Evaluación de La Seguridad Pública en El DF

Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
Evolucin de la seguridad pblica en el Distrito Federal: 1997-2004. Anlisis y propuestas.
Tesis
que para optar por el ttulo de

Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica
(Especialidad en Ciencia Poltica)
presenta
Adolfo Miranda Castillo.
Tutor: Mtro. Hctor Zamitiz Gamboa.
Ciudad de Mxico, octubre de 2007.
UNAM Direccin General de Bibliotecas

Tesis Digitales
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Dedicatorias
En reconocimiento al carcter generoso, pblico y libertario de la

Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
En agradecimiento a mis maestros, familiares y amigos;

quienes muchas veces lo han sido al mismo tiempo.
Para Mnica, Juan Pablo y Diana Sofa.
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184
NDICE
INTRODUCCIN ........................................................................................................................................... 7
CAPTULO PRIMERO. LOS CAMBIOS POLTICOS COMO DETERMINANTES EN LA SITUACIN DE
LA SEGURIDAD PBLICA EN EL DF ........................................................................................................ 17
1.1 El centralismo posrevolucionario ........................................................................................................... 18
1.2 Fin de la estabilidad posrevolucionaria e inicio de la reforma poltica. ................................................. 21
1.3 La reforma de 1986................................................................................................................................ 23
1.4 La reforma de 1995 - 1996 .................................................................................................................... 25
1.5 Las definiciones de la Constitucin y Estatuto relativas a la seguridad pblica. .................................. 28
CAPTULO SEGUNDO. ANTECEDENTES DE LA SEGURIDAD PBLICA EN EL PAS Y EL DISTRITO
FEDERAL: 1993 - 1997 ............................................................................................................................... 37
2.1 Incremento de la violencia vinculada a fines delictivos ......................................................................... 37
2.2 Reaparicin de la violencia poltica. ...................................................................................................... 40
2.3 Modificaciones constitucionales y legales en materia de Seguridad Pblica. ...................................... 42
2.4 Militarizacin de la seguridad en el pas................................................................................................ 53
2.5 Militares en el DF: operaciones espectaculares y violaciones a los derechos humanos...................... 55
2.6 Un proceso poltico centrado en reformas electorales y las luchas por el poder.................................. 57
2.7 La seguridad pblica en el Distrito Federal en diciembre de 1997 ....................................................... 59
CAPTULO TERCERO. LA SEGURIDAD PBLICA EN LA CIUDAD DE MXICO 1997 - 2000: UNA
POLTICA OPTIMISTA QUE NO LOGR REFORMAS ............................................................................. 61
3.1 Diciembre de 1997 a agosto de 1998: del ofrecimiento inicial a la salida del primer secretario........... 62
3.2 Agosto de 1998 a abril de 1999: Intento descentralizador y fortalecimiento del mando militar ............ 63
3.3 Abril de 1999 a abril de 2000: acciones de corto plazo y principio del fin de la administracin............ 67
3.4 Abril de 1999 a septiembre de 2000: se acab el tiempo de acordar reformas.................................... 73
3.5 Sin reforma, la SSP vivi para lo inmediato y no mejor la percepcin pblica. .................................. 76
CAPTULO CUARTO. LA SEGURIDAD PBLICA EN LA CIUDAD DE MXICO DE 2000 A 2002:
REORGANIZACIN Y PRIMEROS LOGROS ............................................................................................ 78
4.1 Medidas iniciales: austeridad y coordinacin con atencin directa del Jefe de Gobierno. ................... 78
4.2 Las 70 coordinaciones de seguridad pblica y procuracin de justicia................................................. 79
4.3 Abril de 2001: comparecencia de Godoy Rangel. ................................................................................. 83
4.4 Programa General de Desarrollo del Distrito Federal ........................................................................... 85
4.5 Relevo en Seguridad Pblica: crisis entre la Presidencia y la Jefatura de Gobierno. .......................... 87
4.6 Valoracin .............................................................................................................................................. 88
CAPTULO CINCO. DE 2002 A 2004: ENDURECIMIENTO POLICIACO Y ADOPCIN DE LA POLTICA
PUNITIVA .................................................................................................................................................... 89
5.1 Marzo de 2002: La sugestin de Marcelo Ebrard.................................................................................. 89
5.2 Recomendaciones de Rudolph Giuliani ................................................................................................ 92
5.3 Abril de 2003: El endurecimiento de la seguridad pblica gener crticas............................................ 97
5.4 Creacin de la Ley Orgnica de la Secretara de Seguridad Pblica ................................................. 102
5.5 Reformas al Cdigo Penal del DF ....................................................................................................... 103
5.6 Marzo de 2004: Videos y peticiones de desafuero incrementan la presin. ....................................... 107
5.7 Ley de Cultura Cvica .......................................................................................................................... 113
5.8 El contexto nacional: Pocos resultados. .............................................................................................. 116
5.9 Valoracin 2002 2004: Mejoras organizativas y poltica punitiva..................................................... 118
CAPTULO SEXTO. EL DEBATE SOBRE LA INSEGURIDAD. LAS INICIATIVAS DE REFORMA PENAL
Y JUSTICIA................................................................................................................................................ 127
5.1 La marcha blanca: un reclamo justo, intencionalidad bajo sospecha ................................................. 127
5.2 La iniciativa presidencial de reforma penal y de justicia ..................................................................... 128
5.3 Contexto y valoracin .......................................................................................................................... 135
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS. HACIA UNA REFORMA DE LA SEGURIDAD PBLICA.............. 138
1. Conclusin y recuento general de la tesis
138
2. Propuestas para la transformacin general de la seguridad pblica .................................................... 142
3. Iniciativas de poltica de seguridad pblica ........................................................................................... 162
4. La seguridad pblica como tema terico. .............................................................................................. 176
INTRODUCCIN
La seguridad pblica es un tema particularmente dinmico. Genera polmica por la presin social que
representa y por la respuesta que ofrece el gobierno, de manera que ocupa una posicin destacada en la
valoracin que los ciudadanos hacen del gobernante que eligen y al que exigen resultados.
La seguridad pblica en la ciudad de Mxico es uno de los problemas polticos en el que los partidos, el
gobierno y diversos actores sociales tienen posiciones diferenciadas. Es una funcin pblica, fundamental
para los habitantes de la capital y una responsabilidad a la que se asignan cuantiosos recursos pblicos.
El estudio corresponde a la administracin del DF, en particular de diciembre de 1997 a diciembre de

2004. Dicho periodo abarca dos momentos de la administracin capitalina, que aunque es posible
analizar por separado, forman un conjunto en el que la izquierda asumi el gobierno y encar la exigencia
de seguridad pblica.
Esta tesis tiene por objetivo investigar la evolucin de la seguridad pblica en el Distrito Federal,
identificando los razonamientos y propuestas de las autoridades responsables,
ponderando su
pertinencia al contrastarlos con los resultados obtenidos, para finalmente presentar una lnea de
transformaciones institucionales que puedan ofrecer mejores perspectivas.
En esta medicin de los resultados se opt por utilizar cifras oficiales, aunque se conoce de la reserva
con que las consideran distintos analistas, sobre todo por el riesgo de que stas hayan sido manipuladas
por distintos motivos.
La intencin es valorar con datos pblicos el grado de avance que se reporta en el periodo, procurando
identificar si las mismas cifras gubernamentales dan la razn a las actividades gubernamentales y a sus
razonamientos.
La utilidad de la investigacin est en proponer lneas de trabajo y opciones que permitan construir una
ciudad ms segura.
Por lo que respecta a la importancia de la seguridad pblica en la ciudad de Mxico, sta fue subrayada
en reiteradas ocasiones por los propios actores polticos como prioritaria. El tema fue parte importante de
las altas expectativas que gener, en 1997, la primera eleccin de Jefe de Gobierno y tambin fue un
tema relevante de la administracin que encabez Andrs Manuel Lpez Obrador.
La esperanza en que el nuevo gobierno enfrentara la inseguridad como uno de los grandes problemas de
la ciudad se puede cuantificar con los datos publicados por el Centro de Estudios de Opinin Pblica al
principio de la administracin cardenista.
Segn ese estudio, el recin electo Jefe de Gobierno tena una opinin favorable, superior a la del
presidente Zedillo. Cuando se pidi que se diera una calificacin, donde 3 puntos a favor significaban
muy buena y 3 puntos en contra significaba muy mala, el resultado para el gobierno capitalino fue 1.1
puntos a favor mientras que el de Zedillo slo logr 0.2 puntos.
El estudio incluy una pregunta relevante: Cules piensa usted que son los problemas o prioridades en
los que se va a concentrar Crdenas como Jefe de Gobierno? La respuesta no dej lugar a dudas. La
mencin para seguridad pblica fue la ms alta con 86%, seguida de temas como desempleo con 55% y
corrupcin con 51%; mientras lo relativo a vendedores ambulantes, contaminacin o aumentar la
participacin ciudadana tuvo porcentajes menores.
Centro de Estudios de Opinin Pblica, Expectativas sobre el gobierno de Crdenas, revista Este
Pas, Nm. 82, enero de 1998, pp. 14 - 15.
Tambin se pregunt si se crea que algunos problemas urbanos aumentaran, disminuiran o seguiran
igual. Los porcentajes ms altos fueron que la polica mejorara con 62% y que los asaltos y robos
disminuiran con 57%.
Ante esa expectativa social, en su discurso de toma de posesin, el 5 de diciembre de 1997, el Jefe de
Gobierno decidi lanzar una respuesta poltica. Primero reconoci la irritacin frente a una inseguridad
2
que aumenta y aumenta; despus hizo el ofrecimiento de quitar la ciudad a los delincuentes .
Sin embargo, los avances en materia de seguridad pblica aunque importantes fueron parciales. Para
enfrentar el problema no fue suficiente el amplio respaldo popular, ni contar con mayora en la Asamblea
Legislativa del DF y que los propios ciudadanos plantearan el problema como urgente.
Pese al esfuerzo desarrollado, las iniciativas analizadas en el periodo no funcionaron, los recursos y los
esfuerzos realizados dieron como resultado una mejora limitada y la percepcin ciudadana no evolucion
de manera consistente con el esfuerzo y los resultados logrados.
El anlisis del mandato de Cuauhtmoc Crdenas incluye las acciones de Rodolfo Debernardi y de
Alejandro Gertz Manero al frente de la Secretara de Seguridad Pblica.
En su administracin, Lpez Obrador encar el reto dedicndole un tiempo especfico y supervisando

cotidianamente el tema. Mejor la coordinacin de las dependencias involucradas y cerr temas
pendientes como los conflictos en la Polica Auxiliar y algunos otros con los banqueros en una primera
etapa a cargo de Leonel Godoy Rangel, en la que lo ms relevante fue la nueva poltica de coordinacin
de las dependencias encargadas de la procuracin de justicia y la seguridad pblica.
Pascual Borzellli Iglesias, El amanecer de la democracia, Mxico, s/editorial, 1999, pp. 31 - 42.
Al substituirle Marcelo Ebrard Casaubn, la poltica cambi no slo en la consolidacin organizativa, sino
en la adopcin de la poltica punitiva como parte central de la respuesta gubernamental, asumiendo la
preeminencia de razonamientos basados en la represin.
Sin embargo, pese a la cantidad de esfuerzos realizados durante ambas administraciones, hoy persiste la
percepcin de que la seguridad de los ciudadanos no ha mejorado de manera radical, por lo que el tema
permanece como un reclamo poltico y social fundamental.
As, como ya se seal al plantear el objetivo, es necesario analizar la evolucin de las polticas seguidas
en la ciudad en materia de seguridad para ponderarlas y proponer nuevas alternativas.
Las hiptesis que pueden explicar la situacin actual de la seguridad pblica son las siguientes:
Un factor fundamental del rezago se encuentra en la inoperancia de las instituciones pblicas del DF,
debido a que las normas jurdicas y administrativas con las cuales funcionan no permiten el desarrollo de
una nueva poltica de seguridad pblica.
Un segundo factor radica en la falta de una poltica consistente de seguridad pblica en el gobierno
del Distrito Federal, de manera que los cuatro secretarios que estuvieron al frente de esa responsabilidad
han tenido un margen muy amplio para actuar discrecionalmente sin que exista una lnea de continuidad
institucional.
Hay otros elementos que, si bien influyeron de manera secundaria, contribuyen a explicar el problema de
la inseguridad pblica durante el periodo de estudio.
10
El primer aspecto es el aumento de la participacin militar en la seguridad pblica , el segundo es la

conjuncin de la inexperiencia y la presin pblica, el tercero es la sobrevaloracin de las fuerzas propias
para enfrentar el problema; el cuarto es el uso poltico del tema, el quinto es el rechazo del gobierno
federal a permitir un gobierno con facultades plenas, el sexto es el nivel de confrontacin poltica que
impidi establecer un consenso sobre la ruta a desarrollar y el sptimo es la urgencia de las
administraciones por resolver el problema de la seguridad adoptando medidas punitivas y reactivas.
En este trabajo se presentan siete grandes apartados, que comprenden, desde la revisin de los
antecedentes hasta la presentacin de iniciativas para reformar la seguridad pblica del Distrito Federal.
El primer captulo intenta demostrar que la legislacin en materia de seguridad pblica ha
evolucionado de manera atrasada respecto a la realidad poltica y las necesidades de la ciudad; y que los
actores polticos han relegado el tema sin importarles que sea un servicio fundamental para los
ciudadanos.
El segundo captulo lleva a cabo un recuento de las acciones ms relevantes que antecedieron al
periodo principal de estudio. En esa revisin de los aos 1990 - 1997 destaca la Ley de Seguridad
Pblica de 1993, la reforma constitucional de 1994, una descripcin de cmo recibi la administracin de
Cuauhtmoc Crdenas la Secretara de Seguridad Pblica en 1997 y las cifras emitidas por la
Procuradura General de Justicia del DF para establecer el ndice delictivo. Con esa informacin se
pueden fijar los antecedentes y las condiciones que influyeron durante el periodo 1997- 2004.
El tercer captulo hace una revisin de las principales acciones realizadas de 1997 a 2000. Para ello,
se incluyen las comparecencias del titular de la Secretara de Seguridad Pblica ante la Asamblea
3
Asumiendo que existe una inercia que favorece la participacin de militares o ex militares en tareas de
seguridad pblica, debe precisarse que al usar el trmino militarizacin simplemente se describe el
carcter creciente de la presencia militar; lo que, de menos a ms, implica la adopcin de un mando
castrense, el contacto de fuerzas militares con la poblacin civil o, en el extremo, que el cuerpo de
seguridad publica se norme por cdigos militares y no por los civiles.
11
Legislativa del Distrito Federal, lo que permite identificar la evolucin del discurso oficial y conocer las
crticas de los partidos polticos.
El cuarto captulo pretende hacer una valoracin general de las principales acciones realizadas en el
periodo 2000 - 2002. En este rubro es fundamental ponderar las iniciativas presentadas al inicio del
mandato de Andrs Manuel Lpez Obrador, en particular las relativas a la coordinacin interinstitucional y
la valoracin de las dimensiones sociales del delito.
El captulo quinto analiza las acciones iniciadas en el 2002 y concluidas en el 2004. En ese periodo
destaca la intensidad del esfuerzo desarrollado en materia organizativa y la adopcin de una poltica
punitiva, valorando sus resultados y pertinencia.
En el sexto captulo del trabajo se reflexiona sobre la situacin actual del debate nacional sobre la
seguridad pblica; en particular acerca de las iniciativas constitucionales y legales con que el presidente
Vicente Fox concluy su responsabilidad.
En el sptimo captulo se presenta, a partir de la valoracin de las polticas de seguridad pblica
estudiadas, una iniciativa de cambios en dos niveles. Las transformaciones de carcter institucional y las
que tienen una orientacin administrativa y prctica.
Este trabajo pretende demostrar que la seguridad pblica en el Distrito Federal an requiere un proceso
de reforma en el que es necesario alcanzar acuerdos de distinta naturaleza y jerarqua, entre los que
pueden adelantarse los siguientes puntos:
Establecer como principio el derecho de la ciudadana a la seguridad, de manera que tenga un papel ms
activo y no sea espectador de la accin pblica. De aqu parten las acciones preventivas y de polica
comunitaria, adems de la realizacin imparcial de encuestas y estudios sistemticos, sobre las vctimas
y la percepcin pblica sobre la seguridad.
12
La poltica punitiva y la preventiva deben converger. No es conveniente dedicar la mayor parte de los
esfuerzos a perseguir delitos consumados. Hay que atender la emergencia, pero sin olvidar la necesidad
de inhibir las condiciones en que se genera y desarrolla la inseguridad.
Los programas de seguridad en la ciudad deben ser consensados y establecer mecanismos de

planeacin y evaluacin acordes con principios de objetividad y rendicin de cuentas. El primer paso es
que el gobierno presente un diagnstico y un programa en la materia, como premisas para abrir un
espacio de discusin y compromiso poltico.
La poltica de seguridad que requiere la ciudad debe ser respetuosa de la vida democrtica. La
arbitrariedad, la discrecionalidad y la existencia de poderes sin contrapeso no es la solucin democrtica
a la crisis. Deben prevalecer los principios de justicia, equidad y respeto a las garantas constitucionales.
La percepcin sobre la seguridad pblica es un elemento que debe ser atendido de mejor manera por las
autoridades. Es necesario, como una condicin fundamental, construir un mecanismo de aval ciudadano
a estudios profesionales sobre la materia, de manera que la valoracin de la sociedad pueda ser medida
y oriente la actuacin pblica contribuyendo as a las transformaciones, alejndose de las desconfianzas
mutuas entre gobernantes y gobernados.
Los recursos humanos deben ir a una renovacin, pues el peso que significa la corrupcin y la indolencia
impide cualquier nimo de reforma. Esa lnea de accin debe incluir a los altos mandos mediante un
programa de retiro.
Adems, deben abordarse los temas de estmulos y sanciones eficientes para premiar a quienes
destaquen en sus funciones y castigar, de manera clara, con el cese a quienes no cumplan con el mnimo
de actividades que se establezca para su rango y, en su caso, con la consignacin penal, ante el juez
correspondiente, de quienes estn coludidos con la delincuencia.
13
La profesionalizacin debe cubrir todos los rangos. Hay que establecer perfiles tcnicos y profesionales
para evitar discrecionalidad en nombramientos y promociones, como base de un servicio civil en una
estructura definida legalmente para evitar que por disposiciones menores o administrativas se vulnere el
principio de profesionalismo. El salario profesional debe establecerse con montos suficientes y en un
escalafn pblico. La preparacin implica tanto ampliar el Instituto de Formacin como abrir lneas de
investigacin y actualizacin.
La seguridad pblica debe obligar a la coordinacin con otras dependencias, iniciando con las ms
inmediatas como la PGJDF, y de forma ms amplia, vinculando el tema con la planeacin de la ciudad.
Por ello su marco de referencia deben ser los planes estatales y no slo subordinarse a las disposiciones
federales. Sobre esta base debe desarrollarse una visin metropolitana y propiciar la colaboracin en
delitos federales.
El mando pleno es indispensable para reforzar la unidad. La intervencin federal en los nombramientos
locales debe suprimirse. Para garantizar la imparcialidad de la seguridad pblica y la procuracin de
justicia respecto al ejecutivo local y fortalecer la rendicin de cuentas es conveniente discutir una
4
ratificacin de los nombramientos por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal .
Las funciones complementarias deben desarrollarse con autonoma. Es posible crear Organismos
Pblicos Descentralizados para las policas definidas como auxiliares que brindan servicios mediante
contratos. La supervisin sobre las empresas que ofrecen seguridad privada debe ser ms estricta y no
necesariamente por la misma dependencia.
4
Escapa al objetivo de esta investigacin analizar las particularidades con que se nombra y ejerce el
mando de la fuerza pblica en las capitales de cada entidad federativa. Sin profundizar en lo que sera
necesariamente un estudio adicional, es posible suponer que las circunstancias sean heterogneas;
variando incluso por las circunstancias polticas de cada entidad.
En todo caso, sea que el municipio controle la polica, como marca el 115 constitucional, o que existan
esquemas de coordinacin en zonas conurbanas o bien que exista una preeminencia del mando estatal,
es muy probable que el razonamiento a favor de que cada municipio decida en materia de seguridad
choque con la aspiracin de cada gobernador de ejercer el mando de la fuerza pblica en la ciudad
donde reside.
14
Por otra parte, debe sealarse que si bien la investigacin trat de ser equilibrada en sus captulos -cada uno de ellos dedicados a un momento particular -- las conclusiones pueden parecer amplias. Eso
obedeci a la necesidad de no limitarse a la realizacin de un recuento de hechos, de manera tal que se
presentan iniciativas puntuales, que en su conjunto pueden constituir una opcin o al menos punto de
inicio para un debate relativamente informado y puntual.
Ahora bien, debe sealarse que las mejoras que se plantean tienen una orientacin inicial: atemperar los
criterios polticos de cada coyuntura, para que la seguridad pblica deba subordinarse a la necesidad de
atender a los ciudadanos del Distrito Federal.
En el trabajo de investigacin fue configurndose que el fondo del problema, existe una definicin pobre
de la seguridad, pues no actualmente no est vinculada con las necesidades de quienes son eje
primordial de una democracia, es decir, de los habitantes de la Ciudad de Mxico.
Esa limitacin ha permitido que en distintos momentos los gobernantes no tengan como su prioridad la
seguridad de la sociedad y la promocin de su desarrollo armnico. El inters ha sido la seguridad de los
beneficiarios del orden establecido y, cuando mucho, el respeto al marco legal.
Pero eso no es construir seguridad sobre la base de una sociedad en crecimiento, con equidad, ejercicio
de las libertades, y una vida pblica democrtica. Es decir, esa es una idea de seguridad ajena a la
mejora de las relaciones entre los ciudadanos.
As, esta investigacin presenta, como aportacin, un anlisis de un periodo particular, del cual se da
cuenta de sus aciertos y sus errores. Sin embargo lo ms importante no es ese recuento. Tampoco,
aunque pueden resultar tiles, las iniciativas de transformaciones que se proponen en las conclusiones.
Lo ms relevante, y tambin la tarea que debe continuarse, est regida por la certeza de que el problema
de la seguridad pblica debe vislumbrarse como parte de un proceso social, donde lo primordial es la
15
construccin de una sociedad ms equitativa, ms democrtica, ms libre, ms informada, ms solidaria

y en consecuencia ms segura.
16
CAPTULO PRIMERO
LOS CAMBIOS POLTICOS COMO DETERMINANTES EN LA SITUACIN DE LA SEGURIDAD
PBLICA EN EL DISTRITO FEDERAL
Los derechos polticos en el Distrito Federal fueron conculcados para reforzar la estabilidad que el nuevo
gobierno necesitaba despus de la Revolucin. Su recuperacin slo se ha podido realizar mediante un
proceso de cambios paulatinos, en el que los ciudadanos han ido venciendo, poco a poco, las
resistencias a que la capital tenga un gobierno propio con facultades plenas.
El proceso de transformacin de la vida pblica de la ciudad no ha incluido, o al menos no de manera

satisfactoria, el tema de la seguridad pblica.
La limitacin ha obedecido, durante aos, a argumentos militares, polticos o partidistas; distintos todos a
la necesidad de ofrecer seguridad a los ciudadanos.
Tanto en los tiempos posrevolucionarios como en los actuales, la vida poltica ha afectado la seguridad
pblica y viceversa. Puede advertirse que el debate constante y la lucha por el poder han dificultado
establecer una poltica consistente; que atienda el fenmeno ms all de las coyunturas inmediatas, las
necesidades y posiciones de grupo, o la respuesta urgente a presiones de la opinin pblica. Incluso ha
sucedido que cuando ocurren grandes cambios polticos para el pas y la ciudad, esto no abarca con la
misma relevancia a la seguridad pblica.
En esta valoracin histrica, destacan los aos de 1917 y 1996, pues ambos fueron momentos de
importancia y grandes transformaciones en las instituciones polticas, que sin embargo, no incluyeron
cambios relevantes para la seguridad de la ciudad.
17
1.1 El centralismo posrevolucionario

Al triunfo de la revolucin, la vida de la ciudad fue subordinada a la importancia que tena el control
poltico y militar de la capital. El problema urgente era garantizar la gobernabilidad y proteger a la
Federacin de los alzamientos militares.
Esos razonamientos fueron parte central del debate tanto en el Congreso Constituyente como en la
disolucin del Ayuntamiento, hechos que se resean a continuacin.
1917: Se mantiene el Ayuntamiento; pero el gobierno local se subordina a la Federacin

En el debate constitucional el gobierno de Carranza abord el tema de la ciudad bajo la lgica del control
poltico que requera el nuevo orden nacional. As que, adems de mantener las municipalidades y
establecer un poder judicial propio, el proyecto de Venustiano Carranza insisti en una propuesta
especial: reservar el corazn de la ciudad de forma que la municipalidad de Mxico no quedara bajo el
control de un Ayuntamiento, sino bajo el mando directo de la Federacin; iniciativa que fue rechazada,
entre otros, por Heriberto Jara.
Respecto a la seguridad pblica, el argumento que se utiliz fue poltico - militar. Los diputados
centralistas arguyeron que el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico debera disponer de una fuerza de
5,000 hombres y esa fuerza armada, si dependiera del municipio libre pondra en un verdadero conflicto
al Presidente de la Repblica, que tendra ante s aquella fuerza y estara obligado a disponer de unos
diez o quince mil hombres para estar a cubierto de cualquier atentado
En el texto constitucional de 1917 se sostuvo al Distrito Federal como integrante de la Federacin y se

6
ratific la existencia, sin excepciones, de los ayuntamientos .
s/ autor, Congreso Constituyente 1916-1917 Diario de debates, Mxico, Instituto Nacional de Estudios
Histricos de la Revolucin Mexicana, 1985, tomo 2, pp. 397 - 398.
6
En 1917, las municipalidades eran: Mxico, Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Tacuba, Tacubaya,
Mixcoac, Cuajimalpa, Coyoacn, San ngel, Tlalpam, Iztapalapa, Xochimilco y Milpa Alta.
18
Pero, al definir las facultades del Congreso de la Unin, ste mantuvo un gran poder sobre la ciudad, de
manera que poda legislar sobre la capital, dividirla en municipalidades y nombrar los jueces de primera
instancia. Es importante destacar que el gobernador del Distrito Federal era nombrado y removido por el
Presidente de la Repblica al igual que el Procurador General de Justicia del DF.
De manera particular, sobre la seguridad pblica puede decirse que dada la vulnerabilidad de las
instituciones pblicas ante las fuerzas militares y polticas, este servicio fue subordinado a la necesidad
de proteger al gobierno de sus propios gobernados y de la lucha de facciones.
En consonancia con la necesidad de la posrevolucin de controlar polticamente la capital, las principales

decisiones se concentraron en manos federales. As, Venustiano Carranza, como parte de la puesta en
prctica del nuevo orden constitucional, expidi la Ley de Organizacin, con la cual oblig a que los
reglamentos del Gobernador tuvieran la previa aprobacin del Ejecutivo Federal. La seguridad, en teora
bajo responsabilidad local, en realidad era responsabilidad legal del Inspector General de Polica que slo
poda nombrarse y removerse con la aprobacin presidencial.
1928: El general Obregn suprime los ayuntamientos de la Ciudad de Mxico.

Este nimo centralista no termin con Carranza; sino que se extendi a la materia municipal, donde se
conservaba, desde 1857, la eleccin de ayuntamientos como espacio de representacin cvica.
Durante la dcada de 1920, los ayuntamientos de la ciudad de Mxico fueron partcipes de las disputas
polticas. La inestabilidad militar y la lucha de facciones coexistan con la debilidad institucional. Quienes
ocupaban cargos en el gobierno estatal o municipal los utilizaban para enfrentarse o aliarse con las
fuerzas que se disputaban el control nacional.
Diario Oficial 4 poca, N 87, 14 de abril de 1917. s/pp.

El caso de Jorge Prieto Laurens ejemplifica el periodo: electo presidente municipal de la capital en 1923,
fue al mismo tiempo aspirante al gobierno de San Luis Potos y diputado federal, posicin desde la cual
se enfrent con Obregn y apoy la fallida rebelin de Adolfo de la Huerta. Vase Juan Hoffmann Calo,
Crnica Poltica del Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, Mxico, Gobierno de la Ciudad de Mxico,
2000 pp. 85-88.
8
19
De acuerdo con Lorenzo Meyer , a las graves deudas pblicas y deserciones de funcionarios ocurridas
en ese periodo, se sumo una circunstancia poltica relevante: el control municipal que ejercan la CROM y
el Partido Laborista.
Cuando, a partir de 1926, ste grupo dirigido por Luis N. Morones, se distanci del rgimen obregonista la
reaccin poltica del caudillo sonorense fue acabar con el Ayuntamiento. As, estando en campaa, envi
al Congreso una iniciativa para reformar la fraccin VI del artculo 73 constitucional, eliminando los
derechos ciudadanos en el DF.
El texto enviado por Obregn no deja margen de duda: El gobierno del Distrito Federal estar a cargo del
Presidente de la Repblica quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva;
10
Los diputados y senadores federales aprobaron la iniciativa, remitindola a los congresos estatales. En
julio de 1927 el Gral. lvaro Obregn fue reelecto y poco despus asesinado. Pero an as, la reforma
entr en vigor a partir de enero de 1928.
11
La ley que posteriormente se expidi , estableci claramente que el Jefe del Departamento del Distrito
Federal era responsable slo ante quien lo designaba y lo destitua, mientras los delegados se definieron
como subalternos del Jefe del Departamento.
Lorenzo Meyer, Gobierno y Evolucin Poltica 1824 -1940 en Gustavo Garza, coordinador, La Ciudad
de Mxico en el fin del segundo milenio, Mxico, coedicin del Colegio de Mxico y Gobierno del Distrito
Federal, 2000, pp. 647 - 652.
10
Oriel Serrano Salazar, La reforma poltica del Distrito Federal, Mxico, coedicin Plaza y Valds y
Centro de Asesora Multidisciplinaria, 2001, p. 133.
11
Tras negociaciones entre el gobierno del DF y las secretaras de Hacienda y Gobernacin, el 27 de
septiembre de 1928 la Cmara de Diputados aprob la Ley Orgnica del Distrito Federal y Territorios.
Vase Oriel Serrano Salazar, op. cit. p. 135; y Juan Hoffmann Calo, op. cit. pp. 127 - 128.
20
As que, para resolver un asunto de coyuntura poltica, el movimiento revolucionario acab con la
representacin de los ciudadanos mediante ayuntamientos y el gobierno de la ciudad lo asumi la
Federacin durante 70 aos.
1.2 Fin de la estabilidad posrevolucionaria e inicio de la reforma poltica.

Una vez concluida la Revolucin, la vida pblica fue dominada por un crecimiento que le brind
12
estabilidad al pas y por una generalizada inmovilidad poltica . La capital creci, la reconstruccin del
pas y el crecimiento econmico hizo que la ciudad de Mxico concentrara riqueza y poder.
Para subrayar las diferencias en el ritmo econmico basta con sealar que en la dcada de 1940 el
crecimiento del PIB de la ciudad era de 5.26%, mientras el del pas fue de 2.3%
13
La acumulacin de dinero y decisiones polticas en la ciudad contrastaba con la pobre vida partidaria y el
estrecho margen de participacin pblica; de manera que se buscaron formas de representacin cvica
que correspondieran a la relevancia de la capital.
14
Pero esa situacin no fue lo que hizo indispensable la reforma, o por lo menos no fue una voluntad
espontnea. La crisis del sistema poltico autoritario era cada vez ms notable.
En los aos 60 se vivieron muy importantes luchas que exigan ampliar y defender las libertades
democrticas; fue el caso no slo del movimiento estudiantil de 1968 sino de las luchas sindicales, rurales
e incluso de brotes importantes de luchas armadas; fenmenos todos que evidenciaban que el sistema
12
La mezcla de seguridad pblica, primero con proteccin a grupos enriquecidos, y finalmente con la
seguridad gubernamental tan comn desde esa poca la ejemplifica Leandro Castillo Venegas; militar
retirado al triunfo de la Revolucin, quien cre un cuerpo de seguridad residencial que se convertira en la
Polica Auxiliar y posteriormente fue designado Director Federal de Seguridad de 1952 a 1957.
13
Jaime Sobrino, Participacin econmica en el siglo XX en Gustavo Garza coordinador La ciudad de
Mxico en el fin del segundo milenio, Mxico, coedicin Colegio de Mxico y Gobierno del Distrito
Federal, 2000, pp. 162 -167.
14
Es importante referir que el periodo llamado desarrollo estabilizador comprendido en los sexenios de
Adolfo Lpez Mateos y Gustavo Daz Ordaz de 1958 a 1970, contribuy al crecimiento econmico y la
tranquilidad poltica de esa poca.
21
poltico era demasiado rgido y que se requera de una solucin poltica que alejara al pas del expediente
de la represin, muchas veces brutal.
De esta manera, en la reforma poltica de 1977 se incluy, con poco xito inmediato, la democratizacin
de la ciudad como parte de la agenda pblica del pas.
Sin duda la reforma poltica fue un elemento fundamental de la vida poltica. El rgimen ceda para
mantener el poder poltico sobre una base renovada. Gracias al trabajo poltico de Jess Reyes Heroles y
a la decisin del entonces presidente Lpez Portillo, el pas se abra a un rgimen de partidos regulado
en la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales y se reforz un sistema electoral
mixto de mayora relativa y representacin proporcional.
La parte dedicada al Distrito Federal signific reformar la fraccin VI del articulo 73 constitucional
agregando, en una base segunda, las figuras de referndum e iniciativa popular. La finalidad, segn la
exposicin de motivos correspondiente, era mejorar las actividades cvicas y polticas de los habitantes
del Distrito Federal de tal forma que tanto en la proposicin como en la aprobacin de diversos
ordenamientos que las ataen, puedan intervenir de manera directa y hacer valer por estas vas sus
aspiraciones.
15
El cambio fue insuficiente y la transformacin de la ciudad no lleg por ese camino. Las novedosas
formas de participacin directa no se reglamentaron ni ejercieron. Lo que s mejor fue la representacin
de la ciudad para la discusin de los temas nacionales. De manera tal que, en 1979, el Distrito Federal
qued dividido en 40 distritos electorales federales y form parte de una circunscripcin plurinominal.
Esa reforma permiti que los partidos de oposicin se incorporaran al sistema poltico. Y si bien hay
estudiosos que llegan al extremo de considerar que todos los partidos polticos nacionales surgieron en el
15
La iniciativa de reformas constitucionales fue presentada en octubre de 1977. Vase, s/ autor,

Derechos del pueblo mexicano Mxico a travs de sus constituciones, Mxico, coedicin Cmara de
Diputados y Miguel ngel Porra. 1994, tomo II p. 381.
22
Distrito Federal, lo que no puede cuestionarse es que muchos de sus lderes formaron parte de una clase
poltica urbana que despus exigira ampliar sus espacios de representacin.
Ms adelante, sin formas de representacin propia y en el contexto de la crisis econmica de 1982,

ocurri un hecho de gran importancia para la ciudad. La votacin conjunta de la oposicin super al PRI
con 52.9 % contra 47.1%.
16
La mayora de los ciudadanos queran un cambio poltico mayor.
1.3 La reforma de 1986

Los sismos de 1985 evidenciaron la distancia entre gobierno y ciudadanos, quienes reaccionaron de
manera rpida y crtica ante una administracin rebasada por la crisis que generaron estas catstrofes.
Con este antecedente, en 1986 la Secretara de Gobernacin promovi un debate que fue la base para la
reforma que sera aprobada en 1987.
Para ponderar el ambiente de esa discusin deben recuperarse, al menos en un parntesis, dos
elementos que se originaron antes, en la Constitucin de 1857. El primero es la definicin del Estado del
Valle de Mxico como parte fundadora del pacto federal y el segundo es el establecimiento del rgimen
municipal para la ciudad. La relevancia de estos argumentos es tal que, despus de ms un siglo, fueron
el fundamento para recuperar y ejercer los derechos polticos en el Distrito Federal.
17
La transformacin ms significativa de los cambios de 1986 fue la conformacin de la Asamblea de

18
Representantes del Distrito Federal (ARDF) . Esta instancia tuvo facultades reglamentarias, pero no
legislativas, ni presupuestales y tampoco posey facultades directas en seguridad pblica, pese a lo cual
16
Octavio Rodrguez Araujo, Gobierno, reformas polticas y democratizacin del DF 1940 2000 en
Gustavo Garza coordinador, La Ciudad de Mxico en el fin del segundo milenio, Mxico, Colegio de
Mxico y Gobierno del Distrito Federal, 2000. pp. 653 657.
17
An as no se permiti el funcionamiento de un gobierno propio, condicionndolo a la eventual
conformacin de los poderes federales en otra parte del pas y por asimilar mecnicamente la creacin
del Distrito de Columbia, donde no exista poblacin ni centro de poder antes de crear la capital.
18
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 10 de agosto de 1987 y Diario Oficial de la Federacin, Mxico,
2 de febrero de 1988.
23
se consolid como un foro de debate, gestin y contrapeso poltico ante las autoridades del
Departamento del DF.
Posteriormente, la crisis poltica de 1988 llev la atencin a los temas federales, en particular a la reforma
electoral, por lo que los asuntos metropolitanos, incluida la seguridad, ocuparon un plano secundario.
Esa pausa termin a partir de las elecciones de 1991, cuando el PRI capitalino qued en una evidente
minora al lograr 28% de los votos de la capital. Esa condicin lo oblig a una nueva reforma, en la que el
cambio de la ciudad fue incluido como respuesta a la prdida de hegemona oficial, la abstencin en
formas consultivas como las juntas de vecinos comits de manzana y tambin por la exigencia de los
partidos polticos de que el DF tuviera un gobierno propio y una Cmara con poderes legislativos.
En marzo de 1993 se realiz un plebiscito en el que la mayor parte de los participantes se pronunciaron
por un cambio en la vida poltica de la ciudad. El 16 abril de ese mismo ao, el regente Camacho Sols
present ante la Asamblea de Representantes un proyecto de reforma poltica avalado por el presidente
Salinas de Gortari. En l, se aceptaba la eleccin de un alcalde por medios indirectos en 1994 y se
19
ofreca que para 1997 sta sera por votacin directa .
Aunque esa iniciativa en principio no fue aceptada por los partidos polticos, debe reconocerse que su
presentacin, realizada en la comparecencia de Manuel Camacho Sols ante la ARDF el 16 de abril de
1993, signific un punto de quiebre: el gobierno de la ciudad dejara de ser una dependencia de la
administracin federal.
Las reformas constitucionales se aprobaron a finales de 1993, para que a partir de 1994 existiera una
Asamblea con carcter legislativo y tambin ese ao se realizara una eleccin indirecta del Jefe de
Gobierno de la ciudad. Como parte de la reforma, la legislatura federal expedira un Estatuto de Gobierno
19
Alonso Urrutia y Vctor Ballinas. Nueva propuesta oficial: eleccin directa de alcalde, pero en 1997,
peridico La Jornada, 15 de abril de 1993, p. 18.
24
y la Asamblea ratificara al Jefe de Gobierno, mediante un procedimiento especial que nunca se aplic: la
presentacin de una terna seleccionada por la Presidencia de la Repblica entre los senadores,
representantes y diputados electos en el DF del partido que tuviera mayora en las elecciones de 1994.
Adems, se mantuvo el control federal del endeudamiento, y lo que es particularmente relevante para
esta investigacin, el nombramiento presidencial del Procurador General de Justicia del DF y el mando en
20
las tareas de seguridad pblica .
En 1994 cambi el escenario. Se present la guerrilla zapatista, Luis Donaldo Colosio fue un candidato
sin brillo y finalmente asesinado. Manuel Camacho, que como regente era interlocutor primordial para la
reforma, fue primero secretario de Relaciones Exteriores y despus comisionado para el conflicto en
Chiapas. En ese contexto, se avanz poco sobre los temas urbanos y fue hasta que tom posesin
Ernesto Zedillo cuando hubo condiciones propicias para revisar el tema.
1.4 La reforma de 1995 - 1996

Los partidos polticos acordaron sus propuestas para el DF con el presidente Zedillo, en un proceso que
abarc dos aos; contados desde del Acuerdo Poltico Nacional firmado en enero de 1995 hasta la
publicacin de las reformas constitucionales.
21
Los acuerdos locales se prepararon entre los grupos parlamentarios de la Asamblea de Representantes,
las directivas de los partidos, las comisiones de las cmaras federales y el Departamento del Distrito
22
Federal .
20
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 25 de octubre de 1993, pp. 2 - 7.

En 1995 se realiz tambin la eleccin de consejeros ciudadanos sin la participacin reconocida de los
partidos y con muy escasa afluencia a las urnas.
22
La Comisin Permanente del Congreso de la Unin acord el 27 de enero de 1995 convocar al Dilogo
Nacional para la Reforma Poltica del Estado; en el mbito local se present el Acuerdo para la Reforma
Democrtica del DF el 27 de octubre de 1995.
21
25
Sin embargo, los temas relativos a la seguridad pblica no tuvieron cambios institucionales, a pesar de
que el tema formaba parte importante del debate y de que, ms an, se suscribieron compromisos con la
intencin explcita de promover reformas constitucionales y legales para que dichos acuerdos adquirieran
validez dentro del rgimen jurdico del Distrito Federal.
As, en el Acuerdo para la Reforma Poltica del Distrito Federal,
23
de febrero de 1996 se incluyeron tres
compromisos en los que la seguridad pblica y la procuracin de justicia se asuman como temas de la
ciudad que deban ser transformados.
El punto 21 de ese documento estableca que: ser facultad del jefe del rgano ejecutivo de gobierno
designar al Procurador de Justicia del Distrito Federal, cuyo nombramiento deber ser sometido a la
ratificacin de la Asamblea Legislativa.
El punto 22 atenuaba el mando presidencial de la fuerza pblica con una designacin del responsable del
mando directo en consideracin a la propuesta que presentara el jefe del rgano ejecutivo de gobierno,
quien tendr el carcter de superior jerrquico del designado; a la par que se estableca que: La
asamblea legislativa expedira la Ley de Seguridad Pblica y la Ley Orgnica de los Cuerpos de Polica,
en las que se establezcan las facultades y obligaciones de ambos funcionarios (refirindose tanto al
procurador segn el punto 21 del acuerdo como al titular de seguridad pblica) as como sus
responsabilidades inherentes en materia de seguridad pblica.
En el punto 23 se estableci que el Presidente de la Repblica decidira sobre la remocin del

funcionario que ejerza el mando directo de la fuerza pblica, sea por decisin propia o por peticin
justificada del jefe del rgano ejecutivo de gobierno.
23
s/ autor, Acuerdo para la Reforma Poltica del DF, peridico La Jornada, 14 de febrero de 1996, p. 31.
26
Pero los acuerdos no prosperaron lo necesario para convertirse en nuevas instituciones. Cuando, en julio
de 1996, se present la iniciativa de reformas constitucionales, el texto tena modificaciones en varios
rubros, entre otros, el de seguridad y procuracin de justicia.
El acuerdo poltico para que la Asamblea Legislativa ratificara al Procurador y para que sus diputados
legislaran sobre la seguridad de la misma ciudad fue eliminado y por tanto la ciudad no tendra ley propia
en la materia. El Presidente de la Repblica mantuvo su intervencin en el nombramiento del Procurador
y adems, a diferencia de cualquier otra entidad donde los gobernadores y presidentes municipales
24
tienen el mando de la fuerza pblica , en el DF el control de la polica qued sujeto a la influencia del
Ejecutivo Federal.
La reforma constitucional
25
signific que la ALDF, con facultades legislativas y presupuestales,
substituyera a la Asamblea de Representantes del DF y estableci la eleccin directa del Jefe de

Gobierno para 1997 y la de los jefes delegacionales para el 2000.
No se pudo ir ms all en la reforma del DF. La realidad de las relaciones polticas entre los partidos y el
gobierno fue la limitante.
La alta posibilidad de que el primer Jefe de Gobierno capitalino no fuera del Partido Revolucionario
Institucional hizo que el gobierno limitara funciones pblicas, entre estas las de seguridad, aun cuando
stas fueran necesarias para la vida de la ciudad.
As, el Distrito Federal qued convertido en un casi estado de la Federacin; al que no se le permite tener
una constitucin propia; donde la cmara local qued excluida tanto de las reformas constitucionales,
como de la creacin de nuevas entidades, no puede gestionar directamente los montos de
endeudamiento (que son supervisados por la Contadura Mayor de la cmara federal), carece de
24
25
Fraccin VII del Art.115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 22 de agosto de 1996, pp. 2 - 13.
27
facultades para expedir el Estatuto de Gobierno, y el Senado qued facultado para remover y nombrar al
titular del Gobierno del DF por causas graves.
Adems se estableci que, en el caso de la ciudad, ocurra exactamente al revs de lo que establece el
principio federalista del artculo 124 constitucional; por lo que todas las facultades que no son
expresamente atribuidas al Distrito Federal son del mbito federal.
En conclusin, la reforma de 1996 se concentr en temas polticos y electorales, dejando para otro
momento la integralidad y funcionalidad del nuevo gobierno. Se logr la eleccin directa de Jefe de
Gobierno al precio de establecer una administracin que tendra graves dificultades en el tema de
seguridad pblica, entre otros rubros que finalmente no alcanzaron el consenso de los actores polticos y
el gobierno federal.
Lo que hoy vivimos, es decir, las facultades limitadas para enfrentar la inseguridad pblica es
consecuencia de esas decisiones.
1.5 Definiciones de la Constitucin y el Estatuto de Gobierno relativas a la seguridad pblica.

Como consecuencia de la reforma de 1996, el marco constitucional y legal incluy aspectos sobre la
seguridad pblica del Distrito Federal, conformando as el marco institucional que a continuacin se
detalla.
a) Definiciones constitucionales
El Distrito Federal es reconocido en artculo 43 constitucional como una parte integrante de la
Federacin. Pero tiene un tratamiento especificado en el artculo 44:
La ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los poderes de la Unin y Capital de los Estados
Unidos Mexicanos. Se compondr del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes
28
federales se trasladen a otro lugar, erigir en el Estado del valle de Mxico con los lmites y extensin que
le asigne el Congreso General.
En consecuencia tanto los poderes Legislativo como el Ejecutivo tienen facultades sobre la ciudad de
Mxico que no tienen en otras entidades, al grado que la primer definicin es la de un gobierno
compartido. De esta forma el artculo 122 establece que:
Definida por el artculo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurdica del Distrito Federal, su gobierno
est a cargo de los poderes Federales y de los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local
en los trminos de este artculo.
Al asignar facultades, la Constitucin establece, en el apartado A del artculo 122, que corresponde al
Congreso de la Unin: Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepcin de las materias
expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa.
Al revisar la fraccin V de la base primera del mismo artculo no se encuentra la materia de seguridad
pblica, por lo que la representacin poltica de la ciudad no tiene facultades en este tema.
En la base segunda fraccin II del artculo 122 se establece que el Jefe de Gobierno puede, sin embargo:
Ejercer las funciones de direccin de los servicios de seguridad pblica de conformidad con el Estatuto
de Gobierno.
La base quinta del mismo artculo determina que el Ministerio Pblico en el DF ser presidido por un
Procurador General de Justicia que ser nombrado en los trminos del Estatuto y establece que la
designacin y remocin del servidor pblico que tenga a su cargo el mando directo de la fuerza pblica
se har tambin en los trminos del Estatuto. Y en la fraccin VII del 115 se define: El Ejecutivo Federal
tendr el mando de la fuerza pblica en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.
29
Tambin el artculo 122 reitera la facultad establecida en el artculo 76 fraccin IX que permite al Senado
remover al Jefe de Gobierno.
b) Definiciones en el Estatuto de Gobierno

Las referencias del Estatuto de Gobierno a la seguridad no dejan lugar a dudas de la subordinacin
existente, tanto en lo general como en lo particular.
As el artculo 7 define que: El gobierno del Distrito Federal est a cargo de los Poderes Federales y de
los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local, de acuerdo a lo establecido por la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el presente Estatuto y las dems disposiciones
legales aplicables.
La distribucin de atribuciones entre los poderes federales y los rganos de gobierno del Distrito Federal
est determinada adems de lo que establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
por lo que dispone este Estatuto.
Este carcter general de gobierno ejercido por dos responsables, al menos en materia de seguridad
pblica, en vez de obligar a la colaboracin ha llevado a la confrontacin. Al entrar en materia de
seguridad pblica, la intencin que pondera el Estatuto es garantizar al Presidente de la Repblica el
mandato de la fuerza pblica, cuando la preocupacin mayor debera ser la salvaguarda de los
ciudadanos de acuerdo a principios claramente definidos.
De esta manera, el artculo 10 define al Procurador General de Justicia como el titular del Ministerio
Pblico, quien adoptar las polticas generales de seguridad pblica que establezca el Jefe de Gobierno,
adems de definir que los elementos de los cuerpos de seguridad pblica de prevencin sern sus
auxiliares y conforme lo marca el artculo 21 de la Constitucin, colaborarn para el MP ejerza sus
facultades de investigacin y persecucin de los delitos.
30
El artculo 12 de Estatuto, en su fraccin VII, define como uno de los principios estratgicos de la
administracin capitalina: La cobertura, amplia, oportuna, gil y especializada de los servicios de
seguridad pblica y de procuracin y procuracin de justicia para la proteccin de las personas, sus
familias y sus bienes.
La fraccin XIII del mismo artculo seala otro principio, que debera tener mayor influencia: La
participacin ciudadana para canalizar y conciliar la multiplicidad de intereses que se dan en la ciudad.
Al especificarse los temas de seguridad pblica, lo ms relevante es que los artculos 34 y 35 del Estatuto
determinan las facultades presidenciales de la siguiente forma.
Art. 34: Corresponde al Presidente de la Repblica el mando de la fuerza pblica en el distrito Federal y
la designacin del servidor pblico que la tenga a su cargo, a propuesta del Jefe de Gobierno del Distrito
federal. El servidor pblico que tenga el mando directo de la fuerza pblica en el Distrito Federal podr
ser removido libremente por el Presidente de la Repblica o a solicitud del Jefe de Gobierno del Distrito
Federal.
El servidor pblico que tenga a su cargo el mando directo de la fuerza pblica en el Distrito Federal
deber cumplir con los siguientes requisitos:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento
II. Tener cuando menos treinta y cinco aos al da de su nombramiento
III. Tener residencia efectiva de tres aos inmediatamente anteriores al da del nombramiento si es
originario del distrito federal o de cinco aos ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad; y
IV. No haber sido sentenciado por delito intencional que merezca pena corporal.
Art. 35: El Presidente de la Repblica ser informado permanentemente por el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal respecto de la situacin que guarda la fuerza pblica en la ciudad, sin perjuicio de:
31
I.
Para mantener el orden pblico y garantizar la seguridad de las personas y sus bienes, podr
instruir al Jefe de Gobierno del distrito Federal sobre:
a) La disposicin de la fuerza pblica; y

b) El ejercicio de funciones de seguridad pblica
En el caso de que el Jefe de Gobierno se abstenga, incumpla, contravenga o no acate las instrucciones
del Presidente de la Repblica, ste podr instruir directamente a los cuerpos de seguridad pblica;
II.
Solicitar al servidor pblico que ejerza el mando directo de la fuerza pblica y al Procurador
General de Justicia del distrito Federal, informacin sobre la situacin que guarde la fuerza
pblica a su cargo, y
III.
Ejercer las dems facultades que le corresponden como titular del mando de la fuerza pblica
que le otorga la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
En esta redaccin, adems de reiterarse una intromisin en la vida de la ciudad, destaca la laxitud de los
requisitos para el nombramiento del Secretario de Seguridad Pblica.
En lo correspondiente a la Asamblea Legislativa, se le limita a las materias que establece la Constitucin,

de manera que no tiene permitido legislar sobre seguridad pblica. Slo puede, segn la fraccin XIII del
Art. 42 del Estatuto de Gobierno: Normar la proteccin civil; justicia cvica sobre faltas de polica y buen
gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevencin y readaptacin
social; la salud; la asistencia social; y la previsin social.
De acuerdo a la fraccin XVII del mismo artculo tiene facultades para: Recibir durante el segundo
periodo de sesiones ordinarias y con presencia ante su pleno, los informes por escrito de resultados
anuales de las acciones de:
32
a) El procurador General de Justicia del Distrito Federal;

b) El servidor pblico que tenga a su cargo el mando directo de la fuerza pblica en el Distrito Federal;
Debe sealarse que una vez recibida la informacin anual y sus complementos trimestrales, la ALDF no
puede hacer ms que analizar sus aspectos administrativos en la revisin de la Cuenta Pblica que
realice la Contadura Mayor de Hacienda.
La orientacin de las acciones de seguridad pblica, su congruencia con el Programa General de

Desarrollo del DF, la evaluacin de los resultados y la efectiva rendicin de cuentas no son reas en las
que el Legislativo de la ciudad, que representa la pluralidad poltica de los capitalinos, tenga posibilidades
de participar.
En torno a las facultades y sanciones al Jefe de Gobierno respecto a la seguridad pblica, el artculo 66
destaca como causas graves para la remocin del Jefe de Gobierno las relativas al mando y
subordinacin de la fuerza pblica. Las fracciones III y IV establecen as:
III. No brindar la debida proteccin a las instalaciones y depositarios de los poderes Federales, cuando
haya sido requerido para ello;
IV. Utilizar la fuerza pblica fuera de las facultades de direccin que en materia de seguridad pblica le
corresponden, afectando el orden pblico;
En el artculo 67 se refiere la facultad del Jefe de Gobierno para nombrar y remover al Procurador del
Distrito Federal y en la fraccin XX se especifican las funciones de seguridad, de la siguiente manera:
Ejercer las funciones de direccin de los servicios de seguridad pblica, entre las que se encuentran las
siguientes:
33
a) Establecimiento de las polticas generales de seguridad pblica para el Distrito Federal;

b) El nombramiento y remocin libre de los servidores pblicos de jerarqua inferior a las del servidor
pblico que tenga a sus cargo el mando directo de la fuerza pblica del Distrito Federal
c) La determinacin de la divisin del distrito Federal en reas geogrficas de atencin y el
nombramiento y remocin libre de los servidores pblicos responsables de las mismas;
d) La creacin de establecimientos de formacin policial; y
e) Las dems que determinen las leyes.
Las bases de integracin de los servicios de seguridad pblica en la organizacin de la administracin

pblica, se establecern de acuerdo con las leyes que en la materia expidan el Congreso de la Unin y la
Asamblea Legislativa en el mbito de sus respectivas competencias.
Se normar el desempeo de los servicios de seguridad pblica tomando en cuenta sus caracteres
especficos en tanto cuerpos armados de naturaleza civil, garantes de los derechos, de la integridad fsica
y patrimonial de la poblacin. Sin perjuicio de lo establecido en las leyes que prevengan
responsabilidades de los servidores pblicos, las leyes respectivas contendrn un cdigo que establezca
los derechos y obligaciones especficos del servicio y los procedimientos para aplicar las medidas
disciplinarias necesarias a efecto de mantener el orden y la integridad del mismo, conforme a los
principios de honestidad, eficacia y legalidad en su prestacin.
Los servicios privados de seguridad son auxiliares de la funcin de seguridad pblica. Sus integrantes
coadyuvarn con las autoridades y las instituciones de seguridad pblica en situaciones de emergencia,
desastre, o cuando as se lo solicite la autoridad competente, de acuerdo a los requisitos y condiciones
que establezca la autoridad respectiva.
La fraccin XXI no se refiere directamente a la seguridad pblica pero es relevante sealar que se refiere
a la administracin de de los establecimientos de arresto, prisin preventiva y de readaptacin social de
carcter local, as como ejecutar las sanciones penales por delitos del orden comn.
34
Respecto a la coordinacin metropolitana para la seguridad pblica, solo se refiere que es una de las
materias en las que, de acuerdo al artculo 69 del Estatuto, el DF participar en su planeacin y ejecucin
sin abundar ni detallar la forma, objetivos y obligaciones de esta colaboracin.
Los jefes Delegacionales y sus facultades son un tema que, con el enfoque definido en el Estatuto, en el
que no puede haber transferencia del mando a stos.
De acuerdo al artculo 115 del Estatuto corresponde a los rganos centrales de la administracin pblica
determinar los sistemas de participacin y coordinacin con las delegaciones para la prestacin de los
servicios pblicos, entre stos el de seguridad pblica.
La competencia delegacional est definida en el artculo 117, especificando en su fraccin VII:

Coadyuvar con la dependencia de la administracin pblica del Distrito Federal que resulte competente,
en las tareas de seguridad pblica y proteccin civil de la Delegacin.
An as, el artculo 118 del Estatuto faculta a la ALDF para establecer las pautas de coordinacin,
coordinacin y en su caso desconcentracin o descentralizacin que permitan aproximar la actuacin
pblica a los habitantes de la ciudad y se refiere entre estas a la seguridad pblica.
En conclusin, el Estatuto de Gobierno y la Constitucin definen importantes limitaciones para que el DF

asuma cabalmente su responsabilidad en materia de seguridad pblica, especifica las formas de control
presidencial sobre la fuerza pblica, define requisitos laxos para el nombramiento, no especifica
adecuadamente los fines de la seguridad pblica, limita la rendicin de cuentas, es ambiguo sobre la
coordinacin metropolitana, es confuso y finalmente negativo al mando delegacional.
35
As, la ciudad de Mxico tiene una camisa de fuerza que le impide, por acuerdo de los partidos en la
reforma de 1996, un mejor marco para enfrentar las exigencias de los ciudadanos por mejorar la
seguridad pblica. La situacin que se vive actualmente es consecuencia, o al menos en gran medida, de
las decisiones tomadas hace diez aos.
36
CAPTULO SEGUNDO
ANTECEDENTES DE LA SEGURIDAD PBLICA EN EL PAS Y EL DISTRITO FEDERAL: 1993 - 1997
Durante la dcada de los aos 90, el desarrollo de la seguridad pblica gir en torno a cinco factores
bsicos:
Incremento de la violencia vinculada a fines delictivos.
Reaparicin de la violencia poltica.
Modificaciones legales y constitucionales en materia de seguridad pblica.
Militarizacin de la seguridad.
Un proceso poltico centrado en luchas y reformas electorales en vez de proyectos de gobierno.
El periodo 1993 - 1997 incluy tanto las administraciones federales de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo,
como las locales de Manuel Camacho y Manuel Aguilera. Su revisin permite ponderar las polticas que
posteriormente influyeron en la seguridad pblica durante el periodo principal de estudio, de 1997 a 2004.
Para redondear este apartado se consigna la situacin en que el gobierno capitalino recibi la seguridad
pblica en diciembre de 1997.
2.1 Incremento de la violencia vinculada a fines delictivos

En los aos 90 la percepcin pblica sobre la violencia en Mxico alcanz niveles nunca antes vistos. El
narcotrfico creci, penetrando estructuras de poder. Algunos nombres que adquirieron relevancia
pblica fueron los de Miguel ngel Flix Gallardo, Hctor Luis El Gero Palma y Joaqun El Chapo
26
Guzmn Loera , este ltimo como cabeza visible del crtel de Sinaloa. Segn Enrique Krauze en ese
26
Detenido en junio de 1993, trasladado de Almoloya a Puente Grande, de donde se fug al inicio del
gobierno de Vicente Fox.
37
ambiente cada vez haba ms sospechas de conveniencia de autoridades civiles y militares con
narcotraficantes poderosos y violentos.
27
Esa situacin de violencia y penetracin delictiva lleg a extremos como la muerte del Cardenal Jess
Posadas Ocampo, ocurrida en mayo de 1993, o que meses despus, el nuncio papal Girolamo Prigione
se reuniera con los hermanos Ramn y Francisco Arellano, quienes entonces dirigan en Crtel de
Tijuana y fueron considerados presuntos responsables del crimen del obispo de Guadalajara. Segn
versiones periodsticas, el representante eclesistico funcion, al menos, como intermediario entre esos
28
narcotraficantes y el presidente Salinas .
Un segundo ejemplo, que tuvo gran impacto en el mbito financiero y empresarial ocurri el 15 de marzo
de 1994. Fue el secuestro de Alfredo Harp Hel, presidente del grupo Banamex, quien fue liberado
despus de 106 das de cautiverio con un pago de 30 millones de dlares. Otro caso relevante fue el del
narcotraficante Garca brego. Bajo el argumento de una poltica de colaboracin con el gobierno de los
Estados Unidos, el 16 enero de 1996 la PGR lo detuvo y entreg, pero sin haberlo presentado
previamente a la autoridad judicial como establecen las leyes mexicanas.
De acuerdo a la opinin de Rafael Ruiz Harrel, la dcada de los aos 90 reflej un crecimiento delictivo
fuera de proporcin.
29
Al revisar el nmero anual de delitos por cien mil habitantes en la ciudad de Mxico
se identifican periodos con comportamientos particulares.
27
Enrique Krauze, El Sexenio de Carlos Salinas, Mxico, Clo, 1999, p. 58.

Aunque la versin de Prigione fue que trat asuntos privados, posteriormente se relat que el nuncio
papal mantuvo en la sede diplomtica al delincuente y se traslad a Los Pinos para conferenciar con el
presidente Salinas y que ste no orden la detencin. Vanse: Jos Antonio Romn y Jess Aranda,
Prigione: slo trat asuntos personales en el peridico La Jornada, Mxico, 28 de julio de 1994 y
Joaqun Lpez Driga, conductor, Implicaciones de la captura de Arellano Por qu hasta ahora?, (en
lnea) 5 pp. Mxico, Radio Frmula, 3 de noviembre de 2002. Direccin URL:
http://www.radioformula.com.mx/programas/lopezdordiga/articulos.asp (consulta marzo de 2006).
29
Rafael Ruiz Harrel, Criminalidad y mal gobierno, Mxico, Sansores y Aljure, 1999, pp.19 - 20.
28
38
En las dcadas de 1930 a 1960 los delitos bajaron de 2,106 casos a 1,295. En el periodo de 1960 a 1980
la criminalidad se mantuvo alrededor de 1,260 delitos. De 1980 a 1993 hubo un incremento al pasar de
1,173 delitos a 1,628.
Pero a partir de ese momento el ritmo de crecimiento delictivo se dispara brutalmente, ya no en dcadas
sino en aos. As en 1994 eran 1,892 y llegaron a 2,570 en 1995; despus 2,905 en 1996 y en 1997 la
cifra lleg 2,969 delitos por cada cien mil personas. Esto significa que los aos 90 representaron el
crecimiento delictivo ms importante desde 1930.
La vida en la ciudad de Mxico se torn peligrosa en aos que coinciden con los periodos de crisis
econmica, como se comprueba con en la relacin existente entre el PIB y el nmero de delitos que
tambin fue elaborada por Ruiz Harrel.
30
Este incremento de la incidencia delictiva es respaldado por los datos de la PGJDF, que forman parte de
los anexos estadsticos de los informes gubernamentales.
31
De acuerdo con esas cifras, el nmero total
de delitos (sin discriminar entre ellos los de alto impacto social) y el promedio diario de delitos se
increment notablemente de 1993 a 1997.
Ao
1993
1994
1995
1996
1997
Total de delitos
133,719
161,041
218,599
246,567
255,532
30
Promedio diario
366.3
442.5
598.9
649.1
700.1
Rafael Ruiz Harrel, op. cit. pp. 31 - 38.

s/ autor, Anexo estadstico del Informe de Gobierno. Mxico, Gobierno del Distrito Federal, aos 1998,
1999, 2000 y 2001.
31
39
2.2 Reaparicin de la violencia poltica.

La violencia poltica estuvo marcada por dos elementos: Primero, la insurgencia zapatista que se
present en 1994 como la principal, pero no nica organizacin guerrillera en Mxico; y segundo, los
asesinatos de importantes hombres del medio poltico gubernamental.
El movimiento zapatista irrumpi como un ejrcito, no como un simple grupo beligerante y se esforz en
vincularse con sectores de la sociedad para impedir su aislamiento y aniquilacin militar. As, el secuestro
del ex gobernador de Chiapas Absaln Castellanos, se resolvi una vez que Gonzlez Garrido sali de la
Secretara de Gobernacin y que la Presidencia de la Repblica suspendi las iniciativas de fuego.
Posteriormente, se abri un dilogo entre el gobierno federal y los rebeldes, que concluy su primera
etapa en junio de 1994, con el rechazo zapatista al plan del gobierno y la renuncia del comisionado
Manuel Camacho.
As, el conflicto con el EZLN se desarroll entre dos extremos. Por una parte, las convocatorias, marchas,
y encuentros de los zapatistas con sectores de la sociedad civil y, en el otro extremo, por un
reconocimiento parcial a sus derechos y el cerco militar a los altos de Chiapas.
Por lo que corresponde al EPR, su rea de origen y actuacin lo han limitado a regiones especficas. Su
antecedente fue la masacre ocurrida el 19 de junio de 1995 en Aguas Blancas, Guerrero; que tuvo como
autores materiales a las policas del estado y de la que, segn la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
el responsable fue el gobernador Rubn Figueroa, pero que an as no fue juzgado por ese caso. Al ao
de los hechos, se present el Ejrcito Popular Revolucionario en el mismo sitio y despus tratara de
ampliar su presencia en las montaas de Guerrero y Oaxaca.
Por otra parte, la crisis se agudiz an ms con el asesinato del candidato del PRI Luis Donaldo Colosio,
el 23 de marzo de 1994. Das antes, el 6 de marzo, haba pronunciado un discurso en el que marc
distancia con el presidente Salinas.
40
A diferencia de aquel, que pensaba que el pas estaba listo para entrar al primer mundo, Colosio segua
viendo un Mxico abatido, pobre, del tercer mundo. En contraste con la satisfaccin oficial por las
limitadas reformas electorales, Luis Donaldo Colosio se comprometi claramente a separar al PRI del
gobierno.
Y si bien persisten las especulaciones sobre la autora de su muerte, de la relacin entre el narco y el
poder que enmarc su desaparicin, la percepcin que se generaliz fue que la violencia poltica haba
llegado a niveles que slo podan compararse al asesinato del general Obregn al finalizar la Revolucin.
La muerte de Jos Francisco Ruiz Massieu, el 28 septiembre de 1994, signific un impacto adicional.
Desde las primeras detenciones qued evidenciado un vnculo entre el mundo del crimen y una parte de
la poltica oficial.
La participacin del diputado Muoz Rocha y sus colaboradores para organizar el crimen, con ayuda de
asesinos y narcotraficantes del estado de Tamaulipas, parece dar la razn a quienes consideraron el
caso como un asunto poltico, que se complic an ms con la desaparicin fsica del legislador federal.
Las consignaciones que cerraron el caso terminaron evidenciando la degradacin del ambiente poltico.
En marzo de 1995, Ral Salinas, hermano del ex presidente Salinas de Gortari, fue sentenciado por el
cargo de homicidio y posteriormente se conoci la declaracin de los fiscales suizos, quienes sealaron
que sus cuentas en el extranjero estaban vinculadas al narcotrfico.
32
En resumen, la percepcin pblica tena sustento para reclamar atencin urgente al tema de seguridad
pblica. Los crecientes ndices delictivos, la lucha poltica en la que se involucr la muerte de personajes
relevantes, la penetracin del narcotrfico y el surgimiento de guerrillas en el Sur del territorio eran los
focos rojos ante los que el gobierno federal decidi actuar.
32
En 1996 las investigaciones sealaron que en el City Bank Amy Elliot era contacto del hermano del
expresidente para movimientos financieros presuntamente ligados al Crtel de Golfo. En 2005 el acusado
logr su libertad.
41
Pero no se desarroll un nimo de reforma, ni tampoco se decidi enfrentar a fondo la degradacin de

una parte del rgimen poltico, que sin duda era el escaln ms visible y quiz el ms alto de la
penetracin de la delincuencia. Se actu obedeciendo la motivacin de atender lo urgente.
2.3 Modificaciones constitucionales y legales en materia de Seguridad Pblica.

Durante el periodo 1993 - 1997 se impulsaron diversas iniciativas que transformaron el marco legal de la
procuracin de justicia y la seguridad pblica. Estos antecedentes son pertinentes para analizar la forma
en que se encar la seguridad pblica en el DF.
33
As, es conveniente revisar las iniciativas que promovi el presidente Salinas: la Ley de Seguridad
Pblica del Distrito Federal (aprobada en julio de 1993) y la creacin de la Coordinacin de Seguridad
Pblica de la Nacin (a principios de 1994).
Del mandato de Ernesto Zedillo debe analizarse la reforma constitucional para modificar la relacin con el
Poder Judicial y definir la seguridad pblica como funcin estatal (en diciembre de 1994); el
establecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (1995); y la aprobacin de la Ley Federal
contra la Delincuencia Organizada (1996) y la discusin por el regreso a la figura de cuerpo del delito (de
1993 a 1999).
2.3.1 Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal.

Esta ley tuvo el acierto de incluir el tema de los derechos humanos, aunque por su fecha de expedicin
(cuando esta entidad era dependencia federal) es obvio que no reconoce facultades de gobierno pleno al
34
Distrito Federal . Al valorarla es posible identificar algunos puntos que deben ser mejorados:
33
Aunque no es una reforma vinculada original y directamente a la seguridad pblica no debe olvidarse la
creacin de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos en 1990 y su elevamiento a rango
constitucional en 1992.
34
42
La Presidencia de la Repblica mantiene el mando supremo de los cuerpos de seguridad pblica, lo
que incluye tanto las policas preventiva y complementaria que forman parte de la Secretara de
35
Seguridad Pblica , como la Polica Judicial que depende de la PGJDF.
La estructura de los mandos operativos y administrativos no est determinada por una Ley Orgnica,
pues se remite a reglamentaciones del entonces Departamento del Distrito Federal. As la designacin de
los mandos superiores, que realizan los titulares de Seguridad Pblica y la Procuradura puede hacerse
sin que los propuestos cubran requisitos profesionales.
Se estableci un programa de seguridad pblica local que debe sujetarse al Plan Nacional de
Desarrollo. Esa integracin vertical no considera que las acciones de seguridad pblica ahora estn
relacionadas con otras lneas de trabajo en la ciudad, sea cual sea el rgimen poltico de sta y que por
tanto la integracin debe incluir el Plan de Desarrollo del Distrito Federal.
La participacin de la Asamblea (en ese momento de Representantes) se limita a emitir lineamientos
que tienen la misma jerarqua que la opinin de las organizaciones vecinales o sociales en general. Para
evaluar los avances en materia de seguridad y procuracin de justicia la ley no establece, por lo menos,
que la Asamblea mande sus observaciones al titular de la administracin en el Distrito Federal sino que
stas regresan a las dependencias, es decir la SSP y la PGJDF.
Se define la formacin bsica, de actualizacin y especializacin pero sin establecer mnimos de
duracin, criterios de los contenidos o alguna obligacin peridica. El nombramiento de los responsables
de los respectivos Institutos de Formacin de la PGJDF y de la SSP no obedece a un perfil profesional, lo
que abre puerta a la discrecionalidad.
35
La polica complementaria incluye la Polica Bancaria e Industrial y la Polica Auxiliar. La Polica

Preventiva trabajaba en dos grandes lneas: la Polica Sectorial, con los personal distribuido
geogrficamente; y la Polica Metropolitana con los agrupamientos de granaderos, femenil, turstica,
montada, escuadrn de rescate y otros con tareas generales que no estn adscritos a un territorio.
43
El ingreso a la Polica incluye un requisito ambiguo: ser de notoria buena conducta y reconocida
solvencia moral, pero no incluye la necesidad de un examen psicolgico o toxicolgico, ni posibilita

auditoras patrimoniales.
La evaluacin del desempeo policial, que influye en la posibilidad del ascenso y promocin parte de
la opinin del jefe inmediato. La evaluacin de la Comisin Tcnica no es directa a cada elemento, por lo
que el ascenso tiene fuertes dosis de discrecionalidad en vez de reconocimiento al mrito y a resultados
en los que no medie la opinin del superior inmediato.
No se establece un ingreso profesional mnimo de manera precisa.
Los correctivos disciplinarios son impuestos por los superiores segn reglas expedidas por el
Departamento del Distrito Federal en vez de estar definidos en una ley. La suspensin temporal puede
ser de carcter preventivo si el elemento est sujeto a una averiguacin. Esta situacin frena la actuacin
del elemento, quien teme perder sus ingresos desde el momento en que un delincuente inculpa al polica.
La destitucin procede por causas como las faltas consecutivas, una sentencia penal, falta de
honradez, portar el arma fuera del servicio, drogarse, arriesgar a particulares, violar secretos, alterar
documentos, o exigir dinero a los subalternos. Pero no se sanciona la ineficiencia. No hay un mecanismo
de evaluacin de los resultados, de manera que si un mando no acta con diligencia y la incidencia
delictiva se incrementa, lo nico que puede hacerse es cambiarlo de adscripcin, pero no pierde el
trabajo al no existir condiciones objetivas de permanencia en los mandos policiales.
El control de las empresas de seguridad privada y de sus integrantes est a cargo de la PGJDF,
(aunque la ALDF consider despus que esa facultad era de la SSP) sin mencionar el control fsico sobre
armas. Adems no hay sancin para las empresas de seguridad privada que omitan informar a las
autoridades de un posible delito. El control de los elementos es demasiado flexible al presentarse la
44
informacin en un plazo de un mes y no se especificaron requisitos como fotografa, filiacin, domicilio,

datos generales y huellas dactilares.
As, puede afirmarse que la ley result inadecuada para los retos de la seguridad pblica en el periodo
1997- 2000 y que su atraso respecto a la vida de la ciudad, es ahora an ms evidente.
2.3.2 Creacin de la Coordinacin de Seguridad Pblica de la Nacin

Como reaccin ante el secuestro del empresario Harp Hel, ocurrido en marzo de 1994, el presidente
Carlos Salinas emiti un acuerdo para crear Coordinacin de Seguridad Pblica de la Nacin, al frente de
36
la cual design a Arsenio Farell Cubillas .
De esta manera, el esquema de trabajo y la motivacin de la creacin de la Coordinacin de Seguridad

confundan la proteccin de los acaudalados con la proteccin de los intereses nacionales.
Esta decisin en su momento fue criticada porque significaba que el ejrcito mexicano estara
subordinado a una persona distinta del Presidente de Repblica o el Secretario de la Defensa
Posteriormente, al realizarse los juicios militares a los generales Chaparro Acosta y Quiroz Hermosillo, se
generaron versiones encontradas sobre las actividades delictivas y contactos de stos con el
narcotraficante Amado Carrillo.
37
Los enjuiciados declararon que las realizaron precisamente cuando se
cre la Coordinacin de Seguridad bajo el mando de Farell Cubillas; hecho que neg el funcionario.
En ese momento se dio una combinacin peculiar. En ella se mezcla la respuesta gubernamental a un
caso relevante, la confusin entre proteger al pas o a un particular, y los historiales de militares que
venan de participar en la Direccin Federal de Seguridad con antecedentes de violaciones a los
36
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 26 de abril de 1994, 1 seccin, pp. 2 - 3.

En octubre de 2002 estos generales fueron llevados a Consejo de Guerra. La PGR present testigos
que hicieron imputaciones directas. Algunos de estos, como Jos Ramn Bermejo, fueron asesinados
posteriormente.
37
45
derechos humanos, y presumiblemente con vnculos con la propia delincuencia organizada. Ese fue el
contexto en que se cre la Coordinacin Nacional de Seguridad Pblica de la Nacin.
2.3.3 Las reformas constitucionales en materia judicial y de seguridad pblica de 1994

Al comenzar su mandato, Ernesto Zedillo present ante el Senado de la Repblica una iniciativa que
modific la relacin del Poder Judicial con el Ejecutivo y defini la seguridad pblica. Esta propuesta la
38
aprobaron los senadores del PRI y el PAN el 16 de diciembre de 1994 y entr en vigor poco despus .
La parte relativa a seguridad pblica fue la modificacin de los artculos 21 y 73 fraccin XXIII, en los
siguientes trminos:
Art. 21: La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y
los municipios, en las respectivas competencias que esta constitucin seala.
Los principios policiales y bases de coordinacin quedaron definidos en el artculo 73:
La actuacin de las instituciones policiales se regir por los principios de legalidad, eficiencia,
profesionalismo y honradez. La Federacin el Distrito Federal, los estados y los municipios, coordinarn
en los trminos que la ley seale para establecer un sistema nacional de seguridad pblica.
En el debate sobre el conjunto de la iniciativa presidencial se critic el retiro forzoso de todos los ministros
de la Corte que en ese momento estaban en funciones y la influencia del Ejecutivo en el nombramiento
de quienes los substituiran. Tambin se cuestion que no distingua policas judiciales de preventivas,
cuando de acuerdo a los artculos 21 y 102 de la Constitucin los policas preventivos no deben realizar
39
investigaciones penales, que le corresponden a la polica judicial bajo el mando del Ministerio Pblico .
38
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 31 de diciembre de 1994, 1 seccin, pp. 2- 10.

Entre los crticos al proyecto del Ejecutivo destacaron la Asociacin Nacional de Abogados
Democrticos, Leonel Godoy, Miguel Concha, Cuauhtmoc Crdenas, Amalia Garca, Patricia Olamendi,
Ramn Sosamontes y Teresa Jard.
39
46
Un cuestionamiento central fue sobre la participacin del ejrcito, armada y fuerza area, cuando el
artculo 129 constitucional establece que en tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer ms
funciones que las que tengan exacta conexin con la disciplina militar. No obstante, la Suprema Corte de
40
Justicia de la Nacin resolvi a favor de la participacin militar en la seguridad pblica .
Una crtica consisti en que el Ministerio Pblico no fue reconocido como un rgano autnomo (nombrado
exclusivamente por las Cmaras) sino qued subordinado al Ejecutivo (quien puede removerlo
libremente). Tambin qued pendiente impulsar la preeminencia de las sanciones econmicas y
alternativas en vez de privilegiar la pena de prisin, as como atacar el financiamiento de la delincuencia
mediante el lavado de dinero.
A favor de la reforma promovida por Ernesto Zedillo debe sealarse la creacin del Consejo de la
Judicatura para que asumiera las tareas administrativas, de promocin y vigilancia de los jueces de
distrito, adems de que el Procurador General de la Repblica dejara de ser el consejero jurdico del
Ejecutivo en turno para concentrarse en tareas de representacin social.
2.3.4 Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica

Como consecuencia de la reforma constitucional antes referida, se present la iniciativa para crear la Ley
General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
41
que fue
ampliamente debatida. Fue muy cuestionado que el responsable de la poltica interior y en trminos
generales de la conduccin de la vida pblica, es decir el secretario de Gobernacin, fuese quien
presidiera el Consejo Nacional de Seguridad Pblica. Tambin fue criticado que participaran no slo las
autoridades civiles sino tambin las militares: los secretarios de la Defensa Nacional y de Marina.
40
Accin de inconstitucionalidad 1/96, resuelta el 5 de marzo de 1996 en Semanario Judicial de la

Federacin, novena poca, tomo II marzo de 1996, p. 351.
41
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 11 de diciembre de 1995. 1 seccin, pp. 22.- 29.
47
En la parte operativa del Sistema, se cre un Secretario Ejecutivo con amplias facultades. Adems se
estableci como obligacin de los integrantes del sistema, mantener un registro nacional de personal, de
armamento y equipo, bases de datos y mecanismos para acceder y compartir informacin sobre la
delincuencia.
Desde mi punto de vista, la definicin constitucional de Seguridad Pblica no hace indispensable la

participacin, al menos regular, de las fuerzas armadas que se asent en la referida ley de 1995. La
Constitucin declara los fines de la seguridad pblica al estipular que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, as como preservar las libertades el orden y la paz pblicos.
Tambin se explica que es una funcin de Estado que se ejerce por medio de la Federacin, el Distrito
Federal, los estados y municipios. Al mismo tiempo subraya que esto ocurre de una manera especfica
al sealar que esa funcin de seguridad pblica se realizar en las respectivas competencias que esta
Constitucin seala.
Y al establecerse en el artculo tercero de la propia ley, que las autoridades competentes alcanzarn los
fines de la seguridad publica mediante tareas claramente definidas como la prevencin, persecucin y
sancin de las infracciones y delitos as como la reinsercin social del delincuente y del menor infractor,
no se encuentra sustento para que el Ejrcito o la Marina asuman o dirijan esas actividades.
Las actividades preventivas y la sancin de infracciones son competencia de las policas municipales y
estatales, la persecucin de delitos corresponde al Ministerio Pblico y las actividades orientadas a la
reinsercin del delincuente y del menor infractor estn actualmente bajo el mando del Ejecutivo
correspondiente, de manera que no existe disposicin constitucional para que alguna de estas tareas
termine en manos militares.
48
Si lo que se requiere es fuerza y capacidad operativa, lo correspondiente es dotar de los recursos

necesarios a las autoridades civiles de combatir los delitos federales, supervisndose su adecuado uso y
enfrentando la corrupcin y penetracin delictiva.
La seguridad de la Nacin, la Seguridad Nacional es otra cosa. Es la accin en defensa del territorio y de
la soberana que exige la autorizacin del Congreso para el uso de las fuerzas armadas.
2.3.4 Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada.

El presidente Zedillo envi a finales de 1996 una iniciativa para combatir a la delincuencia organizada, en
un ambiente de creciente preocupacin por el combate al narcotrfico.
La aprobacin de esta ley
42
permiti, con argumentos que intentan justificar excepciones a las garantas
constitucionales, la intervencin telefnica y de las comunicaciones, la infiltracin de agentes, el

endurecimiento de las penas en delitos como el asalto en caminos, trfico de armas, menores,
indocumentados y rganos humanos as como terrorismo, con la participacin de tres o ms personas
organizadas para fines delictivos.
Adems se estableci la creacin de un rea especfica en la PGR, la Unidad Especializada contra la

Delincuencia Organizada, y beneficios en la ejecucin de sentencias para alentar que miembros de la
delincuencia organizada colaboraran con el Ministerio Pblico Federal.
El debate sobre esta iniciativa reconoci la necesidad de mejorar la actuacin contra la delincuencia, pero
alert sobre el riesgo de actos discrecionales en el que la disidencia poltica y los derechos de los
ciudadanos pudieran verse afectados. Adems de que se estableca un mtodo procesal diferenciado, lo
que fue cuestionado por contradecir el principio de igualdad jurdica.
42
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 7 noviembre de 1996 1 seccin pp. 2 - 8. En el periodo

tambin se reformaron la Ley Orgnica de la PGR, el Cdigo Penal y la Ley de Vas Generales de
Comunicacin.
49
Ahora bien, al valorar el conjunto de las modificaciones federales que se promovieron a partir de 1993 y
hasta 1996, puede sealarse los rasgos que compartieron.
Estos son una substitucin del concepto seguridad pblica por seguridad nacional; y en consonancia, en
vez de reforzar la participacin ciudadana, la depuracin y profesionalizacin de la seguridad pblica, la
rendicin de cuentas, la coordinacin de dependencias y la imparcialidad de los mandos, se prefiri
promover una rpida participacin militar en las tareas de seguridad pblica.
Un espacio crtico a esa tendencia ha sido el del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Es
pertinente recuperar algunas de sus valoraciones, entre ellas las de la Investigadora Olga Islas quien
consider que las reformas fueron abundantes, pero inconexas, a veces coyunturales y se advierte en su
mayora una tendencia claramente represiva.
43
Los aciertos de estas reformas fueron atender parcialmente la necesidad de coordinacin en la materia,
establecer registros nacionales y bases de datos. Los puntos cuestionables son la participacin regular
de las fuerzas armadas bajo un mando distinto al que tiene personalmente el titular del Ejecutivo, que la
coordinacin del sistema no sea suficientemente ajena a intereses polticos y que se de entrada a
mecanismos de excepcin para el combate al delito organizado, crendose una doble legislacin penal.
En el caso del DF, la ley federal de 1993, requiere de una modernizacin notoria para adecuarse a la
nueva naturaleza del gobierno capitalino y para definir claramente criterios de actuacin, evaluacin y
promocin policial.
Estos cambios bien podran incluir los acuerdos polticos de 1996 que lamentablemente no se han
concretado por las circunstancias polticas ya referidas en el captulo primero.
43
Olga Islas de Gonzlez Mariscal, Reforma penal sustantiva en Sergio Garca Ramrez, y Leticia
Vargas Casillas, coordinadores, Las reformas penales de los ltimos aos en Mxico (1995-2000),
Mxico, UNAM, 2001. pp. 7 15.
50
2.3.5 La salida y retorno del cuerpo del delito.

En los aos 90 la desesperacin de la clase poltica era mayscula. En su prisa por encarar las crticas a
la inseguridad, impuls reformas promotoras de la poltica punitiva, incluso sin considerar las
consecuencias, movindose en una direccin y despus en la inversa.
Una discusin que reflej esa tendencia fue la de los artculos 16 y 19 constitucionales. Primero vigentes
en un sentido, despus reformados y finalmente reelaborados para dejarlos como estaban originalmente.
Para entrar en el caso, debe tenerse presente que el artculo 16 refiere las condiciones en que los jueces
liberan una orden de aprehensin, y por tanto los requisitos que debe cumplir el Ministerio Pblico para
que le sea permitida su actuacin. En el artculo 19 se incluyen las obligaciones que debe cubrir el auto
de formal prisin.
As, la discusin es relevante por la libertad o rigor con que debe integrarse la averiguacin previa, por las
implicaciones para los acusados y por la influencia en la equidad del proceso penal.
En 1993, a iniciativa del presidente Salinas, el Legislativo sustituy en la Constitucin la exigencia de

cuerpo del delito por los elementos que acrediten el tipo penal y la probable responsabilidad del indiciado.
Esto signific que el personal de las procuraduras tena que probar no slo los elementos objetivos del
delito (tiempo y lugar por ejemplo) sino los subjetivos (vinculados con la intencin).
Parecera que de esta manera el Ministerio Pblico tendra una exigencia mayor y sus casos tendran que
ser claramente consistentes para que el juez lo respaldara.
51
Los problemas que ocurrieron son dos y de distinta naturaleza. Uno fue el plazo de 48 horas del que
dispone la autoridad para integrar las pruebas y remitirlas al juez. Al ser ms compleja la consolidacin y
carcter de stas, result que los casos no se podan armar y no llegaban a la valoracin judicial, lo que
garantizaba que los posibles responsables quedaran impunes. La frmula fue que hubo ms trabajo, en
el mismo tiempo, obtenindose menos resultados.
Pero ms relevante es el segundo problema, que tiene que ver con la valoracin imparcial de las pruebas
y la oportunidad de defensa del acusado. Al tener facultades amplias para integrar las averiguaciones, el
poder ministerial se hizo mayor. Las resoluciones del Ministerio Pblico se hicieron extensas y en
condiciones en las que el acusado tena, y tiene, menos posibilidad de defensa.
El Ministerio Pblico desahoga ante s y valora el mismo las pruebas; recibe la denuncia, las
declaraciones de testigos, pruebas documentales, maneja el desahogo de peritajes, cita al inculpado, que
rinde sus declaraciones iniciales muchas veces sin asistencia legal. De manera que cuando el caso llega
al juez los acusados tenan en su contra un expediente acreditado (con elementos normativos, objetivos y
subjetivos) y el peso de la prueba era para ellos, que tenan que revertirlo.
En contra de toda lgica, el verdadero litigio se concentr en la averiguacin previa y no en la etapa

valorada por un juez.
De esta manera, en 1999 se modificaron los artculos 16,19, 22 y 123 de la Constitucin
44
para flexibilizar
los requisitos de la orden de aprehensin y para darle ms importancia a la intervencin del juez.
44
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 8 de marzo de 1999,1 seccin pp. 2 3.
52
Los crticos sealaron que esta reforma pona en riesgo a quienes estuvieran en tiempo y lugar relativos
al delito; y que la finalidad de no tener que acreditar elementos mayores era la captura del mayor nmero
de delincuentes
45
Otros analistas sealaron que era una correccin necesaria, pues con la forma anterior los sujetos de la
averiguacin tenan menor proteccin ante la autoridad; en condiciones que en vez de dar publicidad y
contradiccin al proceso privilegian el sigilo, mientras la consignacin no es de los hechos, sino de figuras
delictivas plenamente integradas. Consideraban que el Ejecutivo, por medio del Ministerio Pblico al
46
acusar, presentar pruebas, valorarlas e integrarlas invada la actividad de los jueces.
2.4 Militarizacin de la seguridad en el pas

En vez de renovar las instituciones de seguridad, el gobierno federal incluy en estas tareas a las fuerzas
armadas, inicindose un proceso de militarizacin del combate a la delincuencia y en particular al
narcotrfico. De manera que, adems de velar por la seguridad de la nacin, el Ejrcito y la Armada
asumieron tareas de seguridad pblica e incluso algunos mandos asumieron funciones de procuracin de
justicia.
En el contexto internacional predominaba lo militar como solucin de fuerza. El caso ms notable fue la
decisin de George Bush de iniciar la guerra contra Irak en 1991, imponiendo la doctrina de seguridad de
los Estados Unidos. La era de la guerra preventiva, donde los militares dejaron de luchar contra el
comunismo para encarar el narcotrfico y el terrorismo haba comenzado.
45
Agustn Alvero Prez Carrillo, Anlisis y evaluacin de leyes en materia de prevencin delictiva,
Mxico, coedicin Universidad Autnoma Metropolitana y Fondo de Cultura Econmica, serie Ciudades
Seguras II, 2002. p. 73 83.
46
As opinaron Renato Sales Heredia, Jos Luis Ramos y Victoria Adato Green en las jornadas penales
convocadas por el Instituto de Investigaciones Jurdicas, vase Sergio Garca Ramrez, y Leticia Vargas
Casillas, coordinadores, Las reformas penales de los ltimos aos en Mxico (1995-200). Mxico, UNAM,
2001, 249 pp.
53
La militarizacin en Mxico se haba desarrollado con anterioridad. Destacan, entre otros hechos, el
47
asesinato del dirigente campesino Rubn Jaramillo , la utilizacin del ejrcito en 1968 para masacrar la
movilizacin estudiantil de ese ao por medio del general Luis Gutirrez Oropeza; los antecedentes
militares de quienes formaron la Direccin Federal de Seguridad, el establecimiento en la dcada de los
aos 70 de la operacin Cndor del ejrcito en Sinaloa y que origin el traslado del narcotrfico a
48
Guadalajara , y que, en 1993, el militar Jorge Carillo Olea, que ya haba desempeado la direccin del
CISEN, asumiera el rea de lucha contra el narcotrfico de la Procuradura General de la Repblica.
Durante el sexenio de Ernesto Zedillo la tendencia a favor de la militarizacin se mantuvo. El Ejecutivo

ratific a Arsenio Farell Cubillas al frente de la Coordinacin de Seguridad Pblica de la Nacin, en la que
se concentr, sin haberse realizado la reforma legal,
49
la operacin del Ejrcito, las procuraduras y el
Departamento del DF.
En noviembre de 1995 la administracin de Francisco Barrio en Chihuahua incluy a mandos militares al

frente de las responsabilidades de procuracin de justicia y de seguridad pblica. Esta experiencia
despus sera recogida por Labastida Ochoa como secretario de Gobernacin al establecer, bajo su
mando, la creacin de la Polica Federal Preventiva.
50
Aunque se argument a favor de la militarizacin planteando que este cuerpo era ms honesto que los
dems, debe recordarse que as como el narcotrfico poda enfrentar y penetrar a las autoridades civiles
tambin lo haca con los militares.
47
Pese a que haba sido amnistiado, fue asesinado en Morelos en 1962 por un grupo de militares.
Esa operacin influy, con aval de un sector del gobierno de Estados Unidos, para que Guadalajara se
convirtiera en un centro de operacin de narcotraficantes como Ernesto Fonseca Carrillo y Miguel ngel
Flix Gallardo, quienes a su vez reclutaron gatilleros locales. Vase Sergio Aguayo Quezada, La Charola,
una historia de los servicios de inteligencia en Mxico, Mxico, Grijalbo, p. 222.
49
El nombramiento de Farell Cubillas fue en 1994, las reformas para crear el Sistema Nacional de
Seguridad Pblica ocurrieron en 1995.
50
Diario Oficial de la Federacin, 4 de enero de 1999, pp. 2 - 8. En realidad la PFP comenz integrando
las policas Federal de Caminos, Fiscal Federal, Migratoria y unos 4,000 elementos del Ejrcito. En el
rea de inteligencia se integraron elementos provenientes del CISEN.
48
54
Ese fue el caso del nombramiento del Gral. Jess Gutirrez Rebollo como titular del Instituto Nacional
para el Combate a las Drogas, designacin realizada a la salida del procurador Lozano Gracia, cuando su
esquema de una procuracin de justicia encabezada por una persona ajena al partido en el gobierno no
dio resultados positivos, hecho que propici que el gobierno optara por incluir a los militares, sin
considerar que algunos de stos podran tener sus propias relaciones con la delincuencia.
Como es de sobra conocido, en febrero de 1997, el general Gutirrez Rebollo termin procesado por sus
vnculos con Amado Carrillo y el ingreso de cocana desde Sudamrica por va area.
51
2.5 Militares en el DF: operaciones espectaculares y violaciones a los derechos humanos.

Siguiendo la pauta general, la militarizacin de la seguridad pblica tambin se dio en el Distrito Federal.
Su exponente ms destacado fue el general Enrique Toms Salgado Cordero, quien dirigi la secretara
correspondiente. Aunque su adscripcin formal era en el gabinete de Oscar Espinoza, se mantuvo
realmente bajo mando federal.
Este secretario destacament elementos en paraderos, unidades habitacionales y otros puntos de

concentracin urbana, mand efectivos del Ejrcito a patrullar zonas urbanas como la delegacin
Iztapalapa con 1,533 elementos; llev a los policas a que recibieran instruccin militar en el Campo
Nmero Uno, y los cinco directores regionales de la SSP fueron de origen militar.
Pero el caso de la Colonia Buenos Aires fue la marca definitiva del periodo del general Salgado en
Distrito Federal. En septiembre de 1997 realiz un operativo que termin con la detencin y ejecucin de
varios jvenes por elementos de seguridad.
Las crticas fueron incluso de carcter internacional al intervenir la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos. En ese momento intervino, el entonces Procurador General de Justicia Militar, el General
51
Tambin las tareas del Instituto Nacional para el Combate a las Drogas cambiaron al crearse la Fiscala
Especializada para la Atencin de Delitos contra la Salud a cargo de Mariano Herrn Salvati.
55
Brigadier Macedo de la Concha para arrestar militarmente a tres responsables, que eran todos oficiales
52
de alto rango y responsables operativos de la Secretara de Seguridad Pblica .
El general Salgado Cordero no fue sancionado penalmente. Se le traslad a la II Zona Militar de Sinaloa
donde encabez las acciones de las Bases de Operaciones Mixtas para intentar frenar al narcotrfico y la
delincuencia organizada combinando la actuacin de autoridades civiles y militares.
De esta forma, queda en claro que al entrar en funciones el gobierno capitalino, en diciembre de 1997, la
experiencia de militares a cargo de la seguridad pblica, ya haba sido vivida en el Distrito Federal con
malos resultados y que el gobierno federal haba sido cuestionado por decisiones semejantes.
Las crticas que propici la gestin militar en seguridad pblica pueden resumirse de la siguiente manera:
Las intervenciones generalizadas en sper operativos no rinden resultados. No hay parte acusadora y la
actitud sospechosa por ejemplo correr ante la presencia policaca- no es elemento suficiente para la
53
actuacin del Ministerio Pblico, por lo que slo se logran sanciones administrativas . Adems los
operativos rpidamente son identificados por los delincuentes y estos slo cambian temporalmente de
zona.
La estructura militar en escuadras, pelotones, secciones, grupos y comandancias supone una

organizacin regular con enemigos en frentes, de manera que pueda enfrentarse agrupando una fuerza
superior; pero este esquema no funciona porque los delincuentes son sorpresivos, especializados y con
mucha movilidad.
52
General Brigadier Jos Lamberto Ponce Lara, responsable de la Fuerza de Tarea, agrupamiento
conocido como zorros; Coronel de Caballera Jess Alfonso Valds, motopatrullas, y el Coronel
Moctezuma Ilhuicamina Zepeda, subdirector del grupo de disuasin conocido como jaguares.
53
Ortiz Anglica y Macas Marissa. Deben seguir los macro operativos policacos, peridico El
Economista, 11 de agosto de 1997, pp. 44 - 45.
56
El propio Informe de Gestin de la SSP del 2000 (tambin conocido como libro blanco) reconoce que de
acuerdo al esquema militar se requeriran casi 80,000 hombres cada da para cubrir totalmente la ciudad,
lo que lo hace inviable, incluso sin considerar que esta cifra en realidad se multiplica por tres para cubrir
turnos de 8 horas.
Los militares estn formados para realizar operaciones de seguridad nacional (defensa de las
instituciones, del territorio y de la soberana) y no de seguridad pblica (combatir delincuentes en
flagrancia y realizar actividades preventivas).
Un mando militar genera desplazamiento de policas y mandos civiles, quienes incrementan su

resistencia y se unifican para hacer frente comn, donde se percibe a los militares como ajenos.
El incremento de denuncias por violacin a los derechos humanos es un riesgo real, como lo demostr el
caso de la colonia Buenos Aires.
2.6 Un proceso poltico centrado en reformas electorales y luchas por el poder.

El gobierno de Carlos Salinas decidi no aplicar un proceso de reformas polticas y administrativas a la
par que las reformas econmicas. As, impuls en primer lugar las privatizaciones de bancos y empresas
pblicas, fij topes salariales, promovi el Tratado de Libre Comercio y mantuvo un esquema financiero
acorde a las decisiones internacionales, mientras la transformacin poltica ocup un segundo trmino.
Las exigencias de un sistema electoral ajeno a la manipulacin del Ejecutivo fueron atendidas poco a
poco en tres reformas parciales. En todo caso, las tensiones polticas federales y locales fueron
controladas para permitirle al Presidente de la Repblica un ejercicio cmodo del gobierno y la
transformacin del Estado fue pospuesta.
No obstante, en la ciudad de Mxico se mantuvo el impulso a la transformacin poltica. Esto se expres

en el plebiscito del 21 marzo de 1993. Participaron slo 318 mil votantes, pero sus opiniones fueron
57
significativas: 84% se pronunci por la eleccin de un gobernante propio y la creacin de un congreso

local, y 32% respald la idea de crear un nuevo estado en el Distrito Federal.
El proceso electoral de 1994 fue ganado por Ernesto Zedillo. Fue significativo que en el debate pblico, el
aspirante panista, Diego Fernndez de Cevallos centrara sus cuestionamientos contra Cuauhtmoc
Crdenas y no en el candidato oficial. Ya como Presidente de Mxico, Ernesto Zedillo busc legitimidad y
rompi el unipartidismo en el gabinete. Nombr a tres personas ajenas al PRI como secretarios: Juan
Ramn de la Fuente en Salud, Julia Carabias en Pesca, y al frente de la PGR al panista Antonio Lozano.
En el caso de la procuracin de justicia, este nombramiento no signific reforzar la autonoma, sino que el
pacto poltico entre los partidos mediatiz y desdibuj la necesidad de una independencia legal y
funcional.
Ernesto Zedillo enfrent la crisis financiera de diciembre de 1994, que signific la fuga de millones de
dlares y la cada de las reservas internacionales del pas. Independientemente de las opiniones que
vincularon esta crisis con la ruptura entre el expresidente Salinas y Ernesto Zedillo, lo cierto es que las
respuestas gubernamentales a esta situacin fueron dentro de la ortodoxia del modelo econmico:
aceptar una ayuda de 50 mil millones de dlares por parte de los Estados Unidos, en la que la garanta
de pago fue el petrleo, y por otra parte incrementar el Impuesto al Valor Agregado.
En materia poltica, Ernesto Zedillo actu con mayor prontitud que Carlos Salinas. La reforma electoral se
hizo ms profunda, las entidades donde la oposicin tuvo xito fueron menos acosadas (como ejemplifica
el triunfo local de Vicente Fox en 1995); pero sobretodo el 16 de abril de 1996 se suscribieron nuevos
acuerdos polticos para la reforma del Distrito Federal como parte de la transformacin del pas.
La transformacin enfrent resistencias, y si bien se logr la creacin de la Jefatura de Gobierno del

Distrito Federal, a esta instancia no se le reconocieron facultades plenas ni herramientas suficientes para
resolver las necesidades de la ciudad.
58
En ese ambiente, en marzo de 1997, Cuauhtmoc Crdenas gan a Porfirio Muoz Ledo la candidatura
al Distrito Federal, lo que posteriormente signific que un poltico de oposicin fuese electo como el
primer Jefe de Gobierno.
2.7 La seguridad pblica en el Distrito Federal en diciembre de 1997

Ya referido el marco institucional y legal, es necesario sealar la situacin general en que se encontraba
la Secretara de Seguridad Pblica al momento en que entr en funciones el nuevo gobierno local.
54
El control principal de la SSP estaba dividido en cinco regiones, generando una extensa cadena de
mando: jefes regionales, jefes delegacionales, jefes de sector, jefes de subsector y jefes de zonas de
patrullaje.
Se haba adoptado la creacin de un Estado Mayor Policial, bajo un esquema militar.
Las policas complementarias brindaban servicios mediante contrato a 6,401 empresas y dependencias.
La presin por los delitos patrimoniales estaba incrementndose, motivando la queja ciudadana.
El estado de fuerza se compona por: 34,199 elementos metropolitanos (incluyendo caballera,
granaderos, gras, femenil, helicpteros, fuerza de tarea y ERUM); 24,199 policas llamados sectoriales
en tareas preventivas divididos en tres turnos, de manera que haba 8,066 elementos reales en las calles;
ms 36,582 policas auxiliares y 18,151 bancarios. El total en ese momento era de 113, 131 elementos.
Por lo que respecta a los estudios del personal policaco, aun cuando la ley exige secundaria, lo real es
que 17% de los elementos report estudios de primaria, 50% de secundaria, 19 % bachillerato, 5%
tcnico profesional y 7% licenciatura.
La presencia disuasiva era la principal arma preventiva.
Los ingresos de los policas eran bajos y no mejoraban por sus resultados o capacitacin.
Los indicadores de eficiencia no eran los delitos denunciados ante el Ministerio Pblico.
La rendicin de cuentas por zonas era slo ante los propios mandos de la SSP.
54
S/ autor, Informe de Gestin 1997-2000, Secretara de Seguridad Pblica, Mxico, Gobierno del Distrito
Federal, Comit tcnico de coordinacin de los trabajos para la entrega de la administracin pblica del
Distrito Federal, 109 pp.
59
Las pensiones, salarios y servicios sociales de la Polica Auxiliar no estaban en manos del gobierno. El
resto de los elementos se rega por las determinaciones de la Oficiala Mayor y las reas administrativas
correspondientes.
El Instituto de Formacin Policial no realizaba investigacin por lo que sus prcticas docentes no se
actualizaban y sus instalaciones no eran suficientes para programas de capacitacin permanente.
Los sistemas de radio funcionaban separados en dos proveedores histricos (Motorola y Ericcson) el
sistema GPS de control a las patrullas era incipiente y haba pocos operadores especializados.
El mantenimiento a las unidades era las ms de las veces externo y no se haban realizado obras civiles
de importancia para mejorar las condiciones de trabajo.
La corrupcin en la evaluacin del personal y la distribucin de fatigas (cargas de trabajo y
responsabilidades) era un fenmeno extendido.
Parte del personal operativo realizaba funciones administrativas.
Respecto a la incidencia delictiva conocida, sin entrar a una revisin ms amplia, esta tena un ritmo de
crecimiento importante. En 1980 el nmero de denuncias fue de 101,114; para 1985 eran 149,920; en el
ao 1990 eran 133,352 y en 1995 la cifra lleg a 218,599.
55
En conclusin, puede afirmarse que durante los aos que antecedieron al principal periodo de estudio lo
predominante fue un incremento de la incidencia delictiva, la reaparicin de la violencia poltica, los
conflictos e incluso crmenes polticos, una serie de modificaciones constitucionales y legales que
permitieron un proceso de militarizacin, tanto en la federacin como en la ciudad, que finalmente no
contribuy de manera adecuada a resolver los problemas de la seguridad pblica. Adicionalmente la
situacin operativa de la polica era solamente aceptable. Todo este conjunto de hechos reforz la
percepcin de que la situacin de inseguridad era un peligro inminente para los ciudadanos.
55
Los datos corresponden al anlisis realizado con motivo del Programa de Seguridad Pblica para el
Distrito Federal 2001 2006, mismo que se comenta ms ampliamente en el captulo cuarto.
60
CAPTULO TERCERO
LA SEGURIDAD PBLICA EN LA CIUDAD DE MXICO 1997 - 2000: UNA POLTICA OPTIMISTA
QUE NO LOGR REFORMAS
Durante el periodo de referencia, la seguridad pblica del Distrito Federal fue asumida por un gobierno
constituido democrticamente. Pero pese a que la primer administracin capitalina fue electa con un
amplio respaldo popular
56
y que el Jefe de Gobierno manifest el nimo de afrontar el tema, las polticas
aplicadas no lograron los resultados programados ni que los ciudadanos percibieran una mejora.
Los obstculos principales fueron: a) el marco institucional que obstaculiz la realizacin de reformas
profundas que mejoraran de manera sustancial la seguridad de los capitalinos; b) el constante
cuestionamiento de la oposicin en los medios sin nimo de construir acuerdos, y c) que la nueva
administracin cometi desaciertos.
Cuando el gobierno de la ciudad tuvo sus primeras acciones, en la materia ocurrieron tres hechos que se
convertiran en factores negativos. Por una parte, el gobierno de la ciudad asumi de manera exclusiva
un problema que rebasaba su influencia y lo encar sin involucrar a otras instituciones. Por otra, los
errores iniciales significaron desperdiciar la luna de miel que disfrutan los gobernantes al principio de su
gestin. Y en complemento, la presin por atender los aspectos ms inmediatos impidi concentrar los
esfuerzos alrededor de una estrategia de transformacin.
Esta situacin no fue superada bajo el posterior mando de Alejandro Gertz Manero. Poco a poco, el
nimo de renovacin se frustr, el rumbo se perdi por presiones y ambiciones inmediatas; se aplicaron
lgicas de militarizacin y operativos espectaculares pero realmente limitados.
56
Las elecciones de Jefe de Gobierno de 1997 fueron ganadas por el PRD con 47.14 %, en segundo
lugar el PRI con 25.08% y tercer lugar el PAN con 15.27%.
61
Los acontecimientos de esos tres aos pueden agruparse por etapas y as permitir una valoracin en
funcin de los hechos ms relevantes de cada momento.
3.1 Diciembre de 1997 a agosto de 1998: del ofrecimiento inicial a la salida del primer secretario.
Cuando tom posesin, Cuauhtmoc Crdenas se dirigi a una Asamblea Legislativa con mayora de su
partido. Con ese escenario favorable, destac que las calles y banquetas, los parques, los transportes, y
espacios de convivencia de nuestra ciudad, y recalco lo de nuestra, no nos pertenecen; se ha apoderado
de ellos la delincuencia.
57
Partiendo de esa denuncia se emplaz a s mismo y a su gobierno, sin involucrar de manera directa al
gobierno federal o la necesidad de impulsar cambios institucionales, sino confiando en su propia
capacidad: Podemos ganar la ciudad a la delincuencia, y le vamos a quitar la ciudad a los delincuentes.
Es una decisin que ya hemos tomado. Somos ms que ellos y tenemos ms y mejores elementos que
ellos para enfrentarlos.
Crdenas anunci el nombramiento del nuevo jefe de la polica, a cargo del Teniente Coronel Rodolfo
Debernardi
58
y el fin del patrullaje del ejrcito en Iztapalapa. En lo relativo a la Procuradura General de
Justicia del DF, orden acciones con estricto apego a la ley, cuidando el respeto a los derechos de la
gente y design al abogado Samuel del Villar como su titular.
Sin embargo, la prctica que se vivi en seguridad pblica result adversa a las decisiones de la
administracin. En vez de concitar apoyos, la actuacin del nuevo secretario expuso al gobierno a fuertes
crticas. El error inmediato fue cuando el titular de la Secretara de Seguridad Pblica nombr como
57
Borzellli Iglesias, Pascual. Op. cit. pp. 31 42.

Debernardi naci en Veracruz en 1940. Egresado del Colegio del Aire, licenciado y maestro en
administracin sobre seguridad y defensa nacionales, en 1986 fue director de acciones preventivas en la
entonces Secretara de Proteccin y Vialidad, y despus responsable de servicios areos en la PGR.
58
62
subsecretario a Hctor Careaga, quien de inmediato fue rechazado por la opinin pblica por haber
participado en el batalln Olimpia durante la represin de 1968.
La imagen poltica de Crdenas se desgast al invitar pblicamente a algunos dirigentes del movimiento
estudiantil para que se reunieran con el militar. La respuesta fue negativa y complic la relacin del
gobernante con personalidades de izquierda
59
que se sumaron a los reclamos del PAN y de diversos
centros defensores de derechos humanos. El resultado poltico fue que el respaldo ciudadano para que el
gobierno tomara sus primeras decisiones, simplemente se perdi.
Esta crisis, que aparentemente concluy con la licencia de Careaga, fue el momento en que la influencia
militar en los mandos de la Seguridad Pblica, se consolid silenciosamente. El cargo de subsecretario
qued acfalo durante meses, pero la responsabilidad operativa la tuvo el coronel David Almada Gallardo
y se incorpor como alto mando al general brigadier Gonzalo Adalid Mier. El retorno del coronel Almada
Gallardo
60
signific el arribo de su compaero en la generacin de oficiales, el ingeniero militar Jos de
Jess Gmez Jurez, quien despus se especializara en tareas de supervisin y de inteligencia.
Poco tiempo despus, Debernardi renunci por un caso de escandalosa brutalidad policaca, inaceptable
ante las luchas de gnero y por los derechos humanos. Fue el secuestro y la violacin de menores, por
61
parte de policas metropolitanos en instalaciones de la Secretara de Seguridad Pblica en Tlhuac.
3.2 Agosto de 1998 a abril de 1999: Intento descentralizador y fortalecimiento del mando militar
62
El Jefe de Gobierno nombr a Alejandro Gertz Manero , quien antes era el titular del Consejo Consultivo
en Procuracin de Justicia y Seguridad Pblica.
59
Por ejemplo, Gilberto Guevara Niebla, Carlos Monsivas, Gonzlez de Alba, Marcelino Perell y Ral
lvarez Garn.
60
Almada Gallardo estuvo de 1984 a 1987 en el rea de comunicaciones con la administracin de
Ramn Mota Snchez y Domingo Ramrez Garrido Abreu.
61
Tambin en 1997 la PGJDF tuvo el rechazo al nombramiento de Jess Carrola como comandante de la
polica judicial, a quien se le sealaron actividades ilcitas en su anterior paso por la Polica Judicial
Federal. Fue relevado del cargo. Despus muri asesinado en mayo de 2001 junto con sus hermanos
Miguel ngel y Marco Antonio.
63
63
El nuevo secretario pronto compareci ante la ALDF por la glosa del primer Informe de Gobierno . En
ese momento expuso un diagnstico social de la delincuencia y su iniciativa para la descentralizacin
policaca. Esta presentacin abri expectativas que finalmente no se concretaron o en las que el enfoque
posteriormente aplicado fue el opuesto al anunciado en un primer momento por el secretario.
64
En su primera comparecencia, Gertz Manero vincul la inseguridad con la vida social y poltica de la
ciudad. Incluso se remont a 1968 para decir que al romperse el equilibrio social; el sistema increment
fuerza represiva en vez de hacer poltica y stos hechos distanciaron a la sociedad de sus cuerpos de
seguridad, de manera que la comunidad y los organismos de seguridad se empezaron a ver como
enemigos. El colofn fue que de 1976 a 82 la polica estuvo en manos de maleantes que tuvieron que
retirarse por la masacre del ro Tula.
En su enfoque, la inseguridad se agrav con el deterioro econmico de los aos 80, que polariz al pas y
llev a millones de personas a que se refugiaran en el ambulantaje y otras actividades informales. Dijo
que la impunidad era propiciada por la falta de democracia, que al no obligar a rendir cuentas y al no
darse la opcin de la alternancia se permita hacer todo sin sancin a la ineficiencia o la corrupcin.
Respecto a los mandos militares el juicio fue severo. Intentaron infructuosamente aplicar sus disciplinas
a un mundo ajeno sin moral, disciplina y organizacin y la valoracin de la polica fue igualmente grave:
se recibi un aparato policaco heredado de 50 aos junto con sus lacras e ineficiencias.
Su propuesta principal fue la descentralizacin de la polica con miras al proceso electivo del 2000 en el
que se elegiran delegados. Por eso anunci que stos recibiran las estructuras policiales, expedientes,
62
Alejandro Gertz Manero naci en el DF en 1939. Doctor en Derecho; en 1973 fue Director General del
Instituto Tcnico de la PGR; en 1975 Coordinador del Combate al Narcotrfico en la PGR (cuando
particip en el operativo Cndor con Pedro Ojeda Paullada como titular de la PGR) y Procurador de la
Defensa del Trabajo en 1977. No tuvo cargos pblicos de 1982 a 1998.
63
Diario de los Debates, ALDF, 6 de octubre de 1998, pp. 7 - 32.
64
Rechazando las acciones impulsadas por su antecesor, Gertz declar inicialmente que no haba mejor
operativo de prevencin que el derivado de la informacin de la ciudadana; pero en la prctica stos se
multiplicaron en demrito de la prevencin territorial. Vase Gabriela Romero y Juan Antonio Ziga.
Incapacidad y autoritarismo imperaban en la SSP, peridico La Jornada, 3 de octubre de 1998, p.64.
64
hojas de servicio de sus mandos, equipos y sistemas de comunicacin, estadsticas semanales y

propuestas de programas de seguridad, adems de atender la vinculacin a los ciudadanos.
En su entusiasmo, el abogado Gertz no se dio cuenta de que esa descentralizacin era inviable
jurdicamente. En primer lugar porque la Ley de Seguridad Pblica era de carcter federal, en segundo
porque el DF no tena facultades cabales en la materia y tercero porque una propuesta de esa naturaleza
implicaba una reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal y al Estatuto de
Gobierno, lo que a su vez estaba limitado por distintas disposiciones constitucionales.
En la primera comparecencia, los partidos opositores no hicieron cuestionamientos consistentes. El PAN

usando cifras de Mxico Unido contra la Delincuencia ubic a la ciudad de Mxico entre las ms
violentas, critic la falta de capacitacin y los planes de estudio del Instituto Tcnico de Formacin
Policial. El PRI us la tribuna para quejarse de agresiones a los vendedores ambulantes, destac la
inconsistencia de las cifras de la PGJDF con las de la SSP, y remat diciendo que los Comits de
Prevencin del Delito duplicaban funciones con los Comits Delegacionales de Seguridad Pblica.
Alejandro Gertz, ms que responder puntualmente, ofreci mejorar el control de asistencia y quitrselo a
los jefes de sector; y que enfrentara a la delincuencia organizada con el apoyo de la comunidad.
Despus se hara evidente, que siendo positiva esta red de cooperacin, su alcance es muy limitado si la
institucin encargada de la seguridad pblica no tiene las facultades para intervenir con fuerza propia.
Las acciones que impuls la SSP en 1988 fueron para organizarse y para que el secretario tomara el
control interno. As, fueron reasignados 8,000 elementos sectoriales; y en octubre la Secretara convoc a
ciudadanos y organizaciones para crear el programa Vecino Vigilante. Un mes despus se estableci un
sistema de control y seguimiento de quejas que a su vez eran turnados a las Unidades de Polica
65
Sectorial. Tambin se revisaron las compras de la administracin anterior en particular de equipos de

radiocomunicacin.
65
Pero lo ms destacado de ese ao fue la actuacin ante el incremento del ndice delictivo y la existencia
de una crisis del mando; hecho que propiciara el primer movimiento relevante de Gertz. En enero de
1999, enfrent a los viejos jefes policacos y al coronel David Almada, declarndolos responsables de la
falta de resultados. El resultado fue la salida del coronel Almada adems de cinco jefes policacos
66
desaparecer el esquema anterior de control de 5 regiones de trabajo policial en la ciudad.
En esa reestructuracin el general Gonzalo Adalid Mier no sali junto con Almada. Fue nombrado
Subsecretario, mientras Jos de Jess Gmez Jurez asumi la segunda seccin del Estado Mayor
Policial. Gertz Manero sali fortalecido de la crisis. No carg con el peso del incremento delictivo, elimin
a los jefes con quienes no se entendi y se apoy en los militares para controlar el aparato policial.
En enero de 1999 Alejandro Gertz inici un plan piloto del sistema cuadrantes, estableciendo policas fijos
por zonas distribuidos en 171 jefaturas de cuadrante dependientes de los sectores. Adems inici la
revisin administrativa a la Polica Auxiliar que qued bajo el mando de un antiguo militar: el general Jos
Luis Silva Quiroz.
Por otra parte, en diciembre de 1998 la ALDF aprob la Ley del Heroico Cuerpo de Bomberos que separ
este cuerpo de la SSP para asumir un enfoque de proteccin civil, lo que sin lugar a dudas fue un acierto.
65
La compaa Ericcson vendi al DF equipo de radio y localizadores para las policas judicial y
preventiva antes de que entrara en funciones el nuevo gobierno. Las cifras fueron de millonarias, pero al
menos una parte del equipo se encontr en bodegas y con las garantas vencidas.
66
Eladio Villaseor, Juan Garibay Mndez, Germn Ros Casillas, Vctor Manuel Jurez Sierra y
Rodimiro Ruiz Rodrguez.
66
Otras iniciativas del gobierno, como la denominada Taxi seguro, no alcanzaron las metas fijadas y los
enfoques preventivos de diversas dependencias no tuvieron la suficiente fuerza para influir en las
polticas de la Secretara de Seguridad Pblica
67
Tambin en ese ao Gertz Manero cre una polica dentro de la polica. El Grupo lamo se conform
entorno a la Direccin de Agrupamientos pero tena labores especiales y fueron el grupo de confianza del
secretario para reaccionar ante el delito, pero tambin para ser contrapeso interno en la SSP.
La militarizacin de los servicios de seguridad pblica tena un contexto nacional. La percepcin era que
las fuerzas policacas eran superadas por el narcotrfico y el crimen organizado, de manera que se
requera apoyo del ejrcito.
As que el gobierno federal, adems de patrullar con militares las calles y algunas zonas rurales de
68
manera extraordinaria, logr la creacin, a finales de 1998 , de la Polica Federal Preventiva (PFP);
integrando los recursos de las policas Federal de Caminos, Fiscal Federal y Migratoria bajo el mando de
un comisionado al que se le asignaron facultades preventivas y que fue reforzado sustancialmente con
elementos militares, (de manera que aos despus conformaron el 90% de los 12,350 elementos con que
se consolidara). En esa primera etapa de la PFP tena como mando a la secretara de Gobernacin.
3.3 Abril de 1999 a abril de 2000: acciones de corto plazo y principio del fin de la administracin.
Para la comparecencia de abril 1999
69
la posicin de Gertz Manero era distinta. Estaba ms fuerte tras 7
meses en el cargo y haberse impuesto a los mandos policacos. Pero esa fortaleza no se utiliz para
transformar a fondo la seguridad pblica, ni para denunciar las trabas que impedan ese cambio.
67
La Coordinacin de Participacin Ciudadana para la Prevencin del Delito a cargo de Pedro Pealoza,
promovi lneas de prevencin comunitaria que no se aplicaron. Vase Daniela Pastrana, Instalarn
ocho mil bases de taxis seguros, peridico La Jornada, 3 de octubre de 1998 p. 66; y de ella misma,
Prevenir la delincuencia juvenil, meta del gobierno peridico La Jornada, 4 de octubre de 1998, p. 56.
68
Aunque fue aprobada por la Cmara de Diputados el 13 de diciembre de 1998, su creacin se
formaliz en el Diario Oficial de la Federacin, 4 de enero de 1999, pp. 2 - 8.
69
Diario de los Debates, ALDF, 27 de abril de 1999, pp. 109 - 145.
67
Los objetivos fueron de corto alcance, fundamentalmente de carcter operativo y de respuesta inmediata
ante los delitos de mayor impacto pblico. La prioridad fue atender lo urgente y responder a la presin de
la opinin pblica.
Aunque es cierto que la dificultad para impulsar transformaciones estaba en la relacin con la Federacin
y con los actores polticos, como lo comprueban las infructuosas iniciativas de la mayora del PRD en la
70
ALDF , tambin es cierto que el secretario Gertz no dedic esfuerzos suficientes para presentar un
proyecto de cambio ni propuestas para hacerlo viable.
En su segunda comparecencia Gertz inform a los diputados de sus logros en participacin ciudadana,
descentralizacin y control de asistencia del personal, creacin de un mapa delictivo, la integracin de la
Nueva Polica, el fin de las superestructuras de mando y la creacin de la Inspeccin General.
Seal que la polica tena ineficacia, careca de incentivos y estaba mal equipada; y se quej de los
amparos que lo obligaban a reinstalar y pagar salarios cados a policas corruptos e indisciplinados. Sin
embargo no pudo o no quiso presentar una propuesta para fortalecer el mando y sancionar legalmente la
ineficiencia o la corrupcin como dijo en su primera comparecencia.
Por otra parte, destac la colaboracin de Mxico Unido, anunci que el vnculo entre las patrullas y su
71
cuadrante sera supervisado con tecnologa GPS .
En lo relativo a las empresas de seguridad privada, al regularse por una nueva ley emitida por la ALDF se
cancel el registro a 435, pero no se inform qu medidas se tomaron para impedir que sus integrantes,
equipos y armas se integraran, individualmente o en grupo, a la delincuencia.
70
Gabriela Romero Snchez, Busca la ALDF tener mayores facultades peridico La Jornada, 9 de abril
de 1999. p. 63.
71
Siglas en ingls de Global Position Sistem. Esta tecnologa identifica por satlites la ubicacin de
vehculos en una zona o ruta previamente establecida.
68
Al comentar la convocatoria a la Nueva Polica reconoci que el Instituto Tcnico no tuvo la capacidad de
capacitar a tantos elementos sin dejar su trabajo cotidiano.
Detall que para crear el cuerpo de supervisores, convoc a un concurso en el que 59 personas fueron
capacitadas y evaluadas por el Instituto Tcnico con apoyo de la Direccin de Supervisin de Pars.
Los diputados de oposicin actuaron con ms conocimiento e intencionalidad poltica. Al valorar los
resultados en seguridad pblica hicieron una diferenciacin: concentraron los cuestionamientos sobre
Crdenas y exoneraron al titular de la SSP diciendo que la circunstancia rebasa su persona. Gertz
Manero no abord el asunto dejando en duda un principio vlido para la administracin y de lealtad
poltica, pero indispensable ante fuerzas armadas: la unidad del mando.
A nombre del PAN, Armando Salinas Torre seal los lmites que tenan las acciones emprendidas y
cuestion la manera de enfrentar la lucha contra la corrupcin: los agentes corruptos se ven favorecidos
por el tiempo, porque ellos permanecen y sus jefes no, porque las medidas contra la corrupcin son
pasajeras y su nmero los protege por la imposibilidad de sustituir a miles de individuo, mientras que las
nuevas generaciones de polica son muy limitadas y la capacidad de corromperlos es mucho ms
eficiente y rpida que la preparacin que se les pudo haber inculcado.
Al cuestionar si cobraba igual un miembro de la nueva polica que uno viejo, el diputado panista toc otro
tema clave. Los policas tienden a corromperse por dinero. En tanto que ni siquiera los capacitados y
seleccionados tengan un ingreso atractivo es muy fcil que busquen maneras irregulares de mejorar sus
percepciones.
El diputado panista recrimin que el Secretario de Seguridad Pblica no hable de una reestructuracin
profunda de la corporacin, cuando nos habla que saldrn a las calles 3 mil nuevos efectivos a quienes,
segn sus propias palabras es ms fcil y rpido corromper que preparar.
69
La descentralizacin policaca fue evidenciada como un proceso inconcluso y poco viable si se entenda
por ella un ejercicio real del mando. El PAN compar las afirmaciones del secretario con las opiniones de
los delegados.
Los titulares de las delegaciones lvaro Obregn, Azcapotzalco, Cuajimalpa, Gustavo A Madero, Miguel
Hidalgo Milpa Alta y Tlalpan no mencionaron el tema. La delegada de Tlhuac dijo que la seguridad
pblica le corresponde al Presidente de la Repblica y el Jefe de Gobierno ahorita est a cargo de sta
por voluntad del Presidente de la Repblica, pero la descentralizacin es una asignatura pendiente que le
corresponde al Congreso de la Unin. El delegado de Xochimilco trat la descentralizacin como cosa
menor; mientras que el de Magdalena Contreras fue contundente: en realidad no se ha descentralizado
todava el mando de la polica.
Es decir que el proceso de descentralizacin, que fue la principal innovacin que propuso el entonces
secretario de Seguridad Pblica, no se llev a la prctica. Los delegados no tenan el mando; podan
influir y se hacan escuchar pero no daban rdenes.
La situacin empeor porque en vez de plantearse un proceso de cambio para poder aplicar sus
proyectos, el gobierno de la ciudad prefiri administrar la situacin prevaleciente en acuerdo con mandos
militares que, simplemente, no eran los adecuados para las funciones encomendadas.
Por su parte el PRI formul una opinin favorable a la vieja estructura policial. Afirmaron que la frase 50
aos de anarqua era ofender a policas que colaboran a su lado que han entregado sus vidas al
servicio de la comunidad y manifestaron su reconocimiento a los buenos policas de la ciudad.
Al responder Gertz Manero no abord el fondo del reclamo por las dificultades que enfrentaba la
Seguridad Pblica. Se dedic a comentar las reacciones ante los asaltos bancarios, incluy en los
cuadrantes policacos los puntos de concentracin de poblacin y reconoci que era injusto descalificar a
todos los policas.
70
Sobre la descentralizacin, que era legalmente inviable, dijo que sera paulatina, pero al explicar ese
proceso qued claro que no se avanzara en ella. Nosotros tenemos un reglamento de polica que nos
implica una estructura de carcter reglamentario que tenemos que mantener y as se les dijo a los
delegados.
En 1999 la Seguridad Pblica regres al esquema de programas especiales. La intencin era lograr una
respuesta rpida ante la crtica pblica. Enfrentar lo urgente con las fuerzas disponibles.
As se usaron fuerzas metropolitanas para hacer presencia; lo que significa concentrar policas
uniformados en ciertas zonas con la intencin de disuadir a los delincuentes por el riesgo de ser
detenidos en flagrancia. Pero eso no se convirti en vinculacin con la PGJDF o el Ministerio Pblico para
realizar tareas de inteligencia, cruzar de datos o establecer formas de operacin que permitan atrapar a
los delincuentes y consignarlos ante un juez. Lo que ocurre es que los delincuentes simplemente
identifican los operativos y se van a otra zona de la ciudad o esperan a que disminuya su intensidad.
Adems, cuando un operativo se anuncia para ganar puntos en la opinin pblica, el factor sorpresa
desaparece y la accin pierde efectividad.
Los operativos se multiplicaron. Se realizaron para verificar la documentacin de los taxis, en los
paraderos del Metro; que se adicionaron al Cdigo guila, Proteccin Escolar, Programa Diamante
(concentrando metropolitanos, auxiliares y bancarios en las 43 colonias de mayor incidencia), el de
recuperacin de autos ORA, el programa especial de auxilio a hoteles y farmacias, ms los denominados
Huracn, Tringulo, Tareas de Inteligencia, y los denominados operativos de reaccin inmediata:
Corbata, Jeric, Violeta, Giros Rojos, MIX, Supervisin y otros ms.
Esta poltica del secretario de relegar el trabajo territorial con la intencin de ganar percepcin pblica,
despus se evidenciara como estril. Al no existir una transformacin general, cualquier caso particular
71
poda ser utilizado como contrapunto. As ocurri, por ejemplo, en septiembre 1999, se gener un
escndalo en los medios que sobredimension el asesinato de una automovilista en el Perifrico.
En octubre de 1999, para enfrentar la carencia de elementos se asignaron 3,800 elementos policas
auxiliares en 8 delegaciones. Pero stos venan de cuidar instalaciones cerradas, de servicios
denominados intramuros, con capacitacin menor a la de los policas preventivos y a bordo de bicicletas
en vez de patrullas. Adems, los policletos como los llam la gente, pronto se dieron cuenta de que
ganaban sueldos y prestaciones menores que sus compaeros sectoriales y metropolitanos; lo que
despus sera la base de nuevas reivindicaciones gremiales.
En noviembre de ese ao, se present una denuncia penal ante PGJDF por irregularidades
administrativas en la Polica Auxiliar. Los comandantes de esa corporacin fueron sealados como
responsables, pero no se consign a su titular el general Silva Quiroz.
Ese ao continuaron la militarizacin federal y las modificaciones penales. En julio de 1999, el secretario
de Gobernacin Didoro Carrasco, incorpor casi cinco mil elementos de la Tercera Brigada de la Polica
Militar a la Polica Federal Preventiva. El mismo funcionario inform que eran los mismos elementos que
el General Salgado Cordero llev anteriormente a patrullar Iztapalapa.
Es importante registrar que en mayo de 1999 se cre el Cdigo Penal Federal, de manera que se
separaron los cdigos del Distrito Federal y el Federal. Esta circunstancia llev a la publicacin del nuevo
cdigo penal de la ciudad.
72
Mientras eso ocurra, el calendario poltico de la ciudad se modific. A finales de 1999 el ingeniero
Cuauhtmoc Crdenas renunci a su cargo para postularse como candidato presidencial por tercera
ocasin.
72
La separacin de los cdigos se public en el Diario Oficial de la Federacin ,18 de mayo de 1999, 1
seccin pp.2-8. El Cdigo Penal capitalino se public en Gaceta Oficial del Distrito Federal, 17 de
septiembre de 1999 pp. 2 - 19.
72
Habiendo ejercido la jefatura capitalina slo un ao y medio, el ejercicio se cubri con un interinato a
cargo de Rosario Robles y Leonel Godoy Rangel fue designado secretario de Gobierno.
Esa determinacin marc el inicio del proceso electoral del 2000. Las decisiones de la administracin
pblica y las opiniones de los partidos polticos giraron entorno a esos temas y no en torno al servicio
pblico, incluida la seguridad pblica. Los partidos entraron a un proceso para definir candidaturas y
dejaron pendientes los dems temas de la agenda de la ciudad.
Durante el periodo que le toc cubrir a Rosario Robles, el factor fundamental fue la poltica y la
preparacin de la contienda por parte de todos los actores polticos. Respecto a la seguridad pblica lo
ms relevante fue enfrentar y resolver los conflictos en la Polica Auxiliar.
3.4 Abril de 1999 a septiembre de 2000: se acab el tiempo de acordar reformas.

La comparecencia de abril de 2000
73
fue muy escueta. Quiz para evitar el debate o para eludir las
recriminaciones, el secretario Gertz se limit a dar cifras de sus acciones y las tareas fueron presentadas
con un tono justiciero, de erradicar lo anormal: corrupcin, extorsin, prebendas, prepotencia, abuso de
autoridad y la ineficacia. La impresin que buscaron generar estas acciones era la de un grupo de
buenos luchando contra el mal.
Gertz Manero inform del establecimiento de mapas de frecuencia usando la informacin del sistema
060, la conformacin de 1,265 comits de participacin ciudadana, de los operativos de proteccin
bancaria y contra el robo a transentes (que ambos iniciaron en 1999) entre otras acciones.
Defendi la existencia del Grupo lamo como parte de las actividades del Estado Mayor Policial para
obtener informacin y realizar tareas de inspeccin. Sobre la actividad investigadora que estaba
realizando la SSP pese a que la Constitucin se la asigna al Ministerio Pblico, Gertz afirm que no es
73
Realizada el 6 abril 2000.
73
posible una buena prevencin sin una buena investigacin, que no debe confundirse con la que se
genera a partir de la orden de un juez o por el MP ni con el esclarecimiento de hechos de un delito
consumado, donde la autoridad ministerial es la competente.
Por otra parte reiter la existencia acuerdos de participacin con Mxico Unido, CANACO, COPARMEX,
CANACINTRA as como la participacin de redes de vecinos vigilantes.
En la renovacin policaca se informaron avances, que pueden calificarse como limitados. A la

convocatoria para crear la Nueva Polica se presentaron 11, 700 elementos y fueron seleccionados 2,493
policas, es decir que esta renovacin cubri solamente 6.7 % del total del estado de fuerza (37,193
plazas) de la polica preventiva.
En la disciplina interna se dio un dato que revel la falta de fuerza para destituir a los elementos y
mandos. Hubo 99 relevos de mandos y 389 cambios de adscripcin, lo que significa que las sanciones a
actos de corrupcin o ineficacia no slo no fueron penales sino que ni siquiera consistieron en la prdida
del empleo. En la parte de logstica se inform de la compra de 2,000 patrullas y 9,276 armas, as como
de la instalacin de 330 semforos computarizados.
Los partidos de posicin en la ALDF le cuestionaron esa aportacin de datos descontextualizados pues
impedan una valoracin adecuada del trabajo realizado. Como consecuencia de ese informe sin
prioridades o planteamientos relevantes, la atencin de los medios de informacin se dispers y la
74
atencin se concentr en la existencia de clulas guerrilleras vinculadas al naciente EPR .
Esa comparecencia marc el declive de todo nimo de reforma. En el debate, aunque Alejandro Gertz
present cifras que marcaron una disminucin del ndice delictivo, el problema fue la credibilidad. Los
74
Gabriela Romero Snchez, y Ral Llanos Samaniego, Niega Gertz Manero que existan clulas
guerrilleras en la ciudad peridico La Jornada, 7 de abril de 2000, p. 66.
74
partidos de oposicin contrastaban las cifras de la SSP y de la PGJDF dejando la impresin de

inconsistencias y en contraparte los diputados del PRD decan que la inseguridad estaba disminuyendo.
La desconfianza y el recelo entre el ejecutivo local y los diputados de oposicin tena connotaciones
polticas y particularmente preelectorales, pero independientemente de ello, lo central es que no hubo
capacidad para generar esfuerzos conjuntos. La discusin no se centr en la seguridad ni en su
percepcin. El inters poltico de los actores de la ciudad estaba en las prximas elecciones
presidenciales.
75
Durante la campaa federal, Gertz se deslig de los proyectos impulsados por la izquierda con la que
colabor y se incorpor al proyecto de Fox. En julio del 2000 el triunfo del PAN y la tercera derrota
electoral de Cuauhtmoc Crdenas significaron el fin del primer gobierno electo y el arribo de Andrs
Manuel Lpez Obrador a la jefatura de la ciudad.
En ese contexto se reaviv el conflicto en la Polica Auxiliar, con movilizaciones de la tropa que
coincidieron con las denuncias del secretario contra los comandantes, quienes fueron responsabilizados
76
de malos manejos administrativos . Pero cuando el asunto se torn violento en septiembre del 2000, la
Jefa de Gobierno Rosario Robles decidi la salida del general Silva Quiroz, pese a que ste corresponda
a la relacin con Gertz Manero; y para enfrentar los reclamos por las prestaciones sociales conform la
Caja de Previsin de la Polica Auxiliar.
De esta manera puede sealarse que Rosario Robles se limit a enfrentar los problemas ms inmediatos,
fortalecer la imagen del gobierno y desarrollar sus propias aspiraciones.
75
Un caso, ocurrido en junio de 1999, fue tema particular de presiones pblicas: el asesinato del
conductor de televisin Francisco Stanley, al parecer por sus vnculos con la delincuencia organizada. No
obstante, los presuntos responsables alcanzaron su libertad en el 2001, lo que signific un revs a la
PGJDF y al conjunto de la imagen del gobierno capitalino.
76
Hay opiniones de que esa coincidencia fue organizada por la seccin segunda del Estado Mayor
Policial, donde se alentaba a la disidencia.
75
El 1 de septiembre Fox tom posesin y Gertz Manero se incorpor a su gabinete. El 17 septiembre de

ese ao hizo lo mismo Andrs Manuel Lpez Obrador, de manera que Leonel Godoy es designado
secretario de Seguridad Pblica, Bernardo Btiz Procurador General de Justicia del DF y Ortiz Pinchetti
Secretario de Gobierno.
3.4 Sin reforma, la SSP vivi para lo inmediato y no mejor la percepcin pblica.
En conclusin de este periodo 1997 - 2000, la seguridad pblica de la ciudad no fue reformada. No se
plante como un problema que requera la participacin de todos los rdenes de gobierno y de la
sociedad, sino como un reto para una administracin que, en lo inmediato, careca de los elementos
legales suficientes para iniciar cambios sustanciales.
El primer titular no pudo realizarlos en su breve y polmico periodo. El segundo secretario present una
iniciativa de descentralizacin y cuando sta no se pudo concretar no present un proyecto de
transformacin institucional, sino que opt por atender con operativos inmediatos las exigencias donde se
manifestaba mayor presin. La militarizacin fue entendida errneamente como la alternativa para
enfrentar de manera superficial los retos de la seguridad de los ciudadanos.
Aunque a la distancia puede verse que el ndice delictivo tuvo un descenso importante y que se iniciaron
cambios en la procuracin de justicia, el gobierno capitalino no mantuvo la unidad y careci de una
estrategia que contrarrestara los escndalos y generara una nueva percepcin.
De acuerdo con los datos de la PGJDF, el ndice delictivo anual tuvo un descenso respecto a la anterior
77
administracin, como se aprecia en la siguiente tabla .

Ao
Promedio diario
delitos totales
1997
1998
1999
2000
700.09
651.51
622.5
482.92
77
Tabla de elaboracin propia con datos pblicos. Vase: Procuradura General de Justicia del Distrito
Federal, Total de delitos 1993 - 2005. (en lnea) 3 pp. Mxico, Direccin URL:
http://www.pgjdf.gob.mx/estadisticas/totaldelitos.php, (consulta: abril de 2006).
76
No obstante, la percepcin de los ciudadanos no ha registrado una evolucin favorable. Con seguridad
influye la dimensin de los delitos no denunciados y que influyen en la opinin de muchos ms
ciudadanos que aquellos que s presentan denuncia.
Tambin debe reconocerse que el nimo de cambiar la seguridad pblica no prosper por las limitantes
constitucionales prevalecientes y que la administracin err al aceptar la influencia militar, al desperdiciar
la oportunidad de aceptacin inicial y privilegiar la respuesta a aspectos particulares con operativos que
pretendan un alto impacto pero que resultaron efmeros.
Las crticas de la oposicin no sirvieron como acicates para impulsar el cambio. Cuando el Jefe de
Gobierno asumi una candidatura federal el escenario interno se complic al grado que el propio
secretario de seguridad pblica se distanci del gobierno local y se incorpor al proyecto poltico del
despus presidente Fox.
As el tema de una nueva seguridad pblica para la ciudad nuevamente qued pendiente.
77
CAPTULO CUARTO
LA SEGURIDAD PBLICA EN LA CIUDAD DE MXICO DE 2000 A 2002: REORGANIZACIN Y

PRIMEROS LOGROS
Desde el inicio de su mandato, Andrs Manuel Lpez Obrador anunci que dara atencin primordial a la
seguridad pblica. Eso se concret en una revisin del tema todas las maanas con los responsables de
este rubro. El gabinete de seguridad integr las secretaras de Gobierno, Seguridad Pblica, la
Procuradura General de Justicia y la propia jefatura con sus asesores.
En cuanto a la organizacin policial, el cambio ms relevante fue incrementar las jefaturas de sector de
40 a 70, conformando las Coordinaciones Territoriales de Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia.
4.1 Medidas iniciales: austeridad y coordinacin con atencin directa del Jefe de Gobierno.
Lpez Obrador present una imagen de trabajo y abnegacin. En vez de usar un gran auto rodeado de
guardaespaldas, se present en un austero sedn. Adopt un esquema de audiencias pblicas para
escuchar y turnar personalmente los problemas que le presentaban los ciudadanos, y mantuvo un
esquema de conferencias de prensa tempraneras.
As, a las 9 de la maana de cada da, el Jefe de Gobierno ya haba tenido contacto popular, revisado los
asuntos urgentes y tena atendidos a los medios, de manera que sus opiniones siempre estaban en los
noticiarios y tomaba la iniciativa en el escenario poltico.
78
El michoacano Leonel Godoy Rangel fue nombrado Secretario de Seguridad Pblica el 5 diciembre de
2000, pero a diferencia de sus antecesores desarroll su actividad bajo una estrecha colaboracin y
supervisin del Jefe de Gobierno y las dependencias que conformaron el gabinete de seguridad.
4.2 Las 70 coordinaciones de seguridad pblica y procuracin de justicia.

El 9 de abril del 2001
78
el gobierno capitalino present el Programa de Seguridad Pblica en el que
destac la coordinacin entre la SSP y la PGJDF.
Las coordinaciones replicaron territorialmente el gabinete del Jefe de Gobierno, con una salvedad
importante; al no darse la descentralizacin policaca, la influencia de los delegados era menor que la del
gobierno central del DF. As, se conjuntaron las acciones del Jefe de Sector, el Ministerio Pblico, la
Polica Judicial, una representacin del gobierno delegacional, el mdico legista y el Juzgado Cvico,
adems de la del Jefe de Gobierno.
Las coordinaciones establecieron 70 reas de responsabilidad de menor tamao que cuando existan 40
zonas policiales. La coordinacin y atencin de las dependencias mejor y se cre un mecanismo para
canalizar las denuncias ciudadanas. Esas nuevas instancias y la poltica de reconocimientos a policas
destacados fueron las primeras acciones del gobierno de la ciudad.
Adems de la creacin de las coordinaciones el documento rector de la poltica de seguridad y

procuracin de justicia tuvo la ventaja de fijar una orientacin preventiva.
78
Ricardo Olayo Guadarrama y Susana Gonzlez, Insta AMLO a unificar las acciones para el combate a
la delincuencia peridico La Jornada, 10 de abril de 2001, p. 29.
79
En la presentacin del programa se afirm que: En la atencin de la problemtica ha prevalecido la

visin represiva y reactiva, que por mucho tiempo demostr sobradamente sus insuficiencias. Por ello las
polticas pblicas deben tener como ejes rectores la prevencin social del delito y la participacin
ciudadana.
79
En el documento destacan distintas afirmaciones que resultan fundamentales. Primera, una concepcin
de la seguridad pblica no como un fin en s misma, sino como un bien social para el desarrollo.
Segunda, el reconocimiento del rgimen especial del DF que impeda a la ALDF legislar en la materia de
manera que dificulta la adecuacin de su marco jurdico a las necesidades actuales. Tercera, la
carencia de mando de los rganos poltico administrativos es decir de las delegaciones sobre la polica
preventiva. Al valorar la evolucin de la incidencia delictiva y la situacin en los reclusorios se
consideraron cifras y argumentos relevantes, que deben tenerse presentes.
Ao
Promedio diario
Denuncias
1980
277
101,114
1985
411
149,920
1990
385
133,352
1995
596
218,599
promedio diario
700
600
500
400
promedio diario
300
200
100
0
1980
1985
1990
1995
En el anlisis de la incidencia delictiva respecto al lustro 1990 -1995 se afirm la incidencia delictiva se
dispar considerablemente y el clima de inseguridad se torn cada vez ms alto
79
S/ autor. Programa de Seguridad Pblica para el Distrito Federal 2001 2006, 66 pp.
80
en este proceso la
crisis de ese ao ayud sin duda a que los niveles se incrementaran fuertemente y al mismo tiempo las
autoridades mostraron poca capacidad para combatir las acciones delictivas.
En el mismo documento se apunta un recordatorio: No olvidemos que son los aos en los cuales se
pens que la militarizacin policaca ayudara a disminuir los ndices delictivos y en lugar de revertir la
tendencia, por el contrario, se agudiz, como vena ocurriendo desde dcadas pasadas
Al analizar las denuncias por tipo de delito en los aos 1997 a 2000, los autores del programa sostuvieron
que la llegada del nuevo gobierno en diciembre de 1997 y la aplicacin de nuevas polticas en materia de
80
seguridad pblica lograron detener la tendencia de crecimiento de los niveles delictivos.
El texto del programa reconoca que el promedio de denuncias era todava alto y que era necesario
trabajar ms, en particular en el robo a transentes y el robo de vehculos.
Al abordar el tema de la readaptacin social se reconoci que 35% de las personas recluidas (7,616 de
un total de 21,494) no estaban sentenciadas. Esta circunstancia y la cantidad de casos correspondientes
al fuero federal daban un resultado que se reconoca como el problema del hacinamiento en los
reclusorios.
El bajo nivel educativo (con promedio de secundaria) fue identificado como una limitante y se seal que
en su gran mayora, los elementos de las fuerzas policacas carecen de una vocacin de servicio para el
80
Las condiciones en que se manejan nacionalmente las cifras delictivas obligan a tomarlas con reserva,
pues pueden ser manipuladas con intenciones polticas. En esta investigacin, aun reconociendo esa
circunstancia, la valoracin que se pretende realizar parte del conjunto de informacin oficial disponible.
En el apartado de propuestas se presenta una iniciativa sobre el uso de encuestas y las condiciones en
que las autoridades podran asumir su indiscutible relevancia.
81
ejercicio policial, y su ingreso a la corporacin obedece al imperativo de encontrar un trabajo para

solventar sus necesidades econmicas.
Respecto a la corrupcin se acept en el programa que en no pocas ocasiones la poblacin tiene ms

temor a los policas y ministerios pblicos que a los delincuentes.
Al vincular el programa de seguridad pblica con el Programa General de Desarrollo 2001 2006 se puso
en primer lugar la consideracin siguiente. Pondremos en marcha una reforma general del sistema de
seguridad pblica. Las instituciones sobre las cuales descansa la seguridad de los habitantes del Distrito
Federal forman un sistema interdependiente.
En el siguiente prrafo se afirm que la seguridad pblica y el bienestar social no pueden verse por
separado.
De esta manera al presentar el objetivo general del programa y las acciones a desarrollar por las
instituciones encargadas de su cumplimiento se fijaron cuatro premisas, que por su pertinencia se
reproducen textualmente:
I. La mejor poltica en materia de seguridad pblica es prevenir el delito.

II. El mejor sustento de legalidad y legitimidad se da con la participacin ciudadana
III. La justa observacin y aplicacin de la ley, y
IV. La observancia y respeto a los derechos humanos.
82
4.3 Abril de 2001: comparecencia de Godoy Rangel.

Al da siguiente de la presentacin del programa, Leonel Godoy compareci, por nica vez, ante la
81
ALDF . Lo primero que inform fue la reorganizacin de la SSP, en la que estableci 2 subsecretaras y
7 direcciones generales; adems coment sus proyectos reglamentarios: uno de carcter orgnico y otros
sobre la operacin del sistema de carrera policial, el reglamento interior del Instituto Tcnico de
Formacin Policial y las reglas de la Comisin Tcnica de Profesionalizacin.
Respecto a la descentralizacin policial, Godoy subray que el 11 de diciembre del 2000, el Jefe de
Gobierno haba enviado una propuesta de iniciativa para que reformar tanto el Estatuto de Gobierno,
como la Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal, con la finalidad de transferir mandos, recursos y
responsabilidades a los Jefes Delegacionales. De esta manera, el gobierno demostr que asuma el
tema de la descentralizacin y que exhortaba a los legisladores a resolverlo de fondo.
Por otra parte, el secretario destac la creacin de una Direccin de Derechos Humanos y la atencin a
las recomendaciones tanto de los ombusdman nacional como estatal.
Los diputados de oposicin,
82
cuestionaron la realizacin de operativos que terminan con unas cuantas
detenciones administrativas. Las crticas fundamentales fueron por desconfianza en el ndice delictivo,
los bajos salarios y prestaciones de los elementos, la falta de claridad en la relacin con la Federacin,
las carencias en capacitacin, la persistencia de la corrupcin, la dificultad para el acercamiento a la
ciudadana sin que previamente se lograra la descentralizacin. Las bancadas opositoras reclamaron que
era mucho el diagnstico y medidas administrativas, en vez de presentarse estrategias de accin.
81
Diario de los Debates, Mxico, ALDF, 10 de abril de 2001, pp. 6.- 39.
Participaron los diputados Hiram Escudero (PAN), Eugenia Flores (PT), Ral Antonio Nava
(Convergencia Democrtica), Jos Luis Buenda (Democracia Social), Camilo Campos (PVEM) y Edgar
Lpez Njera (PRI).
82
83
En el debate, Godoy Rangel inform la desaparicin del grupo lamo. Dijo que si no tiene uno cuidado,
si no sabe marcar las fronteras entre la prevencin, que es nuestra tarea, y la investigacin y persecucin
del delito, que es la tarea del Ministerio Pblico y su auxiliar la Polica Judicial (...) podemos incurrir en
prcticas anticonstitucionales.
As que, aprovechando que el Grupo lamo haba quedado sin jefes, al migrar stos al gobierno federal,
lo reorganiz al crear el Grupo Alfa de Accin Preventiva, para que todo el trabajo que realice de
reaccin rpida o de operativos (...) se d dentro del marco constitucional.
El secretario reiter su negativa a investigar delitos, porque el artculo 21 reserva esa atribucin slo al
Ministerio Pblico y especific que el trabajo de inteligencia policial, debe dedicarse al modus operandis
de la delincuencia, y de este modo, saber en donde actan, quienes la integran, que delitos realizan; con
la finalidad de prevenir y poder en su caso, dar parte al Ministerio Pblico.
En la evaluacin de las incidencias delictivas, Godoy Rangel, sostuvo que stas tenan una disminucin
al pasar de 700 a 400, pero consider que esa cifra era todava alta. Frente al limitado curso bsico de
slo seis meses de duracin, propuso convocar a dos nuevas carreras, una tcnica policial de cuatro
trimestres y una licenciatura en administracin policial de ocho cuatrimestres.
Respecto a las policas complementarias propuso convertirlas en organismos pblicos descentralizados.

Reconoci que la Auxiliar y la Bancaria realizan servicios de seguridad privada, actan como empresas
y que requeran los instrumentos jurdicos y econmicos suficientes para hacerlo. Al finalizar, Godoy
Rangel reconoci carecer de una poltica de prevencin dirigida a jvenes pese a que ellos son los
delincuentes ms sancionados.
84
El secretario Godoy enfrent dos conflictos adicionales: los bancos no estaban dispuestos a pagar
seguridad privada como el resto de las empresas, y los incidentes de abril del 2001 en los que murieron o
resultaron heridos algunos policas por el uso incorrecto de los chalecos antibalas.
Por otra parte, tambin fue un hecho relevante que el gobierno de la ciudad impulsara las asambleas
comunitarias del 4 y 5 de mayo de ese ao, que decidieron el uso de 700 millones de pesos en 1,352
reas vecinales en tareas de prevencin.
En el contexto nacional, la administracin del presidente Fox aunque no lograba consolidar sus proyectos
tena el viento a su favor. Arranc con la creacin de la Secretara de Seguridad Pblica, la consolidacin
de la Polica Federal Preventiva, la substitucin de la Polica Judicial Federal por la Agencia Federal de
Investigacin, el Programa Nacional de Seguridad Pblica y la creacin del gabinete de Seguridad
Pblica. Tambin gener expectativas la creacin de una Fiscala Especial para los casos de 1968, 1971
y la guerra sucia.
Durante los primeros aos de Lpez Obrador y los de Vicente Fox en sus respectivos mandatos, la
confrontacin no fue inmediata. En principio cada quien se dedic a ordenar su actividad. Fue en
coyunturas posteriores cuando la situacin se hizo tensa, como se ver a continuacin.
4.4 Programa General de Desarrollo del Distrito Federal

En junio de 2001 el gobierno capitalino present sus orientaciones generales ante la ALDF en un
esfuerzo de planeacin general. Fue concebido por grandes temas: Gobierno y Seguridad Pblica,
Desarrollo Sustentable, Progreso con Justicia, y Administracin y Finanzas.
85
Respecto al tema de seguridad pblica, el enfoque lo vinculaba a la gobernabilidad y las condiciones de

vida de la poblacin. Se reconoca que la inseguridad era resultado de distintos factores ante la cual se
afirm: Una prioridad del gobierno del Distrito Federal ser modificar las estructuras sociales y
econmicas bsicas que constituyen el ambiente propicio para la inseguridad, a travs de acciones de
mediano y largo plazos, pero sin descuidar los hechos singulares que constituyen brotes identificados de
inseguridad.
83
La seguridad se conceptualiz como condicin que permite el ejercicio de los derechos particulares, el
desempeo de las funciones pblicas y la convivencia pacfica de los ciudadanos. Destaca la intencin
de conseguirla sin que la fuerza pblica se convierta en el principal protagonista en la vida de la ciudad.
Se subray tambin la importancia de la coordinacin de la PGJDF y la SSP, la colaboracin con otras

dependencias estatales y federales, la modernizacin tecnolgica, la distribucin de la fuerza operativa y
la creacin de grupos especiales, la profesionalizacin, la recuperacin de la confianza ciudadana, el
desarrollo del servicio civil de carrera, la participacin ciudadana, las condiciones de readaptacin, el
combate a la corrupcin. En materia legal se propuso impulsar los cambios legales para establecer tres
niveles de mando el del Ejecutivo federal, el del Secretario de Seguridad Pblica y el del Jefe
Delegacional -.
Respecto a las penas el programa consider fundamental desarrollar un sistema alternativo en el caso de
delitos no calificados como graves por la ley para no dejarlos impunes y abatir la sobrepoblacin en los
centros de reclusin.
83
S/ autor. Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000 2006. Gobierno del Distrito
Federal. 5 junio 2001, p. 53.
86
Otro aspecto particular fue la decisin de que los jueces cvicos dependieran econmica y
operativamente de los jefes delegacionales.
4.5 Relevo en Seguridad Pblica: crisis entre la Presidencia y la Jefatura de Gobierno.

En febrero de 2002, Leonel Godoy dej su cargo para integrarse al gobierno de Lzaro Crdenas Batel
en el estado de Michoacn. Lpez Obrador anunci rpidamente que propondra al subsecretario de
Gobierno, Francisco Garduo para que ocupara la SSP, pero su intencin de mantener una imagen de
gobernabilidad choc con la Federacin.
La Secretara de Gobernacin hizo pblico un extraamiento sobre el nombramiento, argumentando que

la Presidencia de la Repblica no fue notificada oficialmente y por tanto no haba ratificado la decisin.
84
Tras siete das de recriminaciones por el procedimiento , la salida fue nombrar a Marcelo Ebrard
Casaubn, ex funcionario de la administracin de Manuel Camacho Sols, quien apenas el jueves 14
haba sido designado como subsecretario de la SSP.
El caso demostr, nuevamente, que la seguridad pblica es un punto de conflicto poltico. Tambin hizo
notorio lo inoperante del mtodo y la distribucin de responsabilidades; pues el Jefe de Gobierno asume
la carga ante los ciudadanos, pero no puede nombrar ni decidir substituciones por ajustes internos,
libremente, como fue el caso, sino incluso ante la posibilidad de sancionar una eventual falta de
resultados.
84
Alonso Urrutia, Enva SG extraamiento a Lpez Obrador por nombramiento en SSP, peridico La
Jornada, 13 de febrero de 2002. p. 42.
87
4.6 Valoracin
Al ponderar esta poca (2000 -2002) de la seguridad pblica en la ciudad destaca la atencin que, de
primera mano, tena el Jefe de Gobierno, as como la creacin de las coordinaciones territoriales de
procuracin de justicia y seguridad pblica, la desaparicin del grupo lamo y la contencin de los
conflictos en la Polica Auxiliar que hered Alejandro Gertz Manero.
Pero sin duda, por encima de esas acciones, lo ms relevante fue que el gobierno capitalino present
una orientacin general en la que privilegiaba la coordinacin y la prevencin del delito por encima de las
polticas punitivas, que consideraba parte del pasado. El esquema de las coordinaciones territoriales
demostr sus bondades como espacio de colaboracin interinstitucional y mecanismo para la transmisin
de una poltica integral de seguridad pblica.
88
CAPTULO CINCO
DE 2002 A 2004: ENDURECIMIENTO POLICIACO Y ADOPCIN DE LA POLTICA PUNITIVA
85
La poltica de seguridad pblica dio un giro con la llegada de Marcelo Ebrard Casaubn . Acto con ms
celeridad que sus antecesores y desarroll un intenso trabajo de supervisin. Tambin promovi
iniciativas con un carcter ms duro; privilegi lo punitivo y la capacidad de respuesta a corto plazo.
En materia de seguridad la Federacin y el gobierno capitalino tuvieron tensiones pero ninguna tan
candente como la remocin del secretario Ebrard el 6 diciembre de 2004 bajo el argumento de una mala
actuacin en el linchamiento de policas federales en Tlhuac.
5.1 Marzo de 2002: La sugestin de Marcelo Ebrard.

El nuevo secretario de seguridad pblica present, a la ALDF cinco lneas estratgicas. En ese marco dijo
que la mejor medicin de la actividad policial, el indicador que lo resume todo, era la confianza
ciudadana en la polica y que sta no superaba el 10%. Se fij como reto lograr la mayora de esa
confianza, que tengamos cuando menos el 51%.
86
Resumi su poltica en 5 puntos. Primero, un acuerdo de las fuerzas sociales, que calific como
indispensable para superar el bajo riesgo para el delincuente, por lo que ofreci una colaboracin
permanente, en la que ponder la direccin de la ALDF.
85
Marcelo Ebrard Casaubn es egresado del Colegio de Mxico. Cuando Manuel Camacho Sols fungi
como Jefe del Departamento del DF, Ebrard fue Secretario General durante 1992 y 1993. Originalmente
miembro del PRI, fue diputado por el PVEM en la LVII Legislatura, declarndose independiente poco
despus. Posteriormente fue candidato del PCD a la Jefatura de Gobierno en el 2000, intencin que dej
al sumarse a la campaa de Lpez Obrador; se afilia al PRD ya como funcionario. Fue nombrado
Secretario de Seguridad Pblica en 2002, en 2004 es destituido por el presidente Fox, reintegrndose
despus como secretario de Desarrollo Social y en 2005 fue candidato a Jefe de Gobierno.
86
Diario de los Debates, ALDF, 20 de marzo de 2002. pp. 13 -29.
89
Segundo, sumar la Secretara de Seguridad Pblica a un gran movimiento por una ciudad segura, al
que seran invitados representantes de la sociedad.
Tercero, emprender la reforma de la SSP. Dijo que faltaba sacar a los delincuentes que se han infiltrado
en la polica. Exhort a reconocer los elementos que cumplen su deber; establecer la carrera policial,
contar con perfiles adecuados al reclutar a los policas, garantizar capacitacin permanente y lealtad.
Consider a la corrupcin como el principal obstculo para crear confianza entre polica y sociedad.
Cuarto, aumentar la capacidad de respuesta de corto plazo. Eso implicaba mejorar la administracin y
lograr informacin delictiva especializada para ejecutar operativos preventivos.
Quinto, fortalecer la accin preventiva con los jvenes y en el mbito educativo. Subray el incremento de
de menores de edad en las remisiones al Ministerio Pblico y la violencia atribuible al consumo de
drogas, lo que permite ubicar zonas crimingenas con problemas de descomposicin social.
Marcelo Ebrard demand una ley que funde la polica del siglo XXI y consider necesario el respaldo
del conjunto de las fuerzas polticas, que stas compartieren una ruta comn y una zona de acuerdo.
Ms adelante, Ebrard critic la limitacin presupuestal, y ejemplific al decir que obstruan la jubilacin de
2l mil 600 policas. Tambin plante la necesidad de un sistema de estmulos y seal la dificultad para
que los ciudadanos intervinieran en la evaluacin del trabajo policial.
Critic la forma de trabajo de la Secretara al decir que nuestro esquema preventivo es la idea antigua,
es la idea de la vigilancia disuasiva, y plante reorganizarlo en un esquema preventivo inteligente.
90
Respecto a la seguridad bancaria, reiter la exigencia para sus propietarios la pagaran. Solicit a la
SHCP que aplicara las normas de seguridad correspondientes y pidi a la Asamblea que revisara las
normas de los establecimientos mercantiles, y por esa va establecer regulaciones.
Para que los elementos de la polica preventiva apoyaran a la PGJDF en cumplimentar las rdenes
ministeriales, el secretario propuso que en vez de 1,500 seamos veintitantos mil elementos
cumplimentando rdenes de aprehensin.
Ya en el debate, el Dip. Miguel ngel Toscano del PAN propuso aplicar la llamada tolerancia cero
refirindose a la experiencia de Nueva York, (que asimil la teora de las ventanas rotas de George
Kelling y James Wilson), diciendo que: en un tiempo muy corto hace que se reduzca la inseguridad de
manera dramtica. El principio de las ventanas rotas tiene una finalidad: el desorden pequeo conduce a
otro mayor y cada vez mayor y quiz hasta el crimen.
El panista insisti en que una falta propicia un delito: La ciudad se est llenando de graffiti. Quin los
detiene, qu sigue? Esos mismos muchachos que pintan hoy el graffiti pasarn del desorden menor al
desorden mayor, pasarn al robo, al trfico de drogas. Afirm: el crimen y la inseguridad deben ser
combatidos con energa, con la poltica de cero tolerancia; el desorden pblico no puede ser tolerado, las
manifestaciones en la va pblica no pueden ser toleradas, no podemos permitir que un Jefe de Gobierno
permita que individuos se manifiesten con armas blancas.
En la primera comparecencia destacaron tres puntos: La reforma de la seguridad pblica y una visin del
conjunto del problema. El ofrecimiento de trabajo conjunto con la Asamblea, que no se concret al menos
con el nivel de direccin ofrecido. Finalmente, las acciones inmediatas, que despus se convirtieron en
acciones centrales al combinarse con las tesis de Giuliani, que impuls originalmente Accin Nacional.
91
5.2 Recomendaciones de Rudolph Giuliani

Aunque tanto el ex Alcalde de Nueva York como el de Palermo
87
opinaron sobre la seguridad pblica, la
Secretara de Seguridad Pblica privilegi la penalizacin y acept las 146 recomendaciones de Giuliani,
generadas tras una serie de visitas al Distrito Federal.
En stas propuestas pueden sealarse tres rubros. El primero lo conforman las recomendaciones
organizativas, que mejoran la prestacin del servicio. El segundo bloque son propuestas, que aunque
deseables implican dificultades para su aplicacin. La tercera parte entra en conflicto con el orden
constitucional y, en caso de que el Legislativo las aprobara, permitiran actuaciones policiales
discrecionales que deben rechazarse.
88
Varios aspectos positivos de las recomendaciones parten de la estrategia administrativa COMPSAT . Su

finalidad es concentrar informacin, redistribuir recursos segn las necesidades y preparar las
evaluaciones. Su insumo bsico es la estadstica.
A partir de esa visin se recomendaron iniciativas, incluso algunas planteadas anteriormente por el
gobierno de la ciudad.
Estas consisten en: evaluar semanalmente la actuacin policial ante el ndice delictivo; establecer
incentivos por desempeo; concentrar informacin en tableros y mapas con horarios, das y tipos de
delito; proponer adecuaciones urbanas; establecer equipos conjuntos con la PGJDF; instalar cmaras en
el Metro; mejorar la organizacin policial; establecer con claridad funciones y procedimientos; cuidar la
87
El alcalde promovi la cultura de la legalidad como base de la participacin ciudadana y la lucha contra
la mafia en Palermo. Vase Leoluca Orlando, Hacia una cultura de la legalidad, la experiencia siciliana.
Mxico, Universidad Autnoma Metropolitana, 2004. 239 pginas.
88
Siglas en ingles de Computer System for Compiling Statistics.
92
integridad de los elementos ante la corrupcin; mejorar la administracin de la Polica Auxiliar; supervisar
y orientar al personal en los cambios de turno; cuidar las escenas de los delitos; mejorar el puesto de
mando; reducir el tiempo dedicado a poner a disposicin al presunto delincuente; ampliar la plantilla de
mdicos legistas de los juzgados cvicos; promover un sistema policial de carrera; elevar los requisitos de
ingreso; capacitacin en aula y en campo; crear un rea de asuntos internos; reducir el ausentismo por
enfermedades; mejorar las instalaciones de la polica sectorial; actualizar la tecnologa; instalando
terminales de monitoreo y cambiando los conmutadores; mejorar la atencin a emergencia; digitalizar las
infracciones viales; y establecer encuestas de satisfaccin, entre otras medidas igualmente pertinentes.
El siguiente grupo de iniciativas enfrenta dificultades, pues requieren la colaboracin de otras

dependencias, pero aun as son convenientes para la ciudad.
Estas son las propuestas 17, 18, 19, 20, 21, 23 y 28 que implican: acceder a los registros de la Secretara
de Transporte y Vialidad; luchar contra los taxis irregulares; instalar botones de ayuda en el transporte
pblico; mejorar las normas de seguridad en los bancos; atacar conjuntamente con la industria automotriz
y las aseguradoras el robo de autopartes.
Algunas iniciativas que pueden debatirse son la 90 que propone una comisin de polica pero que la
limita al combate a la corrupcin; la 53 sobre detenciones de quienes tengan orden de aprehensin, sin
diferenciar si es por parte de la SSP o en acciones conjuntas con la PGJDF; la 58 sobre requisitos de
ingreso sin mencionar a las policas complementarias; la 64 que propone un formato de apoyo en caso de
haberse usado la fuerza; la propuesta 30 para establecer filtros donde los ciudadanos deben identificarse
y acreditar su propiedad.
93
Pero las iniciativas que no pueden aceptarse en un marco de garantas iguales para todos los ciudadanos
son las que permiten interpretaciones de los policas o que los facultaran para ejercer actividades que les
corresponden a otras reas de gobierno, con las que en todo caso lo correcto es la colaboracin.
Es el caso de la recomendacin 26 para que la SSP revise talleres y lugares donde se vendan
refacciones ilegales. La primera objecin es que las facultades respecto a los establecimientos
mercantiles corresponden fundamentalmente a las delegaciones polticas y no parece conveniente
concentrar esas atribuciones administrativas en el gobierno central; la segunda es que si lo que se
persigue es un delito, ste debe corresponder a una denuncia, pues sin tener ese sustento se puede abrir
la puerta a la simple extorsin. En todo caso, el tema debe abordarse desde la regulacin de la
comercializacin de autopartes usadas y la colaboracin con las autoridades delegacionales.
Otra iniciativa repudiable es la 49 que implicara que los policas pudieran detener e interrogar
sospechosos. Esto significa discrecionalidad absoluta, donde es subjetivo determinar qu apariencia es
sospechosa, cunto tiempo y bajo qu condiciones se interroga. La impugnacin aumenta al recordar que
en la evolucin penal la confesin dej de ser la reina de las pruebas precisamente para prevenir abusos
y torturas.
Sancionar la prostitucin como propone la iniciativa 122 es un enfoque que no distingue las
sexoservidoras de los lenones, cuando lo sancionable no es la conducta sexual, sino el beneficio
econmico que representa para un tercero, y se omite que los problemas de convivencia son regulables
mediante convenios. La propuesta 123 que combate a los franeleros, recomendando empleo y estudio
obligatorio; es autoritaria, pues rebasa la identificacin que puede hacerse con un programa de
trabajadores no asalariados para imponerles que tengan, en la vida privada, una conducta ajena a su
labor en la va pblica.
94
La recomendacin 124 de llevar a albergues a 14 mil nios de la calle es debatible. Primero habra que
preguntarse si esos nios quieren estar en un albergue; si el Estado tiene condiciones de proporcionarles
alimentacin, hospedaje y atencin sicolgica. Quiz Giuliani no conoci los programas de albergue
abierto, de atencin en calle y otras iniciativas que no hacen punible la desgracia de no tener hogar.
Sobre la iniciativa 125 hay que sealar que el consumo de alcohol en la calle es una de las remisiones al
Juzgado Cvico ms frecuente e intil. Muchos casos son bebedores reiterados que consumen alcohol de
caa o bebidas semejantes. Al ser detenidos, cumplen su arresto sin abandonar el alcoholismo. Para
inhibir el consumo es mejor restringir la venta de alcohol y limitar su publicidad, en vez de corretear a los
teporochos.
Adems, debe recordarse que la ciudad funciona bien cuando se confa en la responsabilidad de sus
habitantes. As lo demostr la eliminacin de la ley seca en das festivos, que si bien mantuvo la
prohibicin para la venta de alcohol en centros comerciales, benefici a la industria restaurantera,
acabando con simulaciones y ventas irregulares.
La recomendacin 12 de permitir que los policas vistan de civil y acten encubiertos en la va pblica no
genera confianza. Si se requieren acciones de seguimiento y acumular datos sobre la delincuencia, se
puede realizar cruzando informacin con el sistema COMPSAT; si se investigan delitos especficos estos
corresponden al Ministerio Pblico y ese es el tipo de personal que debe incrementarse.
La recomendacin 133 que pide agilizar la sentencia en los casos de flagrancia, refleja prisa por castigar,
en vez de juzgar respetando las garantas que tiene cualquier ciudadano. Si la flagrancia se convierte en
la va rpida para el polica, se abre el riesgo de que se siembren pruebas.
95
La propuesta 14 de asegurar bienes de los familiares de quienes distribuyen droga est mal planteada.
Lo que debe castigarse es la participacin en delitos, no el parentesco. La delincuencia organizada se
combate en su estructura financiera y operativa, lo que significa, entonces, cambios en las disposiciones
bancarias, que son de orden federal, y reforzar la accin especializada del Ministerio Pblico.
La filosofa de las recomendaciones de Giuliani considerara que la prevencin no es suficiente. Privilegia

sancionar con arrestos, multas o crcel un amplio nmero de conductas para prevenir el riesgo de que
una falta administrativa genere un ambiente propicio al delito.
La relativa aceptacin que tienen estas recomendaciones, por ejemplo retirar vendedores ambulantes de
ciertas zonas o la bienvenida que se le brinda al endurecimiento es hija de la desesperacin. No se
reflexiona, como lo han demostrado distintos penalistas, que incrementar las sanciones no ha funcionado
para frenar el ndice delictivo. Tampoco se valora que sin una reforma ms amplia, slo se cambia el
lugar donde ocurren las conductas que se pretende combatir.
Las polticas recomendadas por Guilliani, en vez de detener a los grandes delincuentes o cambiar las
condiciones que generan el delito, genera golpes a la parte baja de la delincuencia, llenando las crceles
de reos de poca monta. As se sanciona a franeleros, prostitutas, primodelincuentes y robos de poca
cuanta, pero sin atacar con severidad el lavado de dinero, los fraudes, los secuestros, el robo de autos y
la delincuencia mayor, delitos que requieren investigacin especializada y que deben ser enfrentados por
las autoridades ministeriales y grupos policiales adscritos a stas. Tampoco atiende las condiciones
sociales que originan y desarrollan el delito.
Las recomendaciones tienen el efecto prctico de generalizar la intervencin pblica cuando lo necesario
es lo contrario: focalizar. La lucha cotidiana contra los delincuentes requiere movilizar recursos para
enfrentar la capacidad ofensiva de stos. El combate es complejo y es difcil atacar simultneamente
96
distintos frentes, de manera que lo racional es ponderar y concentrar la fuerza pblica en las conductas
que significan mayores agravios a la sociedad.
Adems, penalizar mltiples aspectos de la relacin social significa renunciar a las herramientas
preventivas y de conciliacin, saturando con esos casos el sistema penal y de readaptacin.
89
Una de las propuestas de Giuliani significa avances parciales: la evaluacin de la actuacin policial.
Mientras estimula que pequeos grupos opinen sobre la polica en el mbito vecinal, no plantea una
visin ms amplia y omite la necesidad de crear mecanismos que involucren a los poderes de la ciudad
particularmente la ALDF- sobre el conjunto de la seguridad en la ciudad.
5.3 Abril de 2003: El endurecimiento de la seguridad pblica gener crticas.

90
La segunda comparecencia de Ebrard Casaubn tuvo como contexto las campaas electorales ; pero la
crtica no se explica slo por esa circunstancia. Los diputados opositores destacaron el endurecimiento
de la seguridad pblica y las recomendaciones sobre los derechos humanos.
91
An en ese contexto polarizado , la ALDF aprob la Ley Orgnica de la Secretara de Seguridad Pblica,
tema que se revisar ms adelante.
89
La inutilidad de la inflacin penal ha sido comentada por criminlogos y penalistas mexicanos. Vase
Ral Gonzlez Salas Campos, La expansin del derecho penal, revista Este pas, Nm. 105, diciembre
de 1999, pp. 24 30.
90
Versin estenogrfica de la sesin ordinaria del 1 de abril de 2003.
91
Los diputados federales del PRI rechazaron el acuerdo de la ALDF para impulsar la reforma del DF,
que abordaba el nombramiento del Secretario de Seguridad Pblica. Ms que un debate sobre la reforma
lo que domin fue la negativa para ampliar facultades al Distrito Federal, y al Jefe de Gobierno.
97
Al fijar su posicin, el partido Convergencia extrem los argumentos cuando lament que con sus
limitadas facultades la polica no puede detener a ningn sospechoso, y que los policas no puedan
presentar al Ministerio Pblico ningn detenido sin parte acusadora.
En contraste, la Dip. Eno Uranga, de Democracia Social, cuestion si la actuacin del secretario
obedeca a una intencin meditica y no a la transformacin de la seguridad pblica. Alert sobre revivir
etapas de abuso de poder, que no se justifican en un gobierno de matiz democrtico; adems generar
un discurso policial que podra propiciar discriminaciones. Tambin critic la elaboracin de patrones
de sospechosos, acusados desde el anonimato, pues la sola sospecha sin presentacin de pruebas
puede daar las garantas individuales como en las mejores pocas del macartismo.
El PRI subray que el Gobierno de la Ciudad buscaba endurecer las penas vulnerando algunos
derechos y garantas individuales. Adems, recalc dos recomendaciones de la CDHDF: la 08/2002 por
lo que llam detencin arbitraria de indgenas mixtecos y la 09/2002, por la actuacin de policas
vestidos de civil que investigaron y persiguieron ilcitos, facultad que le corresponde en forma exclusiva,
por disposicin constitucional, al Ministerio Pblico.
El PAN cambi su postura. Aunque el apoyo a las polticas de Giuliani fueron originalmente iniciativas
suyas, plantearon que el concepto de seguridad pblica no debe ser sinnimo de la aplicacin del
derecho penal o peor an equipararla a la eficacia policaca.
En su intervencin central, Marcelo Ebrard defini tres componentes del problema de la seguridad: las
causas estructurales del delito; la naturaleza de la polica y sus facultades; y las normas en materia penal
y su aplicacin. En este esquema, el contenido de su comparecencia fueron las opiniones de Giuliani.
98
El secretario demand dotar a la polica con las facultades que debe tener dentro de un estado
democrtico de derecho para que cumpla cabalmente su funcin. Con ese nimo, y sin consideracin a
la equidad procesal, critic que el parte de novedades y el dicho del polica tuvieran el mismo valor que la
declaracin de la persona presentada como presunto responsable. Llam a superar la desconfianza en la
polica y cuestion si se poda controlar la delincuencia con una polica aislada y sin reconocimiento.
Propuso cinco ejes de accin: el primero, reorganizacin y cambio de las reglas del juego al interior de la
polica; segundo, acercamiento intenso con la comunidad; tercero, capacitacin y especializacin de
funciones contra la delincuencia; cuarto, recuperacin de la calidad de vida en la ciudad; quinto, apertura
a la experiencia de otros pases y ciudades del mundo.
Despus, inform de aspectos particulares de su actividad, informando el ascenso de 213 elementos, la

creacin de la Direccin General de Asuntos Internos y el apoyo al Consejo de Honor y Justicia.
Ebrard reconoci que 90% de los elementos no se haban capacitado aunque ya haba cambiado la
naturaleza del gobierno, el Cdigo Penal y diversas disposiciones. Ante eso anunci cursos bajo la
coordinacin de la UNAM, para 19 mil policas con materias relativas a los cdigos Penal, de
Procedimientos, criminologa, tica y derechos humanos.
92
Sobre el control interno inform la presentacin al Ministerio Pblico de 206 elementos , destac la
creacin del Centro de Control de Confianza
93
y su vinculacin a la entrega de credenciales a los policas.
92
Con un estado de fuerza estimado en 58,000 elementos (sin considerar a las policas complementarias)
el porcentaje de elementos consignados fue de 0.35.
93
La Direccin General de Control de Confianza examina a los aspirantes y a los miembros activos.
Existe el antecedente del centro similar que estableci Madrazo Cullar en la PGR.
99
En materia de participacin ciudadana, consider que el vecino, al ser usuario de un servicio pblico,
debe calificar la funcin policial como empezaba a realizarse en las 12 Delegaciones y 74 Unidades
Territoriales donde se cometa poco ms del 31% de los delitos.
El secretario destac la creacin un nuevo esquema de operacin con la primera Unidad de Proteccin
94
Ciudadana , con 400 elementos y condiciones de trabajo innovadoras. Adems notific la formacin de
la Polica del Transporte, la especializacin de los agrupamientos metropolitanos y present nuevos
agrupamientos: la Polica Tpica, la Riberea y la ampliacin de la Polica Turstica.
Ebrard Casaubn declar que las remisiones aumentaron en 23.9% y las disposiciones ante el Ministerio
Pblico sumaron 46,104 presuntos delincuentes, lo que, afirm, era ms que ningn otro ao. As, en
tono satisfactorio, dijo que si mantenemos el ritmo de crecimiento estaremos abatiendo sensiblemente a
la impunidad, que es nuestro trabajo.
En la ronda de preguntas, Marcelo Ebrard pidi revisar el Cdigo Penal en su criterio de proporcionalidad.
Rechaz que mientras alguien roba 874 pesos tiene pena de prisin, alguien que roba 865 no. Segn el
secretario, as se le dice al delincuente que si roba menos de eso, su sancin es menor; con el
agravante de que la mayora de la poblacin tiene menos de esa cantidad cuando la roban en la calle, y
que ese delito representaba 300 o ms, de los 550 denunciados al da.
Ebrard tambin sostuvo que 40% por ciento de los reclusos son reincidentes y mantuvo su tesis de inhibir
las preliberaciones.
94
Creadas con caractersticas innovadoras, iniciaron operaciones el 18 de noviembre de 2002. Sus

elementos reforzaron inicialmente la cobertura en el Centro Histrico y estn adscritos a la Direccin
Ejecutiva de Proteccin Ciudadana.
100
El Dip. Jos Luis Buenda defendi las reformas realizadas al Cdigo Penal, argumentando la
racionalidad e individualizacin de la pena. Argument que algunos de los cambios enviados por el
Ejecutivo podran llevar a que hubiera un castigo ms alto al robo que al homicidio. Propuso construir
espacios de discusin para generar cambios en los aparatos policacos.
95
El diputado de Convergencia, Cuauhtmoc Velasco dijo que al momento que se penalicen los robos
menores a $853 los afectados van a ser gente pobre. Respecto a encarcelar a los delincuentes dijo que
al final de cuentas van a salir y como los reclusorios no son centros de readaptacin, van a salir mejorar
preparados para delinquir.
El secretario respondi diciendo que si nos vamos con estos argumentos, no hay propuesta, salvo
esperar. Respecto a la idea de actuar contra los pobres pregunt quines son los principales afectados
del robo en la va pblica por menos de la cantidad establecida en el Cdigo Penal? Y se contest: los
trabajadores, a quienes roban en la va pblica. Entonces cuestion por qu a ellos les vamos a decir si
a ti te roban, eso no es grave, pero si le roban a alguien con un valor superior, eso s es grave.
El secretario privilegi las sanciones. Segn sus palabras siempre es incmodo pensar en la parte de la
sancin, sera mucho mejor que yo les viniera a hablar de la prevencin del delito y de lo que hay que
hacer para prevenir el delito. S, nada ms que no es mi trabajo, mi trabajo es evitar que el delito suceda
o cuando ste sucede remitir al mayor nmero de delincuentes posibles.
El Dip. Camilo Campos del PVEM record que el Procurador seal que los detenidos son liberados por
falta de pruebas; entonces, pregunt: De qu sirve a la sociedad que sus elementos hayan
incrementado el nmero de presentaciones si muchas de estas son vanas?
95
Argument que en Irlanda del Norte una comisin especial acord las polticas de seguridad pblica
con especialistas, legisladores y funcionarios.
101
Marcelo Ebrard reiter su frmula. Estoy convencido que si no hubiramos elevado el nmero de
remisiones al Ministerio Pblico, el ndice delictivo habra crecido (...). En qu porcentaje? Es difcil de
estimarlo, pero evidentemente hay una correlacin que le da el primer rango de impunidad. Es decir, si
usted tiene 100 delitos y la Polica Preventiva detiene a 8, a 7 a 6 de ellos, es muy bajo el nivel, lo que
hemos hecho es elevar la proporcin de remitidos por flagrancia contra el nmero total de delitos.
El PAN cuestion por qu, si ya funcionaba el programa para jvenes en situacin de riesgo, el ndice
delictivo no disminua y los propios datos de la Secretara reportaban un alarmante nmero de
defunciones de jvenes en colonias conflictivas.
En la segunda comparecencia Ebrard logr que la ALDF aprobara la reorganizacin de la SSP en una
Ley Orgnica y argument lo que posteriormente sera una nueva reforma al Cdigo Penal. Si bien puede
discutirse la conveniencia de perfeccionar la ley sobre la organizacin policial, su emisin fue un acto de
soberana que benefici a la ciudad.
5.4 Creacin de la Ley Orgnica de la Secretara de Seguridad Pblica

La Ley Orgnica de la Secretara de Seguridad Pblica
96
especific la organizacin de esa funcin dentro
del marco constitucional, lo sealado en el Estatuto de Gobierno y la Ley de Seguridad Pblica de 1993.
Las regulaciones establecidas son en lo general adecuadas y slo hay algunos puntos que destacar:
Es el caso del artculo 3, fraccin V de esta ley, que permite que la SSP efectu en coordinacin con la
PGJDF estudios sobre los actos delictivos. Esto subraya la necesidad de esos estudios, pero aclara que
esta actividad no puede realizarla slo la Secretara de Seguridad Pblica.
96
Gaceta Oficial del DF, Mxico, 20 de mayo de 2003, pp.2 - 31.
102
Tambin es importante la disposicin relativa a la investigacin de elementos generales crimingenos,

que establece el artculo 26, pero que est limitada en el artculo 28 al acopio de informacin, la
recepcin de informes ciudadanos, labores de vigilancia y obliga a turnar los casos constitutivos de
delitos al Ministerio Pblico.
El artculo 31 permite la actuacin policial en las unidades habitacionales a solicitud de los vecinos. El
artculo 46 regul el uso de la fuerza fsica y del arma por parte de los policas al momento de repeler una
agresin a condicin de que sea real, actual, inminente y que ponga en peligro la integridad de la
ciudadana y del elemento policaco. El artculo 5 fija requisitos de permanencia en la polica que son los
mismos del ingreso, con la obligacin adicional para los elementos de presentarse a las promociones,
donde si no ascienden en tres ocasiones consecutivas pueden causar baja del cuerpo policial. El artculo
66 permite que los vecinos participen en la evaluacin de la actividad policial.
Sin embargo, hay aspectos de la Ley Orgnica debatibles: El artculo 45 se refiere a la obligacin de
portar uniforme, identificacin, armamento y equipo, pero su redaccin podra mejorarse para proscribir
que los policas acten de civil.
El artculo 8 fraccin VIII permite que el secretario resuelva los ascensos. Si bien se fijan disposiciones
complementarias, la facultad del titular para promover a los mandos contradice la necesidad de un
servicio profesional sujeto a evaluaciones objetivas antes que a percepciones de sus superiores.
5.5 Reformas al Cdigo Penal del DF

Despus de la comparecencia de Ebrard Casaubn, la ALDF renov los cdigos Penal y de
Procedimientos de la ciudad.
103
Antes de analizar esta reforma, es necesario tener presente, de manera muy breve, la evolucin penal de
la ciudad. Recurdese que con las transformaciones constitucionales de 1996 la ALDF alcanz facultades
para legislar en esa materia. Ahora bien, cuando en mayo de 1999, el Congreso de la Unin restringi la
97
aplicacin del cdigo penal vigente dando origen al Cdigo Penal Federal , la ALDF tuvo que crear el
98
correspondiente a la ciudad y un poco ms adelante, la Ley de Ejecucin de Sanciones .
Desde entonces han ocurrido distintas modificaciones en lapsos muy breves. Este hecho marca la
tendencia de legislar de manera abundante y proclive a los cambios, con razonamientos que en vez de
99
vincularse con la reflexin lo hacen con la coyuntura .
Del conjunto de transformaciones hay 3 que marcan el estilo, la preocupacin de las administraciones y
de los legisladores locales.
En julio de 2002 se public una reforma penal que la Asamblea Legislativa haba procesado meses atrs
incluyendo mejores especificaciones para sancionar la tortura. La nueva tipificacin penal tambin incluy
temas como la reparacin del dao, el secuestro express, delitos cibernticos, acoso sexual y
allanamiento, adems de reorganizar los delitos en materia electoral. Todos estos cambios bajo la
denominacin de nuevo cdigo penal.
100
97
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 18 de mayo de 1999, 1 seccin, pp. 2- 8.

Vanse Gaceta Oficial del DF, Mxico, 17 de septiembre de 1999 pp. 2 -19 y Diario Oficial de
Federacin, Mxico, 30 de septiembre de 1999 1 seccin pp. 64 -71.
99
De acuerdo con la investigadora Azzollini Bncaz, de 2002 a octubre de 2004 han ocurrido 12
transformaciones. Las fechas de publicacin son: 3 de octubre de 2002, 22 de abril de 2003, 15 de mayo
de 2003, 13 de enero de 2004, 27 de enero de 2004,29 de enero de 2004, 4 de junio de 2004, 6 de
septiembre de 2004, 13 de septiembre de 2004, 15 de septiembre de 2004 y 6 de octubre de 2004.
Vase Alicia Azzollini Bncaz Acerca de las reformas al nuevo cdigo penal para el distrito Federal, en
Sergio Garca Ramrez, Olga Islas de Gonzlez Mariscal y Leticia Vargas Casillas, coordinadores, La
reforma a la justicia penal, quintas jornadas sobre justicia penal, Mxico, UNAM, 2006, pp. 341- 348.
100
Gaceta Oficial del DF, 16 de julio de 2002. pp. 2 74.
98
104
En octubre de 2002, la administracin de Rosario Robles aprovech para promover la ampliacin de las
circunstancias en que no era punible la realizacin de abortos; hecho que buscaba, y logr, el
reconocimiento de grupos feministas.
En el 2003, Marcelo Ebrard logr que el gobierno capitalino enviara a la legislatura local una iniciativa
acorde con la poltica de endurecimiento. Aprobada por la ALDF el 29 de abril de ese ao y publicada un
poco despus
101
, incluye:
La reforma al artculo 140 que sanciona como delito grave a quien maneje en estado de
alteracin voluntaria (por ejemplo tras tomar alcohol) y atropelle a otra persona.
Se modifica el artculo 220, eliminndose las multas para robos menores a $873, de forma que, al
considerarlo un robo sin violencia, la pena de prisin ser de seis meses a dos aos.
El artculo 224 increment las penas al robo sin violencia sea en lugar cerrado o a transente.
En el caso de quien robe haya sido miembro de una empresa de seguridad privada o use
identificaciones falsas, la pena sube del rango de tres meses a cuatro aos al de dos a seis aos.
El artculo 225 incluye el uso de armas de juguete al equipararlo con violencia moral con dos a
ocho aos de crcel y sin derecho a fianza.
El nuevo artculo 248 establece que en el robo slo se permite la libertad bajo fianza al
delincuente que actu solo, que carezca de antecedentes y que el monto robado sea menor a $2,000
La reforma el artculo 556 del Cdigo de Procedimientos para que el Ministerio Pblico solicite al
juez que niegue la libertad bajo fianza al presunto que, siendo consignado por un delito no grave, s tenga
antecedentes.
101
Gaceta Oficial del DF, 15 de mayo de 2003, nmero 39 bis, pp. 2 - 5. La aprobacin fue por 45 de 66
votos. En contra, adems de la bancada prisita votaron Iris Santacruz (PRD) y Eno Uranga (Democracia
Social).
105
Al valorar la reforma penal de 2003 debe sealarse que se logr, en buena medida, por la disciplina
partidaria; que el debate entre los diputados no fructific y que la legislacin fue acorde con el nimo de
endurecimiento argumentado por Ebrard.
102
En el mbito jurdico se han levantado importantes voces contra el incremento de las penas y tambin de
manera particular por el endurecimiento contra el robo en el Distrito Federal. En cuanto a la inutilidad del
incremento a las penas son conocidas las del Doctor Sergio Garca Ramrez (Adems de ex Procurador
General de la Repblica e impulsor de las reformas de los aos 83 y 85, es el coordinador del rea penal
del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y Presidente de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, entre otros cargos); la del penalista Ral Gonzlez Salas Campos (Director del
Departamento de Derecho del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico), la del criminlogo Rafael Ruiz
Harrel, de la investigadora Olga Islas de Gonzlez Mariscal, del especialista Ernesto Lpez Portillo
Vargas (Instituto para la Seguridad y la Democracia) la del anterior ombusdman capitalino Luis de la
Barreda Solrzano, del visitador de la CNDH Ral Plascencia Villanueva, entre otros expertos.
Al particularizar sobre las sanciones al robo, la jurista Alicia Azzollini Bncaz, de la UAM Azcapotzalco,
sostiene que aumentar las sanciones no previene el delito de robo y que las penas son desprorcionadas
e injustas
103
La investigadora refiere que el anterior artculo 20 del Cdigo Penal tena cuatro rangos de punibilidad,
que por efecto de la reforma de mayo de 2003, se derog la fraccin donde se especificaba que si el
monto de lo robado era menor a 20 das de salario mnimo la sancin sera de 20 a 60 das multa. De
esta manera el robo siempre ameritar, aunque el monto sea irrisorio, prisin.
102
En esa misma legislatura, la ALDF aprob modificar la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Justicia
para establecer un fondo de retiro y fortalecer su autonoma.
103
Alicia Azzollini Bncaz, La regulacin del robo en el nuevo cdigo penal para el Distrito Federal en
Sergio Garca Ramrez; Olga Islas de Gonzlez Mariscal y Leticia Vargas Casillas, coordinadores, Temas
de derecho penal, seguridad pblica y criminalstica. Cuartas jornadas sobre justicia penal, Mxico,
UNAM, 2005, pp. 79 -86.
106
Hay una desproporcionalidad y falta de racionalidad respecto al bien que se tutela. Esto se evidencia al
considerar que, en ciertas circunstancias, el autor de un robo (que atenta contra la propiedad) puede
tener una pena de 10 aos, cuando el mnimo por homicidio (que es contra la misma vida) es de 8 aos.
Adems, debe considerarse que como consecuencia, advertida por la investigadora, los reclusorios de la
ciudad estn atestados de procesados por diversas variedades de robo. La realidad confirma la siguiente
evolucin: En 2002 los internos en el DF sumaban 20,673; para el 2003 llegaron a 23,359 y para el 2004
la cifra era de 28,637 personas.
104
5.6 Marzo de 2004: Video escndalos y peticiones de desafuero incrementan la presin.

El ao 2004 fue difcil para el Gobierno del Distrito Federal. Los escndalos pblicos de los que formaron
parte el secretario de Finanzas, el Secretario Particular del Jefe de Gobierno, el delegado en Tlalpan, las
delegadas en lvaro Obregn y Tlhuac fueron fuertes golpes, a los que sigui el fallido proceso de
desafuero contra Andrs Manuel Lpez Obrador.
Marcelo Ebrard no se mantuvo ajeno a ese enfrentamiento. Declar pblicamente que la vida del Jefe de
Gobierno podra correr riesgo, y prob la participacin del CISEN en reuniones previas al escndalo del
empresario Carlos Ahumada. Al contrario de la accin de Alejandro Gertz, que se distanci de
Cuauhtmoc Crdenas, e incluso se vincul al proyecto encabezado por otro partido, Marcelo Ebrard se
coloc en las trincheras para la defensa de Lpez Obrador, lo cual increment sus posibilidades de
sucederlo en el cargo.
104
Datos publicados por la Secretara de Gobierno del Distrito Federal. Vase Direccin General de
Prevencin y Readaptacin Social, Poblacin total al cierre del ao, (en lnea) 1 pp. Mxico, Direccin
URL:http:www.reclusorios.df.gob.mx/ estadsticas/ (consulta septiembre de 2006).
107
En correspondencia, durante la comparecencia del 2004
105
los diputados fueron ms crticos. Al entrar en
materia, el PVEM destac la responsabilidad de las autoridades locales pues la mayora de los delitos
son del fuero comn. Dijo que en el DF existen instituciones e instrumentos jurdicos suficientes para
brindar seguridad, por lo que la falta de ella no se debe a la carencia de disposiciones legales, sino a la
falta de un mejoramiento policial y a la corrupcin.
Sobre las cifras delictivas, el PRI plante que hasta que no generemos un organismo autnomo que
realmente diga que est pasando, estaremos sin resolver el problema. Remat burlndose de las nuevas
acciones de la polica metropolitana al calificarlas como policas folklricas
106
El PAN, por medio de la Dip. Irma Islas, slo atin a pedir atencin a sus solicitudes de informacin,
Despus critic el modelo que alab dos aos atrs, diciendo que esas recomendaciones parten de un
modelo basado en la desconfianza, en la segregacin y en la criminalizacin de las personas,
independientemente de su participacin real o virtual en actividades ilcitas.
El PRD respald los programas Conduce sin Alcohol, Corredor Zcalo-Reforma, Operativo Polanco,
Patrullaje Areo, Vigilante al Volante, Retiro de Vehculos Chatarra, pero reconoci que la percepcin
social no estaba plenamente satisfecha.
El iniciar su mensaje, Marcelo Ebrard respald la reforma penal que la ALDF aprob en abril de 2003.
Reiter su crtica a la anterior regulacin sobre el robo en el Cdigo Penal y a la liberacin anticipada de
2,500 reclusos, factores que l consider como relevantes en el incremento de los delitos patrimoniales al
principio del 2003.
105
Versin estenogrfica de la sesin ordinaria del 24 de marzo de 2004.

Posteriormente se ventilaron fallas en la unidad de proteccin animal y la polica en patines. Hilda
Escalona, Policletos, ribereos, en patines, proanimal... la polica que no funcion, peridico La Crnica,
24 de julio de 2005, p. 11.
106
108
De manera categrica dijo que la reforma aprobada y el incremento de las remisiones policiales por robo
permitieron concluir el 2003 con una tendencia ligera pero a la baja en el ndice delictivo.
Por ello destac la conveniencia de aumentar las consignaciones, pues de esa manera habr
necesariamente un nmero mucho menor de delincuentes y ofreci reducir el ndice delictivo hasta 15%
en los delitos graves.
Ebrard Casaubn destac el incremento de la actividad policial y lo vincul al reconocimiento a los

policas que efectuaron detenciones por robo, violacin o secuestro. Inform que la polica increment
72% sus remisiones en esos delitos y que las remisiones por posesin de droga aumentaron 99%.
Especific que entre 2002 y 2003 se sumaron 3,413 elementos, que la polica de barrio inici sus trabajos
y que los incrementara a 152 unidades territoriales. Sobre la evaluacin destac 42 mil cuestionarios,
con una calificacin promedio de 7.5, as como ascensos y destituciones determinadas por la ciudadana.
Tambin inform del puesto de mando del Centro Histrico donde se concentraron cmaras, las llamadas
del 060, una central de alarmas, radiocomunicaciones y el ingreso de Unidades de Proteccin
Ciudadana; de manera que los principales delitos en la zona bajaron 38.8% y se alcanz una mayor
eficiencia policial.
Destac la creacin de la Polica del Transporte y los puntos de revisin de la polica sectorial, que
subieron el nmero de presentaciones al Ministerio Pblico en 114%.
109
Inform de los primeros 60 microbuses con botn de pnico y equipo de rastreo que facilitaron la
intervencin de la SSP; adems de los convenios que permitieron a la polica conectarse a sistemas
satelitales privados para brindar apoyo. El resultado fueron 143 reportes, recuperando en la mitad de los
casos la unidad. Agreg que el robo a transportistas de carga disminuy 25 % entre 2003 y 2002.
Destac la colaboracin de los bancos Afirme e Imbursa, que aceptaron las medidas de seguridad
requeridas por la Secretara, y que ambas instituciones no registraron asaltos ni robos a cuentahabientes.
Tambin notific la creacin de la Unidad Especializada de Robo a Cuentahabiente y que el nmero de
detenciones, pas de 65 a 202.
Respecto al programa Conduce sin alcohol, dijo que se revisaron 97,778 conductores, aplicando el
alcoholmetro a 10,700 y remitiendo a 1,790 personas al Juzgado Cvico
107
. Subray que no tena
registradas extorsiones en el programa, al que respald con datos del Servicio Mdico Forense segn los
cules en el cuarto trimestre del 2003, de 383 muertes por hechos de trnsito, en 65 se encontr alcohol;
mientras en el mismo periodo del 2002, ocurrieron 397 muertes y 82 de sas con alcohol.
108
Contrast las cifras de violaciones de derechos humanos con las actuaciones policiales. Afirm que
mientras hubo 249,000 contactos entre la polica y los ciudadanos, slo se presentaron 220 quejas ante
la Comisin de Derechos Humanos del DF, por lo que, an suponiendo que todas las quejas fuesen
autnticas, slo 0.1% de los casos tendran alguna violacin.
Inform que haban concluido el curso convenido con la UNAM ms de 12,100 elementos. Adems
report el apoyo de la Defensa Nacional para realizar un examen toxicolgico a todos los integrantes de
la polica, por primera vez en dcadas, del que resultaron positivos 787 elementos, es decir, el 2.6%.
107
1.8% de las personas revisadas y 16% de quienes pasaron por el alcoholmetro fueron presentadas a
la autoridad correspondiente.
108
Esta variacin significa que el porcentaje baj de 20.6% en 2002 a 16.9% en 2003.
110
Respecto al ingreso, inform que se haba modificado la seleccin y reclutamiento para exigir a los
reclutas nivel de preparatoria y la aprobacin de mediciones psicolgicas y de integridad.
El secretario apoy cuatro iniciativas penales. La primera, para que slo puedan obtener la libertad
anticipada los sentenciados que hayan pagado a la vctima la reparacin del dao, que no sean
reincidentes y que hayan llevado a cabo actividades laborales, educativas o de capacitacin.
La segunda, para sancionar con prisin al agente del Ministerio Pblico o al Juez que otorgue la libertad
provisional sin haber constatado que el beneficiado cumple todos los requisitos y que no est sujeto a
otro proceso, haya sido condenado por delito semejante o evadido la accin de la justicia.
La tercera, para impedir que los secuestradores, sus familias y allegados puedan aplicar libremente las
utilidades de sus actividades ilcitas, y se faculte al Ministerio Pblico para asegurar sus bienes y valores.
La cuarta para registrar a las personas dedicadas a servicios de seguridad, para garantizar su control.
Los diputados, ms que opinar sobre los resultados, o las iniciativas comentadas, se concentraron en la
coyuntura del momento y en aspectos particulares de la poltica de seguridad pblica.
La bancada del PRI critic al Grupo Tigre por cosechar recomendaciones de la Comisin de Derechos
Humanos del DF. Respecto al programa Conduce sin alcohol, cuestion que se hubiera revisado a
108,164 conductores para realizar 2,007 remisiones al Juez Cvico, lo que representa menos del 2%, en
un programa que hemos estado cuestionando que viola las garantas individuales.
En un contexto de grabaciones y desconfianzas, se debati sobre lo que la Dip. Gabriela Cuevas (PAN)
llam ciertas facultades de investigacin y lo contrast con la negativa del Jefe de Gobierno a la
111
existencia de un sistema de investigacin. As, cuestion si haba un aparato de investigacin en el

Gobierno del Distrito Federal y pregunt: Cmo es que se investiga? A quines? Con qu criterio?
Ironiz diciendo que slo faltaba una iniciativa para que exista el delito de disolucin social al estilo
autoritario de Daz Ordaz.
En el tema de los reclusorios, el secretario calific la reincidencia como altsima, critic la saturacin de la
infraestructura y el ocio existente.
El PRI cuestion la calidad de las detenciones de la Secretara, pues del total de remisiones de 2003, es
decir 172,490 casos, el 80 % son actos que competen a la justicia cvica; o sea, 137 mil personas han
sido remitidas por alcohlicas, por vender chicles (...), por manifestarse, por besarse en la oscuridad o por
graffitear. As, preguntaron Cundo capturarn a homicidas, violadores o secuestradores?
El secretario contest comparando remisiones al Juzgado Cvico con las presentaciones al Ministerio
Pblico. En el ao 2002 las remisiones a Juzgado Cvico eran 166,493. En 2003 bajaron 17.7%, mientras
las remisiones al Ministerio Pblico pasaron de 29,696 a 35,424; con un incremento relativo de 19.3%.
Detall el incremento de las detenciones por tipo de delitos: robo en transporte pblico creci 148.5%;
robo de vehculos 78% y robo a negocio 83%.
109
Ebrard reiter su nimo de aumentar las detenciones y critic la diferenciacin entre la polica preventiva
y polica de investigacin, pues segn l genera ineficiencia. La inmensa mayora de los que tenemos
109
En este punto es importante sealar dos datos sobre quienes ya estn en los reclusorios. La primera
constante es que la mayora de los internos son jvenes; los menores de 30 aos representan una
proporcin que cada ao rebasa el 60% del total de los internos, hecho constante, aunque con algunas
variaciones de un ao a otro. El segundo dato es la relacin de los delitos patrimoniales respecto al total
de los delitos por los que se establecen los procesos penales; nuevamente la proporcin es significativa;
con un porcentaje que oscila entre el 56 y 59% de los casos. Ambas cifras apuntan a que, sin pretender
una defensa del delincuente, s puede sealarse que las crceles del Distrito Federal tienen una mayora
compuesta de jvenes y que estn en ese sitio por distintas modalidades de robo. Los datos del periodo
de estudio pueden corroborase en http://www.reclusorios.df.gob.mx/estadsticas.
112
alguna responsabilidad en este asunto de la seguridad pblica, vamos a coincidir en que no es lgico que
tengamos organizado institucionalmente as la respuesta a la delincuencia. Insisti en que el nmero de
policas judiciales es limitado y as hay un grado de impunidad muy alto, por lo que se requiere la
autorizacin para que las policas preventivas tengan detectives.
En esta, que fue la ltima comparecencia de Ebrard, los temas de seguridad pblica se subordinaron al
debate poltico. Los opositores reclamaron los escndalos pblicos y el papel desarrollado por el
secretario. El debate no se centr en los resultados de la seguridad pblica, ni en el cumplimiento de lo
ofrecido. Se cuestion lo punitivo pero sin plantear iniciativas sobre lo preventivo. El contexto de pugnas y
escndalos, aunado la falta de oficio poltico impidi a la oposicin abrir el anlisis de la poltica de
seguridad pblica en funcin de los intereses de los capitalinos.
5.7 Ley de Cultura Cvica

La Ley de Justicia Cvica fue substituida, en mayo de 2004, por una legislacin ms rgida, que fue
bautizada por sus opositores como la Ley Marcelo
110
En la ley existen dos previsiones debatibles. Para ordenar la va pblica, el artculo 24 fraccin I sanciona
la prestacin de un servicio sin que sea solicitado y especifica que la presentacin del infractor sea slo
con queja previa. Sin embargo los limpiaparabrisas y otros trabajadores han sealado que esta redaccin
propicia operativos de la polica, sin que se cumpla el requisito de la queja de un particular.
El artculo 24 fraccin VII sanciona a quien invite a la prostitucin, la ejerza o solicite dicho servicio
estableciendo arrestos de 20 a 36 horas. As, se infracciona a los que participan en el sexoservicio pero
110
Gaceta Oficial del DF, 31 de mayo de 2004 bis, pp. 3 - 23.
113
no menciona a los lenones, que son los beneficiarios econmicos y autores de las agresiones a clientes y
sexoservidoras.
111
Sin embargo hay innovaciones positivas. El artculo 33 permite acciones de servicio a la comunidad en
substitucin de los arrestos; el artculo 92 seala los sueldos de los jueces; el artculo 107 establece el
registro de los infractores.
La Ley de Cultura Cvica mantiene una concentracin de facultades que bien pueden ser delegacionales.
En ella, los jueces son nombrados por el Jefe de Gobierno y la responsabilidad de los jefes
delegacionales es dar mantenimiento a las instalaciones, cuando lo que se ha planteado por los partidos
es que los jefes delegacionales participen en las tareas de seguridad y avanzar en un proceso de
descentralizacin de funciones.
Unos meses antes de que el presidente Fox removiera a Marcelo Ebrard, la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal aprob, entre otros cambios, expedir la Ley contra la Delincuencia Organizada
112
. A
semejanza de la legislacin federal, establece reas especficas de investigacin (en este caso la figura
es la fiscala central).
Vale la pena consignar, que esta Ley permite una actuacin especial en casos donde existan indicios
suficientes que acrediten fundadamente que alguien es miembro de la delincuencia organizada, se
permiten las intervenciones telefnicas que autorice el juez correspondiente y la utilizacin de
111
La CDHDF; agrupaciones feministas y abogados independientes cuestionaron la Ley de Cultura Cvica

por el incremento a la discrecionalidad policial. La poltica sobre el sexoservicio fue distinta al fomento de
convenios y sanciones acordadas entre vecinos y sexoservidoras anteriormente desarrollada.
112
Gaceta Oficial del DF, 15 de septiembre de 2004. pp. 6 12.
114
recompensas. Es decir, ampli los mrgenes de actuacin de la autoridad que se haban establecido, de
igual manera, para la Federacin.
113
Respecto al trmino de Marcelo Ebrard como titular de la SSP, ocurrido en diciembre de 2004, debe
subrayarse que separarlo del cargo fue una sancin del presidente Fox por el linchamiento en Tlhuac,
aun cuando no haban concluido las investigaciones correspondientes.
Como es del conocimiento pblico, aquel hecho fue en noviembre del 2004, cuando fueron golpeados y
quemados hasta morir 2 agentes de la Polica Federal Preventiva, sin que recibieran apoyo ni del mando
federal ni de la polica capitalina
114
. A la fecha, las responsabilidades no han sido resueltas de manera
satisfactoria.
El 23 noviembre de 2004 ocurri el linchamiento de tres elementos de la PFP en Tlhuac sin que
recibieran apoyo oportuno ni de las autoridades federales ni de las locales. Antes de que concluyeran las
investigaciones el presidente Fox removi al titular de la SSP del DF y slo sancion con igual medida a
un mando operativo de la federacin. A la fecha persiste la polmica
El Jefe de Gobierno respald posteriormente a Ebrard Casaubn al designarlo secretario de Desarrollo

Social primero, y promovindolo despus como candidato a sucederlo al frente de la administracin
capitalina.
113
Al igual que en el mbito federal, la SSP cometi errores en su prisa por actuar, reportndose
acciones contra una persona que no tena orden de detencin. Ignacio Alzaga, Demandar a la SSP por
enlistarlo con delincuentes, peridico Milenio Diario, 25 de septiembre de 2004, p. 13.
114
Edgar Crdova y Jorge Cisneros. A un ao de los linchamientos en Tlhuac en revista La Revista,
Mxico, 21 de noviembre de 2005, pp. 28 - 35.
115
5.8 El contexto nacional: Pocos resultados.

Para el periodo 2002 - 2004 ya se haban diluido las expectativas con que inici su mandato el presidente
Fox en materia de seguridad pblica.
Estaban ocurriendo dos fenmenos. El primero, que la confrontacin con el gobierno capitalino haba
terminado por minar la institucionalidad de la PGR, el CISEN, la SHCP y el conjunto del gobierno federal
sali debilitado, empequeecido, demostrando que en el discurso por la legalidad no exista la
imparcialidad, al tiempo que los temas de nepotismo, corrupcin e ineficiencia se mantenan presentes.
Por otra parte, y como un elemento ms grave, la respuesta del gobierno mexicano ante la inseguridad
se concentr en las reacciones punitivas y de corto plazo.
La administracin Fox se lanz a la lucha contra las organizaciones criminales y su capacidad corruptora
pero sin ver el contexto ni los riesgos. No asumi que la delincuencia florece en buena parte porque le
resulta sencillo, en una sociedad empobrecida y polarizada, comprar desde sembradores, gatilleros y
transportistas hasta lavadores, abogados, e incluso un segmento de los militares y policas que deberan
combatirla. La consecuencia de este menosprecio fue no trabajar en recuperar el tejido social donde los
delincuentes se desarrollan.
Tampoco se lanz una fuerte iniciativa contra una gran dificultad para un mando con intenciones de
cambio: la corrupcin que lo rodea y asla. El equipo del presidente Fox actu sin preparar el terreno, sin
respaldo social, con prdidas en la legitimidad poltica y con mucha de la estructura coludida. Le apost a
la idea de una confrontacin directa, de superhroe.
116
Ese razonamiento puso en riesgo a sus promotores, que quedaron atrapados entre los grandes factores
de peligro. En este contexto muri el secretario Jos Ramn Martn Huerta.
115
Las cifras de 2000 a 2004 fueron preocupantes. Segn los anexos del V Informe de Gobierno,
nacionalmente no hubo mejoras en delitos del fuero comn ni en los federales.
Ao
Total
Total
Tasa por
mil
habitantes
Fuero
Federal.
Fuero
Federal
Fuero
Comn
Fuero
Comn
Cifra
absoluta
1997
Variacin
total anual.
Tasa mil
habitantes
Cifra
absoluta
Tasa mil
habitantes
Cifra
absoluta
Tasa mil
habitantes
1,564,836
16.21
73,913
0.77
1,490,923
15.44
1998
1,450,501
14.81
74,866
0.76
1,375,635
14.05
- 1.40
1999
1,466,636
14.77
76,169
0.77
1,390,467
14.01
- 0.04
2000
1,420,254
14.12
81,781
0.81
1,338,473
13.31
- 0.55
2001
1,512,448
14.85
74,113
0.73
1,438,335
14.13
+ 0.73
2002
1,516,029
14.71
73,803
0.72
1,442,26
14.00
- 0.14
2003
1,517,899
14. 57
81,230
0.78
1,436,669
13.79
- 0.14
Las cifras demuestran que las variaciones absolutas son pocas y que no hay cambios positivos
relevantes. Ao con ao, las variaciones del total de delitos son de un poco ms de un punto porcentual o
de dcimas de punto. Eso no sirve, ni demuestra que se vaya por buen camino.
Quiz esta carencia de resultados desesper al Ejecutivo y, explica que en la recta final de su mandato,
su nica salida fue enviar un gran paquete de cambios legales y constitucionales que se revisa en otro
captulo.
115
El secretario federal muri al caer su helicptero en circunstancias sospechosas en septiembre de

2005. Era un aparato en buenas condiciones, aunque otros dos tenan el mismo punto de llegada, ese
fue el nico que se perdi para despus desplomarse. El gobierno federal rpidamente consider el caso
como un accidente.
117
5.9 Valoracin 2002 2004: Mejoras organizativas y poltica punitiva.

Debe reconocerse que la seguridad pblica en la ciudad de Mxico tuvo en este periodo mejoras
organizativas, mucho trabajo de supervisin y que fue un avance la expedicin de la Ley Orgnica.
Aunque sea de manera breve, debe aadirse que los delegados ya electos directamente, hicieron
importantes a partir del ao 2000, importantes esfuerzos contratando policas auxiliares, iluminando reas
conflictivas, instalando alarmas y centrales de monitoreo con su propios recursos.
116
Regresando al periodo de Marcelo Ebrard, es necesario sealar que marc la aceptacin, por un
gobierno democrtico, de una filosofa que privilegia lo punitivo, alienta las reacciones persecutorias,
generaliza las respuestas represivas y da entrada a razonamientos que vulneran las garantas y
fomentan la discrecionalidad.
Lo que logr y lo que argument Marcelo Ebrard en materia punitiva debe valorarse separando
objeciones que son de distinta naturaleza. Unas tienen relacin con los razonamientos represivos que
contrastan con la consolidacin de un sistema democrtico. Otros son los cuestionamientos por los
resultados y el cumplimiento de las metas.
A) Crticas al modelo policial ante el desarrollo democrtico

Existe una gran distancia entre las garantas penales y procesales de un sistema democrtico y la
sobrevaloracin de la poltica punitiva como principal forma de respuesta para sancionar la falta de
seguridad en la sociedad.
116
Vase s/ autor, Foro la prevencin del delito y la seguridad pblica del DF, Mxico, coedicin ALDF y
editorial Porra, 2003, 211 pp.
118
El secretario Ebrard Causaubn propuso polticas y argument contra de la equidad procesal, la

presuncin de inocencia y de las preliberaciones. La idea de tolerancia cero que respald signific
incrementar
las
penalizaciones,
pugnar
por
mayores
mrgenes
de
discrecionalidad
policial,
interrogatorios a los sospechosos, la operacin de policas de civil o encubiertos, entre otros puntos.
Estos razonamientos representan un retroceso para la izquierda, que se pleg a la poltica inspirada en la
visin punitiva de Giuliani, aplaudida originalmente por el PAN, al iniciar la gestin de Ebrard a principios
del 2002. Signific tambin la vulneracin de principios de la vida democrtica, de la valoracin de
iguales ante la ley en un marco de garantas ciudadanas para impartir justicia. Signific asumir que la
seguridad es una presin de tal magnitud que es posible sacrificar, por ella, parte de la vida democrtica.
Este argumento significa invocar al monstruo fundador del poder pblico, al Leviatn de Toms Hobbes.
La exigencia por la mano dura equivale a aceptar que, como propuso el pensador ingls, los hombres se
dedican a pelear unos contra otros y slo un poder mayor puede infundir temor, castigar incluso con la
muerte, con la finalidad de lograr la paz y la tranquilidad. El riesgo es que este poder absoluto, que no se
rige por las leyes, pues incluso eso se consider una limitante, puede terminar muy pronto en excesos y
atropellando a los ciudadanos.
B) Crticas al cumplimiento de compromisos y por los resultados en materia criminal

Al hacer un recuento de los compromisos que Ebrard cumpli debe reconocerse que lo hizo en aspectos
organizativos, reglamentarios y de evaluacin, lo cual no es poca cosa. Es orden y mayor claridad
operativa.
Destaca la creacin de la Ley Orgnica de la materia, los nuevos cursos y exmenes, la mejora a la
informacin cotidiana para controlar la fuerza, la consolidacin de las coordinaciones territoriales que
anteriormente haba iniciado el Jefe de Gobierno, los incentivos al desempeo, la creacin de reas de
control de confianza, las unidades de proteccin ciudadana, el inicio de las policas de barrio, el puesto
119
de mando en el Centro Histrico, la coordinacin con la Polica Judicial del DF, adems de explorar la
colocacin del botn de pnico en el transporte, y que los conflictos con los banqueros diminuyeron.
Pero an as se pueden formular las siguientes crticas:
No hubo un espacio para discutir y acordar la reforma de la seguridad pblica. El ofrecimiento
formal (realizado pblicamente en 2002) de trabajo conjunto con la Asamblea Legislativa del DF no se
llev a la prctica. No se aprovech la oportunidad para crear un mecanismo de evaluacin que
involucrara al Poder Legislativo, pues se mantuvo la inercia de acciones centralizadas y sin evaluacin de
un actor distinto al Ejecutivo.
La ausencia de un mecanismo institucional para que los actores polticos y sociales de la ciudad
participaran en la materia permiti polarizaciones intiles para mejorar la seguridad pblica.
Se asumi que la mayor debilidad de la polica es el lmite de sus facultades y no en su
aislamiento de la sociedad. Independientemente del vinculo polica sociedad y del diseo de una
poltica que lo renovara, Ebrard hizo suyos los razonamientos de Giulliani argumentando siempre a favor
de dar mayores facultades a los policas. Al respecto, el ex alcalde de Nueva York criticaba que la
decisin estratgica de la ciudad haba sido poner todas sus esperanzas en la detencin en flagrancia.
Y si bien el argumento es interesante, no ataca lo central y slo traslada la responsabilidad de un rea a

otra del quehacer pblico, al plantear que lo que hace la PGJDF en materia de investigacin y
persecucin de delitos ser mejor si se permite la participacin de la SSP.
120
En un contexto de corrupcin, polarizacin social y falta de profesionalismo, la carencia policial ms

importante no est en sus facultades, sino en la falta de apoyo social y en la posibilidad de que la
delincuencia penetre y pervierta las estructuras gubernamentales.
Pese al activismo de Ebrard, la polica sigui actuando bsicamente aislada de la sociedad y sin mejorar
la comunicacin y la coordinacin con la comunidad. Los avances en el combate a la corrupcin no han
culminado. El indicador que lo resume todo, - como Ebrard dijo en su primera comparecencia no ha
mejorado sustancialmente. La confianza de los ciudadanos en la polica, hoy sigue siendo baja.
Sin el respaldo ciudadano no se puede entrar al combate al crimen o al menos no de manera profunda.
Es decir, la segunda crtica es que no se puso suficiente empeo en transformar la polica, bsicamente
reactiva y aislada de la sociedad, para crear una institucin fundamentalmente preventiva que pondere la
participacin y unidad de accin con la sociedad.
El error de generalizar en vez de focalizar. Ebrard no distingui cul es la parte del problema de
la seguridad pblica es realmente penal y cul no. La realidad es que la proporcin entre los problemas
atendidos por la polica que son faltas administrativas y los que constituyen delitos an es de cinco a uno.
Esto significa que por cada cinco acciones que terminan en un Juzgado Cvico, slo una tiene que ver
con el Ministerio Pblico y la denuncia de un delito.
Eso quiere decir que la mayor parte de los problemas que se viven en las calles no son delitos graves,
sino faltas administrativas y problemas de convivencia que requieren un tratamiento diferenciado.
Ampliar lo punible e incrementar las sanciones como mecanismo para sancionar e inhibir las conductas
produce un efecto de generalizacin de la actividad represora, saturando el sistema penal, de manera
que sus tiempos de respuesta se alargan y en consecuencia, la impunidad se incrementa.
121
En contraparte, la focalizacin permite concentrar recursos en los casos de mayor relevancia y posibilita
crear otros mecanismos de cohesin social. Esta lnea de accin lleva a concentrar recursos en la
actividad investigadora de la Procuradura de Justicia, que s tiene facultad para ese fin, ponderando los
recursos en los casos verdaderamente relevantes.
La disminucin del ndice delictivo es relativamente menor a otros periodos. La evolucin delictiva
puede analizarse, a partir de datos oficiales,
117
de la siguiente manera.
Evolucin histrica del promedio de delitos al da

(Periodo de estudio sombreado)
Promedio
diario
delitos
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
366.35
442.45
598.9
679.14
700.09
651.51
622.5
482.92
469.78
487.92
473.5
443.95
Lo que reflejan las cifras es que el mayor descenso de la inseguridad ya haba ocurrido con el cambio en
la naturaleza del gobierno en 1997, es decir antes de la llegada de Marcelo Ebrard, ocurrida en el 2002.
Al realizar una grfica es muy claro que hay dos puntos de quiebre muy notorios. El primero es la entrega
de la administracin en 1997. El siguiente movimiento sustantivo fue al momento en que Lpez Obrador
asumi su responsabilidad y puso en marcha un esquema de trabajo coordinado y supervisado
territorialmente.
117
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, Total de delitos 1993 - 2005. (en lnea) 3 pp.
Mxico, Direccin URL: http://www.pgjdf.gob.mx/estadisticas/totaldelitos.php, (consulta abril de 2005).
122
Promedio delitos toales
800
700
600
500
400
300
200
100
03
20
01
20
99
19
97
19
95
19
19
93
La saturacin de las crceles. Al adoptar la poltica de endurecimiento, el gobierno del DF
modific el ritmo con que se incrementaba la cantidad de internos. Como puede verse en los siguientes
cuadros y grficas, la curva de crecimiento fue muy pronunciada de 1995 a 1998, (pasando de 8,000 a
ms de 16,000); despus se encuentra un periodo de estabilidad relativa que incluye los aos 1999,
2000, 2001 y 2002 (con cifras que oscilan en torno a 21,000 internos). Pero los aos 2003 y 2004
nuevamente un regreso al crecimiento penal al llegar el nmero de internos a ms de 28,000
118
118
Poblacin interna de sentenciados y procesados por entidad federativa. Anexo del V Informe de
Gobierno. Mxico, 2005.
123
INTERNOS DF
35000
30000
25000
20000
INTERNOS
15000
10000
5000
AO
POBLACION
RECLUSORIOS
DF
04
03
20
02
20
01
20
00
20
99
20
98
19
97
19
96
19
19
19
95
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
8,142
11,030
13,445
16,623
20,578
21,854
22,049
20,673
23,359
28,637
Esto significa que, en el modelo punitivo, el costo de la relativa disminucin del ndice delictivo est
asociado con fuerte incremento de la poblacin interna y la consecuente saturacin de las crceles.
El momento de puesta en marcha del modelo punitivo fue en 2003, con un conjunto de disposiciones
administrativas y la aprobacin de la reforma penal. Si se compara la evolucin de ese ao con el anterior
tanto del ndice delictivo como de la poblacin interna, se puede identificar la magnitud y relacin que
tienen los cambios logrados por esa va.
119
Ya que la PGJDF solo tiene publicados valores relativos como los promedios anuales y su evolucin
120
, la
comparacin se hace con la tasa de crecimiento de la poblacin en los reclusorios capitalinos en el

periodo en que se pusieron en marcha las reformas penales promovidas por Marcelo Ebrard.
Elaboracin propia con datos del V Informe de Gobierno 2005 y de la PGJDF.

120
Aunque tiene otros sistemas de informacin que no se abren con frecuencia al pblico, puede
sealarse que el desglose sobre el tipo de delito cometido, en dnde se realiza y en que modalidad
124
As se puede identificar que al comparar el ao 2002 con 2003, el nmero de internos creci en 12.9%
pues pas de 20,673 a 23,359. En el mismo periodo el ndice delictivo, baj 2,9% pues baj de 487.9
casos en promedio anual a 473. 5 para el siguiente ao.
La comparacin seala que el ritmo de evolucin no es homogneo, muy probablemente por que
intervienen otros elementos sociales distintos al mero incremento de las detenciones. Esta consideracin
es clave para entender el carcter complejo, que internacionalmente se asume para el fenmeno social
de la inseguridad.
Plantear que los cambios en la seguridad se darn por la va exclusiva del modelo punitivo implicara un
gran crecimiento penitenciario, en una proporcin explosiva.
Si para lograr una disminucin de 3 puntos porcentuales en el ndice delictivo, se considera que la
herramienta a utilizar es el incremento a la poblacin interna, que ocurri en 13 puntos, entonces para
lograr que la reduccin delictiva llegue a 15 puntos el nmero de presos debe aumentar en 65%.
De manera que an reconociendo la influencia de las detenciones con los delitos, esta relacin no es la
nica. Los factores sociales - particularmente los laborales y econmicos - aparecen como los candidatos
a tener una influencia ms directa, como incluso lo han sealado informes del Banco Mundial.
121
genera tablas de informacin ms desagregadas, pero que al mismo tiempo pueden manejarse por las
arreas de estadstica, quienes son las responsables de dar entrada a las averiguaciones previas que se
originan en las agencias y particularizarlas en la clasificacin.
121
John Bailey y Jorge Chabat, Crimen trasnacional y seguridad pblica, desafos para Mxico y Estados
Unidos. Mxico, Plaza y Jans, 2003, pp. 28 - 29.
125
Antes de finalizar este captulo, hay que hacer un alto para sealar que la valoracin del ndice delictivo
del DF ha tenido una polmica como la de ninguna otra entidad, bsicamente por razones electorales.
Esas argumentaciones, sus motivaciones y efectos no forman parte de esta investigacin. Pero sus
extremos son igualmente generadores de distorsiones e inexactitudes. La ciudad de Mxico no es la ms
insegura del pas ni tiene un crecimiento delictivo generalizado. Segn el Sistema Nacional de Seguridad
Pblica ocupa el lugar 7 de un listado de 32 casos y ha experimentado disminuciones delictivas a partir
de 1997. Pero tampoco puede decirse que ya tiene la situacin bajo control.
En trminos generales, el DF ha tenido una disminucin, con distintos niveles de mejora, y que ha tenido,
desde mi punto de vista, sus mejores armas en la coordinacin y la supervisin.
Como conclusin general de este captulo en especfico, puede sealarse que la responsabilidad de
Marcelo Ebrard se caracteriz por intenso ritmo de trabajo, su afn por supervisar y reorganizar el
servicio. En contraparte puede decirse que dio entrada a una filosofa punitiva, reactiva y que en su
desarrollo extremo puede vulnerar la vida democrtica en vez de consolidarla.
Respecto a la eficiencia para abatir el ndice delictivo, aun sin considerar que este indicador no incluye la
gran cifra de delitos no denunciados, puede decirse que la disminucin de la incidencia es relativa y
menos significativa que las que ocurrieron en otros momentos, que tienen a su favor un discurso policial
menos agresivo.
126
CAPTULO SEXTO
EL DEBATE SOBRE LA INSEGURIDAD. LAS INICIATIVAS DE REFORMA PENAL Y JUSTICIA
El gobierno federal ha tenido una poltica de seguridad poco productiva, rodeada de tensiones polticas.
En ese ambiente, el gobierno de Vicente Fox present una iniciativa de reformas penales y de justicia
como la principal respuesta al final de su administracin
Por ser este un tema actual, que puede influir en la seguridad de la ciudad y que constituye el cierre del
periodo que se estudia es necesario hacer una valoracin de carcter general.
6.1 La marcha blanca: un reclamo justo, intencionalidad bajo sospecha

En la marcha del 27 de junio de 2004 se mezcl la legtima aspiracin de los capitalinos por vivir en una
ciudad ms segura con el inters de un grupo de empresarios y sectores del PAN por encabezar la
movilizacin.
Mxico Unido contra la Delincuencia y COPARMEX fueron parte destacada de los convocantes que
mezclaron los reclamos airados y la promocin de la pena de muerte pero sin lograr una agenda de
discusin ordenada.
El personaje ms claramente identificado con la extrema derecha es Guillermo Velazco Arzac, quien
segn el periodista lvaro Delgado
122
, con el seudnimo Jenofonte fue miembro de El Yunque, editor de
Puo, el rgano de la agrupacin anticomunista MURO, despus directivo de la Unin de Padres de

Familia en 1975, y directivo de COPARMEX.
122
lvaro Delgado. El Yunque, la ultraderecha en el poder, Mxico, Plaza y Jans, 2003, 222 pp.
127
De esta manera la marcha blanca fue como un gran tiro de escopeta, que en trminos generales seal
tanto la gravedad del problema como el hartazgo de la gente. A pesar de ello, no se ha logrado superar
ese punto ni hacer converger el reclamo social con la accin gubernamental.
123
6.2 La iniciativa presidencial de reforma penal y de justicia

Quiz la carencia de resultados tambin desesper al Ejecutivo en ese mismo ao. Pero lo cierto es que
encontr como salida enviar un amplio proyecto de reformas constitucionales y legales
124
. La lectura de
esta decisin es que el presidente Fox intent pasarle la responsabilidad al Congreso, subrayando el
mensaje de que si su gobierno no daba los resultados ofrecidos era por las resistencias del Legislativo.
En el conjunto de las iniciativas presidenciales, debe aceptarse que algunas representan avances. Pero
es evidente que algunas son inaceptables por los riesgos que implican para la consolidacin de una vida
pblica democrtica y que otras propuestas deben mejorarse
125
. A continuacin, el anlisis:
La primera idea cuestionable es modificar el artculo 16 constitucional para establecer un sistema de
doble legislacin. La iniciativa propone que: La ley definir los delitos que se considerarn como
delincuencia organizada, as como los trminos y modalidades para su investigacin y persecucin.
123
Aunque en ese ao diversos especialistas, asociaciones civiles e incluso la CNDH, presentaron

agendas de discusin, la valoracin es que no hubo cambios en el gobierno capitalino ni el federal. Vase
Comisin Nacional de Derechos Humanos, Informe especial de la CNDH sobre el ejercicio efectivo del
derecho a la seguridad pblica en nuestro pas, (en lnea), Mxico, Direccin URL:
http//www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/CDSEGPUB/ (consulta junio de 2006).
124
Presidencia de la Repblica. Iniciativa de reforma al sistema de seguridad pblica y justicia penal, (en
lnea) 44 pp. Mxico; Direccin URL: http:www.presidencia.gob.mx/docs/reformas_ssp.pdf, (consulta:
octubre 2006). dem. 494 pp. http:www.presidencia.gob.mx/docs/reforma _legal.ssp.pdf.
Enviada en marzo de 2004 al Senado de la Repblica. Incluye modificar 23 artculos de la Constitucin,
adems de proponer cambios o emisin de leyes nuevas en los casos del Cdigo Penal Federal, el
Federal de Procedimientos Penales, la Ley Federal de Ejecucin de Sanciones Penales, la Ley General
de Justicia para los Adolescentes, Ley Orgnica de la Polica Federal, Ley de la Fiscala General de la
Federacin, Ley de Seguridad Pblica, Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Ley Orgnica del
Poder Judicial de la Federacin, Ley Federal de la Defensora Pblica, Ley de Amparo, Ley
Reglamentaria del artculo 5 Constitucional, Ley Orgnica de la Administracin Pblica.
125
En el anlisis de esta iniciativa y de las reformas penales debe reconocerse la labor del Instituto de
Investigaciones Legislativas de la UNAM, particularmente por la realizacin de las Jornadas sobre
Justicia Penal.
128
De aprobarse, una legislacin secundaria definira en que casos s aplican las garantas constitucionales
para todos los ciudadanos y en cules no. As, lo que era una mera excepcin ahora lo ser pero con
validez constitucional.
De acuerdo con la exposicin de motivos, eso es necesario pues al favorecer el garantismo se podra
colapsar el sistema de procuracin e imparticin de justicia en la atencin de este gnero de ilcitos
penales debido a la volatilidad y estrategias de defensa de las organizaciones delictivas. En estos casos,
el Estado debe hacer valer la supremaca de la seguridad nacional.
Esa preeminencia de la seguridad nacional tiene, a mi juicio, un tufo autoritario. Segn este
razonamiento, la seguridad es ms relevante que la vigencia del rgimen democrtico que supone
defender. Perece que la solucin propuesta es hacer valer esa supremaca por encima de las estorbosas
garantas individuales.
Se corre el riesgo de dar entrada, por argumentos de seguridad, a un razonamiento que permite
excepciones a lo que de manera clara seala, ni ms ni menos, que el primer prrafo del artculo 1 de la
Constitucin Poltica.
En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin,
las cuales no podrn restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que ella misma
establece.
Otra innovacin es crear una polica nica, mezclando facultades de investigacin y preventivas. La
idea es unir la Polica Federal Preventiva con la Agencia Federal de Investigaciones actualmente
dependiente de la Procuradura, (instancia a la que se busca dar autonoma.)
El problema es que la nueva polica se mantiene en el Ejecutivo y no dependera totalmente del Fiscal.
En vez de la actual jerarqua sobre la polica, que tiene la finalidad de verificar que los elementos de la
129
investigacin estn enmarcados en la ley y que las pruebas fueron obtenidas de manera lcita, en el
proyecto enviado el Ministerio Pblico slo tendra un control funcional.
La duda de distintos juristas es si un rgano autnomo puede realmente controlar la operacin de un

grupo, para mayores seas armado, que quedara adscrito a la Secretara del Interior como entidad
desconcentrada, con autonoma tcnica, operativa y su propia Ley Orgnica.
126
Al generar esta superpolica, con facultades de investigacin, el Fiscal queda con pocas posibilidades de
control efectivo, por dos razones.
Primera, porque las denuncias ya no pasan primero por el Ministerio Pblico, sino que la polica federal
es punto de arranque con su autonoma de operacin. Segunda, al frente de la polica estara un
Comisionado, que puede destituir libremente el Presidente de la Repblica, con lo que el Fiscal se queda
con autonoma y direccin funcional, mientras el Ejecutivo decide y maneja el mando policial.
Cmo le va hacer el Fiscal para controlar una entidad desconcentrada adscrita a una secretara del
Poder Ejecutivo, si ni siquiera puede despedir al responsable y adems ste puede iniciar por su cuenta
investigaciones? Para decirlo sin eufemismos: ese control funcional es muy pobre, y no se hace cargo de
las razones por las que en un amplio conjunto de la sociedad existe desconfianza hacia la polica.
La substitucin de la Secretara de Seguridad Pblica por una secretara del Interior. La nueva
dependencia se encargara de la poltica criminal, de la nueva polica federal y de los servicios periciales
como entidades descentralizadas pero sectorizadas en esta dependencia. Adems asumira la parte que
le corresponde al Ejecutivo en la administracin de las crceles.
126
Luis de la Barreda Solrzano. Una iniciativa ambiciosa y riesgosa en Seguridad Pblica voces
diversas en un enfoque multidisciplinario, Pedro Pealoza coordinador, Mxico, Porra, 2005. pp. 159
175.
130
Parece que la intencin es crear algo semejante a una Secretara de Gobernacin, pero especializada en
poltica punitiva y que tendra fuerza para iniciar procesos penales por medio de la polica federal, que
tiene como novedad su distanciamiento del Ministerio Pblico. Eso se llama discrecionalidad.
Con la reforma del artculo 21 el Fiscal que substituir al Procurador gozar de una distancia del
Ejecutivo que debe festejarse. Tendr autonoma de gestin, presupuestaria, personalidad jurdica y
patrimonio propios. Durar en su cargo 5 aos con posibilidad de una reeleccin, lo ratifica el Senado y
se le destituye por medio de un juicio poltico.
Pero cuidado. Hay que advertir que buscar una distancia del poder presidencial puede llevar al pantano
de los intereses de partido o a que no existan mecanismos de supervisin efectivos, crendose un poder
ajeno a la objetividad de la rendicin de cuentas.
Como alternativa, es indispensable que el Fiscal presente un Programa de Procuracin de Justicia como
documento rector y cuantificable de su labor, para que este sea el soporte de la evaluacin anual que se
prev que realice el Legislativo. Para evitar el riesgo de una actuacin sesgada, el Fiscal no debe ser
elegible para la Presidencia de la Repblica en el periodo inmediato.
El proyecto propone crear el Consejo de la Fiscala de la Federacin. Su finalidad es la coordinacin del

Fiscal con los rganos desconcentrados (servicios periciales y polica federal). La integracin proyectada
es el propio Fiscal, quien preside y tiene voto de calidad, dos consejeros designados por l, otro por el
Senado otro por la judicatura federal y uno ms por el Presidente de la Repblica; con voz asisten el
titular de servicios periciales y el comisionado de la Polica Federal.
La composicin del Consejo es ineficaz para los fines propuestos. Si la idea es permitir una mayor
influencia del Fiscal, mejor hay que darle ms facultades de control en vez de que slo pueda coordinarse
con los servicios periciales y la polica investigadora.
131
Si lo que se busca es la evaluacin de las tareas de la Fiscala, el consejo propuesto parece un grupo de
autoevaluacin. Lo que requiere es un carcter menos oficialista; hay que incluir especialistas, buscando
independencia de criterio, pluralidad y capacidad probada.
Otro problema que podra representar la autonoma de la Fiscala es que su titular puede abusar de ella y
decidir no colaborar de manera adecuada con las dependencias del Ejecutivo en las tareas de seguridad
pblica, puesto que el Ejecutivo Federal ya no sera su superior.
Las nuevas disposiciones del artculo 20 sobre la presuncin de inocencia son beneficios que se
pierden si el procesado es acusado de un delito grave, si el delito no es grave pero se carece de recursos
para reparar el dao o si el juez determina revocar una decisin anterior. As, subsiste la paradoja de la
prisin preventiva, que no es otra cosa que una persona pierda su libertad sin estar sentenciada.
Aqu hay dos puntos: Por qu no se ha explorado nacionalmente la colocacin de brazaletes

electrnicos en vez de abusar de la prisin preventiva, en los casos de poca peligrosidad o cuando el
detenido no tiene recursos? No es posible introducir estos mecanismos y evitar adems la saturacin de
las crceles? La discrecionalidad se ha reducido al grado que ya no ocurre la prctica de meter un delito
grave con la finalidad de que el acusado no alcance fianza?
Por otra parte, estos son aspectos de la iniciativa de la reforma que, siendo en principio positivos, deben
mejorarse:
La reforma del artculo 20 reformula los derechos de los procesados. En ellos se radica la oralidad,
inmediatez, concentracin y publicidad de un juicio realizado en la presencia de un juez que resuelve un

proceso acusatorio. Se establece, de manera clara, la presuncin de inocencia del imputado,
convirtindola en el primero de sus derechos. Tambin el Ministerio Pblico pierde la posibilidad de
oponerse a la libertad bajo caucin en los delitos no graves. Adems se especifica el derecho a ser
defendido, precisamente, por un abogado certificado desapareciendo otras figuras; pierden validez las
132
declaraciones rendidas ante el Ministerio Pblico, pues solo sern relevantes las rendidas ante el juez y
con la presencia de un abogado. El problema de la certificacin queda en manos del Consejo de la
Judicatura.
El riesgo de sobrecarga para los jueces debe considerarse. Hay que destinar recursos y generar
condiciones para que sea realmente el juez quien presida las audiencias y el desahogo de pruebas en
vez del secretario de acuerdos, pues de esa forma slo participa en la emisin de la sentencia.
Tan existe el riesgo de sobrecarga, que esa es una de las razones para proponer criterios de oportunidad
para suspender el proceso penal. En lo inmediato, como alternativa, es necesario que se disponga de
recursos y condiciones de trabajo para el sistema penal se desarrolle en las mejores condiciones
En lo de fondo, debe sealarse la necesidad de promover sistemas alternativos de mediacin, que

puedan procesar distintos temas que hoy saturan los juzgados, y que esa solucin implica que no sera
por la voluntad o interpretacin discrecional de un juez sino por una disposicin legal, distintas conductas
y responsabilidades no graves, pueden procesarse buscando la reparacin del dao y la conciliacin en
vez de la pena de crcel.
127
La iniciativa de reformar el artculo 18 constitucional en su tercer prrafo, implica reconocer la
prctica en la que sentenciados por delitos federales en realidad estn en reclusorios estatales. Pero el
problema no desaparece por reconocerlo. Aun hacindose el cambio propuesto, persiste el problema que
representa tener a delincuentes de alta peligrosidad, muchos de los cuales son parte de la delincuencia
organizada y del mundo del narcotrfico, en las prisiones estatales donde son factores de riesgo y
corrupcin y donde las condiciones de reclusin son distintas a las prisiones concebidas como de alta
seguridad.
127
Aunque existen mltiples referencias, algunas se vincularon con la discusin sobre la iniciativa
promovida en 2004. Vase Guillermo Zepeda Lecuona, Seguridad ciudadana y justicia penal en Mxico.
Los desafos institucionales de su reforma en Sergio Garca Ramrez; Olga Islas de Gonzlez Mariscal,
Leticia Vargas Casillas, La reforma a la justicia penal. Quintas jornadas sobre justicia penal,
coordinadores. Mxico, UNAM, 2006. pp. 159 186.
133
Es buena idea crear una oficina del Abogado General de la Federacin, para que esta carga de
trabajo, de representacin legal, no recaiga en quien ya tiene bastante trabajo con la procuracin de
justicia.
Es positiva la modificacin propuesta al artculo 73 constitucional en su fraccin XXIII para que el
legislativo federal defina reglas de trabajo para las corporaciones estatales y municipales.
Pero el problema no esta slo en la puerta de entrada del personal. Hay muchos problemas con la
permanencia y en consecuencia con la salida de elementos que no cumplen con su trabajo.
De manera que la formulacin para ese artculo podra incluir las atribuciones para la organizacin y
funcionamiento del sistema as como para el ingreso, seleccin, promocin, permanencia y
reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica.
128
Los artculos 116 y 122 proyectados mandatan para que las legislaturas de los estados asuman el
nivel de autonoma de la transformacin federal en el plazo de un ao. En principio es buena idea, pero
debe establecerse un proceso adecuado, que debe incluir la capacitacin y profesionalizacin (en su lado
negativo es ms claro decir seleccin y depuracin). Para explicar el punto hagamos un ejercicio no muy
distante de las condiciones reales de operacin.
Supongamos que por una serie de desafortunados sucesos, el crimen organizado ya tiene acuerdos con
algunas partes de ciertas procuraduras de algunos estados. Supongamos que nos volvemos a descuidar
y que con un afn de evitar conflictos laborales y aprovechar los recursos existentes se decide trasladar
el personal de esas procuraduras a las nuevas instancias, tipo fiscala. Entonces tendramos elementos,
vinculados con la delincuencia, que ya no pueden ser removidos fcilmente por la autonoma de la que
128
Debe considerarse que con las reformas constitucionales, de marzo de 1999, a la fraccin XIII del
apartado B del Artculo123 los policas puedan ser removidos si incumplen los requisitos, no de las leyes
vigentes en su contratacin sino del momento de la remocin, sin dar lugar ninguna reinstalacin.
134
gozan. Son corruptos, tienen poder y les reconocemos autonoma que ellos asumen como impunidad. Ni
en los mejores sueos de los capos hay peligros como stos.
La iniciativa de justicia para adolescentes fue aprobada en 2005
129
. Este punto signific avances en
las garantas procesales, de manera que stos no se enfrenten a los criterios distintos a los derechos de
todos los individuos. La modificacin logr el reconocimiento de UNICEF pues ampli los principios de
justicia para los adolescentes, es decir aquellos menores de 18 aos y mayores de12,
6.3 Contexto y valoracin

El nimo punitivo de las iniciativas constitucionales y legales del presidente Fox, as como el ambiente de
desesperacin se reflejaron en las declaraciones del entonces Procurador Macedo de la Concha.
Simplemente, quien pidi dar entrada a la discusin de la pena de muerte por tratarse de una exigencia
ciudadana que debe ser oda.
A contra corriente de las valoraciones humanistas, urgi a que se discutiera sobre esta pena, la cadena
perpetua y otros temas que no se han incorporado por compromisos que hemos asumido en el mbito
internacional.
130
Como complemento de la lgica reactiva, tambin se mantuvo la tendencia a incrementar el gasto sin
considerar sus escasos resultados. As, a mediados de 2004 se asignaron a la seguridad pblica mil
millones de pesos adicionales
131
, mismos que los gobernadores y presidentes municipales trataron
rpidamente de atraer, sin que se consignara entonces ninguna reflexin o balance relevante.
Al resumir y valorar propiamente las iniciativas enviadas por el presidente Fox la conclusin es que deben
rechazarse, pues sus aspectos centrales son la creacin de una doble legislacin penal, la
129
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 12 de diciembre de 2005. 1 seccin p. 2.

Rosa Elvira Vargas, Macedo, por abrir discusin sobre pena de muerte y cadena perpeta, peridico
La Jornada, 29 de junio de 2004, p. 3.
131
Patricia Ruiz,Recursos adicionales por mil mdp contra delito peridico Milenio Diario, 15 de julio de
2004, p.5.
130
135
discrecionalidad punitiva de la secretara del Interior y la formacin de una superpolica con facultades de
investigacin.
Adems, la distancia de la polica respecto del Ministerio Pblico no debe incrementarse. Por el contrario,
su subordinacin es bsica para que, sean los fiscales quienes presenten los casos y los jueces quienes
decidan, en un marco de autonoma y procesos penales justos.
Tampoco plantea una discusin de fondo sobre los principios que orientan la seguridad pblica y si stos
podran darle un papel ms relevante al ciudadano, en vez de limitarse a la proteccin de los intereses
del orden establecido.
Respecto a la investigacin presente, puede sealarse el riesgo de que el Distrito Federal asuma, sin un
debate razonado, el proyecto que present el presidente Fox. En vez de avanzar rumbo a una reforma de
la seguridad, puede adoptarse la equivocada idea de que es necesario un marco penal ms severo como
solucin unidimensional a un problema tan complejo como la seguridad pblica.
Reconociendo que el dinamismo y complejidad de la seguridad pblica dificultan considerar un momento

particular como el punto culminante de su discusin, parece que la presentacin de la iniciativa de
cambios constitucionales en el mbito federal y la salida de Marcelo Ebrard Casaubn en el mbito
local -- delimitan el periodo de actividad sustantiva.
Al comenzar las campaas electorales la atencin gir en torno de stas. Aunque la administracin
federal nombr substitutos, tanto en la SSP como en la PGR, stos no presentaron pblicamente
iniciativas que puedan considerarse ms relevantes. En el caso de la ciudad, con el peso poltico que
representaba que el anterior secretario compitiera por la Jefatura de Gobierno, si bien se lograron
avances particulares, no se dio margen para transformaciones de conjunto.
136
De esta manera, resta dar entrada a las propuestas; asumiendo que el periodo analizado, es decir la
seguridad en el Distrito Federal de 1997 a 2004, es slo una parte de un tema que sigue desarrollndose
da a da; de manera compleja y, tristemente, sin que terminen las prdidas para la sociedad.
137
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS:
HACIA UNA REFORMA DE LA SEGURIDAD PBLICA.
Este apartado inicia con un recuento del trabajo de investigacin y las valoraciones que origin. Despus,
propongo distintas iniciativas, que se refieren tanto para la reorientacin institucional como para las
acciones que puede aplicar la Secretara de Seguridad Pblica.
Finalmente menciono algunas referencias tericas en la materia, con la intencin de dar amplitud a la
reflexin y as tomar aliento para futuros anlisis del tema.
1. Conclusin y recuento general de la tesis

En esta investigacin el objetivo principal fue el anlisis de la poltica seguida en el Distrito Federal en el
periodo 1997 - 2004. El objetivo fue cubierto en seis apartados, ms el presente.
An as, la investigacin del tema siempre se ver enriquecida con valoraciones nuevas. Por ejemplo,
estudios comparativos de urbes en situaciones semejantes; o bien, investigaciones que cotejen la
situacin nacional con la experiencia internacional.
Fue relativamente sencillo identificar los razonamientos y proyectos propuestos por los distintos
secretarios de Seguridad Pblica. Un tanto ms complicado comparar los resultados entre sus gestiones
y ponderar sus logros
132
En esas condiciones, puede aportarse que la poltica de seguridad en el DF no se salv de la

improvisacin y la inmediatez con que se responde generalmente a las presiones del momento. Los
titulares de seguridad pblica han reaccionado con miras cortas.
132
La dificultad fue la escasa publicacin de series estadsticas locales con valores absolutos anteriores
al ao 2000.
138
No hay una propuesta de largo plazo, ni una visin de reforma democrtica que pueda ser acordada por
los distintos actores polticos y sociales de la ciudad.
De esta manera, la hiptesis que enunciaba como causa de la inoperancia institucional en seguridad
pblica a las reglas que la rigen es cierta pero, pero a la vez limitada. La conclusin no basta para
explicar el fenmeno. La investigacin hizo ver que los vaivenes de la poltica de seguridad se prohjan
con los amplios mrgenes que tienen los titulares para acentuar o frenar lneas de accin.
Puede especularse sobre las motivaciones personales y los clculos de beneficio poltico que realizaron
cada uno de los secretarios de seguridad pblica; pero no hay duda que las agendas e intereses
personales de los titulares influyeron de manera relevante en el diseo y aplicacin de las polticas. Esto
quiere decir que la fuerza de las instituciones gubernamentales se ve reducida cuando enfrenta las
aspiraciones y circunstancias polticas.
Este razonamiento se corrobora al recapitular una visin de conjunto del periodo. As, puede verse que
Marcelo Ebrard Casaubn tuvo la habilidad de convertir la seguridad pblica en un punto de apoyo para
su particular inters de suceder a Lpez Obrador al frente del gobierno capitalino; incluso desarrollando
una prctica distinta a la que esa administracin impuls originalmente.
Durante la conduccin de Leonel Godoy Rangel, si bien iniciaron cambios importantes en la materia,
tambin es cierto que el propio Godoy decidi dejar la responsabilidad en el gobierno capitalino para
asumir la Secretara de Gobierno en Michoacn, con rumbo a su propio crecimiento poltico.
En el caso de Alejandro Gertz Manero se abandon, primero, el nimo de reforma de su primera

comparencia, y despus, el secretario de seguridad pblica se hizo a un lado de la administracin
cardenista para integrarse al proyecto poltico que en ese momento encabezaba la candidatura de
Vicente Fox a la Presidencia de la Repblica.
139
Es decir, las acciones en materia de seguridad pblica, al no contar con evaluaciones distintas a las del
jefe superior, y al no tener un esquema institucional verdaderamente slido, permiten decisiones
discrecionales y variaciones muy notorias de una administracin a otra.
Por lo anterior, puede sealarse que la seguridad pblica como objeto de estudio resulta voltil; pues su
evolucin es muy cercana a las coyunturas polticas y electorales. A mi juicio de manera excesiva. Por
eso es necesario establecer una visin de largo aliento que modere vaivenes extremistas. Se requiere un
sentido de mayor institucionalidad para blindar a la seguridad pblica de las presiones del entorno
partidista y de las improvisaciones que slo intentan resolver las exigencias inmediatas.
As, el reto en el Distrito Federal lleva a - plantendolo en sntesis - recuperar la reforma poltica, incluir
en ella la seguridad de los ciudadanos y darle una orientacin institucional adecuada a la vida
democrtica.
Al considerar excesiva la relevancia de la personalidad y las circunstancias, ms que debatir las

motivaciones de cada decisin, lo debe plantearse es la reforma de las instituciones y de las polticas,
que hoy son particularmente veleidosas por una interpretacin patrimonialista del poder.
De forma que el reto es fortalecer y renovar las instituciones para establecer las grandes definiciones y
los lmites de la accin pblica. Por otra parte habr de planearse y desarrollar una nueva poltica de
seguridad pblica. Esto significa la cancelacin de las determinaciones individuales y de las
aspiraciones individuales? No, pero el nimo es que sean acotadas y atemperadas con discusiones
informadas y productivas, que coexistan con instituciones slidas y consistentes con el desarrollo
democrtico de la Ciudad de Mxico.
Entonces, Cules son las orientaciones para los cambios, tanto en lo institucional como en la puesta en
prctica de las decisiones de gobierno?
140
En lo correspondiente al desarrollo institucional, la SSP debe avanzar a una reforma que responda a las
aspiraciones de los ciudadanos, vincule plenamente la seguridad con los poderes de la ciudad, impulse la
evaluacin del Legislativo y garantice una poltica sometida a fines democrticos legalmente
establecidos.
En la poltica de seguridad el acento debe ponerse en las actividades de carcter preventivo, de manera
que los esfuerzos pblicos se equilibren. El reto no se resuelve slo con armas y patrullas, sino
integrando la fuerza de la sociedad para crear condiciones cada vez ms adversas a la actividad delictiva.
La premisa que soporta las afirmaciones anteriores es asumir que la seguridad pblica no se alcanza con
la compra de tecnologa; no la inventa ni la otorga el gobierno. Se construye o se destruye socialmente.
Subrayar la naturaleza social de la inseguridad, es reconocer que su origen y desarrollo tiene un conjunto
de elementos ms all de lo policaco. Muchos de ellos vinculados con la fortaleza del sistema judicial, la
integridad de las instituciones, los niveles de educacin, hacinamiento urbano, la readaptacin de los
sentenciados, pero sobre todo el desempleo, la desigualdad social y el ritmo de crecimiento
econmico
133
En este punto es importante sealar que, de acuerdo a Jorge Chabat y John Bailey, las investigaciones
del Banco Mundial han establecido que pases con distribucin ms desigual del ingreso tienden a tener
mayores tasas criminales que aquellos con patrones ms equitativos de distribucin del ingreso.
134
En consecuencia, la valoracin general que orienta las conclusiones es la siguiente: En vez de privilegiar
la reaccin punitiva como lnea primordial de accin policial, concentrando la atencin y los recursos en la
133
Enrique Quintana, El crimen y la economa, peridico Reforma 25 de junio de 2004, Secc. negocios
P. 7 - A.
134
Chabat, Jorge y John Bailey, op. cit. p. 29. Los autores se refieren al trabajo de Pablo Fajnszylver,
Daniel Lederman, y Norman Loayza, Determinants of crime rates in Latin American and the world: an
empirical assessment. El Banco Mundial, Washington DC, 1998.
141
persecucin de delitos cometidos, se requiere un conjunto de iniciativas que ataquen los factores de
riesgo delictivo y mejoren la accin gubernamental.
2. Propuestas para la transformacin general de la seguridad pblica

Las reformas polticas y constitucionales propuestas integran un primer apartado de propuestas:
Reconocer facultades plenas a los poderes del DF en seguridad pblica. Redefinir la orientacin y fin de
la seguridad pblica. Mejorar la planeacin y la evaluacin de la poltica de seguridad, compartiendo esas
funciones con el Poder Legislativo. Modificar las condiciones del nombramiento y de la remocin del
titular. Reorganizacin de la Secretara.
En un segundo rubro, sugiero modificaciones en la PGJDF y otras reas donde conviene un esfuerzo
convergente.
A) Reforma institucional
Facultades del gobierno del DF
El artculo 122 constitucional debe reformarse para que los ciudadanos y las autoridades del DF asuman
su responsabilidad en materia de seguridad pblica sin tutelas de la Federacin.
Esto significa, para el Legislativo, dar facultades en la materia a la Asamblea Legislativa del DF, que
debern sealarse en el referido artculo 122 constitucional y en artculo 42 del Estatuto.
En el caso del Ejecutivo, acabar con el procedimiento vigente para nombrar al Procurador y al Secretario
de Seguridad Pblica por la intil y excesiva influencia de la Presidencia de la Repblica que actualmente
refieren los artculos 34 y 35 del Estatuto.
Debe superarse la situacin actual, en la que la Asamblea Legislativa tiene slo posibilidades mnimas de
intervencin efectiva en la materia. Aunque el Estatuto marca principios generales para el conjunto de la
142
administracin capitalina, en la actualidad no hay una adecuada orientacin para la seguridad de los
habitantes del Distrito Federal. Debe establecerse la participacin legislativa y ciudadana.
Definicin y principios rectores de la seguridad pblica en la ciudad.
Actualmente el marco constitucional y legal es disperso, carente de visin de conjunto. La Ley Orgnica
de la Secretara de Seguridad Pblica (de 2002) si bien fija bases de organizacin de la dependencia, lo
hace en el marco constitucional y del Estatuto de Gobierno. As, esa disposicin organizativa carece de
jerarqua para marcar la orientacin y los fines de la seguridad pblica en la ciudad. La caduca Ley de
Seguridad Pblica (de 1993) corresponde al momento en que la ciudad era regida por un departamento
de la administracin federal.
Tampoco las definiciones constitucionales establecidas en los artculos 21, 73 y 115, as como las
incluidas en la Ley de Bases de Coordinacin (de 1995) son preceptos que estn ideados para la ciudad
de Mxico ni para renovar la seguridad pblica.
As, es necesario determinar la definicin bsica de seguridad pblica. Es conveniente agregar a la

nocin bsica que la identifica como una obligacin y una funcin pblica (establecida en los artculos 21
y 115 constitucionales) que tambin es una funcin en la que participa la sociedad y que debe ser
evaluada por su representacin.
De esta manera, en el Estatuto de Gobierno debe agregarse que es una funcin en beneficio del
ciudadano. Adems, que la seguridad no tiene slo los fines tradicionalmente expuestos: hacer respetar
el orden establecido y operar la responsabilidad policaca; sino asumir que sus fines son sociales.
Es igualmente relevante cancelar la discrecionalidad. Para ello debe existir un procedimiento legal de
rendicin de cuentas, en el que por medio de la representacin adecuada, la ciudadana pueda verificar
la efectividad del servicio pblico. De esta forma tendr ms derechos que los actuales, limitados en la
prctica, a los de un quejoso que espera la intervencin del gobierno.
143
Las ambiguas menciones al profesionalismo deben complementarse con referencias directas al carcter
fundamental de la coordinacin interinstitucional, al combate a la corrupcin y exigencia de la accin
oportuna de la autoridad, de forma que se refuerce la depuracin del servicio, con la sancin a la
inactividad y la negligencia.
El texto que puede incluirse en el Estatuto de Gobierno es el siguiente:
La seguridad pblica es una funcin pblica a cargo de de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados
y los Municipios en las respectivas competencias que marca la Constitucin; sta funcin se instituye en
beneficio de la ciudadana; se desarrollar y ser evaluada en los trminos que seale el Estatuto de
Gobierno y la Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal.
Los fines de la seguridad pblica son la convivencia armnica, el respeto a la ley y la proteccin de los
derechos de las personas. Los principios que guan la actuacin gubernamental son la honradez, el
combate a la corrupcin y la negligencia, la imparcialidad, el respeto a las garantas constitucionales y los
derechos humanos, la coordinacin interinstitucional, el fomento a la participacin ciudadana, la
prevencin del delito, la proteccin oportuna a las vctimas y la restitucin del dao.
Esta redaccin pude ser incluida en el artculo 12 del Estatuto, que se refiere a los principios estratgicos
de la administracin de la ciudad.
Planeacin y evaluacin ante el Legislativo y la ciudadana.
La participacin ciudadana no se limita al mbito inmediato de cada habitante de la ciudad de Mxico. La

intencin es que los entes que representan a la sociedad puedan dar equilibrio, transparencia y armona
a las decisiones que actualmente el Ejecutivo desarrolla sin mayor contrapeso.
144
En este orden de ideas planteo que el secretario de Seguridad Pblica estar obligado a presentar a la
ALDF en un plazo mximo de 90 das inmediatos a su nombramiento, el Plan de Seguridad Pblica para
el Distrito Federal. En l se integrarn: diagnstico, objetivo general, objetivos especficos a alcanzar,
lneas de accin a desarrollar y reas responsables de su ejecucin sea por s mismas o en colaboracin
con otras dependencias, de manera que este documento sea la base de la rendicin de cuentas.
Este Plan deber ajustarse a las facultades de la Secretara, al Programa General de Desarrollo del DF y
a la disponibilidad presupuestal.
En un parntesis debe decirse que la prctica analizada refleja que la colaboracin interinstitucional ha
sido un beneficio para la ciudad. La existencia de un documento rector como fue el Programa Integral de
Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia 2000- 2006 es positiva, y no rie con la existencia de un plan
de trabajo, por cada dependencia, cuantificable ente el poder Legislativo
Respecto al Procurador, lo equitativo y conveniente es que realice un ejercicio semejante al del

Secretario de Seguridad Pblica. Cada titular ser responsable de operar y controlar lo que les
corresponda segn la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del DF y de acuerdo a las instrucciones
del Jefe de Gobierno.
En caso de que la obligacin de presentar dicho Plan no se cumpla, el nombramiento del Secretario
quedar sin efecto y el Jefe de Gobierno obligado a reponer el procedimiento.
Para fortalecer su participacin en la evaluacin, la ALDF debe tener la posibilidad de emitir un voto de
censura que se turnar al Jefe de Gobierno.
La emisin de esta resolucin es un contrapeso importante al Ejecutivo. Para evitar que se convierta en
mecanismo de presiones partidistas se requerir el respaldo de una mayora calificada, y la elaboracin
de una evaluacin objetiva que demuestre la responsabilidad del mando en uno de estos hechos: a) El
145
incumplimiento general e injustificado de las lneas de accin y de los objetivos especificados, b) La

violacin sistemtica o grave de las garantas constitucionales y los derechos humanos, y c) El desarrollo
generalizado de la corrupcin y la colusin con delincuentes.
En ese mismo nimo de participacin en la poltica de seguridad pblica, se crear, en la Ley de

Seguridad Pblica, un Consejo de Colaboracin y Evaluacin que, por partes iguales, integrar tres
representaciones: la gubernamental, la poltica, y la social. Este rgano colegiado sesionar al menos
cada 2 meses para generar un espacio de reflexin, que no est dominado por las presiones electorales,
actuando como acompaante y generador de iniciativas.
Los representantes de la pluralidad y proporcionalidad poltica de la ciudad sern integrantes de la

Asamblea Legislativa; la representacin gubernamental corresponder a otras dependencias que se
involucran en la materia, por ejemplo la PGJDF, la Secretara de Gobierno, la Direccin de Justicia
Cvica, la delegacin de la PGR, entre otras; finalmente la representacin de la sociedad podra incluir a
organismos no partidistas como ICESI, los institutos de Investigaciones Jurdicas y Sociales de la UNAM,
medios de comunicacin, especialistas, y agrupaciones ciudadanas con independencia de criterio.
Las facultades del Consejo de Colaboracin y Evaluacin sern conocer, analizar y opinar sobre las
polticas de seguridad de la ciudad, emitir opiniones para su mejora, informar de los delitos o zonas
donde deba reforzarse la actividad preventiva, denunciar casos graves de faltas al servicio, proponer
reconocimientos a los elementos destacados en sus labores, fomentar la participacin ciudadana en la
prevencin del delito, apoyar la difusin de las leyes, de las polticas preventivas y los resultados
alcanzados. El lmite de su actividad est en conocer o participar en actividades confidenciales o que
pongan en riesgo el desempeo de la funcin de seguridad pblica.
Su finalidad es propiciar el dilogo y la colaboracin de quines aplican la poltica, de quienes representan

polticamente a los ciudadanos y de quienes tienen la capacidad profesional y la independencia de
criterio suficiente para dar opiniones calificadas.
146
El nombramiento y perfil del secretario de Seguridad Pblica.
Si bien, desde 1996, los partidos polticos coinciden en modificar la influencia presidencial en el proceso;
ahora es posible ir ms all, planteando una visin de equilibrio pblico y rendicin de cuentas, con
cambios en los siguientes aspectos:
El Estatuto de Gobierno (que en este rubro no ha tenido modificaciones sustanciales desde la reforma de
1996) se ve limitado por la Constitucin y slo fija, en artculo 34 y con poco rigor, los requisitos para
quien tenga el mando de la fuerza pblica, adems de garantizar el control presidencial de la polica.
La propuesta es que, con la finalidad de rescatar la soberana de la ciudad, el nombramiento del titular
del ramo lo realice el Jefe de Gobierno.
Para limitar esta facultad y garantizar la imparcialidad en la materia, se deber cubrir el perfil que
establezcan el Estatuto y la Ley de Seguridad Pblica, mejorando los actuales que slo sealan
requisitos generales como ciudadana, edad, residencia y no haber sido sentenciado por delito intencional
con pena de crcel
135
Sorprende que para encabezar una tarea tan importante los requisitos sean laxos, o incluso menores a
exigencias para puestos subordinados
136
. Por ello, propongo establecer criterios para garantizar el mando
de la polica sea el primero en cumplir los requerimientos del cuerpo que dirige, con las siguientes
especificaciones:
Ser menor de 65 aos, no haber rechazado las recomendaciones emitidas por violaciones a las garantas
constitucionales por parte de la CNDH o la CDHDF, no haber sido inhabilitado por irregularidades
administrativas graves por la contralora capitalina o federal, contar con el grado de licenciatura con una
135
Artculo 34 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

El artculo 9 de la Ley Orgnica de la SSP establece ms requisitos para subsecretario que los
marcados en el Estatuto para ser titular.
136
147
antigedad mnima de 5 aos, acreditar al menos 5 aos de experiencia en el servicio pblico, no haber
sido dirigente partidario en el ao anterior al nombramiento, no poseer o participar en empresas de
seguridad privada durante su responsabilidad.
Adems, su declaracin patrimonial ser pblica al momento de ser designado, durante su encargo y los
5 aos posteriores al trmino.
Es necesario presentar una iniciativa sobre la actuacin del titular de la Secretara de Seguridad Pblica
y, particularmente, sus posibles distorsiones por motivos de promocin personal.
Puede debatirse cul es la mejor forma de evitar que la seguridad pblica sea deformada por las
aspiraciones personales de sus titulares, pero puede explorarse lo siguiente: que quien asuma la
Secretara de Seguridad Pblica no pueda ser candidato a Jefe de Gobierno si no dej el primer cargo
por lo menos con un ao de distancia respecto al inicio de las campaas.
137
De esta forma si un secretario de seguridad pblica tiene aspiraciones de dirigir la administracin

capitalina, no podr usar la presencia de su cargo en los medios.
Permanencia y remocin del titular de la SSP
No podr permanecer como titular de la Secretaria de Seguridad Pblica quien incumpla los requisitos del
nombramiento (Es decir, que cumpla 65 aos de edad, rechace las recomendaciones de la CNDH o la
CDHDF, sea considerado responsable directo de violaciones a las garantas constitucionales, sea
inhabilitado por irregularidades administrativas graves por la contralora capitalina o federal, posea o
137
Limitar el derecho a ser votado o a ocupar determinados cargos ya existe constitucionalmente, en

otros casos. As, quienes ocupan un cargo de eleccin popular no pueden ser reelectos, quienes son
ministros de un culto religioso no pueden ser candidatos, slo quienes son postulados por un partido
poltico pueden ser registrados como candidatos vlidos, y quienes no cumplen ciertos requisitos no
pueden ser consejeros de los organismos autnomos. La propuesta planteada implicara una reforma al
Estatuto de Gobierno en el artculo 53 que fija los requisitos para Jefe de Gobierno, entre ellos los de no
ocupar determinadas funciones 90 das antes de la eleccin, lmite que considero dbil, pues permite que
los funcionarios puedan distorsionar sus responsabilidades para su beneficio personal con el agravante
de hacerlo con demasiada cercana no slo de la jornada electoral sino del inicio de las campaas.
148
participe en empresas de seguridad privada, se rehse a hacer pblica su declaracin patrimonial, se

postule a un cargo partidario o sea sentenciado por un delito doloso).
El Presidente de la Repblica, al igual que en todo el pas, no podr remover a los mandos estatales. De
forma que la facultad de separar del cargo al Secretario ser nicamente del Jefe de Gobierno en casos
establecidos legalmente, en los que el titular sea responsable de:
Incumplimiento generalizado del Plan de Seguridad Pblica; violacin reiterada o grave de las garantas
constitucionales y los derechos humanos; desarrollo general de la corrupcin y la colusin de la polica
con la delincuencia; contraposicin a la orientacin del Plan General de Desarrollo de la ciudad;
contravenir los acuerdos del Jefe de Gobierno; incumplir resoluciones jurisdiccionales definitivas; realizar
actos que afecten gravemente las relaciones con las delegaciones poltica y la Federacin, u omisiones
reiteradas que afecten el funcionamiento de la seguridad pblica.
Organizacin de la Secretara de Seguridad Pblica.
La Ley correspondiente, vigente desde julio de 1993, es incoherente con la naturaleza del gobierno
capitalino y est rebasada en distintos aspectos, por lo que es fundamental su adecuacin.
Para empezar, es obvio que al no existir el Departamento del DF, la Ley no debe otorgarle ninguna
responsabilidad, como la actual capacidad reglamentaria de la estructura interna de la SSP.
Adems de corregir las incongruencias con la Ley Orgnica aprobada en 2003, una redefinicin
institucional de la seguridad pblica es el momento adecuado para incluir los siguientes cambios:
Eliminar la referencia al mando supremo de los cuerpos de seguridad pblica que mantiene
actualmente el Presidente en el artculo 7 de la Ley de Seguridad Pblica.
149
Modificar la exigencia de que el programa de seguridad pblica local deba sujetarse al Plan
Nacional de Desarrollo, prevista en el artculo 13 de la misma Ley, e incluir el vnculo con el Programa
General de Desarrollo del Distrito Federal.
Fortalecer la participacin del Legislativo local (que 1993 no exista, pues entonces la ARDF slo
tena carcter de representacin que emita lineamientos de poca jerarqua). Esta responsabilidad sera
conforme a la iniciativa reforma del Estatuto de Gobierno ya expuesta.
Definir mnimos de duracin, criterios de los contenidos y la periodicidad de la formacin bsica, la
actualizacin y especializacin. El nombramiento de los responsables del Instituto de Formacin de la

SSP debe obedecer a un perfil profesional, cancelndose la discrecionalidad que hoy permite el artculo
22 de la ley.
El ingreso debe eliminar el requisito ambiguo consistente en notoria buena conducta y reconocida
solvencia moral (artculo 26) para substituirlo por la aprobacin de exmenes psicolgicos, toxicolgicos
y auditoras patrimoniales. La ley debe establecer un ingreso profesional mnimo de manera precisa.
Eliminar, o al menos moderar, la opinin del jefe inmediato en la evaluacin de los elementos
(artculo 32). Los mrgenes subjetivos y discrecionales deben substituirse por el reconocimiento a los
resultados y el mrito, para que el ascenso y promocin sea controlado sustancialmente por una
Comisin Tcnica, que en caso necesario recibir las objeciones fundadas del jefe inmediato.
Definir los requisitos, el perfil y la experiencia necesaria para ser nombrado o perder el cargo de
Subsecretario, Jefe de Sector, mando Metropolitano, hasta responsable de las Unidades de Planeacin
Sectorial. El reto es recuperar los avances de la Ley Orgnica y establecer un escalafn profesional, de
forma que el factor fundamental no sea la opinin subjetiva del superior.
150
El rgimen disciplinario debe actualizarse; en particular, la suspensin temporal que se aplica al
elemento que est sujeto a una averiguacin previa (Art. 50) debe eliminarse. Si lo que se busca es evitar
que el polica (muchas veces injustamente inculpado por el delincuente) se sustraiga de la accin de la
autoridad, es mejor concentrarlo en un cuartel sin lastimar sus ingresos.
Con la ley de 1993 la destitucin procede por faltas consecutivas, sentencia penal, falta de honradez,
portar el arma fuera del servicio, usar drogas, arriesgar a particulares, violar secretos, alterar
documentos, o exigir dinero a los subalternos. Pero no se sanciona la ineficiencia. De manera que si un
mando no acta con diligencia y se incrementa la incidencia delictiva, lo nico que puede hacerse es
cambiarlo de adscripcin, pero no pierde el trabajo al no existir condiciones objetivas de permanencia.
Siendo que esta situacin se aborda de mejor manera por la Ley Orgnica en el artculo 42, al incluir
sanciones a las omisiones, no tiene sentido mantener lo dispuesto en la Ley de seguridad Pblica.
Equilibrar el trabajo en dos grandes subsecretaras y un tramo de control del secretario
En la medida que se pretende equiparar las acciones punitivas con las preventivas, es conveniente
agrupar el trabajo de la secretara en dos grandes lineas a cargo de las subsecretaras correspondientes.
Una se har cargo de la lnea de operacin policial; de ella dependeran el puesto de mando y las
comunicaciones internas, la direccin de los policas metropolitanos (entre estos granaderos,
helicpteros, ERUM) y los policas sectoriales.
De la otra subsecretara dependera el rea de anlisis del delito, las actividades de capacitacin, la
atencin a derechos humanos y la participacin ciudadana.
Las actividades de carcter administrativo, es decir el control de inventarios, plantillas de personal y el

manejo presupuestal dependeran de una coordinacin dependiente del Secretario, as como el rea de
control de confianza, la comunicacin social y la relacin con los organismos descentralizados.
151
En este punto es conveniente aplicar principios de racionalidad y austeridad. La estructura del personal
directivo y de confianza de la SSP ha tenido crecimientos constantes que incitan a la reflexin.
De acuerdo con informacin oficial
138
, desde la emisin de la Ley de Seguridad Pblica de 1993, la
evolucin administrativa tiene una tendencia creciente, aumentando la cantidad de las plazas y su
jerarqua.
En 1994, la Secretara General de Proteccin y Vialidad contaba con 409 plazas distribuidas en 4 reas
con nivel de Direccin General o menor. En 1995 se crea la Secretara de Seguridad Pblica, sin que se
informen otros cambios adicionales. En 1996, las plazas llegan a 646 asignadas a 11 reas y se forma
una Subsecretara. En 1997, los espacios suben a 678 en 14 adscripciones, con una Subsecretara y 12
direcciones Generales o Ejecutivas. Para 1998 bajan a 633 y se establecen slo 4 Direcciones. En el ao
1999 se cancelan plazas para llegar a 620, sin especificar otros cambios. Para el 2000, slo se crean
unas cuantas plazas para sumar 623. En el 2001, se incrementan las plazas en dos ocasiones; primero
alcanzan 812 y se asignan a 2 Subsecretaras; ese mismo ao llegaran a 920, bsicamente con la
misma estructura. En 2002 las plazas llegan a 1079, se mantienen dos Subsecretaras y se crean de
manera ajena a estas una Coordinacin y una Direccin General. 2003 y 2004 no representan cambios.
Pero a partir de mayo de 2005, las plazas se incrementan para ser un total de 1112, repartidas en el
tramo de control del titular, ms tres Subsecretaras y una Oficiala Mayor, contabilizando 30 reas con
nivel de Oficina de Subsecretario, Direccin General o Ejecutiva.
As que hay amplitud suficiente para una reorganizacin y aligerar las estructuras de mando, que le de
fuerza y recursos a las tareas de participacin de la sociedad, adems de la prevencin social del delito.
138
s/ autor, Manual Administrativo Secretara de Seguridad Pblica. Oficiala Mayor; Direccin Ejecutiva
de Desarrollo Organizacional y Administrativo. Mxico, agosto 2005, 692 pp.
152
Convertir a las policas complementarias en organismos descentralizados.
Siendo la Polica Bancaria e Industrial y la Polica Auxiliar corporaciones integrantes de la polica

preventiva, requieren de una personalidad distinta para llevar su relacin con sus contratantes. Esto es
posible mediante el acuerdo correspondiente del Jefe de Gobierno que puede utilizar las facultades
previstas en los 97, 98, 99 y 100 del Estatuto de Gobierno.
De esta manera la operacin cotidiana de los servicios con los contratantes ser atendida de manera
transparente por un aparato descentralizado. Mismo que estar obligado a reportar informes y entregar
sus ingresos a las finanzas locales.
Diferenciar los servicios intramuros, que se realizan en locales cerrados beneficio de un particular, hace
necesario que, al menos en esos casos, se distinga el uniforme de la Polica Auxiliar del conjunto de la
polica preventiva. Adems, debe mantener su propia Caja de Prestaciones, para que esta se haga cargo
del plan social que no puede asimilar la SSP.
Control de las empresas de seguridad privada.
En la Ley de Seguridad Pblica de 1993 esa tarea est a cargo de la PGJDF, pero la ALDF otorg en esa
facultad a la SSP en 2005.
139
Debe considerarse que la dimensin de la seguridad privada obliga a una supervisin eficiente y que el
fenmeno creci de manera acelerada en la dcada de los aos 90. Adems, hay casos donde es
evidente la participacin de algunos vigilantes particulares en asaltos concertados con la delincuencia. De
manera que deben tomarse medidas para evitar la existencia de servicios privados sin control o que
grupos delictivos encuentren refugio en stos.
En mi opinin, en vez de que esta tarea sea asumida centralmente por la SSP, el Ejecutivo puede crear
un organismo tcnico especializado y autofinanciable que asuma el registro de las armas, sancione a las
139
Gaceta Oficial del DF, 24 de enero de 2005. pp.
153
empresas de seguridad privada que omitan informar a las autoridades de un posible delito y que realice
un control ms estricto de sus elementos (con fotografa, filiacin, domicilio, datos generales y huellas
dactilares), exigiendo reportes de movimientos en plazos ms cortos que los actuales informes.
140
El conjunto de estas transformaciones obligan a modificar la Ley de Seguridad Pblica, no slo para
atender los casos ms obvios de atraso, sino para que esta disposicin marque una nueva orientacin
general en congruencia con las transformaciones de el Estatuto y la Ley Orgnica.
B) Cambios convergentes.
En la calle, la polica y los agentes ministeriales se necesitan mutuamente. La PGJDF es quien presenta
la Averiguacin Previa al juez; esa sola razn evidencia que su trabajo no debe desligarse de la
seguridad pblica, pues es quien tiene facultades de investigacin y finalmente consigna a los presuntos
delincuentes, adems de ser una fuente de informacin estadstica y criminal insustituible.
La seguridad de la ciudad tambin tiene que ver con la reaccin ante las faltas administrativas, las pautas
con que actan los jueces y cmo se enfrentan las sanciones para procesados y sentenciados.
De esta forma, es indispensable proponer algunas transformaciones que, en conjunto, pueden mejorar la
seguridad pblica.
Transformaciones en la Procuracin de Justicia

El punto de arranque es que la PGJDF comparta la visin de que perseguir los delitos no est en conflicto
con las garantas constitucionales. Que sus polticas no asuman que la nica manera de avanzar es el
incremento de las penas y la mano dura; de manera que la premisa compartida por el gobierno de la
ciudad sea equilibrada, combatiendo la gnesis delictiva y no slo sus manifestaciones.
140
Adems debe sancionarse la prctica de instituciones bancarias y comerciales de violar la privaca de

sus clientes al comercializar sus datos, prctica que puede ser, en manos criminales, altamente peligrosa.
154
En este punto debe considerarse un ilustrativo razonamiento penalista
141
. En l se identifica el
crecimiento de las sanciones en Mxico y su poca efectividad, dado que se recurre a lmites cada vez
mayores.
En 1931 la pena mxima era de 30 aos, en 1955 se incrementa a 40 aos, en 1989 se incorporan
excepciones que permiten hasta 50 aos, en 1999 la sancin mxima rebasa ese lmite para llegar 60
aos y en el 2000 el lmite llega al sorprendente caso de 70 aos para delitos relativos al secuestro.
Este nimo punitivo nos ha convertido en una sociedad ms segura? Es evidente que no, pero tambin
debe alertarnos, pues todava es fcil vender la idea de que la sociedad necesita ms crceles
El segundo punto es mejorar el nombramiento del Procurador. En principio puede recuperarse el acuerdo
interpartidista de 1996, segn el cual la designacin le corresponda a la ALDF a iniciativa del Jefe de
Gobierno. Esto significa que la intromisin presidencial desaparece y que la intervencin del Legislativo
se convierte en un garante del proceso.
Pero ello no basta. Es necesario ampliar la distancia de la Procuradura del entorno poltico electoral,
dotndole de niveles mayores de autonoma respecto del Ejecutivo local, mejorando los requisitos para
su designacin, la presentacin de metas cuantificables de manera semejante al Secretario de Seguridad
Pblica y que sea objeto de evaluaciones anlogas.
A partir de los puntos anteriores - eliminacin de la intervencin federal, nombramiento con
participacin del Legislativo, uso moderado y racional de los recursos punitivos y colaboracin
interinstitucional se facilita reforzar la profesionalizacin de la investigacin ministerial.
141
Plascencia Villanueva, Ral. Procuracin de Justicia y Reforma Penal en Sergio Garca Ramrez y
Leticia Vargas Casillas, Las reformas penales de los ltimos aos en Mxico., Mxico, UNAM, 2001, pp.
185.- 194.
155
La inteligencia es tarea bsica de la PGJDF, pues es la facultada constitucionalmente para realizar

investigaciones. Se deben reforzar las reas de peritos y ampliar el nmero de agentes investigadores.
Los recursos deben invertirse para mejorar los servicios periciales, as como la creacin de bancos de
informacin tiles para la investigacin de cada caso.
Por otra parte, en tanto ocurren cambios que frenen la saturacin penal, es posible promover la figura de
asistente administrativo, sin ninguna capacidad investigadora pero que colabore en tareas cotidianas.
Sistemas alternativos de justicia y juicios pblicos, contradictorios, inmediatos y orales
Las transformaciones en materia de procuracin de justicia; hasta hoy en la esfera del Ejecutivo local, van
de la mano con dos grandes cambios. Por una parte, la creacin de sistemas alternativos de justicia y,
por otra, la adopcin de un modelo acusatorio, pblico, contradictorio, inmediato y oral como
planteamiento que rija la actividad primordial de los jueces.
La necesidad de los cambios a favor de los medios alternativos es evidente por la sobrecarga del
conjunto del sistema penal. Cotidianamente se generan largos tiempos de espera e ineficacias, que
terminan en un servicio inadecuado para los ciudadanos y el mantenimiento de la impunidad.
As, la estrategia para los delitos que no son graves est vinculada a la conciliacin de las partes y la
reparacin del dao, de forma que se concentren los esfuerzos en los asuntos relevantes.
Los accidentes que no pongan en riesgo la vida, los daos a terceros y casos de primodelincuencia sin
violencia son algunos temas que pueden tratarse en un sistema de mediacin gil, donde lo primordial no
es la privacin de la libertad del responsable.
156
Existen experiencias sobre sistemas de mediacin que pueden incorporarse a la vida de la ciudad.
142
Sin
pretender agotar lo que es tema de un anlisis ms amplio pueden considerarse los siguientes criterios:
la aceptacin de las partes, la aplicacin del modelo a responsables no reincidentes, el monto del dao
no debe exceder un lmite marcado en la ley, el proceso deber desarrollarse con confidencialidad e
inmediatez, ante un conciliador que podr exigir garantas en depsito, los datos del caso sern
registrados y el responsable podr ser obligado a prestar un servicio comunitario.
De manera general, puede describirse el proceso de la siguiente manera: La vctima recibe informacin
sobre la posibilidad de llegar a una conciliacin que le garantice la reparacin del dao. La vctima pide la
intervencin del rea de conciliacin y entrega la informacin que sea necesaria. La oficina de
conciliacin emite los citatorios. Las partes se presentan. El conciliador tiene reuniones por separado con
cada una de las partes y conjuntas cuando esto agilice la mediacin. Ambas partes firman un convenio
con garantas que le den certeza.
Este procedimiento tendra que llevarlo un conciliador con apoyo interdisciplinario. Puede discutirse si la
adscripcin del rea de conciliacin debe ser al Ministerio Pblico, pero en todo caso este es el rumbo de
una justicia que restaure el dao y que no se centre en la prdida de la libertad.
Otra opcin, que puede ir ganado espacio a favor de estos esquemas alternativos, es transformar las
sanciones administrativas en un proceso de mediacin y conciliacin con la emisin de una nueva Ley de
Justicia Cvica, como se propone ms adelante.
En todo caso, la premisa en este punto es que la sociedad permita que el denunciante y el responsable
tengan mecanismos de participacin y conciliacin que descongestionen el mbito penal. Ello implica otra
forma de actuar de las vctimas, que en vez de limitarse a esperar que el poder pblico encuentre la
142
Entre estas, destaca el II Congreso Mundial de Mediacin realizado del 23 al 26 de noviembre de 2005
en la Universidad de Sonora, las experiencias en materia de conciliacin familiar existentes en
Michoacn, Oaxaca, Estado de Mxico; Nuevo Len, Baja California Sur y Quertaro. En el caso del DF
ya opera, para temas no penales, el Centro de Justicia Alternativa dependiente del Tribunal Superior de
Justicia. Internacionalmente los casos ms conocidos son Chile, Argentina y Espaa.
157
solucin al conflicto pueda, en determinados casos, ser partcipe de la reconstruccin de la convivencia y

la reparacin del dao en beneficio propio.
Por otra parte, los juicios penales deben desarrollarse de acuerdo a los principios de inmediatez,
oralidad, contradiccin y publicidad a partir de un modelo acusatorio, donde con formalidades bsicas, la
determinacin de culpabilidad o inocencia sea tomada por el juez correspondiente.
El funcionamiento de este modelo implica que el Ministerio Pblico pierde fuerza en el proceso y la gana
el razonamiento judicial, que el presunto responsable y la vctima se benefician por la intervencin
inmediata y pblica del juez, quien valora las pruebas de la parte acusadora y permite que estas sean
controvertidas oportunamente por el acusado.
Una valoracin adicional, que parece pertinente es sobre el nmero de juzgados, sobre todo si se
considera que al implantarse modelos como el propuesto, la carga de trabajo se ver incrementada.
Actualmente en el DF hay 9 salas penales, 66 juzgados penales (que emiten sentencias en primera
instancia y estn distribuidos en los reclusorios) y 40 juzgados de paz penal (que conocen de procesos
sumarios y estn distribuidos en el conjunto del territorio). De acuerdo a la opinin de la Magistrada Irma
Galvn Monroy
143
el trabajo en segunda instancia requiere de mejores condiciones para atender las
crecientes audiencias por sala y desahogar las apelaciones.
Desconcentrar, con enfoque de mediacin, la justicia cvica.

La intencin de transferir el mando policial a las delegaciones ha sido conflictiva. Alejandro Gertz propuso
inicialmente establecer un mando delegacional, para despus abandonar el proyecto; y aunque Leonel
Godoy lo argument de forma ms clara ante la ALDF, el problema no ha sido resuelto.
143
Irma Galvn Monroy, La administracin de justicia en materia penal en el Distrito Federal dentro de
las reformas penales 1995 a 2000 en Sergio Garca Ramrez y Leticia Vargas Casillas, Las reformas
penales de los ltimos aos en Mxico, Mxico, UNAM, 2001 pp. 241.- 249.
158
La situacin no ha sido resuelta, de forma que los jefes delegacionales no tienen el mando en su
localidad y mucho menos existe un mecanismo de representacin colegiada. En tanto no ocurra la
reforma al 122 constitucional y al Estatuto, es difcil pensar que la situacin sea superada en definitiva.
No obstante, la necesidad de las delegaciones por enfrentar el reclamo de seguridad pblica contina
144
Por ello, se requieren cambios que fortalezcan la participacin de las administraciones locales para que
puedan intervenir en los conflictos comunitarios que se viven en las demarcaciones.
El cambio tambin debe incluir la orientacin de las sanciones de forma que la justicia cvica tenga como
herramienta principal la mediacin. As, para fortalecer la autoridad delegacional y transformar la justicia
cvica, tema en el cual es importante visualizar que la ALDF s tiene facultades, las lineas de accin son:
- Reorientar la justicia cvica a un modelo de conciliacin; de ser necesarias las sanciones, deben
privilegiarse los trabajos comunitarios.
- Invertir recursos en la dignificacin de las instalaciones y la modernizacin de los registros.
- Entregar a las delegaciones la responsabilidad de los jueces cvicos.
- Actualizar y capacitar al personal por medio de la Oficiala Mayor del Gobierno del DF para garantizar
homogeneidad en el servicio.
En complemento, tambin es posible realizar el movimiento administrativo para que los mdicos legistas
sean adscritos a las delegaciones. La finalidad ltima de este cambio no es fortalecer la administracin
delegacional sino permitir un mayor acercamiento de los servicios de justicia cvica a la comunidad.
Readaptacin y ejecucin de sentencias.

Este rubro est bajo la responsabilidad de la Secretaria de Gobierno del DF y es parte importante del
contexto. La poltica de saturacin no genera beneficios al gobierno, ni a los internos y tampoco a las
vctimas. Por esos es positiva la poltica promovida para desarrollar el uso de brazaletes electrnicos
144
145
Esto ha fomentado crear centrales de monitoreo y contratar policas auxiliares, entre otras iniciativas.
159
Hay otras iniciativas que deben profundizarse. La primera es el bloqueo de seales telefnicas en
reclusorios. La segunda es separar a quienes purgan condena de quienes enfrentan procesos. La tercera
es respaldar la contratacin de quienes cumplen su sancin, preferentemente por el sector privado y por
lo menos por el gobierno en actividades de mantenimiento urbano. Cuarta, mejorar la atencin a los
familiares de los internos. Finalmente, mantener vigente la reclusin con acceso a los juzgados y as
facilitar los procesos requiere remodelaciones que mejoren la seguridad.
Por otra parte no debe omitirse, que ya establecida por los penalistas, la inutilidad del incremento a las
penas como medida que inhiba el delito, es conveniente promover acercamientos con las autoridades y
los legisladores para recuperar la proporcionalidad de la pena que elimin la reforma penal de 2003.
Anlisis estratgico del delito
La investigacin del fenmeno delictivo, en su gnesis y evolucin, es una tarea necesaria para el
gobierno de la ciudad. Sin diluir las fronteras entre las dependencias, es necesario que exista una oficina
de informacin centralizada. Hay que superar la percepcin, en ocasiones perversamente cierta, de que
los delincuentes saben ms de la polica y el gobierno que stos de ellos.
Se requiere un Centro Estratgico que rena la identificacin de los criminales sentenciados y de los
involucrados en averiguaciones previas (con fotografas, huellas, formas de operacin); de los internos en
los reclusorios y de quienes cometan faltas administrativas; de los servidores pblicos que tienen
contacto con la materia (ministerios pblicos, policas, custodios y peritos entre otros); informacin de las
dependencias federales, agencias internacionales y del poder judicial para generar informacin veraz, y
oportuna. De esta manera no se depender de informes externos para la operacin cotidiana. La finalidad
de este Centro es presentar estrategias analizando la generacin y el desarrollo del delito.
145
En noviembre de 2005, la secretara de Gobierno promovi que se modificara la Ley de Ejecucin de

Sanciones.
160
Ahora bien, todo este conjunto de cambios implica una visin general a favor de una redefinicin de la
seguridad pblica. En ella los derechos del ciudadano son el aspecto central, para lo cual el quehacer
gubernamental privilegia medios de conciliacin, es supervisado por el poder Legislativo, modifica sus
estructuras para concentrarse en los casos de alto impacto y no se distrae en buscar protagonismos.
Ante la complejidad de esta serie de iniciativas, es conveniente razonar que stas implican cuatro
grandes momentos de cambio y, en todo caso, debate.
El primero, de modificaciones constitucionales para dar facultades plenas al Legislativo y el Ejecutivo del
DF en la materia, eliminando la intromisin presidencial. El segundo tramo de construccin es el Estatuto
de Gobierno para establecer las facultades que asumira la ALDF, su relacin con el Ejecutivo y los
principios rectores en la materia. El tercer momento es la publicacin de una Ley de Seguridad Pblica
para establecer, de manera adecuada, disposiciones acordes con los cambios propuestos y que sean
congruentes con la Ley Orgnica vigente. El cuarto es la renovacin de otras dependencias y procesos
que tienen influencia directa en la seguridad del DF.
Esa es la ruta de discusin y acuerdo. Pero
Es posible un compromiso poltico de dimensiones tales
que se reforme la seguridad de la ciudad? Hay probabilidades de transformacin?
Desde m punto de vista s. Debe considerarse que en la historia del DF han ocurrido grandes puntos de
quiebre y transformaciones institucionales que, en su momento, parecan excesivamente complejas. En
las circunstancias actuales, parece evidente que la ciudad se ve precisada a una nueva transformacin.
Qu reflejan las condiciones vigentes? Discrecionalidad en el mando, falta de orden legal, escasez de la
participacin ciudadana, intromisin del Ejecutivo federal, facultades y responsabilidades inadecuadas
para satisfacer las exigencias pblicas; lo que en conjunto hace necesario renovar la seguridad pblica.
161
Puede sealarse como obstculo que la materializacin de las reformas ha dependido de los intereses de
los partidos polticos y de las coyunturas. Que existen pocas condiciones y no hay confianza ni dilogo
suficiente para lograr el acuerdo.
Precisamente por eso puede ser til iniciar una discusin integral, de fondo, en la que ms que
intercambiar reclamos inmediatos, se proponga un punto de llegada; de manera que el cambio as se
haga consensable y viable. En vez de avanzar por acierto y error, en parcialidades sujetas a los vaivenes
polticos de la coyuntura, es necesario convocar a una discusin amplia, integral.
En ese nimo es en el que pueden contribuir sta y otras investigaciones.
3. Iniciativas de poltica de seguridad pblica.

Las iniciativas de este apartado podran desarrollarse mejor en la orientacin institucional presentada en
el punto anterior. Pero asumamos que el reto de las transformaciones tambin est en las polticas a
aplicar. Que adems de una intencionalidad distinta, es pertinente presentar lineas de trabajo prctico.
Para que las exigencias del momento no generen presin contra la transformacin de largo plazo, es
importante que las iniciativas partan de dos puntos bsicos. Primero, que en el mbito interno se combata
la corrupcin; y segundo, que en el mbito externo, se valoren y procesen las percepciones ciudadanas.
A) Medir y hacer til la presin social

Hoy se vive un crculo viciado. Las cifras oficiales no inspiran confianza en los ciudadanos, quienes
exigen resultados sin tener informacin til. Al mismo tiempo, la presin social puede utilizarse como
arma poltica, lo que incrementa las reservas de las autoridades. No hay punto de convergencia.
Para superar la desconfianza, el primer punto es una medicin imparcial y avalada socialmente. La idea
bsica es crear una comisin de ciudadanos que conozca y autorice la metodologa de una medicin de
162
opinin pblica
146
. Posteriormente, la autoridad la realiza con un proveedor externo y ste entrega
directamente los resultados a la comisin ciudadana para que los difunda. El resultado es la validacin de
un ndice ciudadano sobre la seguridad pblica en la ciudad de Mxico.
Los funcionarios deben perder el miedo a la evaluacin y el contraste de su actividad con la percepcin.
La realidad es que, al evaluarse las demandas pblicas, puede cobrar utilidad la presin social, en vez de
que sta mine las instituciones o que los servidores slo busquen satisfacer las exigencias del momento.
Una medicin avalada y difundida por una comisin ciudadana es el inicio de una evaluacin confiable a
largo plazo. Se pueden medir las opiniones de las vctimas para dimensionar la cifra negra de delitos no
denunciados. S, pero tambin mucho ms, partiendo de que el delito es un fenmeno con distintos
factores de riesgo y que la valoracin de los ciudadanos no se vincula nicamente con datos duros.
147
Se pueden identificar factores que inciden en la percepcin pblica (por ejemplo, medios de
comunicacin, entorno urbano, respuesta gubernamental, experiencia personal) el respaldo o rechazo a
iniciativas pblicas, ponderar situaciones especficas por zona o tipo de poblacin.
En todo caso, la conviccin es que esta herramienta facilita que las instituciones ubiquen conflictos y
planteen respuestas; adems de que aun siendo de forma indirecta, la utilizacin de encuestas va en
nimo adecuado de abrir espacios para que la opinin ciudadana oriente la accin gubernamental.
B) Ponderar la lucha contra la corrupcin.

Aunque discursivamente se apremia el combate a la corrupcin, en la prctica se pospone, de forma que
persisten inercias altamente peligrosas y se le niega relevancia al tema.
146
Idealmente esta sera una tarea del Consejo de Evaluacin propuesto. Aun sin esta figura, resulta
fundamental que exista un aval ciudadano para sta lnea de accin.
147
La relevancia de la percepcin como fenmeno social ligado a mltiples variables ha sido explorada
por expertos que critican equiparar la incidencia delictiva con la valoracin de inseguridad. Ren Jimnez
Ornelas, La percepcin, componente indispensable contra la inseguridad, en Pedro Pealoza, op. cit.
pp. 329 343.
163
El origen de esa tolerancia se vincula con estmulos no institucionales, que influyen nacionalmente en la
relacin gobierno - aparato de seguridad.
148
En la lgica autoritaria, la preocupacin de los grupos
gobernantes es perpetuar esa condicin. La seguridad que les interesa no es la de los ciudadanos, sino
la suya y la defensa del orden establecido.
En Mxico, la Direccin Federal de Seguridad fue el ejemplo ms claro. Se aceptaron violaciones a las
garantas, aunadas a relaciones de padrinazgo con grupos delictivos, a cambio del combate a las
organizaciones guerrilleras y lealtad al grupo dominante.
El dinero de la corrupcin se toleraba como complemento a los ingresos de los elementos y beneficio a
sus superiores. Ante la ausencia de una poltica de profesionalizacin y dignificacin, lo que se vivi fue
la perversin del servicio pblico y la extorsin al ciudadano.
Actualmente, la lucha anticorrupcin se expresa en polticas de recursos humanos que reconocen a los
buenos elementos. Muy bien. Pero el tema no lo constituyen las actuaciones excepcionales de algunos,
sino la conducta general de la mayora.
Adems de la mejora salarial, propongo promover tres cambios: Mejorar la sancin penal, profundizar la
depuracin, y, como condicin necesaria, mantener la gobernabilidad interna de la institucin.
Gobernabilidad para los cambios.
El problema prctico, donde choca el nimo de mejora, es el apego a los vicios y reglas no escritas de la
vida policial. La gestin cotidiana, marcada por la discrecionalidad y la corrupcin parece persistir, con
sus beneficios y beneficiarios. La condicin temporal del mando complica la transformacin; an sin
considerar que la rebelin de la tropa pueden inducirla o aprovecharla quienes defienden sus privilegios.
148
Ernesto Lpez Portillo Vargas, La polica en Mxico: funcin poltica y reforma en Bailey John y
Chabat, Jorge, op. cit. pp. 149 179.
164
El reto implica mantener la gobernabilidad al tiempo que se promueven cambios. Una experiencia
interesante ocurri en Per en 2001
149
, donde se promovieron consultas con garantas de secreca.
Para el caso mexicano, y en particular el DF, la operacin sera as. El secretario forma una comisin, de
distintas jerarquas, con la mayor autoridad moral posible. A esa comisin se le plantean los proyectos de
manera que avale una consulta mediante cuestionarios no identificables, donde los elementos califiquen
y opinen sobre sus riesgos, el respeto a sus derechos, la relacin con la comunidad, condiciones de
trabajo, relacin con sus superiores y valores.
Esa informacin legitimar algunas de las transformaciones y moderar otras. El resultado general debe
ser un mayor respaldo, que impida que quienes quieran frenar los cambios, mantengan o ganen adeptos.
Mejorar la sancin penal.
Para neutralizar plenamente al servidor que pervierte su funcin, las sanciones contra los policas
corruptos deben ser no slo administrativas, sino penales.
Para ello, los planteamientos del Cdigo Penal deben revisarse. En principio por que la sancin a la
polica no se seala de manera especfica, sino que se entrevera en dos circunstancias: La primera, al
incluir al polica como uno ms de los servidores pblicos; la segunda, al sealar como agravante para la
asociacin delictuosa el ser o haber sido polica.
No hay un apartado especfico para la polica y la seguridad pblica, como s existe para delitos que
pueden darse en la procuracin de justicia, en la ejecucin de sentencias y los centros de
readaptacin
150
149
Lpez Portillo Vargas, Ernesto. Discusiones varias para la reforma policial democrtica Pedro
Pealoza, op. cit. p. 363 375.
165
Adems de la poca coherencia, esta circunstancia abona dos conflictos. Primero, que para sancionar al
polica por participar en la delincuencia organizada, lo primero que debe acreditar la investigacin es que
ste acord organizarse para cometer una serie de delitos de manera permanente o reiterada
151
. En
contraparte, si no se demuestra la sistematicidad vinculada a la delincuencia organizada (argumentando

quiz una participacin nica), el polica no tiene sancin adicional o agravada.
El segundo asunto es considerar si es correcto que las sanciones para los policas sean iguales que para
el conjunto de los servidores pblicos. Todos stos pueden ser sancionados por prcticas como abuso de
autoridad, uso ilegal de la fuerza o de atribuciones, intimidacin, negacin del servicio, cohecho, y
enriquecimiento ilcito, entre otros.
Pero no todos los servidores pblicos estn armados y tienen la responsabilidad directa de la seguridad o
la prevencin del delito. Desde mi punto de vista, el dao que generan la inaccin, negligencia o
encubrimiento a los delincuentes, justifica una sancin especfica y probablemente agravada.
Profundizar la depuracin y reforma policial.
En el periodo que se estudi, el efecto de unas cuantas consignaciones, de exmenes antidrogas

aprobados por el 95% de los elementos, de supervisiones sin la influencia de actores externos, de cursos
de actualizacin fueron, pese a la voluntad de cambio, hechos cosmticos. No modific en lo sustancial
una institucin que, con ms de 100,000 policas, tiene dimensiones gigantescas.
Si las corporaciones no son saneadas, son intiles para recuperar la seguridad. Si no controla la fuerza,
el mando queda en peligro. Puede recibir el fuego de la delincuencia y el de sus propios elementos.
150
El Cdigo Penal lo precisa en los captulos II, IV, VI y VII del Titulo Vigsimo, denominados
especficamente: Delitos en el mbito de la Procuracin de Justicia, Delitos cometidos en el mbito de la
Administracin de Justicia, Delitos cometidos en el mbito de la Ejecucin Penal y Evasin de Presos.
151
Artculo 254 del Cdigo Penal del DF.
166
Para ser relevantes, las reformas policiales deben ser amplias e incluir los mandos.
152
En Buenos Aires,
al descubrirse que los responsables de un atentado antisemita fueron policas sobornados, la mayora de
los oficiales (300) salieron de la corporacin. En Colombia, el escndalo de un crimen contra una menor
deton el hartazgo social, de forma que en 1994 salieron 7,000 policas incluyendo oficiales de alto nivel,
hecho convergente con la limpia promovida por el Gral. Jos Serrano como condicin para luchar contra
el narcotrfico.
En el caso del Distrito Federal, es importante que el titular de la Secretara cuente con un crculo leal a la
institucin y su renovacin. Por ello debe reconocerse como un avance la creacin del Centro de Control
de Confianza y de la Unidad de Asuntos Internos.
Ya con estas disposiciones institucionales, lo que falta es iniciar la depuracin. En complemento, debe
mejorarse el respaldo presupuestal para programas de jubilacin, retiro voluntario y otros semejantes que
ofrezcan una salida a los mandos. Para tal fin deben aportarse recursos pblicos a CAPREPOLI.
Aunque en fecha posterior al periodo de estudio, se han impulsado mejoras para los policas
153
154
, todava
es necesario sealar legalmente el monto mnimo del salario digno al que se refiere el artculo 40 de la
Ley de Seguridad Pblica. Lo cual no limita para que a partir de l existan incentivos por desempeo,
capacitacin y antigedad para que funcionen como elemento diferenciador y estmulo al esfuerzo.
C) Mantener orden y supervisin.

Los policas de la ciudad sintetizan la importancia de la evaluacin del mando en una frase: orden no
supervisada no es ejecutada.
152
Hugo Frling, La reforma de la polica y el proceso de democratizacin en coedicin del mismo autor
con Joseph Tulchin, Crimen y violencia en Amrica Latina, Seguridad ciudadana, Democracia y Estado.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2005. pp. 29 62.
153
Caja de Previsin de la Polica Preventiva. Se fondea con aportaciones de los elementos y del
gobierno para respaldar prstamos y jubilaciones.
154
En el 2006 se promovieron retiros voluntarios y se inici la simplificacin de la estructura de grados.
167
Por esa relevancia, debe fortalecerse el esquema de supervisin del Jefe de Gobierno iniciado en el
2000. Cuando comenz su mandato, Lpez Obrador poda impulsar o no la atencin personal del tema. A
mi juicio es necesario que, en vez de ser una disposicin administrativa promovida circunstancialmente,
ahora sea una disposicin regular en la Ley de Seguridad Pblica, formalizando la operacin cotidiana
del Gabinete de Seguridad Pblica.
Tambin debe mantenerse la responsabilidad por cuadrantes y tipos de delitos. Este esquema puede
mejorarse, pero tiene como beneficios centrales reducir las horas muertas en el servicio, inhibir conductas
irregulares y contribuir al combate a la corrupcin.
Adicionalmente, es posible proponer siete mejoras al servicio policial: Descartar los turnos de 12, y ms
an los de 24 horas de trabajo, para todos los tipos de servicio. Crear un rea de apoyo jurdico al menos
por cada delegacin, para que respalde la actuacin policial. Mejorar el equipo y transporte de equipos de
reaccin inmediata para situaciones de crisis. Instalar ms cmaras de vigilancia. Establecer un depsito
vehicular (conocidos como corralones) por delegacin. Incrementar el personal femenil, por su vocacin
comunitaria, con una convocatoria especial. Vincular la mayora de las gras (de la SSP o
concesionadas) a las jefaturas de sector, para acercarlas a la valoracin delegacional.
D) Reforzar el Instituto de Formacin Policial.

Aunque ha tenido modificaciones de denominacin y sede, la preparacin de los policas no se ha
transformado en lo sustancial
155
Se sigue reclutando personal que, despus de tres meses de clases y tres de prctica, son considerados
aptos para el servicio; y si bien el Instituto ofrece opciones de especializacin, la mayor parte de los
elementos al terminar su internado es asignado al trabajo en las calles.
155
Academia de Polica, Centro de Formacin y Colegio de Polica fueron denominaciones anteriores a la

Ley de Seguridad Pblica, que cre el Instituto Tcnico de Formacin Policial.
168
Existe un rea de investigacin e intercambio, pero el contenido de la formacin es demasiado elemental:

funcionamiento interno de la SSP, nociones bsicas de derechos humanos, vinculacin ciudadana,
instruccin fsica y prcticas con armamento.
La capacidad instalada del Instituto es pequea. El secretario Gertz enfrent ese problema para cubrir el
proyecto Nueva Polica y Ebrard Casaubn supli la carencia mediante cursos compartidos con la UNAM.
Pero el problema persiste: 50 aulas no son suficientes.
As, la capacitacin de los elementos es apenas aceptable. Por ello debe adecuarse a las necesidades
del cambio en seguridad pblica. Debe realizarse una inversin importante en infraestructura para
aumentar su capacidad, ampliar el programa acadmico, alentar la investigacin del personal acadmico
y reforzar la vinculacin con expertos y analistas externos.
E) Poltica de prevencin social del delito.

La vinculacin con la sociedad puede ser la gran diferencia. En vez de limitarse a ir tras el delito
consumado, la poltica de la ciudad debe hacer converger las actividades punitivas con las preventivas.
Este es un razonamiento expuesto por voces expertas, pero que no recibe la suficiente atencin.
Asumida la idea de que la seguridad se crea o se pierde socialmente, es necesario plantear acciones
especficas, que atiendan las condiciones vinculadas con la gnesis y desarrollo del delito. Algunas de
las acciones prcticas y en las que de forma directa, las autoridades pueden convocara los ciudadanos a
sumar esfuerzos son las siguientes:
Combatir el narcomenudeo y el vandalismo en las escuelas.
Lo primero es estudiar, con fondos pblicos, las situaciones en las que se incrementa el peligro en las
escuelas. Esto significa disear y aplicar cuestionarios sobre temas de desercin, violencia intrafamiliar,
adicciones, bajo rendimiento escolar, baja autoestima y valoracin del entorno social. Los jvenes que
tienen dificultades en estos rubros requieren apoyo antes de que desarrollen conductas mas graves.
169
Contar con esa informacin dar certeza en la atencin de los de factores de riesgo, mejorar la
integracin de la comunidad y facilitar la colaboracin con la autoridad. En el proceso de acercamiento
es posible identificar casos individuales que requieren de apoyo particular.
Crear comits escolares y fomentar prcticas de prevencin.
Es importante garantizar continuidad en la mejora de la seguridad escolar. Es conveniente establecer

comits escolares con maestros, padres de familia y alumnos. De otra manera, sin un interlocutor que de
seguimiento a los compromisos, la efectividad de las acciones se diluye.
La SSP y las delegaciones pueden convocar a la creacin de comits escolares de seguridad, que son el
punto de apoyo para supervisar el entorno urbano (iluminacin, vialidad, lotes baldos y otros factores de
riesgo), aplicar revisiones (tipo mochila segura), supervisar la efectividad del patrullaje en la zona,
identificar situaciones que puedan implicar la realizacin de un delito, mantener contacto para canalizar
casos especficos, entre otros. Sus integrantes deben recibir acreditacin y capacitacin de acuerdo a
cada nivel educativo.
Otro aspecto que puede explorarse son las becas acadmicas para jvenes en situacin de riesgo.
Adems de la labor social que desarrollan el DIF o instancias semejantes, es posible asignar recursos a
un programa de apoyo a jvenes que vivan situaciones de violencia intrafamiliar, baja autoestima y otras
condiciones que pueden llevarlos a conductas agresivas. Respecto a la educacin cvica esta debe
actualizarse con hechos y consecuencias actuales de las conductas. Tambin sera un cambio sustantivo
para la ciudad que se ampliara el horario escolar bsico por ejemplo a las 2:00 de la tarde, para hacerlo
compatible con la vida laboral y facilitar que los nios estn o bajo el amparo de su plantel o con atencin
familiar.
Alentar la formacin de comits comunitarios.
170
La representacin de la comunidad de la ciudad es pobre. La participacin ciudadana ha sido pospuesta

por los partidos polticos. No hay eleccin de representantes vecinales tiles para gestionar los conflictos
y necesidades inmediatas. Los jefes delegacionales no tienen un rgano colegiado para consensar
acciones y slo rinden cuentas de manera formal una vez al ao ante el Legislativo.
Aunque tanto Gertz Manero como Marcelo Ebrard convocaron redes de contacto ciudadano, la prctica
es que estos comits no tienen permanencia.
Pero para superar esta carencia, la poltica de seguridad no debe ser crear una red efmera sino acordar
con las autoridades delegacionales y el gobierno de la ciudad, la renovacin de la representacin
comunitaria. Esto es necesario para tener menos dispersin en la participacin social, crear canales de
respaldo, que adems gestionen la instalacin de beneficios como las alarmas comunitarias.
Mejorar el registro y ordenamiento de la actividad en va pblica
En el caso de los trabajadores en va pblica, muchas veces se urge que la polica los retire por la fuerza.
Por otra parte, existen redes de lealtades corporativas contrapuestas a la aplicacin de las normas.
La secretara de Seguridad Pblica y las autoridades locales pueden lanzar programas de registro y
ordenamiento, particularmente en los cruceros. Esta es la mecnica de operacin en trminos generales:
las autoridades convocan a un registro individual de los trabajadores no asalariados. Estos deben aportar
elementos que faciliten su identificacin, adems de convenir con autoridades, y en su caso vecinos,
horarios y condiciones para el uso de la va pblica. A cambio reciben gafete y chaleco identificador.
El control de los trabajadores inhibe su vnculo con actos ilcitos. Como opcin no agresiva, el esquema
de registro, ordenamiento y conciliacin vecinal puede extenderse incluso al sexoservicio.
171
Reforzar la polica de cercana.
Debe adoptarse como la principal modalidad de accin con los vecinos. La capacitacin prctica en la
materia ser en cada sector, dando preferencia a la accin por cuadrantes con supervisin comunitaria.
Los resultados son la mejora del servicio y su percepcin, ruptura de acuerdos no institucionales y mayor
respaldo social. La instruccin sobre el tema debe formar parte relevante de la capacitacin a los reclutas
en el Instituto Tcnico de Formacin Policial. Se deber alentar la participacin y la evaluacin de los
ciudadanos respecto de esta polica especializada.
Desarrollar jornadas comunitarias con delegaciones y gobierno central.
Un factor que puede abatir la incidencia delictiva y mejorar la percepcin ciudadana es el rescate de
espacios comunes. Esto dificulta la actuacin del delincuente, focaliza la prestacin de servicios pblicos,
facilitando atraer recursos pblicos y privados.
Contar con reas comunes iluminadas, limpias, sin graffiti, que permitan la convivencia social dificulta la
accin del delincuente, y ms an si entorno a este rescate urbano se generan iniciativas de organizacin
comunitaria.
Recursos hay en los gobiernos del DF, delegacionales y en la SSP. Lo que se requiere es voluntad de
trabajo conjunto y acordar el manejo de la imagen.
Modificar el uso del alcoholmetro.
Reducir los accidentes por consumo excesivo de alcohol puede hacerse sin impedir el libre trnsito, con
el uso optativo del alcoholmetro.
La idea es que los jvenes se diviertan sin ponerse en riesgo. Las inspecciones para aplicar el
reglamento de trnsito se realizan en las afueras de los centros nocturnos. A quien los mdicos detecten
como alcoholizado se le invita a tomar un taxi o a llamar una persona de su confianza. Si intenta conducir
172
se le aplican las sanciones correspondientes. Dadas las dimensiones de la ciudad Mxico este programa
requiere de la colaboracin delegacional.
Las ventajas adicionales de esta actuacin es que no establece retenes, no deteriora la relacin con los
prestadores de servicios, no dificulta la actividad de restaurantes y centros nocturnos, alienta la
participacin de los transportistas y es posible acompaar la accin con campaas, a gastos compartidos,
con los medios de comunicacin.
Difusin masiva de guas de autoproteccin.
Para orientar la prevencin de los delitos ms frecuentes deben difundirse ampliamente elementos de
autoproteccin y cuestionarios de auto evaluacin. Esta accin integra la responsabilidad ciudadana, a
condicin de producir materiales de fcil comprensin. Adems la seguridad familiar y personal proactiva
se convierte en alternativa a la compra de armas para la autodefensa.
En la actualidad hace falta determinacin y recursos para pasar de la produccin de folletera a anuncios
en televisin y radio.
Transporte seguro.
Frenar los delitos en esta rea implica combatir unidades no autorizadas. La mayor parte de los
concesionarios, que son regulares, apoyaran la medida y se inhibiran posibles vnculos con actividades
delictivas.
El punto de inicio es permitir y regular la compraventa entre particulares de los ttulos de concesin, con
los que se trabaja, por ejemplo un taxi. Actualmente esa transaccin es ilegal, pero termina ocurriendo y
cada una distorsiona los registros oficiales. Es mejor reconocer la realidad, y avanzar a la regularizacin
supervisada por la autoridad administrativa.
173
Esta y otras lneas de accin, (circulacin con luces interiores prendidas, remisin de vehculos no
autorizados, acceso a las bases de datos, establecimiento de bases de servicio, atencin a horarios y
zonas crticas) implican mejorar la coordinacin de la Secretara de Transportes y Vialidad con la de
Seguridad Pblica.
Debe sealarse que el conjunto de polticas de prevencin y participacin comunitaria se ha estado

aplicando en los estados y municipios del pas. Aunque con falta de recursos, hay posibilidades, en el DF
y en el pas, de producir los materiales y programas especficos con equipos interdisciplinarios.
La ciudad puede recuperar esas experiencias y asignarles recursos suficientes, en vez de privilegiar la
compra de armas y patrullas. Un complemento bsico a esta lnea de trabajo es mejorar la coordinacin
con otras dependencias, en particular con las autoridades delegacionales, para lograr un efectivo
contacto con la comunidad.
El conjunto de las propuestas sealadas se integra con un esquema de participacin y evaluacin de la

representacin poltica de la ciudad en el proceso de planeacin de las polticas, con la participacin de
ciudadanos capacitados e independientes en la evaluacin, con la medicin de la opinin de la sociedad,
con la promocin de la mediacin y la conciliacin, e incluso con una nueva actitud de quienes sean
victimas de un delito no grave.
Todo este planteamiento, desde el acercamiento con la polica comunitaria en un cuadrante especfico
hasta las decisiones que involucran a la ciudad tiene la posibilidad de mejorarse con la participacin
social.
F) Convenios con la iniciativa privada

Sin ser limitantes, se puede impulsar con el sector privado estas iniciativas: Promover que armadoras
marquen las autopartes o como algunas, que han decidido acabar con el mercado negro, regalen los
accesorios que se roban con ms frecuencia. Apoyar, con tarifas preferenciales, la difusin de las
174
medidas de autoproteccin, de los cuestionarios de autoevaluacin y de los telfonos de emergencia.

Contratacin de quienes terminen su sentencia para inhibir la reincidencia. No comprar ni alentar el
intercambio comercial de carteras de clientes.
G) Acuerdos con la federacin y metropolitanos

Con el Estado de Mxico, Morelos e Hidalgo ya es indispensable una intervencin ms activa. Hay que
superar el nivel de reuniones protocolarias.
156
El Estatuto permite la creacin de comisiones y es conveniente que el primer acuerdo sea mejorar el
intercambio de informacin para que las acciones preventivas no sean a ciegas. No tiene caso realizar
operativos conjuntos tipo filtro, en los que se detiene a los transentes esperando alguna intervencin
relevante, sino al revs: que los datos orienten la accin; que no se detenga para investigar si no que se
investigue para detener.
En materia legislativa debe alentarse la reunin de las comisiones de seguridad pblica de estas
entidades para realizar anlisis comparativos y homologar criterios.
Con la Federacin, sin renunciar a las reformas constitucionales, debe insistirse en mejorar el combate al
lavado de dinero. No es sensato que la lucha contra el crimen sea slo de los policas, cuando hay que
enfrentar una estructura financiera capaz de manejar, ocultar y limpiar los recursos del hampa. Las
autoridades de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, del Sistema de Administracin Tributaria, la
Comisin Nacional Bancaria y de Valores deben ser ms activas.
Para hacer ms efectiva la colaboracin federal respecto a la venta de armas y el combate a las drogas,
tambin debe revisarse el nmero y ubicacin de las agencias federales.
156
Desde 1995 existe la Comisin Metropolitana de Seguridad y Procuracin de Justicia, sin que esta
instancia u otras semejantes tengan acciones relevantes.
175
Ahora bien, debe advertirse que el conjunto de estas acciones preventivas no pueden corregir en 15
minutos lo que tiene 15 aos de experimentarse. Son iniciativas que tendran mejor cauce si se lograran
las transformaciones constitucionales y polticas relativas a la seguridad pblica.
En todo caso, el conjunto de acciones propuesto tiene la pretensin de ser puntual. Establecer convenios
con la federacin y las entidades metropolitanas, involucrar a la iniciativa privada, fomentar la
participacin de la comunidad con lineas de accin especficas, mejorar la formacin de los elementos,
reforzar el orden y la supervisin, impulsar a fondo la lucha contra la corrupcin y reconocer la
importancia de la percepcin ciudadana representan una alternativa de accin que tiene el nimo de
proponer un cambio de rumbo. Es decir, cumplir con el anlisis crtico, pero planteando opciones.
Sin duda es posible iniciar cambios en la materia. Ser un proceso arduo que implica identificar, frenar,
revertir, proponer y superar las limitantes de la poltica exclusivamente punitiva. El reto es empezar a
promoverlos.
4. La seguridad pblica como tema terico.

El enfoque predominante de esta investigacin fue el anlisis de caso. Se analiz un tema preciso en una
temporalidad especfica. Pero presentar una conclusin sera un esfuerzo incompleto si no se reflexiona
un poco ms sobre las dimensiones de la seguridad.
El fondo del problema es, finalmente, las relaciones entre los hombres, a las que distintos filsofos y
pensadores polticos han analizado.
En la historia de las ideas polticas destacan dos grandes tericos que han abordado el tema de manera
contrastante: Thomas Hobbes y el Barn de Montesquieu
157
. Vale la pena volverlos a leer para tener una
visin ms amplia.
157
Montesquieu. El espritu de las leyes. Argentina, Heliasta, 2005, 655 pp. Las citas son del libro VI,
captulo XII, denominado precisamente Del poder de las penas.
176
En el siglo XVII, Thomas Hobbes plante la fuerza como principal solucin a la convivencia social
158
. En
su razonamiento, el hombre tiende a combatir a otros hombres y se requiere de un factor de fuerza mayor
que inhiba esa barbarie. Para lograr la paz y el orden se requiere un monstruo, el Leviatn, dotado de
fuerzas sin par, para que pueda imponer, desde la cspide, sanciones que contrarresten la condicin
natural de ataques mutuos.
Este pensador ingls afirm que la naturaleza de la humanidad es la igualdad, pero la igualdad de
esperanza respecto a la consecucin de nuestros fines. Esta es la causa de que si dos hombres desean
la misma cosa y en modo alguno pueden disfrutarla ambos, se vuelven enemigos
Hobbes resalta el carcter canbal de esa igualdad al sostener que un agresor no teme otra cosa que el
poder singular de otro hombre...
As, considera evidente que: durante el tiempo en que los hombres viven sin un poder comn que los
atemorice a todos se hallan en la condicin o estado que se llama guerra, la guerra tal que es la de todos
contra todos.
La vocacin punitiva del razonamiento es tan notoria que considera la sancin mxima, es decir la muerte
y el temor a la muerte, como la primera fuerza de la cohesin social.
159
An as, la conjuncin de las voluntades en una sola voluntad pblica fue una gran aportacin de
Hobbes, que legitim la existencia de una fuerza a la vez protectora y represora, que con su unidad
genera y expresa la fortaleza de la representacin colectiva.
158
Thomas Hobbes, Del ciudadano y Leviatn. Espaa, Tecnos, Clsicos del pensamiento, 2001, 210 pp.
Las citas corresponden fundamentalmente al captulo XIII, dedicado a la condicin natural del gnero
humano.
159
De acuerdo a Hobbes, la primera de las pasin que inclinan a los hombres a la paz es el temor a la
muerte, para poner en segundo trmino el deseo de las cosas necesarias para una vida confortable y la
esperanza de obtenerlas por medio del trabajo. Op. cit. Cap. XIII.
177
Pero no hay ms que un momento en el cual los hombres ceden la voluntad; despus de ese punto ya no
hay retorno. Conformado el Estado se le debe lealtad y sumisin sin cortapisas, al grado que ni siquiera
debe subordinarse a las leyes, pues se perdera la fuerza de la soberana.
160
El paradigma de Hobbes es un canto a la fuerza del Estado que nos salva de la voracidad individual, pero
en su esencia tiene una conviccin pesimista sobre la naturaleza humana, en la que no existe posibilidad
de una mayor conciencia, ni una idea de comunidad, ni perspectiva de generar una conducta menos
egosta como punto de partida.
En contraste, est la solucin liberal al problema de la convivencia. Un pensador aristcrata, Charles Luis
de Secondat, Barn de Montesquieu, propone otras ideas. Confiar en la democracia, en el equilibrio y
separacin de poderes.
Dos citas de Montesquieu parecen hoy particularmente vigentes. La primera es con la que el filsofo
francs alaba a los gobiernos moderados, en los que el ms humilde de los ciudadanos es atendido, a
nadie puede privrsele de su honor ni de sus bienes sin un detenido examen, a nadie quitrsele la vida si
la patria misma no lo manda y aun dndole todos los medios de defensa.
La segunda cita de este clsico exhibe que tan viejo es el truco de intentar resolver las crisis imponiendo
sanciones severas e intiles. Cuando surge en un Estado una inconveniencia grave o imprevista un
gobierno violento quiere corregirla de manera sbita; y en lugar de hacer ejecutar las leyes vigentes,
establece una pena cruel que enseguida corta el mal. Pero se gasta el resorte: la imaginacin se
acostumbra a la pena extraordinaria y a la grande como antes lo haba hecho a la menor...
160
En este rubro, Hobbes critica la tesis de Aristteles segn la cual en un gobierno ordenado no deben
gobernar los hombres sino las leyes. El rechazo a este planteamiento al que llama pagano es que
permite a los hombres, cuando no les agradan sus gobernantes escuchar a los crticos que descalifican a
los gobiernos llamndoles tiranos.
178
En el mismo captulo, Montesquieu remata explcito y vigente: Si examinamos la causa de todos los
relajamientos, veremos que proceden siempre de la impunidad, no de la moderacin de los castigos.
Montesquieu propuso que un poder equilibrara a otros de manera que los hombres no fueran avasallados
por el poder monstruoso que concibi Hobbes.
De esta forma, bajo el debate de algunos de los pensadores ms importantes de la teora, es como
puede reflexionarse, sobre las dimensiones de la seguridad, si a ttulo de conclusin, pero tambin de
conviccin.
De manera que, mientras hay quienes sostienen que la poltica de seguridad es un asunto que
fundamentalmente se resuelve con ms recursos, y otros plantean que el enfoque predominante es la ley
y su incumplimiento, en la percepcin del politlogo el tema es la seguridad de las cosas pblicas, de las
condiciones y libertades ciudadanas, que estn vinculadas al desarrollo del Estado.
Es rechazable que la seguridad sea una premisa y una exigencia que supere al sistema democrtico y las
libertades de la sociedad. Tampoco es aceptable la concentracin de facultades que hagan de un
individuo o una institucin la depositaria de un gran poder, concebido para vigilar y castigar.
El equilibrio de poderes es indispensable para permitir las garantas procesales. Es inadmisible que un
poder prevenga, persiga faltas administrativas, persiga delitos, prepare consignaciones, sustituya al juez,
y encierre al reo para su pretendida rehabilitacin.
El modelo de seguridad pblica que requerimos, y no slo la ciudad si no como pas, es un proyecto que
la asuma como parte integrante y subordinada de la vida democrtica.
A esa causa es a la que pretendo sumar, con sus aciertos y errores, el trabajo que hoy presento.
179

Evaluación de La Seguridad Pública en El DF

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Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

Evolucin de la seguridad pblica en el Distrito Federal: 1997-2004. Anlisis y propuestas.

que para optar por el ttulo de

Adolfo Miranda Castillo.

Tutor: Mtro. Hctor Zamitiz Gamboa.

Ciudad de Mxico, octubre de 2007.

UNAM Direccin General de Bibliotecas

En reconocimiento al carcter generoso, pblico y libertario de la

En agradecimiento a mis maestros, familiares y amigos;

Para Mnica, Juan Pablo y Diana Sofa.

Mxico, 29 de diciembre de 1998.

Diario de los Debates, Mxico, ALDF, 6 de octubre de 1998.

Diario de los Debates, Mxico, ALDF, 27 de abril de 1999.

El estudio corresponde a la administracin del DF, en particular de diciembre de 1997 a diciembre de

En su administracin, Lpez Obrador encar el reto dedicndole un tiempo especfico y supervisando

El primer aspecto es el aumento de la participacin militar en la seguridad pblica , el segundo es la

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1.1 El centralismo posrevolucionario

1917: Se mantiene el Ayuntamiento; pero el gobierno local se subordina a la Federacin

En el texto constitucional de 1917 se sostuvo al Distrito Federal como integrante de la Federacin y se

ratific la existencia, sin excepciones, de los ayuntamientos .

En consonancia con la necesidad de la posrevolucin de controlar polticamente la capital, las principales

1928: El general Obregn suprime los ayuntamientos de la Ciudad de Mxico.

Diario Oficial 4 poca, N 87, 14 de abril de 1917. s/pp.

1.2 Fin de la estabilidad posrevolucionaria e inicio de la reforma poltica.

La iniciativa de reformas constitucionales fue presentada en octubre de 1977. Vase, s/ autor,

Ms adelante, sin formas de representacin propia y en el contexto de la crisis econmica de 1982,

La mayora de los ciudadanos queran un cambio poltico mayor.

1.3 La reforma de 1986

La transformacin ms significativa de los cambios de 1986 fue la conformacin de la Asamblea de

ofreca que para 1997 sta sera por votacin directa .

las tareas de seguridad pblica .

1.4 La reforma de 1995 - 1996

Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 25 de octubre de 1993, pp. 2 - 7.

As, en el Acuerdo para la Reforma Poltica del Distrito Federal,

de febrero de 1996 se incluyeron tres

En el punto 23 se estableci que el Presidente de la Repblica decidira sobre la remocin del

signific que la ALDF, con facultades legislativas y presupuestales,

substituyera a la Asamblea de Representantes del DF y estableci la eleccin directa del Jefe de

1.5 Definiciones de la Constitucin y el Estatuto de Gobierno relativas a la seguridad pblica.

b) Definiciones en el Estatuto de Gobierno

a) La disposicin de la fuerza pblica; y

En lo correspondiente a la Asamblea Legislativa, se le limita a las materias que establece la Constitucin,

a) El procurador General de Justicia del Distrito Federal;

La orientacin de las acciones de seguridad pblica, su congruencia con el Programa General de

a) Establecimiento de las polticas generales de seguridad pblica para el Distrito Federal;

Las bases de integracin de los servicios de seguridad pblica en la organizacin de la administracin

La competencia delegacional est definida en el artculo 117, especificando en su fraccin VII:

En conclusin, el Estatuto de Gobierno y la Constitucin definen importantes limitaciones para que el DF

ANTECEDENTES DE LA SEGURIDAD PBLICA EN EL PAS Y EL DISTRITO FEDERAL: 1993 - 1997

Incremento de la violencia vinculada a fines delictivos.

Reaparicin de la violencia poltica.

Modificaciones legales y constitucionales en materia de seguridad pblica.

Un proceso poltico centrado en luchas y reformas electorales en vez de proyectos de gobierno.

2.1 Incremento de la violencia vinculada a fines delictivos

narcotraficantes y el presidente Salinas .

se identifican periodos con comportamientos particulares.

Enrique Krauze, El Sexenio de Carlos Salinas, Mxico, Clo, 1999, p. 58.