Las polticas de comunicacin ante los retos del nuevo

milenio: Pluralismo, diversidad cultural, desarrollo econ-

mico y tecnolgico y bienestar social
(Communication policies facing the challenges of the new millennium:
Pluralism, cultural diversity, economic and technological development
and social welfare)
Marcial Murciano1

Recibido el 11 de mayo de 2005, aprobado el 29 de noviembre de 2005.

Resumen
Las polticas de comunicacin han condicionado y orientado el desarro-
llo y la forma que han adquirido los diferentes sistemas de medios naciona-
les. Por lo general, el inters general ha dirigido la intervencin del Estado a
lo largo de los siglos XIX y XX. Las diversas transformaciones ocurridas
durante las dos ltimas dcadas han puesto en crisis el rol tradicional asu-
mido por el Estado hasta finales del siglo XX. Frente a esta situacin, los
valores emergentes asociados con el pluralismo y la transparencia, la diver-
sidad cultural y la creatividad, el desarrollo econmico y tecnolgico y el
bienestar social deben constituirse en el ncleo duro de unas polticas reno-
vadas e integradas.
Palabras clave: Polticas de comunicacin y cultura. Medios de comunica-
cin. Revolucin digital. Desarrollo econmico y social. Inters general.

Abstract
Communication policies have conditioned and guided the development
and the form taken by the different systems of national media. In broad
terms, the general interest directed the intervention of the State over the
course of the XIX and XX centuries. The different transformations that have

1
Universidad Autnoma de Barcelona.

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occurred in the last two decades have created a crisis in the traditional role
assumed by the State until the end of the XX century. Facing this situation,
the emergent values associated with pluralism and transparency, cultural
diversity and creativity, economic and technological development and social
welfare must form the hard nucleus of renovated and integrated policies.
Key words. Communication policies and culture. Mass media. Digital
revolution. Social and economic development. General interest.

Laburpena
Komunikazio-politikek nazio-komunikabideen forma eta garapenaren
baldintzak eta norabidea eragin dute. Oro har, interes orokorrak Estatuaren
esku hartzea zuzendu du XIX. eta XX. mendeetan. Azken bi hamarkadetan
gertatutako eraldaketek krisian jarri dute XX. mendea arte Estatuak hartu
zuen zeregina. Egoera honen aurrean, aniztasun eta gardetasunarekin, kultur
aniztasun eta sormenarekin, garapen teknologiko eta ekonomikoarekin eta
ongizate sozialarekin loturik balore berriek poltica berrituen eta integratuen
ncleo gogorra izan behar dute.
Hitz gakoak: Komunikazio eta kultur poltica. Komunikabideak. Iraultza
digitala. Garapen ekonomiko eta soziala. Interes orokorra.

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1. Las polticas de comunicacin: de los soportes industriales al

inters general
Como es sabido, los planteamientos tericos sobre los medios de comu-
nicacin social y su desarrollo y los avances de la poltica contempornea
estn ntimamente vinculados. En este sentido, las polticas de comunicacin
tienen su origen moderno en los objetivos nacionales definidos por los esta-
dos a lo largo del siglo XIX, en particular como respuesta a la continuada
innovacin y desarrollo de la tecnologa de las comunicaciones. El papel del
Estado ha sido paradigmtico en la organizacin y desarrollo del telgrafo y
las telecomunicaciones, as como tambin en el caso del cine, la radio y la
televisin. A medida que se ha definido y desarrollado la actividad de estas
nuevas industrias comerciales o pblicas, el papel del Estado ha sido deter-
minante en la configuracin de derechos, reglamentaciones y restricciones
para cada uno de los mercados que se generaron. Por ejemplo: siguiendo los
criterios del control o de la libertad en cada nuevo medio (en el caso de la
prensa); o por razones de moralidad pblica (en el caso del cine); o por razo-
nes estratgicas o del inters nacional (en el caso de la telegrafa y en general
en el desarrollo de las telecomunicaciones); o por argumentos basados en
razones tcnicas y de objetivos complementarios, como el de asegurar la
mxima cobertura y eficacia en la difusin de la programacin de la radio y
la televisin (a travs del monopolio de las ondas radioelctricas) (Siebert,
Peterson y Schramm, 1963).
En todos los pases de Europa, el Estado contribuy de forma esencial en
la configuracin y desarrollo de los grandes medios modernos de comunica-
cin de masas. En los Estados Unidos de Amrica, de una forma anloga,
aunque siguiendo los criterios del utilitarismo y del mercantilismo -amplia-
mente debatidos, explicitados y refrendados pblicamente-, el papel del Es-
tado fue igualmente central en la configuracin y desarrollo de los medios de
comunicacin. En trminos generales, esta actuacin del Estado se ha lle-
vado a cabo mediante polticas de comunicacin especficas, que han osci-
lado siempre entre la defensa de los valores promovidos por la industria y el
comercio y los valores promovidos por el inters general.
A pesar de estas oscilaciones permanentes y peridicas, que se mantie-
nen en la actualidad, el inters general, en ocasiones interpretado como inte-
rs nacional, ha sido el elemento que ha legitimado y permitido la interven-

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cin del Estado como institucin impulsora y organizadora de las nuevas

tecnologas y de su transformacin en nuevos medios de comunicacin, re-
des de distribucin de informacin y mercados.
Este papel esencial del Estado es perceptible tambin en nuestros das,
durante el ltimo e intenso perodo de desarrollo tecnolgico. A pesar de
existir una permanente generalizacin y ampliacin de las corrientes libera-
les, amplios sectores sociales reclaman todava la centralidad del Estado
(para la mejora del desarrollo educativo; en el nuevo impulso industrial; y
tambin y de nuevo en el desarrollo de la reciente tecnologa de la comuni-
cacin). En el mismo sentido, amplias reas de este reciente desarrollo social
se encuentran afectadas por nuevas demandas de regulacin, como en el caso
de la seguridad, el medio ambiente, la cultura y la comunicacin.
Sin embargo, a pesar de todo ello, en las dos ltimas dcadas el Estado
ha encontrado dificultades para redefinir los valores del inters general en el
nuevo entorno de transformaciones que han producido la revolucin digital y
la difusin masiva de la nueva tecnologa de conexiones, el satlite, el cable
y las nuevas redes de comunicacin.
Como es sabido, durante este reciente perodo se ha producido un claro
avance de las fuerzas del mercado, al pasar stas a determinar y extender los
valores generales del comercio en el impulso y en la organizacin del desa-
rrollo de la nueva tecnologa, colocando a menudo al Estado en una posicin
incierta y debilitada frente a los nuevos retos que suponen la fijacin de los
nuevos valores legitimadores en este nuevo entorno tecnolgico, econmico
y social que promueve la emergente sociedad de la informacin. Es sta una
situacin contradictoria, en la que la prdida del monopolio del Estado a la
hora de definir los nuevos valores convive con las demandas que reclaman
su centralidad. Por ejemplo, sabemos que el Estado, a travs de las compe-
tencias constitucionales detentadas y por medio de las reglamentaciones
especficas existentes, es prcticamente la nica institucin que puede ga-
rantizar el ejercicio de las libertades pblicas en la informacin y la comuni-
cacin, en el avance del pluralismo informativo y en el fomento de los dere-
chos culturales de los ciudadanos, considerados todos ellos como elementos
constitutivos fundamentales del inters general de una democracia avanzada.
Sin embargo, hemos sido testigos de cmo numerosas iniciativas propuestas
para impulsar estos derechos han sido bloqueadas o contestadas desde am-

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plios sectores de la industria o del comercio y percibidos en trminos de la

opinin pblica como un abuso de atribuciones competenciales por parte del
Estado, en contra de los legtimos intereses del mercado, la libre competen-
cia y el progreso material y social.
Esta tensin entre Estado e Industria, caracterstica de las dos ltimas
dcadas, permite comprender mejor las ambigedades que afectan al inters
general y a los valores que lo componen. Asimismo, pone tambin de mani-
fiesto las dificultades que existen en nuestras sociedades para definir de ma-
nera unvoca objetivos comunes que puedan ser desarrollados por medio de
polticas democrticas de comunicacin ampliamente consensuadas y acep-
tadas socialmente.
En este sentido y por ejemplo, diversas iniciativas de poltica de comu-
nicacin y de cultura concretas (las cuotas de la publicidad en la programa-
cin de la tv, las ayudas y las formas de promocin del audiovisual, entre
otras) han sido presentadas como una intromisin (del Estado) y percibidas
como sospechosas de debilitar la libertad de iniciativa (por los sectores em-
presariales), puesto que se consideraba que estas actuaciones afectaban de
forma negativa tanto a los principios constitutivos de la libre actividad em-
presarial como del ejercicio de las libertades pblicas (en la capacidad indi-
vidual o colectiva de autoorganizacin, de libre intercambio de comunica-
cin o de la libertad de emisin de contenidos).
De forma contradictoria y paralela y tal como se ha manifestado, tam-
bin existe en nuestras sociedades una extendida conciencia de que es nece-
sario avanzar en el proceso de la democracia social frente a los excesos del
individualismo econmico y del dominio del comercio en la esfera de los
bienes y servicios culturales. Al respecto es ilustrativo el amplio debate p-
blico originado en torno a la mercantilizacin creciente de amplios sectores
de la programacin televisiva y del cine comercial internacional; y que ha
tomado diversas formas en torno a debates sociales como el de la teleba-
sura o el del colonialismo cinematogrfico, debido a la exhibicin domi-
nante del cine norteamericano en las salas de cine y en la programacin de
televisin.
En nuestra opinin, asumir esta situacin paradjica y contradictoria en-
tre los intereses contrapuestos del inters general y los de los intereses ex-
pansivos del mercado y la industria obliga a plantear de nuevo el tema del

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inters general en este nuevo milenio y el de los nuevos valores que delimi-
tan y que deben constituir la base de toda poltica de comunicacin demo-
crtica actual (Thiebaut, 1998).
Hasta fechas muy recientes, las polticas de medios de comunicacin que
denominar para simplificar la argumentacin como tradicionales se han
orientado a promover el desarrollo de medios especficos, mediante leyes y
reglamentaciones sectoriales. Cuando stas han existido en un determinado
pas, se han configurado en forma diversa, como la de ley de prensa, la de
radio, la del cine, la de la televisin privada o la del cable, por denominar
algunas entre las ms conocidas y recientes. Por otra parte, y tambin tradi-
cionalmente las polticas de telecomunicaciones han estado casi siempre
orientadas o bajo el control de instituciones de reglamentacin de carcter
econmico y comercial especializadas. Por ejemplo, y en la ltima poca, las
agencias creadas para regular los emergentes mercados de las telecomunica-
ciones, dependientes en general de ministerios como los de economa o in-
dustria.
Este sistema de atomizacin de las polticas, muy caracterstico tanto en
el desarrollo histrico como en el reciente de los grandes medios masivos y
de sus soportes industriales, resulta cada da ms artificial e ineficiente al no
ser capaz de articular unos valores unvocos, con objetivos precisos capaces
de ser aplicados mediante una doctrina que promueva el inters general en el
conjunto del sistema de los medios de comunicacin. Ni tampoco a las dife-
rentes categoras de problemas que podemos diferenciar tanto en trminos
espaciales (me refiero a los diferentes espacios comunicativos: mundiales,
supranacionales, nacionales o subnacionales) como en trminos de comuni-
dad (por ejemplo, las relacionadas con las diferentes lenguas o etnias de un
determinado espacio geogrfico).
En nuestra opinin, y as lo proponemos ms adelante, es necesario su-
perar esta etapa, que por lo dems es una caracterstica ms de la evolucin
de los medios y de sus polticas normativas durante los siglos XIX y XX
(McQuail, 1988). Creemos que es posible avanzar una nueva propuesta de
polticas de comunicacin integrales para el sector de los medios y de la
cultura, ms acorde con el actual proceso de transformacin de la organiza-
cin del espacio y de las relaciones de intercambio que han generado las
nuevas redes mundiales de distribucin de contenidos (Held, 1999).

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1. 1. Tres modelos de polticas de comunicacin.

Con carcter explicativo, es posible diferenciar tres grandes modelos que
orientan el surgimiento y desarrollo de las polticas tradicionales de me-
dios, desde finales del siglo XIX a nuestros das. Estas son fundamental-
mente: las polticas relacionadas con la prensa y la imprenta; las polticas de
servicio pblico en radio y televisin; y las polticas de telecomunicaciones.

1. 1. 1. Las polticas de comunicacin en los medios escritos

El avance de la democracia en las sociedades occidentales desde el siglo
XVII y XVIII transcurre paralelamente a la aparicin de una prensa libre del
control gubernamental. En este sentido, la libertad de prensa ha sido conside-
rada un elemento constitutivo de toda sociedad libre, democrtica e ilustrada.
Los valores en que se organiza son los mismos que los del estado liberal
democrtico. El derecho del ciudadano para expresar, publicar y opinar li-
bremente es reconocido como sinnimo de sociedad democrtica. En este
sentido, el valor de la libertad de expresin y opinin est relacionado con
otros valores democrticos fundamentales como son el de reunin y de aso-
ciacin, centrales ambos en la sociedad democrtica plural. Uno de los ar-
gumentos esgrimidos y ms reiterados sobre la libertad de prensa y de expre-
sin como valor supremo democrtico es el que su ejercicio permite el cono-
cimiento de la verdad y ayuda a descubrir el error, presente en todos los
grandes pensadores sobre la libertad y la democracia (Siebert, Peterson y
Schramm, 1963).
Aunque en la prctica el ejercicio de las libertades de opinin y de
prensa no ha resultado una empresa fcil, ni tampoco lo es en nuestros das,
sin embargo, como valores en si mismos han tenido un reconocimiento
constitucional generalizado que ha facilitado mecanismos para que peridi-
camente pudieran tomarse medidas polticas encaminadas a fortalecerlas,
impulsarlas y renovarlas. En este sentido hemos de entender las deliberacio-
nes y propuestas establecidas por la Comisin sobre la libertad de la Prensa
(Comisin Hutchins) en los Estados Unidos (1947) o las de la Comisin
Real de la Prensa en Gran Bretaa de la misma poca, que han marcado una
doctrina que ha llegado hasta nuestros das. Y en este mismo sentido, hay

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que entender todas las deliberaciones posteriores sobre estas libertades fun-
damentales y las actuaciones y polticas relacionadas con los procesos de
concentracin en la prensa y otros sectores de los medios. Sobre la base de
estos criterios y de otras iniciativas similares de poltica de comunicacin ha
sido posible limitar, en parte y en perodos de tiempo determinados, la con-
centracin de poder econmico y financiero en los medios. En el mismo
sentido, los medios de comunicacin han hecho avanzar conceptos esencia-
les como son el de la responsabilidad social de la prensa y de los medios en
general, el derecho a la informacin plural e independiente, los consejos de
la informacin y la calidad de la informacin, entendida en los trminos de
objetividad, diversidad y honestidad (Bardoel y Haenens, 2004).
En el grfico adjunto titulado Las polticas de comunicacin en los me-
dios impresos (grfico nm. 1) se pueden encontrar esquemticamente repre-
sentados los valores consolidados por el inters general en este mbito de las
polticas de medios de comunicacin impresos. Los medios principalmente
implicados son los escritos, y afectan a todas las industrias de la comunica-
cin social con soportes en prensa e imprenta. Sus mbitos preferentes de
aplicacin son las noticias, la expresin de las opiniones y de una forma ms
general lo que denominamos como informacin de actualidad, aunque no
exclusivamente. Finalmente, los valores rectores de estas polticas, que per-
sisten inamovibles durante ms de dos siglos, son los de la libertad de expre-
sin y el pluralismo informativo. Su pervivencia hoy como valores esencia-
les del inters general no ofrece dudas pues forman parte ya de la teora so-
bre la democracia poltica y en este sentido se han convertido tambin en
derechos y libertades fundamentales del ciudadano, reconocidos en las cons-
tituciones nacionales (desde finales del XVIII y principios del XIX) y en los
tratados y declaraciones universales, como son la Declaracin Universal de
los Derechos Humanos, promulgada por las Naciones Unidas, inmediata-
mente despus de la Segunda Guerra Mundial, en 1948 (Prez Luo, 1986).
Con todo, los valores de la libertad de expresin y del pluralismo infor-
mativo estn lejos de ser una realidad homognea y extendida en nuestro
mundo contemporneo, puesto que, como es sabido, son sobre todo una aspi-
racin democrtica permanente y cambiante, debido entre otros factores a las
tendencias comerciales crecientes; y al crecimiento oligoplico de estos
sectores industriales, as como tambin al afn intervencionista peridico de

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los gobiernos y a la progresiva y constante penetracin de los intereses fi-

nancieros en el sector de los medios (Murciano, 2004).

Grfico 1*

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1. 1. 2. Las polticas de comunicacin en los medios audiovisuales

Si el pluralismo y la libertad de expresin son los valores polticos asu-
midos y defendidos en la poltica de prensa e imprenta por el emergente
Estado liberal democrtico desde finales del siglo XVIII, la aparicin y el
desarrollo de las tecnologas asociadas con la radiodifusin, primero sonora
y ms tarde audiovisual, volvi a involucrar al Estado en la definicin y or-
ganizacin de estas nuevas industrias de medios.
Si tomamos como ejemplo el caso europeo, un renovado Estado demo-
crtico en sus objetivos y responsabilidades, desarrollado a lo largo del siglo
XX, opt por intervenir y regular la nueva tecnologa de la radiodifusin y
los nuevos medios audiovisuales como la radio y la televisin con el objetivo
explcito de impulsar nuevas lneas de fortalecimiento de la democracia pre-
ocupada por los derechos del ciudadano, la cultura comn compartida y la
participacin social (Touraine, 1994).
Las nuevas instituciones de radiodifusin impulsada por el Estado social
europeo garantizaron desde sus inicios el acceso generalizado a la informa-
cin pblica de calidad. sta fue una extensin clara y precisa a los medios
audiovisuales de la funcin poltica esencial asumida ya por la prensa, anali-
zada en el apartado anterior.
En este sentido, el servicio pblico de la radiodifusin asumi la respon-
sabilidad de ampliar la participacin pblica de los ciudadanos y de garanti-
zar la objetividad, la independencia y la honestidad de la informacin, en
consonancia adems con la diversidad de tendencias culturales y sociales
que se manifestaban de forma creciente en las sociedades modernas indus-
triales cada vez ms plurales y complejas (Blumler, 1993).
A la funcin poltica democrtica se le aadi una segunda de carcter
cultural, con el objetivo de responder a las nuevas demandas educativas,
culturales y de entretenimiento, en el marco primero de la promocin de una
cultura nacional cohesionada y ms adelante en un proceso de descentraliza-
cin territorial de la radio y la televisin para poder atender a la diversidad
geogrfica y social de la cultura nacional. Desde este punto de vista, el servi-
cio pblico de mbito nacional se convirti en un gran agente educativo y
cultural, adems de hacer efectiva y defender los principios y derechos bsi-

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cos constitucionalmente reconocidos como son los de la diversidad (regio-

nal, lingstica, poltica, cultural, etc.), la identidad cultural (subnacional o
local), la independencia industrial y comercial (con la promocin primero
del cine de nacional, y ms tarde del denominado de autor y en la actualidad
el independiente; o de proteger al sector audiovisual de las presiones organi-
zativas de la publicidad, etc.), en el fomento de la vida asociativa y ciuda-
dana (el comunitarismo y la ciudadana tal como se entiende en la tradicin
de la democracia social) y en la proteccin y el bienestar de la infancia y la
juventud (como ejemplo de sectores de espectadores vulnerables), entre
otros.
El servicio pblico en la radio y la televisin fue organizado con un am-
plio reconocimiento de la existencia de tensiones e intereses contrapuestos
entre los objetivos culturales y los del mercado. Para ello se ide un sistema
de financiacin que asegurara un amplio acceso universal a estos nuevos
medios, a cambio del pago de una cuota o canon peridico. Esta financiacin
regular y suficiente permiti un desarrollo del audiovisual en gran medida
independiente del mercado, o de que ste pudiera determinar la produccin y
la programacin de los contenidos (sobre todo cuando la publicidad se con-
virti en el modelo dominante de financiacin de los medios). De esta forma,
los problemas econmicos y los costes de produccin no llegaron a conver-
tirse en el problema central para la toma de decisiones relacionada con la
calidad de la produccin o de la participacin. En trminos de demanda, la
asignacin de recursos se pudo establecer en relacin con las necesidades y
la respuesta de las audiencias. De esta forma, en su perodo clsico el sis-
tema pblico fue un fermento inagotable de independencia, creatividad, in-
novacin e idealismo, que tan solo en una pequea parte ha logrado sobrevi-
vir hasta nuestros das a travs de la internalizacin de unas prcticas profe-
sionales de excelencia de las que son un ejemplo paradigmtico las de la
BBC, entre otras televisiones pblicas europeas, como la sueca o la suiza
(Blumler, 1993).
En el grfico nmero 2, las polticas de comunicacin en los medios au-
diovisuales, se puede observar representados esquemticamente los valores
centrales asumidos por el inters general en el desarrollo de la radiodifusin
pblica. Principalmente afectan a la radio y a la televisin desde su perodo
constitutivo, a partir de los aos veinte, pero como valores sociales han te-

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nido un carcter ms continuado y ms amplio y hoy se pueden encontrar de

forma latente en una demanda difusa social ampliamente extendida y no
siempre satisfecha por el conjunto de los medios.
El mbito principal de aplicacin de estos valores es la informacin, la
cultura y el entretenimiento. Los aspectos ms importantes a destacar son,
puesto que la informacin ya ha sido analizada, la cultura y el entreteni-
miento. Como es sabido, la radio y la televisin fueron originalmente con-
templados como unos medios con un potencial eminentemente cultural y de
entretenimiento. Las empresas de radio y televisin fueron consideradas
social y polticamente como nuevos agentes para la creacin y dinamizacin
de la diversidad lingstica, artstica, tnica y moral de las sociedades. Esto
permiti por otra parte una relacin muy directa con el mundo de la cultura:
los artistas, los msicos, los actores, los escritores, la universidad, etc. En
este sentido, el audiovisual pblico se encuentra en la base del renacer
cultural posterior a la Segunda Guerra mundial.
Por otra parte, la radio y la televisin recibieron muy pronto una rpida y
amplia aceptacin por parte del pblico. Todava hoy est presente en la
memoria social esta fuerte dimensin de alta cultura y de cultura popular de
calidad que difundi la radio y la televisin, muy escasa en la actualidad. En
los debates sobre la calidad de la programacin en la televisin generalista se
recuerda, por su ausencia, la literatura, la msica de creacin o experimental,
el teatro, el cine independiente y otros contenidos de calidad que estaban
presentes en los contenidos de estos medios hasta la dcada de los setenta.
Los valores que han legitimado las polticas de comunicacin en los me-
dios audiovisuales han sido los de la calidad, que no puede ser garantizada
de forma permanente por el mercado, en la que esta presente la diversidad y
la independencia profesional. La participacin, que implica tanto la diversi-
dad como la percepcin y la modulacin de los gustos populares, y que ha
sido expresada habitualmente a travs de una programacin con niveles de
calidad altos y una ampliacin continuada de los gustos expresados por am-
plios intereses sociales (su diversidad lingstica, cultural, esttica, tnica,
etc.) Y, por ltimo, por un amplio proceso de acceso y participacin, garan-
tizado por las grandes redes nacionales de distribucin de la radiodifusin
primero, y ms tarde, a travs de un proceso de descentralizacin, por las de
mayor capilaridad territorial como las locales. El mantenimiento de estas

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redes y los costes de la programacin pudieron ser asumidos en parte por los
ciudadanos, a travs del pago de un canon anual, y mediante las grandes
inversiones efectuadas y desembolsadas por los presupuestos del Estado.
La participacin ha obligado a un esfuerzo continuado y original esta-
blecido entre las instituciones de radiodifusin y las audiencias a travs de la
creacin de vnculos comunes (gabinetes de seguimiento de audiencias, par-
ticipacin activa en los estudios, clubes y fundaciones gestionadas por los
radioyentes, correspondencia regular, etc.) (Blumler, 1993).

Grfico 2*

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Queda fuera de nuestro objeto de anlisis en este artculo la crisis de estas

polticas pblicas de radio y televisin, favorecidas por el aumento del nmero
de canales que gener el desarrollo de la siguiente oleada de innovacin
tecnolgica (el cable, el satlite y las nuevas posibilidades de gestin tecnolgi-
cas del espectro radioelctrico). Todo ello contribuy a que el monopolio
otorgado para el desarrollo de esta funcin cultural que asumi el servicio
pblico se diluyera de manera gradual y sutil en la avalancha de comercialismo
que introdujo la liberacin de los nuevos mercados industriales mencionados, -
el satlite, el cable y las nuevas concesiones- durante los aos ochenta y noventa
(Sinue y Truetzschler, 1992).

1.1.3. Las polticas de comunicacin y las telecomunicaciones

En el contexto de las polticas de comunicacin, uno de los elementos
ms novedosos de cambio que se plantea con la aparicin de la ltima gene-
racin de tecnologas y la revolucin digital es la convergencia e integracin
sin lmite entre los soportes industriales de los medios de comunicacin, los
contenidos y los instrumentos de recepcin y produccin de stos.
Esta integracin puede visualizarse con facilidad en grfico nmero 3,
La convergencia industrial en el sector de la comunicacin. Como es cono-
cido, la industria de los contenidos en los medios impresos y audiovisuales
ha estado separada hasta fechas muy recientes de la relacionada con las redes
de telecomunicaciones, as como de la industria de bienes de consumo de
aparatos receptores y reproductores (y tambin la de la industria de los orde-
nadores).
La revolucin digital y la expansin de las nuevas tecnologas de la in-
formacin y la comunicacin han alterado y transformado la concepcin
tradicional y sectorial de intervencin que se tena desde las polticas pbli-
cas de comunicacin. Esto ha sido una realidad tanto en Europa como en los
Estados Unidos de Amrica con el desarrollo de las telecomunicaciones y la
convergencia digital en la industria. Con anterioridad, las polticas de comu-
nicacin respondan a un mapa extenso de mbitos, medios y problemas.

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Grfico 3
En el grfico nmero 4, Las polticas de comunicacin y el sector de las
telecomunicaciones, estn representados los valores en el campo de las polticas
de telecomunicaciones, sus mbitos y sus soportes, en particular en la configu-
racin y desarrollo de la ltima generacin de las redes de telecomunicaciones y
de las nuevas tecnologas de comunicacin y de informacin.

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Grfico 4
Sobre el mbito de las nuevas redes interesa destacar que stas incluyen
todo tipo de informacin y conocimiento susceptible de ser transformado en
informacin binaria o digital. No me voy a extender sobre el significado y el
impacto y de su implicacin en la transformacin radical de la estructura
social de las sociedades industriales, en la que diversos autores, desde Ma-
suda a Castells, hacen descansar los conceptos de sociedad postindustrial

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(Masuda, 1984), sociedad red (Castells, 1996) o sociedad digital (Negro-

ponte, 1995).
Resumir en lo fundamental mi punto de vista diciendo que las polticas
de telecomunicaciones y de nueva tecnologa han tenido la virtud de plantear
al debate del inters general algunos valores hasta hace muy poco tiempo
circunscritos al mbito de la industria y del comercio y vinculados ahora
tambin al bienestar social y al desarrollo de la democracia desde una pers-
pectiva ms amplia como es la del desarrollo econmico-social. En este sen-
tido, valores como a innovacin, la competencia, el empleo y el crecimiento
econmico, aunque haban aparecido tmidamente con las nuevas formula-
ciones sobre la industria cultural desde los aos ochenta, han adquirido ahora
una fuerte visibilidad y presencia en el contexto del amplio proceso de con-
vergencia tecnolgica e industrial que ha impulsado la digitalizacin.
Y, lo que creo an ms interesante e innovador, plantea para la formula-
cin de las teoras normativas que subyacen en las polticas de comunicacin
el desafo de reunir en un nuevo marco conceptual valores que ya no tienen
preferentemente una sola rea de actividad social, -la poltica, la cultural o la
industrial, tal como yo las he presentado-, y que se responden con las exi-
gencias histricas de la democracia poltica, de la democracia cultural o del
bienestar econmico y social y el desarrollo de los medios de comunicacin.

2. Las polticas de comunicacin integradas: los nuevos valores

y el inters general
2. 1. Pluralismo, acceso y democracia social
Aunque histricamente cada pas ha generado una forma especfica para
estructurar los valores aceptados por el inters general, actualmente amplios
sectores de la sociedad europea e internacional comparten unos valores bsi-
cos a los que deben responder los medios de comunicacin. Entre stos, en-
contramos en primer lugar los de la libertad de expresin, el pluralismo y el
acceso a la informacin diversa y de calidad.
En los apartados anteriores hemos presentado cmo el pluralismo est
asociado con el valor absoluto de la libertad de expresin, reconocida como
norma constitucional en todos los pases democrticos. Por otra parte, el

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pluralismo tiene una base importante de doctrina en la experiencia europea

del servicio pblico de la radiotelevisin y en su contribucin a la participa-
cin y al desarrollo cultural y en el avance de la democracia, integrando y
cohesionando al ciudadano en el contexto de la esfera pblica, econmica y
social.
Sin embargo esta prctica no deja de plantear continuamente problemas
de realizacin y numerosas incongruencias. Entre stas, algunas tendencias
observadas, en diversos pases y perodos, en las organizaciones pblicas de
radiotelevisin al ser sometidas stas a presiones polticas y econmicas; y
tambin a una tendencia general de aquellas a convertirse en grandes organi-
zaciones burocrticas y centralizadas (MacQuail, 1983).
Con todo, medio siglo de experiencia de pluralismo en los servicios p-
blicos europeos ha consolidado socialmente la importancia de disponer de
organizaciones de comunicacin pblica que ofrecen una oferta variada y
diversificada, en contenidos de informacin y de cultura, que reflejan las
principales inquietudes de los diferentes intereses y de las principales fuerzas
sociales o de las ms relevantes. Por medio de estas instituciones, las opinio-
nes plurales pueden ser expresadas de forma regular en torno a los temas
ms polmicos y controvertidos de cada momento y situacin, junto a la
creacin de una amplia gama de programas y formatos para la expresin de
la informacin, la cultura y el entretenimiento (Blumler, 1992).

2. 1. 1. La participacin del ciudadano en la comunicacin

En esta misma lnea de avance democrtico hay que situar los valores
asociados al libre acceso a una programacin diversa y plural y a la partici-
pacin en la configuracin de la agenda de la comunicacin pblica.
En este caso, el valor est basado en una demanda esencial del ciuda-
dano hacia los medios y sus contenidos. Se corresponde con un amplio mo-
vimiento de reforma democrtica de las instituciones pblicas de comunica-
cin. Esta reivindicacin emana de diversas acciones ante la excesiva cen-
tralizacin y dirigismo que se produce en las empresas de comunicacin,
pblicas y privadas. Por lo general, estas estructuras organizativas determi-
nan qu temas son objeto de emisin, cunto dinero se les atribuye y qu
horario se les asigna (por ejemplo, en la televisin o la radio). Desde el

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 Las polticas de comunicacin ante los retos del nuevo milenio

punto de vista de su estructura organizativa, es muy difcil obligar a las em-

presas de comunicacin a tener en cuenta el punto de vista cambiante de las
audiencias, a no ser que se traduzca en trminos de publicidad por programa.
Es en este sentido que se puede entender mejor la creciente demanda de
acceso y de participacin en los medios de comunicacin, as como el hecho
de que en toda sociedad se manifiesten opiniones que demandan el estable-
cimiento de estructuras ms abiertas, receptivas y responsables por parte de
los medios de comunicacin. Estas demandas han tenido una accin poltica
importante en la dcada de los sesenta y los setenta del siglo pasado y hoy se
manifiesta de nuevo entre las nuevas audiencias en el nuevo siglo. La inter-
actividad de la nueva tecnologa es un vector ms de esta demanda de parti-
cipacin.
Las demandas de mayor acceso y responsabilidad afectan a la orienta-
cin de los contenidos de la programacin: en lo que se refiere a los temas, a
su horario y la duracin de las emisiones, as como a la posibilidad directa de
participacin para dirigirse a los ciudadanos. Estas demandas se pueden ex-
tender tambin a la seleccin, a la produccin y al derecho de respuesta (Ba-
rrigan, 1997). Aunque nos hemos referido al caso de la televisin, es una
demanda que tambin se extiende a la radio, a la prensa y a los nuevos me-
dios electrnicos.

2. 1. 2. La diversidad cultural como eje de poltica cultural

La aspiracin a un amplio reconocimiento de la diversidad cultural -para
expresarlo en trminos cuantitativos, la expresin cultural de las cinco mil
lenguas diferenciadas que pueden coexistir hoy en el planeta- ha encontrado
un precedente internacional reciente e importante en la Declaracin Univer-
sal de la UNESCO (UNESCO, 2002).
En efecto, en la Conferencia General de la UNESCO de 2001, reunida
en Pars poco despus de los atentados del 11 de septiembre de Nueva York,
se decidi impulsar una nueva declaracin internacional en materia cultural,
que cortara el paso a la generalizacin de teoras como las relacionadas con
un ineludible choque entre las culturas y las civilizaciones del mundo, que
tenan un eco ampliado y creciente desde mediados de los aos noventa
(Huntington, 1997).

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La Declaracin Universal sobre la Diversidad Cultural es un instrumento

de referencia de gran envergadura e indito en el panorama internacional de
los ltimos veinte aos, al menos desde la quiebra del consenso en las rela-
ciones internacionales que se produjo a mediados de los ochenta, provocado
por los desequilibrios informativos y el papel dominante de las compaas
multinacionales (UNESCO, 1980).
La diversidad cultural se vincula con la plena realizacin de los derechos
humanos y las libertades fundamentales proclamadas en la Declaracin Uni-
versal de los Derechos Humanos, de 1948, y los Pactos sobre los Derechos
civiles y polticos, de 1966.
Esta declaracin eleva la diversidad cultural a la categora de patrimo-
nio de la humanidad y se compromete a la preservacin y a la renovacin
dinmica de este patrimonio en tanto que se le considera un proceso social
que garantiza la supervivencia de la especie humana (UNESCO, 2002). La
cultura, considerada como un conjunto de rasgos distintivos tanto espiritua-
les y materiales como intelectuales y afectivos, caracteriza a todo grupo so-
cial o a una sociedad, e incluye, adems de la expresin artstica, las formas
de vida, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias (Mundiacult,
1982).
En este sentido, la Declaracin trata de aportar un marco supranacional a
dos aspiraciones complementarias. Por un lado, a la defensa de los bienes y
servicios culturales que por ser portadores de valores, sentido e identidad no
pueden ser considerados como simples mercancas o bienes de consumo; y,
por otro lado, al reconocimiento universal de los derechos culturales. As, el
artculo seis de la declaracin se manifiesta por una diversidad cultural acce-
sible a todos: Al mismo tiempo que se garantiza la libre circulacin de las
ideas mediante la palabra y la imagen hay que procurar que todas las culturas
puedan expresarse y darse a conocer. Son los garantes de la diversidad cultu-
ral: la libertad de expresin, el pluralismo de los medios de comunicacin, el
multilingismo, la igualdad de acceso a la expresin artstica, el saber cient-
fico y tecnolgico y la posibilidad de estar presente en los medios de difu-
sin (UNESCO, 2002).

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 Las polticas de comunicacin ante los retos del nuevo milenio

2. 1. 3. Las polticas sobre la excepcin cultural

La voluntad de la UNESCO de promulgar un instrumento poltico inter-
nacional que proteja y promueva la diversidad cultural pone de manifiesto
hasta qu punto la cultura y las industrias culturales se han convertido de
nuevo en foco conflictivo de las relaciones internacionales. Un papel pare-
cido ya fue ocupado en la dcada de los aos setenta y ochenta, por la comu-
nicacin, a propsito de sus desequilibrios internacionales. Pero en este caso
y en nuestra opinin, en una dimensin nueva en la que se reconocen las
implicaciones polticas, culturales e industriales al mismo tiempo.
La poltica de la excepcin cultural es muy afn a este ncleo de proble-
mas, y es resultado de una voluntad poltica renovada aparecida en los esta-
dos europeos, preocupados por definir y establecer mecanismos y estructuras
de financiacin adecuados para proteger y promover sus estructuras de pro-
duccin cultural, tanto las tradicionales (las artsticas), como las industriales
(los medios de comunicacin) y las post-industriales (los contenidos digita-
les). El principio rector de esta poltica es el de reconocer en un marco su-
pranacional que la cultura tiene un estatus diferente al de un producto indus-
trial corriente y que no debe ser dejada libremente a las tendencias naturales
de estandarizacin y masificacin del mercado, puesto que stas no pueden
asegurar ni su dinamismo interno (creatividad, innovacin, y desarrollo) ni
su pervivencia (estructuras de produccin permanentemente activas, diversi-
ficadas, etc.).
La poltica de la excepcin cultural es una propuesta europea original
surgida de las negociaciones planteadas en el seno de la Organizacin Mun-
dial de Comercio (creada en 1993) sobre la liberalizacin de los mercados de
la cultura. Responde y enfrenta la posicin de los Estados Unidos que libe-
ralizaron su industria audiovisual a principios de los aos noventa, despus
de haber conquistado una posicin de dominio en el mercado mundial. En la
lgica de ampliar los intereses industriales y comerciales, trataron de impo-
ner a la comunidad internacional la ampliacin de la liberalizacin de los
mercados para todo el sector audiovisual. La aplicacin de esta norma de
liberalizacin habra significado la desaparicin de toda la poltica de inter-
vencin y fomento (por ejemplo, la de cuotas que propone la directiva de la
Televisin sin Fronteras), los mecanismos de apoyo financiero (por ejemplo,

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todo el apoyo a la innovacin en nueva tecnologa) y la de los acuerdos de

cooperacin en el audiovisual (entre pases, etc.), elaboradas en Europa du-
rante los aos ochenta y noventa del siglo pasado.

2. 1. 4. El desarrollo industrial y la innovacin tecnolgica

Un ejemplo ms de los nuevos valores que comporta el desarrollo eco-
nmico y social lo podemos encontrar en la poltica industrial sobre las nue-
vas tecnologas de la informacin y la comunicacin promovidas por la
Unin Europea, desde mediados de los aos ochenta.
Durante esa dcada y la siguiente, Europa tom conciencia de que deba
avanzar en la definicin de un programa de actuacin poltica en relacin
con los nuevos mercados de las tecnologas emergentes, caractersticos de la
revolucin digital. El mercado nico europeo por el que tanto se haba tra-
bajado en las dcadas precedentes podra ser dominado con facilidad tanto
por Japn como por los Estados Unidos. Los primeros haban definido y
desarrollado con xito, desde principios de los setenta, una poltica nacional
para el sector del software y hardware informtico. Los segundos, a travs de
una expansiva y prolongada poltica comercial, de casi seis decenios, domi-
naban ampliamente las redes de distribucin y los contenidos audiovisuales
(cine y televisin) internacionalmente. Para ambos, el mercado europeo, con
ms de quinientos millones de consumidores, era un objetivo de primer or-
den.
La Unin Europea confiaba en la fuerza de los nuevos mercados de la
tecnologa y la cultura para impulsar el desarrollo de la economa del recin
creado mercado nico europeo. Posteriormente este planteamiento se recoge-
ra ms ampliado y mejor estructurado en el Libro Blanco sobre el creci-
miento econmico, la competitividad y el empleo en el siglo XXI, en los que
se analizaban las posibilidades de crecimiento econmico de las nuevas re-
des digitales, los nuevos servicios de comunicacin y los nuevos sistemas de
transmisin de datos (CCE, 1993).
El inters europeo se focalizaba inicialmente en fomentar y desarrollar
un gran sector econmico e industrial en torno a la nueva tecnologa, las
redes de distribucin y los contenidos. En gran parte por su valor estratgico
y tambin como motor de la construccin de la Europa ampliada de los 15.

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Para este proyecto se haban calculado la creacin de nueve millones de

puestos de trabajo. Y veinticinco hasta el final del siglo. La nueva industria
de la comunicacin, relacionada con el cambio digital ms tarde, representa
unas expectativas comparables al que haba supuesto la primera revolucin
industrial. Y por tanto se tuvo que aceptar el reto de responder con polticas
industriales especficas a los nuevos competidores geopolticos: inicialmente
Japn y los Estados Unidos, identificados por su posicin dominante en las
tecnologas y soportes de la informacin y en las industrias de contenidos
(CEE, 1993).
Sin embargo, en torno a todos estos problemas sobre crecimiento eco-
nmico y desarrollo surgieron nuevos valores como el de la generacin de
empleo, sobre los que descansa una parte importante de la poltica del bien-
estar econmico-social de la Unin Europea. El desarrollo econmico ba-
sado en las nuevas industrias de la informacin; en las redes electrnicas
transeuropeas y en la apertura al mundo de la convergencia multimedia (el
texto, junto al sonido y a la imagen) han tomado nuevas formas en el con-
texto de una competencia cada vez ms explicitada en todos los sectores de
la economa. La innovacin es uno de estos nuevos valores que se desplaza
desde los sectores industriales tradicionales y que se convierte en decisivo
para poder mantener la regularidad del crecimiento econmico y el bienestar
social y cultural (CEE, 1993).

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Grfico 6

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El grfico nmero 5, Los valores del inters general en las democracias

sociales avanzadas, muestra el entorno modificado de los valores del inters
general que proponemos para garantizar y legitimar la intervencin poltica
del Estado en las democracias sociales avanzadas.
En la parte de la izquierda se recogen valores que provienen del mbito
de las polticas de los medios impresos. En primer lugar los valores amplia-
mente aceptados y reconocidos como la libertad de expresin y el pluralismo
poltico. Y otros nuevos como la demanda de mayor participacin y la trans-
parencia, que debe entenderse en un sentido amplio como la rendicin de
cuentas peridicas a la sociedad a travs de agencias descentralizadas que
responden al mandato del parlamento y de la sociedad. El avance en la defi-
nicin y consolidacin del valor de la transparencia supone quiz el mayor
reto y el ms urgente debido a la necesidad actual de encontrar reglas de
procedimiento que sean aportaciones revitalizadoras para la renovacin de
las prcticas sociales democrticas y para la credibilidad de estas activida-
des, y tambin para desterrar definitivamente la arbitrariedad, el secreto y el
privilegio que han mermado la credibilidad de la democracia tradicional.
En la parte del centro se recogen los valores, que provienen principal-
mente del entorno del servicio pblico en la radio y la televisin. En primer
lugar, la calidad, basada en los principios de la profesionalidad, en la asigna-
cin de recursos materiales suficientes y en la libertad para desarrollar las
ideas y los objetivos propuestos. Y, en el mismo sentido, la creatividad como
fuente de renovacin y dinamicidad de la cultura.
Apuntamos tambin aqu el valor ascendente de la diversidad cultural
que como hemos visto ha recibido una consideracin universal al ser recono-
cida su demanda por organismos internacionales como la UNESCO. En la
formulacin y en el reconocimiento de este valor central para la sociedad
mundial se hace patente su esencialidad en la vida de los individuos y de las
colectividades singulares, ms all de los marcos jurdico-polticos que los
han estructurado hasta el momento (las sociedades nacionales), y abre las
puertas al reconocimiento universal del derecho a la identidad cultural y
multicultural en la nueva arquitectura global que emerge. Y por ltimo des-
tacamos tambin las posibilidades de eleccin ampliada del individuo que se
derivan de las amplias disponibilidades que ofrece la tecnologa y los merca-
dos. La innovacin, la competencia y la regulacin de los mercados en equi-

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librio y creadores de riqueza, son la base del desarrollo econmico, la crea-

cin de riqueza compartida y empleo. Valores que deben integrarse a los
anteriores para constituir el ncleo duro de las nuevas polticas de comunica-
cin integradas, capaces de hacer frente a los retos de una sociedad mundial
que se desarrolla ahora en diferentes espacios geogrficos convergentes,
pero con las mismas necesidades de justicia, igualdad y prosperidad.

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 Las polticas de comunicacin ante los retos del nuevo milenio

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