas dos dimensiones.
92
En este sentido de poltica de pueblos se pronunciaba el ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja: Nuestras relaciones con los pases de Iberoamrica son relaciones absolutamente prioritarias y de familia, en un plano completamente diferente al de
nuestras relaciones con otros pases amigos. No son relaciones entre Gobiernos o entre
Estados, sino, en primer lugar, relaciones entre pueblos hermanos que viven su parentesco como un peso indiscutido (Entrevista concedida a El Diario-La Prensa de Nueva
York, 24 y 25 de noviembre de 1976, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos
Exteriores, D. Marcelino Oreja, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de
Asuntos Exteriores, OID, 1978, p. 157).
93
Estas dos dimensiones complementarias que caracterizan la poltica de pueblos, las
explica Felipe Gonzlez con las siguientes palabras: En ms de una ocasin he manifestado que deseamos mantener relaciones permanentes y profundas con el continente iberoamericano, porque por encima de los gobiernos, que son coyunturales, estn las relaciones
con los pueblos, que son permanentes. Esta filosofa que informa la poltica exterior espaola encuentra su fundamento en la doctrina Estrada (...), practicada por Espaa en sus
relaciones internacionales y expresin del respeto entre los Estados y del principio de no
injerencia en los asuntos internos de otros pases. Pero desde nuestro compromiso socialista no se puede desarrollar solo una poltica de Estado sin tener en cuenta y desarrollar
paralelamente una poltica de los pueblos. La solidaridad con los pueblos que luchan por la
libertad y la democracia, la defensa de los derechos humanos, la promocin de la justicia, el
progreso y la paz son valores universales que defenderemos activamente... (Espaa hacia
una poltica con Iberoamrica, Le Monde Diplomatique, en espaol, 6 de abril de 1983).
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El carcter de poltica de Estado y de pueblos, como se vio anteriormente, fue desarrollado en sus principios inspiradores por el rey, sobre
todo en el discurso pronunciado el 9 de septiembre de 1977, en Caracas,
ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela94, si bien
dichos principios haban sido ya establecidos previamente por el ministro
centrista de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, el 20 de diciembre de
1976, en las palabras pronunciadas en el Palacio de Viana en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela95, y por el presidente del
Gobierno, Adolfo Surez, el 25 de abril de 1977, en el discurso que pronunci en Mxico ante el presidente de ese pas96.
Estos principios sobre los que se edifica el proyecto de Comunidad
Iberoamericana de Naciones son el principio de interdependencia, el principio de credibilidad, el principio de continuidad, el principio de indiscriminacin y el principio de comunidad, a los que hay que aadir el principio
de unidad en la diversidad, que est implcito en los anteriores.
El principio de interdependencia significa que se concibe de una forma
global, integrada y solidaria, en cuanto parte de las interdependencias de
todo tipo que existen entre los pases iberoamericanos y del hecho de que
la realidad y los problemas, por encima de su materializacin cotidiana y
sectorial, son globales e interdependientes. Dicho principio traduce, as, la
necesidad de atender armnica y globalmente la cooperacin en todos los
campos, pues, en ltima instancia, lo que inspira esa poltica, ms all de
los intereses inmediatos y coyunturales, es la solidaridad.
El principio de credibilidad quiere expresar el cambio de actitud que se
ha producido en la poltica iberoamericana de Espaa y significa el compromiso pblico de que se pasa de una poltica de intenciones a una poltica realista de hechos y programas concretos de cooperacin y concertacin. Este principio marca las diferencias frente a anteriores proyectos y
supone un replanteamiento radical de la accin exterior y de la cooperacin de Espaa en Iberoamrica.
94
Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso
Nacional de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discursos de S.
M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Oficina de Informacin Diplomtica, 1979, pp. 141-147.
95
Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, Sr. Escovar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20 de diciembre
de 1976, Discursos y declaraciones del ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja
Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, cit., pp. 185-186.
96
Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa durante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151
(1977), pp. 259-261.
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Este principio, aunque no formulado expresamente como tal, pero implcito en el principio de indiscriminacin y, sobre todo, en el principio de comunidad, supone el pleno reconocimiento de la soberana, la diversidad, la
heterogeneidad, la pluralidad de los pases iberoamericanos, al mismo
tiempo que afirma la unidad que define la Comunidad Iberoamericana de
Naciones. Quiere marcar, tambin, diferencias claras con otros proyectos
planteados en el pasado desde posiciones paternalistas, hegemnicas y no
democrticas.
Este principio define claramente el sentido y la dinmica con que se
concibe el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones. Un sentido igualitario y basado en la soberana y personalidad de cada participante y una dinmica proyectada hacia el futuro que descansa en el compromiso voluntario y libre de los pueblos y Estados iberoamericanos97.
A la vista de estos principios estaba claro cul era el punto de partida
del proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones: la existencia de
una comunidad basada en unos valores, unas realidades y unos intereses
comunes. Estaba clara, tambin, la filosofa que inspiraba el proyecto y los
principios que lo animaban y guiaban. Estaba igualmente claro el camino:
la profundizacin y desarrollo del dilogo, la cooperacin y la concertacin
en el marco de una concurrencia de intereses que se hara ms intensa a
medida que se avanzase. Sin embargo, lo que no estaba claro todava era la
definicin y articulacin concreta en la prctica de ese proyecto.
Ya hemos apuntado que razones de prudencia poltica y un expreso
deseo de no interferir en la comn definicin y articulacin del proyecto
influyeron en esa indefinicin e imprecisin en trminos institucionales,
ms all del objetivo de celebrar una Cumbre Iberoamericana en torno a
1992, que pudiera tener continuidad en el futuro. Lo que se persegua era
que fuese la propia dinmica de cooperacin y concertacin desarrollada
la que alumbrase y posibilitase la puesta en prctica de una estructura insEstos principios inspiradores del proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, expuestos solemnemente por el rey, aunque fijados inicialmente por el gobierno centrista de Adolfo Surez, fueron recogidos inmediatamente por el gobierno socialista, reafirmando con ello el carcter de poltica de Estado de los mismos. Las siguientes palabras del
entonces presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Luis Yez-Barnuevo,
son expresivas de esta realidad: Dicho esto, hay constantes de la poltica iberoamericana que nosotros hemos recogido y vamos a desarrollar, entre ellas las expresadas por Su
Majestad el Rey en las visitas que hizo a Iberoamrica, en aquellos cuatro principios de
nuestras relaciones con Iberoamrica, que siguen siendo vlidos y seguirn siendo vlidos
cualquiera que sea el gobierno que rija los destinos de nuestro pas en el futuro, que son los
principios de interdependencia, de indiscriminacin, de comunidad y de continuidad (Intervencin ante la Comisin de Asuntos Iberoamericanos del Senado, 18 de febrero de 1983).
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no, un espacio poltico, econmico, social y cultural voluntariamente integrado, un polo autnomo en la vida internacional, llamado a cumplir una
funcin propia y de defensa de unos intereses y valores100.
Los valores que definirn este proyecto, como se ha apuntado, sern la
independencia, la libertad, el respeto de los derechos humanos, la paz, el
desarrollo, la cooperacin y la solidaridad. Los ideales democrticos sern
desde el primer momento un elemento sustancial del proyecto, como lo
sern de la propia poltica iberoamericana de Espaa.
El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones no se plantea,
por lo tanto, como algo abstracto, sin incidencia en la realidad, sino que se
plantea con una funcin transformadora de la realidad interna de los pases
que forman parte de l y de la realidad internacional. Se presenta como
objetivamente necesario y beneficioso para todos los pueblos iberoameri
canos. Su punto de partida y su principal dinmica ser, de esta forma, la
solidaridad101.
Un papel destacado en el proyecto de Comunidad Iberoamericana de
Naciones corresponder, como ya se ha apuntado, a la Monarqua consti100
La idea la expres primero el rey, transformndose en un punto de referencia
constante en las intervenciones oficiales a la hora de concebir esa comunidad: En el
mundo de hoy, en el que hacen or su voz bloques de naciones perfectamente independientes, pero ligadas entre s por lazos de diversa especie, los pases hispnicos como tales
an no ocupamos la posicin que corresponde a nuestro pasado y a nuestras presentes
y futuras necesidades. (...) En el mundo en que vivimos configurado por los problemas
a escala universal, no cabra la desunin de una comunidad como la nuestra. Debemos
estar unidos para convertir en realidad nuestras posibilidades de conjunto, lo que ser la
mejor forma de mantener la individualidad nacional y su virtualidad esencial (Discurso pronunciado por S. M. el Rey en Cartagena de Indias, 12 de octubre de 1976, cit.,
p. 51). Por su parte, el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, sealar en esta lnea:
Pero la comunidad de pueblos a la que pertenecemos puede contribuir tambin, a nivel
internacional, a ser una voz que deba ser oda, que tenga que ser tenida en cuenta. (...)
En este mundo en el que se habla del equilibrio de terror, podramos contribuir a poner
en la balanza ms que la dialctica del equilibrio del terror, la dialctica de la lucha contra
el hambre, contra la marginacin, contra la desigualdad y la injusticia que padecen pueblos enteros y, dentro de cada pueblo, capas muy amplias de la poblacin (Discurso
de clausura, Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Iberoamrica. Encuentro en la
democracia, Madrid, Ed. Cultura Hispnica, 1983, p. 498).
101
El rey sealar, concretamente, que [este futuro,] en que tantas cosas podemos
hacer juntos, no se apoya ni en la nostalgia ni en el rechazo del pasado, sino en una
profunda solidaridad con los pueblos de este continente [iberoamericano], que nos hace
vivir muy de cerca sus problemas ms acuciantes, sean los de su independencia poltica y
econmica, los de su desarrollo o los derivados de sus ansias de una mayor justicia social
(Discurso de S. M. el Rey al recibir el Premio Simn Bolvar, 24 de julio de 1983, Espaa en el mundo, Discursos de S. M. el Rey, 1983-1984, Madrid, Oficina de Informacin
Diplomtica, 1985, pp. 15-16).
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laciones con ese pas y potenciar las relaciones con los pases iberoamericanos. Un factor ms a tener en cuenta en este inters espaol por la puesta
en marcha de la Cumbres Iberoamericanas hay que encontrarlo tambin en
el deseo de contestar con ello a las crticas que se formulaban por algunos
sectores en Amrica Latina, en relacin a lo que se interpretaba como una
clara apuesta por Europa, contraria a la reiterada afirmacin espaola de
privilegiar las relaciones con Iberoamrica (Prez Herrero, 2010: 426).
Todo ello, unido a la notable mejora que se produce a lo largo de los
aos ochenta en las relaciones entre Espaa y los pases latinoamericanos,
como seala Ion de la Riva, conformar una coyuntura extraordinariamente favorable para la celebracin de las Cumbres (Riva, 1992: 171)106.
Particular importancia tuvo en esta dinmica, que condujo a la I Cumbre de Guadalajara, el viaje que los reyes de Espaa realizaron a Mxico,
en enero de 1990, que fue aprovechado por el rey para plantear directamente la cuestin al presidente de Mxico, Carlos Salinas de Cortari. La
idea de celebrar primero, en 1991, una Cumbre Iberoamericana en Mxico
y despus, en 1992, otra en Espaa, fue recogida de inmediato y positivamente por el mandatario mexicano, inicindose a partir de ese momento la
coordinacin del proyecto entre Espaa y Mxico. A la concertacin entre
estos dos Estados pronto se unir el presidente de Brasil, Fernando Collor
de Mello, constituyndose una troika, que llevar la iniciativa inicial del
proceso. Desde ese momento, la troika multiplica los contactos con el resto
de los pases iberoamericanos107.
El 27 de septiembre de 1990, aprovechando la favorable acogida que la
idea haba tenido entre los mandatarios iberoamericanos, el ministro de
Asuntos Exteriores espaol, Francisco Fernndez Ordez, celebr un
desayuno de trabajo en Nueva York con los embajadores del grupo latinoamericano de las Naciones Unidas, reiterando la idea y recibiendo una respuesta positiva.
Para una consideracin ms amplia del favorable escenario internacional, latinoamericano, europeo y espaol, de la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas,
vase Arenal, 2010a.
107
En esta dinmica se insertan, por parte espaola, las visitas que a lo largo del mes
de septiembre de 1990 hicieron cuatro enviados especiales a los diferentes jefes de Estado iberoamericanos con el fin de consultar su disponibilidad a participar en una Cumbre
Iberoamericana que se celebrase en 1992 en Madrid y de recabar sus sugerencias para la
realizacin de la misma. Los cuatro enviados del gobierno espaol fueron el secretario de
Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, Luis Yez-Barnuevo; el
jefe del gabinete del presidente del Gobierno, Roberto Dorado; el subsecretario del Ministerio de Asuntos Exteriores, Inocencio Arias, y el director general para Iberoamrica,
Yago Pico de Coaa.
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La consecuencia de estos contactos diplomticos ser la puesta en marcha de un proceso concertado iberoamericano que llevar a Mxico a
convocar pblicamente la celebracin de la I Cumbre Iberoamericana para
1991108. En concreto, el 11 de octubre de 1990, en el marco de la reunin
del Grupo de Ro, que tiene lugar en Caracas, el presidente Carlos Salinas
de Gortari anuncia la convocatoria de dicha Cumbre. Por su parte, Brasil
anuncia tambin en Caracas la decisin de organizar la Cumbre de 1993.
Finalmente, aprovechando esa misma reunin, los presidentes del Grupo
de Ro aprueban una declaracin titulada Reunin de Jefes de Estado de
Iberoamrica, en la que se expresa el inters por participar en las Cumbres convocadas por Mxico en 1991, Espaa en 1992, y Brasil en 1993.
El hecho de que fuese Mxico el que tomase la iniciativa de convocar la
primera Cumbre facilit de forma importante el xito en la puesta en marcha del proceso, eliminando los ltimos recelos que poda suscitar el que
fuese Espaa la que la convocase una Cumbre Iberoamericana en una fecha
tan sealada y polmica, desde la perspectiva latinoamericana, como 1992.
Al da siguiente, aunque el hecho ya era conocido, el rey, en el discurso
que con motivo del 12 de octubre pronuncia en el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, anuncia formalmente la celebracin de la segunda
Cumbre en Madrid en 1992109.
La celebracin de la Cumbre de Guadalajara, los das 18 y 19 de julio
de 1991, con la asistencia de todos los jefes de Estado y de Gobierno de los
pases iberoamericanos, a la que seguir la celebracin anual de nuevas
Cumbres hasta el presente, constituy un importante xito diplomtico de
Espaa, pues se alcanzaba el principal objetivo de la nueva poltica iberoamericana que se haba puesto en marcha en 1976. Un objetivo ambicioso,
que institucionalizaba la dimensin multilateral iberoamericana de dicha
poltica y serva para reforzar la dimensin bilateral de la misma.
Esta Cumbre constituy el primer ensayo general de concertacin iberoamericana sin exclusiones de ningn tipo, permitiendo establecer un dilogo
multilateral sobre los principales problemas de Iberoamrica, un inicio de la
108
La apuesta mexicana por celebrar la primera Cumbre se explica, entre otras razones derivadas de su deseo de diversificar sus relaciones internacionales y de su bsqueda
de protagonismo e inters en la propia dinmica de las Cumbres, por el inters de ese
pas de poner de manifiesto con ese gesto que su negociacin para la integracin en
el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), con Estados Unidos y
Canad, que se firmara finalmente el 17 de diciembre de 1992, entrando en vigor el 1 de
enero de 1994, no supona el olvido de su dimensin latinoamericana e iberoamericana.
109
Discurso de S. M. el Rey en la Fiesta de la Hispanidad, 12 de octubre, Espaa en el mundo. Discursos de S. M. el Rey, 1990, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1991, p. 44.
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concertacin poltica y la definicin de los principios inspiradores y programticos de este nuevo foro de concertacin y cooperacin110.
El resultado ms trascendente de la Cumbre de Guadalajara, adems del
especial significado poltico que tiene el hecho de que por primera vez en la
historia se reuniesen todos los jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamrica, lo constituye la llamada Declaracin de Guadalajara, aprobada en dicha
Cumbre111. Ms all de su indudable retrica, caracterstica de un documento de esta naturaleza, su importancia poltica es indudable por cuanto sienta
las bases programticas de un nuevo espacio poltico, social y cultural, que se
pretende tenga protagonismo tanto interno como internacional.
La Declaracin de Guadalajara, sobre la base del reconocimiento de la
pertenencia a una misma comunidad, consagr, con garantas de continuidad,
un foro permanente de dilogo, reflexin, cooperacin y concertacin sobre
Iberoamrica y sobre su papel en el mundo, mediante la creacin de una Conferencia Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno, en principio de
carcter anual, basada en los principios de solidaridad, democracia y respeto
de los derechos humanos y configurada como instrumento tanto para el desarrollo y progreso poltico, econmico, social y cultural de los pueblos respectivos como para la actuacin concertada en el escenario mundial.
La Declaracin se inicia con el expreso reconocimiento por parte de los
jefes de Estado y de Gobierno iberoamericanos de lo singular del acontecimiento al afirmar: Nos hemos congregado, por primera vez en la historia,
para examinar de forma conjunta los grandes retos que confrontan nues
tros pases en un mundo en transformacin.
Casi a rengln seguido se pasa a constatar el hecho base de que ese
conjunto de pases constituye una comunidad: Representamos un vasto conjunto de naciones que comparten races y el rico patrimonio de una cultura
fundada en la suma de pueblos, credos y sangres diversos. A quinientos
aos de distancia de nuestro primer encuentro, y como uno de los grandes
espacios que configuran el mundo de nuestros das, estamos decididos a
proyectar hacia el tercer milenio la fuerza de nuestra comunidad. Una
comunidad cuyos principios inspiradores se detallan a continuacin: Nuestra comunidad se asienta en la democracia, el respeto a los derechos humanos y en las libertades fundamentales. En este marco, se reafirman los
Al mismo tiempo, como apunta Ion de la Riva, se supo evitar la tradicional tentacin de enfrentamiento con Estados Unidos (Riva, 1992: 171).
111
La Declaracin fue fruto de un difcil consenso como consecuencia de las heterogeneidades polticas existentes entre los pases iberoamericanos, especialmente en el caso
de Cuba, lo que explica algunas de sus vaguedades y contradicciones.
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Lo que se persegua era que, una vez en marcha las Cumbres, fuese la propia dinmica de cooperacin y concertacin desarrollada la que concretase
poco a poco la realidad de ese proyecto. De esta forma, en esos momentos
iniciales, se impuso la prudencia y, ms all del reconocimiento de la existencia
de una Comunidad Iberoamericana, de la necesidad de las Cumbres y de una
dbil estructura institucional, no se perfil con detalle cul debera ser el objetivo ltimo del proyecto, ni su posterior desarrollo, sino que se dej abierto. Sin
lugar a dudas, este planteamiento abierto y flexible fue el que hizo posible, en
ltima instancia, la aceptacin del proyecto por parte de todos los pases iberoamericanos y la puesta en marcha de las Cumbres (Arenal, 2005e: 61).
Sin embargo, este planteamiento abierto y poco institucionalizado, si
inicialmente facilit de forma importante la puesta en marcha de las Cumbres, al mismo tiempo provoc que stas fuesen a partir de ese momento muy
dependientes en su operatividad, desarrollo e institucionalizacin no solo de
los intereses cambiantes de los Estados participantes, sino igualmente de los
cambios que pudieran producirse en los escenarios internacional, latinoamericano y espaol, lo que explica, como veremos, el proceso de debilitamiento
en que entran las Cumbres a partir de la III Cumbre, celebrada en Salvador
de Baha en 1993, que, sin embargo, pronto se superar.
Con todo, en ltima instancia, el xito inicial de este proceso fue posible
gracias a que la estrategia espaola descans, como ya se ha destacado, en la
prctica de un liderazgo ejemplificador por parte de los gobiernos socialistas,
basado, por un lado, en la afirmacin de un cierto protagonismo por parte de
Espaa, necesario para la puesta en marcha de las Cumbres, y, por otro, en la
bsqueda de concertacin y consenso con los pases iberoamericanos y en el
establecimiento de una relacin marcadamente igualitaria con los mismos.
Despus de la Cumbre de Guadalajara, los cancilleres de los pases iberoamericanos celebraron una reunin, a finales de septiembre de 1991 en
Nueva York, aprovechando el periodo ordinario de sesiones de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, en la que se acord que la Cumbre de Madrid, adems de confirmar los principios de la Declaracin de Guadalajara y
de fijar la posicin de los pases miembros en relacin a los problemas y la
situacin poltica y econmica internacional, se centrara sobre todo en la
aprobacin de programas concretos de cooperacin iberoamericana115.
a poner en marcha un mecanismo ms formalizado, se opt inicialmente por una estructura
flexible y no permanente, basada fundamentalmente en la existencia de una Secretara Pro
Tempore, que recaa en el pas que organizaba la correspondiente Cumbre y que, por lo
tanto, careca de sede fija y de estructuras burocrticas.
115
Posteriormente, los cancilleres realizaron dos nuevas reuniones preparatorias, celebradas la primera en Mxico, en marzo de 1992, en la que este pas pas a Espaa la Secretara
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La Declaracin aprobada en dicha Cumbre reafirm el acervo iberoamericano, es decir, los principios y valores proclamados en la Declaracin
de Guadalajara y, muy especialmente, el compromiso con la democracia, el
respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, el desarrollo econmico y social y el multilateralismo. Al mismo tiempo, fij la posicin concertada de los pases iberoamericanos sobre las principales cuestiones y problemas del escenario mundial e iberoamericano, as como el
rechazo a la aplicacin extraterritorial de las leyes y a la violencia terrorista,
reiterando su compromiso en la lucha contra la produccin, trfico y consumo de drogas121.
En lo referente a la puesta en marcha de programas de cooperacin
multilateral, captulo fundamental de la Cumbre de Madrid, se aprueban
diferentes programas en materia de educacin y modernizacin122 y de desarrollo social y humano, entendido como desarrollo sostenible123.
Justicia de los Pases Iberoamericanos (COMJIB), que se sumaron a las ya existentes Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI)
y la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), ambas constituidas en
1954, con lo que se reforzaba la institucionalizacin de la Comunidad Iberoamericana.
121
En el plano estrictamente econmico, la Declaracin hace referencia a los esfuerzos realizados en la puesta en marcha de polticas de ajuste y estabilizacin eficaces en
momentos internacionales difciles, al mismo tiempo que seala la necesidad de una accin ms eficaz para proteger a los sectores sociales ms desfavorecidos, consciente de
que la pobreza puede conducir a la inestabilidad poltica y econmica. En este plano,
al mismo tiempo que se recomienda la liberalizacin del comercio internacional y la
apertura de mercados, se apuesta por un tratamiento diferenciado por pases segn su
grado de desarrollo, y se congratula de los avances logrados en la integracin y asociacin
econmica en la regin.
122
En este campo, sobre la base de afirmar que la cultura es la esencia de la Comunidad Iberoamericana y que el objetivo general es llegar a crear un Mercado Comn
del Conocimiento y de la Cultura, para lo que invita a avanzar en algunos proyectos
relacionados, entre otros, con la cinematografa, el libro, la restauracin y conservacin
de monumentos, la Asociacin de Bibliotecas Nacionales Iberoamericanas, y de congratularse de la puesta en marcha de los Institutos Cervantes y Camoens, se aprueban los
siguientes programas, algunos complementarios de otros ya existentes: (a) Programa de
Televisin Educativa Iberoamericana, a travs del satlite Hispasat; (b) Programa MUTIS de cooperacin universitaria y movilidad de postgraduados; (c) Programa de apoyo
a la escolarizacin bsica y alfabetizacin de adultos; (d) Fortalecimiento y continuidad
del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo-Quinto Centenario (CYTED-D), y (e) apoyo a distintos proyectos de transferencia de tecnologa.
Algunos de estos programas continan actualmente en vigor.
123
En este mbito, adems de distintas iniciativas que se toman en relacin con la
seguridad social, la salud, el medio ambiente y el desarrollo social, destaca la firma del
Convenio constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica
Latina y el Caribe, ya previsto en la Declaracin de Guadalajara, pero que ahora cobra
vida, previndose su operatividad para el otoo de 1992.
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te a estos gobiernos se producirn, como hemos visto, los dos primeros hitos
clave en el proceso de institucionalizacin de las Cumbres. El primero, fundamental, la celebracin de las Cumbres de Guadalajara y Madrid, que con su carcter constituyente, supondrn el arranque de todo el proceso, y el segundo, la
aprobacin en la V Cumbre, celebrada en San Carlos de Bariloche (Argentina),
en 1995, del Convenio para la Cooperacin en el marco de la Conferencia Iberoamericana, que abrir una nueva etapa en la cooperacin iberoamericana.
En todo caso, es seguro que las Cumbres Iberoamericanas no se hubieran puesto en marcha si no es por el empeo y el trabajo diplomtico realizado por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Protagonismo espaol que no disminuir en ningn caso la utilidad de las Cumbres para los
dems pases iberoamericanos, interesados, al igual que Espaa, en ir dando vida a la Comunidad Iberoamericana, que responder a intereses comunes derivados de criterios de identidad histrica, lingstica y cultural, pero
tambin cada vez en mayor medida, como ya hemos destacado, a los intereses, vnculos e interdependencias, polticas, econmicas, sociales y culturales que se han ido desarrollando muy especialmente desde los aos ochenta del siglo xx. Prueba de ello es que ese protagonismo ha sido algo
asumido desde el principio por parte de los dems pases iberoamericanos,
con mayor o menor entusiasmo, como un elemento necesario y consustancial a la dinmica de las Cumbres, al menos en sus pasos iniciales.
Las Cumbres Iberoamericanas constituirn, en este sentido, a partir de
1991, un elemento esencial de la poltica exterior espaola y muy especialmente de la poltica iberoamericana. Sern la principal expresin de la dimensin
identitaria que caracteriza a esa poltica y del alcance regional que, adems del
bilateral y subregional, tiene la misma.
Como se ha visto al plantear, desde una perspectiva general, la europeizacin de la poltica iberoamericana, para Espaa las relaciones de la UE con
Amrica Latina no son algo secundario o perifrico, sino que forman una
parte esencial de dicha poltica. La europeizacin de la poltica iberoamericana ha supuesto que los avances en las relaciones entre ambas regiones
incidan de manera directa en los intereses polticos, sociales y econmicos
de Espaa en la regin, y viceversa, que la creciente importancia de dichos
intereses polticos y econmicos haga que Espaa tenga cada vez mayor inters en el desarrollo de las relaciones birregionales.
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democracias. A ello se aade que muchos de los procesos de transicin en Amrica Latina se llevan adelante por partidos polticos con fuertes relaciones con partidos europeos
a travs de las Internacionales de los partidos polticos. Para una consideracin ms
amplia de este escenario y de los avances que se producen en las relaciones birregionales
desde principio de los aos ochenta, vase Arenal, 1997.
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poltica centroamericana comunitaria, en la institucionalizacin y desarrollo de las reuniones de San Jos, iniciadas a partir de septiembre de 1984,
y en la firma del Convenio de Cooperacin de segunda generacin con
Centroamrica, en noviembre de 1985131, a pesar de que Espaa todava no
era miembro de la Comunidad Europea.
Una vez se produce, el 1 de enero de 1986, el ingreso de Espaa en la
Comunidad Europea, la accin de los gobiernos de Felipe Gonzlez respecto de Amrica Latina en el marco comunitario cobrar nueva fuerza,
orientndose a potenciar las relaciones con esa regin, tanto en el plano
poltico, donde el xito ser evidente, como en el plano econmico, donde
los resultados no sern tan positivos132.
De hecho, con la adhesin de Espaa, la Comunidad Europea proceder a elaborar un nuevo marco conceptual de las relaciones con Amrica
Latina, que permitir un reforzamiento y profundizacin de las mismas.
El punto de partida de ese nuevo marco conceptual ser la Declaracin Comn de Intenciones, ya mencionada. Esa Declaracin era ante
todo una manifestacin de voluntad poltica, en la que se confirmaba la
importancia que se atribua a los lazos con Amrica Latina, se reafirmaba
la voluntad de reforzar las relaciones econmicas, comerciales y de cooperacin, se apuntaban algunos mecanismos de cooperacin y se sealaban
una serie de sectores econmicos y comerciales en los que existan posibilidades de intensificar y replantear las relaciones. Su importancia hay que
buscarla, sobre todo, en el plano poltico, por cuanto es reflejo de la voluntad comunitaria de reorientar su poltica hacia Amrica Latina. Su alto
rango formal, como Declaracin anexa al Tratado y al Acta de Adhesin,
va a posibilitar la apertura de un proceso de reflexin de las instituciones
comunitarias en la bsqueda de nuevas lneas de actuacin.
Precisamente, apoyndose en esa Declaracin Comn de Intenciones, Felipe Gonzlez lograr que el Consejo Europeo de La Haya, celebrado los das 26 y 27 de junio de 1986, se ocupase expresamente de la situacin de las relaciones con Amrica Latina y se encargase al Consejo de
Ministros de Asuntos Exteriores y a la Comisin un estudio en sus respectivos mbitos sobre la forma en que podran incrementarse las relaciones
polticas, econmicas y de cooperacin con esa regin.
Vase IRELA, 1994; y Torres Rivas, 1995.
El papel jugado personalmente por el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, a
travs de sus excelentes relaciones con los principales mandatarios europeos, en el impulso
que conocern las relaciones de la Comunidad Europea con Amrica Latina ser, en todos
los sentidos, decisivo. Tambin influir de forma significativa la activa poltica europea
desarrollada por los gobiernos socialistas, en todas las instituciones comunitarias.
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La cooperacin se definir en base a la afirmacin de valores globales, como el
desarrollo sostenible, la democracia y los derechos humanos, y a la toma en consideracin de intereses econmicos, derivados del proceso de globalizacin. La democracia y
los derechos humanos en concreto pasarn a transformarse en valores inspiradores de la
cooperacin en general y con Amrica Latina en particular. La cooperacin se plantea,
en ltima instancia, como un elemento de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn
(PESC), definida en el Tratado de la UE. Lo anterior no supone que la democracia y los
derechos humanos no hayan estado presentes anteriormente en las relaciones entre la
UE y Amrica Latina, sino simplemente que se refuerza e institucionaliza su presencia.
Vase Muiz y Sotillo, 1993.
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ba, segn los casos, su red de acuerdos de cooperacin con todos los pases
latinoamericanos, con la excepcin de Cuba (Arenal 1997: 123)134.
En estos acuerdos de cooperacin se concretan principalmente dos
novedades significativas, que son, por un lado, la puesta en marcha de la
cooperacin avanzada135 y, por otro, la fundamentacin democrtica de
la cooperacin, que se manifiesta en la inclusin de una clusula democrtica, que expresa un compromiso comn e institucionalizado con la democracia, y que supone que, en caso de violacin, la UE se reserva el derecho
de suspender su cooperacin136.
El papel de Espaa en las relaciones entre la UE y Amrica Latina se dejar sentir tambin con fuerza a mediados de los aos noventa, en la nueva estrategia que la UE adopta respecto de la regin, tratando de responder a las
nuevas realidades derivadas del final de la Guerra Fra y de la globalizacin.
A partir de 1994, al reforzarse las dinmicas internacionales apuntadas
desde finales de los aos ochenta, sobre todo debido al xito de las negociaciones multilaterales de la Ronda de Uruguay del GATT y a la creacin de la
OMC, y en consonancia, por un lado, con el progreso del proceso de integracin europea y el desarrollo de la PESC, y, por otro, con el avance de los
134
Las razones de este renovado inters mutuo en la intensificacin de las relaciones birregionales hay que encontrarlas, sobre todo, en la serie de importantes transformaciones y cambios, polticos, econmicos, cientfico-tcnicos, sociales y culturales, que
experimenta el escenario mundial, el latinoamericano y el europeo, como consecuencia
del final de la Guerra Fra, y en las nuevas o renovadas dinmicas de globalizacin y
liberalizacin comercial; en la formacin de espacios o bloques econmicos regionales;
en la renovacin de los procesos de integracin en Amrica Latina, a travs del llamado
regionalismo abierto, que mira a una mejor insercin en el mercado mundial; en el
crecimiento del comercio y la inversin a nivel mundial; en los avances tecnolgicos y
la universalizacin de la democracia y los derechos humanos, que incidirn de manera
evidente en la revalorizacin de Amrica Latina y Europa en el sistema mundial a lo largo
de esos aos. Por parte europea jugar tambin un papel significativo la intensificacin
del proceso de integracin, mediante la firma, en febrero de 1992, del Tratado de la UE,
que inicia el proceso de mutacin de la Comunidad Europea en UE (Arenal, 1993b).
135
La denominada cooperacin avanzada constituye la innovacin ms importante de los acuerdos de tercera generacin. Se complementa la asistencia tradicional con
una nueva cooperacin que, al tiempo que hace hincapi en los mecanismos asociativos
sobre los asistenciales, pretende contribuir a mejorar la eficacia de los sistemas productivos. Es decir, de un lado, se mantiene la ayuda al desarrollo tradicional para las capas
de poblacin ms desfavorecidas y para los pases ms pobres (Amrica Central y rea
andina). De otro, se impulsa la cooperacin econmica, industrial y cientfico-tcnica,
concebida en trminos de reciprocidad e incluso de mercado, y el desarrollo de la regulacin medioambiental, con los pases o regiones de renta media y con mayor potencial de
crecimiento. Para una detallada consideracin de estas novedades, vase IRELA, 1997.
136
El fundamento democrtico de la cooperacin quedaba establecido en el artculo
130U del Tratado de la UE.
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Herrero de Min apunta que esta personalizacin de la poltica exterior por Aznar se plante no tanto como alternativa brillante a la dedicacin a la tediosa poltica
domstica, como en cuanto instrumento de promocin de imagen en el interior con intenciones, sobre todo emulativas, hacia su inmediato antecesor (Herrero de Min,
2000: 42).
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En el mismo sentido, de establecer una divisoria en la poltica exterior de Aznar
a partir de los atentados terroristas de 2001, se pronuncia Muoz-Alonso (2007: 100).
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Sin embargo, en la prctica, la poltica europea que desarrolla Aznar presentar unas caractersticas que la diferencian significativamente, en algunas
cuestiones, de la de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. No poda ser
de otra forma dada la impronta personal que Felipe Gonzlez haba dejado en
la poltica europea, sus diferentes ideas, sobre Europa y sobre las relaciones
internacionales, y la distinta personalidad de ambos presidentes del gobierno15.
En primer lugar, frente a los planteamientos europestas, supranacionales
y, en parte, federalistas, que guiaban la poltica europea de los gobiernos de
Gonzlez, lo que explica su fuerte apuesta por la unidad poltica y econmica de Europa, la poltica europea de Aznar ser marcadamente intergubernamentalista y neonacionalista, dando primaca a la vigencia de los Estados, en
su condicin soberana e independiente, sobre las instituciones comunitarias
y el avance del proceso de construccin europea, si ste era a costa de los
primeros. Como el propio Aznar reconocer, su europesmo coincida con
el profesado anteriormente por Margaret Thatcher y, en aquellos momentos,
por Tony Blair, que rechazaban la idea de una Europa federal, defendiendo
a ultranza los intereses nacionales (Aznar, 2005: 104 y 286-288)16.
La segunda caracterstica, que coincide igualmente con la posicin del
Reino Unido, ser el atlantismo de su poltica europea17. Aznar no conceba
una Europa enfrentada a/o sin Estados Unidos, o una construccin europea
al margen de los mismos, lo que explica que su poltica europea siempre tuviese presente ese referente, especialmente en materia poltica y de seguridad
y defensa. Esta ltima caracterstica explica tambin la facilidad con la que,
a partir de 2002, cambi la prioridad europea por la prioridad atlntica en la
poltica exterior y su fcil entendimiento personal y poltico con Tony Blair.
Con los gobiernos de Aznar se asistir, por lo tanto, por un lado, a una
renacionalizacin de la poltica europea de Espaa (Snchez Mateos,
Aznar desde el primer momento quiso marcar diferencias, tanto de fondo como de
estilo, con Felipe Gonzlez en su actuacin europea, gravitando fuertemente en la misma
y en sus posicionamientos en los Consejos Europeos el papel protagonista y los xitos
europeos de su antecesor en la presidencia del Gobierno.
16
Duran i Lleida sealar al respecto: Ni Aznar ni el resto del denominado Clan de
Valladolid posean una visin europesta Es ms, Aznar no ha sido jams un europeo
convencido y, por tanto, tampoco lo fue su poltica exterior, caracterizada siempre por su
desconfianza hacia la Unin Europea (Duran i Lleida, 2009: 327).
17
El propio Aznar seala que tanto l mismo como Blair rechazbamos la idea de
una Europa federal en la que las naciones perdieran peso, y en cambio estbamos convencidos de que Europa posee por naturaleza una dimensin atlntica, que es la defensa
de los valores democrticos y de la libertad en alianza con Estados Unidos y los pases
americanos (Aznar, 2005: 288). Para una consideracin de este alineamiento de la poltica exterior espaola y de su incidencia en la poltica europea, vase Closa, 2002: 4-5.
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1999: 30; y Herrero de Min, 2000: 43-44)18, y, por otro, a una apuesta
decidida por el reforzamiento del vnculo transatlntico a costa, si fuese
necesario, del propio proceso de construccin europea.
La primera de las caractersticas no impedir, sino que, por el contrario,
explicar que Aznar se plantee determinados objetivos ambiciosos en su
poltica europea, como el cumplimiento de los criterios de convergencia, la
entrada de Espaa en el euro, el mantenimiento de los fondos de cohesin
y la reforma de los tratados, con el fin de reforzar la posicin espaola, por
cuanto que entenda que los mismos respondan a la defensa de los intereses nacionales19. Por el contrario, su poltica ser siempre crtica con los
avances comunitarios, no solo en materia poltica y de seguridad y defensa,
sino tambin econmica, si los mismos implicaban cesin en relacin a lo
que entenda como intereses nacionales, si suponan el reforzamiento de las
competencias comunitarias o si dejaban al margen a Estados Unidos. Estas
posiciones generaron una nueva imagen de Espaa, poco europesta y marcadamente intergubernamentalista, entre los Estados europeos y en la instituciones comunitarias, contribuyendo, por un lado, a tensar las relaciones
entre Aznar y los lderes de algunos pases europeos, como Alemania y
Francia, y, por otro, a fortalecer las relaciones con el Reino Unido e Italia,
lo que se manifestara en toda su extensin a partir de 200220.
Las tres principales cuestiones de la poltica europea de Aznar, en el
periodo 1996-2002, fueron, precisamente, las que acabamos de mencionar.
El cumplimiento de los criterios de convergencia, fijados ya en el Tratado de Maastricht en 1992, y la entrada en el euro, acordada en el Consejo
18
Como destacar Herrero de Min, al referirse a la poltica europea de Aznar: A
la lgica comunitaria, tan cultivada por los gobiernos de Felipe Gonzlez, se opone ahora
una lgica de inters nacional no siempre concretado (Herrero de Min, 2000: 53). En
la misma lnea, Duran i Lleida seala: La defensa de los intereses espaoles no solo es
legtima, por supuesto, sino tambin necesaria, pero Aznar careci de visin de estadista
en esta materia y no comprendi la compatibilidad que existe en la defensa de ambos
intereses, espaoles y europeos, y que el progreso de la Unin Europea tambin aade
valor a los intereses espaoles (Duran i Lleida, 2009: 328).
19
Vase Palomares, 2010.
20
Los enfrentamientos con Alemania y Francia en el marco de la UE reforzaron an
ms los recelos que Aznar tena en cuanto al papel jugado por esos dos pases respecto a
Espaa. En este sentido, Duran i Lleida seala: Pese a ello, la poltica del gobierno Aznar
se tradujo en una defensa de cortas miras de los postulados de Espaa ante la Unin Europea, lo que conllev de entrada la ruptura de las alianzas tradicionales de los gobiernos
anteriores y, posteriormente, ya consolidada su presencia en los Consejos Europeos y con
mayora absoluta en las cmaras legislativas espaolas, comport tambin el establecimiento de nuevas alianzas que en los meses previos a la Segunda Guerra de Iraq pusieron en
riesgo la unidad de accin de la Unin Europea (Duran i Lleida, 2009: 328).
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Unido e Italia reciban 72 y Alemania llegaba hasta 99. Los 27 votos conseguidos en el Consejo se transformaran para Aznar en una cuestin innegociable, cuando, como veremos al analizar su segundo periodo de la poltica
exterior, posteriormente se trat de alterar el Tratado de Niza, en el marco
de la Convencin Europea, presidida por Giscard dEstaing, que dara lugar al denominado Tratado Constitucional de la UE.
Junto a los tres temas destacados, otro de los objetivos de la poltica
europea de Aznar, en lnea con su voluntad de avanzar en la cooperacin
internacional en la lucha contra el terrorismo, fue conseguir que, en el
marco del Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia, puesto en
pie por el Tratado de msterdam de 1997, se instituyera un espacio judicial
y policial europeo, lo que en parte se logr en la Cumbre de Tampere de
octubre de 1999, al acordarse la creacin de Eurojust. En este mismo mbito se inscribe el objetivo de Aznar de eliminar el derecho de asilo poltico
entre los pases comunitarios23, lo que logr en parte a travs de un protocolo al Tratado de msterdam, que, si por un lado consagraba ese derecho,
por otro lo someta a control poltico en el marco del Consejo Europeo.
Tambin en materia de seguridad y defensa, pero siempre salvaguardando la relacin con Estados Unidos y la OTAN, se apoy la puesta en marcha de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD), como parte de
la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), apoyndo el nombramiento de Javier Solana, hasta entonces secretario general de la OTAN,
como alto representante de la PESC. En cuanto a la ampliacin de la UE,
que se encontraba en esos momentos en plena negociacin, Espaa apoy
ese proceso.
En el plano de las relaciones bilaterales con los pases europeos durante
este periodo, ya hemos apuntado que, en consonancia con el intergubernamentalismo y el atlantismo que caracterizaron la poltica exterior de Aznar,
se produjo un creciente alejamiento, no exento de tensiones, en las relaciones con Francia y Alemania, hasta entonces referentes fundamentales de la
poltica europea de Espaa, y una progresiva aproximacin de posiciones
con el Reino Unido e Italia, y con algunos de los pases de la ampliacin
que compartan esos planteamientos.
Sin embargo, ese entendimiento con el Reino Unido no sirvi para desatascar la cuestin de Gibraltar. El gobierno popular tom la iniciativa24, que
23
Este objetivo responda directamente a las recientes negativas de la justicia belga a
extraditar a Espaa a supuestos terroristas de ETA.
24
En este intento del gobierno popular de retomar el tema de Gibraltar va a incidir,
adems de otras razones de fondo, el proceso de incorporacin plena de Espaa en la
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y la estabilidad de esos pases por encima de cualquier otra consideracin. En este sentido,
en la poltica hacia el Norte de frica se producir un manifiesto desequilibrio en el juego
de intereses y valores, presentes en la poltica exterior espaola.
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Anteriormente, an en la oposicin, Aznar haba visitado Marruecos y se haba
entrevistado con Hassan II.
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de presin sobre Espaa en el tema saharaui. Esta segunda visita, que se puede
calificar de tensa, en palabras de Muoz-Alonso, marc el punto de inflexin
en las relaciones con Marruecos (Muoz-Alonso, 2007: 394).
La muerte de Hassan II, en julio de 1999, y su sucesin por Mohamed
VI, tampoco contribuy a mejorar la situacin, a pesar de la invitacin que
el nuevo rey le formul a Aznar para una entrevista que tendra lugar en
Rabat, el 16 de agosto de 1999, en la que volvi a plantearse el tema de Ceuta y Melilla. Por otro lado, la visita de Aznar a esas ciudades, en el curso de
la campaa electoral de las elecciones de marzo de 2000, y la encendida defensa de su espaolidad que realiz durante la misma, contribuyeron de
manera significativa a deteriorar an ms las ya tensas relaciones bilaterales34.
Con todo, las gestiones personales de Juan Carlos I lograron que Mohamed
VI aceptase la realizacin de una visita de Estado a Espaa, en septiembre de
2000, que, sin embargo, qued reducida a la mnima expresin por voluntad
de monarca marroqu y no sirvi para mejorar las relaciones.
Con todo, a pesar de esta gestin de Juan Carlos I, el tradicional canal
de comunicacin entre la Casa Real espaola y la monarqua marroqu,
basado durante aos en la relacin personal existente entre el rey de Espaa y Hassan II, que hasta entonces haba servido para rebajar las tensiones
que ocasionalmente se haban producido entre ambos pases, se haba debilitado de forma importante, por un lado, con la llega al trono de Mohamed VI, con quien Juan Carlos I no tena la misma proximidad, y, por otro,
con la relativa marginacin de Juan Carlos I en las relaciones con Marruecos en particular y en las relaciones internacionales de Espaa en general,
que se produce con los gobiernos de Aznar (Cembrero, 2006: 68-73).
La ruptura, el 25 de abril de 2001, de las negociaciones para la firma
de un acuerdo de pesca entre Marruecos y la UE, que beneficiaba muy
A partir de esos momentos, la cuestin del Shara, que gravitaba decisivamente
en las relaciones hispano-marroques, entrar en una dinmica cada vez ms difcil, que
contribuir a agudizar la crisis bilateral. El Plan de Arreglo, acordado en 1988, y apoyado
por Espaa, que haba permitido el alto el fuego entre Marruecos y el Frente Polisario,
bajo la supervisin de la Misin de las Naciones Unidas para el Referndum del Shara Occidental (MINURSO), se encontraba sin posibilidades de llegar a buen puerto.
El previsto referndum de autodeterminacin se haba ido aplazando reiteradamente
ante las reticencias marroques, sin que James Baker, representante del secretario general
de las Naciones Unidas para el Shara Occidental, pudiera desbloquear la situacin, a
pesar de trabajar, a lo largo de 2001 y parte de 2002, en una propuesta alternativa, el
Acuerdo Marco para el Shara Occidental, favorable a Marruecos. Este Acuerdo Marco
acabara fracasando por las posiciones contrarias, adems de Argelia y el Polisario, de
Espaa y Rusia, en el seno del Grupo de Amigos del Shara Occidental, por entender
que no permita una autntico referndum de autodeterminacin.
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especialmente a Espaa, en la que influy, por parte marroqu, la situacin en que se encontraban las relaciones bilaterales, llev a Aznar a hacer unas declaraciones pblicas en las que afirmaba que ello tendra
consecuencias sobre la relacin entre Espaa y Marruecos y entre Marruecos y la Unin Europea35, lo que fue interpretado por Marruecos
como una amenaza, agudizndose la crisis entre ambos pases36. La audiencia que Mohamed VI concedi a Josep Piqu, ministro de Asuntos Exteriores, el 1 de octubre de 2001, se limit exclusivamente a un rapapolvos al ministro por los agravios, en su opinin, de Espaa hacia ese pas.
La posterior retirada del embajador de Marruecos en Espaa, el 27 de
octubre de 2001, expresar este creciente deterioro de las relaciones bilaterales. Un intento de arreglo por parte de Marruecos, temeroso del
rumbo que tomaban los acontecimientos, planteado en noviembre al
embajador de Espaa en Rabat, para que en conferencia de prensa conjunta los ministros de Asuntos Exteriores de ambos pases explicasen que
se haban aclarado los malentendidos y anunciaran el regreso a Madrid
del embajador marroqu, fue rechazado por Aznar, cerrndose de momento cualquier posibilidad de superacin de la crisis37. A partir de esos
momentos, la crisis se encona gravemente, culminando, en julio de 2002,
con la ocupacin de Perejil por Marruecos y la respuesta militar de Espaa a la misma, a lo que nos referiremos al abordar la poltica exterior de
los gobiernos de Aznar en el periodo 2002-2004.
Con relacin al conflicto de Oriente Prximo, durante el periodo 19962002, los gobiernos populares continuaron tratando de jugar un papel relevante en la bsqueda de soluciones pacficas al mismo, manteniendo las
excelentes relaciones que ya existan con los pases de la zona y con la Au35
Cembrero, que ha analizado excelentemente la crisis hispano-marroqu, explica
con palabras del propio Aznar la razn de estas declaraciones: Naturalmente, si no hubiramos respondido de esa manera, los marroques habran entendido que podan hacer
en sus relaciones con Espaa lo que les viniese en gana (Cembrero, 2006: 19). Tambin,
vase Amirah Fernndez, 2008.
36
En un primer momento las represalias espaolas consistieron en suspender los
viajes ministeriales, no renovar la principal lnea de financiacin, aplazar el ao de Marruecos en Espaa y recortar la cooperacin. Por su parte, los marroques abrieron las
puertas para que aumentasen los flujos migratorios a Espaa (Cembrero, 2006: 21).
37
Segn Cembrero, muchos de los diplomticos entrevistados por el autor opinan
a posteriori que en noviembre de 2001 se perdi la oportunidad de zanjar rpidamente
el conflicto aceptando, tras haberlo acaso retocado, el ofrecimiento de Benaissa (Cembrero, 2006: 27). La visita de Rodrguez Zapatero, lder de la oposicin, a Marruecos,
incluida su reunin con Mohamed VI, por invitacin de la Unin Socialista de Fuerzas
Populares, liderada por el primer ministro Abderrahman Youssoufi, y calificada de desleal por el gobierno popular y el PP, tampoco sirvi para desbloquear la situacin.
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aparecan ya, como vimos, en sendos informes del Congreso de los Diputados y del Senado, aprobados respectivamente en 1992 y 1994.
En segundo lugar, se haban producido intensas movilizaciones sociales
a favor del aumento de la ayuda y de una mayor orientacin de sta a sus
objetivos declarados de lucha contra la pobreza. Las acampadas del Movimiento por el 0,7% que se produjeron a lo largo de 1994 en un gran
nmero de localidades espaolas haban llevado a la firma del Pacto de
Solidaridad, por el que los partidos con representacin parlamentaria se
comprometieron a aumentar la ayuda y mejorar su calidad. Ese compromiso jug un papel destacado en las elecciones autonmicas y locales de 19951996, y estaba incluido en el programa electoral que llev al PP al gobierno
en el ao 1996.
En tercer lugar, la incorporacin de Espaa al Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) en 1991 supona mayores exigencias de calidad y eficacia de
la ayuda, en particular en cuanto a la asuncin de las directrices de ese organismo. Tras un periodo de adaptacin de dos aos, solicitado por Espaa, en 1994 se daba a conocer la primera de las evaluaciones de pares (peer
review) de la cooperacin espaola40. Este documento sealaba deficiencias
importantes en cuanto a planificacin y evaluacin; fragmentacin institucional41; peso excesivo de la ayuda ligada de los crditos FAD y a las consideraciones comerciales propias de este instrumento; y debilidad institucional y de los recursos humanos.
Con estos antecedentes, la aprobacin de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo constituir un hito histrico en la conformacin
de la poltica espaola de cooperacin al desarrollo y del conjunto de su
accin exterior. El texto aprobado cont con un amplio consenso poltico
y social, basado en parte en los pactos parlamentarios de esa primera legislatura, y en los acuerdos derivados del pacto de solidaridad. Defini la
cooperacin como poltica pblica dirigida a la promocin del desarrollo
sostenible y la reduccin de la pobreza en los pases en desarrollo, estableciendo con claridad sus objetivos, instrumentos y prioridades geogrficas.
Con ello, la cooperacin al desarrollo se situ en el marco de la accin exterior del Estado, pero con objetivos y principios de actuacin referidos a
los consensos internacionales de desarrollo, y por ello, diferenciados de los
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que son propios de la poltica exterior del Estado, sea en sus vertientes
econmica y comercial, o poltico-diplomtica. Si bien la Ley de Cooperacin contemplaba la ayuda oficial en sus distintas modalidades, como instrumento primordial se afirmaba el principio de coherencia de polticas,
por el que los objetivos de desarrollo de dicha Ley, adems de inspirar la
ayuda, deberan ser incorporados a otras polticas que, desplegadas en el
exterior, afecten igualmente a los pases en desarrollo42.
Tambin defini un sistema de planificacin basado en un Plan Director cuatrienal, con vocacin estratgica, planes anuales de carcter programtico, y estrategias geogrficas y sectoriales. Finalmente, la Ley de Cooperacin clarificaba y completaba el marco institucional de la cooperacin al
desarrollo, al atribuir las competencias de direccin y planificacin de la
misma al Ministerio de Asuntos Exteriores, si bien otros ministerios seguan teniendo un papel decisivo en la gestin de determinados instrumentos, como los FAD o las contribuciones a los bancos multilaterales de desarrollo, que permanecieron adscritas al Ministerio de Economa. El Consejo
de Cooperacin al Desarrollo, como rgano de participacin y consulta con
los actores no gubernamentales, creado en 1995, quedaba incorporado a ese
marco institucional.
La aprobacin de la Ley de Cooperacin, junto con la disminucin y
reorientacin de los crditos FAD, al asumir Espaa las normas de la
OCDE sobre ayuda ligada, fueron avances reconocidos por la segunda revisin del CAD de la cooperacin espaola, realizada en 199843.
Este impulso reformista, sin embargo, se fue agotando con el final de la
legislatura. No se aprobaron los instrumentos previstos en la Ley para regular los crditos FAD o el estatuto de los cooperantes. La elaboracin del
primer Plan Director origin un valioso ejercicio de reflexin doctrinal y de
debate entre los distintos ministerios responsables de la ejecucin de la
ayuda espaola y los actores no gubernamentales, que dio lugar a un texto
respaldado por un amplio consenso44. Sin embargo, en 1999 el proyecto de
Plan Director fue bloqueado por el Ministerio de Economa en la fase final
de su tramitacin ante el Consejo de Ministros, probablemente porque las
previsiones de aumento de la ayuda, aun siendo modestas, podan hacer
ms difcil el cumplimiento de los objetivos de reduccin del dficit requeridos para acceder a la unin monetaria europea.
42
Este principio se incorpor en 1992 a las disposiciones sobre la poltica de desarrollo de la UE del Tratado de Maastricht.
43
Vase Comit de Ayuda al Desarrollo, 1998.
44
Vase el estudio preparatorio de dicho Plan, en Alonso, 1999.
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c. D
ebilitamiento de la apuesta por la coordenada europea. La tercera
caracterstica bsica del nuevo modelo, consecuencia directa de la
anterior y con implicaciones igualmente muy importantes, es la prdida de prioridad de la coordenada europea. Europa y, en concreto,
la UE, hasta ese momento ejes centrales de la poltica exterior, dejaban de ser el referente fundamental de la misma, pasando, en caso de
controversia, a un segundo plano respecto de la relacin con Estados
Unidos. El planteamiento respecto de Europa ser escptico en lo
poltico y estratgico, considerndose no solo que el proyecto europeo tena pocas posibilidades de avanzar realmente en trminos polticos y de seguridad y defensa, como consecuencia de la ampliacin,
de los intereses contrapuestos de sus Estados miembros y del creciente papel de los Estados Unidos, sino que, adems, esos posibles
avances en el terreno poltico podan no ser convenientes para los
intereses de Espaa. Este cambio afectar a las relaciones bilaterales,
pues Francia y Alemania, hasta haca poco pases prioritarios en la
poltica europea, dejan su lugar al Reino Unido, Italia y los pases de
la ampliacin, con los que se comparte el atlantismo y la intergubernamentalidad.
a. Adems, se estima que con la ampliacin Espaa pierde peso y pasa
a ocupar una posicin perifrica, mientras ganan posiciones Alemania y Francia. En ese escenario, se considera que Alemania y, muy
especialmente, Francia no permitirn que Espaa tenga un mayor
peso, no existiendo posibilidades de cambiar su condicin de potencia media y perifrica europea, siempre detrs de los grandes. Se
parte, adems, de la base de que esa Europa ampliada y heterognea
no tiene posibilidades de dar respuesta a los problemas de seguridad
de Espaa, especialmente en el Norte de frica, donde los intereses
de Francia compiten con los de Espaa. En este sentido, se considera
que los intereses de seguridad no van a estar atendidos adecuadamente por Europa, sino por Estados Unidos.
d. Prdida de autonoma de las polticas iberoamericana y mediterrnea.
La cuarta caracterstica hace referencia a las coordenadas iberoamericana y mediterrnea, que se vern profundamente afectadas por el
cambio de prioridades que hemos sealado. El alineamiento con
Estados Unidos forzosamente tena que afectar a las relaciones de
Espaa con Amrica Latina y con el Mediterrneo y el Magreb, dada
la importancia estratgica y los intereses de todo tipo que Estados
Unidos tiene en ambas regiones. En este sentido, se producir una
coordinacin de acciones, proclamada por el propio gobierno de Aznar,
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La carta estaba firmada por Aznar y los primeros ministros de Portugal (Duro Barroso), Italia (Silvio Berlusconi), Reino Unido (Tony Blair), Hungra (Peter Medgyesy),
Polonia (Leszek Miller), Dinamarca (Anders Fogh Rasmussen) y Repblica Checa (Vaclav Havel). Poco despus se sumaron a la Carta los diez primeros ministros de los pases
candidatos de Europa central y oriental.
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Aznar justificara esta Carta de los Ocho como respuesta a la declaracin francoalemana de oposicin a la guerra de Iraq.
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Las consecuencias de la Carta en cuanto a la divisin de los europeos se pondran
de manifiesto inmediatamente. Inocencio Arias, en esos momentos embajador de Espaa
ante las Naciones Unidas y, consecuentemente, miembro del Consejo de Seguridad, da
cuenta de las fuertes recriminaciones que los miembros europeos del Consejo de Seguridad (Francia, Reino Unido, Espaa y Alemania) se dirigieron en la reunin de ministros
de Asuntos Exteriores de esos pases, celebrada el 5 de febrero de 2003 (Arias, 2006:
117-118).
62
El trmino vieja Europa, utilizado por Rumsfeld en sentido despreciativo, enlazaba con el pensamiento tradicional norteamericano de rechazo a la Europa del equilibrio de poder y de la poltica de poder, caracterstica del funcionamiento del sistema
europeo de Estados, que se har presente desde la llegada de los primeros colonos a la
costa este de Norteamrica, subyaciendo en la formulacin de la doctrina Monroe y que
cobrar cuerpo, de forma muy concreta, en la doctrina del Destino Manifiesto, que marcar decisivamente la historia de Estados Unidos y su poltica exterior.
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Con todo, Aznar, sin xito, como es sabido, tratar de convencer a Bush de la conveniencia de esa segunda resolucin para lograr mayores apoyos polticos y evitar problemas con la opinin pblica.
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Palacio, hasta la que era partidaria de no participar de forma alguna, representada por Rato, Montoro y, en ocasiones, Dezcallar, director del CNI. Al
final, en la reunin del 12 de marzo, se opt mayoritariamente por la opcin que, siguiendo a Estados Unidos, se consider como la menos costosa
en trminos de opinin pblica, la de apoyo humanitario y apoyo poltico (Trillo, 2005: 255-257, 262 y 264).
Poco despus, el 16 de marzo de 2003, a iniciativa de Bush, se celebra la
Cumbre de las Azores, con la asistencia de Bush, Blair, Aznar y el anfitrin
Duro Barroso, que marcar el momento culminante del seguidismo de Aznar respecto de la administracin Bush. Esta Cumbre pona fin a la diplomacia y a las Naciones Unidas como instrumentos para lograr el desarme de
Sadam Hussein, que defendan, entre otros, Francia, Alemania, Chile y Mxico, por citar solo a los ms significativos desde el punto de vista de la poltica
exterior espaola, y abra solemnemente la puerta para la guerra unilateral y
preventiva contra Iraq, que los Estados Unidos tenan decidida haca tiempo.
La Cumbre y la Declaracin aprobada en la misma, titulada El compromiso
con la solidaridad transatlntica, consagraba solemnemente a Estados Unidos como el referente prioritario de la poltica exterior, supona la confirmacin plena del atlantismo de Aznar y formalizaba el giro en la poltica exterior
espaola. El propio Aznar escribir que en las Azores se plasm un objetivo
que ha sido todo el rumbo de mi carrera poltica: Espaa est por fin donde
tiene que estar, con las democracias ms importantes, y se reconcilia con su
naturaleza atlntica (Aznar, 2005)65.
El 18 de marzo, Aznar, en su comparecencia en el Congreso de los Diputados, destac que no haba asumido ningn compromiso militar, anunciando el contingente de ayuda humanitaria que se enviara a Iraq66, en
medio de las duras crticas de prcticamente toda la oposicin.
Durante todo este tiempo, y especialmente a raz de la Cumbre de las
Azores y del apoyo a la intervencin unilateral en Iraq, las crticas de la oposicin parlamentaria haban ido creciendo, lo mismo que la movilizacin de
una opinin pblica abrumadoramente en contra de esta poltica de seguidismo respecto de la administracin Bush y de apoyo a la guerra de Iraq, que,
65
Ya antes de la Cumbre de las Azores, el 3 de marzo, Aznar, convencido del nuevo
papel internacional que estaba desempeando Espaa, en su intervencin en el Consejo
de la Presidencia del PP, ya haba destacado que Espaa haba salido del rincn de la
historia (El Pas, 4 de marzo de 2003).
66
El contingente estuvo compuesto por el buque Galicia, que contaba con una unidad de proteccin de Infantera de Marina de 120 efectivos y varias unidades del Ejrcito
de Tierra, de Ingenieros y de NBQ. Como escolta se envi la fragata Reina Sofa y en
funcin de apoyo logstico el buque petrolero Marqus de la Ensenada.
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En el discurso pronunciado en el CESEDEN, Aznar destacar que Espaa necesita
un cambio de mentalidad para adoptar una nueva estrategia de seguridad ante la amenaza del terrorismo global, siendo necesario para ello acciones de carcter anticipatorio,
que, en todo caso, deberan responder a tres exigencias, que eran justicia en sus objetivos,
proporcionalidad en los medios y respeto a los no combatientes. Este planteamiento se
desarrollar ampliamente en la FAES, el principal laboratorio de ideas de Aznar.
71
La participacin de funcionarios espaoles en la Autoridad Provisional de la Coalicin, actuando de simples convidados de piedra, y la celebracin en Espaa de la Conferencia de Donantes a Iraq, en octubre de 2003, no parece que justifiquen el protagonismo
asumido en la preparacin de la guerra.
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franco-alemn a la posicin de Aznar en relacin a la crisis de Iraq y, en concreto, a la Carta de los Ocho, en la que el presidente del Gobierno espaol
apareca como lder (Muoz-Alonso, 2007: 213)72. Ante esta propuesta, Aznar,
amparndose en lo ya aprobado en Niza, se neg a cualquier cesin que supusiera la prdida de votos en el Consejo, bloqueando los trabajos de la Comisin
Intergubernamental que deba redactar el Tratado Constitucional por el que
se establece una Constitucin para Europa, y el Consejo Europeo de diciembre de 2003, acentundose an ms los recelos y la brecha que ya separaba a
Aznar del eje franco-alemn y de otros pases miembro de la UE73.
Sin lugar a dudas, el marcado atlantismo y el alineamiento con la administracin Bush en la crisis de Iraq, por un lado, y el que Aznar se erigiese,
junto a Blair, en lder de la nueva Europa, contrapuesta a la vieja Europa, representada por Francia y Alemania, acentuando la divisin europea
respecto del vnculo transatlntico, por otro, incidieron durante este periodo de forma importante en la poltica europea de Espaa y pasaron factura
a Espaa en lo que respecta a sus posiciones en la UE.
En este sentido, la poltica atlantista del gobierno de Aznar no mejor,
ms all de los gestos retricos, la posicin de Espaa en Europa. Por el
contrario, sta empeor respecto de los pases clave en el proceso de integracin europea, es decir, respecto de Francia y Alemania, dejando a Espaa en una situacin dbil a nivel europeo en momentos decisivos para el
futuro de la regin. Es evidente que Europa, nos guste o no, no es nada sin
Francia y Alemania, y tratar de defender los intereses de Espaa en la misma pasaba por una buena relacin, que no significa seguimiento incondicional, con esos pases, antes que por el Reino Unido, Italia y Polonia.
A nivel general de la poltica europea de Espaa, la nueva poltica tuvo, tambin, efectos importantes, pues Europa dej de ser la coordenada que defina las
prioridades de la poltica exterior y de seguridad y defensa, con todo lo que ello
supona desde el punto de vista tanto interno como internacional para los intereses polticos, econmicos, culturales y de seguridad. Plantearse que era Estados
Unidos y no Europa el referente prioritario de la proyeccin exterior espaola
72
La crisis de Iraq, que se desarrollar en sus momentos ms lgidos en paralelo a
los trabajos de la Convencin, influy en sta, al hacerse presentes en la misma no solo
dos visiones diferentes del futuro de Europa, sino tambin, de alguna forma, dos visiones
diferentes de la poltica internacional de la administracin Bush.
73
Otro de los hechos que incidi en esta creciente brecha entre Espaa y el eje
franco-alemn fue la lgica oposicin espaola a la decisin adoptada por el Consejo
de Ministros de Economa y Finanzas (ECOFIN), celebrado en noviembre de 2003, de
suspender el procedimiento sancionador iniciado contra Francia y Alemania por incumplimiento del lmite de dficit pblico, establecido en el Pacto de Estabilidad.
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caus 628 muertos en Marruecos, que permiti que Espaa y distintas ONG
se volcarn en la asistencia a ese pas (Cembrero, 2006: 74-77).
Poco antes, a principios de diciembre de 2003, la reconciliacin entre
ambos pases haba quedado ya de alguna manera consagrada en la cumbre
de Marrakuech, a la que asisti Aznar, siendo recibido por Mohamed VI, y
en la que se confirm un protocolo financiero de 300 millones de euros
hasta 2009, que Espaa pona a disposicin de Marruecos.
Sin embargo, el que pocos das despus de la Cumbre, Aznar impusiera
condecoraciones a los 65 militares que haban participado en la operacin
de Perejil y visitase Ceuta y Melilla en su condicin de presidente del PP,
en el marco de la campaa electoral, repitiendo el viaje de cuatro aos antes, volvi a suscitar los recelos marroques (Cembrero, 2006: 85-86).
A propsito de las relaciones de la UE con los pases de la ribera sur del
Mediterrneo, siguiendo con el Proceso de Barcelona iniciado en la Conferencia de Barcelona, celebrada bajo los gobiernos socialistas y seriamente
afectado por el conflicto israel-palestino, tuvo lugar en Valencia, en noviembre de 1995, la V Conferencia Euromediterrnea, proponiendo Espaa
la creacin de un Banco de Desarrollo Euromediterrneo, que no prosper
como consecuencia de la oposicin de Alemania y el Reino Unido, quedando en un fondo de inversin, que sera administrado por el Banco Europeo
de Inversiones, e incluyndose la lucha contra el terrorismo en el mbito de
la cooperacin.
En esta misma lnea, hay que situar la celebracin, en diciembre de 2003,
en Tnez, de la Cumbre Mediterrnea del Grupo de Dilogo 5+5 (Argelia,
Marruecos, Mauritania, Tnez y Libia ms Espaa, Portugal, Francia, Italia
y Malta) de cooperacin en el Mediterrneo Occidental.
Como acabamos de ver, la poltica mediterrnea puesta en marcha por
el gobierno de Aznar, aunque en lneas generales sigui los pasos iniciados
por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez en lo que se refiere al conflicto de Oriente Prximo y a las relaciones de la UE con los pases de la
ribera sur del Mediterrneo, sin embargo, introdujo un importante cambio
en las relaciones con el Magreb, que supuso la articulacin de un nuevo
modelo de relacin, que deterior gravemente las relaciones con Marruecos. El conflicto de Perejil y la intervencin de Estados Unidos en la solucin del mismo, ante la parlisis de la UE por las presiones francesas favorables a los intereses marroques, supuso, en opinin del gobierno popular,
la constatacin ms clara de lo acertado de la poltica de alineamiento con
Estados Unidos en lo que respecta a la defensa de los intereses espaoles.
Es verdad que en el caso del Norte de frica y especialmente en relacin a Marruecos, el alineamiento con Estados Unidos puede tener ventajas
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respecto al alineamiento con Europa. Es evidente que los intereses franceses y espaoles en el Norte de frica, y sobre todo en Marruecos y Argelia,
dos pases de enorme importancia desde la perspectiva espaola, son competitivos y que Francia, que aspira a continuar desempeando un papel
hegemnico en la regin, siempre se ha inclinado del lado marroqu en los
contenciosos que han enfrentado a Espaa y Marruecos, paralizando o
debilitando la solidaridad europea con Espaa. Es evidente tambin que,
por razones estratgicas y econmicas, la presencia e influencia de Estados
Unidos en la regin, tanto en Marruecos como en Argelia, es cada vez mayor, entrando en tensin con las aspiraciones francesas.
Desde esta perspectiva no hay duda de que el alineamiento con Estados
Unidos, deseoso de mantener a toda costa la estabilidad regional, favoreci
los intereses estratgicos espaoles y muy especialmente la estabilidad en las
difciles relaciones con Marruecos. La intervencin estadounidense en Perejil, facilitando una salida pacfica, reflej perfectamente la importancia que
para Espaa tienen las relaciones con Estados Unidos y la importancia que para
stos tiene la estabilidad en la regin.
En este sentido, parece evidente que ese apoyo de Estados Unidos se
hubiera producido, dado el inters de ese pas en la estabilidad de la regin
y las excelentes relaciones que desde hace tiempo mantena con Espaa,
an en el supuesto de que la poltica exterior espaola no se hubiese alineado con la administracin Bush a partir de los atentados terroristas del 11
de septiembre de 2001.
Al mismo tiempo, no se puede obviar que en la poltica mediterrnea y
hacia el Magreb las sensibilidades, intereses e interpretaciones norteamericanas y europeas son, en muchos casos, distintas, estando las espaolas mucho
ms cerca de las europeas. Est claro que en trminos generales la poltica
mediterrnea de Espaa tiene que apoyarse principalmente en las polticas
europeas. En el conflicto israel-palestino, en la crisis de Iraq, en las relaciones entre las dos orillas del Mediterrneo, los intereses espaoles, ms all de
las divisiones que puedan existir en Europa, son mucho ms coincidentes
con los europeos que con los estadounidenses. Adems, la relativa autonoma
de la poltica mediterrnea de Espaa est ms asegurada en el marco de las
polticas mediterrneas de la UE, quedando anulada en el caso del alineamiento con los Estados Unidos. Solo en el caso del Norte de frica y especialmente en relacin a Marruecos, como hemos destacado, el alineamiento
con Estados Unidos puede tener ventajas respecto al alineamiento con Europa, pero el apoyo norteamericano se lograra igualmente manteniendo unas
excelentes relaciones con ese pas, sin seguidismos de ningn tipo.
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nes espaolas en Amrica Latina a partir de 19963, pero tambin por la importancia que atribuyen a las relaciones econmicas los dos primeros
ministros de Asuntos Exteriores de los gobiernos populares, Abel Matutes y
Josep Piqu, ambos procedentes del mundo empresarial. La dimensin econmica de las relaciones entre Espaa y Amrica Latina aparece de forma
creciente, tanto en los discursos y declaraciones gubernamentales4, como en
la propia prctica diplomtica. En este sentido, el debilitamiento del perfil
poltico en las relaciones bilaterales se acompaar de un incremento del
perfil econmico de las mismas.
Sin embargo, este espectacular crecimiento de las inversiones espaolas
en Amrica Latina se traducir, en trminos generales, en un relativo deterioro de la imagen de Espaa en la regin, conformndose, especialmente
en determinados pases, la imagen de nuevos conquistadores5.
Como quinta caracterstica de la poltica iberoamericana de los gobiernos
populares hay que sealar el progresivo alineamiento que se produce respecto de Estados Unidos. Este hecho, de menor intensidad hasta 2002, se explica, al menos en parte, por la mayora relativa que tiene el gobierno popular
en el Congreso de los Diputados durante la primera legislatura, que le obliga
a buscar apoyos en los partidos nacionalistas y a moderar consecuentemente
sus posiciones. Sin embargo, a partir de 2002, con mayora absoluta, el alineamiento se manifestar en toda su extensin. Se trata, como se destac al
analizar los rasgos caractersticos de la poltica exterior de Aznar, de un nuevo atlantismo, que pasa por la inclusin en el mismo de todo el mundo
iberoamericano, en razn de que se comparte con l cultura, valores y principios6. Para Aznar el vnculo transatlntico no se poda limitar a las relaciones con Estados Unidos, sino que deba incluir a todos los pases latinoame3
Las razones explicativas de este flujo inversor y el volumen del mismo ya se han
destacado en el captulo 4, La poltica iberoamericana de la Espaa democrtica.
4
Vase, por ejemplo, la conferencia pronunciada por el ministro de Asuntos Exteriores, Josep Piqu, el 18 de diciembre de 2000, en el Club Siglo XXI, sobre Nuevas
fronteras de la poltica exterior de Espaa.
5
Para Noya, que ha realizado un completo estudio sobre la imagen de Espaa en el
exterior en base a encuestas de opinin, durante este periodo las causas de este sndrome
fueron el acelerado ritmo de inversiones y su concentracin sectorial, el procedimiento
de acceso a travs de privatizaciones, con el sentimiento de prdida de soberana que
suponan y la desconfianza en la clase poltica que las realiz, el nivel de expectativas generadas entre la poblacin al provenir las inversiones de Espaa y los abusos y arrogancia
que ha podido haber en algunos casos (Noya, 2002: 185).
6
Como rgano para promover y programar esta proyeccin transatlntica en el mundo iberoamericano, Aznar haba creado, presidida por l, la Fundacin Popular Iberoamericana, que llevar a cabo una intensa actividad en el desarrollo de las relaciones del
PP con los partidos homlogos en Iberoamrica.
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al desarrollo en general9, como se ha visto anteriormente al analizar especficamente la cooperacin al desarrollo de los gobiernos de Aznar.
Sobre la base de estas caractersticas generales, las diferencias ms significativas, en el periodo 1996-2002, respecto a la poltica iberoamericana
de los gobiernos de Felipe Gonzlez, se van a concretar principalmente en
cuatro puntos10.
El primero, se refiere al progresivo y creciente alineamiento con Estados Unidos, ya sealado como cuarta caracterstica. Esta diferencia, que
afectar de manera progresiva a la poltica exterior, incidir de manera muy
especial a la poltica iberoamericana.
Si los gobiernos socialistas haban mantenido una poltica relativamente
autnoma en Amrica Latina, el gobierno popular desde el primer momento
va a introducir una modificacin en ese punto al alinearse progresivamente
con la poltica seguida por Estados Unidos, en concreto por la administracin Clinton, respecto de la regin. En consecuencia, empezarn a debilitarse, de momento puntualmente, los relativos mrgenes de autonoma con los
que Espaa se haba movido en Amrica Latina hasta entonces. Este cambio
se pondr de manifiesto muy especialmente en relacin a Cuba.
Cuba ser precisamente el segundo punto que marque diferencias, en
este caso muy significativas, con los gobiernos de Felipe Gonzlez. Se trataba de marcar claramente distancias con la poltica de dilogo, cooperacin y presin seguida por los gobiernos socialistas para tratar de que el
rgimen castrista evolucionara hacia la democracia y el respeto de los derechos humanos. Esa poltica se consideraba fracasada, por lo que se estimaba
que era necesario cambiar y adoptar una poltica dura a nivel poltico-diplomtico y de cooperacin, que obligase al rgimen cubano a la apertura
democrtica11.
El tercer punto se refiere al cambio que se produce en la estrategia
respecto de las Cumbres Iberoamericanas, que estudiaremos ms ampliamente en otro apartado. Frente a la estrategia de liderazgo ejemplificador, pronto transformada en un liderazgo declinante, seguidas por los
9
En concreto, la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo de 1998, la
puesta en marcha de un Plan Director cuatrienal (2001-2004), el perfeccionamiento de
los planes anuales y el reforzamiento de los organismos de coordinacin. Para la evolucin de la poltica de cooperacin de Espaa con Amrica Latina, entre otros, vase
Sanahuja, 2009.
10
Estas diferencias se agudizarn de forma mucho ms manifiesta a partir de 2002,
con el giro que experimenta la poltica exterior.
11
Posteriormente nos ocuparemos con ms detalle de la poltica hacia Cuba de los
gobiernos de Aznar.
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y, a la postre, la articulacin de una nueva poltica hacia la regin, muy diferente a la desarrollada por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez.
En trminos generales, si se excepta la cuestin de la crisis poltica y
econmica que se viva en Amrica Latina y su impacto en las empresas espaolas con intereses en la regin12, que fue el tema estrella, y en muchos
casos conflictivo, en la agenda de las relaciones bilaterales y que vino a reforzar an ms la economizacin de la poltica iberoamericana, sta continuar
centrada principalmente en las dimensiones europea y regional13, aunque
profundamente influenciada por la marcada acentuacin del atlantismo.
Las dimensiones europea y regional cobrarn an mayor peso en la
poltica iberoamericana por razones principalmente coyunturales, derivadas, respectivamente, de la celebracin, en mayo de 2002, de la II Cumbre
ALC-UE en Madrid, y de la iniciativa presentada por Aznar, en noviembre
de ese mismo ao, en la XII Cumbre Iberoamericana de Bvaro (Repblica
Dominicana), para reforzar la institucionalizacin de las Cumbres.
En definitiva, en 2002 se abre un nuevo periodo en la poltica iberoamericana, que vendr directamente determinada, por un lado, por ese alineamiento con la administracin Bush, lo que lleva a Espaa a concertar su
actuacin en Amrica Latina con Estados Unidos, debilitndose los relativos mrgenes de autonoma que hasta entonces haba tenido dicha poltica
y alejndose de algunos de los principales pases latinoamericanos, que
mantenan posiciones muy diferentes a las de la administracin estadounidense y, consecuentemente, a las del gobierno de Aznar. El propio Aznar
sealar en repetidas ocasiones que la concertacin con los Estados Unidos
ser uno de los ejes clave de su poltica latinoamericana.
Por otro lado, en cuanto reflejo del unilateralismo, del personalismo de
Aznar y de la ruptura del consenso en materia de poltica exterior, este
periodo viene marcado por una actuacin hegemnica unilateral en el seno
12
En concreto, la inversin espaola en Amrica Latina, que ya haba disminuido
considerablemente en 2001, se frenar radicalmente en 2002 (Arahuetes, 2002; y Casilda,
2002: 383), plantendose algunas empresas la posibilidad de abandonar la regin si continuaba y se agudizaba la crisis latinoamericana, aunque reiterando su compromiso de
permanencia y el carcter estratgico con que, en la mayor parte de los casos, se haban
planteado las inversiones.
13
Este hecho aparece claramente expuesto en la comparecencia de la ministra de
Asuntos Exteriores, Ana Palacio, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso, el 24 de septiembre de 2002, al establecer como objetivos prioritarios de la poltica
exterior espaola el fortalecer la Comunidad Iberoamericana de Naciones como un
mbito en el que se comparten los valores de democracia y libertad que son comunes a
Occidente y que este compromiso con Iberoamrica sea asumido por los dems socios
de la Unin Europea (BOCG n. 554, 24-09-02).
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de las Cumbres Iberoamericanas, consistente en presentar iniciativas unilateralmente, sin buscar previamente el consenso y la concertacin con los
pases latinoamericanos, rompiendo con ello la estrategia seguida en el
periodo 1996-2002.
El gobierno de Aznar, al concertar la actuacin con Estados Unidos, har
que se debiliten las seas de identidad que tena la poltica iberoamericana
hasta ese momento, deteriorndose, como ha sealado Noya, la imagen de
Espaa en la regin (Noya, 2009: 19-20). Como consecuencia de esta nueva
poltica se pierden parte de esas seas de identidad y se produce una prdida
de sintona y perfil poltico en las relaciones bilaterales con algunos de los
principales pases latinoamericanos, con los efectos que ello tuvo para la
propia poltica iberoamericana y para el desarrollo y funcionamiento de las
Cumbres Iberoamericanas. Al mismo tiempo, la implicacin del gobierno
popular en el conflicto de Iraq se traducir en una menor atencin a Amrica Latina por parte del mismo14.
Este cambio en la poltica iberoamericana ni se explic a los pases latinoamericanos, ni fue entendido por muchos de ellos, causando desconcierto en la gran mayora y recelos en algunos de los ms significativos para
Espaa, que no encontraban sentido y explicacin al mismo15.
A la contradiccin ya existente en esa poltica desde 1986 entre la europeidad, derivada de la pertenencia de Espaa a la UE, y la iberoamericanidad,
basada en la especial relacin con Amrica Latina, ya de por s difcilmente
salvable, se aada ahora, con una renovada fuerza respecto del pasado, la
contradiccin entre el atlantismo y la iberoamericanidad, que se solucionar
otorgando prioridad al primero, con lo que dicha poltica perda, como hemos
sealado, el rumbo propio y las seas de identidad que la haban caracterizado.
Por otro lado, durante el periodo 2002-2004, en el juego muchas veces
contradictorio de los valores y los intereses, el desequilibrio alcanzar su
mxima expresin, como consecuencia tanto de la apuesta que el gobierno
popular hace, en lnea con la administracin Bush, por el unilateralismo y
por la consideracin de las Naciones Unidas como algo secundario, como
de la primaca que se otorga a los intereses econmicos, marcados por las
fuertes inversiones de empresas espaolas en Amrica Latina, por la crisis
14
De hecho, durante este periodo, la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio,
solo visitar tres pases latinoamericanos, El Salvador, Brasil y Mxico.
15
No hay que olvidar que solo 7 pases (Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana), de los 34 que conforman Amrica
Latina y el Caribe, apoyaron la intervencin de la administracin Bush en Iraq. Los
principales pases latinoamericanos, salvo Colombia, o bien procuraron no pronunciarse
o bien lo hicieron en contra.
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Esta nueva poltica inmediatamente va a incidir, como es lgico, en las relaciones bilaterales con los pases latinoamericanos, en el sentido, por un
lado, de acentuarse la sintona y la concertacin poltica con determinados
pases, igualmente alineados con la administracin Bush, como Colombia,
El Salvador, Honduras y Repblica Dominicana, y, por otro, de deteriorarse con algunos especialmente significativos, como Argentina, Chile, Cuba,
Mxico y Venezuela, aunque no siempre por las mismas razones.
En el caso de Colombia, el gobierno de Aznar procedi a alinearse con
las posiciones defendidas por Estados Unidos en relacin a los conflictos
que azotan dicho pas, conectando, primero, con la poltica de negociacin
seguida por el presidente Pastrana, pronto fracasada, y, despus, sin fisuras
de ningn tipo, con la poltica de lucha militar defendida por el presidente
lvaro Uribe. En este sentido, frente a la posicin mayoritaria de los pases
miembros de la UE, el gobierno popular manifest en 1999 su apoyo al
Plan Colombia, desarrollado por Estados Unidos, que apostaba por una
solucin militar al conflicto16.
A partir de 2002, el gobierno popular, siguiendo la estrategia de la administracin Bush, procedi a situar el conflicto colombiano en el marco
de la guerra contra el terrorismo. De esta forma, la presidencia espaola de
16
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seguridad18. La iniciativa de Aznar, que pretenda hacer posible la creacin de una brigada bajo mando espaol en Iraq, y que culmin con xito
durante la escala realizada en julio de 2003 en San Salvador, camino de
Washington para entrevistarse con Bush, se llev adelante en contra de la
posicin mantenida respecto de Iraq por parte de los principales pases
latinoamericanos y de forma unilateral, deteriorando las relaciones bilaterales, especialmente con Mxico. Produjo tambin efectos negativos, como
veremos, en la dinmica de las Cumbres Iberoamericanas y en la idea acariciada en algn momento por Espaa de poner en pie una Fuerza Iberoamericana de Paz en el marco de las mismas.
Un caso especial es el de Brasil, pas de primera importancia para la poltica iberoamericana de Espaa, con importantsimas inversiones en el mismo y que, ya entonces, empezaba a tratar de afirmar su condicin de potencia
regional y global. Las relaciones del gobierno de Aznar con el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso fueron excelentes, constituyendo 1995 el punto
de despegue definitivo de las mismas, coincidiendo con la firma del Acuerdo
Marco Interregional entre la UE y MERCOSUR, que abra nuevas perspectiva en las relaciones birregionales. Significativo de la importancia atribuida
por el gobierno espaol a dichas relaciones ser la visita de marcado carcter
poltico que los reyes realizaron a ese pas, en julio de 2000, en la que tambin
se hicieron presentes las dimensiones econmicas y culturales.
Estas relaciones bilaterales, con la llegada al gobierno de Luis Incio
Lula da Silva, despus de unos titubeos iniciales19, no se vieron afectadas
18
El despliegue en Iraq de la mencionada brigada, que se entenda por el gobierno
de Aznar permita reforzar sus posiciones respecto de Iraq ante Amrica Latina y poner
de manifiesto su protagonismo internacional, se acompa de contraprestaciones a los
pases latinoamericanos participantes. En el caso concreto de la Repblica Dominicana,
la propia ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, en el marco de la visita oficial
realizada por el presidente dominicano, Hiplito Meja, a Espaa, a mediados de septiembre de 2003, manifest que los crditos de ayuda al desarrollo previstos para ese pas
podan convertirse en no reembolsables. En parecido sentido se pronunci Aznar en su
viaje a Centroamrica, en julio de 2003, en la rueda de prensa celebrada en San Salvador,
tras la cumbre centroamericana, cuando se refiri a la necesidad de integrar la seguridad
y la lucha contra el terrorismo en las polticas de cooperacin, poniendo de manifiesto
la condicionalidad implcita de la ayuda (Sanahuja, 2006: 22).
19
Brasil, por la importancia de la inversiones espaolas, por el posible contagio de la crisis argentina y por las incertidumbres polticas que generaba el triunfo de Lula en la segunda
vuelta de las elecciones generales del 28 de octubre de 2002, con el 61% de los votos, hizo
surgir inicialmente dudas en el gobierno de Aznar y en las empresas espaolas con intereses
en ese pas. Sin embargo, los mensajes tranquilizadores de Lula para con los inversores y
los compromisos de responsabilidad fiscal y monetaria, unidos al nombramiento como vicepresidente del empresario Jos Alencar, del Partido Liberal, y a los 24 millones de dlares
acordados con el FMI para 2003, contribuyeron a disipar los temores iniciales.
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Junto a la mejora de las relaciones bilaterales con algunos pases, el deterioro de la misma con otros fue evidente.
En el caso de Argentina, la gravsima crisis poltica, econmica y social
que azot a este pas gravit, como es lgico, de forma constante en las
relaciones hispano-argentinas, dada la gran importancia de los intereses
econmicos de Espaa en el mismo.
En este pas, durante el gobierno de Eduardo Duhalde, la actividad
diplomtica espaola, tanto a travs de los numerosos viajes que realizaron
los responsables polticos de ambos pases, como a travs de la actividad
desarrollada en distintos foros multilaterales, se encamin a tratar de convencerle, por un lado, de la necesidad de evitar medidas radicales que pusieran en peligro las inversiones espaolas y deterioraran an ms la imagen-pas, y, por otro, de la urgencia de llegar a un acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional (FMI). Esta actividad se vio acompaada por la
realizada en el mismo sentido por los mximos responsables de las principales empresas espaolas con intereses en Argentina, que se movieron activamente a nivel gubernamental argentino.
Este activismo contrastar, paradjicamente, con el bajo perfil que mantuvo Espaa en el seno del FMI de cara a impulsar y facilitar las negociaciones que condujesen a un acuerdo definitivo con Argentina21. Este punto
fue objeto de crticas por parte de la oposicin socialista, que consideraba
que el gobierno popular no haba ayudado suficientemente a Argentina en
sus negociaciones con el FMI y se haba limitado a aplicar estrictamente la
lgica neoliberal, atento a los intereses norteamericanos, imperante en dicha institucin internacional.
En esta cuestin, y desde la perspectiva de la poltica europea, Espaa
tampoco fue capaz de movilizar en el seno del FMI al conjunto de los pases miembros de la UE, que representaban el 30% de los votos, frente al
17% que tenan Estados Unidos. Lo grave es que estas carencias de Espaa
y de la UE se hicieron presentes en todas las crisis financieras que afectaron
a Mxico, Brasil, Ecuador y Argentina. En este contexto, resulta llamativo
que la UE no fuese capaz de adoptar una posicin comn y la hiciese valer
en las instituciones financieras internacionales (Sanahuja, 2002b).
21
Este bajo perfil de la actividad de Espaa en las organizaciones internacionales
de carcter econmico y, muy en concreto, en el Banco Mundial, el FMI y el Banco
Interamericano de Desarrollo, que debilitaba de forma importante la propia poltica
iberoamericana y afectaba negativamente a la actividad de las empresas espaolas, ha
sido sealada en numerosas ocasiones, tanto desde el mundo empresarial como desde el
mundo poltico. Vase Mallo, 2001: 191-192.
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Con el gobierno de Nstor Kirchner, el deterioro en las relaciones bilaterales se produjo no solo por la ausencia total de sintona personal entre
los mandatarios de ambos pases y por la incompatibilidad absoluta de los
planteamientos polticos existentes entre ambos, sino tambin por la poltica neopopulista puesta en marcha por dicho gobierno en el mbito econmico, que adems de tensar hasta el lmite las negociaciones para el
rescate de Argentina con el FMI, adopt medidas especialmente lesivas
para las empresas espaolas, introduciendo un escenario de inseguridad
jurdica nada favorable para las relaciones econmicas internacionales. Este
escenario qued especialmente patente en la conflictiva visita de Kirchner
a Espaa en julio de 2003 e, incluso, en la visita que realizaron los reyes a
Argentina cinco meses despus22.
Las relaciones con Venezuela, que en los primeros momentos de los
gobiernos de Hugo Chvez transcurrieron por un camino de normalidad,
como se puso de manifiesto en las visitas que el presidente venezolano hizo
a Espaa, en enero de 1999, cuando todava no haba tomado posesin del
cargo, y en febrero de 2000. Sin embargo, la progresiva deriva poltica neopopulista de Chvez, su antiamericanismo y sus cada vez ms estrechas
relaciones con el rgimen castrista, pronto empezaron a enturbiar las relaciones con el gobierno popular, que, como hemos visto, tambin progresivamente iba afirmando su alineamiento con Estados Unidos. Con Venezuela el deterioro de las relaciones respondi tambin, en parte, como en el
caso argentino, a la ausencia total de sintona personal entre Aznar y Chvez
y a lo radicalmente opuestos que eran sus respectivos planteamientos polticos y sus polticas exteriores.
Este deterioro se ver agudizado de forma muy significativa por la creciente inestabilidad poltica y econmica de Venezuela y, muy especialmente,
por el golpe cvico-castrense contra Hugo Chvez, que tuvo lugar el 12 de
abril de 2002, y por el rpido restablecimiento de la legalidad constitucional
el 14 de ese mismo mes. La actuacin de la diplomacia espaola inmediatamente despus del golpe, coordinada con la de Estados Unidos, al visitar
conjuntamente los embajadores espaol y norteamericano al efmero presidente Pedro Carmona, y la no condena del golpe de Estado en el comunica22
Significativo de este hecho es la posicin adoptada por los medios de comunicacin argentinos en relacin a la crisis hispano-marroqu de la isla de Perejil. Al contrario
de lo sucedido en el resto de los pases latinoamericanos donde las simpatas y las posiciones estaban con Espaa, en Argentina los posicionamientos fueron en general crticos.
La explicacin, segn Ortiz, hay que encontrarla en que su percepcin del problema est
marcada por el conflicto de las Malvinas, pero tambin por la presencia de empresas
espaolas en todos los sectores clave (Ortiz, 2002).
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do que hacen ambos gobiernos23, provoc tensiones en las relaciones bilaterales, que se mantendrn hasta 2004. La reaccin espaola choc frontalmente
con las explcitas condenas del golpe por parte de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y del Grupo de Ro24.
La agudizacin de la crisis poltica y econmica, como consecuencia del
inicio, el 2 de diciembre de 2002, de una huelga general indefinida convocada por la oposicin integrada en la Coordinadora Democrtica, y la necesidad de buscar una salida constitucional y negociada, dio lugar a la formacin, a instancias del presidente de Brasil, Lula, y con el beneplcito de
Chvez, del Grupo de Amigos de Venezuela, integrado por Brasil, Estados Unidos, Chile, Mxico, Espaa25 y Portugal, que desarroll su actividad subordinada a la labor que en nombre de la OEA, vena realizando
Cesar Gaviria.
A partir de ese momento el deterioro en trminos de relaciones polticas
y econmicas va a ser manifiesto, hasta el punto de que Chvez aprovechar algunas de sus intervenciones pblicas para criticar conjuntamente a
Espaa y a Estados Unidos por su intervencionismo en los asuntos internos venezolanos, sin olvidar, como hizo en su discurso del 12 de octubre de
2004, referirse al genocidio cometido por Espaa en Amrica.
Si el deterioro de las relaciones con Argentina, Venezuela y, muy especialmente, como veremos, con Cuba, entraba, ms all de algunas acciones
concretas adoptadas, dentro de una cierta lgica poltica, no sucedi as en
los casos de Mxico y Chile. Estos dos pases, tradicionalmente prximos a
los planteamientos de Espaa y con los que se haba venido concertando
en muchos casos la actuacin en la regin26, sern la mxima expresin del
23
Dicho comunicado rezaba: Los gobiernos de Estados Unidos y de Espaa, en el
marco de su dilogo poltico reforzado, siguen los acontecimientos que se desarrollan en
Venezuela con gran inters y preocupacin, y en contacto continuo () declaran su rechazo a los actos de violencia que han causado una cantidad de vctimas, y expresan su
deseo de que la excepcional situacin que experimenta Venezuela conduzca en el plazo
ms breve a la normalizacin democrtica plena. Igualmente, la presidencia espaola de
la UE hizo pblica, el mismo 12 de abril, una tibia declaracin, sin consultar a los Estados
miembros, en la que se abogaba de forma genrica por el restablecimiento de la normalidad democrtica, sin condena alguna del golpe de Estado.
24
En los primeros momentos del golpe, Cuba pidi a Espaa que interviniese para
garantizar la seguridad de Chvez y para que no se asaltase la embajada cubana en Caracas.
25
Como consecuencia de la actuacin espaola durante el golpe de Estado, el presidente Chvez puso objeciones a la presencia de Espaa en el mencionado Grupo de
Amigos.
26
Todava a finales de 2002, cuando ya el giro en la poltica exterior del gobierno de Aznar era una realidad, este gobierno haba acordado con Mxico y Chile, los otros dos pases
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debilitamiento en trminos bilaterales que el alineamiento con la administracin Bush causar en las relaciones de Espaa con algunos pases de
Amrica Latina.
Mxico haba sido, desde el restablecimiento de las relaciones diplomticas
al ms alto nivel, en 1977, con independencia de los distintos gobiernos que se
sucedieron en Espaa, uno de los pases clave en la poltica iberoamericana, no
solo por la importancia de las relaciones polticas, econmicas y culturales
mutuas y por su peso poltico en Amrica Latina, sino tambin porque Espaa
haba concertado en muchos casos con ese pas su actuacin en la regin
y haba compartido planteamientos respecto del desarrollo y consolidacin de
las Cumbres Iberoamericanas desde su puesta en marcha en 1991.
Sin embargo ahora, paradjicamente, con un gobierno conservador del
Partido de Accin Nacional (PAN), prximo polticamente al PP, el alineamiento de Aznar con la administracin Bush, especialmente en el seno del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en relacin al conflicto de
Iraq, unido al liderazgo hegemnico unilateral que, como veremos, Aznar
va a practicar en las Cumbres Iberoamericanas de Bvaro, en noviembre de
2002, y Santa Cruz de la Sierra, en noviembre de 2003, van a llevar las relaciones polticas hispano-mexicanas a su punto ms bajo desde 1977.
Las diferentes posiciones mantenidas por Espaa y Mxico en el seno
del Consejo de Seguridad respecto del ataque contra Iraq entraron definitivamente en crisis con ocasin de la visita que Aznar realiz a Mxico, el
20 de febrero de 2003, para entrevistarse con el presidente Vicente Fox. El
objetivo de esa visita, forzada por el propio Aznar y realizada camino del
rancho de Bush en Texas, era tratar de convencerle de que se sumase a los
planteamientos de Estados Unidos respecto a Iraq27. Esta visita, que fue
calificada por los medios mexicanos, oficiales y no oficiales, como de injerencia en los asuntos internos, suscit malestar y recelo en los crculos oficiales y opositores mexicanos y en la opinin pblica de ese pas, tan sensible
con relacin a Estados Unidos, teniendo tambin un importante eco en toda
Amrica Latina y daando la imagen de Espaa en ese pas y en la regin.
iberoamericanos que coincidan como miembros no permanentes en el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, celebrar reuniones cada dos meses con el objeto de concertar sus
posiciones en el mismo (Entrevista con Inocencio Arias, embajador ante las Naciones Unidas.
El Pas, 22 de marzo de 2003). Esta concertacin, sin embargo, como veremos, no tendra
aplicacin prctica, como se puso de manifiesto en la crisis de Iraq y en la posicin mantenida
por Aznar, totalmente opuesta a las de Mxico y Chile, en dicho Consejo de Seguridad.
27
Adems de esta visita, las presiones sobre el gobierno mexicano en el mismo sentido se producirn igualmente por la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, con
su homlogo mexicano.
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Cuba ser el caso que marcar, desde el primer gobierno de Aznar, las diferencias ms importantes con los gobiernos de Felipe Gonzlez30. Ya antes
de triunfar en las elecciones generales, el PP, a travs de interpelaciones
parlamentarias y declaraciones pblicas, haba fijado cul iba a ser su poltica respecto de Cuba, diferente a la que seguan los gobiernos de Felipe
Gonzlez. Se trataba de marcar claramente diferencias con la poltica de
dilogo constructivo, cooperacin y presin seguida por los gobiernos socialistas para tratar de que el rgimen castrista evolucionara hacia la democracia y el respeto de los derechos humanos. Esa poltica se consideraba
fracasada, por lo que se estimaba que era necesario cambiarla y adoptar una
30
Las relaciones con Cuba siempre han sido, como ya hemos apuntado al analizar la
poltica de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, las ms ideologizadas y las ms
familiares de la poltica exterior espaola, por razn de ser la ltima colonia en Amrica, existir importantes vnculos sociales, derivados de la sustancial colonia de espaoles,
as como importantes intereses econmicos, por lo que no puede extraar que desde el
primer momento se quisieran marcar diferencias en este tema por el gobierno popular.
Lo mismo suceder ms tarde con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero. Para
la poltica de los gobiernos populares hacia Cuba, vase Roy, 1998; Bayo, 2006 y 2008; y
Muoz-Alonso, 2007: 447-459.
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Segn Remiro Brotns, las declaraciones de Aznar tuvieron un carcter desafiante,
encargndose la delegacin espaola en la Cumbre de difundir correspondencia diplomtica hispano-cubana, con el fin de incrementar la tensin (Remiro Brotns, 1997: 8).
37
La propuesta espaola, que propona, entre otras medidas, la suspensin de la
cooperacin econmica, salvo la ayuda humanitaria, se alineaba en gran medida con la
poltica de Estados Unidos respecto de la isla, transcribiendo casi todas las peticiones
que el enviado especial norteamericano haba formulado en septiembre en su gira por
las capitales europeas, y hubiera supuesto al mismo tiempo, caso de aprobarse en esos
trminos, una ruptura radical con la poltica seguida hasta entonces por la UE respecto
de Cuba.
38
La propuesta inicial solo cont con el apoyo del Reino Unido, mientras que varios
Estados miembro, entre otros, Alemania, Francia, Italia y Suecia, la consideraron demasiado dura, introduciendo significativas modificaciones con el fin de que no supusiera
una ruptura de la poltica seguida por la UE respecto de Cuba. Para el debate y la reacciones que suscito la propuesta espaola, vase IRELA, 1996.
39
Esta posicin comn estableca como objetivo de la UE estimular el proceso de
transicin a una democracia pluralista y el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales en Cuba sin que ello provocase un aumento de las penalidades de
los cubanos, supeditando la cooperacin de la UE a los progresos en esos mbitos. Se
apostaba por intensificar el dilogo con las autoridades cubanas, al mismo tiempo que
con la disidencia, y por un cambio en la legislacin interna cubana, con la desaparicin
de los delitos polticos, la liberacin de los presos polticos y el fin del hostigamiento a los
disidentes. Se reiteraba el mantenimiento de la ayuda humanitaria y se peda al Consejo
que hiciese una evaluacin semestral de la aplicacin de la posicin comn.
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presiones, como hemos destacado, Aznar, por las razones anteriormente apuntadas, siempre apost por su celebracin.
Tal como estaba previsto, los das 15 y 16 de noviembre de 1999, se celebr la Cumbre Iberoamericana de La Habana, con asistencia de los Reyes y
de Aznar, en un ambiente de frialdad entre Espaa y Cuba, aprobndose una
declaracin final que, en lnea con las anteriores Cumbres, adems de abogar
genricamente por la democracia, peda el levantamiento del embargo norteamericano y condenaba la Ley Helms-Burton, rechazando la aplicacin
unilateral y la extraterritorialidad de las leyes nacionales que infrinjan el derecho internacional y las leyes de terceros pases, lo que, aunque no supona
novedad alguna respecto de lo aprobado en Cumbres anteriores, dado el
contexto en el que se produca, fue interpretado como un triunfo por el rgimen castrista y por Chile, en relacin al caso Pinochet. Las entrevistas que
algunos de los presidentes presentes, incluido Aznar, mantuvieron con la
disidencia fue el precio que hubo de pagar Castro para salvar la reunin.
Sin embargo, la situacin empeorara significativamente de nuevo, a partir de abril de 2003, cuando el rgimen castrista procedi a encarcelar a 75
disidentes y fusil sumariamente a tres secuestradores de un transbordador
en La Habana. Como consecuencia de ello, la Comisin Europea anunci,
el 1 de mayo de 2003, la congelacin del procedimiento de admisin de
Cuba en el Acuerdo de Cotonou de los pases ACP, y la presidencia griega
de la UE hizo pblicas, el 5 de junio de 2003, una serie de sanciones polticas contra el rgimen castrista, confirmadas el 21 de julio por el Consejo
de Asuntos Exteriores, consistentes principalmente en invitar a los disidentes a las fiestas nacionales en las embajadas europeas, suspender las visitas
oficiales a la isla y volver a revisar la posicin comn. El gobierno de Aznar
jug un papel destacado en la adopcin de estas sanciones.
En este nuevo contexto, Fidel Castro, con gruesos insultos a nivel personal, acus a Aznar de arrastrar a la UE en una poltica seguidista respecto de Estados Unidos, clausur el Centro Cultural Espaol en La Habana,
y, el 12 de junio de 2003, encabez una multitudinaria manifestacin de
protesta ante la Embajada de Espaa. Al mismo tiempo, congel todas las
relaciones oficiales con las embajadas europeas, dejando Espaa y la UE de
ser interlocutores con el rgimen cubano de cara a una eventual transicin
poltica en la isla. Finalmente, el 26 de julio, en el discurso pronunciado
do Frei, y de Argentina, Carlos Menem, seala que nunca sabremos si en la decisin de
estos dos presidentes influy ms el proceso de extradicin de Augusto Pinochet, como
dijeron en su da, puesto en marcha por el juez Garzn, que enturbi las relaciones de
Espaa con esos dos pases, o las presiones de Washington (Sahagn, 2000: 43).
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para conmemorar el asalto al cuartel Moncada, Castro hizo pblica su renuncia a la ayuda de la UE.
Ante estos hechos y descalificaciones, el gobierno de Aznar, con el fin de
evitar una nueva crisis bilateral como la ocurrida anteriormente, procedi a
actuar con mucha ms cautela en relacin al rgimen castrista, tratando de
evitar un mayor deterioro de las relaciones bilaterales.
El gobierno de Aznar desde el primer momento fue consciente de la necesidad de volver a impulsar las Cumbres, que haban entrado en una fase de
progresivo debilitamiento, mediante la creacin de una secretara permanente, si se quera evitar su progresiva inanicin.
Despus del bajo perfil poltico que an caracteriz la presencia de
Aznar en la Cumbre de Via del Mar, en noviembre de 1996, salvo su encontronazo con Fidel Castro, y en la Cumbre de Isla Margarita, en noviembre de 1997, ser la Cumbre de Oporto, en 1998, la que marque el inicio
de una nueva estrategia por parte el gobierno popular respecto de las mismas, que podemos calificar de liderazgo hegemnico multilateral y que alcanzar hasta la Cumbre de Lima, en 2001 (Arenal, 2004b: 15)47.
A partir de la Cumbre de Oporto, que se celebra los das 17 y 18 de
octubre de 1998, por iniciativa de Aznar se produce un importante salto
adelante en el proceso de institucionalizacin de las Cumbres Iberoamericanas, recuperando stas un cierto dinamismo, que las sacar momentneamente de su cada vez mayor atona.
Esta etapa estar caracterizada por la recuperacin por parte de Espaa
del liderazgo que haba ejercido inicialmente en las Cumbres, pero adoptando ahora un protagonismo hegemnico multilateral, que si, por un lado,
generar algunas reticencias, por otro, servir para volver a atraer momentneamente a los pases iberoamericanos a la dinmica de las mismas. Se
caracterizar porque al tiempo que se pretende actuar hegemnicamente,
marcando sin tapujos la dinmica y la agenda de las Cumbres, relacionndolas directamente con la agenda poltica interna espaola, centralizando
Freres ha denominado al periodo 2000-2003 de la Cumbres Iberoamericanas
como Cumbres borrascosas por las tensiones que se generan en las mismas como consecuencia de su politizacin y del liderazgo hegemnico de Espaa (Freres, 2005: 5).
47
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la cooperacin y promoviendo reformas en el funcionamiento de las Cumbres, que acentuarn las asimetras existentes, se busca tambin el consenso
y la concertacin con los principales pases iberoamericanos, procurando
que las iniciativas espaolas cuenten previamente con su apoyo o al menos
no con su oposicin.
En este nuevo liderazgo hegemnico influir de forma importante no
solo la toma de conciencia por parte espaola, despus de las salidas apresuradas de distintos mandatarios en la VII Cumbre de Isla Margarita, en
1997, de que las Cumbres necesitaban un nuevo impulso, sino tambin el
espectacular incremento de las inversiones espaolas en Amrica Latina a
partir de 1995 y los crecientes intereses culturales y sociales de Espaa en
la regin, que obligar al gobierno espaol a prestar una creciente atencin
a la dimensin econmica de las relaciones con la misma. Este liderazgo se
vio, adems, favorecido por el hecho de que las Secretaras Pro Tempore y,
consecuentemente, la organizacin de algunas de las Cumbres de este periodo recayeron en Estados iberoamericanos pequeos o necesitados de
apoyo en la organizacin, y que el caso Pinochet, que pona en entredicho
algunos de los principios consagrados en las Cumbres, como los de no intervencin y no extraterritorialidad de las leyes, provoc un momentneo
desinters en stas por parte de Chile y Argentina.
El nuevo protagonismo de Aznar aparecer claramente en la Cumbre de
Oporto, en 1998. El presidente espaol no solo tratar de aprovechar la
Cumbre para que se visualice una cierta normalizacin en las relaciones con
Cuba, corrigiendo el planteamiento anterior, de cara a la prxima Cumbre
que estaba previsto se celebrase en La Habana, sino que adems intentar
actuar, por primera vez de manera clara y concreta desde su llegada al gobierno, como valedor de los intereses latinoamericanos ante la UE.
Sin embargo, el principal objetivo de Aznar en dicha Cumbre, en la que
jugar un papel decisivo, ser el reforzamiento de la estructura institucional
de las Cumbres, que se traducir en la creacin de la Secretara de Cooperacin Iberoamericana (SECIB), cuya estructura y funciones quedaban pendientes para su aprobacin en la prxima Cumbre, que se iba celebrar en La
Habana, en 1999. Adems, la voluntad de reforzar el protagonismo en las
Cumbres se har tambin patente en la organizacin por Aznar, en Baiona,
justo inmediatamente despus de la Cumbre, de una reunin con los presidentes iberoamericanos demcrata-cristianos, a la que asistieron los mandatarios de Argentina, Colombia, Chile, Ecuador y Costa Rica48.
48
Este movimiento poltico se insertaba en el deseo de Aznar, ya apuntado, de crear
un Partido Popular Iberoamericano.
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49
Los principales objetivos de la SECIB eran dar seguimiento a los programas de
cooperacin aprobados en las Cumbres, apoyar a los responsables nacionales de la cooperacin iberoamericana, colaborar con la Secretara Pro Tempore en la preparacin
de los contenidos de la Cumbre, promover la difusin e informacin pblica de la cooperacin iberoamericana, integrar e interconectar a los actores sociales en el sistema iberoamericano de cooperacin, identificar fuentes de financiacin para los programas y
contribuir a la consolidacin de la conciencia de pertenencia a la Comunidad Iberoamericana de Naciones.
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Por primera vez las Cumbres tenan una estructura institucional permanente, con sede en Madrid. El cargo de secretario de Cooperacin Iberoamericana recay en el diplomtico mexicano Jorge Alberto Lozoya50, ponindose con ello de manifiesto, una vez ms, la especial concertacin entre
Espaa y Mxico, que caracterizaba el funcionamiento de las Cumbres.
El liderazgo hegemnico de Espaa era ya una realidad en las Cumbres,
pero se trataba, de momento, de un liderazgo hegemnico multilateral que
buscaba el consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos, lo que, a pesar de suscitar recelos crecientes, lo haca mnimamente aceptable por dichos Estados.
Este liderazgo hegemnico se puso tambin de manifiesto en la Cumbre
de Panam, en noviembre de 2000, en la que Aznar present, por medio de
El Salvador y con el apoyo de Mxico, una iniciativa de condena expresa del
terrorismo de ETA, que fue aprobada por todos los pases participantes, con
la excepcin de Cuba. Por primera vez, Espaa utilizaba las Cumbres como
foro en el que plantear de una manera directa sus problemas polticos internos, rompiendo una regla no escrita existente hasta entonces, y tambin por
primera vez la Cumbre aprobaba una declaracin que no contaba con el
consenso de todos los pases participantes. Con ello se abra la puerta para la
politizacin de las Cumbres en funcin de los intereses particulares de cada
pas participante. Este hecho, que en ningn caso puede interpretarse como
negativo, sin embargo, supuso un antes y un despus en su desarrollo, pues
otros pases iberoamericanos seguiran ese camino, en concreto en relacin a
la Poltica Agrcola Comn de la UE, hasta llegar a los incidentes de la Cumbre de Santiago de Chile, en 2007, y la falta de consenso en relacin a la
crisis poltica de Honduras, en la Cumbre de Estoril, en 200951.
Sin embargo, la SECIB, a pesar del salto adelante que supuso en la
operatividad y continuidad de las Cumbres, al estar exclusivamente centrada en el mbito de la cooperacin, tena un alcance limitado en el funcionamiento de las mismas. De ah, que Aznar continuase plantendose la
necesidad de crear un secretara general con funciones tambin polticas. A
este planteamiento responder la creacin de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), a propuesta igualmente de Aznar, que supondr, tras la
creacin de la SECIB, unos aos antes, un paso decisivo en su proceso de
institucionalizacin.
50
Jorge Alberto Lozoya nos ha dejado su visin personal de lo que es su idea de
Iberoamrica y del trabajo de la SECIB (Lozoya, 2003).
51
Para la cuestin de la politizacin de las Cumbres, vase Garca Prez, 1999; y
Arenal, 2010a.
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Sin embargo, este nuevo avance se produce en un escenario nuevo, caracterizado por el giro que experimenta la poltica exterior espaola a
partir de 2002 y con l la poltica iberoamericana, que, en el caso de las
Cumbres, se traducir en la puesta en marcha de una nueva estrategia.
Aznar abandona la estrategia de liderazgo hegemnico multilateral que
vena practicando y adopta, en consonancia con sus renovados planteamientos en poltica exterior, un liderazgo hegemnico unilateral (Arenal,
2004b: 17), que provocar crecientes reticencias en los pases iberoamericanos y tendr significativos costes en la creacin de la SEGIB.
Como ya se ha sealado, el nuevo periodo que se abre en materia de
poltica iberoamericana vendr determinado, por un lado, por el alineamiento de Aznar con la administracin Bush, lo que lleva a Espaa a concertar su
actuacin en Amrica Latina con Estados Unidos, alejndonos de algunos de
los principales pases iberoamericanos, que mantienen posiciones muy diferentes. Por otro lado, en cuanto reflejo del unilateralismo y de la ruptura del
consenso en materia de poltica exterior que se ha producido en el mbito
interno espaol, este periodo viene caracterizado por una actuacin hegemnica unilateral en el seno de las Cumbres Iberoamericanas.
A un nivel concreto iberoamericano, ese alineamiento con Estados Unidos en Amrica Latina contribuy a disminuir el sentido y utilidad de las
Cumbres Iberoamericanas para los latinoamericanos. La imagen y los intereses de Espaa en las mismas tendan a identificarse ms con los de Estados
Unidos, que con los de las propias Espaa y Europa, lo que devaluaba ese
mecanismo multilateral iberoamericano al que Espaa y Portugal hasta entonces haban aportado unas seas de identidad propias y especficas, que
eran las que haban proporcionado sentido a las Cumbres Iberoamericanas.
La consecuencia de este cambio es que Aznar inicia una actuacin hegemnica unilateral en el seno de las mismas, en concreto en las Cumbres
de Bvaro, en noviembre de 2002, y Santa Cruz de la Sierra, en noviembre
de 2003. Esa actuacin consistir en presentar propuestas unilateralmente,
sin buscar previamente el consenso y la concertacin, con los efectos negativos que esta poltica tendr desde el punto de vista del inters y utilidad
de las Cumbres para los pases iberoamericanos, que vean cmo el carcter
ya de por s eminentemente espaol de las Cumbres se acentuaba hasta
extremos intolerables para algunos de dichos pases.
Paradjicamente, el gobierno de Aznar, al mismo tiempo que va a impulsar de forma decisiva la institucionalizacin de las Cumbres, primero
con la puesta en marcha de la SECIB y luego con la creacin de la SEGIB,
lo que constituir un xito, sin embargo las debilitar de manera clara con
su actuacin hegemnica unilateral, incrementando las reticencias de algu392
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res, que se celebr en Estoril, para tratar especficamente este tema. Sin
embargo, despus de la presentacin del Informe y del reparto del texto,
prcticamente no se entra en la discusin a fondo del mismo. La consecuencia ser que el Informe se pasar casi sin discusin a la Cumbre, pues
en la reunin de Coordinadores Nacionales, que se celebra previamente a
la misma, ni se entr a discutir realmente el texto, ni se busc expresamente un consenso en relacin al mismo.
En este proceso de ocultismo, de nuevo aparece la intencin de Aznar,
que teme que el Informe embarranque en la negociacin diplomtica, de que
dicho Informe no se discuta hasta la Cumbre, donde todo resulta ms fcil.
La propuesta ms importante del Informe Cardoso, desde el punto de
vista del reforzamiento de las Cumbres, resultado claro, en este caso, de la
iniciativa espaola, era la creacin de una SEGIB destinada a fortalecer y
dar cohesin a la Comunidad Iberoamericana y a su proyeccin internacional. La SEGIB supona un salto cualitativo importante para proporcionar
perfil y funciones polticas, aumentar la visibilidad y mejorar la eficacia y el
funcionamiento de las Cumbres.
Tal como estaba previsto, en la Cumbre de Santa Cruz de la Sierra, celebrada los das 14 y 15 de noviembre de 2003, se present para su aprobacin el Informe Cardoso y, en concreto, la creacin de la SEGIB, en medio
de las reticencias cada vez ms serias de algunos pases iberoamericanos.
Estas reticencias a su aprobacin eran lgicas. Se centraban principalmente en el procedimiento de elaboracin seguido, en el que, como hemos
visto, la ausencia de discusin haba sido patente, as como en algunos aspectos de la propuesta, que tenan que ver con un supuesto protagonismo
espaol en la futura Secretara General, con la funcin poltica de sta y
con el aumento de gastos y burocracia. En ltima instancia, estas reticencias,
ya presentes anteriormente, ahora se haban incrementado como consecuencia de la poltica que el gobierno de Aznar estaba siguiendo en las Cumbres, y enseguida empezaran a pasar factura en la dinmica que conduca
a la puesta en marcha de la SEGIB.
Con todo, la reunin de jefes de Estado y de Gobierno, despus de que
significativamente fuese Aznar, y no Cardoso, quien aclarase algunas cuestiones relativas la SEGIB, aprueba por unanimidad el Informe que crea la
mencionada Secretara. Las cuestiones especficas ms polmicas que hubo
que explicar fueron las relativas a que la SEGIB no representara la poltica
exterior de la Comunidad Iberoamericana, que no representara ms burocracia y gastos y que el secretario general no sera, en ningn caso, espaol.
Sin embargo, ante las reticencias existentes y con el fin de dar ms tiempo
a la negociacin, se aprob, con la firma de los jefes de Estado y de Gobier394
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mensin y alcance polticos, como consecuencia de las reticencias de algunos Estados latinoamericanos, que ya hemos explicado.
En definitiva, la poltica desarrollada por Aznar en el seno de las Cumbres Iberoamericanas contribuy de manera importante al fortalecimiento
e institucionalizacin de las mismas, mediante la creacin, primero, de una
SECIB y, ms tarde, una SEGIB. Sin embargo, las reticencias de algunos
pases iberoamericanos a avanzar en la institucionalizacin de las Cumbres,
unido a la estrategia de liderazgo hegemnico, especialmente unilateral,
puesta en marcha por Aznar a partir de 2002, y el alineamiento con la administracin Bush, con los recelos que genera en muchos de esos pases,
incidirn negativamente en la dinmica de las Cumbres, limitando las competencias y funciones que se atribuyeron finalmente a la SEGIB.
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favorable que el otorgado a los pases y grupos con los que se firmaron los
acuerdos de cuarta generacin, la UE mantuvo invariable su posicin, aplicando respecto de estas dos subregiones el Sistema de Preferencias Generalizadas SPG-drogas, ms tarde SPG-plus, y admitiendo simplemente, a
partir de la Cumbre ALC-UE de Madrid, en 2002, la posibilidad de iniciar
negociaciones comerciales, pero siempre a expensas de la finalizacin de la
Ronda de Doha.
En cualquier caso, en diciembre de 2003 se firmaron nuevos acuerdos de
Asociacin UE-Centroamrica y UE-Comunidad Andina, que han sido caracterizados como de tercera generacin plus o cuarta generacin minus
(Freres, 2002: 156), debido a que contemplaban el dilogo poltico institucionalizado y un amplio elenco de campos de actuacin en la cooperacin al
desarrollo, pero, a diferencia de los acuerdos de asociacin firmados con
Chile, Mxico o el acuerdo marco con MERCOSUR, no incluan el establecimiento de reas de libre comercio o el compromiso para avanzar hacia las
mismas, lo que suscit de nuevo las objeciones de ambas subregiones.
De esta forma, desde finales de los aos noventa, ms all de esos relativos avances, las relaciones birregionales entrarn en una situacin de relativo estancamiento, sin que los deseos espaoles de impulsarlas encuentren un adecuado eco en las instituciones comunitarias y en la mayor parte
de los pases miembros. La securitizacin de la agenda internacional, la
ampliacin a 27 Estados miembros y la larga crisis institucional, por parte
europea, y las divisiones polticas, los conflictos y la crisis del regionalismo
abierto en Amrica Latina, sern los hechos que incidirn ms decisivamente en ese relativo estancamiento y en la flexibilizacin del apoyo europeo a la integracin latinoamericana58.
En todo caso, la Cumbre ALC-UE de Madrid, en 2002, y los problemas
que encontr el gobierno de Aznar para lograr avances en las relaciones
birregionales, evidenciaron las crecientes dificultades que Espaa, sin el
apoyo del ncleo duro de la UE y con la sola colaboracin de Estados
Unidos, tena para desarrollar una poltica protagonista y activa en Amrica
Latina y en el seno de la UE. Se puso de manifiesto, en definitiva, la necesidad que tena Espaa de formar, no solo de palabra sino efectivamente,
parte integrante del ncleo duro de la UE, si quera reorientar la poltica de
la UE hacia esa regin y ser un actor relevante en la misma.
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Vase Miguel ngel Moratinos, LEspagne et le monde, demain, Le Monde, 3 de
abril de 2004.
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En este sentido, el proyecto de poltica exterior que el gobierno de Rodrguez Zapatero pondr en marcha va a suponer, en trminos generales, un
giro respecto de la poltica exterior de Aznar entre 2002 y 2004. Si en 2002
asistimos a una cambio radical en las prioridades que definan la poltica
exterior espaola, ahora se vuelve a producir otro giro, igualmente radical,
aunque tratando de volver, en una parte sustancial, a la poltica exterior que
tradicionalmente haba caracterizado a la Espaa democrtica.
Con ello, por primera vez desde la transicin democrtica, con la formulacin de un nuevo y diferente proyecto de poltica exterior por parte del gobierno de Rodrguez Zapatero, en relacin al proyecto desarrollado por el gobierno
de Aznar, defendido si fisuras por el PP en la oposicin, se van a institucionalizar
en el mbito espaol, entre los dos partidos polticos con posibilidades de gobierno, dos visiones ideolgicas contrapuestas y enfrentadas del papel internacional de Espaa y del escenario internacional2, producindose un disenso y
enfrentamiento entre el PP y el gobierno socialista, que va a marcar profundamente toda la poltica exterior, sin que hasta el momento se haya producido una
aproximacin entre los mismos que permita vislumbrar un nuevo consenso en
esta materia, con las consecuencia negativas que ello tiene para la poltica exterior de Espaa, en trminos de consistencia y credibilidad.
La poltica exterior, de ser una cuestin de Estado, que en sus lneas maestras y principios debe estar por encima de la alternancia en el gobierno y del
albur de las elecciones, se transforma, durante todo el periodo de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, pura y simplemente en un arma poltica arrojadiza que se utilizar indiscriminadamente, y sin respetar ni siquiera sus bases
ms elementales, para atacar al gobierno. A las crticas sistemticas del PP,
acusando al gobierno de Rodrguez Zapatero de dilapidar rpidamente los
ocho aos de esfuerzos del gobierno de Aznar por situar a Espaa en el primer plano de la escena internacional y hacer de Espaa una potencia creble3,
respondern el gobierno y el PSOE acusando al PP de deslealtad institucional y de falta de sentido de Estado.
2
En este sentido se pronuncian: Calduch, 2004; Sahagn, 2005; Sanahuja, 2005a;
Barb, 2006; Maihold, 2007; y Aixal, 2008. Estas dos visiones enfrentadas se haban
ya manifestado claramente entre 2002 y 2004, con la oposicin frontal del PSOE, en la
oposicin, a la nueva poltica exterior de alineamiento con la administracin Bush puesta
en marcha por el gobierno de Aznar.
3
En esta crispacin y oposicin frontal del PP a la poltica exterior del gobierno
socialista influir la ascendencia que Aznar y su equipo de colaboradores en la FAES,
anclados en planteamientos neoconservadores, continuarn teniendo en la poltica de ese
partido. Para estas crticas, por parte de algunos de los representantes ms significados
del neoconservadurismo espaol y asesores de Aznar, vase Bardaj y Portero, 2004.
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Este nuevo proyecto de poltica exterior que desarrolla el gobierno socialista tendr como principales caractersticas, algunas de ellas contrapuestas a las del proyecto de Aznar, las siguientes4:
a) En primer lugar, la afirmacin de la necesidad del consenso con las
principales fuerzas polticas parlamentarias como base de una poltica exterior, entendida como poltica de Estado, que en sus lneas
maestras debe estar por encima de los avatares polticos y la alternancia en el gobierno5. En este punto, se tomar como referencia la lnea
de consenso con el gobierno de Aznar que el PSOE en la oposicin
haba mantenido hasta 2002, al mismo tiempo que se tratar de marcar claramente diferencias con la posicin mantenida por el gobierno
de Aznar, que, apoyado en la mayora absoluta que tena en las Cortes a partir de 2000, rompi unilateralmente el consenso, tanto en
materia de poltica exterior como en materia de poltica de seguridad
y defensa. Se considerar acertadamente que una poltica exterior
solo puede ser creble y consistente a medio y largo plazo si se entiende como poltica de Estado, basada en el consenso, prescindiendo de
apuestas personales o de partido.
a. E
ste consenso sobre las lneas maestras de la poltica exterior pronto
se revela imposible con el PP, como consecuencia no solo de las rpidas decisiones tomadas por el nuevo gobierno en relacin a la poltica
exterior anterior, muy especialmente el replanteamiento del seguidismo a la poltica internacional de la administracin Bush y la retirada
de las tropas de Iraq, ordenada por Rodrguez Zapatero el 18 de abril
de 2004, sino sobre todo por las posiciones prcticamente inalterables mantenidas por ese partido en relacin a esa guerra y al atlantismo profesado por Aznar, y por la transformacin que el PP hace de
4
Estas caractersticas y novedades aparecen claramente reflejadas en: Rodrguez Zapatero, 2004 y 2008. Para las caractersticas de este proyecto de poltica exterior, vase
Arenal, 2004a: 114-125, y 2008a: 20-23.
5
As lo anunciarn pblica y reiteradamente, desde el primer momento, el presidente del Gobierno, Rodrguez Zapatero, y el ministro de Asuntos Exteriores, Miguel ngel
Moratinos, en sus primeras comparecencias parlamentarias. En el debate de expertos sobre el tema, organizado por la Fundacin Alternativas, Miguel ngel Moratinos, ministro de Asuntos Exteriores, reiterar la necesidad del consenso (Fundacin Alternativas,
2005: 14). Con todo, posteriormente, en 2008, el propio ministro de Asuntos Exteriores,
probablemente ante la imposibilidad de lograr ese consenso, matizar significativamente
esta necesidad, sealando que es necesario acabar con el mito de la necesidad de un
consenso general en poltica exterior, sin especificar qu entiende por un consenso
general (Miguel ngel Moratinos, Europa Press, 17 de enero de 2008).
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6
Con el PP el consenso solo ha sido posible en mbitos muy especficos de la poltica
exterior, como la poltica de cooperacin al desarrollo, el apoyo al Tratado Constitucional de la UE, en el referndum del 20 de febrero de 2005, y la presidencia de la UE por
parte de Espaa en el primer semestre de 2010, aunque, en este caso, con exclusin de
la poltica hacia Cuba.
7
En julio de 2004, Rodrguez Zapatero solicit la aprobacin por el Congreso de los
Diputados del envo de tropas a Afganistn y Hait, institucionalizando ese proceso de
aprobacin en la nueva Ley Orgnica de Defensa Nacional, firmada por el presidente del
Gobierno el 30 de diciembre de ese mismo ao y aprobada en septiembre de 2005, con
el voto en contra del PP.
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poltica exterior. Se apuesta sin reservas por el proceso de construccin europea, por entender que el mismo refuerza la posicin internacional de Espaa, recuperndose una sea de identidad de la poltica exterior que vena desde la transicin democrtica.
c) Este cambio de prioridades afectar decisivamente, por un lado, a la
poltica europea de Espaa, que abandona el escepticismo, en lo poltico y estratgico, y el acentuado atlantismo que haban caracterizado
la poltica europea de Aznar, y vuelve a ser marcadamente europesta.
Por otro lado, afectar a la articulacin de las relaciones de Espaa con
los pases miembros de la UE, pues se recupera la relacin privilegiada
con Alemania y Francia, en cuanto principales motores del proceso de
construccin europea, que el proyecto de Aznar haba abandonado8.
d) La cuarta caracterstica del proyecto de poltica exterior del gobierno
socialista hace referencia a las dimensiones mediterrnea y latinoamericana de esa poltica, en relacin a las cuales se tratar, con parcial xito, por un lado, de recuperar los relativos mrgenes de autonoma que se haban debilitado como consecuencia del alineamiento
del gobierno popular con la administracin Bush, y, por otro, de incrementar el perfil poltico en las relaciones bilaterales con los pases
de ambas regiones. En este sentido, se vuelve a apostar por europeizar
dichas polticas, aunque con diferente intensidad segn los momentos,
buscando reforzarlas y establecer un paraguas frente a Estados Unidos, apostando por eliminar el seguidismo respecto de ese pas.
e) Como quinta caracterstica hay que sealar el reconocimiento de la
importancia de la relacin con Estados Unidos y la necesidad de mantener unas excelentes relaciones, dada la condicin de aliados, la
comunidad de valores que se comparte y la importancia de los intereses de todo tipo implicados en dicha relacin. Al mismo tiempo, se
considera que esa condicin de aliados firmes no tiene por qu implicar seguidismos incondicionales, que supeditan automticamente los
intereses de Espaa a los de Estados Unidos y subordinan la actuacin internacional de Espaa.
c) E
sta afirmacin de autonoma, a partir de la rpida retirada de las
tropas espaolas de Iraq y de algunos gestos iniciales de Rodrguez
Zapatero, ralentizar la normalizacin de relaciones entre los dos pases, especialmente a nivel presidencial.
Paralelamente a este europesmo, en los ltimos aos, como veremos, el gobierno
socialista ha tratado de encontrar un espacio propio tanto en el Mediterrneo como,
especialmente, en Amrica Latina (Barb, 2009c).
8
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f) En sexto lugar, hay que destacar la nueva orientacin que se dar a la
poltica de cooperacin al desarrollo, expresin del giro social que experimentar la poltica exterior, al que nos referiremos al sealar las
novedades de este proyecto. En este sentido, se asumirn tres compromisos. En primer lugar, restablecer el dilogo y buscar el consenso
con los actores sociales que actan en el campo de la cooperacin.
Segundo, establecer como sea de identidad del gobierno socialista
su compromiso en la lucha contra el hambre y la pobreza, sumndose
al esfuerzo internacional por hacer realidad los Objetivos del Milenio
de las Naciones Unidas. En tercer lugar, el compromiso de incrementar la cuanta de la ayuda al desarrollo y mejorar su eficacia, adaptndola a los nuevos criterios establecidos en la Declaracin de Pars. El
objetivo en este punto era alcanzar el 0,5% del PIB en el ltimo de
los presupuestos de la primera legislatura, plantendose como meta
llegar al 0,7%.
g) En sptimo lugar, el proyecto de poltica exterior puesto en marcha por
el gobierno socialista se caracterizar, en clara contraposicin con el
articulado por el gobierno de Aznar, por la defensa del multilateralismo
eficaz, la apuesta por las Naciones Unidas y por la primaca del derecho
internacional. Esta caracterstica supona recuperar una de las seas de
identidad de la poltica exterior espaola desde 1976, que haba proporcionado a Espaa una reconocida imagen y prestigio internacional,
pero al mismo tiempo implicaba, como veremos a continuacin, una
clara apuesta por hacer de Espaa una potencia normativa9. Como ha
destacado Garca Prez, frente al realismo tradicional, la poltica exterior de Rodrguez Zapatero asumi un nuevo realismo tratando de
redefinir los intereses nacionales en un marco general de intereses y
problemas globales que deben ser gestionados por medio de un multilateralismo eficaz que permita mejorar la gobernanza del sistema internacional (Garca Prez, 2010: 724).
h) Finalmente, tambin en contraposicin al acentuado personalismo y
protagonismo de Aznar en la poltica exterior, Rodrguez Zapatero
mantendr un perfil menos presidencialista, personalista y protagonista, derivado no tanto de su indudable diferente personalidad, sino
principalmente, como veremos, de las dificultades de muy distinto
9
El concepto de potencia normativa, que se refiere a una poltica exterior basada en
principios y valores, se ha aplicado al caso de la UE (Manners, 2002), pero es igualmente
aplicable al proyecto de poltica exterior socialista. Otra cosa, como veremos, ha sido la
prctica concreta de esa poltica.
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tipo, internacionales e internas, que va a encontrar en la accin exterior, entre otras, las difciles relaciones con el presidente Bush, el
fracaso del Tratado Constitucional para Europa, el marcado giro
neopopulista de algunos gobiernos latinoamericanos, la crisis econmica, que afectar especialmente a Espaa, los problemas en la negociacin del Estatuto cataln y el fracaso del dilogo con ETA.
Consecuentemente, el papel del ministro de Asuntos Exteriores y de
Cooperacin, Miguel ngel Moratinos, en el desarrollo de la poltica exterior va ser significativo, en concreto en lo que se refiere, por un lado, a la
especial atencin que se va a otorgar a la poltica mediterrnea y hacia el
Magreb, derivada de su anterior implicacin y conocimiento de la problemtica de esas reas, por su condicin, antes de entrar en el gobierno socialista, de representante de la UE para el proceso de paz rabe-israel, y,
por otro lado, a la menor atencin que se va a prestar a la poltica iberoamericana, con la excepcin de Cuba. El nombramiento de Trinidad Jimnez como ministra de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, en octubre de
2010, supondr situar de nuevo las relaciones con Amrica Latina en el
primer plano de la poltica exterior espaola. Con todo no se puede desconocer el papel jugado en la definicin y desarrollo de la poltica exterior por
Bernardino Len, primero como secretario de Estado de Asuntos Exteriores y, despus, desde abril de 2008, como secretario general de la Oficina
del Presidente, desde donde desempear un papel importante en la bsqueda de un mayor protagonismo internacional de Rodrguez Zapatero,
durante la segunda legislatura.
Este proyecto de poltica exterior presentar, adems, toda una serie de
novedades en relacin a la poltica exterior que haba seguido Espaa anteriormente, que implican un intento de adaptacin de la misma al nuevo
escenario mundial y a los retos a los que Espaa se enfrenta y que suponan,
caso de llevarse a la prctica, la apertura de una nueva forma de entender
y hacer ms efectiva y eficaz esa poltica.
a) La primera novedad ser el marcado giro social que experimenta
la poltica exterior, que se manifiestar en todas sus coordenadas
geogrficas y en trminos tanto bilaterales como multilaterales (Arenal, 2005a: 29), o, con otras palabras, la adopcin de una visin
tica y solidaria de la misma (Pino, 2005) o de un nuevo realismo
de corte cosmopolita que redefinir los intereses nacionales en el
marco de problemas e intereses globales. Este nuevo realismo alude a la necesidad de afrontar la pobreza, la desigualdad, las migracio407
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e n trminos simblicos, de esta apuesta normativa en la poltica exterior, en concreto por la democracia y los derechos humanos.
c) S
in embargo, en la prctica la apuesta por los valores en la poltica
exterior presentar algunas contradicciones significativas con la defensa de los intereses, que en determinados casos se impondrn a los
primeros, apareciendo un creciente pragmatismo en la poltica exterior, que desvirtuar la primaca de los valores que se proclaman12.
c) E
n todo caso, no hay que olvidar, como ya hemos sealado anteriormente, que la conciliacin entre valores e intereses en poltica exterior, especialmente de una potencia media como Espaa, es extraordinariamente compleja, sin que quepan adhesiones simplistas a unos
u otros, que llevaran al fracaso de la accin exterior13.
c) E
n directa relacin con esta novedad, aunque en este punto los primeros pasos los haban dado ya los gobiernos de Aznar, estar el desarrollo que conocer la diplomacia pblica al servicio de ese poder blando
(Noya, 2007a: 405-451) y el reforzamiento que se har de la accin
cultural exterior, especialmente, pero no solo, a travs del importante
desarrollo que conocern el Instituto Cervantes y la Fundacin Carolina, componentes igualmente esenciales del poder blando y la aprobacn del Plan Nacional de Accin Exterior.
c) Como tercera novedad del proyecto de poltica exterior hay que
hacer referencia al intento de articulacin, por primera vez de forma
general y expresamente buscada, de polticas transversales, que son
expresin, por un lado, de la progresiva dilucin de la distincin y
separacin entre lo interno y lo internacional, entre las polticas internas y la poltica exterior, y, por otro, de la superacin de los esce-
12
Como seala Palacio de Oteyza, el ejercicio del poder blando no puede caer en
contradicciones flagrantes: el discurso de la Alianza de Civilizaciones y de los valores
democrticos y pacifistas debe conectarse y reforzarse mutuamente con una poltica y
un discurso coherente y bien definido de promocin democrtica y derechos humanos
(Palacio de Oteyza, 2008: 100). Maihold, en la misma lnea, seala que es evidente la
falta de conciliacin interna entre las aspiraciones ticas contenidas en los discursos de
Rodrguez Zapatero y los propios intereses nacionales de Espaa, como se demuestra
en las buenas relaciones mantenidas con los regmenes de Gadafi en Libia y Ben Ali en
Tnez, las relaciones con la Venezuela de Chvez o las visitas del ministro Moratinos a
Guinea Ecuatorial y Cuba. En estos casos citados, a los que, por nuestra parte, aadiramos Marruecos y China, la defensa de los intereses econmicos espaoles se antepone a
la promocin de los derechos humanos y la democracia (Maihold, 2010: 321).
13
Para una consideracin equilibrada de esta cuestin desde la perspectiva de la
poltica exterior de Espaa, en cuanto potencia media de alcance global, vase Surez
Pertierra, 2008.
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14
El Informe elaborado por la Comisin Interministerial para la Reforma Integral del
Servicio Exterior, permiti la presentacin por el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin del correspondiente Informe al Consejo de Ministros. La reforma de momento
se ha concretado en la aprobacin de una Orden, de 7 de septiembre de 2006, que establece las medidas para la potenciacin de la accin exterior del Estado; el Real Decreto 1389/2007, de 29 de octubre, que modifica el Consejo de Poltica Exterior; y el Real
Decreto 1403/2007, de 26 de octubre, que reforma la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional, aadiendo adems a su nombre para el Desarrollo (AECID). Paralelamente, el presupuesto del MAEC ha experimentado un incremento del 216% entre 2004
y 2008, pasando de los 1.044 millones de euros en 2004 a 3.303,3 millones de euros en
2008. Aunque todava est pendiente la aprobacin de una Ley de Servicio Exterior, los
resultados concretos de este proceso se han traducido hasta el momento en la apertura de
12 nuevas embajadas, 8 consulados generales, 4 consulados, la creacin de las Casas rabe,
frica y Sefarad-Israel y la creacin de 200 nuevas plazas de diplomticos. La actual crisis
econmica, sin embargo, est incidiendo negativamente en su desarrollo.
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Unidos pasarn por momentos difciles, incidiendo negativamente en algunas de las iniciativas mencionadas.
La segunda fase de la poltica exterior del gobierno socialista transcurre
desde finales de 2005 hasta la conclusin de la primera legislatura, estando
marcada, como hemos visto, por las dificultades que se fueron haciendo presentes en los escenarios interno e internacional, y la necesidad sentida por
el gobierno de reorientar una parte de sus prioridades exteriores. Es una
etapa en la que, sin abandonar los principios y objetivos que determinan el
proyecto de poltica exterior y los planteamientos novedosos que lo inspiran, sin embargo, pasan a un segundo plano algunos de los ambiciosos objetivos iniciales, disminuyendo el elevado perfil poltico inicial de la accin
exterior e imponindose un creciente pragmatismo en las relaciones internacionales. Al mismo tiempo, durante esta fase las relaciones con Estados
Unidos se normalizan progresivamente, salvo a nivel presidencial, establecindose una dinmica de creciente cooperacin transatlntica, que no impide el mantenimiento de diferentes puntos de vista y posiciones en cuestiones
puntuales, como, por ejemplo, Cuba y, en menor medida, Venezuela. Paralelamente, la cooperacin al desarrollo conoce un espectacular incremento,
cumplindose los objetivos fijados por el gobierno al comienzo de la legislatura, y la Alianza de Civilizaciones se consolida como instrumento de
dilogo y cooperacin internacional.
En esta segunda fase, el protagonismo internacional del presidente del
Gobierno, que haba caracterizado la primera, da paso a una poltica exterior
no presidencialista, en la que la vicepresidenta primera empieza a tener un
protagonismo creciente (Aldecoa y Sotillo, 2007: 325)16, junto con el ministro
de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. Durante esta etapa, marcada cada
vez con ms intensidad por la crispacin interna y la oposicin frontal del PP,
incluso en las grandes cuestiones de Estado, la prioridad del gobierno se situar en la poltica interna y, consecuentemente, el protagonismo presidencial se
centrar en los asuntos domsticos, especialmente en el Estatuto cataln, el
proceso de dilogo con ETA y el desarrollo de una serie de leyes de claro contenido social. Como sealar Palacio de Oteyza, la gran paradoja de esta legislatura consiste, pues, en haber comenzado por la poltica exterior y haber
terminado por la poltica ms domstica (Palacio de Oteyza, 2008: 96).
El protagonismo de la vicepresidenta primera en la poltica exterior se va a manifestar en casi todos los mbitos de la misma, con las excepciones de la UE, donde el
presidente del Gobierno va a continuar siendo el principal referente, y el conflicto de
Oriente Prximo y las relaciones con el Magreb, donde el protagonismo del ministro de
Asuntos Exteriores va a ser claro.
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En el anlisis de la poltica europea de los gobiernos de Rodrguez Zapatero tomaremos en consideracin, primero, la poltica seguida respecto al
proceso de construccin europea, para despus considerar las relaciones
bilaterales desarrolladas con los distintos pases europeos.
18
Rodrguez Zapatero apost pblicamente por la presencia de Espaa en el G-20
desde el momento mismo en que Estados Unidos y Francia anunciaron, a mediados de
octubre de 2008, que se celebrara un encuentro mundial para debatir medidas contra la
crisis, que superara el limitado esquema del G-7 y adoptara el ms amplio y comprensivo del G-20. El contexto era difcil por cuanto que la Cumbre del G-20, que se iba a
celebrar en Washington el 15 de noviembre de 2008, se convocaba a invitacin de Bush,
con el que las relaciones no eran las mejores, y Espaa no formaba parte del G-7, ni del
G-20. A la postre la presencia de Espaa en la cita de Washington fue posible por el ofrecimiento realizado por el presidente francs, Sarkozy, de una de las dos sillas que le correspondan como miembro del G-7 y como presidente de turno de la UE. La diplomacia
espaola ha conseguido no solo consolidar esa presencia en las posteriores cumbres, sino
tambin incorporar a Espaa al Foro de Estabilidad Financiera, el organismo encargado
por el G-20 de coordinar la regulacin del sistema financiero. Sin embargo, la presencia
en las reuniones del G-20 no est asegurada de cara al futuro. La estrategia de Espaa es
blindar el principio de que quien ocup plaza en la primera cumbre mundial debe estar
en las siguientes, aunque no sea miembro del G-20.
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En trminos generales, se puede decir que, frente la fuerte apuesta intergubernamental, neonacionalista y atlantista que, como vimos, caracteriz la
poltica europea de Aznar, el gobierno socialista va a retomar con fuerza el
europesmo, que haban desarrollado con xito los gobiernos de Felipe Gonzlez, apostando decididamente por el avance en el proceso de construccin
europea, en todos sus mbitos, tanto en trminos polticos y de seguridad,
incluida la PESC, como econmicos, monetarios y sociales, es decir, apostando por volver al corazn de la UE, por entender que una Europa fuerte
reforzara todas las dems coordenadas de la poltica exterior.
Esta actitud permiti un rpido acercamiento a los socios europeos y,
muy en concreto, al eje franco-alemn, deseoso de encontrar de nuevo en
Espaa un aliado. Espaa volva, de esta forma, a situarse con la vieja Europa, desapareciendo los recelos que Aznar haba tenido respecto de la misma
y, muy especialmente, en relacin a Francia.
Desde esta perspectiva hay que entender las visitas realizadas por
Rodrguez Zapatero, a los pocos das de su investidura como presidente
del Gobierno, a Francia, el 28 de abril, y a Alemania, el 29 de abril, para
entrevistarse respectivamente con el canciller alemn, Gerard Schrder, y
con el presidente francs, Jacques Chirac, marcando con ello claramente
diferencias con la poltica europea de Aznar. En esta misma lnea se insertarn la cumbre informal mantenida en Madrid, el 13 de septiembre de
2004, por Schrder, Chirac y Rodrguez Zapatero, quien reafirm su identidad de criterios en poltica internacional y europea, y que escenificaba
formalmente el regreso de Espaa al eje central de la UE, y la reu-nin en
Pars, en marzo de 2005, de los tres mandatarios anteriores ms Vladimir
Putin, que pretenda resaltar el protagonismo de Espaa con su vuelta al
corazn de Europa.
En esta lnea, Rodrguez Zapatero, adems de apostar claramente por la
ampliacin19, siguiendo el planteamiento defendido por los gobiernos populares,
va a desbloquear rpidamente la posicin inalterable mantenida por Aznar en
relacin al proceso de integracin europea. Primero, la renuncia al Tratado de
Niza, cuestin de la que Aznar haba hecho un tema no negociable, y, segundo,
la aceptacin por Rodrguez Zapatero de un nuevo sistema de voto, basado en
una doble mayora de Estados y de poblacin, en las decisiones del Consejo20,
19
En este sentido, Rodrguez Zapatero apoy el inicio de negociaciones de adhesin
con Turqua.
20
Frente a las acusaciones del PP de que Espaa perda peso con la aceptacin de la doble mayora, el secretario de Estado para la UE, Alberto Navarro, el 23 de junio de 2004, en su
intervencin ante la Asociacin de Periodistas Europeos, destacar que en voto e influencia
Espaa quedaba prcticamente igual que en Niza en cuanto a posibilidades de bloqueo, por
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a. En ese contexto, el gobierno lanza, junto con Luxemburgo, una iniciativa poltica de gran calado, consistente en hacer visible y reforzar el consenso en torno al texto que Espaa y otros 17 Estados miembros han
ratificado (Torreblanca, 2007). La iniciativa tiene pleno xito como se pone
de manifiesto con la celebracin en Madrid, el 26 de enero de 2007, de una
Cumbre a la que acuden representantes de 22 Estados miembros23, en la
que todos los asistentes expresan su disposicin a aceptar cambios en el
texto, siempre y cuando se respeten su sustancia y sus equilibrios. Era un
claro mensaje que la gran mayora de los Estados miembros enviaba a los
Estados que no haban ratificado la Constitucin y manifestaban sus reticencias ante aspectos sustanciales del Tratado.
Esta estrategia continu cosechando xitos a lo largo de 2007, como se
puso de nuevo de manifiesto en el acuerdo alcanzado entre Rodrguez Zapatero y el presidente francs, Nicolas Sarkozy, con ocasin de la visita de ste a
Madrid, el 31 de mayo de 2007, para cooperar conjuntamente, y con la presidencia alemana de la UE, en el objetivo de lograr un texto concentrado que
ofreciese el mismo resultado que la Constitucin fracasada. Este acuerdo se
formaliz en un documento conjunto presentado das antes del Consejo Europeo, en el que se identificaban los avances obtenidos durante la Conferencia
Intergubernamental de 2004, que el nuevo Tratado debera respetar. La concertacin dio finalmente sus frutos en el Consejo Europeo celebrado el 22 y 23
de junio, donde el activo papel jugado por Sarkozy, Romano Prodi, el luxemburgus Jean-Claude Juncker y Rodrguez Zapatero, permiti que la presidenta de turno de la UE, Angela Merkel, lograra un acuerdo que desbloqueaba el
proceso de elaboracin de un nuevo Tratado simplificado, salvando los contenidos esenciales del Tratado Constitucional (Barb y Mestres, 2007: 75).
En definitiva, como apunta Laia Mestres, el papel jugado por Espaa en
las negociaciones para redefinir el marco futuro de la UE demostr que si se
tiene una agenda concreta y constructiva y se buscan los aliados adecuados,
Espaa puede ejercer de facto como grande de la UE (Mestres, 2008: 15).
La culminacin con pleno xito de esta estrategia se produce con la firma
del Tratado de Lisboa, el 13 de diciembre de 2007, por los 27 Estados miembros. Este Tratado de Reforma, aunque prescinde de los rasgos constitucionales, en su contenido es esencialmente el mismo que la fallida Constitucin
Europea. El colofn al activismo de Rodrguez Zapatero tiene lugar al da
siguiente con el nombramiento de Felipe Gonzlez, expresidente del GobierAsisten, adems de los 18 Estados que haban ratificado en Tratado Constitucional, Irlanda y Portugal como amigos de la Constitucin, y Dinamarca y Suecia como
observadores.
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sentacin por la Comisin, recuperando el tiempo perdido a instancias espaolas, del proyecto de Reglamento de la Iniciativa Ciudadana Europea,
que consagra, bajo ciertas condiciones, la posibilidad de que los ciudadanos europeos propongan directamente reformas legislativas a la Comisin;
la puesta en funcionamiento del Comit Permanente de Seguridad Interior,
aprobada en el Consejo de Justicia e Interior, celebrado en febrero; la creacin de un Observatorio Europeo contra la Violencia de Gnero, aprobado
por iniciativa espaola en el Consejo de Empleo y Asuntos Sociales, a principios de marzo, y la puesta en marcha de una euro-orden de proteccin y
alejamiento para mujeres vctimas de la violencia de gnero, debatida por
el Consejo de Justicia e Interior, celebrado a principios de junio40; la aprobacin del Plan de Accin del programa de Estocolmo; la Estrategia Europea de Seguridad Interior, que trata de consolidar un modelo de seguridad
europea; el programa de un Erasmus policial, acordado en abril en el Consejo de Asunto Exteriores; el desarrollo de un pacto europeo contra el
trfico de drogas; la aceleracin del proceso de creacin de un fiscal europeo, previsto en el Tratado de Lisboa; y el mandato para la adhesin de la
UE al Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Finalmente, en lo relativo al reforzamiento de la UE en el escenario
global, condicionado decisivamente por el debilitamiento de la posicin
internacional de la UE y por la aparicin de las nuevas autoridades comunitarias sealadas, con importantes funciones en materia de accin y representacin exterior, el balance presenta algunos claroscuros, pues a la cancelacin, por distintos problemas, de las Cumbres previstas con Estados
Unidos y con los pases de la Unin por el Mediterrneo, que han deslucido de forma considerable el perfil exterior de la presidencia espaola, se
unen xitos importantes, como la puesta en marcha, en marzo, de la secretara de la Unin por el Mediterrneo, con sede en Barcelona, la fijacin de
una posicin comn europea que reafirma el compromiso con los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas, y la celebracin, con importantes resultados desde el punto de vista del avance en las relaciones birregionales,
como veremos, de la Cumbre ALC-UE de Madrid, en mayo de 2010.
En un mbito europeo, pero fuera de la UE, durante 2007 Espaa desempe la presidencia de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), lo que permiti desarrollar una intensa actividad
diplomtica y consolidar la presencia espaola en zonas donde sta era
hasta ahora muy limitada, como Asia central, o inexistente, como el Cuca40
Ha sido trasladada para su estudio al Parlamento Europeo, ante la oposicin de
algunos Estados miembros y de la Comisin.
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so, cooperando activamente en la negociacin para la solucin de los conflictos en el Cucaso, Osetia del Sur y Nagorno Karabaj y Transnistria. El
principal objetivo de la presidencia espaola fue fortalecer la OSCE como
foro de dilogo en el que se abordasen las cuestiones de seguridad entre los
56 Estados desde una perspectiva global que incluyese las dimensiones
poltico-militar, econmico-medioambiental y humana. Objetivo prioritario fue tambin la lucha contra el terrorismo41.
Por ltimo, en esta sumaria consideracin de la poltica europea de los
gobiernos de Rodrguez Zapatero, hay que hacer una mencin a la presidencia espaola del Consejo de Europa, de noviembre de 2008 a mayo de
2009, que ha tenido como principal efecto el mayor inters y presencia espaola en mbitos geogrficos tradicionalmente secundarios en la poltica
exterior, como Europa oriental.
En el terreno de las relaciones bilaterales europeas, como ya hemos apuntado, la nueva poltica puesta en marcha por los gobiernos de Rodrguez
Zapatero afect de forma importante a las relaciones de Espaa con los pases miembros de la UE, pues se recuper la relacin privilegiada con Alemania y Francia, en cuanto principales motores del proceso de construccin
europea, con la incidencia que ello tuvo en el protagonismo europeo de Espaa. En este sentido, las relaciones con los principales pases miembros de
la UE han continuado caracterizadas por la concertacin y cooperacin en
todos los terrenos, alcanzndose en algunos casos importantes logros desde
la perspectiva de los intereses espaoles.
En el mbito bilateral hay, de esta forma, un cambio radical. Si Aznar
consideraba que Alemania y, especialmente, Francia no jugaran a favor de
los intereses espaoles, impidiendo que Espaa tuviese un mayor peso en
Europa y en el mundo, por lo que haba que buscar apoyo en pases miembros fuera del ncleo duro de la UE y en Estados Unidos, Rodrguez Zapatero partir de un anlisis muy diferente. Entendiendo que los principales
intereses polticos, econmicos, estratgicos y culturales de Espaa estn
41
Sin embargo, a pesar de los intensos esfuerzos diplomticos espaoles para lograr
un compromiso con Rusia para que no cumpliese su amenaza de abandonar el Tratado
de Reduccin de Armas Convencionales en Europa de 1990, como respuesta al escudo
antimisiles que Estados Unidos planeaba instalar en Polonia y la Repblica Checa, el XV
Consejo Ministerial de la OSCE, que se celebr en Madrid, a finales de noviembre de
2007, que culminaba la presidencia espaola, no logr superar las tensiones existentes en
las relaciones con Rusia. La polmica cuestin de la independencia unilateral de Kosovo,
respecto de la que Espaa mantiene posiciones no coincidentes con los Estados Unidos
y la mayora de los Estados miembros de la UE, y la renuncia de la OSCE a enviar observadores a las elecciones parlamentarias rusas fueron tambin temas que enturbiaron el
final de la presidencia espaola de la OSCE.
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conexin elctrica entre ambos pases, que permitir que Espaa deje de
ser una isla energtica, garantizando el suministro de energa elctrica.
Pero, como ya apuntamos, el apoyo de Sarkozy encontrar su ms significativa expresin en relacin a la presencia de Espaa en las reuniones
del G-20, que ha supuesto un indudable xito de Rodrguez Zapatero y el
reconocimiento del peso y papel de Espaa en el escenario global. Se trat
de una apuesta personal del presidente del Gobierno, difcil de llevar adelante por el contexto en el que se realizaba, pues la reunin se celebraba en
Washington, con Bush todava en la presidencia de Estados Unidos, y sin
que Espaa formase parte ni del G-7 ni del G-20, que la diplomacia espaola ha culminado de momento con xito. La presencia, en ltima instancia, fue posible por el ofrecimiento realizado por el presidente francs de
una de las dos sillas que le correspondan como miembro del G-7 y como
presidente de turno de la UE. El apoyo de Sarkozy ser tambin clave para
la eleccin de Barcelona como sede de la Unin por el Mediterrneo.
Este excelente momento de las relaciones hispano-francesas quedar
reflejado en la primera visita a Espaa de Sarkozy como jefe de Estado, a
finales de abril de 2009, durante la cual ste manifest el total compromiso
de Francia en la lucha contra ETA y su compromiso con la presencia de
Espaa en el G-2044.
Con Alemania, a pesar del entendimiento mutuo que, en general, ha
existido, las relaciones se han visto condicionadas por la llegada de Angela
Merkel. Si las excelentes relaciones con el canciller Schrder permitieron,
como hemos visto, que en los primeros pasos del gobierno socialista, Espaa volviera a situarse en trminos prcticos en el corazn de Europa, con
Merkel y el nuevo entendimiento franco-alemn, especialmente en el contexto de la crisis econmica, ha disminuido el papel de Espaa en el centro
del poder europeo.
En este sentido, han existido algunas tensiones pasajeras, por ejemplo,
las derivadas de la OPA lanzada por la alemana EON sobre Endesa y la
solucin final a cargo de la italiana ENEL. Este tema fue abordado en la
reunin que, el 20 de abril de 2006, tuvieron en Berln Rodrguez Zapatero
y Merkel, en la que adems se abordaron otros temas, como la apuesta de
ambos pases por la Constitucin Europea.
44
En dicha reunin se suscribieron, adems, distintas declaraciones, destacando la
relativa a la seguridad interior, que ampliaba la cooperacin en la lucha contra ETA a la
lucha contra el terrorismo yihadista, el narcotrfico y la inmigracin ilegal; la relativa a infraestructuras y transportes, que apuesta por la conclusin a tiempo de las interconexiones elctrica y ferroviaria de alta velocidad a travs de los Pirineos; y la que se refiere a la
presidencia espaola de la UE, a la que Francia se comprometa a prestar todo su apoyo.
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Estas tensiones, que no han deteriorado en ningn momento las relaciones entre ambos pases, se han vuelto a poner de manifiesto, a raz de la
crisis de la deuda soberana de algunos pases europeos y de los ataques
especulativos contra el euro, en las posiciones mantenidas por Alemania en
el seno de la UE, divergentes en algunos casos de las posiciones defendidas
por Espaa, y en las declaraciones sobre la salud financiera de Espaa realizadas por la canciller Merkel45.
Con el Reino Unido, a pesar de las excelentes relaciones mantenidas por
Rodrguez Zapatero, primero con Tony Blair, y despus con Gordon Brown,
ha sido la cuestin de Gibraltar la que ha continuado marcando la agenda bilateral. En este punto, el gobierno socialista ha dado un giro significativo a la
tradicional poltica mantenida por Espaa respecto del Pen, basada en la
reivindicacin permanente de la soberana por encima de cualquier otra consideracin, para pasar a una nueva estrategia que descansa en el desarrollo de la
colaboracin y cooperacin con la colonia britnica con el fin de resolver problemas concretos que permitan la creacin de un nuevo clima en las relaciones
entre las poblacin gibraltarea y espaola, aparcando de momento la cuestin
de la soberana, lo que no supone renunciar a la misma.
En concreto, en la reunin mantenida el 3 de junio de 2004, en Londres,
entre Blair y Rodrguez Zapatero, se acordaba trabajar de forma amistosa y
constructiva sobre Gibraltar. Con ello se abra una nueva va que tendra pronta concrecin, el 27 de octubre, en el Acuerdo de Madrid, por el que ambos
pases decidan abrir un Foro Trilateral de Dilogo sobre Gibraltar, en el que
participara con voz propia el gobierno gibraltareo, tratando de desbloquear
la situacin de parlisis existente desde el verano de 2002. Con ello, el gobierno
espaol pona en prctica la mencionada nueva estrategia que, como sealara
Moratinos, parta del hecho incuestionable de que el Reino Unido, sin la aquiescencia de las autoridades locales de Gibraltar y, consecuentemente, de la poblacin gibraltarea, es decir, sin cooperacin, no dara ningn paso significativo en
materia de soberana46. Se trataba, sin lugar a dudas, de un paso arriesgado, no
muy bien explicado, por otro lado, a la opinin pblica.
El 8 y 9 de diciembre de 2004, en Kent, se celebraba la primera reunin
tcnica del nuevo foro tripartito47. La creacin de este foro sera aprobada
45
Destacan, en este punto, las declaraciones poco afortunadas de Merkel, a finales de junio
de 2010, en torno a que Espaa poda acogerse al Fondo de Estabilizacin, puesto en marcha
por la UE, con lo que se la inclua en un posible plan de rescate, compensadas poco despus con
alabanzas a las medidas de ajuste adoptadas por el gobierno de Rodrguez Zapatero.
46
El Pas, 28 de octubre de 2004.
47
En esta primera reunin del foro se fijarn las caractersticas del proceso: agenda
abierta; con voz propia de cada parte; reuniones a nivel ministerial al menos cada 12
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La retirada inmediata de las tropas de Iraq, ordenada por Rodrguez Zapatero, el 18 de abril de 2004, poco despus de la constitucin del nuevo gobierno socialista57, con el fin de cumplir con el compromiso electoral y con el
deseo de la inmensa mayora de los espaoles de respetar la legalidad internacional, fue recibida por la administracin Bush como un duro golpe en las
relaciones bilaterales, marcando el inicio de una serie de desencuentros con
Estados Unidos, que encontrarn en otras actuaciones del presidente del
Gobierno58 y de los ministros de Asuntos Exteriores, Moratinos, y Defensa,
56
Estas excelentes relaciones, por poner un ejemplo, se reflejaron en la reunin que
mantuvieron Rodrguez Zapatero y Vladimir Putin en Sochi, el 28 de septiembre de
2007, en la que trataron temas de inters para ambos pases, como intercambios comerciales, turismo, cooperacin en materia de seguridad, de lucha contra el terrorismo
y la delincuencia y coincidieron en su anlisis de diferentes cuestiones internacionales,
como es el caso del futuro de Kosovo. Las buenas relaciones han continuado con Dmitri
Medvedev.
57
Esta rpida decisin, que sorprendi a todos, la tom Rodrguez Zapatero consciente, por un lado, de que si esperaba, las presiones de Estados Unidos y de sus aliados
en Iraq para evitar la retirada se haran cada vez ms fuertes, y, por otro, de que las Naciones Unidas no se haran cargo de la seguridad en Iraq antes del 30 de junio. El Congreso
de los Diputados respald la decisin de retirada el 27 de abril de 2004, por 185 votos a
favor, 141 en contra y 4 abstenciones.
58
Entre estas actuaciones destaca, ya antes de asumir la presidencia del Gobierno, el
permanecer sentado ante el paso de la bandera de Estados Unidos con ocasin del desfile
de las Fuerzas Armadas, el 12 de octubre de 2003, y, muy especialmente, el llamamiento
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Bono, campo abonado para la frialdad inicial que caracterizar las relaciones
entre ambos pases y para la ausencia de encuentros oficiales entre el presidente del Gobierno espaol y Bush59. Esta frialdad de la administracin
Bush, unida el deseo de los gobiernos socialistas de normalizar plenamente
las relaciones con Estados Unidos, condicionar las relaciones bilaterales,
determinando por parte espaola una cierta condescendencia con las posiciones estadounidenses, y por parte norteamericana una ms fcil presin en
la defensa de sus intereses.
Desde este punto de partida, la bsqueda de la afirmacin de una relativa autonoma en relacin a Estados Unidos, que caracterizar la poltica
exterior de los gobiernos socialistas, materializada en el mantenimiento de
posiciones y puntos de vista diferentes en cuestiones puntuales, especialmente en la poltica iberoamericana, no siempre ser fcil de mantener
(Arenal, 2005a y 2005b; y Barb y Soriano, 2008).
En consecuencia, no ser sencillo para los gobiernos socialistas llevar a
la prctica los principios que en su opinin deban caracterizar, de acuerdo
con las declaraciones realizadas por el presidente del Gobierno y el ministro de Asuntos Exteriores, la poltica respecto de Estados Unidos. Una
poltica que, como vimos al analizar el proyecto de poltica exterior de los
gobiernos de Rodrguez Zapatero, se basaba en el establecimiento de una
relacin firme de aliados entre ambos pases, en base a los mltiples intereses y valores comunes existentes, pero sin seguidismos incondicionales que
podan ser contrarios a los intereses de Espaa60.
En palabras de Moratinos, se tratar de volver al espritu que qued plasmado en el Convenio sobre Cooperacin para la Defensa, de 1 de diciembre
de 1988, entre Espaa y Estados Unidos, que supuso la superacin de la relacin subordinada respecto de ese pas, que vena del franquismo, y consagr una relacin de pases amigos y socios, equilibrada, propia de aliados,
basada en la igualdad, la lealtad, el mutuo respeto y la cooperacin en todos
los campos (Moratinos, 2004: 66-67).
No puede extraar, por lo tanto, que una vez tomada la decisin de
retirarse, el gobierno de Rodrguez Zapatero se implicase en el proceso de
de Rodrguez Zapatero en Tnez, el 9 de septiembre de 2004, a otros miembros de la
coalicin en Iraq para que siguieran el ejemplo espaol.
59
Expresin significativa de este distanciamiento a nivel presidencial, que continuar
hasta el final del segundo mandato de Bush, ser que el presidente estadounidense no
devolver la llamada de felicitacin que le hizo Rodrguez Zapatero, el 3 de noviembre
de 2004, a raz de su reeleccin.
60
Para las relaciones de los gobiernos de Rodrguez Zapatero con Estados Unidos,
adems de los trabajos que se citarn, vase tambin, Garca Cantalapiedra, 2010: 455-457.
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tnamo, as como el viaje que Rodrguez Zapatero realiza a Via del Mar,
en Chile, el 28 de marzo, para participar en un encuentro de gobernantes
progresistas, al que asista el vicepresidente de Estados Unidos, Joseph
Biden, con el que se entrevista, dndose por zanjado el desencuentro en
relacin a Kosovo70. Al mismo tiempo, la Casa Blanca anuncia que Obama
se entrevistar con Rodrguez Zapatero el 5 de abril, coincidiendo con la
Cumbre UE-Estados Unidos, que se iba a celebrar en Praga71.
Tal como estaba previsto, el 5 de abril se producira la primera reunin
oficial entre Obama y Rodrguez Zapatero, manifestando el primero su
deseo de mantener unas relaciones excelentes y ofreciendo el segundo todo
su apoyo a Obama, adems de intercambiar puntos de vista sobre la situacin internacional y, especialmente, sobre Amrica Latina.
La primera visita oficial de Rodrguez Zapatero a la Casa Blanca tuvo
lugar el 13 de octubre de 2009, manteniendo con Obama una larga reunin
de dilogo y trabajo, que permiti un repaso a los temas de inters mutuo,
con Amrica Latina, el conflicto rabe-israel y Afganistn como principales referentes.
A partir de estos encuentros terminaba la etapa de difciles relaciones
durante las administraciones de Bush y se certificaba formalmente la nueva
etapa de entendimiento y colaboracin que se abra en las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Espaa.
Este ser el primer encuentro del presidente espaol con un miembro relevante de
la administracin demcrata.
71
Con todo, el primer encuentro informal entre ambos presidentes se producir el
1 de abril, con ocasin de la recepcin que la reina Isabel II ofreci a los asistentes a la
Cumbre del G-20, que se celebraba al da siguiente en Londres.
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La recomposicin de las relaciones con Marruecos y la iniciativa en relacin al Shara Occidental, desde el primer momento se interpretaron por
Argelia y el Frente Polisario como una toma de posicin favorable a las tesis
marroques. Esta interpretacin se hizo an ms evidente a raz del comunicado conjunto hispano-marroqu, suscrito con ocasin de la VIII Cumbre
hispano-marroqu, celebrada en Rabat, el 6 de marzo de 2007, en el que se
manifestaba el inters por el nuevo proyecto de autonoma marroqu para el
Shara Occidental, aunque al mismo tiempo mencionando, explcitamente
por parte espaola, el derecho de autodeterminacin75. El conflicto seguir,
en consecuencia, sin que a corto y medio plazo se vea una salida negociada,
como lo demuestra el fracaso de las rondas de negociacin directa entre
marroques y saharauis, celebradas a partir de junio de 2007, cerca de Nueva
York (Lpez Garca, 2007b). Todo ello ha gravitado de forma importante,
como veremos, en las relaciones de Espaa con Argelia. En contrapartida, la
sintona con los Estados Unidos y, especialmente, Francia en relacin a Marruecos y al Shara Occidental se ha hecho patente.
La normalizacin de las deterioradas relaciones con Marruecos, que
alcanz su punto crtico durante el gobierno de Aznar con la crisis de Perejil, en el verano de 2002, fue para el gobierno socialista, como hemos
apuntado, una de las prioridades de su poltica exterior. Prueba de ello es
que el primer viaje internacional de Rodrguez Zapatero, siguiendo una
tradicin de los presidentes democrticos espaoles, fue a Marruecos, el 24
de abril de 2004, al poco de la constitucin del nuevo gobierno, para entrevistarse con Mohamed VI, con el objetivo de recomponer esas relaciones.
A partir de ese momento, las relaciones se intensificarn de forma notable,
incrementndose muy significativamente las visitas y los contactos polticos, econmicos y culturales entre ambos pases y alcanzndose un nivel
de cooperacin en todos los terrenos desconocido anteriormente. A ello
contribuir, sin lugar a dudas, la posicin adoptada por el gobierno socialista respecto del Shara Occidental. Estas excelentes relaciones no van a
la independencia del Shara Occidental o de una revuelta social, o surgiese un Estado
saharaui independiente, dbil o manejable por otras potencias o corrientes islamistas
radicales, con los efectos negativos para los intereses de Espaa que ello tendra desde el
punta de vista especialmente del terrorismo y la inmigracin.
75
El Observatorio de Poltica Exterior Espaola (OPEX), de la Fundacin Alternativas, al mismo tiempo que propone una solucin justa y duradera en el Shara Occidental y considera que Espaa debe apoyar una solucin equilibrada que ofrezca garantas
a las partes, por cuanto que Espaa es histricamente parte del conflicto, entiende, acertadamente, que sta no se puede lograr de cualquier manera y a cualquier precio, al
mismo tiempo que apunta, tambin con sentido, la limitada capacidad que Espaa tiene
de mediar en el mismo (Observatorio de Poltica Exterior Espaola, 2008: 31).
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la visita a Rabat del director general de la Polica y la Guardia Civil, Francisco Javier Velzquez, el 18 de agosto, y el comunicado conjunto que
emitieron ambos pases dando cuenta de las buenas relaciones existentes,
aunque sin mencionar a Melilla. La superacin final de la crisis se producir con la visita que el ministro del Interior, Alfredo Prez Rubalcaba, realizar a Rabat, el 23 de agosto, para entrevistarse con su homlogo marroqu,
siendo recibido por Mohamed VI85, sin que, sin embargo, se aclarasen las
razones que llevaron realmente a Marruecos a provocar la crisis86. La reunin en Nueva York, el 20 de septiembre, con ocasin de la celebracin de
la Asamblea General de las Naciones Unidas, entre Mohamed VI y Rodrguez Zapatero, vino a confirmar la superacin de la crisis.
Con todo, casi sin solucin de continuidad, el 8 de noviembre, volver
a producirse una nueva crisis, derivada, en este caso, del asalto marroqu al
campamento levantado por activistas saharauis en Agdaym Izik, a 15 kilmetros de El Aain, con la muerte posterior de un ciudadano espaol de
origen saharaui, detenciones y malos tratos, y el consiguiente bloqueo informativo sobre el caso y la prohibicin de que los periodistas espaoles
pudieran entrar en el Shara Occidental. El gobierno socialista, a travs de
la ministra de Asuntos Exteriores, Trinidad Jimnez, reaccionar llamando
a la calma y la contencin, pero sin llegar a condenar en ningn caso a
Marruecos, alegando la falta de informacin sobre los hechos87.
La aprobacin por el Parlamento Europeo, el 25 de noviembre, de una
resolucin, moderada a instancias de los eurodiputados espaoles, pidiendo a Marruecos la apertura de una investigacin independiente de las Naciones Unidas sobre los hechos de Agdaym Izik y El Aain y el libre acceso
85
En el comunicado conjunto emitido por los ministerios de Interior se recuerda la
solidez de las relaciones entre los dos pueblos, que comparten los valores de la democracia, la libertad y la tolerancia y se congratulan de la cooperacin en materia de inmigracin ilegal, trfico de drogas y lucha contra el terrorismo. Prez Rubalcaba anunciar
tambin la puesta en marcha de comisaras conjuntas en Algeciras y Tnger, as como el
aumento de los oficiales policiales de enlace y la celebracin de reuniones anuales entre
los dos ministros del Interior.
86
Aunque no se puede descartar que en el fondo se encuentre el intento de Marruecos de presionar a Espaa para que apueste con mayor fuerza por su propuesta de
autonoma para el Shara Occidental, demostrando la vulnerabilidad de Melilla, la razn
ms inmediata puede encontrarse en el enojo de Mohamed VI por la presencia militar
espaola cuando se encontraba de vacaciones en la costa del Rif.
87
Significativamente, el 26 de noviembre, tras siete meses de aplazamiento, como
represalia por las reticencias de Moratinos a su nombramiento, Mohamed VI nombrar
embajador en Espaa a un saharaui, que hasta haca 16 meses ocupaba un puesto de
responsabilidad en el Frente Polisario, cubrindose ese puesto que desde enero de 2010
estaba vacante.
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el sentido de estatalizar la explotacin de los recursos energticos, siguiendo los pasos de otros pases productores.
La aproximacin a las tesis marroques sobre el Shara Occidental,
unido al retraso en la visita de Rodrguez Zapatero a Argelia y la cercana,
en consecuencia, de fechas con la de los reyes, explicarn el especial clima
que rodear la visita que los mismos realizan a Argelia, el 13 y 14 de marzo
de 2007, despus de 24 aos. Aunque la visita transcurri en trminos muy
cordiales y relajados, sin que se planteara el tema del Shara Occidental y
con un llamamiento del rey al entendimiento entre ambos pases, significativamente el da anterior se produjo el anuncio de una subida del precio del
gas que Argelia vende a Espaa.
La visita que el ministro de Energa argelino realiz a Madrid, el 19 de
julio de 2007, pareci despejar las nubes que se cernan sobre los contenciosos energticos entre ambos pases (subida del precio del gas, titularidad
del gaseoducto submarino Medgaz, explotacin del yacimiento de Gassi
Touil). Sin embargo, el comunicado de la compaa estatal argelina Sonatrach a Repsol-YPF y a Gas Natural, a principios de septiembre de 2007,
de su decisin de rescindir el contrato suscrito con las dos empresas espaolas para desarrollar el proyecto integrado de gas natural de Gassi Touil,
que se haba adjudicado en 2004 en un concurso internacional, alegando
retrasos en la ejecucin del proyecto, volvi a poner de manifiesto las dificultades por las que pasaban las relaciones bilaterales91.
En todo caso, las relaciones entre Espaa y Argelia, sin haber entrado
en crisis abierta, continan marcadas por la desconfianza, como consecuencia, especialmente, de la posicin del gobierno espaol respecto del Shara
Occidental.
Con relacin a Mauritania la poltica del ejecutivo de Rodrguez Zapatero ha respondido a la pauta que han inspirado en trminos generales sus
relaciones con otros pases de Magreb, defensa de los intereses sobre los
valores, primando por encima de cualquier otra consideracin la estabilidad de ese pas, muy importante desde el punto de vista de la lucha contra
el terrorismo, la inmigracin y la pesca. El notable incremento que ha experimentado en los ltimos aos la ayuda al desarrollo con ese pas, ms
all del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, responder a este planteamiento. El gobierno socialista en ningn caso quiere que
91
La reaccin Moratinos fue afirmar que se trataba de un problema entre empresas y
que se hara todo lo posible para lograr un entendimiento entre Sonatrach y Repsol-YPF y
Gas Natural. El episodio se cerr, en parte, un mes ms tarde con la autorizacin a Sonatrach de comercializar gas natural directamente, sin restricciones, en el mercado espaol.
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pueda surgir un Estado fallido a las puertas de Canarias, que desestabilizara todo el Magreb. Ello explica que a raz del golpe de Estado militar del
general Mohamed Ould Abdelaziz, en agosto de 2008, la prioridad del gobierno de Rodrguez Zapatero, como tambin de Francia, no fuese tanto el
restablecimiento de la democracia, como el mantenimiento de la estabilidad de Mauritania.
Con respeto a Libia, el ejecutivo socialista, como anteriormente el gobierno de Aznar, mantuvo unas buenas relaciones. En este contexto hay
que situar la visita a Espaa del coronel Gadafi, del 13 al 18 de diciembre
de 2007. Ms all del problema que plante en relacin a la defensa de los
derechos humanos y la democracia, que inspiran la poltica exterior, la visita fue una oportunidad para intentar establecer un nuevo marco de relaciones con un pas importante en la estabilidad del Magreb y los pases
saharianos, con los que Espaa mantiene crecientes relaciones, y que puede
ser clave en el futuro abastecimiento energtico de Espaa. Con ocasin de
esa visita se cerr un Acuerdo Marco de Cooperacin econmica y poltica,
del que se podran derivar proyectos conjuntos en materia de infraestructuras, defensa y sector energtico por un valor aproximado de 11.500 millones de euros. Se firmaron tambin un Acuerdo de Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones, declaraciones de intenciones en materia de
defensa, finanzas y una declaracin poltica.
Finalmente, en lnea con las reflexiones generales respecto del Magreb
que hacamos al abordar la poltica hacia Marruecos, solo una breve mencin a Tnez, con el que el gobierno socialista mantuvo, igualmente, una
poltica de apoyo a la estabilidad del pas.
Las revueltas populares que se estn produciendo en el mundo rabe,
desde Egipto hasta Yemen y, en concreto, en lo que se refiere a la poltica de
Espaa hacia el Magreb, el derrumbamiento del rgimen de Ben Al en Tnez a mediados de enero de 2011, considerado hasta ese momento como el
ms estable de todo la regin y que tena el pleno apoyo de Espaa y de la
UE, a pesar de su carcter no democrtico, ha puesto de nuevo de manifiesto las inconsistencias de la poltica pragmtica de apoyo a la estabilidad seguida con determinadas dictaduras, en funcin exclusivamente de los intereses de todo tipo en juego en el pas, y la necesidad de que los derechos
humanos y la democracia ocupen un lugar destacado en las relaciones con el
Magreb y de que, en consecuencia, se produzca un replanteamiento de la
poltica seguida hasta el momento con esa regin.
En cuanto a Oriente Prximo, y muy especialmente al conflicto rabeisrael, el gobierno de Rodrguez Zapatero ha desarrollado una muy activa
y ambiciosa poltica, por entender que las amenazas a la paz y la seguridad
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en el Mediterrneo, y sobre todo en el Mediterrneo rabe, afectan directamente a los intereses espaoles y que Espaa como pas mediterrneo y
potencia media tiene que estar necesariamente presente en una regin extremadamente problemtica92. Razones de prestigio y credibilidad tambin
se han hecho presentes en esta poltica. En ello ha influido, igualmente, el
objetivo de mejorar las relaciones con el mundo islmico, de lo que es expresin la Alianza de Civilizaciones. Esta poltica, por otro lado, dada la
limitada capacidad de Espaa en la regin, ser una poltica fuertemente
europeizada, que buscar en la UE, y sobre todo en Francia e Italia, la cobertura y los aliados necesarios para su xito. La activa presencia de Espaa en la regin, con actuaciones no siempre coincidentes con los planteamientos defendidos por la administracin Bush, ser expresin de la
afirmacin de los relativos mrgenes de autonoma de la poltica mediterrnea de Espaa93.
Aunque es indudable la ntima y directa relacin que existe entre las
distintas manifestaciones del conflicto de Oriente Prximo, de cara a exponer de forma clara y sucinta la poltica de Espaa en la regin nos fijaremos,
primero, en su actuacin en el conflicto israel-palestino, para a continuacin referirnos al conflicto entre Israel y Lbano.
En el caso del conflicto israel-palestino, el gobierno socialista mantuvo
desde el primer momento la necesidad que de que, por un lado, el mismo
se abordase desde una perspectiva regional, que tomase en consideracin
la problemtica general y los distintos conflictos existentes en la regin y no
se limitase a la estricta consideracin del conflicto israel-palestino, y, por
otro, una posicin favorable a la bsqueda de una solucin pacfica y negociada y a la creacin de un Estado palestino soberano, en el marco del establecimiento de fronteras seguras y reconocidas por ambos Estados, de
conformidad con las resoluciones de las Naciones Unidas. Esta posicin de
92
La ambiciosa y activa poltica sobre Oriente Prximo del gobierno de Rodrguez
Zapatero se explica tambin, muy especialmente, por la presencia de Miguel ngel Moratinos como ministro de Asuntos Exteriores, profundo conocedor de la problemtica
de la regin e implicado diplomticamente, desde haca tiempo, en la misma, primero en
su condicin de diplomtico, entre otros cargos, como embajador ante Israel, y despus,
durante seis aos, como enviado especial de la UE para el proceso de paz en Oriente
Prximo. Lo anterior explica, igualmente, la especial implicacin personal de Moratinos
en esa poltica y sus numerosos viajes a la regin. Sin su presencia en el Ministerio es
seguro que la poltica espaola en la regin hubiera tenido un menor perfil.
93
Esta autonoma de ha manifestado, en concreto, en relacin a Hezbol y Siria
(Hurtado de Ory y Masciulli, 2007; y Goenaga, 2007). Al contrario de lo sucedido con
Hams, Hezbol ha continuado siendo un interlocutor de la diplomacia espaola, por
entender que sin dicho movimiento no es posible avanzar en una solucin al conflicto.
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Gaza en el verano de 2007 no solo hicieron imposible un gobierno de unidad nacional, sino que adems truncaron momentneamente la posibilidad
de revitalizacin del proceso de paz. La consecuencia final ser la divisin
del territorio palestino en dos entidades polticas enfrentadas, Gaza controlada por Hams y Cisjordania por Fatah, que gravitarn negativamente,
junto con el boicot de Israel, en la bsqueda de una solucin negociada al
conflicto israel-palestino. En ese nuevo escenario, el gobierno espaol manifestar su inequvoco apoyo al presidente Mahmud Abbas.
Al final sera el presidente Bush quien convocara la Conferencia de
Paz, con el fin de tratar de obtener un xito en su poltica sobre la regin.
La participacin de Espaa en la Conferencia de Annapolis, celebrada del
26 al 28 de noviembre de 2007, tratando de revitalizar el estancado proceso de paz, supuso un evidente reconocimiento al activo papel desempaado
por el gobierno socialista en la regin99, pero al mismo tiempo volvi a situar a Estados Unidos y, consecuentemente, a la Hoja de Ruta y al Cuarteto en el primer plano del proceso de paz, dejando definitivamente fuera de
juego la iniciativa hispano-franco-italiana. Aunque en dicha Conferencia se
acord recuperar la negociacin entre Israel y la Autoridad Nacional Palestina, con el fin de lograr un acuerdo definitivo para finales de 2008, con la
mirada puesta en la creacin de un Estado palestino independiente, su
fracaso pronto se har evidente, ponindose de manifiesto una vez ms las
dificultades que existen para una solucin negociada del conflicto.
Con todo, el gobierno socialista ha tratado de mantenerse como un
actor relevante en la solucin del conflicto de Oriente Prximo, como se
puso de manifiesto en la gira que realiz Rodrguez Zapatero, a mediados
de octubre de 2009, visitando Israel, los territorios palestinos, Jordania y
Lbano, con el encargo del presidente Obama de intentar desbrozar el camino para desbloquear el proceso de paz.
La nueva iniciativa de paz lanzada por el presidente Obama, materializada formalmente en la Cumbre de Nueva York, celebrada en septiembre
de 2010, con asistencia de Netanyahu y Abbas, no parece tampoco que
vaya a tener xito, como consecuencia no solo de la divisin palestina, sino,
sobre todo, por la nula voluntad de Israel de avanzar hacia la constitucin
de un Estado palestino, como se pone de manifiesto en su negativa a congelar la construccin de asentamientos en territorio palestino.
En cuanto a las relaciones con Israel, a pesar de haber continuado siendo
cordiales, no han sido todo lo fructferas que se esperaba, como consecuencia
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Este reconocimiento es especialmente significativo si se tiene en cuenta las difciles
relaciones existentes todava en esos momentos entre Bush y Rodrguez Zapatero.
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En este sentido, hay que destacar, al lado del espectacular incremento experimentado en trminos de visitas y contactos de alto nivel entre Espaa y los pases de dicha
regin, el importante despliegue diplomtico e institucional que se haba realizado en el
periodo que abarbaba dicho Plan, que ha permitido consolidar la presencia y visibilidad en Asia-Pacfico y atender a los diferentes intereses espaoles. Se crearon tres nuevas
embajadas, en Kabul (Afganistn), Wellington (Nueva Zelanda) y Dacca (Banglads),
a las que se aadirn las de Phnom Penh (Camboya) y Colombo (Sri Lanka), lo que
supona un aumento del 40% de las embajadas de Espaa en la regin desde el inicio
de la legislatura. A ello haba que sumar la creacin de consulados generales en Bombay
(India) y el previsto en Guangzhou (China), oficinas comerciales en Bombay y previstas
en Guangzhou o Chengdu, consejeras de Defensa en Kabul, Canberra (Australia), Kuala
Lumpur (Malasia), consejeras de Interior en Islamabad (Pakistn), Yakarta (Indonesia), Kuala Lumpur y Pekn, y la apertura de seis Institutos Cervantes (Pekn, Tokio,
Shanghi, Sel, Delhi y Sydney). Vase Espaa hacia Asia y el Pacfico. Balance final del
Plan de Accin 2005-2008, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin,
febrero de 2008.
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Espaa en China en 2007105, y la de Rodrguez Zapatero, a finales de octubre de 2008, darn igualmente la pauta del alto nivel alcanzado por las relaciones entre ambos pases.
En el plano econmico, la intensificacin de los intercambios comerciales y de inversin y la correccin del marcado desequilibrio existente en los
mismos se ha tratado de favorecer a travs de un Plan Integral de Desarrollo del Mercado, iniciado en 2005, que ha extendido su ejecucin al periodo
2007-2009. En el mbito cultural destacan los Institutos Cervantes, abiertos
en Pekn y Shanghi.
La Exposicin Universal de Shanghi en 2010, en la que Espaa ha tenido una presencia destacada, ha contribuido tambin, de forma significativa, a reforzar la presencia espaola en ese pas.
La visita del viceprimer ministro chino, Li Keqiang, a principios de
enero de 2011, concretada en la firma de acuerdos por importe de 5.650
millones de euros y en un compromiso de continuar comprando deuda
espaola expres, igualmente, el excelente estado de las relaciones bilaterales. Li Keqiang reafirm en esta visita que Espaa es el mejor amigo de
China en la UE106. El punto dbil de estas relaciones lo constituye, sin embargo, el silencio espaol en relacin con la situacin de los derechos humanos en ese pas.
Con Japn, sin embargo, las relaciones polticas, siendo excelentes, especialmente entre la Casa Real espaola y la familia imperial japonesa, no
acaban de despegar plenamente, a pesar de ser el primer inversor y cliente
turstico de Espaa en la regin y de las visitas mutuas de alto nivel que han
tenido lugar. La creacin de un Instituto Cervantes en Tokio, en septiembre
de 2007, el ms grande de todos los que componen la red, ha servido para
dar un impulso a las relaciones culturales. En marzo de 2006 se puso en
marcha un Plan Integral de Desarrollo del Mercado, con el fin de favorecer
la actividad exportadora de Espaa.
En el caso de Corea del Sur las relaciones han empezado a intensificarse, destacando en el plano poltico las visitas a Espaa del presidente de la
Repblica de Corea, en febrero de 2007, y del viceministro de Exteriores,
105
El Ao de Espaa en China en 2007 constituy una ambiciosa iniciativa de Estado
en la que desplegaron sus esfuerzos un amplio conjunto de instituciones para dar a conocer la realidad de Espaa y fomentar el desarrollo de nuevos intercambios en el plano
poltico, econmico, cultural y educativo.
106
Significativo de esta especial relacin es la iniciativa del gobierno socialista para
que la UE levantase el embargo de venta de armas a China, puesta en marcha durante
la presidencia espaola de la UE, en el primer semestre de 2010, que se frustr por las
presiones de Estados Unidos sobre los pases miembros.
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Despus de una primera aproximacin del gobierno popular108, se puede afirmar que por primera vez, a partir de 2005, un gobierno espaol va a
dedicar una parte significativa de su esfuerzo en materia exterior hacia ese
subcontinente y lo va a hacer no a travs de acciones aisladas, sino mediante la articulacin de una poltica global, ambiciosa y realista, con la participacin de actores de la sociedad civil (Oda-ngel, 2007: 88), cuyos frutos
empiezan ya a ser una realidad. El eje inspirador de esa poltica fue inicialmente el Plan frica 2006-2008, en el que se definan los objetivos generales y prioridades geogrficas, las lneas de accin, la participacin activa en
la estrategia de la UE para el continente y el importante despliegue diplomtico que todo ello llevaba consigo.
Los siete grandes objetivos planteados estn en pleno proceso de cumplimiento y tiene su continuidad en el actual Plan frica 2009-2012.
En relacin al objetivo de afianzamiento de la democracia, la paz y la seguridad, Espaa ha tenido una relevante participacin en iniciativas como la misin EUFOR, con la contribucin de un contingente militar espaol para apoyar
las primeras elecciones democrticas de la Repblica Democrtica del Congo;
la Agenda para la Paz de la Unin Africana, de la que Espaa es uno de los
principales contribuyentes; el Programa de Control de Armas Ligeras, y la
Mesa Redonda Ministerial para pases de frica Occidental y Central sobre el
marco jurdico de la lucha contra el terrorismo, celebrada en Madrid, en mayo
de 2006. En el marco de esta poltica hacia el frica subsahariana hay que insertar, tambin, la destacada participacin militar espaola en la Operacin
Atalanta de la Fuerza Naval de la UE (UENAVFOR), iniciada el 8 de diciembre de 2008, para la lucha contra la piratera en aguas de Somalia, que constituye una importante amenaza para la presencia pesquera espaola en la zona.
Respecto al objetivo de contribuir a la agenda africana de desarrollo hay
que destacar que la Ayuda al Desarrollo, gestionada por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), ha experimentado un salto espectacular. Al mismo tiempo, se han suscrito Convenios Bsicos de Cooperacin al Desarrollo, entre otros, con Senegal, Mali,
Etiopa y Nger, y se han incorporado al Plan Director, adems de los tres
ltimos, la Repblica Democrtica del Congo y Sudn. Tambin se ha concedido apoyo presupuestario a diversos fondos destinados al subcontinente, en materia de igualdad de gnero, infraestructuras, gobernabilidad, lucha contra el sida, la malaria y la tuberculosis.
En marzo de 2002, el gobierno de Aznar present ante la Comisin de Asuntos
Exteriores del Congreso de los Diputados un Plan de Accin para frica subsahariana
2001-2002, que, sin embargo, careci de continuidad (Guerrero, 2008: 103-104).
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Finalmente, en esta consideracin de la poltica hacia el frica subsahariana es necesario hacer unas breves referencias a las relaciones con Guinea
Ecuatorial, considerado pas prioritario en el Plan frica 2009-2012.
Desde la independencia de esta antigua colonia, Espaa siempre ha tenido unas difciles relaciones con los sucesivos gobiernos de ese pas, como
consecuencia de la mal ejecutada descolonizacin, pero sobre todo por el
carcter no democrtico de los sucesivos gobiernos guineanos. El gobierno
socialista puso en marcha en 2006 un nuevo intento de alcanzar un clima
de cooperacin y confianza con dicho gobierno, con el fin de recuperar
influencia y presencia poltica, econmica y cultural en el pas y promover
el avance de la democracia, el pluralismo poltico y el respeto de los derechos humanos, sistemticamente violados en el mismo. Para ello se trat de
desarrollar un dilogo leal, pero crtico al mismo tiempo, tanto con el gobierno guineano como con las distintas fuerzas polticas que apuestan por
la democracia, que permitiese abrir un proceso de apertura democrtica y
la liberacin de presos polticos.
Estos principios quedaron plasmados en el comunicado conjunto firmado por Moratinos con su homlogo guineano, con ocasin de la visita
efectuada a Malabo en octubre de 2006. Ese fue tambin uno de los principales mensajes transmitidos al presidente de Guinea Ecuatorial, Teodoro
Obiang, a raz de la accidentada visita de trabajo que realiz a Madrid, a
mediados de noviembre de 2006, tras el portazo que le dio el Congreso de
los Diputados, despus de ms de cinco aos sin visitar Espaa.
La visita que Moratinos realiz a Guinea Ecuatorial, a principios de julio
de 2009, con el acompaamiento de un grupo de empresarios, en busca de
la articulacin de una poltica de Estado y de una mayor presencia de inversiones espaolas en ese pas, que es el segundo productor africano de
petrleo, fue objeto de crticas, dada la total ausencia de democracia y la
violacin sistemtica de los derechos humanos que caracterizan al rgimen
guineano. Esta situacin qued una vez ms constatada en las elecciones
celebradas a finales de noviembre de 2009, ganadas de nuevo por Obiang
a travs de un manifiesto fraude y con persecucin sistemtica de los opositores al rgimen.
Esta poltica pragmtica respecto a Guinea Ecuatorial presenta, sin lugar a dudas, algunos interrogantes derivados especialmente de la situacin
de aislamiento en que, salvo en el caso de los Estados Unidos y en menor
medida Francia, se encuentra ese pas en el mundo occidental y de los
hasta ahora nulos avances de la poltica espaola hacia el mismo, en cuanto
a la democracia y los derechos humanos. Se trata, en consecuencia, de una
apuesta que si bien parece necesaria, desde el punto de vista de los intere466
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paola. La aprobacin del II Plan Director (2005-2008), junto con la creacin de la DGPOLDE, signific un fuerte impulso de la planificacin estratgica de la cooperacin espaola, elaborndose numerosos documentos de
planificacin, tanto de tipo sectorial como geogrfico, incluyendo una amplia
estrategia de cooperacin multilateral, aprobada en noviembre de 2008.
El proceso de mejora de la gestin de la cooperacin continu con la
elaboracin de los instrumentos normativos pendientes desde la promulgacin de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, en 1998.
En abril de 2006 se aprob el Estatuto del Cooperantes, que dar un sustento jurdico a los derechos y deberes de esta figura. En diciembre de ese
mismo ao se aprob la Ley de Gestin de la Deuda Externa113. Se trata de
un instrumento muy avanzado, que a partir del principio de coherencia de
polticas, trat de vincular por primera vez los programas de condonacin
o conversin de deuda externa con las metas de desarrollo y de lucha contra la pobreza de la poltica de cooperacin.
Por otra parte, durante estos aos la poltica espaola de cooperacin
sigui asumiendo como propia la agenda internacional de desarrollo. Adems de incorporar la Declaracin del Milenio como referencia de la poltica de cooperacin en el II Plan Director (2005-2008), Espaa suscribi en
2005 la Declaracin de Pars sobre Eficacia de la Ayuda, que establece
cinco principios orientadores, apropiacin, alineamiento, armonizacin,
gestin orientada a resultados y corresponsabilidad, que deben orientar la
prctica de la ayuda para aumentar su eficacia.
Asimismo, con el fin de adaptarla a los nuevos retos de la cooperacin
espaola y mejorar su capacidad de gestin tcnica y de ejecucin, en octubre de 2007 se acometi la reforma de la que ya entonces haba pasado a
denominarse Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID)114.
La reafirmacin de la lucha contra la pobreza y los ODM como objetivos de la cooperacin espaola ha tenido consecuencias muy visibles tanto
en el aumento de la ayuda, como en su pauta de distribucin. En el periodo
113
Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestin de la deuda externa.
BOE 293, de 8 de diciembre de 2006.
114
Esta reforma se consideraba esencial para hacer frente a sus problemas tradicionales, como el peso excesivo de un personal diplomtico sin formacin en cooperacin
al desarrollo y con una elevada rotacin en los puestos de direccin; las dificultades para
contratar profesionales y retener al personal con ms experiencia; y los procedimientos administrativos inadecuados. Pero sta tambin era condicin imprescindible para gestionar
adecuadamente recursos que aumentaban con rapidez, e incorporar los nuevos modelos
de gestin por resultados exigidos por las metas internacionales de eficacia de la ayuda.
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avanzar debido, entre otros factores, al creciente peso poltico de otros departamentos de la administracin.
En segundo lugar hay que referirse a la frustrada reforma de la AECID.
A pesar de su limitado alcance, esa reforma fue bloqueada, en una actuacin orientada a salvaguardar los intereses corporativos del funcionariado
y el Cuerpo Diplomtico. Adems, las unidades tcnicas previstas en su
nuevo organigrama no han logrado tener el papel que se esperaba para
mejorar la programacin, reducir la discrecionalidad y convertir la AECID
en una organizacin caracterizada por la gestin por resultados122 o en una
organizacin de aprendizaje que incorpora el saber emanado de su intervencin en los pases en desarrollo123.
En tercer lugar, la reforma del FAD, acometida finalmente entre 2009 y
2010, solo ha respondido parcialmente a las demandas de los actores sociales y del CAD, que en todos sus exmenes de la ayuda espaola ha criticado este instrumento. Esa reforma dio lugar a la creacin de dos instrumentos: el Fondo de Promocin del Desarrollo (FONPRODE) y el Fondo de
Internacionalizacin Empresarial (FIEM)124.
En cuarto lugar, se revirti la tendencia al alza en los recursos de la cooperacin espaola, a causa de la crisis econmica y, en particular, del fuerte
aumento del dficit pblico a partir de 2009. En 2009 la AOD espaola, pese
Seis aos despus de la Declaracin de Pars, el nico indicador de desempeo
utilizado en la agencia sigue siendo el grado de ejecucin presupuestaria.
123
Con frecuentes diferencias de orientacin y enfoque con el rgano de planificacin en la SECI y parte de su personal tcnico en la precariedad laboral, la AECID ha
visto deteriorarse su efectividad para gestionar un presupuesto que ha experimentado un
notable crecimiento, y ello contina siendo uno de los cuellos de botella de la cooperacin espaola.
124
Ley 11/2010, de 28 de junio, de reforma del sistema de apoyo financiero a la internacionalizacin de la empresa espaola, BOE 157, de 29 de junio de 2010; y Ley 36/2010, de
22 de octubre, del Fondo para la Promocin del Desarrollo, BOE 257, de 23 de octubre de
2010. El primero de ellos, el FONPRODE, adscrito a la AECID, proporciona a este organismo un nuevo instrumento financiero, tanto en crditos como donaciones, orientado ahora
por consideraciones de desarrollo, superando las consideraciones comerciales propias del
instrumento anterior, con el que se podrn financiar programas de apoyo presupuestario, y
realizar contribuciones a organismos financieros, fondos globales, aportaciones de capital, y
otros vehculos de inversin. El FIEM, al tener como objetivo el apoyo a la internacionalizacin de la empresa, es el verdadero sucesor del FAD. Adscrito, al igual que el FAD, a la Secretara de Estado de Comercio, incorpora una serie de garantas en materia de responsabilidad
social, deuda y cumplimiento de la normativa de la OCDE. Con ellas, se trata de evitar que
tenga efectos dainos sobre los pases en desarrollo. No obstante, existen serias dudas sobre
la manera en la que se asegurar el principio de coherencia de polticas a travs de este instrumento, en aspectos como las violaciones de los derechos humanos o la utilizacin de crditos
en los pases ms pobres, con el consiguiente riesgo de endeudamiento.
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04
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0,3
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0,46
0,45
6867 0,43
6584 0,4 0,4
AOD/RNB
AOD total: cifras absolutas en millones de dlares, a valores corrientes. AOD/RNB: ayuda oficial
al desarrollo, como porcentaje de la Renta Nacional Bruta.
Fuente: Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), OCDE. Los datos de AOD/RNB de 2010 y
2011 son previsiones del Gobierno espaol.
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La poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero va a suponer un cambio respecto de la desarrollada por los gobiernos
populares de Aznar. Este cambio ser, lgicamente, reflejo del que se produce a nivel general en la poltica exterior, que ya hemos analizado, pero
tambin tendr algunos acentos especiales, derivados del alcance con que
se plantea la iberoamericanidad que caracteriza la poltica iberoamericana
y el especial papel que Espaa juega en la regin.
El nuevo gobierno socialista, al igual que sucedi con otras dimensiones
de la poltica exterior, desde el primer momento quiso dejar claras cules
eran sus intenciones respecto de Amrica Latina, marcando distancias con
la poltica seguida por los gobiernos de Aznar. El presidente del Gobierno,
Rodrguez Zapatero1 y el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin,
Moratinos2, partiendo de la base, reconocida por todos los gobiernos democrticos espaoles, de que Iberoamrica constituye el segundo pilar de
la poltica exterior, despus de Europa, y de la creciente interdependencia
e intereses y valores comunes existentes entre Espaa y esa regin, sealarn su intencin de priorizar las relaciones con Amrica Latina, llevar
adelante una ambiciosa poltica iberoamericana, autnoma en relacin a
otros Estados, basada en la concertacin y el apoyo en los foros internacionales, y plantear una relacin global, que tomase en cuenta tanto lo bilate1
Vase Discurso en la sesin de investidura como presidente de Gobierno, Congreso
de los Diputados, 15 de abril de 2004; Discurso del presidente del Gobierno ante la III
Conferencia de embajadores espaoles en el extranjero, Palacio de la Moncloa, 7 de septiembre de 2004; y Rodrguez Zapatero, 2004.
2
Vase Comparecencia ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los
Diputados para informar sobre las lneas generales de la poltica de su departamento, 19
de mayo de 2004; y Moratinos, 2004.
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Una concertacin que se producir con casi todos los pases iberoamericanos, pero muy especialmente con Argentina, Colombia, Brasil,
Chile, Mxico y Per, as como en el funcionamiento de las propias
Cumbres Iberoamericanas, en las que se pondr en marcha una nueva
estrategia de liderazgo compartido. La Cumbre de Ciudad Guayana
(Venezuela), celebrada en marzo de 2005, en la que participaron los
presidentes de Brasil, Colombia, Venezuela y Espaa, que pretenda
normalizar las relaciones entre Venezuela y Colombia y buscar un
equilibrio en las relaciones de Espaa con ambos pases, mediante la
concertacin con Brasil, ser clara expresin de este objetivo.
b) Este reforzamiento de la concertacin poltica, sin embargo, perder
fuerza a partir de finales de 2005, como consecuencia, por un lado,
de la especial atencin que el presidente del Gobierno tendr que
prestar a los asuntos internos, especialmente el dilogo con ETA y el
Estatuto cataln, y, por otro, de la dedicacin que Moratinos prestar a otras dimensiones de la poltica exterior, como el Magreb y el
conflicto de Oriente Prximo, en detrimento de la iberoamericana,
si se excepta el caso de Cuba. El nombramiento de Trinidad Jimnez como ministra de Asuntos Exteriores, en octubre de 2010, que anteriormente, entre septiembre de 2006 y abril de 2009, haba desempeado el cargo de secretaria de Estado para Iberoamrica, supondr
una mayor atencin a la regin3.
c) Inicio de un giro social en la poltica iberoamericana, sin dejar por
ello de defender los intereses econmicos de Espaa en la regin, en
consonancia con el que, como vimos, experimenta la poltica exterior
en general. Se tratar de prestar una atencin creciente a las cuestiones y problemas sociales y culturales de Amrica Latina. Se entiende
que las polticas dirigidas a la consolidacin institucional y democrtica en esa regin estn ntimamente unidas a las polticas de lucha
contra la pobreza, la desigualdad y a favor de la cohesin social, que
cobrarn un especial relieve. En este giro social, que en s mismo
define la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero y que constituir una sea de identidad de la misma, influirn
tambin las posiciones de la opinin pblica espaola a favor de una
En relacin con el desarrollo de la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, tambin hay que destacar a Juan Pablo de Laiglesia, primero como director de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID)
y, despus, desde abril de 2009 hasta noviembre de 2010, inicialmente como secretario de
Estado para Iberoamrica y, ms tarde, como secretario de Asuntos Exteriores.
3
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poltica de cooperacin al desarrollo ms activa, especialmente respecto de Amrica Latina4, as como la necesidad de apoyos parlamentarios de los partidos de izquierda de mbito nacional y autonmico, ante la mayora relativa del PSOE en el parlamento5.
b) Esta preocupacin social se acompaar con la continuacin de una
poltica de defensa de los intereses econmicos de Espaa en Amrica Latina, como suceder especialmente en relacin a las decisiones
adoptadas por los gobiernos de Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela respecto de algunas empresas espaolas, que han
puesto en cuestin la seguridad jurdica existente en dichos pases,
as como del desarrollo de una poltica de promocin de nuevas inversiones en la regin y de incremento de los flujos comerciales. Esta
dimensin econmica de la poltica iberoamericana acabar teniendo
un peso cada vez mayor en la misma.
b) Se tratar, en ltima instancia, de buscar un equilibrio entre los valores, de cuya defensa pblica harn gala los gobiernos socialistas, y los
4
En 2005, el 84% de los espaoles opinaba que se deba cooperar con los pases en
vas de desarrollo, a pesar de los costes que ello supona, el 55% consideraba que la cooperacin debera dirigirse prioritariamente hacia Amrica Latina y el 77% que debera
orientarse especialmente a la lucha contra la pobreza y el hambre (Fundacin Carolina,
2005). En 2010, el respaldo a la cooperacin al desarrollo y a la lucha contra la pobreza
y la desigualdad descender al 67%, constatndose una cierta tendencia a la baja desde
2005. De hecho, puestos en la disyuntiva de optar por la cooperacin al desarrollo o
garantizar primero el bienestar de los espaoles, el 70% se decanta por esta ltima opcin. Sin embargo, la crisis migratoria que se produce especialmente a partir de 2006,
situar, desde 2008, a frica subsahariana como destino prioritario de la cooperacin,
con el 47% de los encuestados en 2010, en cuanto primer y segundo destino de la misma
(Fundacin Carolina, 2010).
5
En esta lnea de giro social se insertan las iniciativas puestas en marcha en materia de
responsabilidad social de las empresas (RSE) espaolas en la regin (lvarez et al., 2006;
Juregui, 2006 y 2008; Casado, 2008a) y de las Alianzas Pblico-Privadas para el Desarrollo (Casado, 2007 y 2008b); la participacin en la Alianza contra el Hambre, impulsada,
en enero de 2004, por los presidentes de Brasil, Chile y Francia, con el apoyo del secretario
general de las Naciones Unidas; la propuesta de canje de deuda por educacin; el compromiso, casi cumplido, de incrementar la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) hasta el 0,5%
del PIB en 2008, alcanzando los 5.500 millones de euros; la reforma y modernizacin de la
poltica de cooperacin al desarrollo, pasando de una poltica de ayuda a una poltica de
desarrollo, en lnea con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Declaracin de Pars;
y el fortalecimiento de los vnculos y el trabajo con las ONG para el desarrollo, a travs
especialmente del Consejo de Cooperacin al Desarrollo. Esta AOD, aunque se orientar
prioritariamente hacia los pases ms pobres, de acuerdo con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, mantendr, sin embargo, un alto nivel de asistencia a los pases de renta media,
como es el caso de la mayor parte de los latinoamericanos, caracterizados, sin embargo, por
la existencia de fuertes desigualdades sociales (Sanahuja, 2007).
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intereses de Espaa, especialmente econmicos, lo que, como veremos, no siempre ha sido fcil y no siempre se ha conseguido (Soriano,
2008). En este sentido, la imagen de Espaa como potencia normativa,
que el gobierno socialista quiso que fuese desde el primer momento
una de las seas de identidad de su poltica exterior, muy especialmente en su dimensin iberoamericana, no se ha logrado plenamente,
apareciendo un creciente pragmatismo en la misma.
d) R
eforzamiento de las relaciones bilaterales e incremento de la dimensin poltica de las mismas6. Se ha querido aprovechar el actual escenario latinoamericano, con gobiernos, en general, con los que existen
importantes coincidencias polticas, para impulsar las relaciones bilaterales, enriqueciendo la agenda bilateral y dotndola de una mayor dimensin poltica, mediante la firma y puesta en marcha de
acuerdos de asociacin estratgica con los principales pases latinoamericanos7. Se ha tratado, en ltima instancia, de dar respuesta a un
importante dficit de la poltica iberoamericana de Espaa, consistente en la ausencia de polticas bilaterales slidas y especficas pas
por pas, que est gravitando negativamente en los intereses de Espaa con cada uno de los pases latinoamericanos y en la propia dinmica de las Cumbres Iberoamericanas (Malamud, 2005). Sin embargo, la prioridad que el gobierno de Rodrguez Zapatero ha atribuido
a otras proyecciones exteriores y la especial atencin que ha tenido que prestar a determinadas cuestiones internas, como el fracasado
proceso de dialogo con ETA para el final del terrorismo y la polmica negociacin de un nuevo Estatuto de Autonoma con Catalua, durante la primera legislatura, y la gravedad de la crisis econmica, durante la segunda, no han permitido desarrollar adecuadamente
en todos los casos la dimensin poltica en las relaciones bilaterales
con los pases latinoamericanos, ni, mucho menos, definir planes o
estrategias-pas para cada Estado latinoamericano. La creacin en
2006 de la Secretara de Estado para Iberoamrica trat, precisamente, en este sentido, de recuperar el perfil poltico de las relaciones con
Amrica Latina y reforzar las relaciones bilaterales y el proceso de las
Cumbres Iberoamericanas.
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xito de las negociaciones con la Comunidad Andina y Centroamrica. La celebracin de la VI Cumbre UE-Amrica Latina y el Caribe
en Madrid, en mayo de 2010, constituir la expresin ms clara del
xito de esta poltica en lo que se refiere al desarrollo de las relaciones
entre ambas regiones, aunque, como veremos posteriormente, plantee interrogantes en cuanto a la continuidad de la tradicional estrategia regionalista de la UE respecto a Amrica Latina.
En el marco de esas lneas generales, la poltica iberoamericana de los
gobiernos socialistas se ha movido principalmente en torno a cinco ejes de
actuacin: la priorizacin de las relaciones con Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Mxico y Per, a travs de los acuerdos de asociacin estratgica, en el mbito de las relaciones bilaterales; la articulacin de una poltica
de protagonismo respecto de Cuba, con el fin de impulsar el proceso de
transicin en la isla y ser un interlocutor privilegiado en el mismo; el impulso a las Cumbres Iberoamericanas, sobre la base de un liderazgo compartido; el impulso a las relaciones entre la UE y Amrica Latina; y, finalmente,
ya ms reciente, la implicacin en la conmemoracin de los bicentenarios
de la independencia de las repblicas latinoamericanas9, como acompaante y con una perspectiva de futuro10.
Espaa no poda permanecer al margen de la conmemoracin que realizan los pases latinoamericanos. Esta posicin fue asumida por el gobierno socialista, que cre, el
4 de mayo de 2007, una Comisin Nacional para la Conmemoracin de los Bicentenarios de la Independencia de las Repblicas Iberoamericanas, adscrita al Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperacin y presidida por la vicepresidenta primera, Mara
Teresa Fernndez de la Vega, encargada de la preparacin, programacin, organizacin
y coordinacin destinadas a la celebracin de los mismos, y nombr, el 27 de julio de
2007, al expresidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, embajador plenipotenciario y extraordinario para su conmemoracin. Esta implicacin de Espaa en los bicentenarios,
en ningn caso como protagonista, sino simplemente como acompaante y tratando de
que la agenda de los mismos mirase hacia el futuro de Amrica Latina y Espaa, se va a
producir tanto en trminos bilaterales, como iberoamericano, en este caso en el marco
del Grupo Bicentenarios, que ha puesto en marcha la SEGIB, a partir del mandato de la
Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile, en 2007. El Grupo Bicentenarios es una
instancia multilateral creada en diciembre de 2007, en Santiago de Chile, que integra a los
pases iberoamericanos que conmemoran sus bicentenarios entre 2009 y 2011, y que tiene
como objetivo promover y organizar la conmemoracin conjunta de los procesos de independencia desarrollados hace doscientos aos. Para el papel de Espaa en los bicentenarios y para su problemtica, vase Malamud, 2008, 2009, y 2011; y Arenal, 2010a y 2010c.
10
Como han destacado Rosa Conde y Alfonso Gamo: En Iberoamrica tenemos un
horizonte cercano: a un lado del Atlntico, la conmemoracin de los Bicentenarios de las
Independencias de las Repblicas Latinoamericanas; y al otro, el de la Constitucin de
Cdiz. Bicentenarios de unos hechos que denotan, aqu y all, lo que fue la lucha contra
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El primer eje de la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero se ha situado en el mbito de las relaciones bilaterales, lo que ha supuesto,
despus de unos escarceos iniciales con la Venezuela de Chvez, pronto abandonados ante el rumbo poltico que adoptaba ese pas, apostar claramente por la
priorizacin de las relaciones con Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y
Per, a travs de la conclusin, en unos casos, y puesta en prctica, en todos, de
acuerdos de asociacin estratgica, en razn no solo de la importancia de los intereses polticos, econmicos y sociales implicados en las relaciones con esos
pases, sino tambin de su peso y protagonismo poltico y econmico en la regin
y de la sintona poltica existente en general con sus gobiernos.
El desarrollo que han conocido, a pesar de algunos altibajos, las relaciones con los pases mencionados, a travs de inversiones, acuerdos de muy
distinta naturaleza, visitas oficiales, relaciones diplomticas y relaciones no
gubernamentales, a los que habra que sumar, a otro nivel, Uruguay, Repblica Dominicana y la mayor parte de los pases centroamericanos, deja sin
sentido la acusacin reiterada por el PP de que los gobiernos socialistas se
han aliado con los regmenes autoritarios o neopopulistas de Amrica Latina, en concreto, y especialmente, con Cuba y Venezuela.
Ello se pone claramente de manifiesto cuando se toma en consideracin
que la mayor parte de los problemas y tensiones polticas y econmicas que
se han producido con algunos gobiernos latinoamericanos, han sido, salvo
excepciones, precisamente con los gobiernos que, segn el PP, supuestamente son aliados del gobierno de Rodrguez Zapatero, como consecuencia
de las polticas neopopulistas o indigenistas y nacionalizadoras puestas en
marcha por los mismos, que han afectado a empresas espaolas con inversiones en esos pases, y de actitudes y declaraciones marcadamente antiespaolas. Es lo que ha sucedido, muy en concreto, con los gobiernos de
Venezuela, Bolivia, Nicaragua y, en menor medida, Ecuador.
el absolutismo, por la libertad y el constitucionalismo, que supusieron en su momento un
autntico cambio histrico, y que ahora podran ser elemento el catalizador para que una
generacin de jvenes de Amrica Latina reflexione, se haga cargo de su propia historia y
lidere un cambio no menos importante: cmo llevar a cabo las transformaciones necesarias
para insertar con xito a su regin en el mundo y cmo avanzar en el desarrollo sostenible
de sus respectivos pases. Para ello es necesario asumir de forma crtica y objetiva esos
doscientos aos de historia y comprometerse con el fututo, trabajando con esfuerzo para
encontrar soluciones a los importantes retos que tenemos hoy, en Europa y en Amrica
Latina, ante la globalizacin y sus implicaciones (Conde y Gamo, 2008: X).
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En el mbito de las relaciones bilaterales, cuando han surgido contradicciones en el juego de valores e intereses, el gobierno socialista, como ya
se ha destacado, ha buscado, en principio, el mantenimiento de un equilibrio entre ambos, pero no siempre lo ha logrado. Si, por ejemplo, en el caso
de Bolivia, como veremos, ese equilibrio parece que se logr, no ha sucedido as en otros casos, especialmente como consecuencia de la defensa de
los intereses econmicos espaoles en la regin y de la creciente europeizacin de la poltica iberoamericana. Este desequilibrio a favor de los intereses se manifestar tambin, aunque en menor medida, en el mbito de las
Cumbres Iberoamericanas.
En la consideracin de las relaciones bilaterales distinguiremos, por
razones obvias, entre dos grupos de pases. Por un lado, las mantenidas con
aquellos pases latinoamericanos con los que existen acuerdos de asociacin estratgica o las relaciones se han mantenido en un excelente nivel
poltico, lo que no excluye que se hayan planteado algunos problemas, fijndonos, no en todos, sino especialmente en los ms significativos desde el
punto de vista de la poltica iberoamericana de Espaa. Por otro lado,
analizaremos las relaciones desarrolladas con aquellos pases latinoamericanos, la mayor parte de los mismos integrados en la Alternativa Bolivariana
de los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), con los que las relaciones han
pasado por momentos de tensin o crisis, como consecuencia de las caractersticas de sus regmenes polticos y de las polticas neopopulistas puestas
en marcha, que han incidido negativamente en dichas relaciones, y respecto de los cuales, los gobiernos de Rodrguez Zapatero han tratado de mantener, en base a la defensa de los valores, especialmente los derechos humanos y la democracia, y de los intereses, una poltica de dilogo y bsqueda
de soluciones a los contenciosos planteados, acorde con el principio de
indiscriminacin que rige la poltica iberoamericana, tanto desde el punto
de vista de los importantes intereses de todo tipo en juego, como respecto
del avance en el proceso de las Cumbres Iberoamericanas. Finalmente, nos
fijaremos en las relaciones con Honduras, que constituye un caso especial
desde el punto de vista de la afirmacin de los valores, como consecuencia
del golpe de Estado de finales de junio de 2009.
En el primer grupo de pases se encuentran, entre otros, Argentina,
Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Per.
En el caso de Argentina, pas con el que, el 22 junio de 2006, se firm
un Acuerdo de Asociacin Estratgica en Madrid, por los presidentes Nstor Kirchner y Rodrguez Zapatero, han continuado producindose algunos problemas en relacin con las empresas espaolas con inversiones en
el pas. La visita que realiz a ese pas la vicepresidenta primera del Gobier485
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Estratgica, que situaba las relaciones con Colombia al mismo nivel que las
existentes con Argentina, Brasil, Chile y Mxico.
El excelente estado de las relaciones se expres en la peticin del presidente colombiano para que Espaa, junto con Francia y Suiza, y bajo la coordinacin de la Iglesia catlica, mediase ante las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) para conseguir la liberacin de los secuestrados,
y en la aceptacin por Rodrguez Zapatero, as como en la voluntad del gobierno colombiano de contribuir militarmente a la Fuerza Internacional de
Asistencia para la Seguridad de Afganistn (ISAF), bajo mando espaol, en
cuyo proceso Espaa actu como padrino e intermediario con la OTAN.
La poltica del nuevo presidente colombiano, Juan Manuel Santos, igualmente centrada en la lucha contra el terrorismo, pero ms matizada en cuanto al alineamiento con Estados Unidos, junto al desarrollo econmico del
pas, a la articulacin de polticas econmicas ortodoxas y a las cada vez ms
importantes inversiones de empresas espaolas, facilitarn con seguridad an
ms el desarrollo de las relaciones bilaterales.
Con Chile, pas en el que igualmente existen importantes intereses econmicos espaoles, las relaciones con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero han continuado siendo excelentes en todos los sentidos,
transcurriendo por un camino de total entendimiento y concertacin, tanto
bajo la presidencia de Ricardo Lagos15 como con la de Michelle Bachelet,
ambos miembros del Partido Socialista chileno, con los que la sintona
poltica, econmica y social de Rodrguez Zapatero ha sido total, respecto
a la problemtica de Amrica Latina y de las Cumbres Iberoamericanas.
La firma de un Plan de Asociacin Estratgica, similar a los suscritos con
otros pases latinoamericanos, con ocasin de la primera visita de Bachelet
como presidenta de Chile a Espaa, el 10 de mayo de 200616, reflej el buen
momento y la importancia que ambos pases atribuyen a las relaciones bilaterales17. Chile participa tambin en la Alianza contra el Hambre y en la Alianza
de Civilizaciones. Tanto el rey como el presidente del Gobierno espaol participaron en la XVII Cumbre Iberoamericana, celebrada en Santiago de Chile,
a principios de noviembre de 2007, ponindose de manifiesto la coincidencia
de puntos de vista sobre la cohesin social en Iberoamrica, frente al grupo de
15
Ricardo Lagos viaj a Espaa cinco veces durante su mandato presidencial, entre
marzo de 2000 y marzo de 2006.
16
Con el gobierno de Rodrguez Zapatero, Michelle Bachelet ya haba visitado Espaa como ministra de Defensa, en julio de 2005, y ms tarde como candidata presidencial.
17
En el marco de la modernizacin de sus fuerzas armadas, Chile comprar a Espaa y Francia submarinos no atmicos de ltima generacin, aviones F-16, fragatas y un
centenar de carros de combate Leopard.
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pases del ALBA, liderado por Hugo Chvez. El 28 de marzo de 2009, expresando la sintona poltica con Bachelet y otros mandatarios, Rodrguez Zapatero viaj a Via del Mar para asistir a la Cumbre de Lderes Progresistas.
Con el nuevo presidente chileno, Sebastin Piera, a pesar del distinto
signo poltico de ambos gobiernos, dados los importantes intereses en juego y la coincidencia en cuanto a la problemtica latinoamericana, las relaciones han seguido por el mismo camino sealado.
En relacin con Mxico, pas clave en la poltica iberoamericana de Espaa desde un punto de vista poltico, por la concertacin tradicional entre
ambos pases en relacin a Amrica Latina, la lucha contra el terrorismo y las
Cumbres Iberoamericanas, y desde el econmico, por los importantes intereses espaoles en ese pas, tanto durante el mandato de Vicente Fox como
de Felipe Caldern, ambos del Partido de Accin Nacional (PAN), las relaciones han sido tambin excelentes en todos los mbitos.
En el caso del primero, con el que las relaciones se haban enrarecido durante los dos ltimos aos del gobierno de Aznar, como consecuencia, entre
otros hechos, por un lado, del alineamiento del gobierno popular con la administracin Bush en la guerra de Iraq y por las presiones ejercidas por Aznar
para que Mxico votara en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
una resolucin que diera luz verde al ataque a ese pas, y, por otro lado, consecuencia de la estrategia de liderazgo hegemnico unilateral seguida por Aznar
en las Cumbres Iberoamericanas, la llegada de Rodrguez Zapatero al gobierno
permiti una rpida recuperacin de las relaciones bilaterales. Como ya hemos
apuntado, la declaracin realizada por Rodrguez Zapatero con ocasin de la
entrevista que mantuvo con el presidente de Mxico, Vicente Fox, a raz de su
presencia en la Cumbre ALC-UE de Guadalajara, a finales de mayo de 2004,
de que se plantearan las relaciones en trminos igualitarios y se coordinara
estrechamente la poltica con Mxico, expres el distinto talante con que se
planteaban esas relaciones, desapareciendo los recelos existentes anteriormente. Este excelente clima se puso igualmente de manifiesto en las visitas que Fox
realiz a Espaa, en febrero de 2005 y a mediados de junio de 2006.
El apretado triunfo electoral de Felipe Caldern en las elecciones del 2
de julio de 2006, puesto en entredicho por una parte de la oposicin mexicana, y el rpido reconocimiento de su triunfo electoral que realiza el gobierno de Rodrguez Zapatero, permiti que desde el primer momento las
relaciones alcanzaran un alto perfil poltico con el nuevo presidente18.
Son de destacar tambin, adems de las continuas visitas ministeriales, los frecuentes intercambios y acuerdos suscritos entre los poderes regionales, as como entre los
poderes legislativo y judicial de ambos pases.
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salvaguardar los intereses de Espaa en Venezuela23, abriendo diferentes canales de comunicacin que permitiesen la recomposicin, sin costes para ninguna
de las dos partes, de las correctas relaciones mantenidas hasta entonces y moderando sus movimientos respecto del nivel de gravedad del incidente24. Como
ha sealado Felipe Sahagn, Espaa respondi a Chvez a la americana, como
Washington responde a los continuos ataques de Chvez, no a la marroqu, en
el caso de la visita del rey a Ceuta y Melilla25, que ya hemos analizado.
La normalizacin, momentnea, de las relaciones entre ambos pases se
produjo ocho meses despus, con ocasin de la visita de Chvez a Espaa, a
finales de julio de 2008, y sus reuniones con el rey y Rodrguez Zapatero26.
Sin embargo, apenas transcurrida una semana, las relaciones volvieron
a enfriarse a raz de la venta, forzada por Chvez en su poltica de nacionalizar los negocios estratgicos del pas, de la filial del Banco de Santander
en Venezuela, a pesar de que tanto el gobierno socialista como el propio
Banco de Santander quisieron quitar hierro al asunto.
La segunda visita de Chvez a Madrid, en este caso no oficial, amparndose en una escala tcnica, a mediados de septiembre de 2009, la aprovech, tras entrevistarse con el rey y Rodrguez Zapatero, para hacer pblico
el hallazgo por Repsol-YPF de una de las mayores reservas mundiales de
gas, en aguas del golfo de Venezuela.
La ltima crisis en las relaciones hispano-venezolanas se ha producido, a
partir de marzo de 2010, a raz de las acusaciones formuladas por la AudienLos intereses de Espaa en Venezuela que estaban en juego eran, entre otros, la
presencia diplomtica y empresarial de Espaa en la regin, tanto a nivel de algunos
pases concretos, prximos al populismo de Chvez, como a nivel de las Cumbres Iberoamericanas; la presencia de 300.000 espaoles afincados en ese pas; y ms de media
docena de empresas espaolas (Repsol, Santander, BBVA, Telefnica, Mapfre, Prisa),
con importantes inversiones, que se podran ver afectados negativamente por un empeoramiento de las relaciones.
24
Frente a esta actitud, el PP arremeti contra el gobierno socialista, exigiendo la llamada a consultas del embajador de Espaa en Caracas y la comparecencia del ministro de
Asuntos Exteriores y de Cooperacin en el Congreso de los Diputados, para que explicase
cmo se ha organizado una cumbre que se ha convertido en un circo antiespaol.
25
Felipe Sahagn, Espaa responde a Chvez a la americana, El Mundo, 14 de
noviembre de 2007.
26
Durante esa misma visita, Chvez se reuni con el presidente de Repsol-YPF, Antonio Brufau, recordando el buen trabajo conjunto de la misma con Petrleos de Venezuela
en la exploracin, en la Faja del Orinoco, de la mayor reserva de petrleo pesado y semipesado del mundo. A finales de julio de 2009, se sell esta alianza energtica entre Espaa
y Venezuela con la firma, en Caracas, en presencia de Chvez y Moratinos, de contratos
por parte de Repsol-YPF para la explotacin del mencionado bloque Junn en la Faja del
Orinoco, y el consorcio formado por Iberdrola y Elecnor con Petrleos de Venezuela, para
la construccin de una planta termoelctrica de gas y gasleo en el Estado de Sucre.
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los hechos, si bien consider que no existan datos que permitieran sospechar de la implicacin del gobierno venezolano32, y la vicepresidenta primera, Fernndez de la Vega, exigi acciones inmediatas del gobierno venezolano contra Cubillas, que hasta el momento no se han producido.
Como se ha visto, la deriva neopopulista y autoritaria, las medidas nacionalizadoras adoptadas y la nula voluntad de colaboracin en la lucha
contra ETA del rgimen de Chvez plantean serios interrogantes en el futuro de las relaciones bilaterales. Es verdad que los intereses espaoles en
ese pas son importantes y que la prudencia, y no la poltica teatral, debe
marcar la accin espaola, pero tambin lo es que los derechos humanos y
la democracia no pueden obviarse en las relaciones con pases como Venezuela y que, en determinadas ocasiones, cuando se producen crisis como las
comentadas, algn gesto de firmeza es conveniente.
En el caso de Bolivia, a pesar de las medidas nacionalizadoras y neopulistas adoptadas por el gobierno de Evo Morales, de algunas declaraciones antiespaolas, de la grave crisis poltica e institucional que ha vivido ese pas y
del avance en el proceso de refundacin de Bolivia sobre la base indgena,
con exclusin de la historia criolla, emprendida por Morales, las relaciones
en general han transcurrido sin especiales sobresaltos, existiendo, en trminos generales, un buen clima en las relaciones entre ambos pases33.
Este buen clima se puso de manifiesto en la actuacin del gobierno de
Rodrguez Zapatero, a raz del Decreto de Nacionalizacin de los Hidrocarburos, de 1 de mayo de 2006, del gobierno de Evo Morales, que afect directa y gravemente a las inversiones y presencia de Repsol-YPF en ese pas. En
este caso, el gobierno espaol se vio obligado a actuar abiertamente ante el
gobierno boliviano, a travs del secretario de Estado de Poltica Exterior,
Bernardino Len, para proteger los intereses de la empresa hispano-argentina y facilitar un acuerdo satisfactorio para ambas partes, al mismo tiempo
que se continuaba apostando con fuerza por el impulso de la cooperacin al
desarrollo con dicho pas, a pesar de la existencia de presiones en sentido
contrario34. Tambin qued reflejado este clima en la visita que Evo Morales
realiz a Espaa, a mediados de septiembre de 2009, en la que, adems de
entrevistarse con el rey y Rodrguez Zapatero, se reuni con empresarios espaoles para alentar las inversiones en su pas, pidiendo socios, no dueos.
32
Unas declaraciones del embajador de Venezuela en Espaa, Isaas Rodrguez, insinuando que los testimonios de los terroristas de ETA se podan haber obtenido mediante
torturas, contribuy a tensar an ms el ambiente.
33
Este clima se hizo ya patente en la visita que, siendo presiente electo, realiz Evo
Morales a Madrid, el 4 de enero de 2006, a invitacin de Rodrguez Zapatero.
34
Espaa es el principal donante de Bolivia, con aproximadamente 90 millones de euros.
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Durante la crisis hondurea el gobierno socialista mantendr permanente el contacto con los mandatarios latinoamericanos y con el secretario
general de la OEA, as como con los distintos actores polticos hondureos,
con el fin de encontrar una solucin constitucional a la misma. En esta lnea
se inserta el apoyo a la mediacin del presidente de Costa Rica, scar
Arias, para alcanzar una solucin negociada, que finalmente fracasara.
La celebracin de elecciones presidenciales en Honduras, el 29 de noviembre de 2009, y el triunfo en las mismas de Porfirio Lobo, del Partido
Nacional, por una amplia mayora, abri la puerta a una posible superacin
poltica de la crisis, colocando en una cada vez ms dbil posicin a los pases
del ALBA y a Brasil y Argentina, que no admitieron la legalidad de las elecciones, frente a la ratificacin que hicieron Estados Unidos y una parte significativa de los pases latinoamericanos, en concreto Colombia, Costa Rica,
Panam y Per. Con ello se rompi en dos el bloque iberoamericano, situando a Espaa, en su papel de buscador de aproximaciones entre ambos bloques, en una difcil posicin, como se puso de manifiesto en la Cumbre
Iberoamericana de Estoril (Portugal), celebrada precisamente al mismo tiempo que las mencionadas elecciones hondureas38.
Esas elecciones dieron pie, tambin, para que Estados Unidos y prcticamente todos los Estados miembros de la UE normalizaran sus relaciones
con el nuevo gobierno hondureo. Por el mismo camino, aunque con mayor lentitud, ha caminado el gobierno espaol39, que procedi a invitar al
nuevo presidente hondureo a la Cumbre ALC-UE de Madrid, en mayo de
2010, a la que finalmente no asisti por la amenaza de algunos presidentes
latinoamericanos, encabezados por Brasil, de no participar en la misma,
caso de que el primero estuviese presente.
Con todo, la crisis no se ha solucionado totalmente, en concreto, en
relacin a Amrica Latina, pues Brasil, Argentina y los pases del ALBA,
con la excepcin de Nicaragua, continan exigiendo la vuelta del expresidente Zelaya y no reconocen al gobierno de Porfirio Lobo40.
38
Lo mismo ha sucedido en la Cumbre Iberoamericana de Mar del Plata (Argentina),
celebrada a principios de diciembre de 2010, a la que no fue invitado Porfirio Lobo a instancias de la anfitriona, Cristina Fernndez, con el apoyo de Brasil y los pases del ALBA.
39
El gobierno socialista entiende que, a pesar de que dichas elecciones tenan como
base un golpe de Estado absolutamente condenable, la celebracin de las mismas, con
garantas de limpieza, la necesidad de asegurar la estabilidad del pas y de la subregin y
de evitar la creciente influencia de Chvez, exigen, despus de un tiempo transcurrido,
normalizar las relaciones con el pas iberoamericano.
40
La crisis de Honduras, en cuya solucin se implic fuertemente Brasil, apostando
por la vuelta de Zelaya, para no perder posiciones frente a Venezuela, ha puesto de manifiesto las dificultades de este pas para afirmarse como potencia regional.
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El golpe de Estado de Honduras ha sido la expresin ms clara en la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero de la afirmacin
de la condicin de Espaa como potencia normativa y, consecuentemente, de
la primaca de los valores, en este caso democrticos, sobre los intereses, aunque a la postre, como hemos visto, estos ltimos, despus de las elecciones
presidenciales en ese pas, han acabado por imponerse por razones polticas y
de identidad iberoamericana41.
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quierda latinoamericana, liderada por Venezuela, que si, de un lado, impactar en la poltica espaola hacia la isla en trminos de oportunidad, de
otro, tambin la dificultar, como consecuencia de la salida del relativo
ostracismo en que se encontraba el rgimen castrista, de sus crecientes relaciones con la mayor parte de los pases de Amrica Latina y con potencias
extrarregionales, como China, India y Rusia, traducindose en el hecho de
que su necesidad de Espaa y Europa sea cada vez menor. A todo lo anterior hay que aadir la ampliacin de la UE, en 2004, con el ingreso, entre
otros, de ocho pases del antiguo bloque comunista, que ha ampliado el
grupo de Estados reticentes al dilogo constructivo con el rgimen cubano
y que dificulta un cambio en la poltica de la UE hacia la isla. Finalmente,
hay que tomar en consideracin el activismo que asumirn el PP y el propio
Aznar en contra de la nueva poltica del gobierno socialista hacia Cuba,
tanto en el mbito internacional como, muy en concreto, en el seno de la
UE (Barb, 2009a: 142-143).
Las primeras manifestaciones de la intencin del gobierno de Rodrguez
Zapatero de revisar la poltica que, en el mbito espaol y europeo, se vena
desarrollando hacia la isla, se producen en julio de 2004, cuando la liberacin
de una veterana disidente por parte del rgimen castrista dio pie a que el
ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Moratinos, expresara la
intencin espaola de revisar la poltica de sanciones que segua la UE en
relacin a Cuba, por considerar que las mismas eran ineficaces desde la perspectiva de la democracia y los derechos humanos en dicho pas.
Con todo, fue la recepcin que, el 12 de octubre de 2004, ofreci el
embajador de Espaa en La Habana la que abri el proceso de cambio a la
luz pblica, como consecuencia del anuncio por l mismo de que Espaa
se desmarcaba de la poltica seguida por la UE por entender que no era
eficaz. En apoyo de estos planteamientos inmediatamente acudi el presidente del Gobierno que, de visita en Hungra, el 15 de octubre ratific esa
intencin de cambio por considerar que la situacin de aislamiento en que
se encontraban los embajadores europeos en Cuba no favoreca ni a los
cubanos ni a Europa.
A partir de diciembre de 2004, el proceso de cambio de la poltica hacia
Cuba, en este caso ya por parte de la UE, pero a instancia espaola, se acelera, culminando el 31 de enero de 2005, cuando los ministros de Asuntos
Exteriores de los 25 Estados miembros, ratificando la posicin comn vigente desde 1996, acuerdan suspender temporalmente las sanciones contra
Cuba adoptadas en junio de 2003, proponiendo mantener un dilogo constructivo con las autoridades cubanas y desarrollar unas relaciones ms intensas con la oposicin, supeditndolo a una revisin peridica de las mismas.
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se abra una nueva etapa en el dilogo con Cuba, por lo que no haba razn
para mantener la posicin comn.
En la reunin de ministros de Asuntos Exteriores comunitarios, que
tuvo lugar el 25 de octubre de 2010, en la que se mantuvo la posicin comn, al mismo tiempo que se decida explorar nuevas vas acercamiento a
Cuba57 ante el proceso de liberacin de presos, la nueva ministra de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Trinidad Jimnez, consider que, aunque
no se haba producido una derogacin formal de la misma, sta haba quedado de hecho superada58. En la prctica, nos encontramos ante una situacin en la que sin cambiar la posicin comn, se abren nuevas perspectivas
en las relaciones entre la UE y Cuba, cuyo resultado final no est claro,
dado el inmovilismo poltico del rgimen castrista.
A la vista de todos los interrogantes que subsisten, los riesgos que para
Espaa representa esta poltica hacia Cuba no se pueden menospreciar,
dada la utilizacin que el rgimen castristas hace de esta aproximacin, el
inmovilismo poltico que le ha caracterizado hasta el momento y el escaso
protagonismo que se concede a la disidencia. Sin embargo, es evidente
que la anterior situacin, sin canales de interlocucin abiertos, no poda
mantenerse en momentos en los que se abre una posible transicin en la
isla, donde los intereses espaoles son muy importantes. Los nuevos planteamientos que la administracin Obama tiene respecto de Cuba pueden
servir para reforzar la arriesgada apuesta espaola. Pero, en todo caso,
ms all de las concesiones humanitarias del rgimen cubano, utilizadas
como pura contraprestacin a un simple dilogo poltico, y la apertura
econmica prometida, impuesta por la dramtica situacin econmica de
Cuba, es evidente que, de momento, la poltica espaola hacia la isla no
ha producido resultados polticos realmente relevantes en el camino hacia
la democracia y el respeto a los derechos humanos, y que el encastillamiento de las autoridades castristas en su proyecto poltico no democrtico, anunciado recientemente por Ral Castro, no augura, a corto plazo,
nada nuevo.
problema no es solo que Cuba nicamente permite escoger entre la crcel y el exilio, sino
que se trata de una concesin humanitaria, limitada aunque importante, que no implica
apertura poltica de ningn tipo.
57
Estas nuevas vas consisten principalmente en el encargo a la alta representante para
Asuntos Exteriores y de Seguridad, Catherine Ashton, para iniciar conversaciones con Cuba
con el fin de explorar los cambios que puedan conducir a la normalizacin de las relaciones.
58
El Pas, 26 de octubre de 2010.
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En relacin con la poltica desarrollada por los gobiernos socialistas respecto de las Cumbres Iberoamericanas, que, en cuanto mxima expresin de
la iberoamericanidad y de la dimensin identitaria de la poltica iberoamericana, continuarn siendo uno de los ejes principales de la misma, hay que
destacar, por un lado, la introduccin de dos importantes novedades en la
poltica seguida por Rodrguez Zapatero respecto a la articulada por Aznar,
que ha permitido que se abra una nueva etapa en cuanto a la dinmica de
las mismas, y, por otro, una fuerte politizacin de las Cumbres, que ha introducido importantes divisiones entre los pases iberoamericanos, que
pueden, a medio y largo plazo, incidir en el futuro de las mismas.
La primera novedad ha sido el cambio desde la estrategia de liderazgo
hegemnico unilateral practicada por Aznar en su segunda legislatura, a una
estrategia de liderazgo compartido, que ha buscado el consenso y la concertacin con los pases iberoamericanos en los avances de las Cumbres. Este
cambio de estrategia permiti, de entrada, la concertacin de los avances en
las mismas con los dems pases iberoamericanos y facilit el xito de las
Cumbres de San Jos de Costa Rica, en noviembre de 2004, y de Salamanca,
en noviembre de 2005, permitiendo la puesta en marcha de la SEGIB, que
ha supuesto un salto cualitativo de primera importancia en la consolidacin
de la dinmica de las Cumbres, al proporcionar a las mismas una estructura
institucional permanente, con funciones no solo en el campo de la cooperacin, como suceda con la SECIB, sino tambin con funciones polticas y de
representacin (Lozoya, 2005; y Arenal, 2005f y 2007b). A travs del trabajo
desarrollado por la SEGIB y de la apertura de oficinas de representacin en
algunos pases iberoamericanos59, han aumentado considerablemente la operatividad y visibilidad de las Cumbres60, as como su proyeccin internacioAdems de la sede en Madrid, las oficinas de representacin se encuentran en
Brasilia, Mxico, Montevideo y Panam.
60
De acuerdo con el Barmetro de la Fundacin Carolina, en 2010, el 67% de los espaoles afirma conocer o haber odo hablar de las mismas, lo que representa un porcentaje
prcticamente idntico al de 2008 y 2009 (71% y 70%), pero superior a las encuestas anteriores que situaban ese conocimiento en torno al 63%. En cuanto a la importancia que se atribuye a la Cumbres es muy alta, pues, en 2010, el 52% de los entrevistados considera que es un
acontecimiento muy importante o bastante importante para Espaa y, lo que es ms significativo, el 70% piensa que tambin lo es para Amrica Latina. Esta importancia que se atribuye
a la Cumbres contrasta, lo que resulta igualmente muy significativo de la opinin que se tiene
de las mismas, con el escepticismo que existe en cuanto a sus resultados y eficacia real, que se
repite en los distintos Barmetros. En este sentido, en 2010, el 69% de los espaoles sostiene
59
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nal, hacindose presentes como observadoras en Naciones Unidas y colaborando con otras organizaciones internacionales61.
La segunda novedad de la poltica de los gobiernos de Rodrguez Zapatero,
impulsada tambin por una parte significativa de otros gobiernos iberoamericanos, como consecuencia del cambio poltico que se ha producido en la regin, ha
sido el giro social que ha experimentado la agenda de las Cumbres a partir de la
celebrada en San Jos de Costa Rica, en 2004, cuya temtica se ha centrado en
las migraciones, la cohesin social, la juventud y el desarrollo y la innovacin y el
conocimiento, producindose una reorientacin en los compromisos asumidos
en las mismas62. Expresin de este giro es igualmente la apertura de las Cumbres
a las sociedades civiles iberoamericanas, que constitua un reto pendiente, indispensable para la consolidacin de la Comunidad Iberoamericana, a travs de los
Foros Parlamentario Iberoamericano, Cvico, Empresarial y de Gobiernos Locales, que se vienen celebrando desde la Cumbre de Salamanca, y el Encuentro de
Interlocutores Sociales, que rene a sindicatos y empresarios63. Ello ha permitido
que las Cumbres aborden problemas y retos que realmente interesan a los pases
iberoamericanos, proporcionndolas mayor operatividad.
La mayor operatividad se ha hecho patente en los trabajos que se han
venido desarrollando entre Cumbre y Cumbre y en los compromisos que
se han asumido en las Cumbres de Salamanca, en octubre de 2005, Montevideo, en noviembre de 2006, Santiago de Chile, noviembre de 2007, San
Salvador, en octubre de 2008, Estoril, en noviembre/diciembre de 2009, y
Mar del Plata, en diciembre de 2010, a pesar incluso de los incidentes y de
la marcada divisin poltica que se produjo en las Cumbres de Santiago de
Chile, Estoril y Mar del Plata64.
que sus resultados prcticos han sido siempre muy escasos y, lo que es ms preocupante, un
62% opina que las ltimas Cumbres han ido perdiendo relevancia (Fundacin Carolina,
2006, 2007, 2008, 2009a, 2009b, y 2010). Estos datos se repiten con pequeas variaciones en
el Barmetro del Real Instituto Elcano, de noviembre de 2007, en el que la mayora de los entrevistados optan por describir las Cumbres ms como relacionadas con el futuro (60%) que
con el pasado, como algo ms simblico (52%) que funcional, ms beneficioso para Amrica
Latina (59%) que para Espaa, ms con el consenso (56%) que con el disenso y ms con el
Estado (45%) que con la sociedad civil (Real Instituto Elcano, 2007b).
61
Vase Bautista Jimnez, 2007.
62
Vase Secretara General Iberoamericana, 2007a, 2007b, 2008a, 2008b, 2008c,
2008d, 2009a, y 2009b.
63
Para los vnculos existentes entre las Cumbres y las sociedades civiles iberoamericanas hasta 2005, vase Mallo, 2005a y 2005b.
64
Factor igualmente significativo en esta mayor operatividad ha sido la creacin del
Consejo de Organismos Iberoamericanos, que institucionaliza, a travs de la SEGIB, las
relaciones de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia
y la Cultura (OEI), la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), la Or507
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El nombramiento de Enrique Iglesias como secretario general iberoamericano en la reunin extraordinaria de ministros de Asuntos Exteriores,
celebrada en Guimaraes (Portugal), el 28 de mayo de 2005, ser tambin
un importante factor en la mayor operatividad y presencia internacional de
las Cumbres, dado su prestigio internacional, su trabajo y su intensa actividad a travs de la SEGIB.
Junto a estas dos novedades, importantes para la consolidacin de las
Cumbres, hay que destacar el hecho de la creciente divisin poltica entre
los pases iberoamericanos, consecuencia del nuevo escenario latinoamericano, que puede incidir negativamente en el funcionamiento de las mismas.
ste escenario es muy distinto al caracterstico de los aos noventa e, incluso, al de inicios de la primera dcada del siglo xxi, cuando las Cumbres se
pusieron en marcha y se consolidaron. Ahora nos encontramos con un escenario marcado por la creciente heterogeneidad y divisin poltica y con diferentes
proyectos polticos y econmicos por parte de los pases latinoamericanos, muy
alejado de la homogeneidad que, a pesar de los distintos niveles de desarrollo,
en trminos generales era el rasgo dominante en los aos noventa, con lo que
ello ha supuesto de incremento en las tensiones y los conflictos intrarregionales
y bilaterales, de fragmentacin poltica de Amrica Latina y de dificultad para
la adopcin de posiciones comunes por parte de los Estado latinoamericanos.
A lo anterior, en directa relacin, se une la deriva neopopulista de algunos
gobiernos o la puesta en marcha de polticas indigenistas, que han introducido
una nueva dimensin identitaria en la realidad latinoamericana, que tiende a
chocar con la dimensin identitaria derivada de la historia, la lengua y la cultura comunes, presente en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina y expresada, principalmente, en las Cumbres Iberoamericanas.
La concrecin ms clara y operativa de esta divisin la encontramos en
los pases que integran la llamada Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra Amrica (ALBA), entre otros, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Cuba, que trata de articular un liderazgo y una estrategia poltica y
econmica propia en Amrica Latina y en el escenario internacional, enfrentada, aunque con diferentes matices, segn los pases que la conforman, al
resto de los pases latinoamericanos. Esta estrategia se hace tambin operativa en el seno de las Cumbres Iberoamericanas, con la problematicidad
aadida que ello supone.
ganizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ) y la Conferencia de Ministros de Justicia de
los Pases Iberoamericanos (COMJIB) con las Cumbres Iberoamericanas, y que permite una mejor coordinacin de los trabajos del conjunto de los organismos iberoamericanos actualmente en funcionamiento.
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se haba visto amenazado en la anterior Cumbre de Santiago de Chile. La ausencia de Chvez en la misma contribuy, sin lugar a dudas, a esta normalizacin.
Particular significado tendr la aprobacin del Consenso de San Salvador sobre las modalidades de participacin en la Conferencia Iberoamericana, que pretende suplir una laguna existente hasta ahora en el proceso
de las Cumbres, que dificultaba la participacin de actores no iberoamericanos. En este sentido, a efectos de promover una estrecha cooperacin
institucionalizada con otros miembros y actores de la sociedad internacional se crean las figuras de Observadores Asociados, para los Estados, y de
Observadores Consultivos, para los Organismos Internacionales69. Estas
figuras permitirn ampliar la proyeccin internacional de las Cumbres y
facilitar la colaboracin en sus trabajos con distintos actores internacionales que tienen inters en dicha dinmica70.
Esta Cumbre, al celebrarse en plena crisis econmica global, sirvi tambin para que los pases iberoamericanos se pronunciasen sobre la misma.
En el Comunicado especial de la Comunidad Iberoamericana sobre la
coyuntura econmica mundial, adems de expresar la determinacin de
participar y contribuir activamente en un proceso de transformacin profunda y amplia de la arquitectura financiera internacional, que establezca
instrumentos de prevencin y respuesta inmediata ante futuras crisis y garantice una regulacin eficaz de los mercados de capitales, coordinar las
acciones necesarias para hacer frente a la crisis, comprometerse a tomar
medidas para proteger el empleo y la inversin e impulsar polticas sociales
69
Posteriormente, la SEGIB ha elaborado el Procedimiento para la tramitacin de
solicitudes del estatus de Observador Asociado y de Observador Consultivo de la Conferencia Iberoamericana, en el que se especifican el procedimiento de tramitacin de
las solicitudes y los derechos que les corresponden. Vase Boletn del Secretario General
2008/1 (22 de diciembre de 2008). Para este tema, vase Durntez Prados, 2003 y 2006;
y Olmos Giupponi, 2007.
70
Forman ya parte de las Cumbres Iberoamericanas, como Observadores Asociados,
Blgica, Filipinas, Italia, Pases Bajos, Marruecos y Francia, y, como Observadores Consultivos, la Corporacin Andina de Fomento (CAF), el Programa Mundial de Alimentos
(PMA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organizacin de Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), el Sistema Econmico latinoamericano
(SELA), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), la Unin Latina
(UL) y la Organizacin de Estados del Caribe Oriental (OECO). Ello refleja el inters
que las Cumbres Iberoamericanas suscitan en otros pases y organismos internacionales.
Aunque se ha rechazado la entrada de Guinea Ecuatorial como Observador Asociado,
por considerarse que no cumple los mnimos estndares democrticos, sin embargo, la
atribucin de la condicin de Observador Asociado a Marruecos, dado su carcter no
democrtico, no facilitar la superacin de la contradiccin poltica en la que viven las
Cumbres en relacin a la vigencia de la democracia y los derechos humanos.
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para defender a los ms vulnerables, destacar la importancia de la participacin universal, democrtica y equitativa, en el debate y solucin de la
actual crisis financiera internacional y apostar por una conclusin satisfactoria de la Ronda de Doha, que tome en consideracin los intereses de los
pases en desarrollo, se acuerda estudiar la posibilidad de convocar una
reunin de jefes de Estado y de Gobierno para tratar la crisis en el marco
de las Naciones Unidas. Por primera vez, la Comunidad Iberoamericana se
pronunciaba concertadamente sobre una crisis econmica mundial, planteando adems una iniciativa encaminada a buscar soluciones a la misma71.
En la Cumbre de Estoril, celebrada del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2009, que tena como tema central Innovacin y Conocimiento, se
han logrado igualmente resultados importantes72, si bien han vuelto a hacer
acto de presencia las divisiones existentes entre los pases iberoamericanos,
no logrndose una posicin de consenso sobre la crisis de Honduras, provocada por el golpe de Estado del 28 de junio de 2009, contra el presidente
Manuel Zelaya, y que fue condenado inicialmente por la casi totalidad de los
pases iberoamericanos, incluida Espaa, y por los Estados Unidos.
Adems, el hecho de que en plena celebracin de la Cumbre, en concreto el 29 de noviembre, por primera vez despus del golpe, se celebrasen
elecciones presidenciales en Honduras, que supusieron la victoria de Porfirio
Lobo, del Partido Nacional, por una amplia mayora, y que abran la puerta
a una posible superacin poltica de la crisis, introdujo una novedad, que
colocaba en una cada vez ms dbil posicin a los pases del ALBA, que no
admitan la legalidad de las elecciones y pedan la restitucin de Zelaya, fren71
La presencia de Argentina, Brasil, Mxico y Espaa en el G-20 abra, adems, una
puerta, es verdad que no fcil de cruzar, para la actuacin concertada de estos cuatro
pases iberoamericanos, y con ello para hacer presente la voz de las Cumbres Iberoamericanas en la actual crisis econmica global.
72
Destacan, entre otros, la decisin de promover la creacin de un nuevo y ambicioso programa de innovacin tecnolgica y aplicada, cuya definicin estar a cargo de un
grupo de trabajo de responsables gubernamentales de cada pas, coordinado por la SEGIB,
abierto a todos los pases, que contribuya a un modelo de apropiacin social y econmica
de conocimiento ms equilibrado en el mbito de las sociedades iberoamericanas; la creacin de un Foro bianual iberoamericano sobre Ciencia, Tecnologa e Innovacin; el apoyo
a un incremento sustancial de capital del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del
Banco Mundial para asegurar que cuenten con recursos suficientes para cumplir con sus
mandatos en materia de financiacin para el desarrollo; la creacin de un Observatorio
Iberoamericano de Justicia; la comprobacin del avance en el proceso de ratificacin del
Convenio Iberoamericano de Seguridad Social, aprobado en la Cumbre de Santiago de
Chile, en 2007, que estar vigente en 2010; y el avance en la puesta en marcha del Fondo
del Agua, creado en la Cumbre de Santiago de Chile, que ha alcanzado alrededor de 900
millones de dlares en el ao 2009 para proyectos en ese campo.
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te a su reconocimiento por una parte de los pases iberoamericanos, en concreto Colombia, Costa Rica, Panam y Per, y, ya en otro escenario, por Estados Unidos. Con ello se rompa de nuevo en dos el bloque iberoamericano,
y Brasil, en su afirmacin de potencia regional, que no puede ceder el liderazgo a Venezuela, lo que le obligaba a rechazar la legalidad de las elecciones,
y Espaa en su papel de buscador de aproximaciones entre ambos, se encontraran en una difcil posicin. En este sentido, Espaa se situ en una posicin intermedia entre las dos posturas enfrentadas.
Lo complejo de la situacin hondurea, con las elecciones presidenciales celebrndose en ese mismo momento, el anuncio previo de algunos
pases iberoamericanos de su reconocimiento como salida de la crisis y el
creciente desinters de los pases del ALBA, al no poder imponer sus tesis,
puede servir para explicar, tambin, algunas de las ausencias en la Cumbre
de determinados presidentes de los pases que integran el ALBA, como es
el caso de Hugo Chvez de Venezuela, Evo Morales de Bolivia, Daniel
Ortega de Nicaragua y Ral Castro de Cuba.
No puede extraar, en consecuencia, que la crisis de Honduras acaparase toda la atencin meditica, marcase el trascurrir de la Cumbre e impidiese la adopcin de una posicin de consenso sobre la misma, siendo solo
Portugal, en su condicin de presidente de la Cumbre, el que suscribiese
un comunicado especial de mnimos, que, de alguna manera, expresaba el
sentir comn de los mandatarios iberoamericanos, dejando de lado la valoracin del tema clave que eran las elecciones presidenciales. En dicho comunicado se exiga la restitucin del presidente Zelaya para el retorno a
la normalidad constitucional, se condenaban las graves violaciones de los
derechos y libertades fundamentales del pueblo hondureo y se tomaba
nota, sin valoracin alguna, de las elecciones del 29 de noviembre.
La XX Cumbre Iberoamericana, celebrada en Mar del Plata (Argentina),
el 3 y 4 de diciembre de 2010, se caracterizar por cuatro hechos, de muy
distinto alcance y sentido, pero significativos desde el punto de vista del
proceso de las Cumbres Iberoamericanas.
El primero es el relativo a las ausencias. Aunque a lo largo de la corta historia de las Cumbres siempre, salvo en la primera, celebrada en Guadalajara
(Mxico), en 1991, ha habido ausencias por parte de mandatarios iberoamericanos, en este caso las mismas no han dejado de ser especialmente llamativas.
Por un lado, por primera vez, Espaa solo ha estado representada por
el rey, no asistiendo Rodrguez Zapatero a la Cumbre. Hasta ahora, las
Cumbres, nacidas, como hemos visto, de una iniciativa espaola y parte
sustancial de la poltica exterior de Espaa, siempre contaron con la asistencia, adems del rey, de los sucesivos presidentes de Gobierno, testimo514
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del ALBA han tratado de que sus planteamientos tuvieran reflejo en los
acuerdos de las Cumbres Iberoamericanas e incluso instrumentalizar las
mismas en funcin de sus objetivos polticos y econmicos. Ahora, liderados por Rafael Correa, pretendieron que la Cumbre condenase a Estados
Unidos, por entender que las filtraciones de Wikileaks ponan de manifiesto la poltica imperialista y el intervencionismo de ese pas en los asuntos
internos. Aunque la condena no se aprob por la negativa, entre otros, de
Cristina Fernndez, anfitriona de la Cumbre, de Lula da Silva, que se despeda con esa Cumbre, y de Sebastin Piera, Felipe Caldern y de Espaa,
expresa perfectamente, una vez ms, la actuacin coordinada de los pases
del ALBA y su estrategia con relacin a las Cumbres Iberoamericanas.
El tercer hecho ha sido la aprobacin de la declaracin especial sobre
La defensa de la democracia y el orden constitucional en Iberoamrica o
clusula democrtica, que, lejos de la radicalidad de la aprobada por
UNASUR, debido a los matices introducidos por Espaa y otros pases
iberoamericanos, no dejaba de ser necesaria desde el punto de vista de la
dinmica de las Cumbres73.
Estamos ante una significativa declaracin que casa perfectamente con el
acervo iberoamericano, en concreto con la defensa de la democracia y los derechos humanos, que las Cumbres Iberoamericanas han venido consagrando
reiteradamente desde 1991, pero que pone de manifiesto, ahora claramente, el
contrasentido en el que se han desarrollado las mismas desde sus primeros
pasos al admitir a pases no democrticos, como es el caso de Cuba74.
73
En esta Declaracin se establece, en primer lugar, que, cuando el gobierno constitucional de un Estado miembro considere que existe una amenaza de ruptura o alteracin del orden democrtico que lo afecte gravemente, los pases miembros podrn
decidir la adopcin de medidas concretas concertadas de cooperacin y el pronunciamiento de la comunidad iberoamericana para la defensa y preservacin de su institucionalidad democrtica. En segundo lugar, en el caso de que exista efectivamente ruptura
del orden constitucional o del Estado de derecho, una reunin extraordinaria de los
ministros de Relaciones Exteriores podr decidir por consenso las siguientes medidas:
1. Realizar gestiones diplomticas en el Estado afectado con el objeto de contribuir a
la restitucin del proceso poltico institucional democrtico y, 2. Suspender al Estado
en cuestin del derecho a participar en los distintos rganos e instancias, as como del
goce de los derechos y de los beneficios que se derivan de ser miembro de la Conferencia
Iberoamericana.
74
Ello ha sido posible por la contradiccin, consagrada formalmente ya desde la
Declaracin de Guadalajara, en 1991, que, en su punto 3, al mismo tiempo que afirma
que la Comunidad Iberoamericana se asienta en la democracia, el respeto a los derechos
humanos y en las libertades fundamentales, a rengln seguido establece que se reconoce el derecho de cada pueblo a construir libremente en la paz, estabilidad y justicia, su
sistema poltico y sus instituciones.
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cooperacin multilateral, aunque con algunos problemas derivados de la marcada heterogeneidad poltica de los pases iberoamericanos, que puede amenazar su futuro. Ha puesto, igualmente, de manifiesto, como hemos apuntado, la
importancia que las Cumbres tienen en la poltica iberoamericana de Espaa,
as como algunos de los retos a los que se enfrentan, si quieren realmente tener
credibilidad y ser operativas en el actual escenario global76.
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todos los pases y grupos de integracin de Amrica Latina. Sin embargo, esa
estrategia continu basndose fundamentalmente en el mapa de la integracin
de mediados de los noventa, alejado del nuevo que se empezaba a dibujar en
esos momentos en la regin, con los problemas que ello va a plantear, sobre
todo en lo relativo a la negociacin de los nuevos Acuerdos (Freres y Sanahuja,
2006: 26-29). Todo ello planteaba un escenario caracterizado por una red de
acuerdos de asociacin a distintas velocidades (Ayuso, 2009: 192), que, adems
de complejizar las relaciones birregionales, no se ajustaba a los nuevos movimientos integracionistas que caracterizan la regin (Sanahuja, 2010b; y Arenal,
2010d), abriendo interrogantes en cuanto a su resultado final.
Sin embargo, en el contexto de la preparacin, primero, y la celebracin,
despus, de la Cumbre ALC-UE de Madrid, el 18 de mayo de 2010, las relaciones birregionales van a experimentar un significativo cambio, rompindose la situacin de relativo estancamiento en que se encontraban, especialmente en lo que se refiere a la negociacin de los acuerdos de asociacin. Una vez
ms, el papel jugado por la diplomacia espaola en los dos aos previos a la
Cumbre ser decisivo para el relanzamiento de estas relaciones.
Puntos clave, previos a la Cumbre de Madrid, en ese proceso de relanzamiento de las relaciones birregionales, van a ser la decisin del Consejo
de la UE, de enero de 2009, que abra la puerta para la negociacin comercial bilateral con Colombia y Per, y la Comunicacin de la Comisin La
Unin Europea y Amrica Latina: Una asociacin de actores globales, de
30 de septiembre de 2009, que supondr un avance respecto del pasado y
que ya se hace expresamente eco de los nuevos mecanismos de integracin,
muy especialmente de UNASUR, instando a la UE a reiterar su compromiso de apoyo a la integracin en relacin a los mismos, adems de llamar al
reforzamiento del dilogo y la coordinacin con otros procesos birregionales, aunque todava no se asuma con todas sus consecuencias la necesidad
de perfilar una nueva estrategia, ni se termina de definir con claridad cules
deberan ser, en todo caso, los ejes conductores de la misma.
Por lo tanto, no se pueda afirmar que en los prolegmenos de la Cumbre de Madrid hayamos asistido a un cambio definitivo de estrategia de la
UE respecto de Amrica Latina, que continuar siendo, en lo fundamental,
la estrategia regionalista de apoyo a la integracin, definida a mediados de
los aos noventa, con algunas adaptaciones de mediados de la presente
dcada, sino simplemente que la UE, como hemos visto, ha asumido la
necesidad de articular esa estrategia en trminos ms flexibles con el fin de
poder atender a las nuevas realidades y demandas polticas y econmicas
latinoamericanas. En este proceso de flexibilizacin, el papel de Espaa,
principal interesado en la UE en desbloquear la situacin y consciente de
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que para ello era urgente adecuar la estrategia de la UE a los nuevos escenarios latinoamericano, europeo y global, ha sido, de nuevo, muy importante (Arenal y Sanahuja, 2010).
Los resultados de la Cumbre de Madrid han sido, en este sentido, claramente positivos, con avances en todos los terrenos, tanto desde la perspectiva europea y espaola como latinoamericana, poniendo Espaa de
manifiesto a los ojos de los europeos su papel de liderazgo y de referencia
en las relaciones con Amrica Latina y a los ojos de los latinoamericanos su
protagonismo en lo que se refiere al impulso de las relaciones birregionales.
Ha sido en esta Cumbre donde la estrategia triangular Espaa-UE-Amrica
Latina, puesta en marcha por Espaa desde su ingreso en las Comunidades
Europeas, en 1986, ha funcionado, una vez ms, de forma clara78.
Para tener una visin de conjunto de los resultados de la Cumbre79, hay
que considerar tanto la Cumbre ALC-UE propiamente dicha, como las
Cumbres bilaterales con Mxico, Chile y Brasil, las subregionales, con
Centroamrica, la CAN, MERCOSUR y el CARIFORUM, con los dilogos
polticos consiguientes, as como las reuniones ministeriales sobre asuntos
como ciencia y tecnologa o migraciones. Tambin se realiz una Cumbre
Empresarial, a la que asistieron ms de 700 empresarios de ambos lados del
Atlntico, y distintos foros de la sociedad civil. Estas reuniones, en conjunto, dan idea de la intensidad que caracteriza las relaciones entre la UE y
Amrica Latina y el Caribe.
La Declaracin de Madrid, en lnea con las anteriores Cumbres, reitera
el compromiso con el acervo de principios, valores e intereses comunes de
la asociacin estratgica birregional, y vuelve a apostar con fuerza, de
nuevo, por el multilateralismo, las Naciones Unidas, la democracia, los
derechos humanos, la cooperacin al desarrollo, la integracin, el apoyo a
la cohesin social, la proteccin del medio ambiente, y la lucha contra el
terrorismo y la delincuencia organizada. Como novedad, la Declaracin se
ve acompaada de un Plan de Accin 2010-2012, que ms all de las generalidades de una Declaracin, define una agenda mucho ms concreta,
prctica y orientada al futuro de la cooperacin birregional, en mbitos
prioritarios como el desarrollo del Espacio UE-ALC del Conocimiento,
el fomento de la interconectividad, el desarrollo de redes sociales y econ78
Tambin funcion adecuadamente, como vimos, durante los gobiernos de Felipe
Gonzlez.
79
La exposicin de los resultados de la Cumbre de Madrid se basa en el anlisis
sobre la misma elaborado por este autor con Jos Antonio Sanahuja para la Fundacin
Carolina (Arenal y Sanahuja, 2010). Para la Cumbre de Madrid, entre otros, vase Pea,
2010; y Malamud, 2010.
520
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80
No se logr, sin embargo, un acuerdo respecto a su sede plantendose tres candidaturas: Hamburgo, Miln y Pars y se pospuso esta cuestin a la siguiente reunin de
funcionarios de alto nivel. Finalmente, la sede de la Fundacin se establecer en Hamburgo, siendo su presidenta la excomisaria Benita Ferrero-Waldner.
81
No obstante, no se debe sobrevalorar el alcance de esos pronunciamientos, en cierta medida retricos, como revela el compromiso asumido, una vez ms, para coordinar esfuerzos para la obtencin de una conclusin rpida, ambiciosa, plena, equilibrada y
rpida de la Ronda de Doha, que se encuentra estancada desde 2003. Paradjicamente,
este hecho es, como se indicar, uno de los factores que explican los avances registrados
en las negociaciones comerciales entre ambas regiones.
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productos industriales, por parte MERCOSURea. Pero, en todo caso, ahora parece existir una clara voluntad poltica, del lado latinoamericano, casos
de Argentina y Brasil, y del europeo, caso de la Comisin y de algunos pases
como Espaa, para tratar de cerrar cuanto antes este captulo pendiente en
las relaciones entre ambas regiones. Sin embargo, no se puede desconocer
que en el Consejo de Ministros de Agricultura celebrado en vsperas de la
Cumbre, un poderoso grupo de pases europeos, encabezados por Francia,
presentaron una nota en la que, en trminos muy duros, se expresaban importantes reticencias ante dichas negociaciones y la posible apertura europea
a los productos agrcolas y ganaderos mercosureos82. Significativamente, en
esta ocasin, Espaa, habitualmente alineada con las posiciones ms proteccionistas, no se sum al grupo de pases reticentes al acuerdo.
En relacin con Centroamrica, las negociaciones para la firma de un Acuerdo de Asociacin han avanzado sin problemas significativos, salvo las demandas
centroamericanas de mecanismos de correccin de las asimetras, no satisfechas
plenamente por la UE, y, durante un cierto periodo de tiempo, el caso del golpe
de Estado de Honduras y los problemas que planteaba la participacin de Panam. Este avance se ha debido a que el Sistema de Integracin Centroamericano
(SICA) ha ido cumpliendo todas las condiciones previas en materia de unin
aduanera y no tiene excesivos productos sensibles desde la perspectiva de la UE,
si se exceptan el banano, el azcar y la carne de bovino. La conclusin del
Acuerdo de Asociacin con esta subregin tuvo lugar en vsperas de la Cumbre
de Madrid, procedindose a su rbrica durante la misma.
Se trata del primer Acuerdo de Asociacin que la UE firma con otro
bloque regional. Ms all de su importancia en s mismo, este Acuerdo
tiene un importante carcter simblico desde el punto de vista del apoyo a
la integracin por parte de la UE, y revela que, a pesar de las dificultades,
la estrategia interregionalista de la UE sigue siendo relevante, sin perjuicio
de que en otros casos se requiera de un enfoque bilateral que debe ser considerado complementario, y no excluyente del anterior.
82
En particular, se recordaba que, conforme al mandato de negociacin vigente, el
Acuerdo no se puede firmar hasta que est concluida la Ronda de Doha. Adems, en el
futuro de esta negociacin puede incidir de forma significativa la Asociacin Estratgica de
la UE con Brasil, que abre una grieta en las relaciones con MERCOSUR, que puede llevar
a medio plazo, si no progresan las negociaciones, a que la UE se incline por la firma de un
Acuerdo de Asociacin bilateral, lo que dara al traste definitivamente con la estrategia de
apoyo a la integracin. No olvidemos tampoco que otros pases mercosureos, como Uruguay y Paraguay, ya han pedido acuerdos de asociacin bilaterales con la UE. Si a todo lo
anterior se une la entrada de Venezuela en el MERCOSUR, con lo que ello puede suponer
de mayor problematicidad en la negociacin, se comprender que el escenario no es tan
favorable como puede parecer, a primera vista, despus de la Cumbre de Madrid.
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Similar importancia simblica, y prctica, tiene este Acuerdo respecto la difcil relacin entre los objetivos de cohesin econmica, social y territorial planteados en las relaciones entre la UE y Amrica Latina y los Acuerdos de Asociacin,
ya que stos comportan un proceso de liberalizacin econmica profunda que
puede no contribuir e incluso perjudicar a esos objetivos de cohesin83.
En el caso de la CAN las negociaciones han sido especialmente problemticas. La intencin inicial de la UE de negociar en bloque con la CAN,
lgica en su apoyo a la integracin, se frustr despus de tres rondas negociadoras como consecuencia de las diferentes posiciones mantenidas por
los pases andinos, divididos en dos bloques. Por un lado, Colombia, Per
y, con dudas, Ecuador, y, por otro, Bolivia, disconforme con los planteamientos comerciales que presentaba la UE, que respondan al modelo
OMC-plus, similares a los suscritos con Estados Unidos. Ante esta situacin de estancamiento y las demandas de Colombia y Per de continuar la
negociacin, aunque fuese bilateralmente, el Consejo de la UE, en enero de
2009, decidi abrir dos vas paralelas de negociacin. Una, la parte comercial, que se ha negociado con Colombia, Per y, con algunos problemas,
con Ecuador, quedando de momento Bolivia fuera de la misma, y, otra, los
pilares del dilogo poltico y la cooperacin, que se negocian con la CAN.
Esta decisin del Consejo tendr una importancia decisiva pues, ms
all de los Acuerdos de Asociacin suscritos con Mxico y Chile, justificados en el hecho de que ninguno de esos dos pases perteneca a un mecanismo de integracin, se rompa con la estrategia de apoyo a la integracin
que hasta entonces haba defendido la UE y se abra la puerta para la firma
de acuerdos comerciales con pases latinoamericanos miembros de mecanismos de integracin, con lo que ello supona de flexibilizacin de la estrategia de apoyo a la integracin mencionada. Espaa apoy desde el
primer momento esta flexibilizacin, consciente de que la misma era necesaria para acabar con el estancamiento en las relaciones birregionales.
Para promover el crecimiento econmico y una mejor insercin internacional de
Amrica Latina, los Acuerdos de Asociacin son particularmente importantes incluso
ms que las transferencias de ayuda, ya que aseguran el acceso a mercados externos,
promueven la inversin extranjera, incentivan la innovacin y la competitividad y proporcionan un marco regulatorio estable y seguro. Sin embargo, para que estos Acuerdos
sean verdaderos instrumentos de desarrollo es necesario el reconocimiento de las asimetras mediante instrumentos como la evaluacin de sostenibilidad, el reconocimiento
del principio de trato especial y diferenciado, los periodos transitorios y las excepciones
en sectores sensibles, y un diseo que deje cierto margen de maniobra para la aplicacin de polticas activas para atenuar los costos del ajuste y promover polticas de
transformacin productiva y mejora de la competitividad. El Acuerdo de Asociacin
UE-Centroamrica ser un caso de prueba en relacin a todo lo anterior.
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En cuanto al Acuerdo con Colombia, que se acompaa de un compromiso para
revisar en el plazo de tres aos sus efectos sobre los productos lcteos colombianos, principales afectados por la apertura comercial, la negociacin bilateral implica privilegiar el
libre comercio sobre la situacin de derechos humanos en ese pas, que, en un marcado
contraste, ha impedido que Estados Unidos ratifique el acuerdo de libre comercio bilateral que ya ha firmado con Bogot. Puede alegarse que en Estados Unidos el argumento
de los derechos humanos no siempre es sincero, y muchas veces funciona como coartada
moral de intereses proteccionistas. No obstante, ha causado cierta perplejidad que la UE
haya dado este paso dada su tradicin de potencia normativa y su tradicional defensa
de los derechos humanos en sus relaciones con la regin.
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como actores cada vez ms decisivos, al tiempo que aparecen nuevas potencias emergentes, que aspiran a desempear o, en algunos casos, ya desempean, papeles centrales en el funcionamiento de la actual sociedad global,
introduciendo importantes cambios, tanto a nivel de percepciones como de
realidades, en cuanto al peso de los diferentes Estados en la definicin de
la agenda global. Estamos, en definitiva, ante la conformacin de una nueva sociedad internacional, con estructuras, dinmicas y actores nuevos y
diferentes a los que caracterizaron la sociedad internacional del siglo xx,
que explica una parte considerable de las contradicciones y lagunas de las
polticas exteriores de los actores estatales e intergubernamentales y que
obliga a los mismos a redefinir las polticas exteriores seguidas hasta ahora,
en base a planteamientos y retos nuevos y diferentes de los que las han
venido marcando hasta ahora.
Este proceso de cambio afecta tambin de forma muy directa a Amrica
Latina, caracterizada, en el contexto del proceso de globalizacin, por una
creciente heterogeneidad y divisin poltica y econmica; la afirmacin de
la autonoma y la diversificacin de sus polticas exteriores; el tomar conciencia toda la regin de que solos y unidos pueden dar respuesta a los
principales problemas de la misma con el aumento de los recelos respecto
del papel desempeado hasta ahora por determinados Estados extrarregionales, casos de Estados Unidos, la UE y Espaa; la emergencia de potencias
regionales, e incluso globales, que aspiran a jugar papeles cada vez ms
relevantes en los escenarios latinoamericano y global, como es el caso de
Brasil y, en mucha menor medida, Venezuela; la redefinicin del mapa de la
integracin latinoamericana, con el desarrollo de nuevos esquemas de integracin postliberales, que suponen una ruptura con el regionalismo abierto
de finales el siglo xx; la irrupcin en la regin de nuevas potencias extrarregionales, como China, India y Rusia, que aspiran a sustituir a las tradicionalmente presentes, con el consiguiente debilitamiento del papel de Estado
Unidos, de la UE y de Espaa en la misma; y el que Amrica Latina experimenta en menor medida que otras regiones los efectos de la crisis econmica global.
El proceso de cambio afecta tambin a la UE, maniatada por su incapacidad para actuar unida y definir su papel internacional, que pierde posiciones en el escenario global y se debilita como actor internacional frente a
unas potencias emergentes cada vez ms protagonistas, con las consecuencias que ello tiene para la poltica exterior espaola y, en lo que ahora nos
interesa, para la poltica iberoamericana, que haban apostado fuertemente
por su europeizacin, de cara a su fortalecimiento y cobertura, como ya
hemos explicado.
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espaoles, especialmente de los gobiernos de Aznar y de Rodrguez Zapatero, que son los que han vivido ms intensamente este proceso de cambio
de la sociedad internacional, han ido apareciendo, en algunos de sus desarrollos, estas carencias y contradicciones, sealando por nuestra parte en
esos casos la necesidad de hacer frente a las mismas y de articular cambios
en la poltica que se vena siguiendo.
Ahora, en este captulo final, que mira fundamentalmente al futuro, es
cuando realmente procede la culminacin de ese ejercicio de reflexin en torno
a la poltica exterior espaola y, como parte de la misma, especialmente a la
poltica iberoamericana. En este sentido, sin ningn nimo de exhaustividad,
trataremos de identificar algunos de los, en nuestra opinin, principales desafos que tiene la poltica exterior y, en concreto, la poltica iberoamericana de
Espaa de cara al siglo xxi. Para ello, primero, apuntaremos, de forma breve,
los principales retos a los que se enfrenta, en general, la poltica exterior espaola, desde la perspectiva de la poltica iberoamericana, en trminos principalmente tericos, sin entrar en consideraciones prcticas que alargaran
innecesariamente este punto, para, despus, con un mayor detenimiento, fijarnos en los principales desafos que, en concreto, tiene planteada la propia
poltica iberoamericana.
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cin y defensa de valores, pero que, en ningn caso, debe reducir los mismos
a una pura afirmacin de principio, sin traduccin prctica efectiva.
Nos encontramos ante la difcil cuestin de la bsqueda de un equilibrio entre los valores y los intereses, que implica combinar adecuadamente
la defensa de los intereses con la defensa de los valores que inspiran la
poltica exterior espaola. En este punto, no caben, en consecuencia, ni
pragmatismo a ultranza, ni idealismo extremo, como tampoco cabe la utilitaria combinacin de pragmatismo prctico con idealismo retrico.
En definitiva, la defensa de los intereses estratgicos, polticos, econmicos y culturales de Espaa debe, necesariamente, acompaarse de la
defensa de los derechos humanos y la democracia, significativa sea de
identidad de Espaa en el mundo y de la poltica exterior espaola desde
1976, sin que ni intereses ni valores definan en exclusiva la accin exterior.
Este reto se plantea, por ejemplo, en trminos especialmente significativos en el caso, entre otros, de la poltica hacia el Magreb en general y
respecto de Marruecos en particular, dada la importancia de los intereses
de todo tipo que estn en juego, que tomamos como referencia concreta en
cuanto a la necesidad de reorientar la poltica exterior.
Las sucesivas crisis que vienen caracterizando las relaciones con Marruecos, a pesar de los avances que se han producido en el desarrollo de las
relaciones en todos los mbitos y del pragmatismo que ha inspirado e inspira la poltica exterior espaola hacia esa regin y hacia ese pas, expresan,
de forma manifiesta, lo precario que continan siendo las relaciones bilaterales desde el punto de vista poltico-diplomtico y la dificultad de relacionarse con unos pases que responden a un modelo de actuacin autoritario,
no democrtico, sujeto, adems, a distintos intereses coyunturales de orden
interno, que gravitan decisivamente sobre su poltica exterior.
Es necesario, en consecuencia, proceder a poner en prctica un nuevo
modelo de relaciones con el Magreb, dada la interrelacin de los problemas
que existen en la regin y, en concreto, con Marruecos. Parece claro que ni
funcion la estrategia de los gobiernos populares, de jugar con las diferencias entre Marruecos y Argelia y, en ltima instancia, de aproximarse a
Argelia para defender los intereses de Espaa en el Magreb, ni funciona la
estrategia puesta en marcha por los gobiernos socialistas, a partir de 2004,
de articular una poltica global, basada en un colchn de intereses que,
sin embargo, en la prctica, se sesgaba hacia Marruecos, apostando prioritariamente por su estabilidad en funcin tambin de los intereses espaoles, a costa de cualquier otra consideracin. A la vista de las reiteradas crisis
y de la existencia de contenciosos que continan sin solucin en el caso de
Marruecos, es evidente que esta estrategia tampoco sirve.
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Partiendo de la base indiscutible de que el mantenimiento de una buena relacin con Marruecos es una prioridad en la poltica exterior espaola,
como lo es tambin con Argelia, habra que volver a poner en marcha, con
los cambios derivados de las nuevas realidades que caracterizan las relaciones de Espaa con el Magreb, una poltica global de neutralidad activa,
basada, por supuesto, en el colchn de intereses, en lnea con la que
pusieron en prctica con xito los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez,
tratando de evitar que Marruecos marque la agenda de las relaciones y
utilice las crisis como instrumento de presin frente a Espaa, en funcin
de sus propios intereses. Para ello es necesario empezar por denunciar las
violaciones de los derechos humanos y los atropellos que se cometan en ese
pas o en cualquier otro de la regin, pues la estabilidad de la misma solo podr
asegurarse cuando la democracia empiece a avanzar realmente en los pases
que la conforman, como se ha puesto de manifiesto con la revuelta popular
y el cambio de rgimen en Tnez.
Es verdad que los intereses estratgicos, polticos, econmicos y culturales en juego por parte de Espaa son muchos e importantes, pero tambin le sucede igual a Marruecos. Es verdad que en los ltimos aos se ha
incrementado de forma notable la cooperacin en la lucha contra el terrorismo, el trfico de drogas y la inmigracin ilegal entre ambos pases. Es
verdad que Francia constituye un importante obstculo para aprovechar la
poltica europea para presionar a Marruecos en materia de derechos humanos y en relacin al Shara Occidental. Pero todas estas realidades no deben impedir la definicin de una nueva estrategia en las relaciones con el
Magreb y, muy en concreto, con Marruecos, que forzosamente pasa por la
definicin de una poltica clara sobre el Shara Occidental, basada en las
resoluciones de las Naciones Unidas.
d) La combinacin del poder duro y poder blando: el poder inteligente
Directamente relacionado con el reto anterior se encuentra este tercer desafo de la poltica exterior espaola. Es evidente que Espaa tiene un importante poder blando, en trminos de imagen, lengua, cultura y perfil
normativo, que refuerza de forma significativa la accin exterior y obliga y
permite, en ocasiones, plantear las relaciones exteriores, desde la perspectiva de la defensa de los intereses nacionales, en trminos diferentes a los
que tradicionalmente han marcado la actuacin de los Estados. Pero esta
fortaleza de la poltica exterior no debe transformarse en el nico, o casi
nico, instrumento de la misma, sino que debe combinarse, cuando sea
necesario, y en muchos casos lo es, en mayor o menor medida, con el ejercicio del poder duro, que no implica siempre, ni mucho menos, el uso o la
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amenaza del uso de la fuerza, sino que supone, en la mayor parte de los
supuestos, hacer valer adecuadamente los intereses estratgicos, polticos y
econmicos en juego con el pas en cuestin4.
De la misma forma, la poltica exterior no puede descansar prioritaria o
exclusivamente en el ejercicio del poder duro, en cualquiera de sus mltiples manifestaciones, para la defensa de los intereses nacionales, so pena,
en el caso de una potencia media como Espaa, de deteriorar manifiestamente su imagen y seas de identidad internacional y debilitar su importante posicin normativa en el escenario global, con la consecuencias negativas que ello tendra para los propios intereses nacionales. No hay que
olvidar que en las potencias medias, como Espaa, el poder blando es fundamental para su proyeccin exterior, y que, en muchos casos, el poder
blando puede legitimar el uso del poder duro, cuando ste es necesario.
Es, por lo tanto, indispensable por parte de los gobiernos espaoles, que
en directa relacin a la afirmacin de un equilibrio entre valores e intereses,
articulen una adecuada combinacin del poder blando y el poder duro, que
es lo que, acertadamente, Joseph Nye ha denominado poder inteligente.
e) Una poltica exterior con un relativo margen de autonoma
Estamos ante otro de los retos que se han hecho presentes en la poltica exterior espaola desde 1976 y que han recibido distintas respuestas por parte
de los diferentes gobiernos espaoles, desde la afirmacin de una relativa
autonoma, con mayor o menor xito, hasta la casi total desaparicin de la
misma, como consecuencia del alineamiento con un determinado pas.
Una potencia media con intereses globales, como Espaa, debe afirmar
siempre unos relativos mrgenes de autonoma en su poltica exterior,
como forma de defender mejor sus intereses nacionales, pues los mismos
no siempre coincidirn, como es lgico, con los de otros Estados, por muchos que puedan ser los intereses compartidos con los mismos.
Decimos relativos mrgenes de autonoma, porque es obvio que en el
crecientemente interdependiente y globalizado mundo actual la autonoma
plena es una quimera, que ni siquiera Estados Unidos puede lograr.
La afirmacin de una relativa autonoma en la poltica exterior, acorde
con la defensa de los intereses nacionales, no solo se puede poner de mani-
Como seala Palacio de Oteyza, el poder blando no puede ejercerse sin el soporte del
poder duro; esto es, la capacidad militar y el peso econmico. Y es claro que, en estos dos
mbitos, una potencia media como Espaa solo puede compensar sus evidentes limitaciones
globales, mediante un despliegue diplomtico potente y una actividad poltica incansable de
lanzamiento de iniciativas en las distintas cuestiones (Palacio de Oteyza, 2008: 100).
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Los retos a los que se enfrenta la poltica exterior, que acabamos de considerar, tienen su reflejo y se concretan, aunque no siempre en los mismos
trminos, en la poltica iberoamericana. Sobre la base de un tratamiento
adecuado de la iberoamericanidad, que en este caso cobra una especial
relevancia, por cuanto que est en la razn de ser ltima de la poltica iberoamericana, la europeizacin y el atlantismo, que hemos apuntado anteriormente, los principales desafos de esta poltica seran los siguientes:
a) El difcil equilibrio entre los valores y los intereses
Si una adecuada combinacin entre la defensa de los intereses y los valores,
como acabamos de ver, es un reto de la poltica exterior en general, lo es,
an ms, en el caso concreto de la poltica iberoamericana, como consecuencia del importante papel e imagen normativa que tiene Espaa desde
la transicin democrtica en Amrica Latina y el peso que ello tiene en las
relaciones con esa regin. Es en esta regin, por razones identitarias y por
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Resulta especialmente significativo de la insuficiencia de recursos humanos y materiales que caracteriza a la poltica exterior espaola el hecho de que Espaa, pas con
proyeccin global, con muy importantes intereses en Amrica Latina y en el Mediterrneo, este muy por debajo en este captulo en relacin a la mayora de los Estados de la
Europa occidental, incluidos pases mucho menores, en prcticamente todos los aspectos
y con menor proyeccin internacional.
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tener una historia, una lengua y una cultura comn y formar una Comunidad, donde, por un lado, mejor funciona el poder blando de Espaa y
donde, de manera ms clara, ste puede, en determinados casos, llegar a
legitimar el poder duro, y, por otro, donde el poder blando y el carcter de
potencia normativa de Espaa pueden deteriorarse ms fcilmente, en el
caso de que no se logre un adecuado equilibrio entre la defensa de los valores y de los intereses.
Este reto se ha ido agudizando con el paso del tiempo, al complejizarse
de forma creciente la poltica iberoamericana como consecuencia, especialmente a partir de mediados de los aos noventa, del espectacular incremento de los intereses econmicos en Amrica Latina, que van a gravitar cada
vez con ms fuerza en esa poltica, no solo condicionndola fuertemente
desde el punto de vista de su promocin y defensa, sino hacindola ms
fcilmente vulnerable en el caso de que un gobierno adopte medidas nacionalizadoras o neopopulistas que afecten a dichos intereses, y reducindose
significativamente los mrgenes para la afirmacin de los valores, en concreto los derechos humanos y la democracia, sobre los intereses.
Este efecto, que se har ya patente durante los gobiernos de Aznar,
adquirir mayor importancia en los gobiernos de Rodrguez Zapatero,
como consecuencia de la proliferacin de gobiernos neopopulistas, que,
unas veces adoptarn medidas nacionalizadoras que pondrn en quiebra la
seguridad jurdica de las inversiones extrajeras, y, otras, utilizarn las inversiones espaolas como instrumento de presin y amenaza, cuando Espaa
trate de hacer valer la vigencia de los derechos humanos y la democracia o
la defensa de sus intereses nacionales.
El reto que, como hemos visto anteriormente, adquiere una especial
relevancia en las relaciones bilaterales con los pases latinoamericanos,
tambin tiene importancia en el caso de las Cumbres Iberoamericanas,
cada vez ms marcadas por las divisiones, enfrentamientos y heterogeneidades entre los pases iberoamericanos y por la contradiccin que arrastran
desde su puesta en marcha, en 1991, entre la afirmacin de un acervo iberoamericano que hace de los derechos humanos y la democracia pilares
clave de la Comunidad Iberoamericana y la admisin en su seno, tanto en
la condicin de Estados miembros, como en la de Observadores Asociados,
de pases cuyas credenciales democrticas y de respeto de los derechos
humanos brillan por su ausencia.
En este sentido, aprovechando la aprobacin en la Cumbre Iberoamericana de Mar del Plata, en 2010, de la Declaracin sobre La defensa de
la democracia y el orden constitucional en Iberoamrica o clusula
democrtica, habra que plantear el alcance y sentido del acervo iberoa538
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les del pas y del papel que aspira a jugar en la regin, de las interdependencias y los intereses polticos, econmicos, sociales y culturales implicados en las relaciones con Espaa, de los valores comunes que estn en
juego, de la imagen de Espaa en el mismo y del escenario latinoamericano
concreto en el que se mueve cada pas. Las identidades y valores, que hasta
ahora haban servido para fundamentar en una medida importantes las
polticas bilaterales, ya no funcionan con determinados pases latinoamericanos, especialmente en aqullos en los que el neopopulismo o la dimensin identitaria indgena se ha hecho presente, por lo que es indispensable
un replanteamiento de la poltica seguida hasta ahora. Solo en el caso de
Cuba ha existido y existe, aunque con importantes bandazos que la debilitan, segn el gobierno, una poltica bilateral definida y puesta en prctica,
al menos en lo que refiere al gobierno de turno.
Esta necesidad de un Plan Iberoamrica y de estrategias-pas se hace
an ms evidente si tenemos en cuenta que el problema de fondo de la
poltica iberoamericana, clave para la afirmacin de Espaa como actor
global, que se va agudizando con la globalizacin y la afirmacin de polticas exteriores cada vez ms autnomas respecto a los actores extrarregionales tradicionales, y ms diversificadas, como consecuencia de la irrupcin
de otros actores no tradicionales, casos de China, India y Rusia, es que,
cada vez ms, Amrica Latina necesita menos a Espaa10.
En todo caso, el Plan Iberoamrica y los correspondientes planes-pas
deben enlazarse directamente con los otros mbitos clave de la poltica
iberoamericana, que son el regional y subregional, objeto hasta ahora de
muy escasa atencin (Daz Barrado, 2007b), y el propiamente iberoamericano, concretado en las Cumbres Iberoamericanas, con relacin a los cuales es necesario igualmente una redefinicin, que debera concretarse en el
mencionado Plan Iberoamrica11. La definicin de un Plan Iberoamrica y
de estrategias o planes-pas, con la articulacin de polticas bilaterales ajustadas a cada Estado, permitiran coordinar mucho ms adecuadamente las
polticas bilaterales con la poltica hacia las Cumbres, que hasta ahora no
siempre han dido de la mano, e incidiran muy positivamente en la dinmica de las mismas, reforzndolas de forma importante y reduciendo los
riesgos de enfrentamientos en su seno.
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Significativo de lo que estamos destacando es que actualmente el 70% del presupuesto de funcionamiento de la SEGIB corre a cargo de Espaa, Portugal y Andorra,
correspondiendo el 30% restante a los pases latinoamericanos participantes. Algo parecido sucede con la financiacin de los programas de cooperacin iberoamericanos, a
cargo principalmente de Espaa.
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