INSTITUTO POLITCNICO NACIONAL

ES C U E L A S U P E RI O R D E EC O N O M A
SECCIN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIN

DESARROLLO SUSTENTABLE Y POLTICAS

AMBIENTALES EN MXICO:
UN ANLISIS DEL AIRE Y EL AGUA

T
I
F
R
E

QUE PARA OBTENER EL GRADO DE:

DOCTOR EN CIENCIAS ECONMICAS

P

JESS

MXICO, D.F.

PORRAS

SERRANO

AGOSTO 2009

N
O
M

NDICE

NDICE GENERAL
i

RELACIN DE TABLAS, GRFICAS Y FIGURAS

iii

GLOSARIO

vi

INTRODUCCIN

CAPTULO I
Principios conceptuales y tericos sobre la dimensin ambiental

1.1. Economa Ambiental y Economa Ecolgica

1.2 Sustentable o Sostenible?

1.3 Sustentabilidad y Desarrollo Sustentable

11

1.4 Un paradigma de desarrollo con sustentabilidad

12

1.5 Evolucin del pensamiento econmico y los recursos naturales

15

1.6 Acerca del enfoque de Ronald H. Coase sobre los recursos naturales

19

1.7 Reflexin de Coase sobre Pigou

23

1.8 Ronald H. Couse en esta investigacin

25

CAPTULO II
Caracterizacin del desarrollo sustentable en Mxico. Efecto del
agotamiento del agua y contaminacin del aire y del agua

29

2.1 Acerca de la medicin del desarrollo sustentable

29

2.1.1 Registro y principales indicadores ecolgicos

30

2.1.2 Experiencia en Mxico en el registro de indicadores ecolgicos

38

2.2 Evaluacin del desarrollo sustentable en Mxico

41

2.3 Efecto del agotamiento del agua y de la contaminacin del aire

y el agua en el desarrollo sustentable

66

2.4 Caracterizacin del desarrollo econmico, social y sustentable en Mxico

67

2.5 Una visin panormica sobre el agua y el aire en Mxico

69

CAPTULO III
Elementos que sustentan la aplicacin de polticas ambientales

103

3.1 Gestin y legislacin ambiental

103

3.2 Instrumentos de prevencin y proteccin del medio ambiente

107

3.3 Principios y Regulacin

110

3.4 La experiencia de los pases de la OCDE en impuestos ambientales

119

3.5 Los Subsidios

129

3.5.1 Efectos negativos al aire y el agua por los subsidios agrcolas

136

3.6 La descentralizacin de la gestin ambiental

142

3.7 Descentralizacin de la Gestin Ambiental en Mxico

146

Captulo IV
Anlisis, evaluacin y propuestas de polticas ambientales sobre agua y aire
implementadas en Mxico.

153

4.1 Polticas ambientales explcitas e implcitas

153

4.2 El Programa Nacional de Desarrollo de Mxico y el Programa Sectorial

de Medio Ambiente referencia al agua y el aire 2001-2006 y 2007 2012.

155

4.3 Una proyeccin de la economa, demografa y del ecosistema

enfatizando en aire y agua

162

4.4 Propuestas de Polticas Ambientales

170

Conclusiones

190

Anexos

197

Bibliografa

205

ii

Relacin de tablas, grficas y figuras

Tablas
Tabla 1.1 Economa Ambiental vs. Economa Ecolgica
9
Tabla 2.1. Evolucin de la poblacin de Mxico, de 1950 a 2005
(millones de habitantes)
42
Tabla 2.2. Nmero de Localidades de Acuerdo a su Poblacin
43
Tabla 2.3 Producto Interno Bruto. Variacin real anual
45
Tabla 2.4 Erogaciones relacionadas con la cuenta corriente de la balanza de
pagos. Millones de pesos. 1988-2004
52
Tabla 2.5 Ingreso corriente total promedio trimestral por persona
ajustado por economas de escalas1 sin transferencias2 en deciles de
personas segn ao de levantamiento y su coeficiente de Gini.
Precios constantes 2006. Pesos
53
Tabla 2.6 Equivalencia en Ingresos (proporciones respecto al primer decil)
55
Tabla 2.7 ndice de Gini. Periodo 2000 2006
55
Tabla 2.8 Acumulacin de Ingreso Corriente (porcentaje por deciles agrupados) 56
Tabla 2.9 ndice de Gini 2006 (pases seleccionados)
56
Tabla 2.10 ndice de Pobreza Humana 2000
60
Tabla 2.11 Pobreza Humana en Mxico, 2000
62
Tabla 2.12 ndice de Pobreza Humana 2007/2008 (pases seleccionados)
63
Tabla 2.13 PIB, PIBE, CTADA, Proporcin del PIB respecto del PIB y
Proporcin de los Costos respecto del PIB 1998-2006. Millones de pesos
corrientes
65
Tabla 2.14 Agotamiento y degradacin del Agua y el aire
67
Tabla 2.15 Las Ciudades sedes de las Regiones Hidrolgico-Administrativas
70
Tabla 2.16 Usos Consuntivos, segn Origen del Tipo de Fuente de Extraccin,
2007 (miles de millones de metros cbicos, km3)
73
Tabla 2.17 Volmenes Concesionados Para Usos Consuntivos, por Regin
Hidrolgico-Administrativa, 2007 (millones de metros cbicos, Hm3) 73
Tabla 2.18 Volmenes Concesionados para Usos Consuntivos, por Entidad
Federativa, 2007 (millones de metros cbicos, Hm3)
74
Tabla 2.19 Generacin de Energa Termoelctrica y Capacidad Instalada,
Serie Anual de 1999-2007
75
Tabla 2.20 Volmenes Declarados Para el Pago de Derechos Por Uso del
Agua en Hidroelctricas, Segn Regin Hidrolgico-Administrativa,
Serie Anual de 1999- 2007 (millones de metros cbicos, hm3)
75
Tabla 2.21 Generacin de Energa Hidroelctrica y Capacidad Instalada,
1999-2007
77
Tabla 2.22 Volmenes declarados para el pago de derechos por el uso
de agua en hidroelctricas 1999-2007
(millones de metros cbicos, hm3)
78
Tabla 2.23 Generacin de Energa Hidroelctrica y capacidad instalada,
1999-2007
79
Tabla 2.24 Grado de Presin Sobre el Recurso Hdrico, por Regin
Hidrolgico-Administrativa, 2007
80
Tabla 2.25 Importaciones Netas de Agua Virtual en Mxico 2000-2007
(millones de m3/ao)
81
Tabla 2.26 Acuferos Subterrneos Sobreexplotados. 1975-2007
84
iii

Tabla 2.27 Acuferos Subterrneos con problemas de Salinizacin 2007

Tabla 2.28 Porcentaje de playas con calidad aceptable. 2003-2007
Tabla 2.29 Categoras de Emisin del PICC
Tabla 2.30 Potencial de Calentamiento Global de Gases de Efecto Invernadero
Tabla 2.31 Emisiones en Gg en CO2 Equivalente para el periodo 1990-2002
Tabla 2.32 Subcategoras de Energa
Tabla 2.33 Emisiones de GEI de la Categora Energa por tipo de gas en CO2
equivalente
Tabla 2.34 Subcategoras de Procesos Industriales
Tabla 2.35 Emisiones de COVDM por sector de la Categora Solventes
19902002, Gg
Tabla 2.36 Emisiones de metano CH4 y oxido nitroso N2O de la categora
Agricultura, Gg de equivalente
Tabla 2.37 Subcategoras de USCUSS
Tabla 3.1 Incentivos econmicos para prevenir la contaminacin
Tabla 3.2 Evolucin de los instrumentos econmicos en pases de la OCDE
Tabla 3.3 Contenido de la Base de Datos de la OCDE
Tabla 3.4 Elasticidad precio de gasolina
Tabla 3.5 Categoras de subsidios de acuerdo a nivel de distorsin
Tabla 3.6 Clasificacin de los apoyos de acuerdo con sus impactos al medio
ambiente
Tabla 3.7 Desventajas de la centralizacin vs. ventajas de la descentralizacin
Tabla 3.8 Distribucin de los proyectos y costos por prioridades 2000.
PDIA 2000
Tabla 3.9 Entidades federativas participantes del PDIA 2002
Tabla 3.10 Servicios susceptibles de ser descentralizados
Tabla 4.1 Preceptos relacionados con el Desarrollo Sustentable en los Planes
Nacionales de Desarrollo 2001-2006 y 2007-2017
Tabla 4.2 Preceptos relacionados con el Desarrollo Sustentable en los
Programas Nacionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales
2001-2006 y 2007-2012
Tabla 4.3 Proyeccin de crecimiento de la poblacin urbana y rural
2010 -2030. (millones de habitantes)
Tabla 4.4 Proyeccin del PIB y de los Costos Totales por Agotamiento
y Degradacin Ambiental 2010 -2030. (millones de de dlares)

85
85
87
87
88
93
93
97
99
100
101
115
119
121
128
133
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144
149
151
152
159
161
163
165

Grficas
Grfica 2.1. Poblacin de Mxico de 1950 a 2005 (millones de habitantes)
Grfica 2.2 Relacin entre la dinmica del PIB y la tasa de ocupacin
del sector informal (TOSI)
Grfica 2.3 Productividad en por ciento del sector formal e informal en por
ciento del total nacional. Precios constantes de 1993
Grfica 2.4 Evolucin de la estructura de las exportaciones de bienes
y servicios seleccionados 1988-2004 en por cientos. (precios de 1993)
Grfica 2.5 Participacin de las importaciones de bienes y servicios por
destino econmico en por ciento del total
Grfica 2.6 Costos por agotamiento, degradacin y totales. 1998-2004
Grfica 2.7 Comparacin entre el PIB y el PIBE 1985-2004
Grfica 2.8 Comparacin de los GPMA, CTADA Y CCF 1985-2004

42
46
47
49
51
64
65
66

iv

Grfica 2.9 Distribucin Porcentual de los Volmenes Concesionados

para Usos Consuntivos. 2007
Grfica 2.10 Evaluacin de la calidad del Agua, en relacin a la Demanda
Qumica de Oxgeno a cinco das (DBO5)
Grfica 2.11 Evaluacin de la calidad del Agua, en relacin a la Demanda
Qumica de Oxgeno (DQO)
Grfica 2.12 Evaluacin de la calidad del Agua, en relacin a los Slidos
Suspendidos Totales (SST)
Grfica 2.13 Contribucin por Categora de Emisin de 1990-2002
Grfica 2.14 Emisiones de GEI de la Categora Energa por tipo de gas
1990-2002
Grfica 2.15 Intensidad Energtica de Mxico 1990 2002
Grfica 2.16 Intensidad de Emisiones de Mxico 1990 2002
Grfica 2.17 Contribucin Porcentual por Sector a las Emisiones GEI
de la Categora Energa 1990 2002
Grfica 3.1 Auditoras Ambientales registradas en 2008
Grfica 3.2 Impuestos en Dinamarca (millones de marcos)
Grfica 3.3 Recaudacin por impuestos ambientales como porcentaje de
la recaudacin total
Grfica 3.4 Recaudacin por impuestos ambientales como porcentaje del PIB
Grfica 3.5 Recaudacin por impuestos ambientales sobre diferentes bases
Grfica 3.6 Recaudacin por impuestos ambientales sobre diferentes bases
Grfica 3.7 Impuestos sobre el tratamiento final de los residuos
Grfica 3.8 Impuestos sobre envases
Grfica 3.9 Distribucin por prioridades de proyectos y recursos del
PDIA 2000
Grfica 4.1 Proyeccin de crecimiento de la poblacin urbana y rural
2010-2030. (millones de habitantes)
Grfica 4.2 Proyecciones de vegetacin total perdida en Mxico, 2010-2030.
(millones de hectreas)
Grfica 4.3 Proyecciones de hectreas dedicadas a la produccin agrcola
en Mxico, 2010-2030. (millones de hectreas)
Grfica 4.4 Proyecciones de la disponibilidad natural media de agua
per cpita en Mxico, 2010-2030. (m3/hab/ao)
Grfica 4.5 Proyecciones de emisiones de GEI en Gg en CO2 en Mxico,
2010-2030

72
82
83
83
89
94
95
95
96
117
120
121
122
122
124
126
127
148
163
166
166
168
169

Figuras
Figura 1.1 Los objetivos tiles y su relacin con la idea usual de sistema
econmico
Figura 1.2 Interseccin de los diferentes conceptos que definen el desarrollo
sustentable
Figura 2.1 Ncleos de Poblacin
Figura 2.2 Regiones Hidrolgico-Administrativas
Figura 2.3 Contraste Regional entre el Desarrollo y la Disponibilidad del
Agua, 2007
Figura 2.4 Diagrama de Emisiones de GEI para Mxico
Figura 4.1 Poblacin de ms de 500 mil habitantes, proyeccin al 2030

7
14
44
70
71
92
164
v

Glosario
Abitico. Es aquello que no forma parte o no es producto de los seres vivos.
Agua potable. (del latn potus, bebida, potabilis, bebible, potare = beber) al agua "bebible" en
el sentido que puede ser consumida por personas y animales sin riesgo de contraer
enfermedades. El trmino se aplica al agua que ha sido tratada para su consumo humano segn
unos estndares de calidad determinados por las autoridades locales e internacionales.
Aguas residuales industriales. Aguas que son contaminadas por efecto de uso en procesos
industriales, o de generacin de energa.
Aguas residuales municipales. Aguas que son contaminadas por efecto de su uso en
asentamientos humanos, centros de poblacin o, de manera general, en domicilios, comercios y
servicios urbanos.
Antropognico. Generado por las actividades del ser humano.
Atmsfera. Es la capa gaseosa que rodea a la Tierra. Protege la vida de la Tierra absorbiendo en
la capa de ozono parte de la radiacin solar ultravioleta, reduciendo las diferencias de
temperatura entre el da y la noche, y actuando como escudo protector contra los meteoritos. El
75% de la atmsfera se encuentra en los primeros 11 km de altura desde la superficie planetaria.
Est compuesta por oxgeno (20,946%) y nitrgeno (78,084%), con pequeas cantidades de
argn (0,93%), dixido de carbono (variable, pero alrededor de 0,033%), vapor de agua (aprox.
1%), nen (0,00182%), helio (0,000524%), criptn (0,000114%), hidrgeno (0,00005%) y
ozono (0,00116%).
Biodiversidad. O diversidad biolgica (neologismo del ingls Biodiversity, a su vez del griego
-, vida, y del latn diverstas, -tis, variedad), es el trmino por el que se hace referencia a la
amplia variedad de seres vivos sobre la Tierra y los patrones naturales que la conforman,
resultado de miles de millones de aos de Evolucin segn procesos naturales y tambin, de la
influencia creciente de las actividades del ser humano. La biodiversidad comprende igualmente
la variedad de ecosistemas y las diferencias genticas dentro de cada especie que permiten la
combinacin de mltiples formas de vida, y cuyas mutuas interacciones y con el resto del
entorno, fundamentan el sustento de la vida sobre el planeta.
Biomasa. El trmino biomasa en su sentido ms amplio incluye toda la materia viva existente
en un instante de tiempo en la Tierra. La biomasa energtica se define como el conjunto de la
materia orgnica, de origen vegetal o animal, incluyendo los materiales procedentes de su
transformacin natural o artificial. Cualquier tipo de biomasa tiene en comn, con el resto, el
hecho de provenir en ltima instancia de la fotosntesis vegetal.
Biosfera. Es el sistema material formado por el conjunto de los seres vivos propios del planeta,
junto con el medio fsico que les rodea y que ellos contribuyen a conformar. Este significado de
"envoltura viva" de la Tierra, es el de uso ms extendido, pero tambin se habla de biosfera a
veces para referirse al espacio dentro del cual se desarrolla la vida, tambin la biosfera es el
conjunto de la litosfera, hidrosfera y la atmsfera.
Bitico. Es aquel que comparte un mismo ambiente en un tiempo determinado.
Bosques. Comunidad dominada por rboles o plantas leosas con un tronco bien definido, con
alturas mnimas de 2-4 metros, con una superficie mnima de 1 hectrea y con una cobertura
arbrea del 30%. Geogrficamente se diferencian en bosques tropicales y bosques templados.

vi

Cambio climtico. Es la modificacin del clima con respecto al historial climtico a una escala
global o regional.
Cambio de uso de suelo. Los cambios que sufre la superficie terrestre, debido principalmente a
la apertura de nuevas tierras agrcolas, desmontes, asentamientos humanos e industriales.
Capa de ozono. U ozonosfera, a la zona de la estratosfera terrestre que contiene una
concentracin relativamente alta1 de ozono. Esta capa, que se extiende aproximadamente de los
15 km a los 40 km de altitud, rene el 90% del ozono presente en la atmsfera y absorbe del
97% al 99% de la radiacin ultravioleta de alta frecuencia.
Categora de emisin. Aquel conjunto de sectores o actividades econmicas (conjunto de
fuentes de emisin), de una misma naturaleza, donde se libera algn gas de efecto invernadero
hacia la atmsfera.
Clnica. Componente bsico del cemento.
cl. Centilitro. 100 cl=1 Litro.
CO2 equivalente. Concentracin de bioxido de carbono que podra causar el mismo grado de
forzamiento radiativo que una mezcla determinada de dioxido de carbono y otros gases de
efecto invernadero.
Deforestacin. Es la transformacin de tierras forestales a no-forestales debido a la actividad
humana directa o inducida.
Desertificacin. O desertizacin se entiende el proceso por el que un territorio que no posee las
condiciones climticas de los desiertos, principalmente una zona rida, semirida o subhmeda
seca, termina adquiriendo las caractersticas de stos. Esto sucede como resultado de la
destruccin de su cubierta vegetal, de la erosin del suelo y de la falta de agua.
Ecosistema. Es un sistema formado por una comunidad natural de seres vivos, los componentes
biticos del ecosistema, y por componentes abiticos, que constituyen el ambiente fsico.
Efecto invernadero. Es el fenmeno por el cual determinados gases, que son componentes de
una atmsfera planetaria, retienen parte de la energa que el suelo emite por haber sido
calentado por la radiacin solar. Afecta a todos los cuerpos planetarios dotados de atmsfera. De
acuerdo con el actual consenso cientfico, el efecto invernadero se est viendo acentuado en la
Tierra por la emisin de ciertos gases, como el dixido de carbono y el metano, debida a la
actividad econmica humana. Este fenmeno evita que la energa solar recibida constantemente
por la Tierra vuelva inmediatamente al espacio, produciendo a escala planetaria un efecto
similar al observado en un invernadero.
Emisiones antropognicas. Emisiones generadas por las actividades del ser humano.
Factor de emisin. Emisin factor en ingls, corresponde a la unidad de conversin para
estimar emisiones a partir de datos de actividad; el factor de emisin se expresa en unidades de
cantidad de emisiones por unidad de masa de la actividad o fuente generadora de gases de
efecto invernadero.
Forzamiento radiativo. Cambio en la irradiacin neta vertical (expresada en W/m2).

vii

Gg. Unidad de medida de masa equivalente a 109 gramos, empleada para las emisiones de GEI.
Un gigagramo equivale a 1,000 toneladas.
GEI. Gases de efecto invernadero.
Hbitat. Es el ambiente que ocupa una poblacin o especie. Es el espacio que rene las
condiciones adecuadas para que la especie pueda residir y reproducirse, perpetuando su
presencia.
Hidrosfera. (del griego hydros: agua y sphaira: esfera) describe en las Ciencias de la Tierra el
sistema material constituido por el agua que se encuentra bajo, en y sobre la superficie de la
Tierra.
Litosfera. (del griego , "piedra" y , "esfera") es la capa ms superficial de la Tierra
slida, caracterizada por su rigidez.
Mj. Mega Joules. Unidad de medida de energa equivalente a 1,000 de Joules.
Recursos hdricos. Son los Mares, ocanos, ros, lagos, aguas subterrneas, etc.
Residuos peligrosos. Todos aquellos residuos, en cualquier estado fsico, que por sus
caractersticas corrosivas, reactivas, explosivas, txicas, inflamables o biolgico-infecciosas,
representan un peligro para el equilibrio ecolgico o el ambiente. Incluye todos aquellos
envases, recipientes, embalajes que hayan estado en contacto con estos residuos.
Sumidero. Proceso o mecanismo que absorbe y/o retiene gases de efecto invernadero.
Tecnologas limpias. Son una opcin amigable con el ambiente que permiten reducir la
contaminacin en el ambiente natural y la generacin de desechos, adems de aumentar la
eficiencia del uso de recursos naturales como el agua y la energa. Permitiendo generar
beneficios econmicos, optimizando costos y mejorando la competitividad los productos.

Usos de suelo. Se aplica a los diferentes tipos de cobertura que el ser humano crea para
satisfacer sus necesidades materiales o espirituales.
Uso consuntivo del agua. Es el uso del agua que no se devuelve en forma inmediata al
ciclo hidrolgico.
Resumen
Esta investigacin expone como un primer aspecto la diferencia entre

economa

ambiental y ecolgica. A su vez, describe el concepto de desarrollo sustentable definido

por la Organizacin de las Naciones Unidas, proponiendo por primera vez dicho
trmino que incluye el contenido de aspectos econmicos, sociales y ecolgicos. Esta
definicin fue aceptada por la Cumbre de la Tierra celebrada en Ro de Janeiro en
1992.
Como fundamento terico del trabajo se presenta una sntesis de la evolucin del
pensamiento econmico y la dimensin ambiental, seleccionando como fundamento

viii

conceptual en esta investigacin la propuesta del Premio Nobel de Economa de 1982,

Ronald H. Coase lo que es relevante por la creacin de un mercado ambiental, al
considerar que una afectacin al medio ambiente debe tener un costo de transaccin, y
de esta manera internalizar las externalidades, aplicable a recursos renovables como el
aire y el agua. A la propuesta de Coase se le seala la necesidad de cierta regulacin
por parte del Estado.
Un elemento importante para medir el proceso de desarrollo con sustentabilidad son las
cuentas ambientales e indicadores ecolgicos cuyo fin es conocer el avance, impacto y
repercusin del desempeo econmico sobre el medio ambiente y los recursos naturales,
en particular sobre el aire y el agua. Los resultados de este registro confirman que la
economa y sociedad mexicana no transitan por un proceso de desarrollo sustentable.
En el caso particular del aire y el agua; se abunda en la situacin especfica de los
recursos hdricos: mostrando cmo se administran estos recursos, los usos del agua, su
disponibilidad, grado de presin y el grado de contaminacin que presenta el agua
superficial, subterrnea y las playas del litoral mexicano. En lo relacionado al aire, se
muestra el panorama de emisiones y su tendencia por fuente generadora y se desglosa
cada una de stas.
Un aspecto esencial de la investigacin es el anlisis de

la implementacin de las

polticas ambientales en Mxico y los elementos que sustentan su aplicacin. De lo que

se desprenden insuficiencias en su ejecucin y control. Una proyeccin a veinte aos
del PIB y los principales recursos del ecosistema demuestra que de seguir por este
rumbo, la situacin ser de una gravedad inadmisible. Esta investigacin concluye con
propuestas sobre la poltica ambiental incluyendo recomendaciones como una
contribucin hacia un desarrollo con sustentabilidad.
Abstract
This paper presents the difference between environmental and ecological economics.
Describes the concept of sustainable development as defined by the United Nations,
proposing for first time this term that includes the economic, social and ecological
contents. This definition was accepted by the Rio de Janeiro Declaration on
Environment and Development in 1992.
As theoretical work provides a summary of the evolution of economic thought and the
environmental dimension, selected as the conceptual basis in this investigation to the

ix

proposal of the Nobel Prize for Economics 1982, Ronald H. Coase what is relevant for
the creation of an environmental market, believing that an environmental impact must
have a transaction cost, and thus internalize the externalities, which applies to renewable
resources such as air and water. To the Coase proposal needs accentuate some
regulation by the State.
An important element for measuring the development process with sustainability are the
environmental accounts and ecological indicators whose purpose is to know the
progress, impact and repercussion economic over the environment and natural
resources, especially air and water. The assessments of this record confirms that the
mexican economy and society is not passing through a process of sustainable
development.
Particularly air and water; It details on the specific situation of water resources: showing
how they manage these resources, water use, availability, degree of pressure and degree
of contamination that presents the surface water, groundwater and coastal beaches of
Mexico. About the air, shows the scene of emissions and its trend by generating source,
broken down each of them.
An essential aspect of research is the analysis of the implementation of environmental
policies in Mexico and the elements that support its implementation. It follows from
shortcomings in their implementation and control. A projection to twenty years of GDP
and the main resources of the ecosystem proves that follow this course, the situation to
become hard to bear. This research concludes with suggestions on environmental
policy, including recommendations as a contribution towards sustainable development.

INTRODUCCIN
Un elemento que debe considerarse en el debate sobre las teoras del desarrollo es la
discusin de un paradigma que contenga la dimensin ambiental. Para alcanzar ese
relevante objetivo de la sociedad, es preciso considerar los aspectos econmicos,
sociales y ecolgicos que definen el concepto de sustentable. Por su parte, el logro de
cambios cualitativos en el sistema socio-econmico requiere la generacin de
excedentes de bienes y servicios mediante una reproduccin ampliada de la economa.
De lo que se deduce que el crecimiento econmico es una condicin necesaria pero no
suficiente para alcanzar el bienestar.
Es imprescindible construir consensos acerca de ese paradigma de desarrollo que
considere la sustentabilidad ambiental como una meta fundamental de la humanidad. El
logro de dicho propsito debe conjugar el crecimiento econmico, con una tecnologa
avanzada, asociada a una justa distribucin del ingreso y la riqueza, que permita la
satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin y el acceso a niveles crecientes
de salud, educacin, bienestar y calidad de vida. La sustentabilidad ambiental exige
adems, un aprovechamiento y transformacin racional de los recursos que provee la
naturaleza preservndolos para las generaciones futuras.
De lo anterior se desprende un problema esencial vinculado al desempeo de la sociedad
y economa mexicana relacionado con su crecimiento, desarrollo econmico, social y
sustentable, que expresa el problema que se propone acometer esta investigacin con
las siguientes preguntas: a) es necesario proponer un paradigma de desarrollo que tenga
en cuenta la sustentabilidad en el proceso de desarrollo econmico y social?; b) se
desarrolla Mxico sustentablemente?; c) las polticas ambientales implementadas en
Mxico por el gobierno sobre el aire y el agua han tenido resultados que pueden
calificarse de favorables aportando a su desarrollo sustentable? y d) es necesario

proponer medidas que mejoren las polticas ambientales sobre su control y rendicin de
cuentas de sus resultados?
Las respuestas a los cuestionamientos anteriores justifica una investigacin sobre este
tema tan actual y relevante para el pas, que a su vez posibilita una trascendental
experiencia en un campo de significativa importancia para la teora y la practica del
desarrollo con sustentabilidad.
Teniendo en cuenta lo sealado como problema a investigar y su justificacin para
acometer este tema se proponen cinco objetivos bsicos: a) estudiar elementos tericos
que justifiquen un paradigma de desarrollo con sustentabilidad, que complemente los
enfoques tradicionales de crecimiento y desarrollo; b) evaluar si Mxico se desarrolla
sustentablemente de acuerdo a la informacin estadstica disponible; c) profundizar en el
efecto que el agotamiento del agua y la contaminacin del aire y el agua ejercen sobre el
desempeo del paradigma enunciado; d) analizar crticamente la evolucin de las
polticas ambientales instrumentadas sobre aire y agua en Mxico y e) en dependencia
de los resultados que arroje el anlisis precedente proponer medidas que mejoren tanto
las polticas implementadas como su control eficiente.
Para el logro de los objetivos sealados se plantea la siguiente hiptesis:
Mxico no se desarrolla sustentablemente de acuerdo a los tres pilares recomendados
por las Naciones Unidas, econmico, social y ecolgico. De acuerdo a los resultados de
la afirmacin anterior analizar la evolucin de las polticas ambientales implementadas
para el aire y el agua, proponiendo si es el caso, medidas que propenden a mejorar su
desempeo
El trabajo lo conforman cuatro captulos. En un primer captulo se presentan los
principios conceptuales y tericos que permiten definir el proceso de desarrollo

sustentable acorde con lo aceptado y recomendado por la Organizacin de las Naciones

Unidas
A su vez, se establece la necesidad de un nuevo paradigma de desarrollo que tenga en
cuenta la dimensin ambiental y se muestra la evolucin del pensamiento econmico en
este tema, los recursos naturales y su relacin con el medio ambiente y como resultado
del estudio se propone sustentar tericamente el trabajo basado en las propuestas de
Ronald H. Coase con algunas diferencias aportadas por el autor de esta investigacin
En un segundo captulo se presenta la medicin del desarrollo sustentable y los
principales indicadores ecolgicos que facilitan caracterizar el agotamiento de los
recursos naturales y la degradacin del medio ambiente. Por tratarse del registro de
indicadores ms novedosos se muestra su procedimiento de clculo y los principios
metodolgicos que los rigen. A continuacin se resea la experiencia de Mxico en este
tipo de cuentas y se concluye con una evaluacin del desarrollo sustentable en Mxico
basado en los tres pilares que incluye este concepto
El tercer captulo presenta los elementos que posibilitan un marco apropiado para la
aplicacin de las polticas ambientales en Mxico. Considera aspectos de gestin,
instrumentos de regulacin, fiscales y en particular los mecanismos en que se basa el
mercado para la conservacin del medio ambiente y el desarrollo, as como la
descentralizacin de su gestin ambiental.
El captulo cuarto expone un anlisis y evaluacin de las polticas ambientales sobre el
aire y el agua implementadas en Mxico, diferenciando aquellas que tienen un carcter
explcito y las denominadas implcitas cuya diferencia depende del papel que juegan
sobre el medio ambiente. A su vez, se muestra una evaluacin del Programa Nacional
de Desarrollo de los dos sexenios ms recientes, sus similitudes y diferencias, con el fin
3

de analizar los resultados de las metas y objetivos propuestos. Dos aspectos

fundamentales del trabajo se insertan como conclusin del trabajo: a) una proyeccin
sobre la evolucin del PIB y de los principales recursos del ecosistema para los
prximos 20 aos y b) un conjunto de propuestas sobre las polticas que mejoraran la
situacin actual sobre el medio ambiente y en particular sobre el aire y el agua,
detectadas en el transcurso de esta investigacin.

CAPTULO I
Principios conceptuales y tericos sobre la dimensin ambiental

Este captulo inicia con la precisin conceptual de Economa Ambiental y Economa

Ecolgica; argumentando el porqu cuando se habla de desarrollo sustentable cobra
relevancia la Economa Ecolgica sobre la Economa Ambiental. Asimismo, se plasma
que no hay diferenciacin alguna en utilizar el trmino sustentable y sostenible.
Posteriormente se establece que el Desarrollo Sustentable es el proceso dinmico para
lograr un estado sustentable que debe considerarse como un instrumento para viabilizar
el sistema econmico y social en un horizonte temporal y espacial dado.
Se analiza de una manera breve a los pensadores que han ido forjando la escuela de la
Economa de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente, la cual pretende aplicar
conceptos y principios econmicos a la gestin de los recursos ambientales y problemas
ambientales. Se profundiza en la teora de Ronald H. Coase por ser este economista el
que ms influye como marco terico de esta investigacin.

1.1. Economa Ambiental y Economa Ecolgica

La economa (medio) ambiental slo se ocupa de aquello que, siendo de utilidad directa
para los hombres, resulte adems apropiable, valorable y productible. En este contexto,
la economa ambiental para aplicar su lgica costo-beneficio a los bienes libres que
integran el medio ambiente, tiene que empezar por valorarlos, ya sea implantando la
propiedad y el mercado sobre ellos o simulando dicho mercado para imputarles valores
tericos apoyados sobre el clculo de costos de oportunidad, precios hednicos, etc.
As, el discurso ambientalista parte de la premisa que define la naturaleza como un
conjunto de recursos utilizables por la sociedad y considera que el hbitat natural se

halla al servicio de la especie humana, aunque introduce en su anlisis toda una serie de
medidas relacionadas con la tecnologa y la gestin de recursos destinadas a evitar
riesgos ecolgicamente innecesarios. Esta visin no niega la sustentabilidad sino que
propone una transicin para conseguirla basndose en la mercantilizacin del medio
natural y relanza la imagen de la empresa a la vez que la hace ms competitiva frente a
aquellas que no aplican polticas de empresa ambientalmente correctas. Sin embargo,
este modelo todava no supone una alternativa ecolgica real por tres razones:

Porque los mecanismos de mercado todava se resisten a interiorizar las

externalidades negativas que el mismo genera (p. ej. contaminacin).

Por el escaso peso de la iniciativa poltica de los Estados que se ve reducida a

corto plazo por la dinmica electoral y las fuertes presiones ejercidas por los
grandes grupos industriales

Las diferencias entre los intereses productivos nacionales y el carcter planetario

de sus efectos secundarios.

La economa ecolgica1, por su parte considera que todos los objetos que componen la
biosfera pueden ser escasos y de alguna manera inmediata tiles (conjunto U, ver figura
1.1).

Ncolas, Georgescu-Roegen, La ley de la entropa y el proceso econmico, Madrid,

Editorial Visor, 1998.
6

Figura 1.1 Los objetivos tiles y su relacin con la idea usual de sistema econmico

Fuente: Naredo, J.M. (1994). De la economa ambiental a la economa ecolgica, pg. 379

Igualmente, se preocupa de la naturaleza fsica de los bienes a gestionar considerando

desde la escasez objetiva y lo renovable de los recursos empleados, hasta la nocividad y
el posible reciclaje de los residuos generados con el fin de establecer un marco
institucional que arroje soluciones adecuadas en costos, precios y cantidades de recursos
utilizados, de productos obtenidos y de residuos emitidos, a travs de una correcta
planificacin de recursos naturales sustentada en estadsticas econmicas adecuadas.
La economa ecolgica se plantea como un concepto integrador o ecointegrador que
apunta a evitar la habitual disociacin entre los planteamientos econmicos y ecolgicos
reconciliando las prcticas de valoracin econmica propias de los economistas en
trminos de precios, costos y beneficios monetarios, y el aparato analtico de disciplinas
como la ecologa o la termodinmica preocupadas por registrar las irreversibilidades
inherentes a todo proceso fsico. Bajo este modo de razonar el mercado deja de ser la
panacea que, se supona, debera garantizar por s sola el ptimo econmico, para
convertirse en un instrumento a utilizar sobre bases controladas y respeto al medio
ambiente. Por otra parte, la pretensin de empujar la economa de las sociedades
humanas hacia bases ms sostenibles ha sido asumido tratando de extender ahora su
objetivo de reflexin y de valoracin hacia aquellas partes del proceso fsico de

produccin y gasto que no eran tenidas en cuenta a travs de un sistema de gestin que
adems de ser econmico pretende ser sostenible. De ah que la economa ecolgica
pueda definirse como la ciencia de la gestin de la sostenibilidad.
Una de las principales reflexiones de la economa ecolgica es responder a cmo una
economa sostenible puede usar recursos no renovables. Si aceptamos que el flujo de
energa solar mueve a largo plazo los ciclos de materiales existentes en la corteza
terrestre la cuestin estriba en que la economa humana sepa aprovechar esa energa y
sus derivados renovables para cerrar los ciclos materiales, posibilitando que los residuos
se conviertan otra vez en recursos y evitando el progresivo deterioro de la corteza
terrestre. Sin embargo, desde la revolucin industrial las sociedades humanas
desarrollaron su economa sobre bases completamente opuestas sobreexplotando
ineficientemente y de manera desigual los stocks de materiales terrestres, especialmente
de los combustibles fsiles y de los minerales no energticos.
Robert K. Kaufman de la Universidad de Boston en su libro The environment and
economic well-being (2001) escribe el captulo Frontiers of Environmental
Economics, en donde argumenta que la Economa Ecolgica est siendo absorbida por
la corriente principal de la Economa convencional y para evitar esto propone: la
Economa Ecolgica debe hacer lo que la Economa hace muy bien, proponer
sugerencias de polticas a los que toman las decisiones. Para ganar este pulso, he
escrito los criterios para una agenda de investigacin productiva. Espero que los
analistas encuentren estas sugerencias tiles. El xito afectar a la supervivencia de
millones de especies, incluida la nuestra. Actualmente se encuentra realizando entre
otras, una investigacin sobre el cambio de uso de suelo en China.

Tabla 1.1 Economa Ambiental vs. Economa Ecolgica

Economa Ambiental
Economa Ecolgica

Valoracin monetaria de los problemas

ambientales

Separacin entre lo econmico y lo natural

Enfoque esttico basado en mtodos

mecnicos de maximizacin de utilidad
presente
Construccin de mercados a posteriori a
remolque de la escasez: valoracin de
daos a partir de su evidente deterioro

La tecnologa como solucin

Principal mecanismo de anlisis: costo

beneficio segn preferencias subjetivas y
valores de intercambio en el mercado

Sostenibilidad dbil: Proceso econmico

sostenible por 1. Progreso tcnico y 2.
Sustitucin entre capital natural y
manufacturado

Evaluacin monetaria y fsica de los

impactos ambientales derivados de la
actividad econmica: conciliacin de
prcticas de valoracin econmica y leyes
termodinmicas.
Estrecha vinculacin entre sistemas
econmico y ecolgico: compatibilidad a
largo plazo entre la economa humana y
medio ambiente.
Enfoque dinmico inmortal y
multigeneracional: maximizacin de la
felicidad presente y futura
Preocupacin por la naturaleza fsica de
los bienes tanto en su escasez como en la
renovacin de los recursos, nocividad y
reciclaje de residuos (Naredo)
La tecnologa como ilusin. Solucin:
pasar con menos
Principal mecanismo de anlisis:
negociacin social y poltica comprensible
en base al conocimiento de las variables
fsicas que afectan al futuro y a la calidad
de los recursos naturales disponibles. No
resulta por completo a la valoracin
monetaria.
Sostenibilidad fuerte: Proceso econmico
sostenible por 1. Sustitucin entre
capitales naturales (renovables y no
renovables) y 2. Complementacin entre
capital natural y manufacturado.

Fuente: Cuerdo, M. y Ramos, J.L (2000): Economa Ecolgica frente a Economa Ambiental pginas
249-280

1.2 Sustentable o Sostenible?

Se argumenta que en espaol es ms pertinente utilizar la palabra sustentable que
sostenible porque aquella tiene mayor similitud con Sustainable, que es su
correspondiente en ingls, idioma en el que se empez a publicar masivamente el
trmino; empero, ambas se usan a menudo indistintamente (Lpez, 2006).
De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Espaola (DRAE): sostenible. adj.
Dicho de un proceso: Que puede mantenerse por s mismo, como lo hace, p. ej., un
desarrollo econmico sin ayuda exterior ni merma de los recursos existentes. Y
sustentable. adj. Que se puede sustentar o defender con razones.
9

Sostenible y sustentable son de los llamados adjetivos verbales o postverbales,

porque derivan de sendos verbos: sostener y sustentar. Pertenecen al tipo de esos
adjetivos que se forman mediante el agregado a la raz del verbo del sufijo -able o ible: amar, am-able; temer, tem-ible; corregir, correg-ible.
El sufijo -ble, tanto en su forma -able como -ible, denota la idea de posibilidad
pasiva, es decir, capacidad o aptitud para recibir la accin del verbo (DRAE). Esto
quiere decir, en este caso, que sostenible es lo que es capaz de sostener o de
sostenerse, y sustentable aquello que es capaz de sustentar o sustentarse. Se puede
decir que desarrollo sostenible es el desarrollo que puede o es capaz de sostenerse, y
desarrollo sustentable es el que puede o es capaz de sustentarse. Gramaticalmente el
uso de ambos adjetivos como calificativos del sustantivo desarrollo es vlido.
Visto as, se debe concluir que, situndose estrictamente en el mbito del lenguaje, del
lxico y la semntica, los adjetivos sostenible y sustentable son sinnimos, como lo
son los verbos de que derivan, y por tanto su uso es indistinto, slo sobre la base del
gusto del usuario, sin que el empleo de uno u otro obedezca a regla alguna. Sin
embargo, pudiera haber inters en establecer, dentro del mbito cientfico del concepto,
algn matiz semntico, alguna diferencia conceptual entre lo sostenible y lo
sustentable.
En Espaa lo comn es utilizar sostenible y en Latinoamrica se usa ms
frecuentemente sustentable. De hecho en el marco legal mexicano se ha vuelto ms
comn sustentable (p. ej., tenemos una Ley para el desarrollo rural sustentable, as
como en los objetivos del Eje 4 del Programa Nacional del Medio Ambiente y
Recursos Naturales 20072012). Por lo que para los fines de esta investigacin se
utilizar el trmino sustentable.

10

1.3 Sustentabilidad y Desarrollo Sustentable

Es ineludible referirse al concepto de sustentabilidad, antes de hacer referencia al
concepto de desarrollo sustentable y establecer algunas diferencias de este concepto
con el primero. La sustentabilidad, o sostenible, o soportable, se relaciona con la
ecologa y la sociedad (figura 1.2). Se consigue identificar con la actual generacin
como con las generaciones por venir. Ello sobreviene de un conjunto de preceptos
vinculados a la gestin sustentable de los recursos naturales: el agotamiento y la
degradacin ambiental de los recursos renovables de la naturaleza (flora y fauna) no
deben ser mayores que

su reposicin, la emisin de contaminantes y residuos

peligrosos al agua, aire y suelos, no deben sobrepasar la capacidad de asimilacin de

los ecosistemas y los recursos no renovables (petrleo y recursos minerales) deben
explotarse de una manera sustentable, condicionando la tasa de agotamiento a la tasa
de generacin de los correspondientes sustitutos (Lpez, 2006).
En un plano conceptual la sustentabilidad se identifica con el estado social que
posibilitar el curso indefinido de la supervivencia del ser humano, mediante una vida
saludable, segura, productiva y en armona con la naturaleza y con los valores
espirituales.
El desarrollo sustentable no es simplemente un desarrollo que puede ser prolongado en
el tiempo, sino el tipo de desarrollo que se requiere para tratar de alcanzar, a travs de
l, el estado de sustentabilidad. No se trata de una meta propiamente, sino un proceso
para mantener un balance dinmico entre la demanda de equidad, prosperidad y una
mejor calidad de vida. La sustentabilidad es un concepto ms amplio que el de
desarrollo sustentable y puede ser aplicado a diferentes escalas, desde la
sustentabilidad de una familia, de un proyecto o de una industria, pasando por el uso

11

sustentable de recursos y de fuentes materiales, hasta la sustentabilidad sectorial y

global.
La sustentabilidad debe considerarse un instrumento para viabilizar el sistema
econmico y social en un horizonte temporal y espacial dado. El sentido de la
sustentabilidad debe ser considerado en trminos realistas, pues implica la explotacin
racional de los recursos de la forma ms armoniosa posible, a travs de un tratamiento
en un tiempo ms o menos definido.
Acerca de la sustentabilidad (Leff 2000) sustenta que la racionalidad de la produccin
ha afectado a la naturaleza y asocia la destruccin ecolgica y la degradacin
ambiental al concepto de sustentabilidad reconociendo el papel que cumple la
naturaleza como soporte, condicin y potencial del proceso de produccin.

1.4 Un paradigma de desarrollo con sustentabilidad

Ya establecidas las diferencias esenciales entre sustentabilidad y desarrollo
sustentable, as como, una breve referencia a la historia del pensamiento econmico,
subrayando la ausencia casi generalizada del tratamiento por sus principales
expositores de los recursos naturales y el medio ambiente como parte del capital
sujeto a agotamiento y degradacin. En este punto se insertan algunos conceptos e
interpretaciones sobre el desarrollo sustentable y se plantea la necesidad de esbozar un
paradigma que tenga en cuenta el significativo papel que juegan los activos que
provee la naturaleza y el medio ambiente en el proceso de produccin y su necesaria
preservacin para el futuro.
En relacin al concepto de desarrollo sustentable la World Comission on Environment
and Development

lo consider como un proceso que permite satisfacer las

necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para

12

satisfacer las suyas describiendo la sustentabilidad estrechamente relacionada con la

preservacin de suficientes recursos para asegurar a las futuras generaciones una
calidad de vida, como mnimo, similar a la actual (Lpez, 2006). Ergo el desarrollo
sustentable se identifica con un estadio superior de desarrollo, consecuentemente, debe
incluir la sustentabilidad ambiental como una novedosa dimensin vinculada al
quehacer econmico de la sociedad, en cuyo desempeo mantenga la proteccin y
restauracin de los recursos naturales. Para ello los activos de la naturaleza se deben
considerar como bienes escasos, sujetos a restaurarse y protegerse para evitar su
agotamiento.
El Desarrollo sustentable es aquel desarrollo que satisface las necesidades del
presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las
propias, e implica dos conceptos fundamentales:
1) el concepto de necesidades, especialmente las necesidades de los pobres del mundo
y
2) la idea de restricciones impuestas por el estado actual de la tecnologa, de la
organizacin social y de la capacidad del medio ambiente para satisfacer las
necesidades presentes y futuras (Borrayo, 2002, p.5 ).
Este concepto fue presentado por primera vez en el documento conocido como
Informe Brundtland (1987), fruto de los trabajos de la Comisin Mundial de Medio
Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada en Asamblea de las Naciones
Unidas en 1983. Dicha definicin se asumira en el Principio 3 de la Declaracin de
Ro (1992).

13

Figura 1.2 Interseccin de los diferentes conceptos que definen el desarrollo

sustentable

Fuente: Informe Brundtland 1987. Tomado de es.wikipedia.org.wiki.informe_brundtland

Las nuevas bases de convivencia que proveen la gobernabilidad al sistema poltico

requieren por tanto de un nuevo paradigma de desarrollo que coloque al ser humano
en el centro de este proceso, que considere el crecimiento econmico como un medio
y no como un fin, que proteja las oportunidades de vida de las generaciones actuales y
futuras, y que, por ende respete la integridad de los sistemas naturales que permiten la
existencia de la vida del planeta (Guimaraes y Brcenas, 2002, p.17)
El camino hacia el desarrollo sustentable lo componen un conjunto de acciones que
en ocasiones entran en contradiccin con los intereses de determinados agentes
econmicos cuyas motivaciones se vinculan a la bsqueda del beneficio y de la
eficiencia econmica. La sustentabilidad ambiental no es un objetivo aislado que
deben alcanzar los pases cada uno por su cuenta, se trata de adicionar otras
condiciones necesarias para la sociedad, adems del crecimiento econmico y el
desarrollo econmico y social. Todo ello en aras de un bienestar presente y futuro.
Acerca de los conceptos discutidos, que van del crecimiento econmico al desarrollo
sustentable pasando por el desarrollo econmico y social, cabe detenerse en una breve
reflexin. La evolucin de la sociedad hacia la sustentabilidad, debe ser un objetivo
primordial de las naciones. Interpretando dicho proceso no slo referido a la
14

preservacin de los recursos naturales, aspecto central para la sobreviviencia del

hbitat del hombre, sino tambin en incluir como premisas, el bienestar, la calidad y
nivel de vida de la poblacin. Cuyo logro se obtendra mediante un crecimiento de la
economa acompaado de avances tecnolgicos y una distribucin del ingreso y la
riqueza con equidad.

1.5 Evolucin del pensamiento econmico y los recursos naturales.

En 1786, Joseph Townshend perfila las ideas del primer modelo ecolgico de
equilibrio natural que se sustrae a las ideas de estancamiento preconizadas
posteriormente por el reverendo Thomas Malthus (Labandeira, Len, Vzquez, 2007).
Townshend ejemplifica con la existencia de un ganado en una isla que iba creciendo a
medida que se agotaban los pastos, con lo cual slo sobrevivan los individuos ms
fuertes. En tanto Malthus conocido por la catstrofe Malthusiana en la que expona el
principio segn el cual la poblacin humana crece a una progresin geomtrica,
mientras los recursos de subsistencia lo hacen a una progresin aritmtica. David
Ricardo, contemporneo de Malthus, introdujo un modelo explicativo de cmo la
actividad econmica se relaciona con el medio ambiente, por el cual se justifica el
hecho de que los propietarios recibieran una renta de la tierra cada vez menor.
Costanza (1997) en relacin a este modelo comenta: de cmo las actividades
agrcolas se dibujan sobre la tierra en respuesta al crecimiento de la poblacin y a los
cambios en el precio de los alimentos es crtico para nuestro entendimiento sobre las
relaciones entre la supervivencia humana y los sistemas ecolgicos del mantenimiento
de la vida.
Carey (1858) cataloga de visiones pesimistas a las aportaciones de Malthus y Ricardo,
refutando que los incrementos de eficiencia en la produccin al adoptar tcnicas cada

15

vez menos costosas podran evitar el pronunciamiento de ellos y que sobre todo esto
se podra extrapolar a la minera y a la produccin forestal. Faustmann (1849)
cuestiona por vez primera la posible divergencia entre el crecimiento sostenible y lo
econmicamente ptimo; a partir de cuestionarse la tala de rboles de crecimiento
lento, basndose en la evaluacin de los ingresos esperados por esta (ahora ya)
madera, la renta de la tierra y el tipo de inters. En los aos cuarenta del mismo siglo
XIX Engels ya le daba importancia al uso y la sobreexplotacin de la tierra y los
recursos naturales, as mismo hablaba de la preservacin de stos para el uso y
aprovechamiento de las futuras generaciones. Plantea: No debemos lisonjearnos
demasiado de nuestras victorias humanas sobre la naturaleza. sta se venga de
nosotros por cada una de las derrotas que le inferimos. Es cierto que toda ellas se
traducen principalmente en los resultados previstos y calculados, pero no pocas veces
contrarrestan los primeros. (Bonilla, 2004).
Segn Fisher (1981), fue Jonh Stuart Mill (1848) el pionero de los economistas que se
preocup por la biodiversidad y la imposibilidad, desde el punto de vista del bienestar,
de convertir todo el capital natural en capital producido por el hombre. Contina
Fisher, a las ideas de Mill se le atribuyen las siguientes hiptesis: 1. Los costos de
extraccin crecen a medida que se agota el recurso; 2) El incremento de los costos de
extraccin se amortiguar por el cambio tcnico y 3) El stock de tierra tiene valor no
slo por lo que puede producir, sino tambin, por la belleza natural de los paisajes.
William Stanley Jevons (1865) hace una aportacin muy importante a la Economa de
los Recursos Naturales, equipara la Economa con las Ciencias Naturales utilizando
procedimientos matemticos logra obtener el principio de equi-marginidad, que
preside todo problema de optimizacin o de maximizacin de beneficios netos en la
gestin del medio ambiente. De acuerdo a este principio microeconmico, el ptimo

16

en la asignacin de un bien entre usos alternativos se obtiene por la comparacin, en

igualdad, del valor marginal obtenido en cada uno de ellos.
Alfred Marshall, en 1890 introduce el concepto de externalidades al referirse a los
beneficios que reciben los agentes productores del desarrollo industrial por actividades
externas a dicha produccin sin una remuneracin monetaria. El discpulo de Arthur
Cecil Pigou (1920) con sus obras Riqueza y Bienestar (1912) y La Economa del
Bienestar Social (1920) es considerado el fundador de la Economa del Bienestar y
principal precursor del movimiento ecologista al establecer la distincin entre costos
marginales privados y sociales, as como de la idea de que con la intervencin del
Estado mediante subsidios e impuestos para corregir los fallos del mercado, esto es,
internalizar las externalidades. Harold Hotelling matemtico estadstico egresado de la
Universidad de Princeton con su artculo de 1931 La Economa de los Recursos
Agotables, fue sin duda, el fundador de la microeconoma de los recursos naturales,
establece la regla que preside todo el anlisis de la gestin de los recursos naturales,
segn la cual, para que su extraccin se justifique, el precio del recurso menos el costo
de extraccin debe aumentar con la tasa de inters.
Ronald H. Coase (1960) propone en su articulo The Problem of Social Cost una
negociacin va mercado de las partes involucradas para la gestin de los problemas
ambientales. Esto fue fuertemente criticado por Bromley (1991), argumentando que la
negociacin es menos probable que funcione si el nmero de afectados es muy grande,
o cuando hay ms de dos partes implicadas, Bromley asevera La propiedad de todos
es propiedad de nadie. Kneese (1971) comenta que en relacin al agua, la sociedad
rechaza la solucin de mercado por la interdependencia en el consumo. Afirma
Cuando la interdependencia existe, el consumo de un individuo no es independiente
del beneficio de los otros. El Premio Nobel de Economa en 1986 James M.

17

Buchanan dice que todos los agentes econmicos pueden sucumbir en la tentacin, lo
que ocasiona una gran dificultad en realizar acuerdos entre ellos, en su obra de 1971
The Bases for Collective Action pgina 7 lo ilustra siempre que el comportamiento de
una persona afecta a la situacin de otras personas sin el consentimiento expreso de
esa persona o personas con un resultado potencialmente nocivo para los problemas
sociales. Por su parte Paul Anthony Samuelson (1976) Premio Nobel de Economa en
1970 seala que con el teorema de Coase usualmente la riqueza no ser mxima an
con costos de transaccin nulos, porque siempre habr en la negociacin un
monopolio bilateral que lleve a un resultado indeterminado, por miedo a empeorar una
situacin de status quo. Para lo cual Coase dice que esta argumentacin es errnea
porque si ya haba contrato, las condiciones del mismo se cumplen, y si no hay
contrato no hay condicin que poner en peligro.
El Club de Roma creado en 1968 y con el Informe Meadows en 1972 traz un
panorama sombro de predicciones catastrficas para el futuro de la humanidad. A su
vez, a partir de 1974 y toda la dcada de los ochentas, surge un gran auge en
publicaciones especializadas sobre el tema como seran la Journal of Environmental
Economics and Management y la Ecological Economics y Environmental and Resource
Economics, forjndose con ello un importante aporte de investigaciones analizando
problemas ambientales, Con estas investigaciones inicia la escuela de la Economa
Ecolgica.
Martnez Allier (2000) hace una fuerte crtica a la incapacidad de la Economa
convencional por soslayar el impacto de la humanidad sobre el ambiente por escapar de
los mercados y tener como objetivo nico el crecimiento por sobre todo. Kaufman en el
libro The environment and economic well-being (2001) escribe el captulo Frontiers of
Environmental Economics, en donde argumenta que la Economa Ecolgica est siendo

18

absorbida por la corriente principal de la Economa convencional y para evitar esto

propone: la Economa Ecolgica debe hacer lo que la Economa hace muy bien
proponer sugerencias de polticas a los que toman las decisiones. Para ganar este pulso,
he escrito los criterios para una agenda de investigacin productiva. Espero que los
analistas encuentren estas sugerencias tiles. El xito afectar a la supervivencia de
millones de especies, incluida la nuestra.
Afortunadamente se han incrementado las investigaciones y publicaciones sobre ste
tema, enriqueciendo el acervo de conocimientos, inclusive se inician campaas de
difusin, en donde se muestra el dao que la humanidad le ha causado al medio
ambiente; para que toda la poblacin se encuentre informada y en un futuro sea
conciente de la importancia que tiene el cuidado de los recursos naturales en sus
actividades cotidianas.

1.6 Acerca del enfoque de Ronald H. Coase sobre los recursos naturales.
Si bien es cierto que en la dcada de los setenta la gran explosin de la Economa de
los Recursos Naturales y el Medio Ambiente con sentido Sustentable gracias a los
trabajos realizados entre otros y de una manera progresiva por Malthus, Pigou,
Hotelling y Coase. Esta investigacin profundiza en el pensamiento de Coase por
considerarlo fundamental para la creacin del mercado ambiental a travs de los
Servicios Ambientales Hidrolgicos (para el agua) y de los Servicios Ambientales
Forestales (para el aire), as mismo, por la relevante importancia que desde una
concepcin legal toma el trmino de propiedad de los recursos naturales.
En el artculo The problem of Social Cost (1960) Ronald Coase manifiesta que cualquier
sistema de asignacin de precios tiene un costo y que es posible hacer un anlisis
econmico de las reglas, las formas organizativas y los mtodos de pago. Fue Coase el

19

primero que llam la atencin sobre este tipo de costos en su artculo The Nature of the
Firm (1937). El llamado Teorema de Coase establece que si no existieran los costos de
transaccin, la asignacin de recursos sera siempre la ms eficaz cualquiera que fuese
la distribucin de derechos de propiedad. Entendiendo por derecho de propiedad la
libertad de elegir o capacidad de adoptar una decisin referente a un bien o servicio. Los
costos de transaccin pueden puntualizarse como "los costos de transferir derechos de
propiedad" o bien, como "los costos de establecer y mantener los derechos de
propiedad". Los derechos de propiedad nunca son perfectos ya que la libertad para
disponer de la propiedad nunca es completa pues con ello se puede afectar a terceras
personas. Las transacciones econmicas son transferencias de derechos de propiedad.
Cualquier transaccin requiere una serie de mecanismos que protejan a los agentes que
intervienen de los riesgos relacionados con el intercambio. El objetivo de los contratos
es predecir acontecimientos futuros que pueden afectar al objeto de la transaccin.
Incluso las transacciones aparentemente ms sencillas, implican la existencia de un
contrato previo que puede ser explcito y formal o implcito e informal. Un contrato
sera completo si estableciera claramente lo que deben hacer cada uno de los
contratantes ante cualquier suceso futuro que afecte al objeto del contrato. Las
estructuras de gobierno son instituciones que indican las decisiones que deben ser
adoptadas en las diversas circunstancias que puedan aparecer en el futuro. Son
asignaciones de derechos de propiedad que establecen los incentivos y la seguridad
necesaria para la actividad econmica. El enfoque institucionalista considera la
existencia de costos de transaccin no solo en los intercambios que se producen en el
mercado, sino tambin en los intercambios en el interior de las empresas y
organizaciones.

20

El Teorema de Coase no solo sirvi para comprender con mayor claridad el problema de
los costos externos y sus posibles soluciones, sino que se ha considerado el origen del
moderno Anlisis Econmico del Derecho. Coase plantea diversos ejemplos de
conflicto de intereses entre dos agentes econmicos, varios de estos ejemplos de casos
reales que provocaron demandas legales. Uno de ellos es el del caso de un mdico y un
confitero, este ltimo en su actividad laboral genera ruidos y vibraciones que afectan la
labor del mdico que est en un recinto adyacente. Coase argumenta que es impropio
pensar que el confitero es culpable, y que la solucin es dejar de causar dichas
molestias, o bien, compensar obligatoriamente al mdico. Segn l, el problema es
recproco, ya que las actividades de ambos agentes econmicos son igualmente
legtimas y, de la misma manera que obligar al mdico a trasladar su consulta, o a
aislarla del ruido exterior, o a sus pacientes a soportar los ruidos, o acudir a otro mdico,
crea unos costos de oportunidad o beneficios que deja de percibirse por el confitero o
por los clientes.
Interesado Coase por la eficiencia econmica2, dice que para el economista lo
importante es comparar el valor que se pierde al dejar de utilizar una tecnologa con el
que se pierde por las molestias que provoca. Su argumento es que si existiese un
mercado en el que pudiese intercambiar sin problemas, entonces el propio mercado (sin
necesidad de intervenciones externas) llevara al resultado eficiente.
Continuando con el ejemplo, si el costo para el mdico (de reubicarse o soportar los
ruidos y vibraciones) es de 30 y el costo adicional para el confitero de no utilizar el
instrumento de trabajo es de 50, entonces el mercado llevara al resultado de que el
confitero seguira haciendo los ruidos, y ello independientemente de cmo se
distribuyan los derechos iniciales sobre el medio ambiente, siempre que stos estn
2

Cuando se habla de poltica ambiental se suele distinguir entre efectividad y eficiencia. Por
efectividad se entiende que, una vez fijado un objetivo, se tiene la garanta de que el instrumento lo
conseguir. Eficiencia, en cambio, es lograr el objetivo al menor costo.

21

definidos y que pueda negociarse con ellos. Si La ley fija que inicialmente el mdico
tiene derecho a no soportar los ruidos, el resultado del mercado sera que el confitero le
pagara una cantidad superior a 30 e inferior a 50 para que le permitiera utilizar la
tecnologa; los dos agentes econmicos ganaran (una mejora paretiana) y el mdico
se trasladara, soportara las molestias o aislara el consultorio de ruidos exteriores. Si
inicialmente la ley da derecho al confitero a hacer lo que quiera, entonces el resultado
sera similar, porqu ni el mdico tendra un incentivo suficiente para pagar ms de 30 y
evitar los ruidos, ni el confitero para aceptar menos de 50; resultado igual por lo que se
refiere a la asignacin de recursos (las tcnicas utilizadas, nivel de ruido y la ubicacin
de la consulta seran las mismas), aunque por supuesto la primera situacin sera, desde
el punto de vista distributivo, ms favorable al mdico y la segunda al confitero.
Para abundar en el Teorema de Coase se ilustra con un ejemplo tomado de Martnez
Allier (2000). Si las transacciones pueden realizarse sin ningn costo y los derechos de
apropiacin estn claramente establecidos, sea cual sea su asignacin inicial de esos
derechos se producir una redistribucin cuyo resultado ser el de mxima eficiencia.
Derechos de apropiacin es la traduccin de la expresin inglesa "property rights" y
tiene un significado ms general que "derechos de propiedad". Se autoriza a una
empresa a derramar sus residuos a un ro, pero, no se le est confiriendo un derecho de
propiedad sobre el ro pero s un derecho de apropiacin.
El 15 de Octubre de 1991 la Real Academia de Ciencias de Suecia le otorg el Premio
Nobel de Ciencias Econmicas a Ronald H. Coase. Al anunciar su decisin, la
Academia seal que Coase mediante su ampliacin a la teora macroeconmica por
sus explicaciones especficas de los principios que yacen tras las estructuras
econmicas, contribuy a que comprendiramos la forma en que funciona la
economa. El miembro del Comit del Premio, Assar Lindbeck a su vez dijo explic

22

con sencillez la razn de que existan diferentes tipos de contrato, la forma en que
operan y por qu las leyes estn escritas de la forma en que en lo estn y a lo que esto
conduce. Otro integrante del Comit, Kart-Goran Maler coment una de las
conclusiones del trabajo de Coase es que cuando los derechos de propiedad no estn
bien definidos, los recursos no son aprovechados eficazmente; como los recursos
naturales y del medio ambiente, por ejemplo, que no son bien administrados porque
los derechos sobre su uso no han sido precisados. Este ltimo comentario es conocido
como el Teorema de Coase, trmino acuado por George Stigler (Premio Nobel de
Economa en 1982) en Theory of Price de 1987 y que tambin se refiriera al trabajo de
Coase como dotado de las mismas caractersticas que el descubrimiento

de

Arqumedes. Harald Beyer en su ensayo de 1992 Ronald H. Coase y su Contribucin

a la Teora de la Economa y del Derecho, lo considera el creador de la Escuela de la
Economa de la Ley.

1.7 Reflexin de Coase sobre Pigou

La propuesta de Pigou era que las empresas internalizaran ineludiblemente los efectos
dainos (externalidades negativas) que provocaban a travs de impuestos, lo que
conllevaba tambin de manera implcita a la intervencin del Estado. Para Coase esta
visin era errada, en la pgina 24 de The Problem of Social Cost escribe que Pigou
daba un mal enfoque pues es el resultado de no comparar el producto total obtenible
bajo distintas alternativas de ordenamiento social y en la pgina 25 dice El problema
que enfrentamos al tratar con acciones que tienen efectos perjudiciales no es
simplemente el de restringir a los que provocan dichos efectos. Lo que tiene que
decidirse es si la ganancia de prevenir este dao es mayor que la ganancia (en realidad
prdida) por no haberlo prevenirlo . En la pgina 34 indica El anlisis pigouviano

23

nos muestra que es posible concebir un mundo mejor que el que vivimos. Pero el
problema es disear ordenamientos prcticos que corrijan los defectos en una parte del
sistema sin causar perjuicios ms serios en otras partes y en relacin a los impuestos
en la pgina 41 plasma Un sistema tributario basado en impuestos a los productores
por el dao causado conducira a que se incurriera en altos costos de prevencin del
dao. Por supuesto esto podra evitarse si fuese posible basar el impuesto no sobre el
dao causado, sino sobre la cada en el valor de la produccin resultante de la emisin
de humo y en relacin a la intervencin del Estado, en la pgina 17 Es claro que el
gobierno tiene poderes que le permiten desarrollar algunas cosas a un costo menor que
una organizacin privada. Pero la maquina de gobierno no est exenta de costos ()
Una regulacin gubernamental directa no necesariamente producir mejores resultados
que si dejamos que el mercado o la empresa resuelva el problema. Pero, igualmente no
hay razn para suponer que, en algunas ocasiones, tales regulaciones gubernamentales
no puedan conducir a un mejoramiento en la eficiencia econmica contina en la
pgina 28 El tipo de situacin que los economistas estn prontos a considerar como
requiriendo de una accin gubernamental correctiva es, de hecho, a menudo el
resultado de una accin gubernamental. Dicha accin no es necesariamente
inadecuada. Pero existe el peligro real de que una intervencin gubernamental
extensiva en el sistema econmico pueda llevar demasiado lejos la proteccin de
aquellos responsables por efectos dainos.
George Stigler en su Memoirs of fan Unregulated Economist de 1985 narra una
ancdota asistieron cerca de una veintena de economistas de la Universidad de Chicago
a la casa de Aaron Director, entre ellos, se encontraba Milton Friedman y como
expositor Ronald H. Coase (profesor de la Universidad de Virginia en ese entonces),

24

criticando la teora pigouviana. Coase, que haba iniciado su exposicin con veinte
votos en contra, al cabo de dos horas de debate haba ganado esos veinte votos.
1.8 Ronald H. Couse en esta investigacin
El teorema de Ronald Coase tiene tres ejes importantes: la definicin clara del derecho
de propiedad; una negociacin va mercado, a diferencia de Pigou, sin la intervencin
del Estado y no existencia de costos de transaccin. La presente investigacin se
manifiesta a favor del pensamiento de Coase pero, con la ingerencia del Estado.
Abundemos en todo esto.
Derecho de propiedad.
Los derechos de propiedad son la estructura institucional (intervencin del Estado)
fundamental para el funcionamiento de los mercados, puesto que stos no podran
existir si no hay un derecho bien definido sobre el objeto que se intercambia. Por lo que
el sistema de derechos debe garantizar:

La asignacin completa de todos los derechos, que deben ser posedos privada o
colectivamente, as como conocerse y garantizarse con exactitud.

La exclusividad de los costos y beneficios del uso de los recursos, que han de ser
soportados por el propietario directamente o mediante la venta.

La transferencia de los derechos de forma voluntaria.

La seguridad y proteccin legal de los derechos ante posibles injerencias y

amenazas de terceros.

Mercado.
Desde una perspectiva del ptimo de Pareto y equilibrio Walrasiano del bienestar
econmico, el proceso descentralizado de asignacin de los recursos a travs del
mercado conduce a su maximizacin. Esto es, los individuos de la sociedad reciben la
mayor satisfaccin posible de la utilizacin de los recursos disponibles, dada la
25

distribucin de la renta. Este resultado responde al primer teorema de la economa

competitiva, que establece que toda economa competitiva en la que los agentes tomen
decisiones de produccin y consumo descentralizadas conduce a un ptimo de Pareto.
Esto es, la asignacin eficiente de recursos productivos se caracteriza porque no es
posible encontrar otra asignacin potencial en la que ningn individuo de la sociedad
puede mejorar sin que nadie empeore.
La conclusin es que el mercado puede conducir al ptimo social, esto es, a la
maximizacin del bienestar colectivo de la sociedad. De hecho el segundo teorema del
bienestar garantiza que toda asignacin eficiente, o Pareto ptima, se puede obtener a
travs del funcionamiento del mercado mediante un mecanismo de intermediacin
basado en el sistema de precios. En este contexto, para resolver un problema de equidad
en la asignacin slo habra que modificar la dotacin inicial de riqueza de los
individuos.
No obstante, estas propiedades del funcionamiento del mercado como mecanismo de
asignacin de los recursos econmicos, no se cumplen en todos los casos posibles. El
incumplimiento es denominado falla de mercado, esto es, el mercado falla en la
obtencin de una asignacin eficiente de los recursos debido a que no se observan los
supuestos de partida para el cumplimiento del primer teorema de la economa del
bienestar:

Los mercados son completos, con una buena definicin de los derechos de
propiedad, y los agentes pueden realizar libremente intercambios para toda
transaccin potencial o de contingencia.

Los consumidores y productores se comportan de forma competitiva con precios

aceptados por ambas partes, realizando planes de optimizacin racionales que
involucran mximos beneficios y mnimos costos.

26

Los precios son conocidos por todos los agentes econmicos, tanto productores
como consumidores.

Los costos de transaccin son nulos y la fijacin de precios no supone el empleo

de recursos.

Por lo tanto, las fallas de mercado se generan primordialmente cuando:

La informacin no es completa o perfecta, esto es, cuando hay agentes que

tienen ms informacin que los dems.

Existe poder de monopolio en los agentes, es decir, un agente puede fijar precios
y controlar la demanda.

Los mercados son incompletos porque los derechos de propiedad no estn bien
definidos para algunos bienes y servicios.

En conclusin, dichas fallas deben o pueden ser corregidas por la intervencin

gubernamental.
Costos de transaccin.
Los costos hacen que los agentes se encuentren, contaminador y afectados, en muchos
de los casos, estos ltimos estn muy dispersos y difciles de identificar. Si estos costos
son para cualquiera de las partes mayores que los beneficios esperados, entonces no se
producir una negociacin. De manera que, si los costos de transaccin son muy altos
no es ptimo alcanzar un acuerdo. Por lo tanto, pueden existir externalidades que sean
Pareto-irrelevantes, por ello no se requiere de hacer algo. Sin embargo, la existencia de
altos costos de transaccin puede explicar la intervencin gubernamental, si sta es ms
barata para lograr lo optimo.
Por ejemplo, si CT son los costos de transaccin y GN la ganancia de la negociacin
para el agente que soporta los costos de transaccin, se tiene que si CT < GN se
producir negociacin, si CT > GN no se llevar a cabo la negociacin, pero, si se aplica

27

una intervencin regulatoria IR, y si CT >IR< GN entonces es probable la regulacin

gubernamental y ser eficiente. Esta regulacin gubernamental se aborda en el Captulo
III.

28

CAPTULO II
Caracterizacin del desarrollo sustentable en Mxico.
Efecto del agotamiento del agua y contaminacin del aire y del agua

Este captulo tiene el propsito de exponer una evaluacin que caracterice el desarrollo
sustentable en Mxico, teniendo en cuenta los tres pilares, econmico, social y
ecolgico, en que descansa el concepto de desarrollo sustentable, propuesto por la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) a partir del informe elaborado por la Dra.
Gro Bruntland que encabez el grupo de trabajo designado por dicha institucin en
1987, aceptado por los jefes de Estado y de Gobierno participantes en la Cumbre de Ro
celebrada en Ro en Janeiro, Brasil en 1992.3
Para alcanzar el objetivo sealado como un primer aspecto, se plantean los elementos
que identifican el desarrollo sustentable, mediante indicadores relacionados con los tres
pilares que lo identifican y cuyo fin es determinar si un pas transita por un proceso con
sustentabilidad, no slo en lo ambiental sino adems en lo econmico y social. Para ello
se muestra una resea de los principales indicadores ecolgicos y su contenido
metodolgico, as como la experiencia de Mxico en sus clculos, enfatizando en los
temas referidos al aire y el agua de relevante importancia en esta investigacin.

2.1 Acerca de la medicin del desarrollo sustentable

El estudio de un fenmeno cualquiera requiere de indicadores, variables o agregados
que sean capaces de medirlo, aunque no siempre contiene con exactitud el contenido de
un evento, ya sea econmico o social. Esto lo diferencia de las ciencias exactas. As por
ejemplo, el producto interno bruto es un estimado que se sustenta en encuestas, censos,
3

www.ourcommonfuture.org, Mayo, 2009.

29

registros administrativos e investigaciones. Lo que no significa que sus resultados no

obedezcan a reglas contables y bases metodolgicas uniformes regidas por la Comisin
de Estadstica de las Naciones Unidas, facilitando una comunicacin universal en
trminos estadsticos y con ello facilitar la comparacin entre las naciones.
En el caso de la medicin del desarrollo sustentable lo componen indicadores
econmicos, sociales y ecolgicos, estos ltimos son de reciente utilizacin por los
pases para conocer elementos acerca de la sustentabilidad ambiental. Teniendo en
cuenta lo anterior, cabe hacer un espacio en este captulo para exponer previamente la
experiencia de su registro en Mxico.

2.1.1 Registro y principales indicadores ecolgicos

El INEGI, a travs del Sistema de Cuentas Econmicas y Ecolgicas de Mxico
(SCEEM), elabora la cuenta satlite que provee informacin sobre el impacto
ambiental, vinculndolo con variables netamente macroeconmicas. Adicionalmente,
proporciona elementos para apoyar los programas y estrategias de la Presidencia de la
Repblica, como fue el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006, donde la
variable sobre el Producto Interno Bruto Ecolgico (PIBE) se consider como un
indicador para medir el desarrollo con sustentabilidad, o como el presente PND 20072012, que sugiere la valoracin econmica de los bienes y servicios ambientales y su
apreciacin efectiva por parte de la sociedad, para fincar el proceso de conciliacin de
lo ambiental con el desarrollo social y econmico4
Para el clculo del PIBE es necesario dividir la clasificacin de los activos fijos en
econmicos y ambientales. A su vez los primeros se subdividen en producidos y no
producidos. Entre los producidos se encuentran: instalaciones, maquinarias, equipos y

Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Mxico, 2007, p. 251

30

otros activos fijos. Corresponde a los segundos: suelo, petrleo, minerales y otros
recursos naturales. Los activos ambientales, siempre sern no producidos por la mano
del hombre o que ste no tenga jurisdiccin sobre ellos: aire, agua, bosques silvestres y
fauna.
Esta ampliacin de los activos, para tratar el medio ambiente, requiere de la expansin
del marco del sistema de contabilidad econmica tradicional, definiendo los diversos
tipos de activos.5
-Activos Econmicos Producidos. Kep
Se refiere a las construcciones, maquinaria y equipo, as como al ganado
reproductor, las mejoras de tierra, etc. Estos activos son elaborados bajo el control y la
responsabilidad de una unidad institucional, y son bienes de capital que sirven para
obtener un producto, en forma de otros bienes y servicios. A su vez se encuentran
sujetos al proceso de depreciacin contable.
-Activos Econmicos no Producidos. Kenp
Participan en el proceso de produccin, pero no provienen del mismo, aunque se
encuentran bajo control y responsabilidad de una unidad institucional; comprende
activos de origen natural como el suelo, los bosques y los depsitos de minerales, entre
otros.
-Activos Ambientales no Producidos. Kanp
Son aquellos activos cuyo origen se debe a la naturaleza y son afectados por la
actividad econmica, adems poseen caractersticas tales que no es posible establecer
alguna propiedad sobre ellos; por ejemplo, los bosques silvestres, el aire y los ocanos.
Este tipo de activos contiene no slo aquellos cuya existencia es desconocida (como
yacimientos mineros que an no son descubiertos), sino tambin los bosques no sujetos
5

INEGI, SCEEM 1996-2001, Mxico, 2003, Paginas 6, 7 y 8. Estas definiciones y su notacin a su vez se
sustentan en el Manual de Cuentas Nacionales de 1993 editado por la ONU, capitulo XXI.

31

a explotacin. En el caso de este recurso natural se sabe que existen pero son tan
remotos e inaccesibles dada la tecnologa existente- que en la prctica, no se
encuentran bajo el control efectivo de alguna unidad institucional.
Con el fin de relacionar los agregados econmicos con los recursos naturales y el
ambiente, se le asigna la categora de activos ambientales no producidos. Por tanto, el
concepto tradicional de activo adquiere nuevas dimensiones al reconocer que los
recursos naturales y el ambiente interactan con la actividad econmica, incrementando
o disminuyendo su capacidad de crecimiento actual y futuro y/o alterando su calidad.
Por lo que no son considerados bienes libres y de oferta limitada como tradicionalmente
ha tenido en cuenta la economa. Sern tratados como recursos escasos y por tanto
incluidos como una categora del proceso productivo.
La nueva cobertura de activos se puede expresar de la siguiente manera:
K = Kep + Kenp + Kanp
Donde:
K = Total de activos.
Kep = Activos econmicos producidos.
Kenp = Activos econmicos no producidos.
Kanp = Activos ambientales no producidos.
Al considerarse como activos los recursos naturales y el ambiente, en la contabilidad
econmico-ambiental se le da un tratamiento similar a la de los activos econmicos
producidos. Ello implica incluirle a estos recursos un valor monetario y calcular los
costos por agotamiento y degradacin, con el propsito de integrarlos a los dems flujos
monetarios de la economa lo que da lugar al producto interno bruto ecolgico.

32

Por otro lado, uno de los aspectos ms complejos de solucionar, para la contabilizacin
del capital de la naturaleza y de los costos asociados al deterioro del medio ambiente es
su valoracin. Esta se encuentra sujeta a dos tipos de bienes distintos: aquellos que se
identifican con stocks (disponibilidad de agua, bosques, minerales) y los que se
expresan como flujos (contaminacin del aire, el suelo y el agua). Entre los primeros se
pueden considerar los que se agotan y no se pueden reponer como el petrleo y los
minerales, y los que estn sujetos a restauracin como los bosques y el suelo. En el caso
de los segundos su valoracin est sujeta a restablecer al medio ambiente sus
condiciones naturales.
Para los stocks se ha aplicado la referencia terica de John Hicks relativa al ingreso, en
cuanto a que ste debe cubrir un consumo mximo sin modificar el patrimonio de la
sociedad. Basado en este principio El Serafi, consultor del Banco Mundial6, propuso el
mtodo de la renta neta cuyo significado es tomar una parte de sta y deducirla del PIB
como un costo de depreciacin e invertir ese monto, con el fin de mantener un ingreso
permanente en el futuro.
Los mtodos utilizados por el INEGI para valorar los activos no producidos son: renta
neta, costo de uso o de asignacin por agotamiento y el costo de mantenimiento.
Mtodo de la renta neta. Asigna un valor a las unidades que se obtienen al calcular la
diferencia entre el valor de la produccin (equivalente a los ingresos obtenidos por la
venta) y los costos totales (incluida la mano de obra) ms un margen de beneficio. Los
costos totales representan todo el trabajo en que se incurre para explotar el recurso
durante toda su vida til, calculndose a valor presente los ingresos netos esperados. El
resultado se interpreta como el gasto que se requiere para mantener al recurso natural en
condiciones tales que contine generando ingresos. Este mtodo es aplicado
6
Salah, el Serafi, The Proper Calculation of Income from Depletable Natural Resource, Citado por
Marcel Claude, Cuentas Pendientes. Estado y Evolucin de las Cuentas del Medio Ambiente en Amrica
Latina, Fundacin Futuro Latinoamericana, p. 43

33

principalmente en aquellos recursos que pueden agotarse, tales como reas forestales y
yacimientos minerales, entre otros.
Mtodo del costo por uso. Valora el recurso sobre la base del costo por agotamiento
del mismo, estimado como una parte del valor presente del ingreso neto esperado en la
vida til del recurso, bajo la condicin de que dicha parte sea reinvertida para obtener
un ingreso permanente en el futuro.
Costo de mantenimiento. Toma en cuenta los costos en que se incurre si se desea
evitar el deterioro o restablecer las cualidades del recurso de acuerdo con los estndares
de calidad considerados como aceptables.
El concepto de acumulacin se refiere al cambio en el balance de los activos
econmicos producidos debido a la incorporacin de nuevos bienes de capital, a lo que
se denomina acumulacin neta de activos econmicos producidos. El proceso de
acumulacin bruta incluye tanto los activos nuevos como los de reposicin. Para efectos
del clculo del PIBE por corresponderse este con valores brutos, la referencia se hace
con relacin a este ltimo concepto de acumulacin. En las cuentas del medio ambiente
se registran dos elementos adicionales al balance de los activos econmicos no
producidos.
El primero se refiere al cambio en los activos econmicos no producidos (Ikenp), que es
el resultado de la transferencia de los activos ambientales a las actividades econmicas;
como la transferencia de la tierra, de bosques silvestres o de las reservas minerales al
uso en actividades econmicas. A su vez, estos cambios pueden incluir prdidas de
activos econmicos no producidos por concepto de contaminacin o erosin del suelo.
El segundo elemento representa el agotamiento de los activos econmicos no
producidos (AGkenp); la disminucin en los recursos naturales debido a su explotacin, y
que es imposible recuperar, como el petrleo.

34

A partir de las consideraciones anteriores, el concepto de acumulacin bruta de activos

econmicos (Abe), agrupa no slo los cambios en los activos producidos y la inversin
bruta (Ib), sino tambin las modificaciones que se registran en los activos econmicos
no producidos. Lo que se expresa de la siguiente manera:
Abe = Ib (Ikenp+ AGkenp)

(1)

Otros elementos que se incorporan a la acumulacin bruta7, son los activos ambientales
que se corresponden con los recursos naturales, aunque no forman parte del proceso
productivo, pero se ven afectados por el mismo, incurriendo tanto en un nivel de
agotamiento (AGkanp), bosques, fauna; como en un proceso de degradacin (DGkanp),
como es el caso del aire, el agua o el suelo. A su vez se incluyen los cambios en los
activos ambientales no producidos (Ikanp). El concepto de activos se ampla y se
denomina acumulacin neta de activos ambientales (Akanp) que representa todos los
cambios o afectaciones en la calidad y cantidad de los activos ambientales que resultan
de la actividad econmica.
Akanp = Ikanp (AGkanp + DGkanp)

(2)

Existen dos tipos de agotamientos, el de los recursos naturales no producidos (AGkenp) y

el de los recursos ambientales (AGkanp). La suma de las identidades 1 y 2 representa la
acumulacin bruta total que incluye los activos econmicos producidos y no producidos
ms el agotamiento de los recursos naturales y la degradacin del ambiente.
En el Sistema de Cuentas Ecolgicas y Econmicas de Mxico (SCEEM) se incorporan
los recursos naturales y medioambientales a la medicin macroeconmica con
principios metodolgicos similares al sistema de Cuentas Nacionales Con el mismo

En este trabajo se est considerando el PIBE que contiene el consumo de capital fijo (CCF) a diferencia
del producto interno neto ecolgico (PINE) que no lo considera. Por tanto la acumulacin que se asocia al
PIBE es la bruta y no la neta. La inclusin del CCF ya se encuentra adicionada en la inversin bruta (Ibt).
Los indicadores ambientales son netos. En la publicacin de INEGI citada, se calcula el PINE, pero
debido a que al autor le interesa mostrar la comparacin del PIB con el PIBE se ha dado este tratamiento
a la acumulacin.

35

procedimiento como se obtiene el PIB por el mtodo de la produccin y del gasto o de

la demanda final, es posible determinar el clculo del PIBE en ambas formas.
El primer mtodo de clculo parte del PIB restando el costo por agotamiento de los
recursos naturales y la degradacin del medio ambiente.
PIBE = PIB ( Cag + Cdg )

(3)

Donde:
Cag = Costo por agotamiento de los recursos naturales.
Cdg = Costos por degradacin del medio ambiente.
Cag + Cdg = Costos totales de agotamiento y degradacin del ambiente
(CTADA)
Los costos por agotamiento, expresan el desgaste o prdida de los recursos naturales, lo
que equivale a la depreciacin en la contabilidad tradicional. Con la diferencia que no
existe un mecanismo como en la contabilidad tradicional que reponga la parte que se
deprecia de estos activos.
Los costos por degradacin, son las estimaciones monetarias que se requieren para
restituir al medio ambiente las perdidas de sus condiciones naturales ocasionadas por el
proceso productivo. Como son, el costo de evitar o disminuir la contaminacin del agua,
del aire o del suelo.
El PIBE tambin se puede calcular por un segundo mtodo que contiene los agregados
de la demanda final, considerando la acumulacin bruta de los activos econmicos
producidos y no producidos (Abe), as como la de los activos ambientales (Akanp). La
identidad correspondiente es:
PIBE = C + ( Abe + Akanp) + (X-M)

(4)

Demostracin de la igualdad de ambos mtodos para calcular el PIBE

36

Las expresiones 3 y 4, las convertimos en valores netos referidos al PIBE, restando de

este indicador el consumo de capital fijo (CCF), debido a que los indicadores ecolgicos
no contiene la depreciacin de los activos fijos.
Por tanto PINE = PIBE CCF
PINE = producto interno neto ecolgico
PINE (Cag + Cdg) = C + (Aket + Akanpt) + X M

(5)

Desagregando el PIN = C + FNK + X - M

(6)

PIN = producto interno neto

C = Consumo de hogares
FNK = Formacin neta de capital
X M = Balanza comercial con el exterior
Sustituyendo el PIN de 6 en 7
C + FNK + X M (Cag + Cdg) = C + (Aket + Akanpt) + X M

(7)

Aket = FNK + Ikenpt + AGKenpt

(8)

Cag = Ikenpt + AGkenpt + AGkanpt

(9)

Akanpt = Ikanpt + ( AGkanpt ) + ( Dgkanpt)

(10)

Cdg = Ikanpt + Dgkanpt

(11)

FNK - (Cag + Cdg) = (Aket + Akanpt)

(12)

Esta ltima identidad (12) muestra en su lado izquierdo que al disminuir la FNK en los
costos por agotamiento y degradacin ambiental se est obteniendo una nueva
acumulacin. Puede interpretarse como una depreciacin que afecta la FNK.
En el lado derecho se expresa la nueva acumulacin que tiene en cuenta la identidad (8)
y la (9).

37

Para convertir la expresin 12 en trminos se suma al lado izquierdo a la FBK el CCF

transformndola en formacin bruta de capital FBK y en el lado derecho a Aket el CCF
convirtiendo en Abet acumulacin bruta de activos econmicos.
Por tanto:
C + FBK + X M (Cag + Cdg) = C + (Aket + Akanpt) + X M

(13)

2.1.2 Experiencia en Mxico en el registro de indicadores ecolgicos

La evidencia emprica ha demostrado que la Contabilidad Econmico-Ambiental es,
hasta ahora la propuesta ms avanzada para vincular en un esquema cuantitativo
coherente y de una manera explcita, los hechos econmicos con el medio ambiente y
los recursos naturales, contribuyendo a hacer operativos los conceptos de crecimiento y
desarrollo sustentable, de acuerdo con lo postulado con la Agenda 21, en lo referente a
la elaboracin de los Sistemas de Contabilidad Ambiental. 8
La estructura del SCEEM y el clculo del dao ambiental se elaboraron a partir de la
metodologa del SCN939. Para el caso de Mxico, se cuantificaron los indicadores
correspondientes a los balances y/o flujos en unidades fsicas y posteriormente se
estimaron en unidades monetarias. Sin embargo, este trabajo lo har de manera inversa
para poder abordar y profundizar en la problemtica de la degradacin del agua y aire y
del agotamiento del primero en unidades fsicas.
En la investigacin acerca de la implementacin de la cuenta satlite del medio
ambiente en Mxico 1993-200210 se proponen tres objetivos fundamentales relacionados
con el marco conceptual y metodolgico sobre el que se estructura el Sistema de
Cuentas Econmicas y Ecolgicas de Mxico (SCEEM). A su vez establece los alcances

INEGI, Sistema de Cuentas Econmicas y Ecolgicas de Mxico 1998-2003, Mxico, 2005, p. 19.
ONU, Sistema de Cuentas Nacionales de 1993, Nueva York, 1998 Cuadro 21.6. p. 563
10
Ral, Figueroa, Lneas generales para la construccin de una cuenta satlite, Mxico, INEGI, 2008.
9

38

y lneas de accin de los trabajos que se han desarrollado en Mxico en el tema de la

contabilidad ambiental.
El marco conceptual del SCEEM se fundamenta en los principios y bases metodolgicas
que propone la ONU y otras instituciones internacionales plasmados en los Manuales
que han editado dichas organizaciones, entre los que cabe destacar el SCN93 y el SEEA
2003. Pueden considerarse productos finales de un profundo y largo proceso de
perfeccionamiento en el que ha participado Mxico a partir de sus experiencias y
trabajos sobre esta disciplina como se seala en la investigacin citada, acerca de la
participacin de Mxico en el desarrollo del Manual de Contabilidad Econmica y
Ambiental Integrado de la ONU, Banco Mundial, Organizacin para el Desarrollo
Econmico (OCDE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).11
En Mxico existe una larga tradicin en la elaboracin de las cuentas nacionales, desde
1980 esta actividad que se vena realizando por el Banco de Mxico pas a la Direccin
de Estadsticas y posteriormente se traspas al Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI) al crearse dicha institucin en 1983. La contabilidad
nacional form parte de sus actividades principales.
En la actualidad el INEGI emite diversas publicaciones sobre el resultado de las cuentas
nacionales del pas entre las que cabe mencionar: cuentas de bienes y servicios, cuentas
por sectores institucionales, producto interno bruto trimestral y las cuentas econmicas y
ecolgicas de Mxico.
Este nivel de aplicacin del SCN93 es un buen antecedente para la implementacin del
Anlisis y Cuentas Satlite que en una de sus variantes considera la contabilidad
medioambiental. Para el desarrollo del SCEEM, fue necesario realizar extensiones al
esquema tradicional de la contabilidad nacional, destacando la expansin de la frontera

11

Ral, Figueroa, Lneas generales para la construccin de una cuenta satlite, Mxico, INEGI, 2008.

39

de los activos para dar cabida a los activos no producidos, los recursos naturales y el
medio ambiente. Uno de los objetivos del SCEEM ha sido calcular un par de indicadores
sintticos el PINE y el PIBE, agregados que se obtienen al deducir del PIB los costos
imputados por los usos o costos ambientales, similares al concepto de depreciacin que
son causados por el agotamiento de los recursos naturales y la degradacin ambiental.
De manera que es posible analizar independientemente los montos de cada uno de estos
costos. Tambin se han publicado indicadores fsicos y gastos de proteccin del medio
ambiente, entre otros.
El INEGI comenz a trabajar el Anlisis y Cuentas Satlite desde principios de la
dcada de los ochenta publicndose hasta el presente seis ediciones en que se expone el
SCEEM. En stas publicaciones adems de las series estadsticas (1985-1992, 19931999, 1995-2000,1996-2001, 1997-2002 y 1999-2004) con informacin acerca de los
nuevos indicadores sobre el medio ambiente incluyeron las fuentes y bases
metodolgicas para su clculo.
El SCEEM es una de las primeras experiencias en Amrica Latina. La informacin
contenida en esta publicacin tiene el propsito de dar a conocer el avance, impacto y
repercusin del efecto que la actividad econmica ejerce sobre el medio ambiente en
Mxico.
El SCEEM proporciona datos de los recursos naturales expresados en unidades fsicas,
tales como, volumen y superficie, entre otros, con el propsito de satisfacer la cobertura
espacial -cuenca hidrogrfica y atmosfrica, provincias fisiogrficas, zonas de
explotacin petrolera y reas boscosas- as como, registros que contemplan el territorio
nacional o la mayor parte de ste.
La cobertura de temas que abarca el SCEEM incluye: petrleo, recursos forestales
(maderables), cambios en el uso del suelo, recursos hdricos, (aguas subterrneas),

40

erosin del suelo, contaminacin del agua, del suelo y del aire. Los tres primeros temas
se relacionan con recursos naturales de los que se puede determinar la disponibilidad y
cambios cuantitativos que se producen en ellos. Consecuentemente se calcula el stock y
su dinmica para cada uno. Los cuatro temas restantes se refieren a la degradacin
cualitativa del ambiente y dado que se trata de flujos, es imposible conocer su existencia
y disponibilidad en un momento determinado. Por tanto su tratamiento consiste en
calcular los flujos que afectan principalmente la contaminacin del medio ambiente.

2.2 Evaluacin del desarrollo sustentable en Mxico

En base a indicadores propuestos por las Naciones Unidas derivados de la Agenda 21,
se hace la evaluacin de Mxico en los tres pilares considerados por el Desarrollo
Sustentable.
Entorno geogrfico y demogrfico
La superficie de Mxico comprende una extensin territorial de 1,964,375 km2, de los
cuales 1,959,248 km2 son superficie continental y 5,127 km2 son superficie insular.
Adicionalmente, a este territorio debe sumarse la Zona Econmica Exclusiva de mar
territorial, que comprende 3,149,920 km2, por lo que la superficie total del pas es de
5,114 295 km2. Mxico se encuentra ubicado entre los meridianos 11842 y 8642 de
longitud oeste y entre las latitudes 1432 y 3243 norte, se encuentra en las mismas
latitudes que los desiertos de Sahara y Arbigo. Por las caractersticas del relieve de
Mxico, en el pas existe una gran variedad de climas. Dos terceras partes del territorio
nacional se consideran ridas o semiridas, mientras que el sureste es hmedo, con
precipitaciones promedio que rebasan los 2,000 mm por ao en algunas zonas. El 63%
de la poblacin del pas habita en cotas superiores a los 1,000 metros sobre el nivel del

41

mar. Mxico est integrado por 31 estados y un Distrito Federal (D.F.), constituidos por
2,439 municipios y 16 delegaciones del D.F. respectivamente.
De 1950 a 2005, la poblacin del pas se cuadruplic, y pas de ser predominantemente
rural (57.4%) a principalmente urbana (76.5%). Al mismo tiempo la tasa de crecimiento
media anual disminuy significativamente. La mayor tasa se present en el periodo
1960-1970 (3.40%), para despus decrecer hasta llegar a un valor de 1.02% en el
periodo 2000-2005. A continuacin se muestra la tendencia de crecimiento de la
poblacin rural, urbana y total en el periodo de 1950 a 2005 (grfica 2.1 y tabla 2.1).
Grfica 2.1. Poblacin de Mxico de 1950 a 2005 (millones de habitantes).
millones de habitantes

90
80
70
60
50

Rural

40

Urbana

30
20
10
0
1950 1955 1960 1965 1970

1975 1980

1985 1990 1995

2000 2005

ao

Fuente: CONAPO. Proyecciones de la Poblacin de Mxico 2005-2050. Mxico 2007.

Tabla 2.1. Evolucin de la poblacin de Mxico, de 1950 a 2005

(millones de habitantes)
Ao
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
2005
Rural
14.8 17.23 18.58 19.93 21.24 22.55 22.93 23.3 23.73 24.16 24.71 24.28
Urbana 11.02 17.76 23.1 28.43 36.45 44.47 51.34 58.21 58.21 67.25 72.98
79.2
Total
25.82 34.99 41.68 48.36 57.69 67.02 74.27 81.51 81.51 91.41 97.69 103.43
Nota: La poblacin se interpol al 31 de diciembre de cada ao con base a los datos censales. Se
considera que la poblacin rural es aquella que integra localidades con menos de 2500 habitantes, en tanto
que la urbana se refiere a poblaciones con 2500 habitantes o mas.
Fuente: CONAGUA, Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir de datos del INEGI.
Censos Generales y Conteos.

Aproximadamente el 10% de la poblacin rural se encuentra dispersa en pequeas

localidades de menos de 100 habitantes, a las cuales es muy costoso dotar de los
servicios de agua potable y alcantarillado. De acuerdo con el Conteo del ao 2005, en

42

Mxico existen 187,938 localidades habitadas, repartidas de la siguiente forma, segn

su poblacin (Tabla 2.2):
Tabla 2.2. Nmero de Localidades de Acuerdo a su Poblacin
Poblacin de
Nmero de
Poblacin (millones de
Porcentaje de la Poblacin
Localidad
Localidades
habitantes)
Ms de 500 000
34
29.12
28.2
De 50 000 a 499 999
162
26.45
25.61
De 2 500 a 49 999
2 994
23.41
22.67
De 100 a 2 499
47 233
21.84
21.15
Menos de 100
137 515
2.44
2.36
Total
187 938
103.26
100
Fuente: INEGI II, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.

Poblacin de ms de 500 mil habitantes, 2007

Existen 56 zonas metropolitanas12 donde al ao 2005 se concentraban 57.9 millones de
habitantes, es decir el 56.0 % de la poblacin total. La superficie que comprenden las
Zonas Metropolitanas es de 167,028 km2 distribuidos en 345 municipios13. De donde 30
ncleos de poblacin en el pas cuentan con ms de 500 mil habitantes, de los cuales 27
se refieren a alguna zona metropolitana (ZM) y los dems son municipios individuales
(figura 2.1).

12

Una zona metropolitana se define como el conjunto de dos o ms municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o ms
habitantes, cuya rea urbana, funciones y actividades rebasan el lmite del municipio que originalmente la contena, incorporando
como parte de s misma o de su rea de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene
un alto grado de integracin socioeconmica; en esta definicin se incluye adems a aquellos municipios que por sus caractersticas
particulares son relevantes para la planeacin y poltica urbanas.
13

Incluye las 16 delegaciones del D.F.

43

Figura 2.1 Ncleos de Poblacin

Nota: Incluye zonas metropolitanas y municipios solos

Fuente: CONAGUA, Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir de: SEDESOL, INEGI y
CONAPO. Delimitacin de las zonas Metropolitas de Mxico 2005, Mxico, 2007. INEGI. II Conteo de
Poblacin y Viviendas 2005.

Aspectos econmicos
La economa mexicana ha crecido a una tasa promedio de 2.5% anual durante el periodo
de 1981-2004. Este crecimiento es insuficiente para el potencial y las necesidades del
pas. Esto se debe, entre otros factores, a los siguientes problemas estructurales: a) el
peso del sector informal que aporta una baja productividad a la economa del pas; b)
insuficiencia de la economa interna que se reflejan en el sector externo principalmente
el comercio exterior y consecuentemente en la cuenta corriente de la balanza de pagos y
la deuda externa del pas.
El crecimiento de la economa mexicana ha sido insuficiente durante los ltimos 25
aos. Esto se evidencia cuando se compara con los propios estndares mexicanos de

44

crecimiento durante el periodo 1956-1980, que en promedio se tuvo una tasa de 6.7%
durante este periodo de 24 aos.14
Al comparar la variacin real anual del PIB de Mxico con otras economas durante el
periodo 2000-2007 se aprecia que en la economa de Mxico es insuficiente la
expansin econmica. Tabla 2.3.
Tabla 2.3 Producto Interno Bruto. Variacin real anual
Ao Mundial

Estados
Unidos

Japn China India Brasil Chile Mxico

2000

4.70

3.70

2.90

8.40

5.40

4.30

4.50

6.60

2001

2.20

0.80

0.20

8.30

3.90

1.30

3.40

-0.16

2002

2.80

1.60

0.30

9.10

4.60

2.70

2.20

0.80

2003

3.60

2.50

1.41 10.00

6.90

1.10

3.90

1.40

2004

4.90

3.60

2.74 10.10

7.90

5.70

6.00

4.20

2005

4.40

3.10

1.90 10.40

9.10

2.90

5.70

2.80

2006

5.00

2.90

2.20 11.10

9.70

3.70

4.00

4.80

2007

4.90

2.20

2.10 11.40

9.20

5.40

5.10

3.20

Fuente: World Economic Outlook 2008; CEPAL. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe
2008.

Desde el 2007 los pronsticos de crecimiento mexicano se han modificado a la baja. El

Fondo Monetario Internacional (FMI), proyectaba un crecimiento del PIB para Mxico
de 3.5% en abril de 2007; y en octubre de ese ao baj a 3% su pronstico de
crecimiento. En abril de 2008, el pronstico del FMI para el PIB mexicano qued
reducido al 2%. Banamex pronosticaba en noviembre de 2007 un crecimiento del PIB
real de 3.6%; y en marzo de 2008 realiz un nuevo ajuste a la baja hasta el 2.2%. El
Banco de Mxico arroj tambin resultados decrecientes. En su edicin de abril inform
que el pronstico promedio de crecimiento del PIB para 2008 baj de 3.77% en marzo

14

INEGI, Estadsticas Histricas de Mxico, Tomo I, Mxico SLP, 1985. p. 314.

45

de 2007, al 3.43% en octubre; en enero de 2008 lo situ en 2.82%; y en abril lo

pronostic en promedio para el 2008 en 2.68%.15
El INEGI inform que el PIB disminuy (-)1.6% en trminos reales y a tasa anual
durante el periodo octubre-diciembre de 2008 y en promedio para el 2008 completo fue
de 1.4%.16
El precario crecimiento ha incrementado el sector informal con la consecuente
disminucin de la productividad del trabajo. A menor crecimiento de la economa,
mayor tasa de ocupacin del sector informal; presenta una correlacin negativa de 0.68.
Grfica 2.2. De acuerdo a organismos como el Centro de Estudios Econmicos del
Sector Privado (CEESP) y la Organizacin Internacional del trabajo (OIT), de persistir
este factor se profundizar la precarizacin del empleo en Mxico.
Grfica 2.2 Relacin entre la dinmica del PIB y la tasa de ocupacin del sector
informal (TOSI)
39
38
37

3 7,0 0 ;7,8 5

36
35
3 4 ,10 ;8 ,6 9

34
33

3 2 ,50 ;6 ,3 7
3 2 ,2 0 ;8 ,2 9

32
31

3 1,0 0 ;13 ,0 2

30
2 9 ,3 0 ;9 ,3 9

T
O
S
I

29

2 8 ,8 0 ;10 ,2 2

28
2 7,6 0 ;6 ,4 5

27

2 8 ,50 ;15,0 2

2 7,6 0 ;8 ,9 8
2 7,4 0 ;11,8 6
2 6 ,6 0 ;11,2 9

26

2 5,8 0 ;8 ,2 5
2 5,4 0 ;11,9 7

25

2 4 ,6 0 ;15,15

24

2 3 ,9 0 ;9 ,18
2 3 ,70 ;8 ,8 1

23

2 2 ,9 0 ;18 ,0 7
2 2 ,50 ;12 ,3 8
2 2 ,10 ;11,0 4

22

2 2 ,10 ;2 2 ,3 5
2 1,6 0 ;2 3 ,11

2 1,2 0 ;12 ,0 1

21

2 1,10 ;16 ,3 3
2 0 ,6 0 ;3 8 ,0 9

20

19 ,3 0 ;18 ,71
19 ,2 0 ;18 ,4 1
19 ,2 0 ;2 0 ,71
18 ,70 ;2 1,8 4
18 ,4 0 ;18 ,8 5

19
18

18 ,10 ;2 6 ,58

17,6 0 ;19 ,9 8

17
16
15
0

10

15

20

25

30

35

40

PIB PC

Fuente: Almagro Vzquez Francisco. Cuentas Ambientales y Desarrollo Sustentable texto en proceso de
edicin
15

Banxico, Encuesta sobre las expectativas de los especialistas en economa del sector privado: marzo
2005, www.banxico.org.mx,
16
INEGI, Comunicado nmero 045/09, Aguascalientes, Ags., 20 de febrero de 2009.

46

Los pases desarrollados tambin presentan este fenmeno, aunque en menor medida.
Por ejemplo, se estima que Estados Unidos y Suiza son los pases con el porcentaje del
sector informal ms bajo con un 8.8%. De Amrica Latina Chile es el pas con el
porcentaje ms bajo, 19.8%, seguido de Argentina con el 25.4%, Costa Rica con 26.2%
y Mxico con un 30.1%.17 En Mxico, de la productividad total del trabajo el sector
formal aporta alrededor del 65% y el sector informal con el complemento. Grfica 2.3.
Grfica 2.3 Productividad en por ciento del sector formal e informal en por ciento
del total nacional. Precios constantes de 1993(1).
70
60
50
40
30
20
10
0
1995

1996

1997

1998

1999

Empleo formal

2000

2001

2002

2003

Empleo informal

Fuente: CEPAL-ESE, Informe final, proyecto de investigacin clave CGPI-20080712 Problemas

estructurales de la economa de Mxico que limitan su crecimiento con sustentabilidad 2008

El empleo informal se desempea con un bajo nivel de organizacin, poco capital, mano
de obra y tecnologa poco calificada; los activos fijos pertenecen a los propietarios, no
existen garantas formales de contratacin y pueden realizar transacciones y pasivos
slo en nombre propio.18 El dueo de los medios de produccin trabaja directamente en
el proceso de produccin y cuando necesita mano de obra adicional recurre a los
miembros de su familia y amistades, que pueden recibir o no salario. Debido a sus
mrgenes de baja ganancia y al volumen limitado de estas operaciones pocas veces

17

World Bank, Doing Business in 2004: Understanding Regulation, Washington, D.C., Oxford
University Press, 2004.
18
INEGI, Comunicado de Prensa, 22 de agosto de 2000. Nmero 103/2000, Mxico, p.2/4.

47

tienen capital extra para reinvertirlos. Los participantes de esta actividad econmica son
Pobres.
Dentro del sector informal estn incorporados los vendedores ambulantes de mercancas
y de alimentos, artesanos, transportistas, prestadores de servicios domsticos de todo
tipo y reparaciones diversas, as como sexo-servidores, entre otras. Es importante
sealar que no incluye la denominada economa subterrnea ni actividades ilegales tales
como la evasin fiscal, la piratera, la produccin y trfico de drogas, la usura, la
reventa de taquilla, el comercio y transporte de mercancas de contrabando o las
intervenciones quirrgicas desautorizadas, entre otras.
El 36.9% son mujeres y el 63.1% son hombres. Los principales motivos de
incorporacin al empleo informal son: 35.9% lo hacen para complementar el ingreso
familiar, el 33.1% seala que ganan ms que un empleo formal, el 13.6% porque no
encontr trabajo como asalariado, el 5.5% por tradicin familiar y el 11.9% dio otros
motivos, tales como horario flexible y prdida de empleo entre otros.
Estructura de las exportaciones por tipo de bienes y servicios.
La estructura de las exportaciones de Mxico, muestra que la participacin del petrleo,
derivados y gas, de 1988 a 2004 ha disminuido 10 puntos porcentuales en su
participacin del total. Este resultado puede vincularse a la volatilidad de los precios del
petrleo en el mercado mundial. Esto representa un grave problema para el pas, pues
Mxico obtiene de las exportaciones petroleras ms de la tercera parte de su presupuesto
y desafortunadamente no se cuenta con un plan para reducir esa dependencia ante las
dbiles perspectivas que existen para alentar la produccin en el mediano plazo.

48

Grfica 2.4 Evolucin de la estructura de las exportaciones de bienes y servicios

seleccionados 1988-2004 en por cientos. (precios de 1993)
50

No petroleras
(bienes)

40
30

Petrleo, derivados y
gas natural

20

Maquiladoras

10
Turismo

0
1988 1994 2000 2004

Fuentes. Elaboracin propia con datos del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, Bienes y
Servicios, 1988-1996, tomo II, 1997-2002, tomo II y pgina www.inegi.gob.mx para 2003 y 2004.El dato
de los servicios factoriales de 1988 se tom de la balanza de pagos

Las maquiladoras han aumentado significativamente su peso en las ventas al exterior

representando un 50 % del total exportado al finalizar el periodo analizado. El
comportamiento que ha presentado esta industria en Mxico ha dependido
particularmente de la evolucin de la economa estadounidense y se puede dividir en
dos fases (CEPAL, 1996: 13-14). En la primera, que va desde sus inicios en la dcada
de los cincuenta hasta la dcada de los ochenta, la localizacin de los segmentos del
exterior en territorio mexicano obedeca especialmente a los altibajos de la demanda de
las empresas manufactureras estadounidenses, lo que haca que el empleo en la frontera
fuera vulnerable y la contratacin o despido de los obreros estuviera muy ligada al
comportamiento de la economa de aquel pas. La segunda etapa abarca desde mediados
de los ochenta hasta nuestros das, y responde a la fase de reestructuracin productiva
que han experimentado las empresas estadounidenses, en especial de las ramas
electrnica, automotriz y textil.

49

La industria maquiladora de exportacin correspondiente al perodo 1988-2004 en un

porcentaje considerable utiliza insumos importados. Estos insumos representan como
promedio un 67 %, mientras el contenido nacional compuesto por el valor agregado
bruto y las materias primas representan casi un 11 % y un 22 % respectivamente. Estos
ltimos han ido aumentando, sin embargo, el valor agregado bruto representante de la
retribucin al capital y al trabajo ha disminuido en la misma proporcin19.
La evolucin de esta industria evidencia un notable problema estructural, debido a la
falta de encadenamientos internos que satisfagan la demanda de las necesidades de
insumos. Consecuentemente, el pas slo se beneficia en una reducida proporcin de la
exportacin de maquila. El entendimiento del desarrollo moderno tiene que sustentarse
en la comprensin de la cadena productiva moderna. En el proceso de la globalizacin
los pases que se desarrollan con xito son los que compiten con base en cadenas
productivas ubicadas completamente o en su mayor parte en su territorio. Este
sealamiento parece muy obvio -los pases compiten a travs de sus industrias- pero no
es as, sino es fundamental.20

INEGI, La produccin, salarios, empleo y la productividad de la industria maquiladora de exportacin

1988- 2001, El resto de los aos obtenidos de su pgina de Internet: www.inegi.gob.mx

19

20

Roberto Batres Soto y Luis Garca-Caldern, Competitividad y Desarrollo Internacional, Mxico,

editorial Mc Graw Hill, 2006, p.39

50

Grfica 2.5 Participacin de las importaciones de bienes y servicios por destino

econmico en por ciento del total
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0

B ienes para
cons um o
interm edio

30.0

B ienes para
cons um o final

20.0

B ienes para
form acin bruta
de capital fijo

10.0

1993/01
1993/03
1994/01
1994/03
1995/01
1995/03
1996/01
1996/03
1997/01
1997/03
1998/01
1998/03
1999/01
1999/03
2000/01
2000/03
2001/01
2001/03
2002/01
2002/03
2003/01
2003/03
2004/01
2004/03
2005/01
2005/03

0.0

Fuente: elaboracin propia con datos del INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. PIB
trimestral

Efecto en la balanza de pagos de los problemas estructurales analizados

En la tabla 2.4 se observa que la suma de la prdida por concepto de precios en la
balanza comercial 545,978 millones de pesos, ms los saldos negativos de la balanza de
los servicios factoriales (intereses por la deuda externa y repatriacin de utilidades por
concepto de inversin extranjera) registra 653,469,000 millones de pesos, que
disminuidos en el monto de las transferencias corrientes netas, remesas ms donaciones
recibidas 872,000 millones de pesos, alcanza la cifra de 653,142,978 millones de pesos.
Este monto se identifica con las erogaciones al exterior y representa los saldos
deficitarios acumulados en la cuenta corriente de la balanza de pagos ms la relacin
negativa de precios en el intercambio con el exterior, cuyo resultado se ha reflejado en
la deuda externa del pas.

51

Tabla 2.4 Erogaciones relacionadas con la cuenta corriente de la balanza de pagos.

Millones de pesos. 1988-2004
1988-2004
Balanza
Comercial

Precios
Precios
Endeudamiento
Corrientes Constantes(1)
Externo
-873000

-327022

-545978

Balanza de
Servicios
-653469000
653469000
Factoriales
Transferencias
Corrientes
872000
872000
Netas
653470000
-327022
653142978
Totales
Nota (1) Precios constantes de 1993.
Fuente: CEPAL-ESE. Informe final de la investigacin clave CGPI- 20080712, Problemas estructurales
de la economa de Mxico que limitan su crecimiento con sustentabilidad 2008.

Aspectos sociales

Coeficiente Gini
Uno de los principales temas en el anlisis social es la distribucin del ingreso, dado
que es un indicador de dinamismo y de la eficiencia de un sistema econmico para
asignar la produccin entre los individuos. La desigualdad en la distribucin del ingreso
es uno de los factores que limitan el desarrollo social y econmico; el principio bsico
es que una sociedad menos igualitaria limita las posibilidades de los individuos para
desarrollarse y generar valor. En el agregado, cuando unos pocos concentran una gran
proporcin del ingreso el consumo de la mayora es escaso y, por ello, la demanda de
bienes de mayor valor agregado por parte del grueso de la poblacin es limitada; ya que
la mayor parte de bienes de mayor valor agregado por parte del grueso de la poblacin
es limitada; ya que la mayor proporcin del ingreso disponible se destina al consumo
corriente o de subsistencia. En consecuencia, el ahorro, la inversin y la produccin de
bienes duraderos son mnimos a partir de lo cual se restringe la capacidad de desarrollo
econmico social.

52

El ndice de Gini se gener usando la informacin generada por la Encuesta Nacional de

Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) en sus ediciones 2000, 2002, 2004, 2005 y
2006.

Tabla 2.5 Ingreso corriente total promedio trimestral por persona ajustado por
economas de escalas1 sin transferencias2 en deciles de personas3 segn ao de
levantamiento y su coeficiente de Gini. Precios constantes 2006. Pesos
Ao

2000

2002

2004

2005

2006

Ingreso
Corriente

12835.7258 12630.5496 13039.0159 13524.1648 14135.4182

Total
I

1 054

1 159

1 194

1 221

1 384

II

2 668

2 897

3 229

3 143

3 549

III

4 092

4 437

4 795

4 789

5 216

IV

5 486

5 881

6 239

6 316

6 793

7 034

7 505

7 726

7 974

8 505

VI

8 973

9 243

9 534

9 980

10 493

VII

11 378

11 415

11 857

12 521

12 977

VIII

14 730

14 907

15 276

15 747

16 508

IX

20 781

20 502

21 129

21 533

22 748

52 163

48 359

49 411

52 017

53 181

0.514

0.490

0.483

0.489

0.479

Coeficiente de
Gini

Notas: 1. El ingreso ajustado por economas de escala se refiere al ingreso del hogar dividido por la raz cuadrada del
tamao del hogar. Este ingreso est ajustado para tomar en cuenta que existen un conjunto de bienes que pueden ser
compartidos por los integrantes del hogar, lo que significa que los gastos no tienen que incrementarse
proporcionalmente al nmero de personas y, consecuentemente, tampoco los ingresos para que todos gocen del
mismo nivel de bienestar.
2. No se consideran los ingresos por transferencias del gobierno (becas, oportunidades, etc.), transferencias de
instituciones privadas (beneficencia) y transferencias de otros hogares (regalos, remesas).
3. Las personas estn ordenadas en los deciles de acuerdo con su ingreso corriente total trimestral por persona
ajustado por economas de escala antes de transferencia.
Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006.

Los datos usados son los distribuidos por el INEGI a travs de su pgina de Internet
como archivos XLS que contienen los registros de todos y cada uno de los hogares
muestreados y encuestados para tal efecto. Se decidi usar el Ingreso Corriente Total
Ajustado por Economas de Escala , como la variable para estratificar a la poblacin en
funcin de su ingreso, dado que sta refleja de mejor modo el nivel de vida del
53

promedio dado de los hogares porque estima un valor monetario de las percepciones
monetarias tomando en cuenta que existen un conjunto de bienes que pueden ser
compartidos por los integrantes del hogar, lo que significa que los gastos no tienen que
incrementarse proporcionalmente al nmero de personas y, consecuentemente, tampoco
los ingresos para que todos gocen del mismo nivel de bienestar. Asimismo, no considera
los ingresos por transferencias del gobierno (becas, oportunidades, etc.), transferencias
de instituciones privadas (beneficencia) y transferencias de otros hogares (regalos,
remesas).
La desigualdad entre los hogares mexicanos es enorme, para ejemplificar esto basta
hacer notar que es necesario multiplicar por 38.42 los ingresos de un hogar ubicado en
el primer decil de la distribucin, para que este tuviese un nivel de ingresos igual al de
un hogar promedio ubicado en el dcimo decil. Desde otra perspectiva, el ingreso de
una familia ubicada en el dcimo decil sera suficiente para solventar las necesidades de
38 familias ubicadas en el primer decil (al nivel econmico correspondiente). En este
sentido, la nocin de disparidad es notoria, pues el esfuerzo econmico que requiere un
hogar para alcanzar niveles de bienestar similares implicara que tendran que
transcurrir 38 veces ms tiempo (das, horas o aos, dependiendo la escala) para
alcanzar el mismo objetivo material.

54

Tabla 2.6 Equivalencia en Ingresos (proporciones respecto al primer decil)

Decil

2006

II

2.56

III

3.76

IV

4.9

6.14

VI

7.58

VII

9.37

VIII

11.92

IX

16.43

38.42

Fuente: Elaboracin propia, con base en la ENGH.

En el periodo 2000 - 2006 se puede apreciar una pequea mejora en la distribucin del
ingreso, sin embargo, la trayectoria no ha sido constante y han existido fluctuaciones de
avance y retroceso, como se puede apreciar en la siguiente tabla.

Tabla 2.7 ndice de Gini. Periodo 2000 2006

ndice de
Ao

Gini

2000

51.4

2002

49.0

2004

48.3

2005

48.9

2006

47.9

Fuente: Elaboracin propia, con base en la ENGH.

El coeficiente de Gini mientras ms cercano a cero significa que la distribucin del

ingreso es mejor, en tanto que valores ms cercanos a uno implican niveles mayores de
desigualdad. El ndice de Gini se obtiene de multiplicar este coeficiente por 100. Para
tener una nocin ms clara de cmo se acumula el ingreso, basta sealar que en el ao
206 el 10% ms favorecido de los hogares mexicanos acumulaba el 37.62% del ingreso
disponible, mientras que el 60% de los hogares menos favorecidos (deciles del I al VI)
55

slo acumulaban el 25.43% del ingreso disponible. Esto indica de modo claro como un
pequeo porcentaje de la poblacin tiene condiciones de vida mucho mejores que la
gran mayora.

Tabla 2.8 Acumulacin de Ingreso Corriente (porcentaje por deciles agrupados)

Ao

2000

2002

2004

2005

2006

I-VI

22.83

24.64

25.09

24.71

25.43

VII-IX

36.53

37.07

37.01

36.82

36.95

40.64

38.29

37.89

38.46

37.62

Fuente: Elaboracin propia, con base en la ENGH.

La distribucin del ingreso en Mxico sigue siendo una de las ms desiguales del
mundo, sin embargo, la desigualdad medida a travs del ndice de Gini no explica ni el
nivel de desarrollo, ni los ingresos generados de una sociedad, como lo muestra la tabla
2.9:
Tabla 2.9 ndice de Gini 2006 (pases seleccionados)
ndice de
Pas
Alemania

Gini
28.83

Canad

32.6

Francia

32.7

Espaa

34.7

Reino
Unido

36

Mxico

47.9

Costa Rica

48.2

Fuente: Elaboracin propia, con base en la ENGH.

Lo anterior indica que no basta con ser un pas rico y altamente competitivo, pues el
caso de Estados Unidos por s slo da razn de ser un pas desarrollado, aunque
inequitativo. Namibia, que se encuentra sumergido en la pobreza, tiene una de las
peores distribuciones en el mundo.

56

Mxico presenta dos caractersticas, una desigual distribucin del ingreso y un

insuficiente crecimiento del mismo en los ltimos veinticinco aos. El impacto del nivel
de ingreso y la distribucin del mismo genera descomposicin social y conflicto,
mientras que en una sociedad ms igualitaria, sus integrantes tienen mayor oportunidad
de desarrollo y crecimiento. La mala distribucin de ingreso no slo limita a los
individuos, sino tambin a la economa en su conjunto, de tal modo que se genera un
crculo vicioso en el cual la falta de recursos limita el consumo y del mismo modo
reduce los incentivos para generar productos y servicios.

ndice de Pobreza Humana

En la actualidad, la pobreza es no slo un problema de distribucin del ingreso, tambin
es, la asignacin adecuada de los recursos productivos. Esto es, la pobreza ya no se
combate slo a travs de mecanismos que buscan redistribuir el ingreso, sino de otros
orientados a habilitar a los pobres, brindarles oportunidades, para que puedan ser
productivos (Palacios, 2006). Esta idea lo que plantea, es habilitar a todos los miembros
de la sociedad para que puedan competir en igualdad de oportunidades y de esta manera
asegurar sus propios satisfactores.
En la extensa literatura que aborda el tema de la pobreza, sta se ha concebido desde
diferentes perspectivas. Al respecto el Informe Sobre Desarrollo Humano de 1997 del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), distingue tres perspectivas:
de ingresos, de las necesidades bsicas y de capacidades como las ms cuestionadas en
el tema, ya que alrededor de ellas gira toda la discusin sobre la definicin y medicin
de la pobreza.
La pobreza de ingreso. Bajo esta perspectiva la pobreza se asocia a la incapacidad
monetaria para satisfacer los elementos ms apremiantes de la vida, es decir, una

57

persona se considera pobre slo cuando su nivel de ingreso es inferior a la lnea de

pobreza definido. Con frecuencia se define la lnea de pobreza en trminos de tener
ingreso suficiente para comprar una cantidad determinada de alimentos. La satisfaccin
de las necesidades slo depende del ingreso o del consumo privado y por lo general no
se toma en cuenta la satisfaccin e insatisfaccin real de estas necesidades, y por lo
tanto deja de lado cuestiones importantes que influyen en el nivel de vida que pueda
alcanzar un ser humano.
La pobreza como carencia de necesidades bsicas. Este concepto de privacin va mucho
ms all de la falta de ingreso privado. La pobreza se concibe como la privacin de los
medios materiales para satisfacer en medida mnimamente aceptable las necesidades
humanas, incluidos los alimentos, incluye la necesidad de servicios bsicos de salud y
educacin y otros servicios esenciales que la comunidad tiene que prestar para impedir
que la gente caiga en la pobreza. Reconoce tambin la necesidad de empleo y
participacin.
La pobreza como ausencia de capacidades. En este criterio la pobreza representa la
ausencia de ciertas capacidades bsicas para funcionar, se refiere a que los
funcionamientos pertinentes a este anlisis pueden variar de los fsicos, como estar bien
nutrido, estar vestido y vivir en forma adecuada, evitar la morbilidad prevenible, hasta
logros sociales ms complejos, como el poder participar en la vida de la comunidad.
Como se puede apreciar el problema de la pobreza es demasiado complejo, la pobreza
tiene que ver con la carencia de una vivienda adecuada, con la mala salud, con una
educacin escasa o nula, niveles altos de mortalidad infantil, baja esperanza de vida al
nacer, desnutricin, desempleo, ausencia de igualdad de oportunidades, falta de mejores
expectativas de vida y de desarrollo personal, as como la negacin constantes de los

58

derechos, es decir, presenta un carcter multidimensional y diverso como para reducirlo

a una nica dimensin.
En el primer informe sobre desarrollo humano que el PNUD publica para Mxico en el
2002, se calcula el ndice de pobreza humana por entidades federativas, el valor de este
ndice de Pobreza Humana para pases en desarrollo: IPH1=[1/3(P13+P23+P33)]1/3, indica
la proporcin de la poblacin afectada por las tres privaciones esenciales desde la
perspectiva de la calidad de vida, a las que hace alusin el informe de Desarrollo
humano para la erradicacin de la pobreza de 1997, a partir del cual se introduce el
ndice de pobreza humana, el cual se centra en la privacin de tres elementos esenciales
de la vida humana:

Supervivencia. Se representa a travs de la vulnerabilidad a morir a una edad

temprana. Se mide con el porcentaje de gente que se estima morir antes de los
40 aos de edad.

Conocimientos. Se mide por el porcentaje de adultos analfabetas.

Nivel de vida en particular el aprovisionamiento econmico general. Est

representado por tres variables: acceso a los servicios de salud, agua potable y
porcentaje de nios menores de cinco aos con un nivel de desnutricin
significativa.

El PNUD clasifica tres niveles de pobreza humana: severa, moderada y leve. De

acuerdo a los datos de la tabla 2.10, se observa que la pobreza humana afecta al 9% de
la poblacin mexicana.

59

Tabla 2.10 ndice de Pobreza Humana 2000

ndice de Pobreza Humana en Mxico, 2000
Total Nacional 9%
Guerrero

20.9 Nayarit

7.7

Chiapas

19.2 Morelos

7.6

Oaxaca

18.3 Sinaloa

6.8

Veracruz

15.1 Quintana Roo

6.8

Tabasco

12.4 Tlaxcala

6.7

SLP

12.1 Tamaulipas

6.4

Hidalgo

12.1 Durango

6.1

Puebla

12.1 Chihuahua

Mxico

11.6 Colima

5.9

Michoacn

10.5 BCS

5.3

Campeche
9.7 BC
4.9
Yucatn
9.7 Aguascalientes
4.9
Guanajuato
9.3 Sonora
4.8
Zacatecas
8.2 Coahuila
4.3
Quertaro
8.1 Nuevo Len
4.3
Jalisco
7.9 D.F.
4
Fuente: Elaboracin propia, en base la Informe de Desarrollo Humano Mxico 2002, PNUD.

Las entidades federativas que tienen un IPH por encima del promedio nacional son los
que se clasifican dentro del nivel de pobreza humana severa: Guanajuato (9.3), Yucatn
(9.7), Campeche (9.7), Michoacn (10.5) Mxico (11.6), Puebla (12.1), Hidalgo (12.1),
San Luis Potos (12.1), Tabasco (12.4), Veracruz (15.1), Oaxaca (18.3), Chiapas (19.2)
y Guerrero (20.9). Donde Veracruz, Oaxaca, Chiapas y Guerrero los que presentan los
niveles ms altos.
La esperanza de una vida breve es un indicador importante de la pobreza humana, morir
antes de los 40 aos de edad constituye una privacin severa, en Mxico se estima que
el 6% de la poblacin nacional no sobrevivir a esa edad.
Las regiones Pacfico Sur, Golfo y Centro Norte presentan una probabilidad ms alta
que el promedio nacional de morir antes de los 40 aos; siendo la regin noreste la que
presenta la probabilidad ms baja del pas.

60

El analfabetismo afecta al 9.5% de la poblacin adulta en Mxico. Esta cifra pareciera

mostrar que el problema esta resuelto, sin embargo, es necesario resaltar que por el
hecho de que la gran mayora de las personas sepan leer y escribir no asegura
necesariamente que pueden competir en mejores condiciones en el mercado laboral.
En la regin Pacfico Sur se encuentran los niveles ms altos de analfabetismo, seguido
por la regin Golfo y Pennsula de Yucatn. Las tres regiones del Centro las tasas de
analfabetismo en promedio es ligeramente inferior al promedio nacional. Sin embargo,
entidades como Guanajuato, Quertaro, San Lus Potos, Michoacn, Hidalgo y Puebla
presentan la tasa de analfabetismo ms alta de la regin; Zacatecas, Colima, Jalisco,
Nayarit, Estado de Mxico y Morelos presentan una tasa inferior a la promedio regional;
mientras que Aguascalientes y el Distrito Federal presentan las tasas de analfabetismo
ms bajas del pas.
El acceso a agua potable es otra de las carencias que padece la poblacin mexicana,
situacin que va asociada a los niveles de salud de la poblacin. En la mayora de los
estados del pas, el porcentaje de poblacin que carece de fuentes de agua potable es
muy alto alcanzando el 12.5% del total del pas. Las regiones ms afectadas son
Pacfico Sur y el Golfo y las menos afectadas son Noreste y Norte. Aunque en la regin
Centro tambin hay entidades federativas que presentan un nivel mayor de privacin
que el promedio como lo son San Lus Potos, Zacatecas, Jalisco, Hidalgo, Puebla y
Campeche de la regin Pennsula de Yucatn. Aguascalientes y Colima son las
entidades que presentan menos privaciones, al igual que el Distrito Federal.

61

Tabla 2.11 Pobreza Humana en Mxico, 2000

Poblacin

Probabilidad
al nacer de

Tasa de

no sobrevivir analfabetismo
a los 40 aos

adulto (%)

de edad (%)
TOTAL
NACIONAL
Regin Norte
Noroeste
BC
BCS
Sinaloa
Sonora
Norte
Chihuahua
Coahuila
Durango
Noreste
Nuevo Len
Tamaulipas
Regin Centro
Centro Norte
Aguascalientes
Guanajuato
Quertaro
SLP
Zacatecas
Occidente
Colima
Jalisco
Michoacn
Nayarit
Centro
D.F.
Hidalgo
Mxico
Morelos
Puebla
Tlaxcala
Regin Sur
Golfo
Tabasco
Veracruz
Pacfico Sur
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Pennsula de
Yucatn
Campeche
Quintana Roo
Yucatn

Nios

sin

menores

acceso a

de 5 aos

agua

con peso

potable

insuficiente

(%)

(%)

6
5.6
5.7
5.5
5.7
6.3
5.6
5.7
5.9
5
6.2
5.2
4.9
5.6
6.3
6.4
5.6
6.5
6.2
6.8
7
6.3
5.7
6
7.1
6.6
6.2
5
6.9
5.8
6.1
7
6.3
7.2
7.2
7.3
7
8.3
8.5
8
8.4

9.5
4.6
5
3.5
4.2
8
4.4
4.7
4.8
3.9
5.4
4.2
3.3
5.1
9.2
9.2
4.8
12
9.8
11.3
8
9.1
7.2
6.5
13.9
9
9.3
2.9
14.9
6.4
9.2
14.6
7.8
14.9
12.3
9.7
14.9
22
22.9
21.6
21.5

12.6
6.2
7.2
7.8
8.8
7.3
4.9
6.2
8
3.3
7.4
5.3
4.2
6.3
10.1
11.4
3.2
8.7
9.4
22.8
13
10.1
3.2
16.3
11.7
9.1
8.8
2.2
16.3
7.5
9
17.6
4.4
22.6
29.2
28.9
29.5
30.2
29.4
32.9
28.3

7.3
5.2
3.4
2.8
2.9
4.2
3.7
5.2
5.9
4
5.6
6.9
4.4
9.4
6.8
6.1
4.6
6.5
5.7
7.8
5.8
4.2
4.9
3.8
3.4
4.6
10.3
4.5
7.2
24.7
4.7
6.8
6.8
9.4
6.1
4
8.3
13.8
11.5
18.4
11.7

6.2
6.5
5.9
6.2

10.5
11.8
7.5
12.3

8.4
13
5.4
6.7

8.2
5.9
8.1
10.7

Fuente: Elaboracin propia, en base la Informe de Desarrollo Humano Mxico 2002, PNUD.

62

El porcentaje de desnutricin de nios menores de cinco aos en Mxico es del 7.3%; la

regin ms afectada es la Sur, sin embargo, el Estado de Mxico presenta el nivel ms
alto del pas, superando inclusive a Guerrero, Oaxaca o Chiapas. La insuficiencia
alimentaria o desnutricin, es un indicador de la pobreza muy importante por estar
relacionada con la muerte y la discapacidad de nios en gran escala pero tambin con la
frecuente mortalidad materna. De una inadecuada satisfaccin alimentaria se redunda en
discrepancias irreversibles en el ser humano; a una mayor propensin a concentrar
enfermedades a lo largo de su vida o bien afecta al sano desarrollo de su potencial
intelectual. Adems de que deteriora la condicin de cualquier ser humano por el
sufrimiento y dao que ocasiona, adems de que contribuye a perpetuar el crculo
vicioso de muchos seres humanos.
En el reporte de desarrollo humano de 2007/2008 el PNUD sita a Mxico con un IPH
del 6.8% un ndice mayor al de pases como Argentina con un 4%, Chile 3.7%, Uruguay
3.5%, Costa Rica 4.4% y Cuba 4.7%. Por otro lado, es necesario remarcar que el PNUD
no enlista a Mxico en el ndice de pobreza humana de pases de la OCDE (IPH2) por
ser mucho ms exigente que el utilizado para los pases en desarrollo.

Tabla 2.12 ndice de Pobreza Humana 2007/2008 (pases seleccionados)

Pas
IPH (%)
Argentina
4
Chile
3.7
Uruguay
3.5
Costa Rica
4.4
Cuba
4.7
Mxico
6.8
Brasil
9.7
Colombia
7.9
Panam
8
Venezuela
8.8
Fuente: Elaboracin propia, en base al Human Development Report 2007/2008, United Nations
Development Programme (UNDP).

63

Aspectos ecolgicos
La grfica 2.6 registra el comportamiento de los resultados anuales de los costos por
agotamiento y degradacin del entorno ambiental, con relacin a la serie del producto
interno bruto del pas. Estos costos incluyen no slo lo referente al aire y agua, adiciona
la contabilidad del petrleo, recursos forestales y cambios de uso de suelo, as como su
contaminacin.
Los costos por degradacin son los que ms afectan a los costos totales. Los costos por
degradacin tienden a reducirse, los costos por agotamiento a incrementarse y los costos
totales presentan una ligera tendencia a reducirse. Esto no significa que se auguren
pocas saludables al medio ambiente, en realidad es factible realizar dos conclusiones:
1. Ya sea por degradacin o agotamiento se est afectando a los ecosistemas, ambos son
nocivos y 2. Los costos totales tienen una ligera tendencia a la baja, porqu cada vez
son menos los recursos naturales disponibles.

Grfica 2.6 Costos por agotamiento, degradacin y totales. 1998-2004

12.0

10.9 10.9
10.4
10.0 9.9 9.9 9.4 10.2 9.9 9.6
9.3 9.0
9.0
8.8
7.9
8.0
7.6
6.8 6.4
6.0
6.0

Costos por degradacin

4.0
2.0

Costos por agotamiento

2.0 2.2
1.0 1.0 1.0 0.9 0.9

2.8

Costos totales

1.5

0.0
1998

2000

2002

2004

2006

Fuente: Clculos propios, en base a INEGI, Sistema de Cuentas Econmicas y Ecolgicas de Mxico
1998-2003 y 1994-2006.

En la tabla 2.13 columna 5 se exponen las proporciones del PIBE con relacin al PIB,
mostrando que en el periodo 1998-2006 en promedio el PIBE fue el 90.27% con

64

respecto al PIB. En la columna 6 la relacin de los CTADA con respecto al PIB donde
en promedio fue del 9.73%. Concluyendo que el PIBE = PIB CTADA = PIB - ( Cag +
Cdg ).
Tabla 2.13 PIB, PIBE, CTADA, Proporcin del PIB respecto del PIB y Proporcin
de los Costos respecto del PIB 1998-2006. Millones de pesos corrientes

Nota: Las cifras que aparecen en esta tabla y en las siguientes se encuentran aproximadas.
Fuente: Cuadro construido a partir de la informacin publicada por INEGI Sistema de Cuentas
Econmicas y Ecolgicas de Mxico. 1985- 1992; 1993-1999, 1995-2000, 1996-2001 y 1994-2006.
CTADA: Costos totales de agotamiento y degradacin del ambiente.
PIBE/PIB: Proporcin del PIB en relacin con el PIB.
CTADA/PIB: Proporcin de los costos totales del medio ambiente en relacin con el PIB

La comparacin entre la evolucin del PIBE y el PIB (grfica 2.7) seala como en la
medida que aumenta el PIB, la brecha entre ste y el PIBE va incrementndose debido
al ritmo creciente de los CTADA.
Grfica 2.7 Comparacin entre el PIB y el PIBE 1985-2004

Fuente: Almagro Vzquez Francisco. Cuentas Ambientales y Desarrollo Sustentable texto en proceso de
edicin

65

En la grfica 2.8 se ilustra la porcin del PIB que se corresponde con los costos por
depreciacin de los activos fijos, as como, los costos por agotamiento y la degradacin
ambiental. Estos ltimos se comparan con los gastos de proteccin ambiental. Ello
verifica lo sealado acerca de la insignificante magnitud en que se restauran los recursos
de la naturaleza.

Grfica 2.8 Comparacin de los GPMA, CTADA Y CCF 1985-2004

GPMA (1)

CTADA

CCF

900
800
700
600
500
400
300
200
100
2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

Fuente: Almagro Vzquez Francisco. Cuentas Ambientales y Desarrollo Sustentable texto en proceso de
edicin

2.3 Efecto del agotamiento del agua y de la contaminacin del aire y el agua en el
desarrollo sustentable.
El agua se agota y se degrada, el aire slo se degrada; estos son los Costos Totales para
el Aire y el Agua (CTAyA). La tabla 2.14 hace un desagregado de lo que corresponde
al aire y agua concretamente. La columna 6 es la relacin de la afectacin que estas dos
variables (CTAyA) a los CTADA en su totalidad, el promedio en el periodo 1998-2006
es del 77.68%. Esto permite observar lo relevante de esta investigacin al avocarse al
aire y el agua.

66

Tabla 2.14 Agotamiento y degradacin del Agua y el aire

Nota: Las cifras que aparecen en esta tabla y en las siguientes se encuentran aproximadas.
Fuente: Cuadro construido a partir de la informacin publicada por INEGI Sistema de Cuentas
Econmicas y Ecolgicas de Mxico. 1985- 1992; 1993-1999, 1995-2000, 1996-2001 y 1994-2006.
CTADA: Costos totales de agotamiento y degradacin del ambiente.
PIBE/PIB: Proporcin del PIB en relacin con el PIB.
CTADA/PIB: Proporcin de los costos totales del medio ambiente en relacin con el PIB
CTAyA/CTADA: Proporcin de los Costos Totales del Aire y Agua en relacin a los Costos Totales.

2.4 Caracterizacin del desarrollo econmico, social y sustentable en Mxico

La pregunta sobre el tema sera puede Mxico calificarse cmo un pas que se
desarrolla sustentablemente?. Para dar respuesta a este cuestionamiento cabe enunciar
los siguientes argumentos teniendo en cuenta que los componentes del desarrollo
sustentable incluye, la dimensin econmica, social y ambiental de la sociedad.
En lo econmico:
a) el magro crecimiento econmico de los ltimos 25 aos, se encuentra limitado por
problemas estructurales no solubles en el corto plazo;
b) la ocupacin del sector informal ocupa una parte importante del empleo;
c) el sector externo es muy vulnerable al desempeo de la economa de los EUA, debido
a la concentracin del comercio exterior con ese pas;
d) insuficientes encadenamientos de la economa interna que permitan una respuesta
adecuada a las necesidades productivas sobre todo de la industria;
e) la estructura del comercio exterior se caracteriza por el peso relevante de la industria
maquiladora de exportacin;

67

f) los problemas estructurales del comercio exterior impactan negativamente la balanza

de pagos.
En lo social:
a) El enorme crecimiento demogrfico, que genera fuertes demandas de satisfactores
que amenazan seriamente la convivencia social y la sustentabilidad ambiental;
b) La carencia de opciones de desarrollo regional que impulsa la migracin a grandes
centros urbanos por causas econmicas y ambientales;
c) La escasa y generalmente nula planeacin de los asentamientos humanos, de sus
edificaciones y diseos urbanos;
d)La profunda brecha econmica entre los grupos sociales, cuya disminucin constituye
un imperativo tico de primer orden;
e) El ingreso del decil ms pobre tiene un ingreso 38.4 menor que el decil con mayor
ingreso;
f) La distribucin del ingreso en Mxico sigue siendo una de las ms desiguales del
mundo;
g) Nula visin de la pobreza como un problema prioritario;
h) Mxico tiene un ndice de pobreza humana ms alto que la media latinoamericana;
i) Entidades federativas del pas con un ndice de pobreza humana de entre los ms altos
del mundo;
j) En la mayora de los estados del pas, el porcentaje de poblacin que carece de
fuentes de agua potable es muy alto alcanzando el 12.5% del total del pas.

68

En lo ambiental:
a) en la medida que se ejerce la actividad econmica se agotan los recursos de la
naturaleza y degrada el medio ambiente en una proporcin mayor que la depreciacin
de los activos fijos, con el agravante, que estos ltimos se reponen mediante los
procedimientos contables establecidos y el capital de la naturaleza y el ambiente slo se
restauran en una nfima magnitud;
b) el agua, los bosques y los minerales

presentan un proceso de agotamiento

significativo;
c) el aire, el agua y el suelo se contaminan y afectan sensiblemente el medio ambiente;
las polticas ambientales se encuentran instrumentadas en el Plan Nacional de
Desarrollo y en la Procuradura Federal del Medio Ambiente, pero se requiere
establecer un rgido control para su cumplimiento.
Como conclusin, los resultados permiten afirmar que la economa y sociedad
mexicana no presentan un suficiente desarrollo con sustentabilidad.
2.5 Una visin panormica sobre el agua y el aire en Mxico
Situacin que presenta el agua
Regiones Hidrolgico-Administrativas
Dado a que las cuencas son las unidades bsicas de gestin de los recursos hdricos, el
pas se ha dividido en 13 Regiones Hidrolgico-Administrativas, esto con el fin de
organizar la administracin y preservacin de las aguas nacionales. Las Regiones
Hidrolgico-Administrativas estn formadas por agrupaciones de cuencas, respetando
los lmites municipales para facilitar la integracin de la informacin socioeconmica.
La Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), rgano administrativo, normativo,
tcnico y consultivo encargado de la gestin del agua en Mxico, desempea sus

69

funciones a travs de 13 Organismos de Cuenca (antes conocidos como Gerencias

Regionales),

cuyo

mbito

de

competencia

son

las

Regiones

Hidrolgico-

Administrativas (figura 2.2). Cada una de estas regiones tiene una ciudad sede (tabla
2.15).
Figura 2.2 Regiones Hidrolgico-Administrativas

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir del reglamento Interior de
la Conagua y con base al Acuerdo de Circunscripcin Territorial de los Organismos de Cuenca de la
Comisin Nacional del Agua publicado en el DOF del 12 Diciembre de 2007.

Tabla 2.15 Las Ciudades sedes de las Regiones Hidrolgico-Administrativas

Regin HidrolgicoAdministrativa
Ciudad Sede
I
Pennsula de Baja California
Mexicali, Baja California
II
Noreste
Hermosillo, Sonora
III Pacifico Norte
Culiacn Sinaloa
IV Balsas
Cuernavaca, Morelos
V
Pacifico Sur
Oaxaca, Oaxaca
VI Ro Bravo
Monterrey, Nuevo Len
VII Cuencas Centrales del Norte
Torren, Coahuila de Zaragoza
VIII Lerma-Santiago Pacifico
Guadalajara, Jalisco
IX Golfo Norte
Ciudad Victoria, Tamaulipas
X
Golfo Centro
Xalapa, Veracruz
XI Frontera Sur
Tuxtla Gutirrez, Chiapas
XII Pennsula de Yucatn
Mrida, Yucatn
XIII Aguas del Valle de Mxico
Mxico, Distrito Federal
Fuente: Reglamento Interior de la CONAGUA, Mxico 2006.

70

Estas Regiones Hidrolgico-Administrativas fueron definidas conforme a la

delimitacin de las cuencas del pas, y estn constituidas por municipios completos. Los
municipios que conforman cada una de esas Regiones Hidrolgico-Administrativas se
indican en el Acuerdo de Circunscripcin Territorial de los Organismos de Cuenca
publicados el 12 de diciembre de 2007 en el DOF. Por otra parte, la CONAGUA cuenta
con 20 Direcciones Locales (antes Gerencias Estatales) en las entidades federativas en
las que no se encuentran las sedes de los Organismos de Cuenca.

Contraste regional entre el desarrollo y la disponibilidad de agua

Mxico se puede dividir en dos grandes zonas: la zona norte y centro - noroeste, donde
se concentra el 77% de la poblacin, se genera el 87% del PIB, pero nicamente ocurre
el 31% del agua renovable; y la zona sur y sureste, donde habita el 23% de la poblacin,
se genera el 13% del PIB y ocurre el 69% del agua renovable. La figura 2.3 ilustra la
disparidad entre esas dos zonas en cuanto a su disponibilidad y su actividad econmica.
Figura 2.3 Contraste Regional entre el Desarrollo y la Disponibilidad del Agua,
2007

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Programacin a partir de CONAGUA Subdireccin

General Tcnica. INEGI. Censos Econmicos 2004, Mxico, 2005.

71

Los usos del agua

Se tienen registrados los volmenes concesionados (o asignados) a los usuarios de
aguas nacionales en el Registro Pblico de Derechos de Agua (REPDA). En este
registro se clasifican los usos del agua en 12 rubros, los cuales para fines prcticos el
REPDA los agrupa en cinco grandes grupos; cuatro que corresponden a usos
consuntivos, el agrcola, el abastecimiento pblico, la industria autoabastecida y las
termoelctricas, y el hidroelctrico, que se contabiliza aparte por corresponder a un uso
no-consuntivo. Como se observa en la grfica 2.9, el mayor volumen concesionado para
usos consuntivos del agua es el que corresponde a las actividades agrcolas, debido a
que Mxico es uno de los pases con mayor infraestructura de riego en el mundo. 21
Grfica 2.9 Distribucin Porcentual de los Volmenes Concesionados
para Usos Consuntivos. 2007

4%

5%

14%

Agricola (a)
Abastecim iento Pblico (b)
Industrias Auntoabastecida ( c )
Term oelctricas (d)
77%

Nota: Este dato proviene de los volmenes de agua declarados para el pago de derechos por extraccin,
uso o aprovechamiento de agua. Cabe aclarar que el volumen inscrito en el REPDA para el uso de
hidroelctricas fue de 161.2 Km2 a diciembre de 2007.
Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Administracin del Agua

En Mxico el 63% del agua utilizada para uso consuntivo proviene de fuentes
superficiales (ros, arroyos y lagos), mientras que el 37% restante proviene de fuentes
subterrneas (acuferos). En lo que concierne a las centrales hidroelctricas (uso no
consuntivo), se utilizaron en el pas 122.8 miles de millones de metros cbicos de agua
(km3) en 2007. Debe aclararse que para este uso la misma agua se turbina y se
contabiliza varias veces, en todas las centrales del pas.
21

CONAGUA, Estadsticas del agua en Mxico, Mxico 2008. Pg. 54

72

Tabla 2.16 Usos Consuntivos, segn Origen del Tipo de Fuente de Extraccin,
2007 (miles de millones de metros cbicos, km3)
Uso
Agrcola (a)
Abastecimiento Pblico (b)
Industrias Autoabastecida ( c )
Termoelctricas (d)
Total

Origen
Superficial Subterrneo
40.5
20.1
4.2
6.9
1.7
1.4
3.6
0.5
50
28.9

Volumen
Total
60.6
11.1
3.1
4.1
78.9

Nota: Los datos corresponden a volmenes concesionados al 31 de Diciembre de 2007. (a) Incluye los rubros
agrcola, pecuario, acuacultura, mltiples y otros de la clasificacin del REPDA, adems de los volmenes de agua
que se encuentran pendientes de inscripcin (2.05 km3). (b) Incluye los rubros pblico urbano y domestico de la
clasificacin del REPDA. (c) Incluye los rubros industrial, agroindustrial, servicios y comercio de la clasificacin del
REPDA. (d) Incluye todas las plantas generadoras de electricidad que no son hidroelctricas.

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Administracin del Agua.

Tabla 2.17 Volmenes Concesionados Para Usos Consuntivos, por Regin

Hidrolgico-Administrativa, 2007 (millones de metros cbicos, Hm3)
Regin
HidrolgicaAdministrativa

I Pennsula de
Baja California
II Noroeste
III Pacifico
Norte
IV Balsas
V Pacfico Sur
VI Ro Bravo
VII Cuencas
Centrales del
Norte
VIII LermaSantiagoPacfico
IX Golfo Norte
X Golfo Centro
XI Frontera Sur
XII Pennsula de
Yucatn
XIII Aguas del
Valle de Mxico
Total

Volumen Total
Concesionado

Agrcola
(a)

Abastecimiento
Pblico (b)

Industria
Autoabastecida
(c )

Termoelctricas
(d)

3503.9
7572.8

2889.3
6517.1

327.4
976.7

88.2
79

199
0

10376.5
10778.1
1343.2
9191.3

9674.5
6324.3
990.6
7690.4

640.9
1014.3
331.7
1182.2

61.1
269.3
20.9
203.4

0
3170.2
0
115.3

3834.3

3367.6

370.1

58.3

38.3

13872.9
4681.4
4867.3
2128.7

11443.7
3630.5
2872.8
1588.1

2002.4
524.7
742.9
446

402.3
460.6
877.3
94.6

24.5
65.6
374.3
0

2133.7

1343.4

461.1

319.8

9.4

4665.4
78949.5

2239.6
60571.9

2137.6
11158

198.6
3133.4

89.6
4086.2

Notas: Las sumas pueden no coincidir con el redondeo de las cifras. La regionalizacin de los volmenes se hizo con
base en la ubicacin de los aprovechamientos inscritos en el REPDA y no el lugar de adscripcin de los ttulos
respectivos. (a) Incluye los rubros agrcola, pecuario, acuacultura, mltiples y otros de la clasificacin del REPDA,
adems de los volmenes de agua que se encuentran pendientes de inscripcin (2.05 km3). (b) Incluye los rubros
pblico urbano y domestico de la clasificacin del REPDA. (c) Incluye los rubros industrial, agroindustrial, servicios
y comercio de la clasificacin del REPDA. (d) Incluye todas las plantas generadoras de electricidad que no son
hidroelctricas.

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir de los volmenes

inscritos en el REPDA al 31 de Diciembre de 2007.

73

Tabla 2.18 Volmenes Concesionados para Usos Consuntivos, por Entidad

Federativa, 2007 (millones de metros cbicos, Hm3)
Entidad
Federativa
Aguascalientes
Baja California
Baja California
Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Total

Volumen
Agrcola Abastecimiento
Total
(a)
Pblico (b)
Concesionado

Autoabastecida (c )

Termoelctrica
(d)

Industria

625.3
3104.6

495
2563.7

118.9
265.9

11.4
79.9

0
195.1

399.3
619
1940
1650.7
1676.7
5148.4
1122.5
1558.8
4059.2
4259.6
2336.7
3663.5
2741.7
5068.9
1233.6
1186.6
2017.7
1087.7
2491.9
1019
459.8
1333.3
9164.3
7394.2
395.2
3775.6
283.8
4591.7
1102.7
1427.5
78949.5

325.7
476.8
1606.3
1561
1385.9
4593
1.2
1375.1
3395.6
838
2019.7
2815
1250
4606.6
916.1
1025.9
1421.7
847.7
1989
660.3
93
1092.3
8608.3
6361.6
153.5
3300.2
178.9
2504.7
814.5
1295.5
60572

61.5
125.4
185.3
61.5
261.4
476.1
1089.8
153.4
587.1
287
168
717.7
1338.4
271.9
258.5
105
511.7
200.8
382.8
291.7
91.1
170.8
509.6
954.6
182.8
317.7
85.5
568.5
245.1
112.5
11158

8.2
16.8
73.5
24.4
29.4
51.7
31.5
18.8
56
12.5
66.4
130.7
156.4
142.2
59
55.7
79.9
39.1
113.6
61.3
275.7
29.2
46.4
78
58.9
103.7
19.4
1150.6
33.6
19.5
3133.4

3.9
0
74.9
3.8
0
27.6
0
11.5
20.5
3122.1
82.6
0.1
6.9
48.2
0
0
4.4
0
6.5
5.7
0
41
0
0
0
54
0
367.9
9.5
0
4086.2

Notas: Las sumas pueden no coincidir con el redondeo de las cifras. Los volmenes son al 31 de Diciembre de 2007.
Debido al redondeo de las cifras, los valores del total nacional pueden diferir de la suma de los valores por Entidad
Federativa. (a) Incluye los rubros agrcola, pecuario, acuacultura, mltiples y otros de la clasificacin del REPDA,
adems de los volmenes de agua que se encuentran pendientes de inscripcin (2.05 km3). (b) Incluye los rubros
pblico urbano y domestico de la clasificacin del REPDA. (c) Incluye los rubros industrial, agroindustrial, servicios
y comercio de la clasificacin del REPDA. (d) Incluye todas las plantas generadoras de electricidad que no son
hidroelctricas.

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Administracin de Agua.

74

Tabla 2.19 Generacin de Energa Termoelctrica y Capacidad Instalada, Serie

Anual de 1999-2007
Parmetro / Ao

1999

Generacin de Energa
Termoelctrica (TWh)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

147.07 157.4 167.11 174.6 181.95 181.24 188.78 191.78 198.79

Generacin Total de
Energa Elctrica (TWh)

179.07

Capacidad Termoelctrica
Instalada (MW)

190

194.92 198.88 200.94 205.39 215.63

221

228.49

25449 25995 28312 30971 34348 35423 35306 37572 38799

Capacidad Total Instalada

34839 35385 37691 40350 43727 45687 45576 47857 49854
(MW)
Nota: 1 TWh = 1000 GWh
Fuente: Comisin Federal de Electricidad. www.cte.gob.mx/es/La Empresa/igeneracionelectricidad

Tabla 2.20 Volmenes Declarados Para el Pago de Derechos Por Uso del Agua en
Hidroelctricas, Segn Regin Hidrolgico-Administrativa, Serie Anual de 19992007 (millones de metros cbicos, hm3)
Volumen de Agua Declarado

Regin HidrolgicoAdministrativa
1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

0
2758
7950

0
3369
8309

0
2740
9479

0
2613
5859

0
1014
7289

0
3251
11598

0
2929
10747

0
3351
11184

41524
2075
2503

32596
2104
2867

25992
1891
2067

45588
1705
1550

0
1987
5168
3096
9
1925
1110

35207
2049
462

32141
1890
2074

21820
1949
2263

31099
2140
2890

IX Golfo Norte

13468
1230

6122
1230

4126
1180

5572
989

10418
1598

7361
1488

4658
810

10517
1105

X Golfo Centro

19407

16844

15510

12602

16043

13978

17835

14279

XI Frontera Sur
XII Pennsula de
Yucatn
XIII Aguas del Valle de
Mxico

62322

92365

65821

44454

7792
997
1210
8
3405
6

36454

41573

77246

46257

33

Total

153270

38
16584
4

42
12884
8

50
12098
2

52
9616
4

54
11058
8

31
11538
5

39
14029
6

11
12283
3

I Pennsula de Baja
California
II Noroeste
III Pacifico Norte
IV Balsas
V Pacfico Sur
VI Ro Bravo
VII Cuencas Centrales
del Norte
VIII Lerma-SantiagoPacfico

Nota. Las sumas pueden no coincidir por el redondeo de las cifras

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Administracin de Agua.

Uso agrcola. El sector agrcola es el principal consumidor del agua en el pas, esto se
debe principalmente por el riego de cultivos. Mientras que en pases como Estados
Unidos de Amrica la Industria consume el 57% y Canad el 70% (CEPAL-PNUMA
75

2001). La superficie dedicada a las labores agrcolas en Mxico vara entre los 20 y 25
millones de hectreas, con una superficie cosechada de entre 18 a 22 millones de
hectreas por ao. El valor de la produccin directa equivale al 6.5% del PIB nacional.
Por otra parte, la poblacin ocupada en este rubro oscila entre los 4 y 5 millones de
personas y se estima que dependen directamente de la actividad entre 20 y 25 millones
de mexicanos, en su mayora poblacin rural. Mxico ocupa el sexto lugar mundial en
trminos de superficie con infraestructura de riego con 6.46 millones de hectreas. El
54% de la superficie bajo riego corresponde a 85 Distritos de Riego y el 46% restante a
ms de 39 mil Unidades de Riego.
Uso para abastecimiento pblico. Este uso incluye la totalidad del agua entregada a
travs de las redes de agua potable, las cuales abastecen a los usuarios domsticos
(domicilios), as como a las diversas industrias y servicios conectados a dichas redes.
De acuerdo con los Censos de Captacin, Tratamiento y Suministro de Agua realizados
por el INEGI a los organismos operadores del pas, se determin que en el 2003 el 82%
del agua suministrada por las redes de agua potable fue para uso domstico y el 18%
restante para industrias y servicios. Por otro lado, comparando los datos de 1998 con los
de 2003 de los Censos, se observa que en estos cinco aos el volumen de agua empleada
por los organismos operadores se increment en 22%. Otro dato relevante es que en el
ao 2003 el porcentaje de agua facturada respecto al total de agua empleada por los
organismos operadores fue del 49%, lo que indica que el restante 51% del volumen se
perdi en fugas, fue objeto de tomas clandestinas o bien correspondi a deficiencias en
el padrn de usuarios. El 40% de agua en el suministro se desperdicia por falta de
mantenimiento a la infraestructura de distribucin (Semarnat/PNUD, 2007). Adicional a
esto los cargos a los usuarios por servicios de agua y de agua residual estn fijados por
debajo del nivel de los costos de recuperacin.

76

Uso en industria autoabastecida. Para este uso se incluye la industria que toma su
agua directamente de los ros, arroyos, lagos o acuferos del pas. Los principales giros
industriales son los que corresponden a la industria qumica y la produccin de azcar,
petrleo, celulosa y papel. La Comisin Nacional del Agua no tiene los instrumentos
legales y fiscales necesarios para el cobro de descargas de productos y por
contaminacin del agua.
Uso en termoelctricas. Este rubro se refiere al agua utilizada en centrales de vapor,
duales, carboelctricas, de ciclo combinado, de turbogs y de combustin interna. En el
ao 2007, las centrales termoelctricas generaron 198.79 TWh, lo que represent el
87.0% del total de energa elctrica producida en el pas. En las plantas
correspondientes existe una capacidad instalada de 38 799 MW, es decir el 77.8% del
total del pas. Es de subrayarse que el 76% del agua concesionada a termoelctricas en
el pas corresponde a la planta carboelctrica de Petacalco, ubicada en las costas de
Guerrero, muy cerca de la desembocadura del ro Balsas.
Tabla 2.21 Generacin de Energa Hidroelctrica y Capacidad Instalada, 19992007
Parmetro / Ao
1999
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Generacin de Energa
Termoelctrica (TWh)
32.01
32.61 27.81 24.28 18.99 24.16 26.85 29.22 29.7
Generacin Total de
Energa Elctrica (TWh)
179.07
190 194.92 198.88 200.94 205.39 215.63 221 228.49
Capacidad
Termoelctrica Instalada
(MW)
9390
9390 9379 9379 9379 10264 10270 10285 11055
Capacidad Total
Instalada (MW)
34839 35385 37691 40350 43727 45687 45576 47857 49854
Nota: 1 TWh = 1000 GWh
Fuente: Comisin Federal de Electricidad. www.cte.gob.mx/es/La Empresa/igeneracionelectricidad

Uso en hidroelctricas. Como se menciono anteriormente en un pie de pgina, en el

caso de la generacin de energa hidroelctrica, es un uso no consuntivo, debido a que
no se consume el agua utilizada como en los usos anteriormente descritos, ya que se

77

consume agua para llevar a cabo una actividad especfica de acuerdo al tipo de uso. A
nivel nacional, las Regiones Hidrolgico-Administrativas XI Frontera Sur y IV Balsas
son las que tienen una concesin de agua ms importante en este uso, ya que en estas
regiones se encuentran los ros ms caudalosos y por tanto las centrales hidroelctricas
ms grandes del pas. Cabe destacar que la regin, XII Pennsula de Yucatn, no cuenta
con centrales hidroelctricas.
Tabla 2.22 Volmenes declarados para el pago de derechos por el uso de agua en
hidroelctricas 1999-2007 (millones de metros cbicos, hm3)
Regin HidrolgicoAdministrativa
I Pennsula de Baja
California
II Noroeste
III Pacifico Norte
IV Balsas
V Pacfico Sur
VI Ro Bravo

Volumen de Agua Declarado

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

0
0
0
0
0
0
0
0
0
2758 3369 2740 2613 1987 1014 3251 2929 3351
7950 8309 9479 5859 5168 7289 11598 10747 11184
41524 32596 25992 45588 30969 35207 32141 21820 31099
2075 2104 1891 1705 1925 2049 1890 1949 2140
2503 2867 2067 1550 1110
462
2074 2263 2890

VII Cuencas Centrales

del Norte

0
0
0
0
0
0
0
0
0
VIII Lerma-SantiagoPacfico
13468 6122 4126 5572 7792 10418 7361 4658 10517
IX Golfo Norte
1230 1230 1180
989
997
1598 1488
810
1105
X Golfo Centro
19407 16844 15510 12602 12108 16043 13978 17835 14279
XI Frontera Sur
62322 92365 65821 44454 34056 36454 41573 77246 46257
XII Pennsula de
Yucatn
0
0
0
0
0
0
0
0
0
XIII Aguas del Valle
de Mxico
33
38
42
50
52
54
31
39
11
Total

153270 165844 128848 120982 96164 110588 115385 140296 122833

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Administracin de Agua.

En el ao 2007, las plantas hidroelctricas emplearon un volumen de agua de 122.8

miles de millones de metros cbicos, lo que permiti generar 29.70 TWh de energa
elctrica, o el 13.0% de la generacin total del pas. La capacidad instalada en las
centrales hidroelctricas es de 11 055 MW, que corresponde al 22.2% de la total
instalada en el pas.

78

Tabla 2.23 Generacin de Energa Hidroelctrica y capacidad instalada, 1999-2007

Parmetro / Ao
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Generacin de Energa
Termoelctrica (TWh)
32.01 32.61 27.81 24.28 18.99 24.16 26.85 29.22 29.7
Generacin Total de
Energa Elctrica (TWh)
179.07 190 194.92 198.88 200.94 205.39 215.63 221 228.49
Capacidad Termoelctrica
Instalada (MW)
9390 9390 9379 9379 9379 10264 10270 10285 11055
Capacidad Total
Instalada (MW)
34839 35385 37691 40350 43727 45687 45576 47857 49854
Nota: 1TWh=1000 GWh
Fuente: Comisin Federal de Electricidad. www.cfe.gob.mx/es/LaEmpresa/generacinelectricidad

Grado de presin sobre el recurso. Este es un concepto de suma importancia pues es

el porcentaje que representa el agua utilizada para usos consuntivos respecto a la
disponibilidad total es un indicador del grado de presin que se ejerce sobre el recurso
hdrico en un pas, cuenca o regin. Se considera que si el porcentaje es mayor al 40%,
se ejerce una fuerte presin sobre el recurso. Mxico experimenta en promedio un grado
de presin del 17%, lo cual se considera de nivel moderado; sin embargo, la zona
centro, norte y noroeste del pas experimenta un grado de presin del 47%, lo cual se
considera como presin fuerte sobre el recurso. En la tabla 2.24 se muestra el indicador
para cada una de las Regiones Hidrolgico-Administrativas del pas.

79

Tabla 2.24 Grado de Presin Sobre el Recurso Hdrico, por Regin HidrolgicoAdministrativa, 2007
Regin HidrolgicoAdministrativa

Volumen Total
de Agua
Concesionado
(mill. M3)

Disponibilidad
Natural Media
(mill. M3 )

Grado de
Clasificacin del
Presin Sobre
Grado de
el Hdrico (%)
Presin

I Pennsula de Baja
California
3503.9
4616
75.91
Fuerte
II Noroeste
7572.8
8204
92.3
Fuerte
III Pacifico Norte
10376.5
25627
40.49
Fuerte
IV Balsas
10778.1
21657
49.77
Fuerte
V Pacfico Sur
1343.2
32794
4.1
Escasa
VI Ro Bravo
9191.3
12024
76.44
Fuerte
VII Cuencas Centrales del
Norte
3834.3
7780
49.28
Fuerte
VIII Lerma-SantiagoPacfico
13872.9
34037
40.76
Fuerte
IX Golfo Norte
4681.4
25500
18.36
Moderada
X Golfo Centro
4867.3
95455
5.1
Escasa
XI Frontera Sur
2128.7
157754
1.35
Escasa
XII Pennsula de Yucatn
2133.7
29645
7.2
Escasa
XIII Aguas del Valle de
Mxico
4665.4
3008
155
Fuerte
Total
78949.5
458101
17.23
Moderada
Nota. Las sumas pueden no coincidir por el redondeo de las cifras Grado de presin sobre el recursos
hdrico = 100*(volumen total de agua concesionado / disponibilidad natural media de agua).
Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir de: CONAGUA.
Subdireccin General de Administracin de Agua. CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

Agua virtual en Mxico. Otro concepto importante es el de agua virtual, el cual se

define como la cantidad total de este lquido que se utiliza o integra a un producto, bien
o servicio. Por ejemplo, para producir un kilogramo de trigo en Mxico se requieren, en
promedio 1,000 litros de agua, mientras que para llevar un kilogramo de carne de res a
la mesa de una persona se requieren 13,500 litros. Estos valores varan segn el pas.
Debido a los intercambios comerciales de Mxico con otros pases del mundo, en el ao
2007, Mxico export 5,936 millones de metros cbicos de agua virtual, e import
33,977, es decir tuvo una importacin neta de agua virtual de 28 041 millones de metros
cbicos. De esta cantidad, el 57% est la relacionada con productos agrcolas, el 36 %
con productos animales y el 7% restante con productos industriales.

80

Los tres productos exportados con mayor volumen de agua virtual en 2007, fueron los
frutos comestibles con 1,042 millones de metros cbicos, las carnes y despojos
comestibles con 767 millones de metros cbicos y las legumbres y hortalizas con 740
millones de metros cbicos. Los productos industriales exportados de mayor volumen
de agua fueron de la Industria Siderrgica con 656 millones de metros cbicos y la
Industria del Petrleo con 155 millones de metros cbicos. En tanto que los tres
productos con los cuales se import una mayor cantidad de agua virtual fueron los
cereales con 11,367 millones de metros cbicos, las carnes y despojos comestibles con
10 046 millones de metros cbicos y las semillas y frutos con 6,815 millones de metros
cbicos. Con respecto a la industria, las mayores importaciones se tuvieron en el ramo
de la siderrgica con 908 hm y los productos qumicos orgnicos con 357 hm.
Evolucin de Importaciones y Exportaciones. En la tabla 2.25 se presenta la
evolucin anual de importaciones y exportaciones de agua virtual en el periodo 20002007. El comportamiento de importacin neta de agua virtual (importaciones menos
exportaciones) para productos agrcolas, animales e industriales, marcan un incremento
de la misma en los ltimos aos. Llama la atencin el crecimiento de la importacin
neta de agua virtual por medio de productos agrcolas. Entre el ao 2000 y el 2007, las
exportaciones de agua virtual de Mxico se incrementaron en un 33% con un mximo
en 2007, mientras que las importaciones crecieron un 40%, con un mximo en 2006.
Las importaciones netas de agua virtual se incrementaron en un 41% en el periodo.
Tabla 2.25 Importaciones Netas de Agua Virtual en Mxico 2000-2007
(millones de m3/ao)
Concepto/Ao
2000 2001 2002
Exportacin
4461 40045 4022
Importacin
24304 26864 27596
Importacin Neta (Diferencia) 19843 22819 23575
Fuente: CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

2003
4488
28617
24129

2004
5251
31405
26154

2005
5884
30097
24213

2006
5396
35255
29859

2007
5936
33977
28041

81

Calidad del Agua Superficial

Son tres los indicadores que se utilizan para la evaluacin de la calidad del agua, la
Demanda Qumica de Oxgeno a cinco das (DBO5), La Demanda Qumica de Oxgeno
(DQO) y los Slidos Suspendidos Totales (SST). Los dos primeros se utilizan para
indicar la cantidad de materia orgnica presente en los cuerpos de agua provenientes
principalmente de las descargas de aguas residuales, de origen municipal y no
municipal. La primera indica la cantidad de materia orgnica biodegradable y la
segunda indica la cantidad total de materia orgnica.

Grfica 2.10 Evaluacin de la calidad del Agua, en relacin a la Demanda Qumica

de Oxgeno a cinco das (DBO5)
Fuertemente
Contaminada,
4.60%
Excelente,
38.20%

Contaminada,
9.40%
Aceptable,
17.60%

Buena Calidad,
30.20%

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

Al incrementarse la concentracin de estos parmetros repercute en los cuerpos de agua

con la consecuente afectacin a los ecosistemas hdricos. Del mismo modo, si se
aumenta el indicador DQO revela la presencia de descargas no municipales.

82

Grfica 2.11 Evaluacin de la calidad del Agua, en relacin a la Demanda Qumica

de Oxgeno (DQO)
Fuertemente
Contaminada,
10.10%

Excelente,
21.90%

Contaminada,
22.40%
Buena Calidad,
23.70%

Aceptable,
21.90%

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

En lo referente a los SST, estos tienen su origen en las aguas residuales y la erosin del
suelo. El incremento de este indicador hace que los cuerpos de agua pierdan su
capacidad de soportar la diversidad de la vida acutica. Este parmetro permite
identificar gradientes que van desde una condicin relativamente natural, esto es, sin la
influencia de la actividad humana, hasta agua que muestra indicios o aportaciones
importantes de descargas de aguas residuales municipales y no municipales, as como
reas con deforestacin severa.
Grfica 2.12 Evaluacin de la calidad del Agua, en relacin a los Slidos
Suspendidos Totales (SST)

Excelente,
35.90%

Fuertemente
Contaminada,
Contaminada,
2.20%
5.80%
Aceptable,
14.60%

Buena Calidad,
41.50%

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

83

El monitoreo de la calidad de agua la CNA lo realiza en zonas ubicadas con alta

influencia antropognica, pero de manera selectiva, por ejemplo en el ao 2007, se
cubrieron 191 cuerpos de agua superficial en 96 cuencas con 503 sitios de monitoreo,
que incluye a 34 de los 50 cuerpos de agua de importancia nacional, con sitios fijos para
evaluar las tendencias de cambio en el tiempo.
Mxico rehabilita el 21.8% de cuerpos de agua, considerando los tipos de descarga,
domstica e industriales; La Comisin Nacional del Agua slo tiene recursos para
inspeccionar el 50% de los distritos de riego, pues los esquemas de riego individuales
(el otro 50%), se encuentran al margen de cualquier inspeccin. Adems de que se
tienen plantas de reciclamiento sin operar. En tanto que Estados Unidos de Amrica y
Canad rehabilita el 78% y 70.85% respectivamente. Hay pases que al parecer no las
tratan como Brasil, Chile y Costa Rica (INEGI-SEMARNAT 2000).

Calidad del Agua Subterrnea

Se cuentan con 653 acuferos de origen subterrneo, que suministran el 37% del
volumen total utilizado para uso consuntivo. Existen tres problemas fundamentales que
afectan la calidad de agua subterrnea, la primera es la sobreexplotacin, la cual se ha
venido incrementando considerablemente desde la dcada de los setenta, hasta llegar al
2007 con un registro de 101 acuferos subterrneos sobreexplotados, de stos se extrae
el 58% del agua subterrnea para todos los usos.
Tabla 2.26 Acuferos Subterrneos Sobreexplotados. 1975-2007
Ao
1975
Acuferos Subterrneos
Sobreexplotados
32
Fuente: CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

1981 1985 2001 2003 2006 2007

36

80

97

102

104

101

El segundo problema es el de la intrusin marina, este ocurre cuando el agua de mar se

introduce por el subsuelo hacia el interior del continente, salinizando el agua

84

subterrnea; acontecido por la extraccin de agua subterrnea por debajo del nivel del
mar, alterando el balance entre ambos nivel, de mar y dulce.
El tercero es el de salinizacin de suelos y aguas subterrneas salobres, este se produce
cuando se arrastra agua congnita salina.
Tabla 2.27 Acuferos Subterrneos con problemas de Salinizacin 2007
Total de Acuferos Subterrneos
Sobreexplotados
Con intrusin marina
Bajo fenmeno de salinizacin de suelos y aguas subterrneas
salobres
Fuente: CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

653
101
17
17

Calidad del agua de playas

La evaluacin de calidad de agua en playas, se determina con el indicador de
enterococos fecales, slo existen dos parmetros, si la playa est apta o no para uso
recreativo.
Apta:

0 o < 500 NMP / 100 mL

No Apta

>500 NMP / 100 mL

Tabla 2.28 Porcentaje de playas con calidad aceptable. 2003-2007

Ao
Nmero de playas que cumplieron los criterios de calidad (%)

2003 2004 2005 2006 2007

93.7 94.5 96.5 96.2 98.4

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

Las cifras se ven alentadoras, casi llegando al 100% de playas aptas, esto por el
Programa de Playas Limpias. La finalidad del programa es prevenir y revertir la
contaminacin de las playas mexicanas, con la participacin de 31 comits en toda la
repblica y la participacin interestatal de SEMARNAT, PROFEPA, SEMAR,
SECTUR, COFEPRIS, CONAGUA y la participacin de las presidencias municipales
donde se ubique la playa y que finalmente son estos ltimos quienes lideran los comits.
Situacin que presenta el aire

85

Antecedentes del inventario nacional de emisin de gases de efecto invernadero

(GEI) y cambio climtico.
El Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (INEGEI)
comprende las estimaciones de las emisiones por fuente y sumidero para el periodo de
1990-2002, emitido por INE-SEMARNAT y realizado bajo lo establecido en los
artculos cuatro y doce de la Convencin Marco de las Naciones Unidas Sobre el
Cambio Climtico (CMNUCC), que sealan que las partes deben incluir informacin de
un inventario nacional de las emisiones antropognicas por las fuentes y la absorcin
antropognica por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero no
controlados por el Protocolo de Montreal, en la medida que lo permitan sus
posibilidades, preparado utilizando las metodologas comparables que promueva y
apruebe la conferencia22.

Los clculos de emisiones de GEI comprenden cinco de las seis categoras de emisin
del PICC ( IPCC por sus siglas en ingls. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
el Cambio Climtico; tambin se le conoce como Panel Intergubernamental Sobre
Cambio Climtico): Energa [1], Procesos Industriales [2], Solventes [3], Agricultura
[4] y Desechos [6]. Actualmente, slo se tienen estimaciones preliminares de promedios
anuales para el periodo de 1993-2002 de las Emisiones de la categora Uso de Suelo,
Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura (USCUSS) [5]. (tabla 2.29)

22

UNFCCC, Informando sobre cambio climtico. Manuel del usuario para las directrices sobre
comunicaciones nacionales de las Partes de la CMNUCC. Climate Change Secretariat , Alemania. Pg.
1. 2004.

86

Tabla 2.29 Categoras de Emisin del PICC

1 Energa
1A Consumo de Combustibles Fsiles
1B Emisiones Fugitivas de Metano
2 Procesos Industriales
3 Solventes
4 Agricultura
5 Uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura
6 Desechos
Fuente: IPCC, 2000.

Las estimaciones de emisiones antropognicas se informan desglosadas por gases y

categoras de emisin. Para el informe de las emisiones agregadas se emplean unidades
de CO2 equivalente, utilizando para ello los potenciales de calentamiento global
proporcionados por el PICC en su Segundo Informe de Evaluacin, mismos que se
basan en los efectos de los GEI en un horizonte temporal de 100 aos (tabla 2.30).
Tabla 2.30 Potencial de Calentamiento Global de Gases de Efecto Invernadero
Especie
Bixido de Carbono

Formula Qumica

Potencial de Calentamiento Global

CO2

Metano

CH4

21

Oxido Nitroso

N2O

310

HFC-23

CHF3

11700

HFC-32

CH2F2

650

HFC-125

C2HF5

2800

HFC-134

C2H2F4

1000

HFC-134

CH2FCF3

1300

HFC-152

C2H4F2

140

HFC-143

C2H3F3

3800

Hexafluoruro de azufre

SF6

23900

Perfluorumetano

CF4

6500

Perfluoruetano
Fuente: INEGI, 2002.

C2F6

9200

Tendencia Nacional de Emisiones

Las emisiones totales de GEI en el 2002 (sin USCUSS) fueron de 553,329 Gg en
equivalentes de CO2, lo que representa un incremento del 30% con respecto a 1990.

87

Estas emisiones incluyen los 6 principales GEI contemplados por el Protocolo de Kyoto
(CO2, CH2, N2O, HFCs, PFCs y SF6) de las cuatro categoras de emisin (tabla 2.31).
La categora energa [1] es la que ms contribuye a las emisiones totales, anualmente
aporta en promedio el 72% de las emisiones totales para el periodo entre 1990 y 2002;
en particular y dentro de esta categora de emisin, el consumo de combustibles fsiles
es la principal fuente de emisin de GEI en el pas, ya que contribuye en promedio con
64% de las emisiones totales cada ao.
Tabla 2.31 Emisiones en Gg en CO2 Equivalente para el periodo 1990-2002
Categora de
Emisn
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
1 Energa
312,027.2 321,835.9 342,899.6 394,430.6 394,128.8 398,627.3 389,496.7
1A Consumo de
Combustibles fsiles 279,863.7 291,045.5 308,931.8 311,197.1 351,760.2 356,796.3 350,414.3
1B Emisiones
fugitivas
32,163.5 30,790.4 33,967.8 38,233.4 42,368.7 41,831.0 39,082.3
2 Procesos
Industriales
32,456.4 32,878.3 39,247.8 42,744.0 50,973.1 55,851.2 52,102.2
4 Agricultura
47,427.5 46,049.6 45,503.9 44,076.6 45,444.9 45,527.0 46,146.2
6 Desechos
33,357.2 36,935.4 46,862.6 52,584.9 62,655.9 63,219.8 65,584.4
Total
425,268.2 437,699.1 474,513.8 489,146.1 553,202.8 563,225.2 553,329.4
Fuente: Climate Change 1995, The Science of Climate Change Summary for Pollicymakers and
Tachnical Summary of the Working Group I Report, pg. 26

La importancia relativa que guarda cada categora con respecto al total de emisiones ha
variado entre 1990 y 2002; hacia el 2002 se observa una mayor participacin en las
emisiones de las categoras de desechos [6] y procesos industriales [2], mientras que la
contribucin al total tiende a disminuir en las categoras de energa [1] y agricultura [4].
La contribucin de las emisiones fugitivas [1B], dentro de la categora de energa, se
mantiene estable, con un promedio de 7.4% de las emisiones totales cada ao.
En trminos de contribucin al total (grfica 2.13) el cambio ms marcado se presenta
en la categora de desechos, cuyas emisiones aumentan en un 97% entre 1990 y 2002,
como resultado del incremento en la disposicin de residuos slidos en rellenos

88

sanitarios y del impulso dado en la ltima dcada al tratamiento de las aguas residuales
industriales y municipales.
Grfica 2.13 Contribucin por Categora de Emisin de 1990-2002
100%
90%
6 Desechos
80%
4 Agricultura

70%
60%

2 Procesos Industriales

50%

1B Emisiones fugitivas

40%

1A Consumo de Combustibles
fsiles

30%

1 Energa

20%
Categora de Emisin
10%
0%
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006.

Gran parte de este incremento se da entre 1990 y 1996, en donde las emisiones se
elevan en un 59%; en los siguientes aos, de 1996 a 2002, la tasa de crecimiento baja y
tiende a estabilizarse, mostrando un incremento anual entre 1 y 4%.
Otro cambio significativo se presenta en la categora de procesos industriales [2], ya que
al 2002 muestra un incremento del 60% en sus emisiones de GEI con respecto a 1990;
el aumento en las emisiones se debe a una mayor utilizacin de piedra caliza y dolomita,
originado principalmente por el crecimiento durante la ltima dcada de la industria de
la construccin y por una mayor produccin de materias primas, productos y derivados
siderrgicos.
Aunque su contribucin con respecto al total disminuye en un 4% en el periodo, la
categora de energa [1] aument sus emisiones en un 25% entre 1990 y 2002, debido
principalmente a un mayor consumo de combustibles fsiles en el pas; esta situacin se
explica por el crecimiento propio de la economa en esos aos, lo que gener un
aumento en la demanda de energa, y por la poca variacin en el tipo de combustibles
fsiles empleados en el pas, tanto para transporte como para generacin de energa
89

elctrica. A pesar del incremento de emisiones, la menor contribucin al total por parte
de la categora de energa se explica por una mejora en la intensidad energtica en el
pas y por la mayor participacin relativa de las categoras de desechos y procesos
industriales.
Con respecto a la categora de agricultura [4] sta presenta al 2002 un decremento del
3% con respecto a 19990, atribuible a un posible estancamiento en el sector agrcola, as
como un aumento en la importacin y una menor produccin nacional de granos bsicos
como el arroz.
En cuanto a los gases considerados, el principal GEI es el CO2 el cual registr un
incremento del 28% con respecto a 1990 debido principalmente al consumo de
energticos en los sectores de transporte y la industria generadora de electricidad;
seguido del CH4 que tiene un incremento del 34% con respecto a 1990 siendo las
emisiones fugitivas por petrleo y gas, la fermentacin entrica, los rellenos sanitarios y
las aguas residuales los que no contribuyen en las emisiones de este gas, finalmente el
N2O tienen un incremento del 16% con respecto a 1990, siendo la principal contribucin

para este gas las emisiones de los suelos agrcolas.

Por lo que respecta a los HFCs, PFCs y el SF6, estos tienen una participan del 1% en el
inventario de GEI. Las emisiones potenciales de estos gases en conjunto se han
multiplicado por un factor de 16 veces respecto a 1992, debido principalmente a un
aumento en el consumo de HFCs en equipos de refrigeracin y aire acondicionado; sin
embargo PFCs presentan una disminucin del 42% de 1990 al 2002 derivado de la
disminucin en la produccin de aluminio en el pas.
Panorama General
Las emisiones de GEI para 2002 en unidades de CO2 equivalente, y con cifras
preliminares de la categora uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura

90

(USCUSS), se estimaron en 643,183 Gg tomando en cuenta los seis gases enunciados

en el Anexo 1 Protocolo de Kyoto.
En el figura 2.4 se presenta la contribucin por categora de emisin (lado izquierdo) y
por gas (lado derecho).
La contribucin de las emisiones de los GEI de las diferentes categoras en trminos de
CO2 equivalente en el 2002 es la siguiente: la categora de energa represent el 61% de
las emisiones con 389,497 Gg; le siguen las categoras de USCUSS con 14% de las
emisiones totales (89,854Gg), desechos con 10% (65,584Gg), procesos industriales con
8% (52,102Gg) y agricultura con el 7% (46,146Gg).
En particular los sectores de la categora de energa, como principal fuente de las
emisiones, contribuyeron de la siguiente manera: la generacin de energa represent el
24% de las emisiones totales del pas, el transporte contribuy con el 18%, el consumo
de combustibles fsiles en la manufactura y la industria de la construccin aport el 8%,
el consumo en los sectores residencial, comercial y agrcola fue del 5%, mientras que
las emisiones fugitivas de metano contribuyeron con 6% de las emisiones totales. En
conjunto, las fuentes fijas y de rea (que incluye generacin de energa, manufactura e
industria de la construccin y otros sectores de la energa, sin contar el transporte)
representaron el 37% del total.
Los principales generadores de estas emisiones son PEMEX, CFE y LyFC; Sin
embargo, hacen muy poco por confrontar este escenario: PEMEX requiere que el 50%
de sus instalaciones obtengan el certificado de industria limpia (OCDE, 2003) y CFE
hasta antes del ao 2000 adquira menos de 1 milln de toneladas a los productores
adheridos a la Promotora para el Desarrollo Minero (PRODEMI). De 2000 a 2008 CFE
ha incrementado su adquisicin a 3 millones de toneladas en promedio23 y para febrero

23

http://www.milenio.com/node/175019. Mayo 2008.

91

de 2008 adquiri de un nuevo proveedor, Alliya, 4.2 millones de toneladas

adicionales.24
Las emisiones de GEI por gas en CO2 equivalente son las siguientes: 480,409 Gg (74%)
corresponden a CO2, 145,586 Gg (23%) son de CH4, 12,343 Gg (2%) corresponden a
N2O y el restante 1% se compone por 4,425Gg de los HFCs, 405 Gg de los PFCs y 15
Gg de los SF6.
Figura 2.4 Diagrama de Emisiones de GEI para Mxico
Emisiones de GEI de la Categora Energa por Tipo De Gas en CO2 Equivalente
Gas
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
CO2 276,490 287,518 305,152 307,889 349,233 353,868 346,361
CH4
34,371 33,086 36,280 39,964 43,005 42,605 40,634
N2O
1,166
1,232
1,467
1,578
1,891
2,155
2,501
Total 312,027 321,836 342,900 349,431 394,129 398,627 389,467
Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006.

Fuente: Informacin de Mxico con base al diagrama diseado por el World Resources Intitute, WRI.
WRI. (2005). Navigating the Numbers: Greenhouse gases and International climate change agreements.
Pg. 4.

24

http://www.ibtimes.com.mx/articles/20080214/cfe-eacute-xico-acuerda-compra-mln-ton-carb-oacute125-dlr-ton.htm. Mayo 2008.

92

Energa [1]
La categora Energa que es la ms importante de los inventarios nacionales de gases de
efecto invernadero de Mxico, se subdivide en consumo de combustibles fsiles y en
emisiones fugitivas de metano (tabla 2.32).
Tabla 2.32 Subcategoras de Energa
1A Consumo de combustibles fsiles

1B Emisiones fugitivas de metano

1A1 Generacin de energa

1A2 Manufactura e industria de la construccin
1A3 Transporte
1A4 Otros (Comercial, residencial y agricultura)
1B1 Por el minado y manipulacin de carbn
1B2 Por las actividades del petrleo y gas natural

Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006.

Como se puede observar en la tabla 3 Las emisiones de GEI de la esta categora,

expresadas en CO2 equivalente, registraron al ao 2002, un aumento del 25% con
respecto al ao base (1990) de 312,027 Gg a 389,497 Gg; sin embargo, su contribucin
al volumen total de emisiones disminuy un 4% en el mismo perodo.
En el 2002 el CO2 contribuy con 89%, el CH4 con 10% y el N2O con el restante 1% de
las emisiones de GEI en la categora Energa (tabla 2.33 y grfica 2.14).
Tabla 2.33 Emisiones de GEI de la Categora Energa por tipo de gas en CO2
equivalente
Gas
CO2
CH4

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

276,490 287,518 305,152 307,889 349,233 353,868 346,361

34,371

33,086

36,280

39,964

43,005

42,605

40,634

N2O
1,166
1,232
1,467
1,578
1,891
2,155
2,501
Total
312,027 321,836 342,900 349,431 394,129 398,627 389,467
Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006.

93

Grfica 2.14 Emisiones de GEI de la Categora Energa por tipo de gas 1990-2002

600000
400000
GgCO2Eq
200000
0
1990

1992

1994

1996

CO2

CH4

N2O

1998

2000

2002

Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006.

En las grficas 2.15 y 2.16 se muestra el comportamiento de la intensidad energtica

(consumo de combustibles fsiles por unidad del PIB a recios constantes de 1993) para
el periodo 1990-2002. En estas grficas se observa la tendencia en la mejora en ambas
intensidades, en trminos de una menor cantidad de emisiones de GEI por unidad de
PIB generado en el pas.
El nico cambio en la tendencia hacia la mejora de la intensidad energtica se muestra
en el periodo de 1996-1998, donde se presenta un retroceso por un aumento en el
consumo de combustibles fsiles, en un intento de la economa por recuperar su
crecimiento luego de la crisis de 1995. Relacionado con ello, la tendencia en la mejora
en la intensidad de emisiones tambin se ve afectada; en ese mismo periodo ocurre un
cambio en seleccin de combustibles fsiles quemados en el pas; el cambio implic un
aumento en las emisiones por el cambio consumo de diesel, gas natural y combustleo;
la intensidad de emisiones mejora a partir de 1999, ao en que se reduce el consumo de
combustleo y se estabiliza el consumo de gas natural y diesel.

94

Grfica 2.15 Intensidad Energtica de Mxico 1990 2002

MJ/$Producido

4.6
4.5
4.4
4.3
4.2
4.1
4
3.9
3.8
3.7
3.6
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2000

2001

2002

Fuente: INE 2006, en base a datos del Balance Nacional de Energa 2005

Grfica 2.16 Intensidad de Emisiones de Mxico 1990 2002

KgGHG/$Producido

0.3
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Fuente: INE 2006, en base a datos del Balance Nacional de Energa 2005

En las subcategoras de energa, las emisiones en unidades de CO2 equivalente

producidas en el 2002 por la quema de combustibles fsiles en las fuentes fijas y de rea
(generacin de energa [1A1], manufactura e industria de la construccin [1A2], otros
sectores [1A4]) equivalen al 61% de las emisiones en la categora (236,028 Gg)
mientras que las emisiones del sector transporte [1A3] representaron un 29% (114,385
Gg) y las emisiones fugitivas el 10% (39,082 Gg).
Las emisiones correspondientes a la subcategora d consumo de combustibles fsiles
presentan variacin en su contribucin de la industria generadora de energa aumenta de
34% a 40%, a la vez que se reduce la participacin de las emisiones provenientes de la
manufactura e industria de la construccin y la de otros sectores (grfica 2.17).
95

Grfica 2.17 Contribucin Porcentual por Sector a las Emisiones GEI de la

Categora Energa 1990 2002
120%

Emisiones Fugitivas

100%
Otros Sectores
80%
Transporte

60%
40%

Manufactura e Industria de la
Construcin

20%

Industria Generadora de Energa

0%
1990

2002

Fuente: INE 2006, en base a datos del Balance Nacional de Energa 2005

Las emisiones de GEI por consumo de combustibles fsiles son de 350,414 Gg de CO2
equivalente en el 2002, lo que representa un 25% por arriba de las registradas para el
ao 1990. En el 2002, la contribucin de los diferentes sectores que son parte de la
subcategora de consumo de combustibles [1A], en lo que respecta a fuentes fijas y de
rea es como sigue:

el 64.7% del total de las emisiones de GEI generadas por las fuentes fijas de
combustin, pertenecen a las industrias de la energa [1A1].

el 21.7% son generadas por los sectores de manufactura e industria de la

construccin [1A2], y

El 13.6% restante lo producen los sectores residencial, comercial y agropecuario

[1A4].

En el 2002, las emisiones totales de GEI en unidades de CO2 equivalente del sector
transporte [1A3] fueron de 114,385 Gg y quedaron integradas de la siguiente manera: el
transporte automotor [1A3b] contribuy con un 91%, el transporte areo [1A3a] con un
6%, el transporte martimo [1A3d] con un 2% y el transporte ferroviario [1A3c] con el
restante 1%.

96

Procesos Industriales [2]

Esta categora considera las emisiones generadas en la produccin y uso de minerales,
produccin de metales, industria qumica, algunos procesos como la produccin de
papel, alimentos y bebidas y finalmente, en la produccin y consumo de halocarbonos y
hexafluoruro de azufre (tabla 2.34).
Tabla 2.34 Subcategoras de Procesos Industriales
2A Productos minerales

2B Industria qumica

2C Produccin de metales

2D Otros procesos industriales

2E Produccin de halocarbonos y
hexafluoruro de azufre
2F Consumo de halocarbonos y
hexafluoruro de azufre

2A1 Produccin de Cemento

2A2 Produccin de xido e hidrxido de calcio
2A3 Uso de piedra caliza y dolomita
2A4 Produccin y uso de carbonato de sodio
2A5 Impermeabilizantes asfaltados
2A6 Pavimentacin con asfalto
2A7 Vidrio
2B1 Produccin de amonio
2B2 Produccin de cido ntrico
2B3 Produccin de cido atpico
2B4 Produccin de carburos
2B5 Otros
2C1 Produccin de hierro y acero
2C2 Produccin de ferroaleaciones
2C3 Produccin de Aluminio
2C4 Uso de SF6 en fundidoras de aluminio y magnesio
2D1 Pulpa y papel
2D2 Alimentos y bebidas
2E1 Emisiones como residuos o subproductos
2E2 Emisiones fugitivas
2F1 Equipos de refrigeracin y aire acondicionado
2F2 Espumas
2F3 Extintores
2F4 Aerosoles
2F5 Solventes
2F6 Equipos elctricos e interruptores automticos

Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006

El bixido de carbono (CO2), el metano (CH4), el xido nitroso (N2O), los halocarbonos
(HFC, PFC) y el hexafluoruro de azufre (SF6) son los GEI estimados dentro de esta
categora. Adicionalmente se estiman otros gases secundarios como el monxido de
carbono (CO), el bixido de azufre (SO2), los xidos de nitrgeno (NOx) y los
compuestos orgnicos voltiles diferentes al metano (COVDM).
En trminos generales, el principal gas emitido por la categora de Procesos Industriales
es el CO2, que en el 2002 represent el 90% de las emisiones de la categora con
97

47,069Gg. Las emisiones de CO2 aumentaron un 51% con respecto al ao base 1990
debido a la mayor produccin de cemento, a una mayor utilizacin de de la piedra caliza
y la dolomita y a un incremento en la produccin de materias primas, de productos y de
derivados siderrgicos en el pas.
Las emisiones de los gases fluorados muestran un importante incremento en el periodo
1992-2002 y en conjunto representan el 1% del total del inventario; dicho incremento es
principalmente un reflejo de un mayor uso de HFCs en refrigeradores y aires
acondicionados en industrias, viviendas y automviles; esta familia de gases viene a
sustituir a algunos de los clorofluorocarbonos (CFCs) controlados por el Protocolo de
Montreal y cuyo uso est restringido en el mundo.
Las emisiones de SF6 , aunque representan una porcin menor que los HFCs dentro de
las emisiones de gases fluorados, se quintuplican entre 1990 y 2002. Sin embargo, los
datos obtenidos para la estimacin de las emisiones de SF6 nicamente muestran las
adquisiciones de equipo elctrico por parte de la Comisin Federal de Electricidad para
el periodo 1990-2002, sin considerar el equipo que haya sido adquirido en aos
anteriores a 1990, mucho menos detallan las unidades que se retiran de su sistema cada
ao. Adicionalmente, los datos corresponden al equipo incorporado al sistema de
distribucin elctrica, pero no incluyen los casi 3,700 equipos adquiridos para el sistema
de transmisin, u otros equipos del sistema de generacin de electricidad, ya que no se
tiene el desglose anual para el periodo contemplado. Las estimaciones de SF6 no
consideran la posible destruccin del gas, las fugas en el equipo o su reutilizacin en
otros equipos, ya que esos datos se desconocen.
En cuanto a los PFCs presentan una disminucin de 42% entre 1990 y 2002 debido
principalmente a una disminucin de aluminio en el pas.

98

Solventes [3]
Esta categora considera las emisiones de COVDM generados por el uso de los
solventes en pinturas, tintas para imprenta, adhesivos, barnices, lacas y otros productos
qumicos. Los CODVM juegan un papel importante en la troposfera como precursores
de la formacin de Ozono, que es el GEI directo.
Las emisiones de los COVDM generadas por el uso de solventes se estimaron para el
periodo 19902002. Dado que las PICC revisadas en 1996 no brindan una metodologa
de estimacin, el INE utiliz metodologas propuestas por pases como Estados Unidos,
Latvia, Hungra y Noruega.
Las emisiones totales de COVDM en 2002 fueron de 220.5 Gg teniendo como principal
fuente a los solventes. Las emisiones de COVDM registraron un aumento de 84% de
1990 a 2002 (tabla 2.35).
La mayor parte de las emisiones en esta categora proviene de los solventes con 29%,
los esmaltes con 21%, las tintas de impresin con 11% y los adhesivos con 10%. El
resto de las emisiones proviene de productos qumicos como lacas, barnices,
impermeabilizantes, selladores y pinturas.
Tabla 2.35 Emisiones de COVDM por sector de la Categora Solventes 19902002,
Gg
Producto
Esmaltes
Lacas
Pinturas solubles en agua sin minerales
Barnices
Pinturas solubles en agua con minerales
Pinturas con solventes
Selladores
Adhesivos
Impermeabilizantes
Tintas para impresin
Solventes
Totales, Gg
ND: No disponible.
Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006

1990 1992 1994

29.6 33.4 42.1
4.9
5.9
7
3.2
3.6
3.5
3.5
4.4
6.3
ND
ND
2.5
6.4
7.9 13.7
3
3.9
6.4
7.1
7.6 12.9
8.9
8.7
9.2
ND
ND
10
52.8 51.7 67.8
119.4 127.1 181.4

Aos
1996 1998 2000 2002
37.5 42.7 50.9 45.4
6.6
7.3 10.3 10.5
3.2
4.8
5.6
5.3
5.1
5.6
7.3
6.6
2.2
2.7
2.7
2.2
13.2 17.4 21.5 17.5
6.4
6.4
7.1
6.5
12.9 23.6 29.3 23.3
9.2 17.8 17.1 14.1
10 20.4 20.2 24.7
67.8 61.6 73.8 64.4
181.4 210.3 245.8 220.5

99

Agricultura [4]
Esta categora est compuesta primordialmente por las emisiones provenientes de
actividades agrcolas (cultivos y manejo de suelos) y pecuarias (fermentacin entrica y
manejo de estircol). Sus principales gases son el CH4 y el N2O.
Esta categora el INE la estim actualizando en los valores de los factores de emisin y
los datos de actividad o datos censales de los rubros comprendidos en las actividades
agrcolas y pecuarias en Mxico. Se puede observar que para el periodo comprendido de
1990 2002, las emisiones promedio de CH4 representaran el 84% de la categora y las
de N2O el 16% restante (tabla 2.36). Asimismo, se aprecia una disminucin en las
emisiones de la categora de 47,427 a 46,146 Gg, derivado posiblemente de la
importacin de granos bsicos como el arroz y del estancamiento del sector agrcola.
Tabla 2.36 Emisiones de metano CH4 y oxido nitroso N2O de la categora
Agricultura, Gg de equivalente
Emisiones de Metano ( CH4) y Oxido Nitroso (N2O) De la Categora Agricultura, Gg de CO2
Equivalente
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
CH4

40,312.76
39,403.39
38,698.77
85%
86%
85%
N2O
7,114.81
6,646.09
6,805.10
15%
14%
15%
Total
47,427.57
46,049.48
45,503.87
Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006

37,155.64
84%
6,921.06
16%
44,076.70

37,988.29
84%
7,456.43
16%
45,444.72

37,712.00
83%
7,814.76
17%
45,526.76

38,681.60
84%
7,464.49
16%
46,146.09

Uso de suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura (USCUSS) [5]

Aqu se consideran las emisiones de CO2, generadas por las subcategoras definidas por
el PICC (tabla 2.37), as como las emisiones de CH4 y N2O generadas por cambio de
uso de suelo [5B].
Para la estimacin de estas emisiones el INE estandariz la clasificacin de vegetacin
y uso del suelo a nivel histrico en Mxico y las adapt a las metodologas del PICC.

100

Tabla 2.37 Subcategoras de USCUSS

5 Cambios en Existencia (inventario) de
Bosques y otra biomasa leosa

5B Cambio de Uso de Suelo

5C Captura por Abandono de Tierras

5D Emisiones y captura de CO2 del Suelo

5A1 Bosques Tropicales

5A2 Bosques Templados
5A3 Bosques Boreales
5A4 Pastizales, sabana tropical y tundra
5A5 Otros
5B1 Bosques Tropicales
5B2 Bosques Templados
5B3 Bosques Boreales
5B4 Pastizales, sabana tropical y tundra
5B5 Otros
5C1 Bosques Tropicales
5C2 Bosques Templados
5C3 Bosques Boreales
5C4 Pastizales, sabana tropical y tundra
5C5 Otros

Fuente: Instituto Nacional de Ecologa, 2006

Las emisiones estimadas corresponden a promedios anuales de GEI para el periodo de

1990 2002, que en CO2 equivalente fueron de 89,854 Gg.
En trminos de CO2 la categora USCUSS aporta un total de 86,877 Gg. Estas
emisiones son el resultado del balance entre 64,484 Gg provenientes de la combustin y
descomposicin de biomasa area asociada a los procesos de conversin de bosques a
otros usos; 30,344 Gg por emisiones derivadas de los suelos minerales y areas
agrcolas; 4,932 Gg por emisin en bosques manejados y una captura de 12,883 Gg en
tierras abandonadas, la cual se descuenta del total de emisiones de la categora.

Desechos [6]
La categora de desechos considera las emisiones de CH4 generadas a partir de los
residuos slidos municipales y las aguas residuales municipales e industriales, as como
las emisiones d N2O emitidas por las aguas residuales municipales y las emisiones de
CO2 y N2O generadas por la incineracin de residuos peligrosos.
Las emisiones de GEI en el 2002, en CO2 equivalente, fueron de 65,584 Gg, mientras
que en 1990 se emitieron 33,357 Gg.

101

Las emisiones de GEI por desechos, en CO2 equivalente, tuvieron un incremento de

96% del periodo 19902002 como resultado del incremento en la disposicin de
residuos slidos en rellenos sanitarios y del impulso dado en la ltimas dcada al
tratamiento de aguas residuales industriales y municipales; dentro de este porcentaje
tambin se incluye el cambio registrado por las emisiones por incineracin de residuos
peligrosos, cuyo valor se multiplic por 30 en el periodo 19902002 pero su
contribucin total en este ltimo ao es menor al 0.5%. La incineracin de residuos es
prcticamente nueva en el pas.

102

CAPTULO III
Elementos que sustentan la aplicacin de polticas ambientales
3.1 Gestin y legislacin ambiental

En el sistema jurdico mexicano, los instrumentos de la poltica ambiental estn

considerados principalmente en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente, aunque existen ordenamientos ms especficos como: La Ley de Aguas
Nacionales; la Ley General para el Desarrollo Forestal Sustentable; la Ley de Pesca; la
Ley General de Vida Silvestre; la Ley General de Bienes Nacionales; la Ley Agraria; la
Ley Federal del Mar y la Ley Federal de Sanidad Vegetal y Animal. Estas consideran
entre otros, la planeacin ambiental, la evaluacin del impacto ambiental y la
ordenacin ecolgica del territorio. No obstante, ha sido imperioso complementar esos
instrumentos de la poltica ambiental, con otros que funcionan cuando las conductas
humanas se desvan de lo que marcan los primeros. Estos instrumentos son llamados
genricamente instrumentos de control, y su fin es garantizar la efectiva aplicacin de
la poltica ambiental mediante la imposicin de una serie de disposiciones jurdicas
sancionadoras. Los mecanismos de control ms comunes son: las facultades de
inspeccin y vigilancia, las responsabilidades administrativas, las responsabilidades
penales y las responsabilidades civiles (Anexo 2).
La responsabilidad civil por daos ambientales, constituye uno de los diversos
mecanismos jurdicos compensatorios, aunque tambin tiene efectos de naturaleza
preventiva. En primer trmino, se dice que es compensatorio por operar cuando ya se ha
producido el dao, y su finalidad es el restablecimiento de la situacin anterior a la
comisin del acto que lo ocasion, o de ser esto imposible, al pago de una
indemnizacin; sin embargo, tambin es preventivo puesto que a quin considera que

103

con su actuar puede producir daos que le generan responsabilidad patrimonial, tratar
en lo posible de evitarlos.
Esta duplicidad, ha hecho que la responsabilidad civil por daos al ambiente sea un
instrumento de control indispensable, por garantizar el derecho a un medio ambiente
adecuado para todos los ciudadanos. Es a travs de este tipo de responsabilidad como se
asegura la restauracin del ambiente afectado o bien, obtener una indemnizacin para
implementar medidas que mitiguen los daos causados.
En todo momento, estas reglas especiales en materia de responsabilidad civil, son
complementadas por las disposiciones genricas previstas en la legislacin civil. Existe
aqu un grave problema que consiste en que el marco jurdico remite a la legislacin
civil que no delimita ni especifica claramente los casos en que se incurre en un dao
ambiental; situacin que dificulta la persecucin de dichos ilcitos y, por ende, la
reparacin del dao causado.
En sntesis, el derecho ambiental regula la creacin, modificacin, transformacin y
extincin de las relaciones jurdicas que condicionan el disfrute, la preservacin y el
mejoramiento del ambiente.25 As entonces, el bien jurdico protegido es la calidad de
vida, aunque de manera ms amplia, est ligado con bienes fundamentales del hombre,
tales como la vida y la integridad psicofsica del individuo, el desarrollo humano y la
salud pblica e individual.
Entre las caractersticas principales del Derecho Ambiental se pueden mencionar las
siguientes:

Se trata de un derecho horizontal vale decir que oxigena el sistema jurdico y

lo rejuvenece a partir de sus penetracin en todas las ramas del derecho (pblico
y privado) y de la jurisprudencia de los tribunales.

25

Mario F., Valls, Derecho Ambiental, Mxico, Distribuidor Abeledo-Perrot, 1994, p. 85.

104

Se estructura sobre normas de base interdisciplinaria (que exceden el mbito

jurdico) con rigurosa regulacin tcnica y primaca de los intereses colectivos y
sociales, y con interrelacin estrecha de la normativa pblica (constitucional,
penal y administrativa) con el derecho privado (civil, procesal, comercial,
derechos del consumidor).

Su objeto (la proteccin al medio ambiente y el derecho a gozar de este sana y

adecuadamente), constituye un derecho personalsimo. As lo ha entendido la
jurisprudencia al sealar que el derecho a vivir en un medio ambiente
agradable, viene entendindose como una aplicacin de la esfera de la
personalidad humana. Sucede que si bien el entorno natural se halla formalmente
situado fuera del hombre, ste lo siente y defiende como propio, como un valor
interior sobre el que no puede detentar una relacin de dominio y en virtud de su
continua e intima conexin con la supervivencia y bienestar humano, el
ambiente es jurdicamente un atributo fundamental de los individuos. Por dicha
razn el derecho al ambiente halla su ingreso en el ordenamiento jurdico como
un derecho de la personalidad, atento inclusive a que otros de ellos hoy
indiscutidos (como la integridad fiscal y la salud) se sustentan en el equilibrio
ecolgico propicio e indispensable para el bienestar psicofsico del hombre.
Mxime en virtud de que la categora de derechos personalsimos configura un
elenco cerrado y debe recibir en su seno nuevos intereses surgentes de las
transformaciones sociales. Ahora bien, en cuanto a los derechos de la
personalidad son objeto de concretar tutela jurdica, las limitaciones o
restricciones al pleno desarrollo de la persona derivada de la contaminacin
ambiental (an no generando un dao personal y directo a los individuos), son
por s mismas causa de responsabilidad civil del agente, en cuanto confluya los

105

presupuestos generales de responsabilidad. El ser humano es la figura basilar

en un medio ambiente conformado por su adyacente natural fsico y social, que
le presta las condiciones esenciales para alcanzar un desarrollo pleno. Todo
acontecer que altere esos factores desequilibrndolos produce un menoscabo en
uno de sus derechos fundamentales, lo que parece agravado cuando la
disminucin de la funcin bitica se proyecta no sobre el ser humano, sino un
conjunto de ellos. Por cierto que esa derivacin resulta virtualmente inevitable
en razn de las notas de comunicabilidad e indivisibilidad que visceralmente
caracterizan aquel medio.

Finalmente, el derecho a un ambiente sano constituye un derecho de tercera e,

incluso de cuarta generacin. En el primer caso, a partir de la clasificacin de los
derechos humanos que hizo las Naciones Unidas, ubicndolo con los derechos
de la solidaridad (entre los que se encuentran tambin el derecho al desarrollo y
a la paz, dotados todos de una altsimo grado de humanismo y universalidad),
despus de los derechos civiles y polticos (primera generacin) y los
econmicos, sociales y culturales (segunda generacin).
A su vez, el derecho ambiental encierra derechos de cuarta generacin por su
carcter intergeneracional, ya que la idea de desarrollo sostenible apunta al
reconocimiento a favor de los que vendrn al asegurarles la perpetuacin de los
recursos, riquezas y medios para lo cual se impone la observacin de verdaderos
deberes actuales.

Sin embargo, se tienen carencias para su aplicacin por la singularidad de la ciencia

ambiental y jurdico ambiental (Jaquenod, 2004):

106

Requiere un enfoque diferente que, lejos de ocultar las infinitas relaciones

existentes, las ponga en evidencia;

Exige conocimientos profundos, tanto tcnicos como jurdicos, tericos como

prcticos;

Necesita una autntica y permanente vocacin interdisciplinaria en el

tratamiento de los temas;

Demanda profesores con plena formacin interdisciplinaria, que actualicen

permanentemente sus conocimientos;

Obliga a contar con mtodos, estructuras, organizacin y planificacin

absolutamente coordinada;

Reclama soluciones concretas para cada situacin ambiental, tanto desde el

punto de vista tcnico como jurdico;

3.2 Instrumentos de prevencin y proteccin del medio ambiente

El principal objetivo de un instrumento en el mbito del medio ambiente es contribuir a
la prevencin y control de la contaminacin del suelo, el aire, los recursos hdricos y
seres vivos que los habitan impidiendo su contaminacin por materiales y residuos
peligrosos, residuos slidos municipales e industriales no peligrosos, promoviendo su
remediacin y fomentar la valorizacin del medio ambiente remediado a fin de evitar o
reducir los riesgos a los ecosistemas y la salud humana. Para ello se deben satisfacer
objetivos particulares:

Desarrollar y de ser el caso actualizar, las propuestas de polticas, as

como los instrumentos jurdicos y tcnicos que sustenten la prevencin
de la contaminacin en las actividades que involucren el manejo de

107

materiales y residuos peligrosos, residuos slidos municipales e

industriales no peligrosos.

Establecer las polticas y los instrumentos jurdicos y tcnicos que

promuevan la remediacin de los recursos contaminados, considerando
su riesgo, as como los programas de ordenamiento ecolgico o
desarrollo urbano que resulten aplicables.

Instaurar las propuestas de polticas, as como los instrumentos jurdicos

y tcnicos que fomenten la valorizacin de los recursos remediados
promoviendo el reutilizacin de estos.

Desarrollar las bases tcnicas para el establecimiento de Normas

Oficiales Mexicanas, que definan los procedimientos involucrados en su
remediacin.

Desarrollar, difundir y promover la aplicacin de metodologas para

evaluar los riesgos al ambiente, los ecosistemas y la salud humana,
derivados de la contaminacin originados por materiales y residuos
peligrosos, residuos slidos municipales e industriales no peligrosos, a
fin de orientar el establecimiento de prioridades y las acciones de
remediacin para la disminucin de dichos riesgos.

Elaborar un inventario de recursos contaminados utilizando una

metodologa de evaluacin de riesgos estandarizada para promover de
manera prioritaria, su remediacin.

Fomentar el empleo de tecnologas de remediacin eficaces.

Fortalecer la gestin de los recursos contaminados mediante convenios

internacionales y acuerdos de cooperacin interinstitucional.

108

Fortalecer la participacin de la sociedad en el marco de cumplimiento de

la LGEEPA.

Desarrollar sistemas de informacin en la materia para su difusin al

pblico.

Fomentar el fortalecimiento de las capacidades nacionales en la

educacin e investigacin en la materia.

Promover la creacin de redes intersectoriales estatales y municipales

para fomentar la prevencin de la contaminacin.

Responsables de ejecutar la poltica

Las autoridades de los tres niveles de gobierno (federal, estatal, y

municipal).

Propietarios de sitios sobre los cuales se desarrollan o desarrollaron

actividades industriales de todos los sectores y comerciales.

Instituciones financieras responsables de otorgar prstamos a personas

fsicas o morales que involucren las actividades mencionadas
anteriormente.

Empresas prestadoras de servicios ambientales.

Autoridades involucradas

La Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, sus rganos

desconcentrados (INE, PROFEPA y CNA) y las delegaciones federales.

La Secretaria de Salud (SSA)

La Secretaria de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentacin (SAGARPA)

109

Banco de Mxico, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Las autoridades estatales y del Distrito Federal.

Las autoridades municipales.

3.3 Principios y Regulacin

La poltica de proteccin y de remediacin del medio ambiente, es una herramienta que
permite contribuir al desarrollo sustentable de la sociedad. Existen varios principios
incluidos en el concepto de desarrollo sustentable, de los cuales cuatro son aplicables a
la gestin de los sitios contaminados y fundamentan la estructura operativa de la
poltica: el principio de prevencin, el principio de remediacin-valorizacin, el
principio de el que contamina paga, el principio de equidad, y el principio de
coordinacin-cooperacin.
El Principio de prevencin
Contaminar el medio ambiente es hacer que pierda, en cierto grado, una o varias de sus
funciones esenciales. La contaminacin de los recursos genera un problema social y
ambiental, adems de implicar un freno para el desarrollo econmico. Los impactos
sobre la salud humana, la degradacin del ambiente, la prdida del uso de suelos y de
cuerpos de agua, as como la incertidumbre de posibles inversionistas, son
consecuencias directas de la presencia de contaminantes en los recursos naturales.
Su remediacin es un proceso costoso que no siempre permite recuperar todos sus usos
y funciones posibles. Gran cantidad de ambiente contaminado no podr ser utilizado por
generaciones futuras. El principio de prevencin tiende a impedir que este tipo de
situacin se repita en el futuro y tiene como meta preservar la integridad de los
ecosistemas con el fin de salvaguardar sus funciones y garantizar el pleno uso de este

110

recurso en la actualidad y en el futuro. Uno de los mecanismos ms importantes para

prevenir la contaminacin del aire y cuerpos de agua consiste en la implantacin de
programas de manejo integral de residuos.
El Principio de remediacin-valorizacin
La generacin actual tiene la responsabilidad de subsanar tanto como sea posible los
daos que resulten de los errores del pasado en vez de heredarlos a generaciones
posteriores. Un ecosistema contaminado constituye un riesgo potencial, aunque en lo
inmediato no se perciban las consecuencias de dicha contaminacin. Actividades mal
planeadas, como cambio en el uso del suelo, trabajos de drenajes o de excavacin
realizados sobre un sitio contaminado, pueden hacer que este riesgo se vuelva
significativo. Sitios contaminados por modos de produccin y de consumo inadecuados
que no fueron orientados hacia un desarrollo sustentable, no deben ser abandonados u
olvidados, afectando su posible aprovechamiento. La remediacin de un ambiente
contaminado no debe slo corregir la situacin, sino tambin buscar su revalorizacin,
ecolgica y/o econmica. Es decir, volver a darle un uso mximo y reintegrarlo al ciclo
del desarrollo sustentable. Aunque no sea posible remediar de inmediato, la sociedad
actual responsable tiene la obligacin de promover el concepto general de remediacin
mediante la elaboracin de una estrategia, que permita concretizar este concepto y
aplicarlo desde ahora, en los casos prioritarios.
El Principio El que contamina paga
Todo individuo es responsable de las consecuencias de sus acciones sobre el bien
comn. En el mbito de los ecosistemas contaminados se traduce en el principio de el
que contamina paga, que establece que el que contamina es responsable de la

111

contaminacin que gener y de los impactos que sta conlleva. Por lo cual, debe asumir
los costos de la caracterizacin y de la remediacin de los suelos que han sido afectados,
y no puede transferir esta responsabilidad a otros miembros de la sociedad o a
generaciones futuras. La aplicacin de este principio, permite a la sociedad
responsabilizar al que contamin y asegurar que los recursos afectados vuelvan, en la
medida de lo posible, a sus funciones originales. De no aplicar este principio, la
sociedad se arriesga a enfrentarse a un escenario de sitios contaminados dispersos en
todo el territorio nacional, los cuales debern tomar bajo su responsabilidad, para
asegurar la proteccin de los seres humanos y de los elementos naturales, vigilando su
uso y en caso necesario, remediarlos o hacerlos seguros. En relacin con los sitios
contaminados abandonados o ilegales ser necesario definir mecanismos jurdicos y
econmicos que permitan la instauracin de fideicomisos para darles atencin.
El Principio de equidad
Este principio fundamenta que la remediacin de los recursos naturales contaminados
deben ser garantizados en un primer trmino por los que aprovechan o han aprovechado
de los mismos, al no haberlo protegido.
A otra escala, significa paralelamente que un individuo o una empresa que aplica de
buena fe las polticas y directrices de la SEMARNAT a travs de la PROFEPA para
prevenir la contaminacin del suelo o llevar a cabo su remediacin, no debe estar en
desventaja en relacin con aqul que no lo hace. Esto significa que las acciones
solicitadas para un grupo de propietarios y/o responsables que tienen los mismos
problemas, deben ser similares y aplicarse a todos de igual forma, de manera que
ninguno tenga ventajas en relacin con sus competidores.

112

El Principio de coordinacin-cooperacin
En la problemtica del medio ambiente interviene un gran nmero de actores tanto del
sector pblico como del sector privado y social. Por ello, es indispensable la
comunicacin y el intercambio de informacin entre estos para que sea posible
resolverla de la mejor manera.
Regulacin
Para lograr una prevencin de la contaminacin del medio ambiente y su remediacin,
es necesario que las dependencias gubernamentales, grupos sociales, instituciones de
investigacin e industria, participen en la creacin de las bases diagnsticas y de los
instrumentos de gestin (reglamentos, normas y otros) necesarios para lograr tal
fin.(Carabias, 2000)
Reglamento
El Reglamento incorpora disposiciones tendientes a lograr la prevencin de la
contaminacin con materiales y residuos, mediante el establecimiento de normas
oficiales mexicanas, normas mexicanas y otros ordenamientos aplicables.
Otros instrumentos de regulacin pueden ser la autorregulacin y los instrumentos
econmicos y de auditorias ambientales a empresas.
Autorregulacin
La autorregulacin es el conjunto de acciones encaminadas a proteger el ambiente que
incluyen aspectos que an no han sido contemplados en la legislacin nacional. La
experiencia demuestra que en muchas ocasiones resulta mucho ms conveniente

113

construir de manera concertada sistemas de este tipo. Entre las iniciativas de

autorregulacin promovidas por la SEMARNAT destacan:

El Programa Voluntario de Gestin Ambiental (PVG).

Las Auditorias Ambientales de PROFEPA.

Las Normas Voluntarias, establecidas a partir de iniciativas y programas

concertados con la autoridad de proteccin ambiental de empresas o
ramas industriales.

Los Convenios Voluntarios, que consisten en la implementacin de

programas de mejoramiento ambiental concertados entre la autoridad y
empresas, asociaciones o cmaras de industriales que se comprometen a
realizar acciones que conduzcan a un desempeo ambiental que rebase
los parmetros establecidos en el marco de la normatividad ambiental.

Adems de los instrumentos de autorregulacin propuestos por el gobierno, existen

otros derivados de estndares internacionales o de grupos industriales preocupados por
el ambiente y la competitividad ambiental (por ejemplo la ISO 14000), que permiten ser
un medio para ampliar su mercado y mejorar la percepcin que la sociedad tiene acerca
de sus actividades.
Regulacin inductiva
Por otro lado, la regulacin inductiva pretende influenciar las actitudes y decisiones
hacia el medio ambiente mediante la aplicacin de incentivos econmicos y de
distribucin de informacin al pblico cuyas decisiones y acciones pueden basarse en el
derecho a la informacin. Un ejemplo de estos instrumentos es la emisin de
certificados de suelos limpios para los propietarios de terrenos remediados, que se

114

realiza en pases como Canad. (Page 2004). Algunos incentivos econmicos para
prevenir la contaminacin se presentan en la tabla 3.1, indicando sus ventajas y
desventajas.
Tabla 3.1 Incentivos econmicos para prevenir la contaminacin
Instrumentos
Cargos por disposicin

Cargo por producto

Cargos administrativos

Seguro de responsabilidad
Subsidios

Mercados de reciclaje de
residuos
Impuestos de
incumplimiento
Bonos de ejecucin
Premios de responsabilidad

Ventajas
Eleva ingresos, fomenta a los
Contaminadores a reducir las
descargas, fomenta la
innovacin en tecnologas
para el control, promover
ahorros en costos.
Eleva ingresos, promueve el
uso de productos seguros,
incentiva a encontrar
sustitutos menos txicos.
Eleva ingresos, algo de
control sobre las
instalaciones, fomenta el uso
de productos seguros.
Incentiva el control o la
limpieza de la contaminacin
Incentivos para controlar la
contaminacin, incentiva el
manejo de residuos,
promueve tecnologas
innovadoras y bajos costos de
monitoreo
Fomenta el reciclaje y la
minimizacin de residuos que
requiere por intervencin del
gobierno.
Fomenta el cumplimiento y
altos costos administrativos
Asegura la limpieza
ambiental
Fomenta a las firmas a no
contaminar

Desventajas
Fomenta la disposicin ilegal,
fomenta la exportacin de
residuos peligrosos, alto costo
de implementacin.
Requiere productos o
insumos sustitutos parecidos.
Aplicaciones limitadas.

Implementacin compleja por

los altos montos de monitoreo
Impone costos sobre pagos de
impuestos en lugar de hacerlo
a los contaminadores,
perpeta a las firmas
contaminantes.
Se requiere muestreo y
manejo de residuos
sofisticados
Dificulta el establecimiento
de multas en un nivel
apropiado
Aplicaciones limitadas.
Costos litigacin, grandes
demoras.

Fuente: PNUD, 2003 Instrumentos Econmicos y Poltica Fiscal

Auditora Ambiental a Empresas

La PROFEPA desde 1992 a travs de la Subprocuradura de Auditora Ambiental
promueve la Auditora Ambiental. El principal objetivo es identificacin, evaluacin y
control de los procesos industriales que pudiesen estar operando bajo condiciones de

115

riesgo o provocando contaminacin al ambiente, consiste en la revisin sistemtica y

exhaustiva de una empresa de bienes o servicios en sus procedimientos y prcticas con
la finalidad de comprobar el grado de cumplimiento de los aspectos tanto normados
como los no normados en materia ambiental y poder en consecuencia, detectar posibles
situaciones de riesgo a fin de emitir las recomendaciones preventivas y correctivas a que
haya lugar.
La Auditora Ambiental no es obligatoria por la Ley, sin embargo, puede ser requerida
por la PROFEPA cuando a juicio de ella, una instalacin industrial represente un
problema potencial de la planta y fuera de ella; en este caso forma parte de los
instrumentos de regulacin directa.
Su importancia en Mxico radica en que, al ser un acto concertado, puede incluir
situaciones an no reglamentadas pero tcnicamente requeridas, de manera tal que se
cumpla ms all de la legislacin ambiental, mediante un Plan de Accin concertado
entre la empresa y la autoridad. Esto se logra siempre que propietarios o altos directivos
de la empresa se encuentren convencidos de participar en la prevencin y control de la
contaminacin industrial y en la preparacin para la atencin de emergencias
ambientales a travs de la firma de convenios o acuerdos con el gobierno; y con esto
ellos obtienen beneficios como la exclusin del Programa de Inspeccin y Vigilancia de
Fuentes de Contaminacin Industrial.

El ingresar al Programa de Auditora Ambiental le permite a la industria:

Quedar exento de las visitas de inspeccin y vigilancia de PROFEPA en el

tiempo que se lleve a cabo la Auditora.

Poder protegerse automticamente ante acusaciones de dumping ecolgico

dentro del marco del Tratado de Libre Comercio (TLCAN).

116

Ahorros operativos importantes derivados de la implementacin del plan de

accin, que ha permitido alcanzar niveles superiores de eficiencia operativa en el
consumo de recursos necesarios para la produccin.

Comprobar el grado de cumplimiento de la normatividad ambiental y de los

aspectos no normados

Establecer la programacin de acciones para minimizar riesgos de alteracin al

entorno, a las personas y sus bienes

Mejorar la imagen pblica de la propia empresa y fomentar el arraigo de una

cultura ecolgica.

Cuando se logra el cumplimiento total del Plan de Accin se entrega un

certificado a la empresa como Industria Limpia, cuya vigencia es de 2 aos.

Grfica 3.1 Auditoras Ambientales registradas en 2008

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Ag
u
Ba Ba as c
ja ja ali
Ca Ca en
lif lif tes
o o
Car nia r nia
m S
p u
C ec r
Ch hia he
ih pa
Couah s
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Co uil
D l a
G u u ra i m a
an ng
Gua ju o
er a to
H i re ro
d
M
e t Ja algo
ro lis
po c o
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M Mtana
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ho c
M ac o
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Nu Nar elo
ev ya s
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L
Oa e
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P ac
Qu Qu ueb a
Sa in er la
n ta ta
Lu n a r o
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P o oo
S i tos
n
S o alo
n a
T
T a a b o ra
m asc
a o
T l ulip
Vea xcaas
r l
Y acr a
Z a uca uz
ca t n
tec
as

No. de Auditoras

Auditoras Ambiientales registradas 2008

Entidad Federativa
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la PROFEPA

Met-Mex Peoles, un ejemplo a seguir:

A partir del ao 1994 la empresa Met-Mex del Grupo Peoles, implementa el Programa
Cero Descargas en sus plantas en Torren, Coahuila. El objetivo principal del programa

117

es optimizar el uso del agua, crear infraestructura para tratar el agua residual y utilizar
100% de agua tratada en los procesos productivos. Met-Mex Peoles, S.A. como parte
del Grupo Peoles, es el complejo metalrgico no ferroso ms importante de Amrica
Latina y el cuarto a nivel mundial, adems de ser el primer productor de plata afinada en
el mundo. Entre otras empresas diseminadas en el norte del pas, en el estado de
Coahuila cuenta con tres grandes plantas metalrgicas: la Fundidora de Plomo, la
Refinera de Plomo-Plata y la Refinera Electroltica de Zinc.

La Comarca Lagunera se ubica en una de las zonas de menor precipitacin y mayor

evaporacin de Mxico. Su entorno rido se compensa con la presencia de los ros
Nazas y Aguanaval, cuyas corrientes han sido empleadas de manera intensiva desde el
siglo XIX. La mayor fuente de aguas subterrneas es el Acufero Principal, que forma
parte de las 653 unidades hidrogeolgicas o acuferos registrados en todo el pas, y est
incluido en los 102 que se encuentran sobreexplotados26. En 1994, Met-Mex Peoles
recibi los derechos de agua de cuatro pozos para su propio abastecimiento por
concesin de la Comisin Nacional del Agua (CNA).
Met-Mex opera una planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) en convenio con
el Sistema Municipal de Aguas y Saneamiento (SIMAS) de Torren, Coahuila, ciudad
ubicada en la regin de La Comarca Lagunera, en el centro-norte del pas.
La escasa disponibilidad de agua en la regin, la certeza de las necesidades de la
poblacin del vital lquido, el inters de Met-Mex Peoles de certificarse como una
empresa de Industria Limpia y preocupada por el medio ambiente; la llev a construir
una extensin de la PTAR y ceder sus derechos sobre estos pozos al SIMAS, para que
sea el Municipio quien disponga y reparta el agua purificada, a las poblaciones que ms

26

SEMARNAT, Atlas geogrfico del medio ambiente y recursos naturales, Mxico, 2006. p. 55.

118

lo necesitan. Esta cesin de derechos incluye el equipo de extraccin, conduccin y

medicin, as como la energa elctrica que su operacin requiere, para tratar las aguas
residuales. En contraparte el SIMAS se compromete a suministrar aguas residuales de la
red de drenaje municipal a Met-Mex, con el fin de que sta las depure y aproveche un
volumen determinado en sus procesos industriales y servicios, y entregue al SIMAS un
volumen de 6 lts/seg para irrigar el Parque Municipal Venustiano Carranza.

A la fecha Met-Mex utiliza el 100% de agua tratada en los procesos productivos. Desde
1994, la empresa se ha sometido a auditoras ambientales.

3.4 La experiencia de los pases de la OCDE en impuestos ambientales

En la dcada de los setenta los instrumentos econmicos se utilizaban espordicamente,
los casos ms caractersticos son los sistemas de gestin del agua en Francia y Holanda.
En los aos ochenta ya existan 150 casos de instrumentos econmicos ambientales, en
pases de la OCDE, de estos 80 eran impuestos. Ya para la dcada de los noventa creci
un 50% el uso de los instrumentos.
Tabla 3.2 Evolucin de los instrumentos econmicos en pases de la OCDE
Dcada de 1970
Cargo a usuarios

Dcada de 1980
Dcada de 1990
Destino especfico Incentivos fiscales
ambiental a cargos y modificaciones
e impuestos
ambientales a
impuestos

Dcada de 2000
Impuestos verdes y
reforma fiscal
ambiental (Europa)

Permisos intercambiables de emisiones

(EUA)
Fuente: Jean Philippe Barde (2002)

En la tabla 3.2 se observa la evolucin de los impuestos ambientales con la creacin de

cobros a los usuarios, hasta la existencia de permisos intercambiables como un
mecanismo que demanda de un sistema ms amplio y desarrollado. Los impuestos
relacionados con el medio ambiente han sido los ingresos fiscales neutrales, la
119

reduccin de la carga de impuestos al trabajo (impuestos a los ingresos laborales y las

contribuciones para la seguridad social de los empleados), y el aumento de la inversin
en el ahorro de energa (reciclaje de la recaudacin). A continuacin se presenta la
evolucin de los impuestos ambientales en los pases miembros de la OCDE, dividida
en tres fases (Barde 2002).La primer fase, es a inicios de 1991 y bsicamente se
concentra en gravar sobre la emisin de CO2, en pases como Finlandia, Suecia,
Dinamarca y Los Pases Bajos. A finales de los noventa se extienden los impuestos a
combustibles minerales, fsiles y electricidad, a cambio de ello en Alemania reducen el
impuesto por seguridad social. En el caso de Italia, este periodo se extendi hasta el
2005. En el Reino Unido en 1996 crea el impuesto a basureros y en 1997 establece un
impuesto a los combustibles del transporte y en el 2001por uso comercial de la energa
por concepto de cambio climtico. La tercera fase da inicio con una propuesta de la
Unin Europea para la creacin de un impuesto al CO2. La cual fue rechazada pero, lo
ms destacable de esa fase fue la propuesta en el 2000 para la comercializacin de
emisiones. En Estados Unidos de Amrica esto fue propuesto a mediados de los
noventa.
Grfica 3.2 Impuestos en Dinamarca (millones de marcos)
70000
60000
50000

Impuestos Ecologicos

40000

Impuestos de Registro

30000

Impuestos a Vehculos
Impuestos al Petrleo

20000

Impuestos a la Energa

10000
0
1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Ministerio de Impuestos de Dinamarca

La OCDE gener una base de datos de impuestos ambientales de la OCDE (tabla 3.3),
en ella se consideran todos los impuestos que directa o indirectamente afectan a los
120

recursos naturales, por lo que incluye cargas fiscales sobre energticos, sobre autos o
bienes durables adems de los impuestos a la generacin de residuos, a las emisiones y
similares.
Tabla 3.3 Contenido de la Base de Datos de la OCDE
La OCDE en cooperacin con la Oficina Estadstica de la Comisin Europea (Eurostat), la
Agencia Europea de Medio Ambiente y la Agencia Internacional de Energa sumaron esfuerzos
e informacin para reunir en un mismo espacio lo relacionado con los impuestos ambientales en
pases de la OCDE. En un futuro cercano la base de datos se complementar con informacin de
permisos comercializables, sistemas de depsito-reembolso, subsidios ambientales e
instrumentos voluntarios. La base de datos est a disposicin en www.oecd.org/env/taxdatabase.
La informacin se presenta no slo con la tasa y el producto o servicio que se grava, sino que
tambin muestra su eficiencia ambiental en funcin de los costos administrativos y su incidencia
en el comportamiento. La base de datos incluye:
Bienes y servicios susceptibles de un impuesto relacionado con el medio ambiente.
Definicin de cada impuesto.
Tasa de impuesto por cada instrumento (en euros).
Mecanismos de reembolso existente.
Ingresos obtenidos por concepto de cada impuesto (euros 1994-2000).
Los sujetos del impuesto.
El destino, en caso de ser especfico,y el propsito.
Ao de introduccin y ltima revisin.
Referencias y personas a contactar.
Fuente: SEMARNAT-INE. Impuestos ambientales, 2002.

La recaudacin por concepto de estos impuestos oscila entre 2.5% y 12.3% de los
ingresos fiscales totales, como se observa en la grfica 3.3. Mxico es difcil de
comparar con otros pases por la complejidad de su recaudacin a los combustibles
(OCDE, 2002).
Grfica 3.3 Recaudacin por impuestos ambientales como porcentaje de la
recaudacin total

Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

121

La recaudacin por concepto de impuestos relacionados con el medio ambiente como

proporcin del PIB, vara entre el 0.8% y 5% (grfica 3.4).
Como se observa en Mxico la recaudacin per cpita de impuestos relacionados con el
medio ambiente es pequea, mientras que en Dinamarca se obtiene por este medio una
cantidad mayor por individuo, aproximadamente $1,700 USD.

Grfica 3.4 Recaudacin por impuestos ambientales como porcentaje del PIB
5
4
3
2

1995

1997

0
Au
st
ra

li
B a
Re lg
p. ica
Ch
e
Fi
nl ca
an
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Pr

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ad
o

1999

Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

La OCDE estima que los impuestos relacionados con el medio ambiente gravan
primeramente sobre los energticos para el transporte, seguidos de los vehculos de
motor, y por ltimo, sobre procesos de combustin y en menor medida, la generacin
elctrica, la generacin de residuos, el uso del agua y otras actividades que afectan al
entorno, como se observa en la grfica 3.5
Grfica 3.5 Recaudacin por impuestos ambientales sobre diferentes bases
Otros
10%

Otros

Vehculos de
Motor
15%

5%

Cal efaccion y
Procesos de
Combusti n

5%
Electricidad

50%

Desechos

40%
Combus ti bl e
pa ra
Tra ns porte
75%

Otros

Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

122

La OCDE no ha incrementado considerablemente sus ingresos fiscales y est

considerando crear nuevos impuestos, sin embargo, los opositores a esta medida
argumentan que principal objetivo de los impuestos ambientales no es recaudar sino
regular comportamientos.

Entre los impuestos ms representativos en la OCDE, se ubican los Impuestos

Ambientales a Productos Energticos; principalmente se grava a la gasolina de acuerdo
a la cantidad de azufre y plomo que emiten. En el caso de la electricidad y el
combustible nuclear, se gravan en menor cantidad por tener menores tasas de CO2 los
energticos fsiles convencionales. La navegacin y aviacin estn exentas de este
impuesto por razones de competitividad.
Los Impuestos a Vehculos son generados por la adquisicin de autos nuevos (ISAN) y
por el derecho a utilizar el vehculo, en Mxico es llamado Tenencia y por el uso de
caminos y carreteras. El origen de estos impuestos no era el ambiental sin embargo en
la OCDE le han ido dando ese sentido.
En el tema del Agua, existen dos grupos: el primero, a los productos que tienen una alta
probabilidad de contaminacin de los recursos hdricos; el segundo es a productos
como fuente generadora como los pesticidas y abonos. En algunos pases gravan sobre
la emisin de DBO (Demandas Bioqumica de Oxigeno). Como se pudo ver en el
captulo anterior, en el caso de la calidad de agua en playas este monitoreo se realiza
pero no al grado de determinar las fuentes emisoras, por lo que no se podra gravar en
Mxico por este concepto. Existe un esquema en Gales del Sur y Australia de licencias
para la industria basado en descargas a acuferos que se describe en la grfica 3.6.

123

Grfica 3.6 Recaudacin por impuestos ambientales sobre diferentes bases

Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

Este esquema australiano27, formula la aplicacin de un impuesto a la contaminacin de

los acuferos:
(AL x PW x CZ x PFU) /10,000
Si la cantidad de descargas es mayor que el punto de quiebre aplica:
(2(AL-FRT) x PW x CZ x PFU) / 10,000
donde:
AL Cantidad de descarga = Min. [descarga actual, descarga en peso, descarga
acordada]
PW Ponderacin de contaminante (-vara entre 0.5 y 930,000).
CZ Ponderacin de la zona crtica (-intervalo entre 1 y 7).
FRT Punto de quiebre (nivel de contaminacin en la cual la tasa se duplica). El punto
de quiebre vara cada sector de la industria.
PFU Impuesto por unidad de contaminante (actualmente $29 dlares australianos).
Este sistema es trascendental porque combina instrumentos econmicos impuestos o
subsidios dependiendo del acuerdo de negociacin entre el contaminador y el
contaminado. Considerando el tipo de contaminante y caractersticas del recurso
hdrico.

27

Vase: http://www.environment.nsw.gov.au/licensing/licencefees.htm Mayo 2008.

124

En Mxico como en el resto de los pases de la OCDE, los cobros por el uso del agua
tiene las siguientes caractersticas: Tasas fijas, principalmente como medio de
financiamiento; Tasas basadas en volumen que requieren de un medidor; Resaltando
que casi siempre (en Mxico, es siempre) hay un tratamiento preferencial a la actividad
agrcola.
En referencia a los Impuestos por Generacin de Residuos, los cobros que se hacen a los
ciudadanos por la recoleccin y tratamiento de residuos tiene dos vertientes: tarifa fija
durante cierto periodo, o bien, por volumen. En la grfica 3.7 se muestra los impuestos
al tratamiento final o al uso de rellenos sanitarios aplicados en Australia (Sur de Gales),
Austria, Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Hungra, Holanda, Noruega, Suiza,
Suecia y Reino Unido. Dada la tecnologa de estos pases, les es factible realizar a nivel
de los residuos que generan, como las bacterias, los envases, los productos desechables,
y los lubricantes. Por ejemplo, Holanda cobra 40 Euros por cada tonelada generada por
la incineracin y Dinamarca 25 Euros por los desechos en rellenos sanitarios.

125

Euros Por Cada 1,000

Kg

Grfica 3.7 Impuestos sobre el tratamiento final de los residuos

80
60
40
20
0

Austria

Australia

Rep. Checa

Dinamarca

10

Finlandia

11

12

Holanda

13

14

Noruega

15

16

Suecia

17

Suiza

18

19

Reino Unido

Polonia

1. rea de Sydney 2. reas extendidas reguladas 3. Otros desechos-Depsito de alta calidad 4. De

produccin-depsito especial 5. De construccin-depsito especial 6. Desechos peligrosos 7. Otros
desechos 8. Desechos para incineracin 9. Desechos para deposicin 10. Desechos en rellenos sanitarios
11. Desechos en general 12. Categoras en desechos especiales 13. Para incineracin. Cargo bsico 14.
Desechos industriales para el relleno sanitario. Alto riesgo 15. Desechos industriales para el relleno
sanitario. Bajo riesgo 16. Desechos bioactivos en rellenos sanitarios 17. Residuos estables en rellenos
sanitarios 18. Desechos en rellenos sanitarios. Tasa estndar 19. Desechos inertes en rellenos sanitarios.
Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

En Mxico se tienen graves problemas con la recoleccin de embases PET o de 99%

Aluminio. La grfica 3.8 seala el pago de impuestos sobre envases en algunos de estos
pases. En ocasiones forman parte de un sistema depsito-reembolso. Lo cual sera muy
aplicable en Mxico. En la grfica puede observarse como Dinamarca es lder en este
tipo de impuestos al tener mayor diversificacin en relacin al tamao del embase; por
ejemplo, en envases de 160 cl recauda 0.40 Euros por cada kilogramo. Suiza recauda
030 de Euro por cada kilogramo de envases PET.

126

Grfica 3.8 Impuestos sobre envases

0.6
0.4
0.2
0

Austria

Dinamarca

Hungra

M N

Espaa

Canad

Corea

Noruega

Suiza

A. Envases de vidrio no retornables B. Envase de vidrio C. Envases de vidrio, etc. D. No retornables E.

<10 cl F. 10 cl -40 cl G. 40 cl -60 cl H. 60 cl -110cl I. 110 cl -160 cl
J. >160 cl K. <15 cl L. 15 cl -30 cl M. > 30 cl N. PET, <50 cl O. PET, 50 cl-150 cl P. PET, >150 cl Q.
No returnable, %de reembolso: 85% R. Rellenable, % de reembolso: <25% S. <33 cl T. 33 cl -60 cl U.
>60 cl V. Botellas PET.
Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

El principal objetivo de los impuestos ambientales es influir en el comportamiento

adecuado de los individuos desde el punto de vista ambiental. Los factores que
determinan la respuesta deseada son: a) El impacto de los impuestos en los costos
marginales de los individuos. Es necesario que el individuo perciba que el impuesto
aumentar al emitir una unidad ms de contaminante. Las tasas fijas no generan
incentivos para modificar conductas; b) La elasticidad precio del bien o del servicio.
Entre ms elstica sea la demanda con un bien, la respuesta ser mayor ante cambios en
los precios; c) Las posibilidades de sustitucin. En el corto plazo suele haber menor
posibilidad de situacin puesto que los cambios tecnolgicos requieren fuertes
inversiones de capital. En el largo plazo hay ms opciones en este sentido.

Como ejemplo al inciso b), la tabla 3.4 muestra una compilacin relacionada con las
elasticidad para la gasolina.

127

Tabla 3.4 Elasticidad precio de gasolina

Serie de Tiempo /
Corte Transversal

Corte Transversal
Series de Tiempo

Elasticidad Presin de Gasolina

Tipo de
Datos
Corto Plazo
Largo Plazo
-0.30 a -0.39 (EUA) -0.77 a -0.83 (EUA)
Micro
-0.15 a -0.38
-1.05 a -1.04
(OCDE)
(OCDE)
-0.15 (Europa)
-1.24 (Europa)
-1.25 a -1.3
-0.6 (Mxico)
Macro
(Mxico)
-0.51
a
-0.67
(EUA)
Micro
0.77 a -1.34
Macro
(OCDE)
Macro

-0.12 a -0.17 (EUA) -0.23 a - 0.35 (EUA)

Fuente: Eskeland et al. 1997.

En Mxico la elasticidad al largo plazo es muy anloga a la observada en otros pases de

la OCDE. En el corto plazo, probablemente la respuesta no sea tan rpida por
consideraciones relacionadas con el costo del cambio tecnolgico. A pesar de ello, la
elasticidad de -1.25 a -1.13 en un periodo largo, indica que al incrementar los precios
su consumo disminuye (tabla 3.4).

A manera de conclusin es conveniente determinar si el instrumento fiscal tiene por

objeto el incremento de la recaudacin y/o influir en el comportamiento de los agentes.
De ser el segundo caso, se requiere tener cuidado para no caer en ambigedades legales,
adems de ser muy especfico en su objetivo y no tratar de cumplir varios de ellos.
Asimismo, la actividad a gravar debe tener un cargo lo ms cercano al problema
ambiental que se desea solucionar.

128

3.5 Los Subsidios28

Los sistemas de subsidios en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y

Desarrollo Econmico (OCDE) han sufrido una importante transformacin durante las
ltimas dos dcadas, como resultado del Acuerdo Agrcola de la Ronda de Uruguay
(AARU). Mientras que la AARU no llev a reducciones significativas en el nivel de
subsidios en los pases de la OCDE, si dio inicio a un cambio de las formas ms
distorsionantes del comercio y la produccin, hacia subsidios menos distorsionantes.
El AARU estipul que las medidas nacionales de apoyo deban cumplir con los
requerimientos fundamentales de no tener, o tener mnimos efectos en la distorsin del
comercio o la produccin (OMC 1994). Este requerimiento se ha asociado con el
concepto de desacoplamiento, que significa desligar subsidios de la produccin o
precios para reducir las distorsiones que estos generan en los mercados. Esta nocin se
ha convertido en uno de los elementos centrales de las polticas agrcolas en la ltima
dcada.
El lanzamiento de la Agenda para el Desarrollo de la Ronda de Doha, la adopcin del
Proyecto de Ley sobre Agricultura de Estados Unidos en 2002 y la reforma de la
Poltica Comn de Agricultura (PCA) de la Unin Europea, han puesto a la vanguardia
el tema de desacoplar los subsidios agrcolas de las polticas agrcolas.
En los pases de la OCDE el apoyo a los productores agrcolas en la forma de subsidios
asciende a ms de $230,000 millones de dlares cada ao, lo que representa el 31% de
sus ingresos por explotacin agrcola en estos pases. La magnitud y la reforma de este
apoyo constituye un aspecto fundamental de la produccin agrcola mundial. Mientras

28

Resumen de los textos originales en ingls The economic and environmental impacts of agricultural
subsidies: a look at Mexico and other OECD countries y reengineering of Agricultural Policy in OECD
country: trends and policy implications for Mexico, Mxico, Centro Mexicano de Derecho Ambiental,
2003.

129

que las conversaciones sobre los subsidios agrcolas se enfocan comnmente a su grado
de produccin y distorsin comercial, trabajos recientes sugieren que tambin producen
impactos sociales y en el medio ambiente que se relacionan estrechamente con sus
efectos en la produccin y en el comercio. Se presume que entre ms ligado est el
subsidio a la produccin o al precio, mayor ser el impacto en el ambiente (Mayer et. al.
2002).
El prrafo 13 de la negociacin del mandato de Doha sobre agricultura, hace un llamado
a

reducciones sustanciales en el apoyo nacional con distorsin comercial. La

conclusin de las negociaciones agrcolas de Doha probablemente conduzcan, a

reducciones en los niveles generales de subsidios, como a un cambio en la mezcla de
subsidios usados por los miembros de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC),
lejos de las formas tradicionales de apoyo. El Plan de Implementacin de la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible (CMDS) complementa la declaracin de Doha al
alentar la reforma de subsidios que tiene considerables efectos negativos en el
ambiente y son incompatibles con el desarrollo sostenible (prrafo 97 (b)). Al tomarlos
en conjunto estos marcos polticos preparan el camino para una amplia reestructuracin
de los sistemas de las polticas agrcolas en el mundo. Este proceso de reestructuracin
ofrece la oportunidad de reorientar los subsidios agrcolas con vistas a aumentar su
efectividad y eficiencia, reducir su impacto comercial y hacer que la produccin
agrcola sea ms sostenible a nivel ambiental y socialmente equitativa.
Una reestructuracin de la poltica de subsidios agrcolas como sta, le es importante a
Mxico por varias razones. En primer lugar debido a que Mxico necesita adaptarse a
un medio competitivo desequilibrado, en dnde enfrenta competencia con pases donde
la produccin agrcola est subsidiada de forma masiva y no tiene la flexibilidad
presupuestaria para competir en este mbito. Los subsidios en Mxico deberan ser

130

extremadamente eficientes y efectivos para asegurarse que alcancen sus objetivos al

menor costo y que puedan apoyar la competitividad de los productores mexicanos.
En segundo lugar, Mxico es uno de los pocos pases en desarrollo que ha liberalizado
el comercio agrcola con pases industrializados. Por esta razn, enfrenta varios retos en
trminos de ajustes internos. El reto que mayor presin ejerce es la necesidad de apoyar
a los pequeos o tradicionales agricultores y los subsidios bien concebidos pueden jugar
un papel importante en este aspecto.
En tercer lugar, enfrenta importantes retos ambientales que estn estrechamente
relacionados con la Agricultura. Un ejemplo son la sobreexplotacin y contaminacin
de los recursos de agua superficiales y subterrneas, la degradacin de la tierra y el
riesgo de una prdida de la biodiversidad. El desacoplamiento de los subsidios agrcolas
y el desarrollo de una nueva generacin de programas agroambientales pueden mejorar
la sustentabilidad ambiental de la agricultura mexicana, con lo cual proteger la base de
recursos de la cual depende.

La OCDE define a los subsidios como un beneficio otorgado a los individuos o

negocios como resultado de una poltica gubernamental., que aumenta sus beneficios o
reduce sus costos y por lo tanto, afecta la produccin, el consumo, el comercio, el
ingreso y el ambiente. El beneficio generado por esta poltica puede tener diferentes
formas: un aumento en el precio del producto, una reduccin en el precio de los
insumos, un descuento impositivo, una concesin en la tasa de inters, o una
transferencia presupuestal directa (Portugal 2002).
La OCDE ha diseado medidas para cuantificar los niveles de subsidio. Estas medidas
son el estimado de apoyo al consumidor (CSE, por sus siglas en ingles), por el estimado
de apoyo al productos (PSE, por sus siglas en ingles), el estimado de apoyo total (TSE,

131

por sus siglas en ingls) y el estimado de apoyo para servicios generales (GSSE, por sus
siglas en ingles).29 El PSE se define como un indicador del valor anual monetario de
las transferencias brutas de consumidores y contribuyentes a productores agrcolas, a
nivel productor, que surge de medidas de poltica que apoya a la agricultura, sin
considerar su naturaleza, los objetivos o impactos en la produccin o los ingresos del
cultivo. Esto incluye el apoyo al precio de mercado y a pagos presupuestales, es decir,
transferencias brutas de los contribuyentes a los productores agrcolas que surgen de las
medidas de la poltica en la que se basan: produccin actual, rea sembrada/cabezas de
ganado, ayuda social histrica, uso y restriccin de insumos he ingresos agrcolas
totales (OCDE 2002a).
El AARU tambin establece los criterios y las categoras para clasificar los subsidios de
acuerdo con el nivel de distorsin comercial que generan. El AARU divide las
intervenciones gubernamentales en tres pilares: acceso de mercado, apoyo nacional y
subsidios a la exportacin.
El apoyo nacional se divide en categoras de subsidios de acuerdo al nivel de distorsin
comercial que generan. Esta clasificacin se ha usado para diferenciar los apoyos que
estn exentos y no exentos de control en el Acuerdo. Las categoras se denominan
cajas que son identificadas por los colores de los semforos (tabla 3.6): verde
(permitidos), mbar (bajar la velocidad, ejemplo: ser reducidos) y rojo (prohibidos)
(OMC 2002).
El AARU no tiene caja roja, aunque los apoyos locales que exceden los niveles
acordados de reduccin en la caja de mbar estn prohibidos; y hay una caja azul para

29

Por ejemplo, en el sector de la carne de res los estados miembros pueden: retener hasta el 100% de las
vacas Premium que actualmente estn criando y 40% de las vacas Premium para rastro, o retener ya sea
hasta el 100% de las vacas Premium para rastro o alternativamente hasta el 75% de los machos Premium
especiales.

132

subsidios que estn atados a programas que limitan la produccin. Existen tambin
excepciones para pases en desarrollo (algunas veces llamados caja S&D) (tabla 3.5).
Tabla 3.5 Categoras de subsidios de acuerdo a nivel de distorsin
Caja
Roja
OMC.

Descripcin
Medidas nacionales de apoyo muy distorsionantes y que estn prohibidas por la

mbar

Todas las medidas de apoyo nacional que se considere que afectan la produccin y el
comercio. Se espera que sean reducidos.

Azul

Esta es una caja mbar con condiciones diseadas para reducir la distorsin.
Cualquier apoyo que normalmente est en la caja mbar, es colocada en la caja azul

si
el apoyo tambin requiere que los productores limiten su produccin.
Verde
financiados

Para que los subsidios califiquen esta caja no deben ser mnimos, deben ser

por el gobierno y no deben involucrar apoyo a precios. Algunos ejemplos pueden ser
polticas de servicio en general, almacenes de seguridad de alimentos, ayuda
domstica
alimentaria, pagos directos a
productores, apoyo desacoplado al ingreso, programas ambientales y programas de
ayuda a los desastres naturales.
Fuente: Organizacin Mundial de Comercio 2002.

Clasificacin de los subsidios agrcolas (que a su vez afectan al aire y a los recursos
hdricos) de acuerdo con su impacto ambiental.
Los subsidios agrcolas pueden ser clasificados de acuerdo a su impacto para el medio
ambiente. Es posible ordenar los distintos tipos de apoyos nacionales de acuerdo con
sus efectos negativos/positivos para el entorno. Portugal (2002) describe as el enfoque
terico que tiene esta clasificacin en general, mientras ms ligada a la produccin est
una poltica, proveer incentivos para incrementar la produccin agrcola (mayor es el
incentivo para el monocultivo), para intensificar la produccin (utilizando ms insumos
para producir ms), utilizando ms tierra (ambientalmente sensibles) en la produccin y
mayor es la presin en el medio ambiente.
Por otro lado, con medidas no ligadas a la produccin, mayor es el incentivo para
conservar tierras ambientalmente sensibles bajo produccin y a disminuir la presin
sobre el ambiente. Esto no slo confirma los beneficios de salir de las polticas de la

133

caja mbar, sino tambin de redirigir los apoyos de la caja verde a medidas con
objetivos ambientales.
En otro intento por clasificar los subsidios de acuerdo con su impacto ambiental, Pieters
(2002) ha descrito las caractersticas de los subsidios considerados ambientalmente
perversos, en el sentido que se obtendra ms subsidio en el caso de:
a. el cumplimiento de ciertos niveles de consumo o productos;
b. la utilizacin de una tecnologa en particular; o
c. el uso de un insumo particular ambientalmente relevante.
De acuerdo con Pieters (2002), la eliminacin de subsidios tiene un gran impacto si:

los subsidios han sido implementados durante un largo tiempo;

han sido aplicados a costos variables ambientalmente elevados;

han tenido efectos en industrias que son relativamente contaminantes o

intensivas en recursos; y

han sido aplicadas a la capacidad existente de produccin, no slo a nuevas

adiciones.

La OCDE (2002b) desarroll una clasificacin de las principales categoras de las

medidas de apoyo a la produccin de acuerdo con sus impactos al medio ambiente. De
acuerdo con esta clasificacin los tipos de apoyo considerados ms dainos al ambiente
son: el apoyo a precios de mercado, los pagos a la produccin y los subsidios a los
insumos. Estos subsidios representaban el 91% del total del apoyo interno en los pases
de la OCDE a mediados de la dcada de 1980, y esa proporcin ha disminuido a 78%
para finales de la dcada de 1990. El cuadro 2 resume la clasificacin de la OCDE y
muestra los montos invertidos por los pases de la OCDE en cada categora en el 2001.
Dicho cuadro muestra que el 76% de los apoyos a la produccin permanece concentrado
en las categoras ms dainas al ambiente, mientras que slo el 3% van a la categora de

134

impactos positivos. Eso muestra que la liberalizacin de acceso a mercados, los apoyos
de la caja mbar y los compromisos de reduccin de los subsidios a la explotacin
acordados en la AARU, fueron muy limitados y que las formas distorsionantes de apoyo
permanecen dominantes en los pases de la OCDE. Esto sugiere que habr beneficios
ambientales considerables al redirigir el apoyo nacional hacia medidas de apoyo
neutrales para el ambiente, que son menos distorsionantes para el comercio y ms
equitativas.
Mientras Mxico (tabla 3.6) cae en la segunda categora de pases (del 10% al 20%) con
el 16.9% de ingresos agrcolas originados a partir de subsidios ambientalmente
perversos, esto se debe principalmente al bajo nivel de Estimado de Apoyo al Productor
(PSE, por sus siglas en ingls) (22%) ms que a la composicin de sus apoyos agrcolas;
incluso, el 77% de apoyo en Mxico est concentrado en los subsidios ambientalmente
ms perversos. Lo anterior muestra el potencial significativo de reformar el sistema de
apoyos agrcolas en este pas.

135

Tabla 3.6 Clasificacin de los apoyos de acuerdo con sus impactos al medio
ambiente
Tipos de Subsidios

OCDE

% de

(millones de USD)
$148,713

Apoyo
63%

Pagos basados en la produccin

Pagos basados en los insumos

$ 8,823
$ 21,394

4%
9%

Pagos por rea sembrada / nmero

de cabezas de ganado

$ 33,158

14%

$10,946

5%

$4,129

2%

$7,449

3%

Total
Ms perversos
76%

Neutrales

Apoyo a precios de mercado

21%

Positivos en su
Mayora

Pagos basados en ayudas sociales

histricas
Pagos basados en el ingreso total
del agricultor
Pagos basados en restricciones
en los insumos

3%
Total

$234,847

100%

Fuente: OCDE 2003:43. Los datos para el 2002 son provisionales.

3.5.1 Efectos negativos al aire y el agua por los subsidios agrcolas

Las agendas de liberalizacin del comercio y de proteccin ambiental coinciden de

manera importante en su inters por eliminar los subsidios acoplados a la produccin.
Para la agenda de comercio, los subsidios acoplados a travs de precios de los productos
o de los insumos crean una prdida en bienestar al distorsionar las seales de mercado,
que de otra forma haran que la produccin de un bien o servicio ocurriera donde sus
costos reales fueran ms bajos a nivel mundial.
Para la agenda de desarrollo sustentable estas seales del mercado distorsionadas
tambin provocan otro problema: generan incentivos a una mayor expansin de la
actividad econmica sobre reas naturales o una mayor descarga de contaminantes. Un
problema, por partida doble porque esta degradacin ambiental inducida ni siquiera
tiene beneficios econmicos reales contra los cuales se pudieran comparar para ser

136

materia de una decisin pblica donde importara el anlisis costo-beneficio. En el

delicado balance de la decisin social entre ingresos para los consumidores/productores
y la conservacin o calidad ambiental, el primer criterio de eficiencia es que como
mnimo no se sacrifique nada del capital natural cuando slo se estn generando
prdidas econmicas. Los subsidios distorsionantes que afectan el comercio interno o
internacional son una situacin de doble prdida, econmica y ambiental, aunque para
los grupos que los reciben s sean transferencias positivas reales.
El subsidio al precio neto recibido por el productor al vender y el subsidio al precio
pagado por insumos agrcolas son de los instrumentos que generan mayores distorsiones
en el mercado y siguen siendo la principal herramienta de los apoyos al campo en
Mxico. Los programas de subsidios acoplados: Apoyos a la Comercializacin y
Alianza para el Campo, como parte del acuerdo nacional por el campo,30 tiene un
presupuesto de ms de $12.6 mil millones de pesos. Esto es cerca del doble de lo
asignado a travs del rubro de subsidios ms desacoplado, que es PROCAMPO.
Adems de estos dos programas, tambin causan importantes distorsiones en los
mercados tres tipos de intervenciones gubernamentales: 1) La exencin al impuesto al
valor agregado (I.V.A.) para fertilizantes, plaguicidas y otros agroqumicos; 2) El
subsidio al diesel para uso agrcola, y 3) El subsidio implcito en las tarifas de
electricidad para el bombeo de agua de riego.
Apoyos a la comercializacin es un programa orientado a la produccin de granos, y su
efecto final es elevar los precios que reciben los productos, de manera tal que
prcticamente equivalen a precios de garanta. Es por lo tanto una distorsin que
aumenta el rea plantada en granos por arriba del nivel ptimo de mercado, e
indirectamente aumenta el uso de agua, agroqumicos y otros insumos. La Alianza para

30

Diario Oficial de la Federacin, 4 de abril de 2003.

137

el Campo es diferente, es un programa que produce el precio pagado por el productor

por una serie de insumos. Lo hace de manera focalizada, es decir, no reduce el precio de
los insumos agrcolas para todos los consumidores indiscriminadamente, sino que lo
hace slo para aquellos que se registren y elaboren una solicitud a travs de las oficinas
locales de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin (SAGARPA). En la medida en que se da prioridad a las solicitudes de los
productos de menores ingresos se estara canalizando una mayor parte al tipo de
productores que realmente enfrenta restricciones de liquidez para la inversin agrcola.
Esta focalizacin reduce, aunque no elimina, las distorsiones sobre la decisin de
cultivo o la combinacin de insumos a utilizar.
Electricidad para el bombeo agrcola
En Mxico existe un problema de sobreexplotacin de los mantos acuferos. Cerca de
100 de los 188 acuferos, para los cuales la Comisin Nacional del Agua (CNA) tiene
resultados lo suficientemente slidos sobre la disponibilidad de agua,31 estn
sobreexplotados. Esto significa que en ellos la extraccin de agua es mayor a la recarga
natural, lo que provoca a su vez que se eleven continuamente los costos del bombeo
para los agricultores y las ciudades. Tambin, en algunas zonas vulnerables, la
sobreexplotacin puede cruzar un umbral a partir del cual, el acufero entero se vuelve
inservible. Este es el caso de la penetracin de agua con alto contenido de sales en
acuferos de zonas costeras y de la contaminacin natural con otros minerales en
acuferos profundos.
La sobreexplotacin de los acuferos equivale en trminos prcticos, a estar sacando
ms dinero de una cuenta bancaria que lo que se invierte en ella. El resultado de no
cambiar esta tendencia, es que la cuenta se agota. Las consecuencias para la

31

Diario Oficial de la Federacin, 31 de enero de 2003.

138

sustentabilidad del desarrollo en Mxico son graves: este patrn de sobreexplotacin de

los acervos de agua dulce amenaza la posibilidad de delegar a las generaciones futuras
la capacidad de satisfacer sus propias necesidades. Y no es que el problema de la
sobreexplotacin de los acuferos en Mxico provenga de una limitacin natural de la
que resulta imposible escapar. Tiene que ver con un problema de propiedad colectiva y
una falla de gobierno. En Mxico hay problemas para administrar sustentablemente el
agua subterrnea; problemas que son agravados por una poltica de subsidios a la
extraccin de agua a travs de la tarifa elctrica especial que se le aplica.
El instrumento para asignar agua subterrnea en Mxico es la figura de la concesin,
donde quin la recibe puede utilizar sin costo una cantidad de agua del acufero. Esta
cuenta la fija la CNA con base en estudios tcnicos. El primer problema es que en
acuferos crticos, por falta de informacin y por precisiones polticas locales, se han
otorgado concesiones por volmenes mucho mayores a los de recarga. A este problema
se le aade el que existan aprovechamientos sin registro, y que haya problemas en la
vigilancia y aplicacin de sanciones a quienes extraen ms all de los lmites fijados por
la concesin. La Ley federal de Derechos (LFD) fue reformada en 2002 para imponer
un cobro de 10 centavos por cada m3 que se extraiga por arriba de la concesin, lo que
da las herramientas necesarias para que la CNA pueda hacer cumplir las concesiones,
pero no sustituyen el difcil esfuerzo de sancionar cuando esto conlleva costos polticos
locales altos.
Adems del subsidio implcito al no cobrar por el agua (pues el agua si tiene un precio
sombra entre usos alternativos), los agricultores pueden solicitar que se aplique alguna
de las tarifas elctricas especiales para el bombeo. Estas tarifas identificadas con las
claves 09 y 09-CU, son extremadamente bajas. La tarifa 09-CU, aplicada a quienes
tienen concesin regularizada, slo representa el 0.79% de la tarifa aplicada a los

139

hogares en rangos similares de consumo, y el 0.76% de la tarifa aplicada a la industria y

comercio en general. La tarifa 09 que beneficia a quienes extraen agua sin permiso, se
aplica en bloque crecientes, pero ni an en los consumos ms altos llega a ser ms de
1% del precio pagado por el resto de los ciudadanos y empresas. Este subsidio
distorsionante significa que los sectores secundario y terciario de la economa pagan
ms de 100 veces lo cobrado a la agricultura, an cuando es la misma electricidad,
producida a los mismos costos en las mismas instalaciones. En la medida en que la
tarifa general est fijada por encima de su costo marginal de produccin, se est
forzando a la industria y a los hogares a que le den subsidios cruzados a la agricultura,
adems del otorgado por el gobierno federal a la Comisin Federal de Electricidad
(CFE) a partir de la recaudacin general. Las reformas de 2002, que crearon la tarifa
elctrica 09-CU, no slo agravaron los incentivos al desperdicio econmico del agua al
reducir el precio real sino que le quitaron su naturaleza progresiva generada por la
estructura en bloque. La estructura de la tarifa 09 incrementa el precio del kilowatt por
hora (kwh) para los consumos mayores y focaliza el subsidio en los usuarios pequeos,
pero la 09-CU tiene un cobro nico (de ah las siglas de la CU). Esto hace que tanto
agricultores grandes como pequeos reciban el mismo subsidio. El objetivo de una
estructura de precios en bloque es ahorrar subsidios, canalizando ms a los usuarios de
menor tamao, y menos a las grandes operaciones, por lo que son un elemento
importante para focalizar los programas, caracterstica que se perdi en este caso.
El problema de sustentabilidad que provocan los subsidios a la tarifa elctrica para
bombeo agrcola puede ser evitado a travs de una reingeniera que desacople al apoyo
econmico del propio precio del insumo. Por ejemplo, recibir una transferencia en
efectivo proporcional al agua que tienen en concesin, financiada con la recaudacin
adicional proveniente de reducir el subsidio al precio de la electricidad. Con ese apoyo

140

pueden invertir en tecnologas de ahorro de aguas, y en ltima instancia, si

verdaderamente no hubiera oportunidades para hacer uso ms eficiente de este lquido,
pueden usar la transferencia para pagar los recibos de electricidad.
Los ahorros de agua de esta reingeniera de subsidios son importantes. Quienes pierden
por el manejo no sostenible de los acuferos no slo son las futuras generaciones de
usuarios del agua: al ritmo que se deterioran algunos acuferos, como el de Quertaro y
San Lus Potos, sern los propios agricultores actuales los que enfrentarn las crisis de
los acuferos en menos de dos dcadas. Esto es una prueba de que, al no ser sostenibles
los apoyos acoplados pueden volverse contraproducentes para quienes se desean
beneficiar.
Metodologa para la reingeniera de subsidios
El objetivo de la reingeniera de subsidios es evitar distorsiones o distorsionar lo menos
posible las seales de los precios, tanto precios de productos como de insumos,
sustituyndolos por pagos neutrales. El mejor tipo de pago neutral es aqul dado en
efectivo a hogares que califiquen, y que se basen en un criterio que no dependa de su
uso de insumos o su nivel de produccin. Otro ejemplo es la tierra en propiedad, con
lmites si se quiere, o en menor medida, la tierra en produccin. Los cinco pasos para
una reingeniera de subsidios agrcolas son:
1. Estimar los montos, totales y por productor, transferidos por el subsidio o
exencin a reformar.
2. Estimar los beneficios econmicos y ambientales del cambio de conducta
provocado en el corto y largo plazo por la reingeniera del subsidio.
3. Elaborar un padrn de los futuros beneficiarios del subsidio desacoplado, con el
indicador a utilizar, como por ejemplo nivel de ingreso, nmero de hectreas,
etc.

141

4. A partir del ahorro potencial de eliminar el subsidio o exencin, estimar el

monto a transferir a los nuevos beneficiarios, tomando en cuenta que puede ser
un conjunto distinto a los beneficiarios del esquema anterior.
5. Instrumentar de manera transparente y efectiva el vehculo y condiciones para
las transferencias, introduciendo de ser posible, un diseo cuasiexperimental que
permita evaluar su efecto separado del resto del entorno econmico.

3.6 La descentralizacin de la gestin ambiental

Con el objeto de aumentar la capacidad de la gestin pblica la descentralizacin de la
gestin ambiental es propuesta como una de las estrategias ms eficientes para alcanzar
un desarrollo sostenible en Mxico. El proceso de la descentralizacin sera imposible
sin recurrir a las capacidades de la sociedad civil, el fortalecimiento institucional de los
estados y municipios, y la mayor coordinacin y cooperacin entre los tres niveles de
gobiernos a travs de las distintas instituciones que lo componen. El Plan Nacional de
Desarrollo y del Programa Nacional del Medio Ambiente y Recursos Naturales 20012006, a travs del Programa de Descentralizacin Ambiental Institucional en el ao
2000, ha intentado actuar rgidamente en el aumento de las capacidades locales, sin
embargo, slo ha tenido xito en el control de la calidad del agua en las playas
mexicanas.

Origen.
Desde a mediados de la dcada de los ochenta en Mxico result imperante la necesidad
de una reduccin de facto del centralismo, por lo que el gobierno emprendi un esfuerzo
de descentralizacin poltica y administrativa como uno de los puntales para alcanzar
mayores niveles de democratizacin, modernizacin y desarrollo.

142

La descentralizacin como rea especfica de la poltica pblica, busca conseguir una

dispersin del poder en trminos polticos, econmicos, administrativos, sociales y
geogrficos a travs de otorgar cierta autonoma a estados y municipios. Ello provoca
lgicamente algunas tensiones entre los tres niveles de gobierno afectando el
comportamiento de sus relaciones.
La descentralizacin se da en parte por la percepcin de la administracin federal de
aquella poca, como una reaccin al crecimiento (en alcance, poder y escala). Los
capitales nacionales concentraban la mayora de la informacin y se encontraban en
mejor posicin que los gobiernos estatales para generar polticas pblicas adems de
contar con la motivacin polticas para expandir el estado benefactor en el caso de los
pases desarrollados o bien de perseguir programas de desarrollo y nacionalismo en
pases en vas de desarrollo (Osborne y Gaebler 1992: 276-7, Faguer 1997: 2).
El poder ejecutivo busca la descentralizacin en tres mbitos. El poltico, el fiscal y el
administrativo. Esto, en bsqueda de la representacin del poder lejos del centro,
otorgar acceso y control de recursos pblicos y redistribuir la autoridad y
responsabilidad

de

los

recursos

financieros.

(Rodrguez

1997:

9-10).

La

descentralizacin administrativa se bifurca: a) la desconcentracin que implican una

transferencia de responsabilidades de las oficinas centrales del gobierno nacional a sus
representantes regionales y b) la delegacin en la que transfieren responsabilidades a
organizaciones semi-autnomas no totalmente controladas pero responsables ante el
gobierno central (idem).

Ventajas y desventajas
La descentralizacin puede ser vista como una correccin a los males de los gobiernos
agudamente centralizados y burocratizados. (Tabla 3.7).

143

Tabla 3.7 Desventajas de la centralizacin vs. ventajas de la descentralizacin

Gobierno centralizado
Lejano-distante
Mal informado
Inflexibe
Respuesta lenta
Ineficiente
Rgido
Insensible
Aislado

Gobierno descentralizado
Cercano
Bien informado
Flexible
Respuesta rpida
Eficiente
Innovativo
Informativo
(responde a las demandas)
Responsable

Fuente: Osborne y Gaebler 1992: 252-3, Faguet 1997:2

Desde un enfoque econmico y poltico, los gobiernos descentralizados tienen tres

importantes ventajas. (Azafar et al. 1999: 2-3), como se seala a continuacin:

1. Eficiencia de localizacin. Los gobiernos locales tienen una ventaja en trminos

de informacin, pues al conocer de cerca los problemas y necesidades, pueden
resolver mejor las demandas locales. Como los ciudadanos pueden estar mejor
informados de las actividades que realizan los gobiernos locales, estos
responden en mayor medida a sus demandas.
2. Rendicin de cuentas y transparencias en el uso de los recursos. Debido a la
ventaja de informacin, los gobiernos locales enfrentan una competencia
electoral ms reida y, por tanto una menor transparencia tiene mayores costos
por lo que se dificulta actuar de forma corrupta.
3. Facilidad de la recuperacin de costos. Los ciudadanos que estn cercanos a la
autoridad estn ms dispuestos a pagar por los servicios que reciben.

La evidencia emprica, afirma que las instituciones descentralizadas tiene cuatro

ventajas y cinco desventajas clave (Osborne y Gaebler, 1992):
Ventajas.

144

1. Flexibilidad. Indica que tiene capacidad de responder ms rpidamente a un

cambio de circunstancias.
2. Efectividad. Los funcionarios que trabajan localmente estn ms cerca de la
mayora de los problemas y oportunidades: saben realmente lo que est
sucediendo, y frecuentemente pueden concebir las mejores soluciones si cuentan
con el apoyo de quienes dirigen la organizacin o institucin de gobierno.
3. Capacidad innovadora, que, segn la evidencia emprica disponible proviene
principalmente de aquellos empleados del gobierno que estn ms cerca de la
sociedad.
4. Generacin de mayor compromiso, productiva y motivacin entre el personal de
la institucin local.

Desventajas:
1. Ineficiencia, debido a que pueden existir prdidas en las economas de escala de
la actividad gubernamental.
2. Menores capacidades administrativas y tcnicas en los niveles locales pueden
dar lugar a que los servicios sean otorgados de forma menos eficiente y menos
efectiva.
3. Insuficiencia de recursos financieros adecuados para el cumplimiento de sus
tareas.
4. Mayores desigualdades, pues la descentralizacin puede exacerbar las
diferencias interestatales o regionales.
5. Falta de democracia, ya que los gobiernos locales pueden caer presa de elites o
cacicazgos locales.

145

Existe una fuerte controversia a favor y en sobre la descentralizacin. Faguet (1997: 3)

la define de la siguiente manera:
El debate de la descentralizacin es muy amplio y frustrantemente impreciso. Los
argumentos, tanto a favor como en contra asumen frecuentemente el carcter de
programas generales e interdisciplinarios sobre los efectos de las medidas
administrativas acerca de la calidad y eficiencia de las interacciones gubernamentales
y sociales. El lenguaje en el que se lleva a cabo la discusin es tan variado como la
formacin de aquellos que participan en aquella, impidiendo comparaciones e impide
por ello tambin especificar los mecanismos por medio de los cuales los cambios
favorables podran ocurrir.
El Banco Mundial realiz estudios empricos llegando a la conclusin que los esfuerzos
de descentralizacin es mixta.

3.7 Descentralizacin de la Gestin Ambiental en Mxico

En 1999 los gobiernos federal y estatales firmaron un convenio de descentralizacin y
en el 2000 pusieron en marcha el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental
(PDIA) coordinado por la SEMARNAT. Diversas reas de la Secretara, previa
evaluacin, proponen una serie de funciones para ser transferidas en su totalidad o
parcialmente a los gobiernos estatales de forma permanente. Durante el primer ao del
programa, las funciones ofrecidas para ser transferidas en realidad tenan que ver con
los diferentes aspectos que atiende una agencia regulatoria en materia ambiental (por
ejemplo: regulacin, implementacin, monitoreo y aplicacin de la ley), as como con
diferentes temticas ambientales (agua, bosques, pesca, reas naturales protegidas, etc.)
(SEMARNAT 2003). A partir de esto se les ofreci a los gobiernos estatales un men
de contratos con los servicios a descentralizar al que ellos deban responder de acuerdo

146

con sus prioridades dentro de tiempos limitados y el monto de los recursos requeridos.
Los acuerdos finales, firmados en el 2002, as como los trminos del contrato se
alcanzaron a travs de negociaciones con cada estado, mediante los llamados Programas
Estatales de Descentralizacin (PED).
De forma esquemtica, la problemtica que enfrent y sobre la que se quiso incidir a
travs del PDIA en sus orgenes era la siguiente (Idem):

Los estados enfrentan varias limitaciones en cuanto a su capacidad tcnica,

administrativa y financiera para ejercer las nuevas funciones que son de su
competencia de acuerdo con las reformas de 1996 de la Ley General de
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Ambiente (LGEEPA).

Las aportaciones y presupuestos de la Federacin, estados y municipios para el

sector del medio ambiente son reducidos, no slo en relacin con la
problemtica que atienden, sino en comparacin de asignacin presupuestal con
respecto a otros sectores de la administracin pblica federal, estatal y local.

La generacin de recaudacin local derivada de derechos ambientales se

enfrenta a una regulacin jurdica restrictiva y en gran medida centralista.

Dada esta problemtica el PDIA 2000 defini distintos rubros de transferencias en

funcin de lo que se consideraba acciones prioritarias desde el punto de vista de la
Federacin. Con base en dichas prioridades se determinaba el monto del subsidio.
Segn su condicin de prioridad alta, media o baja, los estados recibieron el 70%, el
60% o el 40% del costo del proyecto.32. A continuacin se enumeran los distintos
proyectos apoyados (SEMARNAP, 2000a).

32

Tambin existi un techo de aportacin mxima en el costo por proyecto definido de acuerdo con la
clasificacin por tipo de proyectos en las reglas de operacin.

147

Acciones de Prioridad Alta: a) actualizacin de la ley estatal (homologacin con la

LGEEPA); b) plan de accin ambiental estatal; c) mecanismos de financiamiento y
d) inspeccin y vigilancia.
Acciones de Prioridad Media: a) ordenamientos ecolgicos estatales; b) planes y
programas; c) establecimiento de un registro de emisiones y transferencia de
contaminantes (RETC); d) establecimiento de una Red estatal de coordinacin
intersectorial para el manejo ambiental de residuos (REMEXMAR); e) mapas de
riesgo y sistemas de informacin.
Acciones de Prioridad Baja: a) rganos de participacin ciudadana; b) rganos
mixtos descentralizados (OMD) ambientales; c) fortalecimiento de la autoridad
ambiental (en el 2000) o apoyo al fortalecimiento de la gestin ambiental municipal,
en adquisicin de equipo y capacitacin (en el 2001); d) reglamentos estatales en
materia ambiental (reglamentos locales en el ao 2001 pas a prioridad media). La
distribucin de los proyectos para el ao 2000 se muestra en la grfica 3.9.
Grfica 3.9 Distribucin por prioridades de proyectos y recursos del PDIA
2000

Fuente: Informe final de evaluacin del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA
2000). El Colegio de Mxico, A.C., Mxico

Iniciaron 27 estados, la mayora de ellos se propuso establecer las condiciones

esenciales para la operacin de PDIA.

148

Los proyectos fueron los ms frecuentemente adoptados por los estados, as como su
costo promedio (tabla 3.8). El proyecto de prioridad alta ms recurrido fue: rganos
de vigilancia que fue adoptado por el 100% de los estados y su costo promedio fue
de $546,102 pesos.
Tabla 3.8 Distribucin de los proyectos y costos por prioridades 2000. PDIA
2000
Numero
de
Proyectos

De Estados con
Tipo de
Proyecto (%)

Prioridad Alta
Actualizacin de la Ley Ambiental

12

44

154,322.62

Plan de Accin
Mecanismos Financieros

11
12

41
44

96,818.18
232,271.42

rgano de Vigilancia
Evaluacin y Dictaminacin de las
MIA Estatales

27

100

546,102.92

17

59

283,766.27

Proyectos y Prioridades

Costo
Promedio
($)

1,310,281.41
Prioridad Media
Ordenamientos Ecolgicos Estatales

22

81

573,963.83

Programas y Proyectos
RETC
Remexmar
Sistemas de Informacin

7
15
6
16

26
56
22
59

216,428.57
359,660.45
180,066.06
494,760.04
1,824,878.95

Prioridad Baja
Reglamentos Locales
rganos de Participacin Ciudadano

7
2

26
7

182,922.14
104,985.00

rganos Mixtos Descentralizados

128,750.00

Autoridad Ambiental

19

82,060.00
498,717.14

Fuente: Informe final de evaluacin del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA
2000). El Colegio de Mxico, A.C., Mxico

Los proyectos de prioridad media cuentan con mayor financiamiento, lo cual deja
ver que las prioridades de la Federacin pueden no coincidir necesariamente con las
de los estados. Del total de acciones realizadas, el 42% se relacionaban con
equipamiento; 28% en estudios; el 12% de las acciones fueron en capacitacin y
18% en otros (en este ltimo aspecto, hemos considerado las actividades de
149

difusin, talleres, foros, reuniones, consejos de consulta, de gestin e informacin

as como las reportadas como convenios y asistencia tcnica). Lo que confirma la
carencia de equipamiento y soporte tcnico. De la misma forma, es relevante la
disposicin a colaborar en el proceso de descentralizacin por parte de los estados,
al asignar fondos de su propio presupuesto para tal propsito. Por cada peso
invertido por la Federacin, los estados contribuyeron, en promedio, $0.68; el
gobierno federal aport $30.3 millones de pesos (el 60%) y el total de las
aportaciones de los estados de $20.68 millones de pesos (40%).
En el ao 2001 fueron 30 las identidades federativas participantes, y en este ao el
principal objetivo del programa consisti en dotar de la infraestructura necesaria a
las identidades para que contaran con el equipo necesario para la presentacin de los
servicios a ser descentralizados por la SEMARNAT.

En el 2002 a pesar de las aparentes similitudes con los aos anteriores, el PDIA
2002 fue concebido como un programa diferente tanto en su orientacin como en su
funcionamiento. Tuvo como objetivo fundamental fortalecer capacidades, pero el
nfasis estuvo puesto en aquellas que permitieran desarrollar rubros muy
especficos, es decir, slo para los proyectos de descentralizacin que cada estado
decidi adoptar en su Programa Estatal de Descentralizacin (PED), y no para la
capacidad institucional estatal en su conjunto, lo cual se debi haber cubierto
durante las fases anteriores del PDIA. El PDIA 2002 cambian las reglas de
operacin, tomando en cuenta la correccin de errores y el reforzamiento de aciertos
observados en las reglas de operacin 2002 y 2001. Muestra de dicho cambio fue la
conformacin de los PED, mediante los cuales ya no era la Federacin la que
determina las prioridades de los estados, sino que ahora son las propias identidades

150

federativas las que deciden qu es prioritario para su entidad. En otros trminos, la

intencin en esta nueva fase era la de aplicar el principio bajo el cual: localmente
se conocen mejor las necesidades locales. As para el 2002, en el PDIA
participaron las 23 entidades federativas incluidas en la tabla 3.9.
Los servicios que decidi que era posible descentralizar corresponden a las
siguientes 5 materias, mismas que actualmente pertenecen a la Subsecretara de
Gestin para la Proteccin Ambiental de la SEMARNAT: 1) impacto ambiental; 2)
administracin de la zona federal martimo terrestre; 3) administracin de la vida
silvestre; 4) administracin forestal y de usos de suelo y 5) manejo integral de
contaminantes.
Tabla 3.9 Entidades federativas participantes del PDIA 2002
Aguas
Quintana
Calientes Hidalgo
Roo
B.C.S.
Jalisco
S.L.P.
Campeche Mxico
Sinaloa
Chiapas
Michoacn Sonora
Chihuahua Morelos
Tabasco
Coahuila
Nayarit
Tamaulipas
Nuevo
Colima
Len
Tlaxcala
D.F.
Oaxaca
Veracruz
Durango
Puebla
Yucatn
Guanajuato Quertaro Zacatecas
Guerrero
Fuente: Informe final de evaluacin del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA
2000). El Colegio de Mxico, A.C., Mxico

La SEMARNAT realiz una oferta de diez susceptibles de ser descentralizados

(seleccionado por los propios estados durante los talleres de capacitacin ofrecidos
por la SEMARNAT), aparece en la tabla 3.10. La descentralizacin debe ser vista en
trminos de eficiencia, ya que permite la solucin a problemas ambientales de
manera integral, prueba de ello es el control que se tiene en el monitoreo de
enterococos en las playas del pas.

151

Tabla 3.10 Servicios susceptibles de ser descentralizados

1. Evaluacin y resolucin del manifiesto de impacto ambiental, modalidad
particular.
2. Registro de unidades para la conservacin, manejo y aprovechamiento
sustentable de la vida silvestre (UMA).
3. Aviso de modificacin de registro para el establecimiento y operacin de
unidades para la conservacin, manejo y aprovechamiento sustentable de la
vida silvestre.
4. Licencia de caza deportiva.
5. Autorizacin para la importacin y exportacin de materiales y residuos
peligrosos.
6. Licencia ambiental nica (LAU).
7. Solicitud de permiso para el uso y aprovechamiento transitorio de una
superficie de playa y/o zona martimo terrestre y/o terrenos ganados al mar o a
cualquier otro depsito natural de aguas marinas.
8. Aviso de aprovechamiento de recursos forestales no maderables, con fines
comerciales.
9. Autorizacin, suspensin, anulacin y notificacin del cambio de utilizacin de
terrenos forestales.
10. Prevencin, deteccin y combate de incendios forestales.
Fuente: Fuente: Informe final de evaluacin del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental
(PDIA 2002). El Colegio de Mxico, A.C., Mxico

152

Captulo IV
Anlisis, evaluacin y propuestas de polticas ambientales
sobre agua y aire implementadas en Mxico

4.1 Polticas ambientales explcitas e implcitas

En cuanto a las polticas ambientales cabe sealar que estas se agrupan en dos vertientes
diferentes, atendiendo a las que se aplican de una manera explicita por las entidades
encargadas de implementarlas y las polticas implcitas que emanan de diferentes
niveles de gobierno y que sus consecuencias no aparecen en la superficie del fenmeno
ambiental. Tal es el caso de las polticas de crecimiento econmico y social, que se
privilegian en los pases y se asocian a los xitos de los gobiernos y que generan
efectos colaterales sobre los recursos naturales.

Por su parte, el incremento de la poblacin y de la pobreza determinan una mentalidad

de sobrevivir en el corto plazo, por lo que generalmente se descuida atender los efectos
que ello tendr sobre las generaciones futuras. Esto caracteriza uno de los rasgos de las
polticas explcitas que se aplican sobre la marcha reaccionando ante el transcurso de
los acontecimientos y no consideran suficientemente las polticas preventivas y
convenientemente estructuradas.

En trminos generales, las polticas ambientales explicitas han tenido poco xito. Los
organismos ambientales del sector publico, concebidos como organismos ambientales
reactivos, no obstante su reforzamiento institucional, casi sin excepcin, han navegado
en aguas muy difciles, la mayora con serios conflictos tanto con otras instancias de la

153

burocracia estatal como con la sociedad civil, especialmente con los grupos
empresariales y con los organismos no gubernamentales ambientalistas33.
Como un ejemplo de poltica ambiental implcita cabe sealar aquella que se aplic en
varios pases latinoamericanos en la llamada dcada perdida en que se implementaron
shocks en diversas economas, segn recomendaba el Consenso de Washington. Cuyos
principios se encaminaron a eliminar los dficits de balanza de pagos y fiscales, as
como reducir el papel del Estado en la gestin econmica. En esa etapa se le rest
importancia al medio ambiente y de esa manera qued una poltica ambiental implcita.
En los pases de la regin y en particular en Mxico existen tres polticas globales que
llevan implcitamente un deterioro del medio ambiente si estas polticas no se conjugan
con medidas de preservacin de los recursos naturales:
a) el fomento de las exportaciones. Pueden crearse incentivos y apoyos a esta actividad
que no propendan a una conservacin adecuada de los recursos naturales;
b) la captacin de la inversin extranjera. Los pases en el nimo de presentar una buena
opcin para la inversin extranjera preconizan lo barato de sus recursos naturales y los
ponen en funcin del capital externo y
c) fomento a la ocupacin del espacio. Por razones econmicas a veces se estimula la
ocupacin de territorios, mediante estmulos econmicos, tributarios y construccin de
infraestructura para posibilitar la incorporacin territorial.

33

Nicolo, Gliogo, La dimensin ambiental en el desarrollo de Amrica Latina, CEPAL ONU. Santiago
de Chile 2001. Pg. 239 y 240.

154

4.2 El Programa Nacional de Desarrollo de Mxico y el Programa Sectorial de

Medio Ambiente referencia al agua y el aire 2001-2006 y 2007 2012.
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006 se tuvo como objetivo rector
el Lograr un desarrollo social y humano en armona con la naturaleza a travs de dos
lneas de accin.

Propiciar condiciones socioculturales que permitan contar con conocimientos

ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y valores para comprender los
efectos de la accin transformadora del hombre en el medio natural. Crear
nuevas formas de relacin con el ambiente y fomentar procesos productivos y de
consumo sustentable.

Detener y revertir la contaminacin del agua y suelos.

En el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PNMAyRN) 20012006 se asumi como prioridad el objetivo rector del PND 2001-2006 y qued
expresado en el Programa Estratgico 1: Detener y revertir la contaminacin de los
sistemas que sostienen la vida (agua, aire y suelo).
Las reas y dependencias del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales que
tuvieron participacin activa y directa en este Programa son:

Subsecretara de Planeacin y Poltica Ambiental,

Subsecretara de Fomento y Normatividad Ambiental,

Subsecretara de Gestin para la Proteccin Ambiental,

Unidad Coordinadora de Participacin Social y Transparencia,

Comisin Nacional del Agua,

Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente,

Instituto Nacional de Ecologa.

155

En cuanto al tema de agua, este programa qued subordinado al Programa Nacional

Hidrulico (PNH), el cual previ los objetivos, estrategias, acciones y metas en materia
de calidad del agua, por lo que nicamente se integraron aquellos que, en mayor medida
contribuiran a lograr el objetivo general de este programa.
Las acciones en materia de aire y suelos establecidas en este programa se consider que
impactaran en la disminucin y prevencin de la contaminacin de las cuencas y
acuferos, por lo que complementaran al PNH34.
Siendo el Objetivo general35: Contribuir y revertir los procesos de contaminacin de los
sistemas que sostienen la vida (agua, aire y suelo) para un desarrollo sustentable, con
la participacin corresponsable de la sociedad.
Y objetivos especficos36:
1. Contribuir a detener y revertir la contaminacin de los recursos agua, aire y suelo con
el propsito de garantizar su conservacin para las generaciones futuras.
2. Establecer criterios y lineamientos para asegurar el manejo integral del agua, aire y
suelo.
3. Asegurar el cumplimiento de las leyes, normas y reglamentos ambientales.
4. Recuperar cauces de ros, lagos, cuencas hidrolgicas y mantos acuferos de fuentes
de contaminacin.
5. Recuperar y reutilizar aguas residuales de uso agrcola.
6. Lograr la participacin corresponsable, activa e informada de la sociedad, los grupos
organizados de los sectores acadmicos, sociales y privados, entre otros, en materia de
reversin y detencin de la contaminacin del agua, aire y suelo.

34

PND 2001-2006, Programa Estratgico para Contribuir a Detener y Revertir la Contaminacin de los
Sistemas que Sostienen la Vida (Aire, Agua y Suelos), Mxico 2001.
35
Ibid.
36
Ibid.

156

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 el Objetivo 8 manifiesta Asegurar la

sustentabilidad ambiental mediante la participacin responsable de los mexicanos en el
cuidado, la proteccin, la preservacin y el aprovechamiento racional de la riqueza
natural del pas, logrando as afianzar el desarrollo econmico y social sin comprometer
el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras.
Las dependencias y entidades que participan:

Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales,

Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas,

Comisin Nacional Forestal,

Instituto Nacional de Ecologa,

Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente,

Comisin Nacional del Agua y el

Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua

Adems del Objetivo 8 mencionado, los objetivos nacionales en relacin con el

crecimiento econmico, la generacin de empleos e ingresos y de elevar la
competitividad de la economa con mejor productividad y mayor infraestructura, as
como los objetivos nacionales en materia social: reduccin de la pobreza, aseguramiento
a la igualdad de oportunidades, ampliacin de capacidades y reduccin significativa de
las brechas sociales, econmicas y culturales estn estrechamente ligados porque slo
podrn alcanzarse si se logra avanzar sustancialmente en la incorporacin de la
perspectiva de la sustentabilidad en las polticas sectoriales respectivas.37

Ahora bien, del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 20072012 se deriva el Eje 4. Sustentabilidad ambiental, que contiene catorce objetivos:
37

SEMARNAT, Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012. Diario

Oficial, Lunes 21 de enero de 2008.

157

Objetivo 1: incrementar la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento

en el pas.

Objetivo 2: alcanzar un manejo integral y sustentable del agua.

Objetivo 3: frenar el deterioro de las selvas y bosques.

Objetivo 4: conservar los ecosistemas y la biodiversidad del pas.

Objetivo 5: integrar la conservacin del capital natural del pas con el desarrollo
social y econmico.

Objetivo 6: garantizar que la gestin y la aplicacin de la ley ambiental sean

efectivas, eficientes, expeditas y transparentes, y que incentiven inversiones
sustentables.

Objetivo 7: asegurar la utilizacin de criterios ambientales en la Administracin

Pblica federal.

Objetivo 8: lograr una estrecha coordinacin e integracin de esfuerzos entre las

dependencias de la Administracin Pblica federal, los tres rdenes de gobierno
y los tres poderes de la Unin para el desarrollo e implantacin de las polticas
relacionadas con la sustentabilidad ambiental.

Objetivo 9: identificar y aprovechar la vocacin y el potencial productivo del

territorio nacional mediante el ordenamiento ecolgico y con acciones
armnicas con el medio ambiente que garanticen el aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales.

Objetivo 10: reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Objetivo 11: impulsar medidas de adaptacin a los efectos del cambio climtico.

Objetivo 12: reducir el impacto ambiental de los residuos.

Objetivo 13: generar informacin y tcnica que permita el avance del

conocimiento sobre los aspectos ambientales prioritarios para apoyar la toma de

158

decisiones del Estado mexicano y facilitar una participacin pblica responsable

y enterada.

Objetiva 14: desarrollar en la sociedad mexicana una slida cultura ambiental

orientada a valorar y actuar con un amplio sentido de respeto a los recursos
naturales.

En la tabla 4.1 se muestran los puntos clave de los dos ltimos planes federales de
desarrollo (Vicente Fox 2001-2006 y Felipe Caldern 2007-2012), en ambos, se puede
apreciar una gran similitud.

Tabla 4.1 Preceptos relacionados con el Desarrollo Sustentable en los Planes

Nacionales de Desarrollo 2001-2006 y 2007-2017
Plan de Desarrollo 2001-2006

Plan de Desarrollo 2007-2012

Calidad de vida y Equilibrio de las regiones

Igualdad de oportunidades educativas,

del pas.

profesionales y de salud.
Incluir al medio ambiente como uno de los

Cultura ecolgica.

elementos de la competitividad y el desarrollo

econmico y social.

Investigacin cientfica y Tecnolgica.

Educacin y conocimiento para la

sustentabilidad ambiental.

Entendimiento de la accin trasformadora del

Poner en prctica las medidas necesarias para

hombre en el medio natural.

que los proyectos de infraestructura y del

Fomento de procesos productivos y de

sector productivo sean compatibles con la

consumo sustentable.

proteccin del ambiente.

Fuente: Elaboracin propia en base al Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y al Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012.

En relacin a los Programas Nacionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales

2001-2006 y 2007-2012; en el mbito del medio ambiente para el periodo 2001-2006 se
crean los 6 Pilares para alcanzar los objetivos plasmados en su Plan Nacional de
Desarrollo y lograr el Desarrollo Sustentable, mientras que en el periodo 2007-2012 se
establecen 5 Captulos o Ejes, de los cuales el Eje 4 es el que considera la
Sustentabilidad Ambiental y contiene 14 objetivos.

159

En la tabla 4.2 se ilustra una comparativa entre ambos programas, exponiendo su gran
similitud. De los 14 objetivos del 2006-2012, 9 empatan perfectamente con 5 de los 6
Pilares del 2001-2006. El Pilar 6 no empata ningn objetivo del periodo anterior, es el
que posteriormente se le conociera como el de la transparencia a la informacin. De la
misma forma pero, ahora observndolo desde una perspectiva del periodo 2007-2012, 5
objetivos no empatan, de los cuales, 4 (1, 3, 10, y 12) no empatan por ser muy
especficos y el ltimo (13) por tratarse de la generacin de informacin cientfica.

160

Tabla 4.2 Preceptos relacionados con el Desarrollo Sustentable en los Programas

Nacionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 y 2007-2012
6 Pilares
1. Integralidad. La nueva poltica ambiental va ms all
de un enfoque puramente ecolgico y considera que los
recursos naturales deben de ser manejados en forma
conjunta y coordinada.
2. Compromisos de los sectores del Gobierno
Federal. Bajo la nueva poltica ambiental, el
compromiso con el desarrollo sustentable representa una
tarea compartida por diversas secretaras e instituciones
del gobierno federal que son responsables de los
distintos sectores de la economa.
3. Nueva gestin. La nueva poltica implica cambiar el
enfoque estratgico de la gestin ambiental, impulsar un
nuevo federalismo e inducir el buen comportamiento de
los usuarios del medio ambiente con una normatividad
clara, eficiente y de vanguardia y la formulacin de
incentivos para promover un desempeo ambiental
eficiente.

4. Valoracin de los recursos naturales. En la nueva

poltica ambiental se promover que los usuarios de los
recursos naturales y los servicios ambientales
reconozcan su valor econmico y social.
5. Apego a la legalidad y combate a la impunidad
ambiental. Bajo la nueva poltica ambiental, la ley se
aplicar sin excepciones y se dar un combate irrestricto
frente al crimen ambiental y la impunidad.

Eje 4
14 Objetivos
8. Lograr una estrecha coordinacin e integracin de
esfuerzos entre las dependencias de la administracin
pblica federal, los tres ordenes de gobierno y los tres
poderes de la unin para el desarrollo e implantacin de
las polticas relacionadas con la sustentabilidad
ambiental.
5. Integrar la conservacin del capital natural del pas
con el desarrollo social y econmico.

4. Conservar los ecosistemas y la biodiversidad del pas.

7. Asegurar la utilizacin de criterios ambientales en la
administracin pblica federal.
9. Identificar y aprovechar la vocacin y el potencial
productivo del territorio nacional mediante el
ordenamiento ecolgico y con acciones armnicas con el
medio ambiente que garanticen el desarrollo sustentable
de los recursos naturales.
11. Impulsar medidas de adaptacin a los efectos del
cambio climtico.
2. Alcanzar un manejo integral y sustentable del agua.
14. Desarrollar en la sociedad mexicana una slida
cultura ambiental orientada a valorar y actuar con un
amplio sentido de respeto a los recursos naturales.
6. Garantizar que la gestin y la aplicacin de la ley
ambiental sean efectivas, eficientes, expeditas y
transparentes, y que incentiven inversiones sustentables.

6. Participacin social y rendicin de cuentas. El

ciudadano comn tendr acceso a la informacin que le
permita conocer el estado del medio ambiente en el que
vive y cmo ste afecta su bienestar.
1. Incrementar la cobertura de servicios de agua potable
y saneamiento en el pas.
3. Frenar el deterioro de las selvas y bosques en Mxico.
10. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI).
12. Reducir el impacto ambiental de los residuos.
13. Generar informacin cientfica y tcnica que permita
el avance del conocimiento sobre los aspectos
ambientales prioritarios para apoyar la toma de
decisiones del estado mexicano y facilitar una
participacin pblica responsable y enterada.

Fuente: Elaboracin propia en base a los Programas Nacionales de Medio Ambiente y Recursos
Naturales 2001-2006 y 2007-2012

En ambos Planes Nacionales de Desarrollo y en los Programas Nacionales del Medio

Ambiente y Recursos Naturales, se puede observar una gran semejanza en los
planteamientos y en su implementacin, pero tambin desafortunadamente en los
resultados.

161

Ya sea la contaminacin y agotamiento del agua, la degradacin del aire, la prdida de

biodiversidad, el cambio climtico o la desertificacin, los compromisos se soslayan por
las instituciones gubernamentales. Los nfimos avances educativos y culturales generan
insensibilidad que no permite crear capacidades de prevencin y adopcin de soluciones
consistentes. El flanco dbil se encuentra principalmente en el alcance y la eficacia de
las polticas, la insuficiencia crnica de recursos, la configuracin centralista y el
cumplimiento limitado de los derechos ambientales.

4.3 Una proyeccin de la economa, demografa y del ecosistema enfatizando en

aire y agua
De continuar con esta tendencia es factible pronosticar un escenario a veinte aos. Los
escenarios son imgenes alternativas de lo que podra acontecer en el futuro, y
constituyen un instrumento apropiado para analizar de qu manera influirn las fuerzas
determinantes en la degradacin del ambiente. Los escenarios son de utilidad para el
anlisis y para la evaluacin de los impactos y para las iniciativas de adaptacin y de
mitigacin. Un escenario contiene necesariamente elementos subjetivos, por lo que la
posibilidad de que en la realidad la afectacin evolucione tal como se describe en este
escenario es muy remota, es imprescindible tener esa perspectiva. Si bien es cierto que
la contaminacin del aire y el agua futura es el producto de muy complejos sistemas
dinmicos, determinado por fuerzas tales como el crecimiento demogrfico, el
desarrollo socioeconmico o el cambio tecnolgico. Es viable y conveniente el
establecer un escenario inercial.
Poblacin
Resulta insoslayable considerar el incremento de la poblacin y la concentracin de la
poblacin en zonas urbanas como parte de los escenarios futuros de Mxico. La

162

CONAPO estima que entre 2010 y 2030 la poblacin del pas se incrementar en casi
12.31 millones de personas. Adems, aproximadamente el 80.59% de la poblacin total
se asentar en localidades urbanas.

millones de habitantes

Grfica 4.1 Proyeccin de crecimiento de la poblacin urbana y rural 2010 -2030.

(millones de habitantes)
120
100
80
Rural

60

Urbana

40
20
0
2010

2015

2020

2025

2030

ao

Tabla 4.3 Proyeccin de crecimiento de la poblacin urbana y rural 2010 -2030.

(millones de habitantes)
Ao
2010
2015
2020
2025
2030
Rural
24.42
24.28
24.1
23.86
23.5
Urbana
84.38
88.4
91.98
95.09
97.61
Total
108.8
112.68
116.08
118.95
121.11
Nota: Datos interpretados al 31 de diciembre de cada ao. Se consider que la poblacin rural es aquella
que integra localidades menores de 2500 habitantes, en tanto la urbana se refiere a poblaciones con 2500
habitantes o ms.
Fuente: CONAGUA, Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir de datos de CONAPO.
Proyecciones de la Poblacin de Mxico 2005-2050.Mxico, 2007.

En el ao 2030 se espera que el 57% de los mexicanos se asienten en 36 ncleos de

poblacin con ms de 500 mil habitantes. Entre el ao 2010 y el 2030 las zonas
metropolitanas de Matamoros, Pachuca, Nuevo Laredo y Puerto Vallarta, as como los
municipios de Irapuato, Ensenada y Solidaridad, rebasarn el medio milln de
habitantes. En la figura siguiente se muestran todos los ncleos de poblacin con
poblacin de al menos 500 mil habitantes.

163

Figura 4.1 Poblacin de ms de 500 mil habitantes, proyeccin al 2030

Nota: Incluye zonas metropolitanas y municipios solos.

Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir de datos de: SEDESOL,
INEGI y CONAPO. Delimitacin de las zonas metropolitanas de Mxico. Mxico, 2004.
INEGI. II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005. Mxico, 2007.
CONAPO. Proyecciones de la Poblacin de Mxico 2005-2050. Mxico, 2007.

Indicadores Econmicos
Durante el periodo 1983-2007, la perspectiva de crecimiento era de un 4%, sin embargo
la economa mexicana creci a una tasa promedio de 2.5% anual, para el 2008 la
perspectiva era de 3.7% para finalmente ajustarse la tasa a un 2.8%. Ahora bien, de
acuerdo al modelo38 del Dr. Jos Lus Calva y bajo un escenario inercial, la economa
mexicana crecer a una tasa de 3.5% promedio anual durante el periodo 2008-2030.
Por otro lado, el INEGI considera que los Costos Totales por Agotamiento y
Degradacin Ambiental (CTADA), se estima que tienen en valores monetarios entre el
8% y 9% del PIB.

38

Jos Luis, Calva. et al, Situacin y Perspectivas de la Economa Mexicana, Instituto de

Investigaciones Econmicas, UNAM, Mxico, D.F. 2008.

164

Tabla 4.4 Proyeccin del PIB y de los Costos Totales por Agotamiento y
Degradacin Ambiental 2010 -2030. (millones de de dlares)
Ao
Indicador
2010
2015
2020
2025
PIB
1,382.16
1,641.55
1,949.62
2,315.51
CTADA
117.48
139.53
165.71
196.81
Fuente: Elaboracin propia. Elaborado a partir de modelo de Calva 2008.

2030
2,750.07
233.76

Ecosistemas
En la actualidad el pas cuenta con alrededor de 140 millones de hectreas de vegetacin
natural o primaria, cifra equivalente a 73% del territorio nacional, aunque en la tercera
parte de esta superficie predomina la vegetacin seminatural o secundaria. La superficie
restante est ocupada por tierras de produccin agropecuaria, zonas urbanas,
infraestructura carretera, industrial, hidrulica, etctera, as como plantaciones forestales
y otras cubiertas antropognicas.
La superficie ocupada por los ecosistemas terrestres naturales de Mxico ha disminuido
en el transcurso de las ltimas dcadas; dichos ecosistemas han sido deforestados,
deteriorados y fragmentados por procesos de expansin de otros usos de suelo, para
aprovechar sus recursos naturales y sus espacios geogrficos, con diversos fines
sociales, econmicos y productivos. El crecimiento de estos usos del suelo refleja, de
manera inversa, las tendencias en las existencias de la vegetacin, en el sentido de que
las superficies de tierras de cultivo, de pastoreo y zonas urbanas han aumentado en casi
exactamente la misma medida en que la superficie de los bosques, selvas y matorrales
se ha reducido.
La tasa de cambio anual del periodo 1976-1993 en hectreas perdidas fue del 0.32% y
para el periodo 1993-2002, la tasa se redujo a 0.23%, esta ltima tasa fue la que se tom
para realizar los clculos de proyeccin. En la siguiente grfica se puede apreciar que la
superficie de vegetacin total, disminuir aproximadamente 6.3 millones de hectreas

165

en el periodo 2010-2030, con una tasa promedio anual del 0.23%. Lo que equivale a
perder 313,279 hectreas al ao.

millones de hectreas

Grfica 4.2 Proyecciones de vegetacin total perdida en Mxico, 2010-2030.

(millones de hectreas)
140 139.2241837
137.6304537
138
136.0549674
136
134.4982292
132.9585983
134

Vegetacin Total

132
130
128
2010

2015

2020

2025

2030

ao

Fuente: Elaboracin propia con datos de:

INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetacin, Serie I, Mxico.
INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetacin, Serie II, Mxico.
INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetacin, Serie II, Mxico.

El ritmo de esta transformacin de ecosistemas naturales en zonas de produccin fue

ms rpido durante los aos setenta y ochenta, que durante los aos noventa. Al
proyectar el incremento de zonas dedicadas a la produccin agrcola (de humedad,
riego, temporal, etc.) para el ao 2030 se habrn incorporado a esta actividad productiva
casi 5 millones de hectreas, con una tasa anual del 0.7%. Lo que representa una
incorporacin anual de aproximadamente 245 mil hectreas.

millones de hectreas

Grfica 4.3 Proyecciones de hectreas dedicadas a la produccin agrcola en

Mxico, 2010-2030. (millones de hectreas)
37.60072037
38
36.31188652
37
36
35.06722983
35
33.86523604
34
32.7044428
33
32
31
30
2010
2015
2020
2025
2030

Agricultura

ao

Fuente: Elaboracin propia con datos de:

INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetacin, Serie I, Mxico.
INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetacin, Serie II, Mxico.
INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetacin, Serie II, Mxico.

166

La Evaluacin de los ecosistemas del milenio (MEA, 2005)39 concluye que en los
ltimos 50 aos en el mundo se han transformado los ecosistemas ms rpida y
extensamente que en ningn otro periodo de la historia humana; asimismo asevera que
estos cambios han contribuido a obtener grandes beneficios para el bienestar humano y
el desarrollo econmico, pero con muy elevados costos ambientales y sociales.
Las tres principales razones por las que se estn transformando los ecosistemas son:
1. Deforestacin. Es la ms extensa de las tres modalidades por involucrar la
eliminacin total de la vegetacin con el propsito de cambiar el uso del suelo
para favorecer actividades agropecuarias, el desarrollo urbano, industrial,
transporte, etctera.
2. Deterioro. Puede presentarse en distintos grados, dependiendo de la intensidad y
prolongacin de los factores causantes, y puede culminar en la deforestacin
total. Se debe primordialmente a la reduccin en la cantidad y calidad de los
recursos del ecosistema a causa de la tala ilegal, la ganadera extensiva, la
recoleccin excesiva de lea, la caza y el manejo forestal no sustentables, la
introduccin de especies exticas, los desastres naturales (huracanes, deslaves,
etc.), los efectos del cambio climtico, los incendios forestales y, en algunos
casos particulares, la contaminacin.
3. Fragmentacin. Puede derivarse de la deforestacin hormiga (con fines de
produccin primaria de subsistencia) o del deterioro intenso pero localizado (tala
ilegal, incendios forestales, agricultura, ganadera extensiva, recoleccin
excesiva de lea); ambos factores reducen las masas forestales grandes a

39

Es el estudio ms importante y completo realizado a la fecha sobre el estado de los ecosistemas

terrestres y marinos de la Tierra, elaborado por ms de 1700 especialistas de casi todas las naciones del
mundo, auspiciado por la ONU y otras organizaciones internacionales y publicado por Island Press:
www.millenniumassessment.org/en/index.aspx

167

manchones ms pequeos con una vegetacin degradada, lo que inhibe la

dispersin de flora y fauna provocando extinciones locales.
Agua
La siguiente grfica muestra como el incremento de poblacin har que la
disponibilidad natural media per cpita de agua por habitante a nivel nacional disminuya
de 4210 m3/hab/ao en el ao 2010 a 3783 m3/hab/ao en el 2030.
Grfica 4.4 Proyecciones de la disponibilidad natural media de agua per cpita en
Mxico, 2010-2030. (m3/hab/ao)
4300
4200
4100
4000
3900
3800
3700
3600
3500

4210
4066
3946
3851

2010

2015

2020

20025

3783

2030

ao

Nota: Los datos considerados fueron los siguientes:

Para disponibilidad natural total, 458100 millones de metros cbicos (dato del ao 2007).
Para la poblacin, los datos son estimados a diciembre, con base en las proyecciones de poblacin de
CONAPO 2005-2050.
Fuente: CONAGUA. Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir de datos de:
CONAPO. Proyecciones de la Poblacin de Mxico 2005-2050. Mxico, 2007.
CONAGUA. Subdireccin General Tcnica.

Se calcula que el 70% del crecimiento poblacional para el 2030 ocurrir en las Regiones
Hidrolgico-Administrativas VIII Lerma-Santiago-Pacfico, XIII Aguas del Valle de
Mxico, VI Ro Bravo y I Pennsula de Baja California. En cambio, las regiones III
Pacfico Norte y V Pacfico Sur, experimentarn una disminucin de su poblacin.
Al ao 2030 en algunas de las Regiones Hidrolgico-Administrativas del pas, la
disponibilidad natural media de agua alcanzar niveles cercanos o incluso inferiores a
los 1000 m3/hab/ao, es decir una condicin calificada como una condicin grave de
escasez. Como se muestra en la siguiente tabla, las Regiones Hidrolgico-

168

Administrativas I Pennsula de Baja California, VI Ro Bravo y XIII Aguas del Valle de

Mxico en particular corren un riesgo de encontrarse en situacin de escasez.

Aire
Las emisiones totales de GEI durante el periodo 1990-2002 se incrementaron en un
30%, lo que equivale a una tasa anual promedio de 4.59%, lo que equivale a estar
incumpliendo por completo el Protocolo de Kyoto; compromiso de reducir en un 5% de
emisiones de GEI en el periodo 1990-2012. Este panorama se empeora al realizar la
proyeccin para el periodo 2010-2030 con la tasa anual promedio de 4.59%, dando
como resultado que para el ao 2030 sern de 1,042,879.848 Gg en equivalentes de CO2
lo que representa un 57.27% de incremento con respecto al 2010. Estas emisiones
incluyen los 6 principales GEI contemplados por el Protocolo de Kyoto (CO2, CH2,
N2O, HFCs, PFCs y SF6) para las seis categoras consideradas: Energa [1], subdividida
en Consumo de Combustibles Fsiles [1A] y Emisiones Fugitivas [1B],

Procesos

Industriales [2], Agricultura [4] y Desechos [6].

Emisiones de CO2 en Gg

Grfica 4.5 Proyecciones de emisiones de GEI en Gg en CO2 en Mxico, 2010-2030

1200000

1042879.9

1000000
800000 663087.26

742568.59

831577

931254.5

600000

Emisiones

400000
200000
0
2010

2015

2020

2025

2030

ao

Fuente: Elaboracin propia con datos de:

SEMARNAT/INE Inventario Nacional de Emisiones de GEI 1990-2002.

169

4.4 Propuestas de Polticas Ambientales

La proteccin ambiental, sin duda, requiere instituciones consolidadas, un estado de
derecho efectivo, y visiones y compromisos realmente estratgicos, sobre todo si se
busca la sustentabilidad del desarrollo, con equidad y justicia. Las instituciones
ambientales no logran consolidarse, es necesario protegerlas y evitar las pretensiones
refundadoras, las veleidades de la nueva poltica o la nueva gestin. Las reformas
deben ser constantes, las supuestas refundaciones sexenales pueden ser aventureras. Las
perspectivas de largo plazo son un referente obligatorio de casi todo, pero en la materia
ambiental son algo ms: son una necesidad derivada de ciclos y tiempos naturales que
imponen iniciativas sostenidas de prevencin, proteccin y restauracin de ecosistemas
y recursos.
La integracin o transversalidad tiene que ir a fondo en el establecimiento de
compromisos ambientales concretos y verificables en todas las reas de la poltica
pblica. El avance en este proceso est siendo comprobado, pero es apenas elemental.
La poltica ambiental sigue basada, esencialmente, en instrumentos, programas, fondos,
mecanismos de vigilancia y, en general, en instituciones asociadas a escala federal. Las
capacidades estatales y municipales de gestin ambiental son desiguales y en conjunto
han avanzado muy lentamente, con la consiguiente dificultad para ejercer funciones de
manera directa.
Deben analizarse qu reas por las implicaciones nacionales de algunos recursos
estratgicos no pueden ser controladas a escalas estatales o municipales y por tanto
deben mantenerse dentro de los esquemas de regulacin y gestin federal. O bien,
encontrar opciones de conduccin ms apropiadas a travs de mecanismos intermedios
o concurrentes.

170

La implementacin de las polticas ambientales debe ser transparente, la rendicin de

cuentas y el acceso a la informacin. Deben crearse indicadores cuantificables y
cualificables sobre los procesos ambientales, y no slo sobre la gestin. Con nfasis en
la calidad y oportunidad de la informacin. Esto permitir la evaluacin de las polticas.
En temas cruciales se carece de informacin confiable y, en consecuencia, se encuentra
en duda o desconocimiento el verdadero estado de los ecosistemas y los recursos
naturales.
El desarrollo sustentable debe proporcionar el marco para la integracin de las polticas
ambientales y las estrategias de desarrollo social y econmico. Reconociendo que el
crecimiento es esencial para satisfacer las necesidades humanas y para mejorar la
calidad de vida. Adicionalmente, el desarrollo debe basarse en el uso eficiente,
equitativo y ambientalmente responsable de todos los recursos escasos de la sociedad,
es decir, los recursos naturales, humanos y econmicos.

Fundamentos de la Poltica Ambiental

1. Calidad de vida de las personas.
La preocupacin central de la Poltica Ambiental es la calidad de vida de los
ciudadanos.
La calidad de vida de las personas abarca diversos mbitos relacionados con el
entorno natural y social, tales como el medio ambiente de trabajo, la vivienda y el
ambiente intradomiciliario; as como la cultura y el acervo educativo.
2. Complementariedad

entre

el

desarrollo

socioeconmico

la

sustentabilidad ambiental.
Los logros de la poltica econmica pueden ser menospreciados si no se potencian
con beneficios de carcter ambiental. Es necesario cambiar el enfoque de

171

contradiccin entre economa y medio ambiente, por el reconocimiento de la

complementariedad de sus objetivos ltimos: el bienestar de los ciudadanos.
Perseguir este fin, mediante el crecimiento econmico, requiere de la sustentabilidad
ambiental, especialmente para garantizar la disponibilidad, en cantidad y calidad, de
recursos para el desarrollo.

3. Equidad social y superacin de la pobreza.

El desarrollo sustentable persigue integrar las metas sociales con las metas
econmicas y ambientales en la bsqueda de la equidad social; ms particularmente,
en la lucha contra la pobreza y la distribucin del ingreso, factores limitantes y
crticos del desarrollo mexicano.
La equidad social se refiere a la igualdad de oportunidades en el acceso a los
beneficios del desarrollo y a una calidad de vida digna. Esto incluye el derecho de
todos los ciudadanos, hoy y maana, a vivir en un entorno limpio, sano y que
permita el goce de la naturaleza.

En este contexto, es fundamental el esfuerzo conjugado de las polticas ambientales

y las polticas sociales del pas. No es casual que los sectores ms pobres de la
poblacin sean los que sufran las peores condiciones de calidad de vida, y sean los
ms agredidos por la contaminacin y otras externalidades negativas del desarrollo.
La lucha contra la pobreza tiene un aliado importante en la Poltica Ambiental

Principios de la Poltica Ambiental

Los siguientes principios guan la Poltica Ambiental:

172

1 Polticas pblicas ambientalmente sustentables. La temtica ambiental

involucra

transversalmente, de manera coherente e integral, a todos los

sectores. La estrecha relacin entre ambiente, calidad de vida y desarrollo

productivo obliga a armonizar las polticas ambientales con las polticas
econmicas y sociales.
2 Roles del Estado y de la iniciativa privada. En el logro de la
sustentabilidad ambiental se entiende que la iniciativa privada tiene un papel
imperioso en el proceso productivo, debiendo buscar la utilizacin de las
mejores tecnologas disponibles y las mejores prcticas ambientales.
Asimismo, la tarea del Estado en la Poltica Ambiental -como protector
efectivo del bien comn y de los derechos de los individuos- se materializa
en servicios pblicos eficientes y oportunos, as como en el fortalecimiento
de su capacidad de fomento, regulacin y fiscalizacin.
3 Participacin. Una gestin ambiental legitima, transparente y socialmente
consensuada, es slo posible a travs de la concurrencia de los intereses y
preocupaciones de la comunidad local, de los acadmicos, de ONGs, de los
propios afectados, de los grupos de opinin, de los trabajadores, de los
sectores productivos y de la ciudadana organizada. La participacin permite
reconocer las legtimas diferencias entre los involucrados, as como buscar
acuerdos y consensos ambientales.
4 Sustentabilidad. Es necesario respetar los lmites fsicos al uso de los
recursos naturales renovables y no renovables, considerando que el
desarrollo mexicano est basado en un grado importante en la utilizacin de
sus recursos. El derecho de las generaciones futuras para usar y gozar del
medio ambiente y de los recursos naturales exige de las generaciones

173

presentes un compromiso con la proteccin de la diversidad de dichos

recursos.

La

sustentabilidad

incorpora

el

concepto

de

equidad

intergeneracional.
5 Responsabilidad del causante. Los responsables de la degradacin
ambiental deben reparar a los afectados por los daos sufridos y restaurar el
componente ambiental deteriorado. Este principio reconoce la figura de
responsabilidad por dao ambiental que supera la mera responsabilidad civil.
Un componente del principio de responsabilidad, de carcter preventivo, se
expresa como el que contamina paga. Quien actualmente contamina, o que
lo haga en el futuro, debe incorporar a sus costos las inversiones necesarias
para evitar la degradacin ambiental. Este principio en ningn caso debe ser
interpretado como un derecho adquirido para contaminar y luego pagar.
6 Prevencin. El principio preventivo pretende evitar que se produzcan
problemas ambientales. Este principio opera sobre la premisa de que la
superacin de los problemas ambientales, una vez producidos, es ms
costosa y menos eficaz que su prevencin.
7 Estabilidad. La normativa jurdica ambiental debe basarse en reglas claras,
coherentes y sostenibles en el tiempo, de modo de asegurar la confianza de
los actores sociales en el marco jurdico dentro del cual se desenvuelve la
gestin ambiental.
8 Gradualismo y mejoramiento continuo. La aplicacin por etapas de los
nuevos requerimientos reconoce que los problemas ambientales son el
resultado de dcadas de aplicacin de polticas, en las cuales lo ambiental no
era un aspecto relevante del desarrollo. Por consiguiente, revertir el curso del
deterioro ambiental y buscar un equilibrio entre el desarrollo econmico y

174

la conservacin del patrimonio natural- es una tarea que slo puede llevarse
a cabo en forma gradual. La sustentabilidad ambiental no es un estado fijo y
no se logra al corto plazo, sino a travs de esfuerzos continuos y mejoras
incrementales.
9 Perfeccionamiento del sistema. Este principio apunta a consolidar y
perfeccionar el modelo de gestin ambiental. Reconoce la necesidad de
mejor la legislacin y la institucionalidad, adems de impulsar la adopcin
de nuevos mecanismos e instrumentos, para dar estabilidad y continuidad a
la poltica Ambiental.
10 Responsabilidad ante la continuidad internacional. Este principio se
refiere al compromiso de cumplir con los acuerdos internacionales en
materia de medio ambiente que Mxico ha suscrito. El pas debe reforzar sus
posiciones en el mbito internacional a fin de asumir su cuota de
responsabilidad en la calidad ambiental global, considerando sus reales
posibilidades de poner en prctica las exigencias de la comunidad mundial.

Objetivos de la Poltica Ambiental Propuesta.

Objetivo General
El objetivo general de la Poltica Ambiental es promover la sustentabilidad ambiental
del proceso de desarrollo, con miras a mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos, garantizando un medio ambiente libre de contaminacin, la proteccin del
medio ambiente, la preservacin de la naturaleza y la conservacin del patrimonio
ambiental.

175

Objetivos Especficos

1 Recuperar y mejorar la calidad ambiental.

Recuperar la calidad ambiental bsica y mantener los componentes del medio ambiente
en una calidad compatible con la sustentabilidad para proteger la salud de las personas y
de los ecosistemas. Los principales instrumentos para la recuperacin, la conservacin y
el mejoramiento de la calidad ambiental son el Plan Nacional de Desarrollo, el
Programa Sectorial del Medio Ambiente y las normas de calidad ambiental.
2 Prevenir el deterioro ambiental.
Incentivar la adopcin de prcticas de prevencin compatibles con la sustentabilidad
ambiental en los procesos productivos y las actividades humanas. Los principales
instrumentos preventivos son la incorporacin de la dimensin ambiental en las
polticas pblicas, la educacin ambiental, las normas de calidad ambiental y de
emisin, los planes de prevencin y la investigacin cientfico-tecnolgica.
3 Fomentar la proteccin del patrimonio ambiental y el uso sustentable de
los recursos naturales.
Fomentar la utilizacin sustentable de los recursos naturales sin comprometer su
disponibilidad y su capacidad natural de renovacin. Los instrumentos contemplados
son el marco regulatorio de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente (LGEEPA), las medidas de conservacin, el manejo sustentable del territorio
y el estudio de los ecosistemas.
4 Introducir consideraciones ambientales en el sector productivo.
Disear e implementar sistemas y procedimientos de certificacin y fomento para
asegurar la produccin ambientalmente adecuada de productos nacionales y, por ende,
contribuir a su mejor insercin en los mercados internacionales. Estimular La

176

Produccin ms Limpia como una aplicacin continua de una estrategia ambiental

preventiva e integral a procesos, productos y servicios, de manera que se aumente la
Ecoeficiencia y se reduzcan los riesgos para el ser humano y el medio ambiente. Siendo
aplicable a: Procesos productivos: ahorro de materia prima y energa, eliminacin de
materias primas que sean txicas y reduccin de la cantidad y toxicidad de todos los
residuos y emisiones; Productos: reduccin de los impactos negativos a lo largo del
ciclo de vida de un producto, desde la extraccin de la materia prima hasta su
disposicin final; Servicios: incorporacin de las consideraciones ambientales dentro
del diseo y presentacin del servicio. Igualmente estimular La Prevencin de la
Contaminacin que a diferencia de la Produccin ms Limpia, es cualquier prctica que
reduce la cantidad de cualquier sustancia peligrosa, contaminante, que de otra forma
sera vertida o liberada en el ambiente, o reduzca los riesgos a la salud y al ambiente
asociados con la liberacin de tales sustancias, o reduzca o elimine la generacin de
contaminantes.
5 Involucrar a la ciudadana en la gestin ambiental.
Establecer lineamientos institucionales, conducir procesos de participacin ciudadana
en el mbito establecido por la LGEEPA y ampliar estas instancias de participacin
ciudadana para involucrar a la gente en la temtica ambiental, ponderando
adecuadamente sus planteamientos. Al mismo tiempo, es necesario generar programas
conducentes a la modificacin de conductas y prcticas para hacer efectiva la
corresponsabilidad en el cuidado del medio ambiente.

177

6 Fortalecer la institucionalidad ambiental a nivel nacional y regional.

Reforzar la institucionalidad ambiental para lograr la plena aplicacin del el Programa
Sectorial del Medio Ambiente, potenciando la dimensin regional de la gestin
ambiental, las capacidades de coordinacin y tcnicas de los recursos humanos de las
diferentes Secretaras de Estado, el perfeccionamiento de la capacidad de la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA), y la implementacin de
un sistema de informacin ambiental.
7 Perfeccionar la legislacin ambiental y desarrollar nuevos instrumentos
de gestin.
Revisar y modificar la legislacin ambiental para lograr un cuerpo normativo
integrador, coherente y eficaz, as como la incorporacin de nuevos instrumentos de
gestin, tales como los incentivos econmicos y los mecanismos de autorregulacin.

Lneas de Accin de la Poltica Ambiental Propuesta.

En base a los fundamentos y principios explicitados anteriormente, a continuacin se
resean las lneas de accin que permitirn materializar los objetivos ambientales e
instrumentales de Poltica Ambiental. Abordar la temtica ambiental en toda su
complejidad, requiere medidas de distinto nivel y carcter, que involucren al conjunto
de actores relacionados con el tema.

Descontaminacin y recuperacin de la calidad de los recursos hdricos

para diferentes usos.

La poltica de control de la contaminacin hdrica debe determinar y mantener niveles

ptimos de calidad de las aguas, para maximizar sus beneficios sociales. Esta lnea de
accin demanda de la clasificacin de las cuencas de agua, atendiendo a caractersticas
naturales y usos actuales, con el fin de establecer normas de calidad ambiental que

178

protejan las distintas categoras de usos, definiendo estndares para un adecuado manejo
y control de los efluentes. Para ello es necesario establecer redes de monitoreo de los
distintos cuerpos de aguas martimos y continentales, as como modelos de dispersin
de contaminantes que den cuenta de la capacidad de asimilacin y de comportamiento
de los cuerpos receptores. Posteriormente, corresponde conocer las caractersticas de las
distintas cuencas de modo de elaborar, cuando as se requiera, planes de prevencin y
descontaminacin hdrica.

Evitar la sobreexplotacin de los mantos acuferos.

Esta lnea de accin requiere de un inventario actualizado a plazos cortos de los mantos
acuferos subterrneos y superficiales-, con el fin de

instaurar su capacidad de

explotacin y as reducir el grado de presin sobre el recurso. En el sector agrcola es

necesario el apoyo con tecnologa para el riego de los cultivos, adems de la
actualizacin de los subsidios al costo del agua.
Por otro lado, en el abastecimiento pblico se requiere de mantenimiento intensivo a la
infraestructura de abastecimiento.

Recuperar y mejorar la calidad ambiental.

Los ecosistemas y los componentes del medio ambiente reciben y han recibido durante
dcadas o siglos, las emisiones, efluentes y residuos provenientes de actividades
industriales, de transporte, agrcolas, y domsticas. A fin de resguardar la salud de la
ciudadana y de los ecosistemas es necesario realizar acciones en los mbitos de normas,
monitoreo, planes, programas y polticas, para determinar los lmites, alterar las
caractersticas y reducir las cantidades de las descargas, logrando as la recuperacin de
la calidad ambiental bsica.

179

Descontaminacin atmosfrica y recuperacin de niveles aceptables de

calidad del aire.

La poltica de control de la contaminacin atmosfrica comprende la elaboracin y

aplicacin de normas de calidad ambiental con el objetivo de proteger la salud de las
personas. Adicionalmente, el Estado debe establecer los mecanismos para medir y
controlar el cumplimiento de estas normas, para lo cual deber dotar a los organismos
responsables de instrumentos de medicin, establecer redes de monitoreo de la calidad
del aire, implantar modelos de dispersin de los contaminantes, realizar inventarios de
emisiones al aire, y crear mecanismos de fiscalizacin adecuados.
La gestin de la calidad del aire debe incluir, adems, estrategias preventivas de manejo
de emisiones y la elaboracin de planes de descontaminacin o de prevencin, en
aquellas reas donde se alcanza o sobrepasa la norma.
Las prioridades en esta rea son la elaboracin de normas especficas, el monitoreo de la
calidad de aire, la realizacin de nuevos planes de prevencin y descontaminacin en
reas urbanas y en zonas impactadas por la generacin de energa y el seguimiento de
los planes que ya estn en operacin.

Prevencin del deterioro ambiental.

Frecuentemente las polticas y programas ambientales son reactivos, respondiendo a los

problemas una vez surgidos. La prevencin del deterioro ambiental requiere integrar
consideraciones ambientales a los procesos de planificacin y toma de decisiones
relativos a actividades productivas y de consumo.

Evaluacin del impacto ambiental de proyectos de inversin.

Creacin de un instrumento de gestin diseado para introducir la dimensin ambiental

en el diseo y ejecucin de proyectos o actividades que se realicen en el pas. De esta

180

manera se trata de asegurar que los proyectos del sector pblico y del sector privado
sean sustentables desde un punto de vista ambiental.
Esto significa un desafo y una oportunidad para la modernizacin del Estado, ya que
exige un alto grado de eficiencia, agilidad y transparencia.

Integracin de las dependencias.

Se requiere trabajar en el desarrollo de una mejor coordinacin entre entidades pblicas,

en la unificacin de criterios sobre la aplicacin de la normativa ambiental vigente y en
los criterios de evaluacin de los aspectos difcilmente normables, en los acuerdo
respecto al concepto de sustentabilidad, en la bsqueda de consensos con el sector
privado y la activa, informada y responsable participacin de la ciudadana.
La responsabilidad de implementar y coordinar el funcionamiento es de la
SEMARNAT, la que debe realizar las siguientes acciones especficas, en coordinacin
con las dems instituciones gubernamentales: consolidar el sistema administrativo de
otorgamiento de permisos ambientales; administrar y dar seguimiento a los procesos de
evaluacin del impacto ambiental de aquellos proyectos o actividades ingresados a esta
dependencia; y desarrollar y perfeccionar las herramientas que sean necesarias para la
adecuada marcha del sistema en Mxico.
Adems, la SEMARNAT debe procurar el fortalecimiento de las capacidades tcnicas
en regiones; el desarrollo de normativas para crear criterios y procedimientos
homogneos; la definicin de criterios de referencia; y la precisin de aquellos trminos
legales relacionados con la valoracin del patrimonio ambiental, con miras al
perfeccionamiento.

Incorporacin de la dimensin ambiental en el diseo de las polticas

pblicas.

181

Las polticas sectoriales procuran el desarrollo sustentable de Mxico. Para ello, es

necesario incorporar consideraciones ambientales en el diseo de dichas polticas, tales
como: educacin, energa, desarrollo urbano, transporte y vialidad, zonas costeras,
ordenamiento territorial, recursos hdricos, fomento de la pequea y mediana empresa,
innovacin tecnolgica, desarrollo forestal, agricultura, comercio internacional y
desarrollo productivo.

Educacin ambiental.

La prevencin del deterioro ambiental pasa, necesariamente, por la educacin, ya que la

forma ms efectiva de prevenir los problemas ambientales radica en los cambios
conductuales de la gente, especialmente en aquellas instancias responsables por la
formacin de nios, jvenes y los futuros profesionistas. Dada la importancia de la
conducta de las personas y la calidad del recurso humano, el Estado debe coordinar
acciones para integrar decididamente la educacin ambiental, en el marco de una
Reforma Educativa, en todos los niveles y modalidades de la educacin, desde la
prebsica hasta la formacin de recursos humanos calificados para la gestin ambiental.
Tambin fomentar un mayor rol de la educacin superior en la generacin de
conocimiento cientfico especfico ambiental y en la formacin de recursos humanos
calificados para la gestin ambiental.

Desarrollo de un programa para el diseo de normas de calidad ambiental

y de emisin.

Las normas ambientales cumplen dos objetivos: correctivo y preventivo. Las normas de
calidad ambiental, definen los objetivos de calidad de los medios que la sociedad se da
para s en un determinado momento, y deben ser revisadas a intervalos de tiempo. Al
alcanzar el nivel establecido por la norma, se deben generar los mecanismos para

182

elaborar planes de prevencin de la contaminacin, con el objetivo de impedir que se

sobrepase dicha norma.
El elemento central de la poltica de control de la contaminacin ambiental de origen
industrial es determinar la calidad de los medios, de manera tal que aseguren al mximo
el beneficio social en su uso, para lo cual la definicin de normas de calidad ambiental
se hace imperativa. Es en este mbito donde se focalizan los mayores esfuerzos.

Investigacin cientfica y tecnolgica.

La investigacin cientfica permite entender los temas ambientales, tomar decisiones

informadas, establecer metas adecuadas, lograr y evaluar el funcionamiento de los
programas, adems de optimizar los sistemas de gestin ambiental.

Fomentar la proteccin del patrimonio ambiental y el uso sustentable de los

recursos naturales.

Aplicar los estndares y medidas de conservacin de la Biodiversidad: Forestal,

Recursos Hdricos y Uso de Suelos. As como de reas consideradas como monumentos
naturales, particularmente los santuarios de la naturaleza, los sitios de importancia
arqueolgica. Adems de las reas silvestres protegidas.

Diseo de bases para el manejo sustentable del territorio, de cuencas

hidrogrficas y zonas costeras.

Esta lnea de accin es orientada a promover la incorporacin del concepto de cuenca

hidrogrfica, como unidad de planificacin fsica, as como la actualizacin de los
instrumentos de ordenamiento territorial, introduciendo en ellos consideraciones
ambientales y ecosistmicas.

Conocimiento de los ecosistemas.

183

El diseo de los estndares y medidas de conservacin requiere un adecuado nivel de

conocimiento de variables ecolgicas, tales como las tasas de reciclaje, los flujos de
energa, las interacciones entre comunidades, la evolucin de los ecosistemas y los
efectos benficos y perjudiciales para ellos. Para esto, el Estado debe estimular a los
centros acadmicos y centros de investigacin, para que contribuyan a generar una lnea
de base ambiental a nivel regional y nacional.

Introducir consideraciones ambientales en el sector productivo.

Promocin de estndares de calidad ambiental internacionalmente aceptados para

incorporarlos en los productos y procesos productivos mexicanos. La SEMARNAT
debe disear e implementar un programa de trabajo conjunto con las otras secretaras y
el sector privado, concentrando esfuerzos en los recursos naturales renovables. El
programa debe focalizarse en la entrega de informacin y capacitacin de las empresas
incluyendo a la pequea y mediana. Debe ser clara la vinculacin con la normativa
ISO14000.

Promover la certificacin ambiental.

La SEMARNAT debe apoyar al sector productivo en el desarrollo de programas de

certificacin ambiental con miras a incorporar ecoetiquetado a la produccin nacional y
de exportacin.

Fomento de la produccin limpia y preventiva de la contaminacin.

Incorporacin de criterios de produccin ambientalmente sustentables y de gestin

ambiental preventiva (produccin limpia), en los sectores pblicos y privados,
contribuye a mejorar el desempeo ambiental y la competitividad del sector productivo.
La poltica debe estar conformada por el conjunto de acciones de fomento y regulacin
que se orientan a la adopcin gradual de tecnologas limpias y de prevencin de la
contaminacin en las diferentes reas de desarrollo productivo del pas. Debindose

184

estimular la investigacin y la transferencia de tecnologas ambientales, procurando

optimizar la cooperacin internacional, as como entre los diversos sectores
econmicos.

Complementariedad con el comercio exterior.

El Estado debe redoblar esfuerzos para complementar y potenciar las polticas

econmicas relativas al comercio internacional, con la Poltica Ambiental en el mbito
nacional, regional e internacional. Para esto se requiere mejorar la coordinacin de las
polticas, el diseo de instrumentos complementarios y, especialmente, la armonizacin
de las negociaciones y acuerdos, as como los procedimientos de solucin de
controversias ambientales y comerciales con los lineamientos de la Organizacin
Mundial de Comercio. Mxico debe realizar una activa participacin en foros
internacionales, presentando una postura frente a los temas ambientales en el comercio
exterior, para ello es necesario que la SEMARNAT y la Secretara de Relaciones
Exteriores establezcan una enrgica coordinacin.

Participacin ciudadana en la gestin ambiental

En el Estado recae la responsabilidad ltima de promover y asegurar una adecuada

participacin ciudadana. El Estado debe facilitar la participacin ciudadana y promover
campaas educativas destinadas a la proteccin del medio ambiente, otorgndole un
carcter de obligatoriedad al tema. La participacin ciudadana debe ser un tema
transversal, considerada como un instrumento de gestin ambiental y como un elemento
de los dems instrumentos, esto es, un requisito fundamental para la evaluacin del
impacto ambiental y para la preservacin de la naturaleza y conservacin del patrimonio
ambiental. Mxico requiere que su poblacin se comprometa con el cuidado del entorno
natural, hacindose corresponsable de su preservacin. El Estado debe generar
mecanismos educativos que inviten a hacerse cargo de las tareas ambientales; y buscar

185

nuevos caminos para hacer efectiva la corresponsabilidad ciudadana sobre el medio

ambiente.
El desconocimiento de la legislacin ambiental por parte de la ciudadana; la falta de
informacin de los actores o la informacin manipulada a favor de ciertos interese; la
ausencia de dialogo entre las partes involucradas; la poca capacidad organizativa de los
afectados; la urgencia de algunos por revertir el pasivo ambiental histrico y prevenir
los efectos no deseados asociados a los nuevos proyectos de inversin; la intervencin
de intereses no ambientales pero estrechamente ligados a ellos, como los econmicos,
sociales y polticos.

Incrementar la institucionalidad ambiental nacional, estatal y municipal.

Acrecentar las capacidades locales, el fortalecimiento institucional de los municipios y

una mayor coordinacin y cooperacin entre los niveles de gobiernos y las distintas
instituciones que lo componen.
Lograr un reacomodo del poder y representacin lejos del centro; para esto es necesario
la revitalizacin de los gobiernos estatales y municipales. Otorgar a los gobiernos
locales mayor acceso y control sobre los recursos pblicos, redistribuyendo la autoridad,
la responsabilidad y los recursos financieros.

Elaboracin de un presupuesto nacional ambiental

Es necesario desarrollar instrumentos econmicos para la elaboracin de un presupuesto

ambiental consolidado, que incluya el gasto de todas las dependencias gubernamentales
y servicios pblicos cuyas acciones tengan relevancia en la gestin ambiental
gubernamental. Asimismo, que considere los Costos Totales por Agotamiento y
Degradacin del Ambiente.
El instrumento debe tener como principal objetivo la prevencin y control de la
contaminacin del aire, los recursos hdricos, el suelo y los seres vivos que los habitan.

186

Instaurar los instrumentos jurdicos y tcnicos que fomenten la valoracin de los

recursos naturales. Desarrollar la aplicacin de metodologas para evaluar los riesgos al
ambiente, los ecosistemas y la salud humana, derivados de la contaminacin originados
por materiales y residuos peligrosos, residuos slidos municipales e industriales a fin de
cuantificar desde una perspectiva econmica.
Como adicin a la poltica ambiental propuesta se hacen las siguientes recomendaciones
para su eficiente implementacin y as alcanzar el objetivo general y los especficos
planteados.
1. Recomendaciones para la gestin ambiental.
Desarrollar las capacidades humanas y financieras de la PROFEPA y promoviendo
las asociaciones entre las diferentes corporaciones policiales, as como el
cumplimiento de los reglamentos relacionados con el agua y en el caso de las aguas
residuales incluirlas en licencias integrales para el control de la contaminacin.
Ampliar la aplicacin del principio del que contamina paga para una asignacin real
de precios del agua y de los servicios de manejo de residuos; con la pertinente
consideracin de los estratos sociales;
Analizar la introduccin de nuevos instrumentos econmicos, tales como cobros por
descargas de productos peligrosos, cargos por emisiones atmosfricas, pagos por
servicios ambientales y por contaminacin del agua;
Diversificar y robustecer la infraestructura ambiental hacia los estados y los
municipios, aumentando el gasto relacionado en sta, a travs de fuentes pblicas,
privadas e internacionales; mejorar la eficiencia en el suministro de servicios
ambientales, y desarrollar asociaciones pblico-privadas en el sector hidrulico y en
el sector residuos;

187

Descentralizar la gestin ambiental a los tres niveles de gobierno mediante la

transferencia equivalente de poderes para gravar y cobrar los servicios ambientales,
con el compromiso por parte de las administraciones locales para desarrollar
capacidades tcnicas y administrativas;
Establecer mecanismos de integracin interinstitucional para lograr que las polticas
ambientales sean dinmicas.

2. Recomendaciones especficas para el Aire.

Vigilancia y control en el cumplimiento de los sistemas regulatorios;
Actualizar los reglamentos existentes para mejorar los ndices de cumplimiento de las
empresas generadoras de energa: PEMEX, CFE y LyFC.
Supervisar el efectivo cumplimiento del Programa de Verificacin Vehicular
Obligatoria y extenderlo a las 56 zonas metropolitanas cuya poblacin es mayor a los
500 mil habitantes.
Renovar el parque vehicular pblico de las 56 zonas metropolitanas. As como darle
prioridad al desplazamiento del transporte pblico en estas zonas.
Eliminacin de subsidios perniciosos como los existentes en el sector agrcola y analizar
los actuales mediante la metodologa para la reingeniera de subsidios.
Aprovechar el gran potencial de Energas Renovables (solar, elica, hidrulica,
bioenerga y geotrmica) para reducir el consumo de fuentes fsiles.
Incluir en el monitoreo de calidad del aire a otros agentes perjudiciales como el PM2.5
(Partculas finas de 2.5 micras de dimetro) y el COV (Compuestos Orgnicos
Voltiles); y que tambin son emitidas por vehculos automotor, plantas generadoras de
energa y fogatas.

188

3. Recomendaciones especficas para el Agua.

Destinar recursos a la red de suministro y alcantarillado a la totalidad de la poblacin
(urbana y rural);
Implementar un monitoreo exhaustivo en zonas industriales y agrcolas de aguas
residuales.;
Obligar a las empresas proveedoras del servicio de agua potable y de manejo de aguas
residuales para que obtengan la certificacin ISO para mejorar el funcionamiento
operativo de las plantas de tratamiento;
Detener la sobreexplotacin de los mantos acuferos generados por la agricultura de
riego a travs de la implantacin de nuevas tecnologas;
Estimular el uso sustentable del agua en el hogar, comercio e industria.;
Proteccin de los ecosistemas acuticos en la gestin del agua (por ejemplo: ros, lagos,
estuarios, deltas, humedales).
Desarrollar un enfoque integral para mejorar la gestin de recursos hdricos y forestales
para proporcionar servicios relacionados con el medio ambiente de manera eficiente;

189

Conclusiones

Es una necesidad del pensamiento econmico actual incorporar a las teoras del
desarrollo un paradigma que tenga en cuenta la sustentabilidad de acuerdo a lo
recomendado por la Organizacin de las Naciones Unidas en los tres pilares: ecolgico,
econmico y social. De no ser as, en un tiempo finito el hbitat del hombre se ver
daado al punto que peligre su subsistencia en el planeta.

La teora de Ronald H. Coase es relevante por la creacin de un mercado ambiental. Al

considerar que en el mercado se debe tener un costo de transaccin mnimo o nulo;
adems de la creacin de derechos de propiedad claramente definidos sobre los recursos
naturales. Logrndose a travs de la negociacin. Dadas estas condiciones, ante la
presencia de determinadas externalidades o como Coase las llama efectos externos,
siempre ser posible la obtencin de una externalidad ptima. Esto es, lograr
internalizar las externalidades. Aunque el teorema de Coase es vlido desde el punto de
vista esencial, el autor de este trabajo difiere de l, al considerar que es imprescindible
la participacin del Estado como regulador del mercado ambiental.

El agotamiento de los recursos naturales y la degradacin ambiental van en ascenso

como se ha demostrado para Mxico; algo ms del 10 % como promedio, del valor del
PIB lo compone esta disminucin de los recursos de la naturaleza y el ambiente,
excediendo en casi un 1 % el peso que le corresponde al consumo de capital fijo
(depreciacin). En esta comparacin cabe sealar que mientras esos ltimos activos se
reponen por los mecanismos establecidos por la contabilidad nacional, los gastos de
proteccin del ambiente slo se restauran en aproximadamente un 4%.

190

A su vez, de cada $100 pesos como promedio generados por el PIB, el costo total por
agotamiento y degradacin del ambiente es de $9.73 pesos. De los cuales el 77.68% le
corresponde al aire y el agua, por tanto, de cada $100 pesos del PIB, $7.55 pesos
corresponde al costo por agotamiento y degradacin del aire y el agua especficamente.

En relacin al Agua, el sector agrcola consume el 77% de agua y la industria el 14%.

En tanto que en pases como Estados Unidos de Amrica la Industria consume el 57% y
Canad el 70%. Mxico exhibe un 42.5% de agua contaminada; 32.50% de agua por
descargas municipales y el 8% contaminada por aguas residuales y erosin del suelo. De
este 42.5% slo restablece el 21.8% de cuerpos de agua; mientras que Estados Unidos
de Amrica y Canad recuperan el 78% y 70.85% respectivamente.

De los 653 acuferos de origen subterrneo, 101 son sobreexplotados pues de ellos se
extrae el 58% del agua subterrnea para todos los usos. Adems de los 101
sobreexplotados otros 17 acuferos presentan salinizacin generada por la penetracin
de agua marina o salinizacin de suelos.

El 98.4% de las playas tienen una evaluacin aceptable; parece una cifra alentadora,
pero, slo se les hace la prueba de enterococos fecales, no incluyendo pruebas que
detecten qumicos.
Al mismo tiempo, el 40% de agua en el suministro se desperdicia por falta de
mantenimiento a la infraestructura de distribucin.

191

Respecto al Aire, la Energa es el mayor contribuyente de las emisiones totales de

gases de efecto invernadero (GEI) con un 24%, el transporte contribuy con el 18%, el
consumo de combustibles fsiles en la manufactura y la industria de la construccin
aport el 8%, el consumo en los sectores residencial, comercial y agrcola fue del 5%,
mientras que las emisiones fugitivas de metano contribuyeron con 6% de las emisiones
totales. Los procesos industriales el 8%, El cambio de uso de suelo y silvicultura el
14%, la agricultura el 7% y los desechos en rellenos sanitarios y aguas residuales el
10%.

La generacin de GEI por el consumo de combustibles fsiles se ha incrementado en

un 25%, de los cuales el 64.7% es por la generacin de energa; el 21.7% por la
industria de la construccin y la manufactura; el 13.6% restante por los sectores
residencial, comercial y agropecuario.
En el sector transporte el 91% es generado por el transporte de automotor, mientras que
el incremento que se registro en la produccin industrial del 51% correspondi a la
mayor produccin de cemento, a una mayor utilizacin de la piedra caliza y la dolomita
y a un incremento en la produccin de materias primas, de productos y de derivados
siderrgicos.
El principal GEI es el Bixido de Carbono (CO2), el cual registr un incremento del
28% en el periodo analizado, ocasionado por el transporte y la generacin elctrica;
seguido del CH4 que tiene un incremento del 34% causado por emisiones fugitivas de
petrleo y gas, rellenos sanitarios y aguas residuales.
Los hidrofluorocarburos (HFCs) se han incrementado con un factor de 16 veces
respecto a 1992; y comparados con el dao que produce el CO2 estos alcanzan a afectar

192

la atmsfera hasta 11,700 veces ms teniendo una permanencia en ella hasta de 100
aos.

Es necesario mejorar la eficiencia energtica, corrigiendo la eficiencia de las plantas

generadoras de electricidad, sustituyendo el carbn por gas natural; utilizando energas
alternativas, llevando una adecuada administracin de los bosques, estableciendo
programas de conservacin en reas de naturales protegidas.

Para situar a Mxico en la va correcta de la dinmica del desarrollo sustentable desde la

perspectiva del medio ambiente y concretamente desde los recursos del aire y agua
como lo considera esta investigacin es necesario dejar el doble discurso poltico y
afrontar esta problemtica con la implementacin de polticas ambientales integrales;
considerndola desde dos vertientes: la primera que involucre la participacin de los
tres niveles de gobierno y la segunda desde un enfoque interdisciplinario, que evite
anlisis parciales o sesgados. Adems, se requiere evaluar los resultados (corto plazo) y
los impactos (largo plazo), lo que conlleva a establecer polticas ambientales transanuales, que no estn restringidas a presupuestos anuales.

Existen precarios avances orientados al desarrollo sustentable, por lo que falta mucho
por alcanzarlo. Esto debe de afrontarse con una actitud positiva, definiendo una visin
del futuro, que contemple entre otros aspectos la diversidad biolgica y cultural.
Asimismo, debe solidificar el empeo con el objeto de la proteccin a los ecosistemas.

Como se pudo evidenciar, en Mxico existen polticas ambientales, la infraestructura

institucional en el sistema de gobierno, pero, no se cuenta con un control verificador de

193

resultados. Al analizar la institucionalizacin, los programas y la suscripcin de

compromisos se observa una inmensa similitud entre las diferentes administraciones
federales ejecutivas que conlleva a una inercia de pasividad y distante del desarrollo
sustentable.
En el albor del siglo XXI, es evidente que no se ha logrado detener la pobreza y se ha
hecho muy poco para proteger el medio ambiente, es necesario integrar esfuerzos desde
una perspectiva de desarrollo humano y desarrollo sustentable. Existen marcos legales,
regulatorios e instituciones al ms alto nivel de gobierno, sin embargo, hace falta su
fortalecimiento, impulsando una nueva generacin de instrumentos ms eficaces y sobre
todo preventivos, que se orienten a una integracin econmico-ambiental, ms
accesibles al sector productivo, incluyente de la pequea y mediana empresa.

El acceso a la informacin, la educacin, la investigacin y el desarrollo, as como la

transferencia y adaptacin del conocimiento, juegan un papel preponderante en la
sustentabilidad. Los riesgos naturales debido a las alteraciones de los ecosistemas son
cada vez ms frecuentes y ponen de manifiesto la debilidad humana ante ellos. Ya no
bastan los esfuerzos de proteccin, se requiere tomar medidas precautorias (llamadas
tambin Principio Precautorio). Es necesario profundizar en el conocimiento de los
recursos naturales, abrir paso a la investigacin con sus propias prioridades, generar
tecnologa o adaptar tecnologa de los pases desarrollados y as hacer una adecuada
evaluacin de riesgos mediante una aproximacin precautoria.

El pas requiere promover transformaciones econmicas y sociales, por lo que se hace

imprescindible incrementar el gasto social, sobre todo en salud y educacin.
Adicionalmente, es necesario reestructurar la cadena productiva, de manera tal, que se

194

genere competitividad a travs de industrias limpias y as frenar el deterioro ambiental y

de la prdida de capital natural y detrimento del capital humano, que constituyen una
causa esencial de prdida de las capacidades productivas.

En el tema jurdico e institucional, se deben de enriquecer los instrumentos polticos

para una mejor cohesin intersectorial. Esto es, establecer vnculos slidos operativos
entre las diferentes dependencias gubernamentales, as como entre las diferentes escalas
de gobierno. La legislacin debe ser clara, certera y eficaz. Consolidada en una
estructura jurdico-administrativa idnea.

La poltica ambiental debe estar inmersa en un sistema y conjunto de polticas

interinstitucionales con el fin de alcanzar los objetivos de la sustentabilidad;
contribuyendo a fortalecer los retos de la poltica pblica en su conjunto. Se debe crear
una cultura ambiental que sea eje de la vida cotidiana y social. Esta cultura no debe ser
slo primordial para el Estado, debe serlo tambin para la familia y el sector
empresarial. Se debe actuar con la responsabilidad de preservar y conservar el
patrimonio natural; as como la participacin ciudadana en la formulacin, gestin,
implementacin y evaluacin de la poltica ambiental.

Mxico junto con los pases de la regin debe establecer un frente comn, para que de
manera eficiente y urgente, insten a los organismos financieros internacionales a que
liberen recursos para poder atender a los compromisos de la agenda del desarrollo
sustentable. A su vez, deben implantarse a nivel estatal, nacional y regional, sistemas
de indicadores perfectamente definidos que combinen lo cualitativo con lo cuantitativo,

195

que permitan observar el comportamiento en particular del aire, agua, y biodiversidad,

adems de reflejar la evolucin del nivel de vida de la poblacin.

196

Anexos

Anexo 1 Protocolo de Kioto

El Protocolo de Kioto del Convenio Marco sobre Cambio Climtico de la ONU
(UNFCCC) fue acordado por gobiernos en 1997. Entr en vigor el 16 de febrero de
2005 por 55 naciones que en conjunto suman el 55% de las emisiones de gases de
efecto invernadero. En la actualidad 166 pases lo han ratificado.
El objetivo del Protocolo de Kioto es conseguir reducir un 5.2% las emisiones de gases
de efecto invernadero globales sobre los niveles de 1990 para el periodo 2008-2012.
Este es el nico mecanismo internacional para empezar a hacer frente al cambio
climtico y minimizar sus impactos. Para ello contiene objetivos legalmente
obligatorios para que los pases industrializados reduzcan las emisiones de los 6 gases
de efecto invernadero de origen humano como dixido de carbono (CO2), metano (CH4)
y xido nitroso (N2O), adems de tres gases industriales fluorados: hidrofluorocarbonos
(HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6).
Anexo 2 Responsabilidades Jurdicas

Tipos de Responsabilidad
Dentro del Derecho Ambiental se presentan las siguientes clases de responsabilidad:
Responsabilidad Penal: Surge por la comisin de un delito, esto es, una accin, tpica,
antijurdica y culpable o violatoria de preceptos jurdicos, dirigida a transtornar
nocivamente el ambiente y se traduce en la aplicacin de una sancin penal40.

40

De Los Ros, I. Responsabilidad Ambiental en la legislacin Venezolana. Conferencia dictada en el

primer Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, Ciudad de Mxico, 24 de octubre de 2002.

197

Responsabilidad Civil: Situacin jurdica que obliga a algunos a responder del dao
causado por sus propios hechos, los de otros sujetos a l y por sus cosas y animales,
pudiendo tener su origen en el incumplimiento de un contrato (contractual) o fuera de
contrato (extracontractual). Asimismo, es posible que este tipo de responsabilidad se
funde en la culpa (subjetiva) o en el riesgo de la cosa (objetiva)41.
Responsabilidad Administrativa: El incumplimiento de la norma ambiental permite a la
Administracin Pblica (Federal, Estatal, Municipal), si los hechos no son constitutivos
de un delito, abrir un expediente e imponer al responsable la sancin respectiva, de igual
manera, si el ilcito ha resultado en algn dao ambiental, la Administracin Pblica
podr exigir la reparacin del dao y la indemnizacin de los daos y perjuicios
causados, si as lo prevn las normas aplicables42.
Responsabilidad Civil.
Para Mximo Carvajal43, la responsabilidad por daos al ambiente, presenta un gran reto
a las teoras clsicas de responsabilidad civil dado que es el propio de la esencia de la
responsabilidad ya sea en su aspecto contractual o extracontractual que exista un
binomio conducta-resultado o nexo causal, de tal modo que pueda afirmarse que el dao
es consecuencia de una determinada actividad y esa, precisamente, es la ms grande
dificultad que se presenta en la prctica tratndose de la responsabilidad del dao
ambiental, ya que la realidad est supeditada a una serie de condiciones positivas y
negativas que en todo momento intervienen y que faltando una de ellas el resultado sera
distinto. Adems, en el Derecho Ambiental se presenta la particularidad de que el dao
no solamente afecte bienes particulares sino que siempre se puede presentar el dao a
41

Edgar, Baqueiro, Responsabilidad. En Biblioteca Diccionarios Jurdicos Temticos Volumen 1.

Mxico, Harla, 1994, P.98.
42
Lizaur, Garca-Margallo, H. Responsabilidad Administrativa. En Memorias del Primer Taller
Internacional Hispano Mexicano de Derecho Ambiental y Certificacin Ambiental, ITESM/INE/ICAM.
2004. p 1.
43
Mauricio, Carvajal, La Responsabilidad en Materia Ambiental. 2003. Pp. 153-158. En: Memorias del
Primer Encuentro Internacional del Derecho Ambiental. Mxico: INE. p. 632.

198

bienes colectivos como lo es el supuesto de la contaminacin de un manto fretico

como producto de la percolacin de lixviados provenientes de un entierro clandestino de
residuos peligrosos. Aqu claramente hay un dao en el patrimonio del dueo del predio
afectado, el cual de un acuerdo con lo establecido en la Ley General para Prevencin y
Gestin Integral de los Residuos, se convierte en responsable solidario. Adems este
dao tambin afecta severamente un bien comn que en este caso son las reservas
hidrolgicas.
Como ya se mencion, en materia de responsabilidad, una de las piezas claves para
poder imputar un dao a un sujeto dado, lo es sin duda, el nexo causal, es decir, la
relacin causa-efecto. Esta relacin se utiliza en materia de responsabilidad, con el fin
de responder dos cuestiones: a) encontrar alguna razn por la cual el dao pueda ligarse
con una persona determinada, hacindola responsable y b) en segundo lugar se busca
relacionar de manera inversa al inicio a, al dao con la persona, pues este principio
tambin se basa en valorar el dao causado, es decir, se tiene la obligacin de establecer
hasta donde llega el deber de resarcir el dao causado. Esta comprobacin causal
tambin se ve entorpecida debido a que el dao ambiental puede presentarse a gran
distancia del punto donde se produjo el ilcito.
En un reporte del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
sobre el desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamericano y su aplicacin, se seala
que en la religin no existen leyes de responsabilidad civil por daos al ambiente y que
las regulaciones especficas sobre dao ambiental son escasas, por lo cual las normas
aplicables son aquellas para la reparacin del dao general contenidas en los cdigos
civiles. Ello aunado a que muchos juristas siguen considerando errneamente a la
responsabilidad por daos al ambiente como asunto de la legislacin civil.

199

Con referencia a las leyes de responsabilidad civil, en Mxico nicamente existe la de

responsabilidad civil por daos nucleares y un proyecto de ley de responsabilidad civil
por daos al ambiente, el cual sin embargo, no ha podido ser concretado.
Como tal, la responsabilidad civil proviene de dos fuentes: a) la realizacin de un acto
ilcito (responsabilidad subjetiva o con culpa) y b) por la realizacin de un hecho ilcito
(responsabilidad objetiva o sin culpa).
Responsabilidad Subjetiva
En el Artculo 1910 del Cdigo Civil para el Distrito Federal, se establece la
responsabilidad subjetiva en los siguientes trminos:
El que obrando ilcitamente o contra las buenas costumbres cause dao a otro, est
obligado a repararlo, a menos que demuestre que el dao se produjo como consecuencia
de culpa o de negligencia inexcusable de la vctima.
Este precepto jurdico que reivindica el principio tradicional de la responsabilidad
subjetiva o responsabilidad por culpa.
Responsabilidad Objetiva
En el Artculo 1913 del Cdigo Civil para el Distrito Federal, se define la
responsabilidad objetiva en los siguientes trminos:
Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias
peligrosas por s mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva e
inflamable, por la energa de la corriente elctrica que conduzcan o por otras causas
anlogas, est obligada a responder del dao que cause, aunque no obre ilcitamente, a
no ser que demuestre que ese dao se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la
vctima.

200

Responsabilidad Administrativa
La estrategia fundamental del Derecho Ambiental recae todava en el Derecho
Administrativo, el cual tiene una misin preventiva y basa su efectividad en el
establecimiento de un sistema de sanciones para los casos de incumplimientos o
infraccin de lo dispuesto por la legislacin de la materia, que es lo que se obtiene como
ilcito administrativo.
La Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), en su
Ttulo Sexto, hace referencia a las medidas de control, seguridad y sanciones que en su
momento las autoridades competentes estn facultadas para llevar a cabo con el fin de
preservar el equilibrio ecolgico.
Responsabilidad Penal
Se habla del Derecho Penal como la ltima ratio de la imparticin de la justicia debido a
que esta se aplica cuando por su gravedad un delito as lo amerita. En s la accin penal
constituye un acto con repercusiones negativas no solamente para aquel que la sufre,
sino tambin para su crculo familiar y para la sociedad en general, por lo cual la
finalidad de sancionar penalmente ciertos delitos no solamente va encaminada a
encarcelar a los infractores, sino que su componente ms importante es el elemento
disuasorio, ya que ante la amenaza de perder su libertad, muchos ciudadanos se
abstendran de infligir la ley.
Un ejemplo donde se ponen de manifiesto varias fallas en el sistema de imparticin de
la justicia penal, como lo es la falta de capacitacin en materia ambiental de los jueces
encargados de procurar justicia, denotando por la incompetencia emitida en una primera
instancia, as como la falta de comunicacin entre el personal de PROFEPA y de la
PGR, ya que destruir el material bajo su resguardo, le quit al Ministerio Pblico
Federal los elementos para valorar los hechos que sucedieron, adems indudablemente

201

incurrieron en responsabilidad al destruir el citado material, lo representa el de la

Mortandad de Tortugas que se present el 27 de diciembre de 1997, dentro del rea de
la Reserva de la Biosfera en Vizcano, cuando un grupo de pescadores report a la
direccin de la Reserva el avistamiento de tortugas muertas dentro y fuera de la laguna
Ojo de Liebre, B. C. S. La Direccin por su parte dio aviso a la Procuradura Federal de
Proteccin Ambiental (PROFEPA) el 8 de enero de 1998, la mortandad de 94 tortugas
(Chelonia mydas agassizi) dentro y fuera de la laguna. En el ejercicio de sus
atribuciones, PROFEPA integr un comit cientfico para investigar el fenmeno,
esclarecer sus causas y en su caso, indicar las medidas de prevencin, proteccin y
restauracin correspondientes.
Para el 2 de julio de 1998 el Comit Cientfico informo a la PROFEPA sobre los
resultados de la investigacin, concluyendo lo siguiente:
Un derrame o aporte puntual con elevada concentracin salina y otros minerales, que
provoc un choque osmtico o variacin en la osmolaridad del agua de mar fue la causa
de la mortandad de 94 tortugas marinas registrada a finales de diciembre de 1997 en la
Laguna Ojo de Liebre, B.C.S.
Con este reporte tcnico PROFEPA procedi a entregar el 23 de julio de 1998 a
Empresa Exportadora de Sal, S.A. de C.V. (ESSA), la cual era la probable responsable
de un Acuerdo de Emplazamiento, al cual, ESSA dio respuesta el 12 de agosto de 1998,
tras lo cual ESSA y PROFEPA celebraron un convenio el da 3 de septiembre. As
mismo, el 18 de septiembre ESSA inform a PROFEPA de la integracin de su Grupo
Tcnico Cientfico. Finalmente, el 7 de abril de 2000, la PROFEPA emite una
resolucin definitiva basada en el siguiente dictamen tcnico:

202

Que a pesar de la intensa investigacin cientfica no ha sido posible determinar

la causa de mortandad de las 94 tortugas con un grado de certeza cientficamente
razonable.

Que no hay evidencia suficiente para demostrar o para descartar la hiptesis de

que las tortugas murieron por un derrame puntual de salmuera.

Que tampoco hay evidencia suficiente a demostrar o descartar la hiptesis de

pesca ilegal.

Que dada las circunstancias en que se present la contingencia, an cuando la

investigacin cientfica contine, es improbable determinar la causa de muerte
de las 94 tortugas con un grado de certeza cientficamente razonable. Con base
en esta informacin PROFEPA, notific a ESSA la resolucin definitiva:

Que en relacin con la mortandad de las 94 tortugas marinas reportadas en diciembre

de 1997, dentro y fuera de la laguna Ojo de Liebre, B.C.S. y, en virtud de que los
resultados de las intensas investigaciones desarrolladas por los Comits Cientficos,
concluyeron que no es posible determinar la causa de la mortandad de dichas tortugas
con certeza cientfica razonable, no se determinan responsabilidades de carcter
ambiental a la empresa ESSA.
En forma paralela (el 16 de marzo de 1999), tres organizaciones no gubernamentales,
interpusieron una demanda penal, en contra de quin resultase culpable (ESSA y sus
funcionarios) por violaciones al Artculo 416, Fraccin I, del Cdigo Penal Federal.
Dicha demanda fue en primera instancia recibida por la Subprocuradura de
Procedimientos Penales A, la cual acus de recibido el escrito de denuncia y dio
inicio a la averiguacin previa y radicando la averiguacin en la Mesa III de la Fiscala
A, registrando la Averiguacin en el Libro de Gobierno y dndole su respectivo

203

nmero. En el 11 de marzo de 1999 se elabora una ponencia de incompetencia y se

remite la averiguacin previa a la B.
Finalmente, en octubre de 2002, el tribunal decide el no ejercicio de la accin penal
fundamentando su decisin en los siguientes considerados:

No se acredit que en la fecha de mortandad de las tortugas hubiera habido un

derrame de salmuera.

No se acredit el nexo causal entre la conducta y el resultado.

No se acredit el dolo.

Obstculo material insuperable para efectuar anlisis a las tortugas. Ello debido
a que el personal de la PROFEPA que tena bajo su resguardo los cadveres de
las tortugas, decidi incinerar los mismos, dejando a la fiscala sin medio para
hacer cualquier anlisis subsecuente que permitiese esclarecer los hechos.

No existe ningn rastro que permita determinar si hubo o no derrame a la fecha

de la mortandad de las tortugas.

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