UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIALES

Programas y acciones en materia de Seguridad Pblica de un gobierno

autodenominado democrtico.
El caso del Distrito Federal, Gestin 2000-2006.

TESIS
QUE PARA OBTENER EL TTULO DE LICENCIADO EN CIENCIAS
POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA
CON ESPECIALIDAD EN CIENCIA POLTICA
PRESENTA:
ARTURO LPEZ PERDOMO
ASESOR DE TESIS:
DR. LORENZO ARRIETA CENICEROS

MXICO D.F. 2010

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NDICE
INTRODUCCIN ........................................................................................................... 5
CAPTULO 1. GOBIERNOS DEMOCRTICOS Y SEGURIDAD PBLICA......... 16
1.1 Estado, gobierno, democracia y seguridad pblica ............................................. 16
1.1.1 La seguridad como motivo del origen del estado .......................................... 16
1.1.2 El gobierno, sus funciones y sus programas .................................................. 19
1.1.3 La seguridad pblica como una funcin de gobierno ................................... 23
1.2 Gobiernos autoritarios vs gobiernos democrticos. Porqu la democracia es un
mejor gobierno ........................................................................................................... 25
1.2.1 Participacin ciudadana y sociedad civil como elementos de los gobiernos
democrticos ........................................................................................................... 36
1.2.2 El segundo circuito de la poltica y el concepto de gobernanza. Traducir
participacin y sociedad civil al ejercicio de gobierno........................................... 42
1.3 Cmo se ocupa un gobierno democrtico de la seguridad pblica ..................... 46
1.3.1 Acciones policiales. ......................................................................................... 54
1.3.2 Inclusin y participacin ciudadana en la poltica preventiva de seguridad
pblica. .................................................................................................................... 57
CAPTULO 2. SEGURIDAD PBLICA EN EL D.F.: DE LOS GOBIERNOS
AUTORITARIOS AL PRIMER GOBIERNO ELECTO ............................................ 62
2.1 La seguridad pblica al servicio del gobierno: las gestiones no electas en el D.F.
..................................................................................................................................... 63
2.2 El inicio de las tentativas de poner la seguridad pblica al servicio de los
ciudadanos: el primer gobierno electo del D.F. ......................................................... 76
2.3 El punto de partida: situacin de la seguridad pblica al inicio de la gestin
2000-2006 .................................................................................................................... 82
2.3.1 Condiciones de seguridad pblica en el D.F. en el ao 2000......................... 82

2.3.2 Marco jurdico en materia de seguridad pblica en el D.F. ......................... 86

CAPTULO 3. EL PROGRAMA DE SEGURIDAD PBLICA DE LA GESTIN
2000-2006 A CONTRALUZ .......................................................................................... 94
3.1 Parecer o ser: el programa de un gobierno autoritario frente al programa de un
gobierno democrtico ................................................................................................. 95
3.1.1 El disfraz democrtico: Programa de Seguridad Pblica del Departamento
del D.F. 1995-2000................................................................................................... 96
3.1.2 El programa de un gobierno democrtico: Programa de Seguridad Pblica
del Gobierno del D.F. 2000-2006 ...........................................................................102
3.1.3 Las amplias similitudes de programas, en teora, cualitativamente opuestos
................................................................................................................................112
3.2 La inclusin improvisada: Origen de los programas del Gobierno del D.F. en
materia de seguridad pblica ....................................................................................117
CAPTULO 4. ACCIONES Y RESULTADOS DEL GOBIERNO DEL D.F. EN
MATERIA DE SEGURIDAD PBLICA 2000-2006 ..................................................121
4.1 Acciones de seguridad pblica en el D.F.............................................................121
4.1.1 Acciones policiales: Los primeros pasos en la profesionalizacin,
transparencia y combate a la corrupcin ..............................................................123
4.1.2 Poltica preventiva: Los tibios intentos y las complicaciones de integrar a la
ciudadana en la poltica preventiva de seguridad pblica...................................153
4.2 Qu dicen los nmeros respecto de los resultados de un gobierno democrtico?:
Comportamiento de los ndices delictivos entre 2000 y 2006. ..................................163
4.3 Muchas intenciones, algunas acciones y pocos resultados: Lo que dej en el D.F.
la gestin de gobierno 2000-20006 en materia de seguridad pblica .......................171
CONCLUSIONES.........................................................................................................180
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y HEMEROGRFICAS...............................189

A mis padres y a mis hermanos, sin quienes nada de esto tendra sentido.

Mis ms sinceros agradecimientos:

A Dios, por haberme permitido llegar hasta este momento.

A la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y a la Facultad de Ciencias Polticas y

Sociales por haberme acogido y por haberme formado profesionalmente.

A los profesores de la carrera por todas sus enseanzas.

Al Dr. Lorenzo Arrieta por su invaluable gua, pero ante todo,

por sus aos de paciencia para conmigo y con mi trabajo.

A Cynthia y Karla, que me acompaaron y apoyaron durante los aos de estudio,

y que an ahora lo siguen haciendo.

A Karla otra vez, porque sin sus consejos y ayuda, finalizar esta etapa habra sido mucho
ms complicado de lo que fue.

A los profesores: Marco Leopoldo Arellano Toledo,

Csar Prez Torres,
Javier Rosas Snchez y
Ricardo Uvalle Berrones
por la revisin, comentarios y sugerencias a mi trabajo.

PROGRAMAS Y ACCIONES EN MATERIA DE SEGURIDAD PBLICA DE UN

GOBIERNO AUTODENOMINADO DEMOCRTICO.
EL CASO DEL DISTRITO FEDERAL, GESTIN 2000-2006.

INTRODUCCIN

La seguridad pblica es una de las principales demandas de la ciudadana y tambin es un

punto medular en las propuestas de campaa de los diferentes candidatos a eleccin popular
en el Distrito Federal de la dcada de los noventa a la fecha. Es una condicin necesaria en
el funcionamiento de una sociedad, pues una situacin de inseguridad mermar de forma
evidente las condiciones de convivencia y provocar en ella un proceso de fragmentacin y
aislamiento. Esta situacin a su vez producir desconfianza de parte de la ciudadana para
con sus gobernantes, lo que se traduce en una denuncia de delitos mnima y una
cooperacin casi nula con las autoridades. Todo ello a su vez redundar en un aumento de
la percepcin de inseguridad, convirtindose en un crculo vicioso cada vez ms complejo.
Conforme la inseguridad se convierte en un sentimiento predominante, la
ciudadana exige respuestas por parte de la autoridad. Como resultado, las autoridades
aplican soluciones de efectos inmediatos y a corto plazo. El inconveniente de este tipo de
medidas es que son apresuradas y en muchas ocasiones mal estructuradas. En la medida en
que las autoridades se enfocan en este tipo de medidas, dejan de lado los programas y las
acciones preventivas, de mediano y largo plazo, para atender la cuestin de la seguridad
pblica con un enfoque integral y multidisciplinario, con lo cual puedan atacarse los
problemas desde sus orgenes y de forma integral.
En Mxico, la concepcin de seguridad se ubic como una atribucin del
gobernante autoritario, asimilada a la nocin de orden pblico. El sistema jurdico
mexicano hizo de la seguridad un poder, un aparato de seguridad pblica manejado de
acuerdo a los tipos de gobiernos existentes, con regularidad alojado en la penumbra de los
ilcitos, de la corrupcin y de la impunidad.
El Distrito Federal, hasta antes de 1997, era gobernado por un Jefe del
Departamento del Distrito Federal nombrado por el Ejecutivo Federal, como resultado de

que esta entidad haba sido elegida como residencia de los poderes de la Unin. Con los
cambios polticos que se suscitan en nuestro pas despus de 1977 comienza a plantearse
por parte de los partidos polticos de oposicin la necesidad de que el D.F. cuente con un
gobierno y un congreso propios, al igual que todas las dems entidades federativas. La
reforma poltica de 1985 estableci la creacin de una Asamblea de Representantes para el
Distrito Federal y las reformas posteriores de 1996 estableceran que a partir de 1997, el
gobierno del D.F. debera recaer en un Jefe de Gobierno electo mediante el voto de los
ciudadanos. Posteriormente, en el ao 2000, las Delegaciones Polticas tambin elegiran a
sus titulares mediante el voto de sus habitantes.
El tema de seguridad es muy complejo y se ha convertido en un problema
importante a resolver en nuestro pas, principalmente en sus grandes ciudades, pero no es
una cuestin que trate nicamente de la polica. El tema es complejo y comprende tambin
otros aspectos y actores. Un enfoque integral de seguridad pblica comprende, adems de
las policiales, acciones encaminadas a atender cuestiones como los relacionados con la
cohesin social, la desigualdad econmica, la marginalidad, la disponibilidad de los
servicios, adicciones, desempleo, infraestructura urbana e incluso con cuestiones culturales.
Adicionalmente, apela a la participacin de ciudadana como elemento fundamental para su
xito.
Un enfoque de este tipo es acorde a los principios democrticos, por ello, son los
gobiernos democrticos aquellos en donde debe privar un enfoque de seguridad que
redefina el papel de las instituciones y actores encargados de ella, que busque incidir en los
orgenes del problema, en los mbitos pblico y privado, para generar condiciones que
permitan atender el problema de forma eficaz.
A partir los cambios polticos sucedidos en el D.F. y con la llegada de gobiernos
autodenominados de izquierda y democrticos se esperaba en automtico un cambio en la
forma de gobierno, en la manera en que se atienden y resuelvan los problemas de la
ciudadana, por el simple hecho de ser un gobierno proveniente de un partido de izquierda y
autodenominado desde un inicio, para distinguirse de sus adversarios, como democrtico.
La ciudadana por tanto, esperaba un cambio casi mgico en la forma de gobernar,
idea asociada al prejuicio de que los gobiernos democrticos son buenos por s mismo. Si

los habitantes del Distrito Federal tienen la capacidad de elegir a quien los ha de gobernar
esperan que ese gobierno atienda y le d solucin a los problemas que los aquejan, y que lo
haga de una forma distinta a como lo haban estado haciendo gobiernos anteriores.
Pero los gobiernos democrticos por s mismos no implican un cambio ni tienen
varitas mgicas. Cuentan con los mismos recursos que los gobiernos anteriores aunque se
espera de ellos que inicien otras dinmicas de gobierno y usen nuevos enfoques para
atender los problemas que deben atender. Que busquen y fomenten nuevas formas de
acercarse a los ciudadanos y que a travs de la participacin ciudadana, los incluyan dentro
de sus programas y polticas para enfrentar y resolver de mejor forma los desafos a los que
se enfrentan.
Sobre un gobierno sea democrtico entonces, hay una mayor expectativa respecto de
los resultados que pude alcanzar, las ms de las veces sobrevaloradas. Lo que es cierto, es
que los gobiernos democrticos tienen la potencialidad de ser ms efectivos al enfrentarse a
cualquier funcin que tienen encomendada, aunque no siempre lo logren o aunque ni
siquiera lo intente. Como ya se mencion, seguridad pblica es quiz la demanda ms
sentida de la poblacin en la Ciudad de Mxico. As que es un rubro muy observado pero
poco analizado. Justo es lo que pretende trabajo.
De lo anterior se desprenden la siguientes preguntas respecto del gobierno del D.F.,
electo de forma democrtica para atender y solucionar los problemas de seguridad pblica
en contraposicin a gobiernos anteriores que no fueron electos de forma democrtica;
Cmo gobierna? Existen nuevas dinmicas y enfoques para atender los problemas de
seguridad pblica? Sus programas y acciones, as como su aplicacin, son distintos a lo
que se haba venido haciendo en gestiones anteriores? Corresponden a la expectativa de un
gobierno electo mediante voto universal, libre y secreto? Incluye este gobierno los
elementos de la participacin ciudadana y la bsqueda de eficiencia y eficacia
administrativa en su forma de atender la cuestin de seguridad? Se preocup por la
redefinicin de instituciones y actores adecuados para atender dicha cuestin con un
enfoque democrtico? Cul ha sido su capacidad para cumplir sus propios objetivos en
beneficio de la ciudadana? Cules han sido los resultados de su gestin en materia de
seguridad pblica?

Es importante saber cules son las acciones y estrategias que lleva a cabo el
gobierno del Distrito Federal para la atencin y solucin del problema de la seguridad
pblica; para analizar lo que se est haciendo, si es que se atiende tal y como se ha
expresado en el programa de gobierno, si las acciones que se han realizado son adecuadas
para la atencin a los problemas y los resultados obtenidos y si estas acciones y soluciones
corresponden a un gobierno con un enfoque distinto o son del mismo tipo que las realizadas
por gestiones anteriores.
La importancia del estudio de este radica en la idea de que un escenario de
inseguridad puede constituirse en un elemento que impida la creacin de condiciones para
establecer un modelo de desarrollo y estabilidad social en una sociedad. La seguridad
pblica, a pesar de lo que se ha planteado originalmente en los programas de gobierno, ha
venido tratndose nicamente en el mbito de la punicin. El predominio de acciones de
tipo coercitivo ha tenido resultados pobres frente a los aumentos de inseguridad de los
ltimos aos. Por ello, el gobierno que se autodenomina democrtico, tendra que
plantearse un cambio en el enfoque de atencin a la seguridad, que plantee y aplique de
forma efectiva las acciones de gobierno en materia de seguridad apoyado en la inclusin y
participacin de los ciudadanos en los programas preventivos que establezca.
Lo que es muy cierto. Es que el gobierno del D.F., bajo la presin de los medios de
comunicacin y de la ciudadana para mostrar resultados rpidos y notorios, se ha visto en
la necesidad de retomar medidas a corto plazo que han mostrado algn resultado, pero que
tampoco han conseguido atacar los problemas de raz. Pareciera que esta dinmica de
gobierno tambin ha dado preferencia a las acciones de corto plazo con tal de mostrar
resultados, que a los programas de largo plazo. Aunque esa tendencia se observa no slo en
cuanto a seguridad pblica, sino tambin en mbitos como la planeacin urbana y los
servicios pblicos. Analizar nicamente los programas, acciones y resultados en trminos
cuantitativos no pasar de un enfoque meramente evaluativo, tambin se debe evaluar si lo
que se hace ahora es distinto, de acuerdo con la idea de un gobierno democrtico, si el
cambio de gobierno ha implicado nuevos tipos de polticas pblicas y con ello, un aumento
en la capacidad y la eficiencia del gobierno.

En este caso, se trabaj la gestin de gobierno 2000-2006 por dos razones. La

primera de ellas fue que el primer gobierno electo democrticamente en la ciudad tuvo
apenas tres aos para trabajar y los resultados conseguidos seran apenas visibles. La
gestin que iniciara en el 2000 tendra ya mejores condiciones para gobernar, en una
situacin de transicin poltica con un partido poltico distinto gobernando a nivel federal y
con el antecedente de un gobierno del mismo partido que habra sentado bases para un
desempeo democrtico de gobierno. La segunda tuvo que ver con la duracin del periodo,
ya que esta gestin tendra ms tiempo para trabajar, lo que le dara margen para establecer
programas ms ambiciosos y generar ms resultados.
Los objetivos del trabajo son:
Establecer las caractersticas de un gobierno democrtico, sus ventajas frente a otros
tipos de gobierno, as como el enfoque que con el que este atiende la cuestin de
seguridad pblica.
Hacer una revisin general de la forma de gobernar de los gobiernos no electos
democrticamente en el Distrito Federal.
Revisar el programa de gobierno de la gestin 2000-2006 y compararla con un
programa de gobierno anterior para saber si hay diferencias importantes entre uno y
otro.
Hacer una revisin de los programas ms importantes de la gestin 2000-2006 y
establecer si implican formas innovadoras y ms eficaces de atender la cuestin de
seguridad pblica.
Analizar las acciones derivadas de los programas para establecer si corresponden a
un nuevo tipo de ejecucin, acorde a las caractersticas de un gobierno democrtico,
en un marco de inclusin y participacin ciudadana, transparencia y respeto para
con los ciudadanos.
Hacer una evaluacin cuantitativa de los resultados de la gestin de gobierno
basados en estadsticas delictivas.
Establecer a partir de la revisin cualitativa y cuantitativa cul ha sido el resultado
y/o avance de un gobierno que se autodenomina democrtico en materia de
seguridad pblica en la Ciudad de Mxico.

La hiptesis de la que parte este trabajo es que la eleccin de Jefe de Gobierno en el

Distrito Federal a travs del voto ciudadano debiera implicar un cambio en la dinmica de
gobierno. Ms an si el propio gobierno se etiquet como democrtico. Este cambio debe
implicar tambin un viraje en sus programas y acciones, la aplicacin de estos y sus
resultados. En trminos generales, un cambio en los tipos de polticas, una nueva forma de
gobernar que sea ms eficaz. En materia de seguridad pblica, debe traducirse de inicio, en
un cambio de enfoque que le d la importancia debida a la prevencin y la participacin
ciudadana.
La gran expectativa que generaron los gobiernos electos en la ciudad parece an no
haberse traducido en un cambio en la forma de gobernar ni en los resultados. La propia
dinmica del problema de inseguridad en la ciudad ha exigido resultados y soluciones
rpidas ante la presin de la opinin pblica y de los propios ciudadanos. Esto ha generado
que el gobierno se vea en la necesidad de concentrarse en acciones de tipo punitivo e
inmediatistas, dejando en segundo plano el enfoque preventivo que tanto enarbol.
Los resultados en este sentido han sido pobres y no se ha mostrado un cambio
notorio y particular respecto de los resultados de los gobiernos anteriores. Las acciones de
tipo preventivo han contado con la desventaja de su accionar paulatino y poco evidentes,
por lo que han sido relegadas en favor de acciones con efectos ms notorios frente a la
ciudadana y la opinin pblica.
La creacin del estado tuvo como uno de sus motivos fundamentales el brindar
seguridad a todos los individuos que lo conforman. Abandonar el estado de naturaleza en
donde la incertidumbre era la constante para instalarse en una situacin donde hubiera
reglas claras y una entidad capaz de brindar la certeza de que dichas reglas iban a
cumplirse.
El gobierno es el conjunto de instituciones a las que se les confa el ejercicio del
poder, la direccin y administracin de las funciones de un Estado en la actualidad. La
finalidad de su existencia es la creacin y mantenimiento de condiciones polticas,
econmicas y sociales tendientes al desarrollo pleno de los individuos que conforman la
sociedad.

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Para lograr esos objetivos, el gobierno requiere mantener un orden pblico y

proteger los intereses de la sociedad protegiendo su integridad fsica y de sus bienes
materiales. De eso se encarga la seguridad pblica, de que los ciudadanos en una sociedad
se encuentren a salvo y puedan efectuar sus planes de vida sin ver comprometida su
integridad o sus bienes, de garantizar las condiciones para su potencial desarrollo.
Los gobiernos realizan programas y ejecutan acciones con la finalidad de cumplir
con sus funciones o de resolver problemas que enfrentan las sociedades que gobiernan.
Dichos programas suelen traducirse en normatividades o conjuntos de prcticas a cargo de
ciertos actores polticos. El proceso para la realizacin de dichos programas comienza por
la percepcin y definicin de un problema o funcin a atender. Luego de ello viene la
formulacin de una baraja de posibles soluciones o reacciones, para posteriormente elegir
aquella solucin ms apropiada y llevarla a la prctica. Parte fundamental del proceso ser
la etapa de evaluacin de los resultados obtenidos a fin de saber si el accionar de dicho
programa pudo atender o resolver eficazmente el objetivo para el que fue creado.
Es lgico que los enfoques con los que un gobierno pueda percibir y atender una
funcin o problema varen dependiendo de la ideologa de quienes conforman dicho
gobierno, lo que las dotar de una naturaleza poltica. Tambin es lgico que la eficacia y
los resultados varen dependiendo de la naturaleza poltica de los programas. A partir de
ello es que se categoriza a los gobiernos, valorando a algunos tipos de ellos como mejores
que otros.
Desde esa categorizacin se ha establecido a la democracia como la actual forma de
gobierno que mejor cumple con la idea de la bsqueda de un gobierno que pueda brindar
equidad y justicia a los ciudadanos, as como garantizar el ejercicio de sus derechos y
libertades bsicas, en un marco de respeto de la ley. El principal argumento para afirmarlo
son los principios en los que se basa, de mayora y de representacin, que permiten que se
ocupe mejor de atender las necesidades de los ciudadanos, al ser ellos los que a travs de
sus decisiones, puedan modelar el actuar del gobierno. Quines mejor que los individuos
como jueces de sus propios intereses.
Cada tipo de gobierno, cuenta con caractersticas especficas que son contrarias, si
no en esencia, s en objetivos. El concepto de gobierno democrtico nos remite, en

11

contraposicin, al concepto de un gobierno no democrtico o autoritario. Los gobiernos

autoritarios no tiene responsabilidad del gobierno para con los ciudadanos que gobierna.
Por lo mismo, tienen un poder ilimitado que suele estar por encima del marco legal que
ellos mismos establecen para los ciudadanos y que trabaja a travs de la coaccin y la
violencia. Sin un marco legal respetado, el gobierno autoritario est en condiciones de
restringir las libertades y eliminar o mantener controlada la participacin de los ciudadanos.
Resultado lgico ser que exista un pluralismo limitado, al excluirse de forma discrecional
los actores polticos contrarios al gobierno o la participacin de los grupos de la propia
sociedad civil.
En un gobierno democrtico, hay una correspondencia entre gobierno y ciudadanos
y una mayor potencialidad del primero de responder a las demandas de los segundos. Los
principios en los que se basa son la igualdad y la libertad, por lo que busca garantizar las
libertades bsicas para que el ciudadano pueda realizar sus actividades y desarrollarse de
forma segura.
Un gobierno democrtico se entiende de dos formas. La primera de ellas es formal,
y alude a la aplicacin de los mecanismos democrticos: la regla de mayora, elecciones,
sufragio universal, pluralismo poltico e informacin. La segunda alude a una dimensin
mucho ms trascendente, a un tipo especfico de cultura poltica que tiene como elemento
fundamental la participacin ciudadana, adems de un marco legal democrtico manejado
con transparencia. La primera implica una democratizacin de las direcciones polticas, la
segunda implica una democratizacin de la sociedad.
La mera aplicacin de los procedimientos democrticos no garantiza un cambio en
automtico ni la mejora de las condiciones de una sociedad. La democratizacin de la
sociedad apela a una transformacin del orden institucional y de las relaciones de poder, lo
que redunda en un gobierno ms incluyente y transparente en el que los ciudadanos estn
en mejores condiciones de incidir en sus procesos, hacindolo ms responsable para con
aquellos que gobierna.
Las caractersticas de cada tipo de gobierno generarn formas distintas de gobernar,
lo que implicar distintos tipos de enfoques, programas y acciones para atender cada una de
las funciones que tiene encomendadas. Una forma de gobernar as debera traer

12

consecuencias ms favorables para la ciudadana y un enfoque ms cercano a esta para

resolver los problemas, con mejores resultados.
Un programa democrtico tendra que tomar en cuenta la capacidad del ciudadano o
de los grupos de la sociedad civil para involucrarse en las estrategias que se plantea para
conseguir los objetivos que se plantea. Debiera basarse en el consenso y la participacin de
aquellos a quienes va dirigido y de todos los involucrados de una u otra forma con su
aplicacin. Eso le permitir ser ms eficaz, eficiente, honesto, responsable y transparente,
con la finalidad de contar con mecanismos abiertos e innovadores de relacin con los
diversos sectores de la sociedad, generar inclusin e interlocucin con ellos y fomentar y
aplicar nuevos mecanismo de representacin. De esto va la inclusin y la participacin
ciudadana.
La participacin ciudadana tambin se presenta de dos formas. Por un lado, bajo la
forma de descentralizacin de los procesos de decisin de un gobierno en favor de los
ciudadanos o grupos de la sociedad civil, fomentando instrumentos y procedimientos que
permitan estos participen. Por el otro lado, se manifiesta como un cambio en la cultura
poltica de la sociedad que resulta en un cambio en la forma de ejercer el poder.
La seguridad pblica como funcin de gobierno tambin es susceptible de diversos
enfoques dependiendo el tipo de gobierno. Los dos paradigmas principales para abordar el
asunto de seguridad pblica son el punitivo y el preventivo. El enfoque punitivo basa sus
acciones de seguridad pblica en el castigo a aquellos que han cometido una falta, mientras
que el enfoque preventivo se concentra en las causas que originan las faltas y busca
prevenir que se cometan. Claramente puede relacionarse el enfoque punitivo con un
gobierno autoritario al tornarse la seguridad en un instrumento de control, y el enfoque
preventivo con un gobierno democrtico al requerir para su aplicacin de la participacin
ciudadana.
Un tercer enfoque derivado de la teora garantista del derecho sera una opcin que
retomara los enfoques descritos anteriormente y propugnara por la salvaguarda de los
bienes de los ciudadanos, dando un mximo de seguridad a la gente que no delinque y la
aplicacin mnima de fuerza a quienes lo hacen. Adicionara el elemento de la transparencia
y de estrechos controles respecto del actuar del gobierno, todo ello en un marco de respeto

13

por la ley. La participacin ciudadana deber ser parte importante en los programas y
polticas preventivas bajo las que trabajen las instancias encargadas de seguridad pblica.
Los programas y acciones derivados de cada enfoque tendrn diferencias
sustanciales puesto que persiguen objetivos muy diferentes entre s. Mientras en un
gobierno autoritario los programas y acciones van dirigidos a mantener un control a travs
de la coercin, en un gobierno democrtico son instrumentos para lograr una condicin
social de libertad y respeto para los ciudadanos que gobierna.
Derivado de lo anterior se establece que un gobierno democrtico atiende la
seguridad pblica a travs de acciones de gobierno y se apoya en acciones de inclusin y de
participacin ciudadana. Las acciones de gobierno se centrarn en las acciones policiales, la
profesionalizacin y el saneamiento de la polica para la realizacin eficaz de sus funciones,
mientras que la participacin ciudadana se centrar en la aplicacin de estrategias y
acciones que fomenten una cultura de participacin de la ciudadana en materia de
seguridad con fines preventivos.
Muy importante aclarar que a diferencia de otras reas de gobierno, en seguridad
pblica no se puede aplicar una poltica de participacin ciudadana o no se pude apelar
nicamente a ella. No es posible y aunque lo fuera, no es deseable. Por la delicadeza de
ciertas funciones en la materia, el gobierno es el nico que tiene los medios y las facultades
para ocuparse de ellas. Es importante matizar este punto y quedar de acuerdo en que slo en
la parte preventiva es donde se debe buscar incluir a los ciudadanos y grupos de la sociedad
civil.
La profesionalizacin de los cuerpos de seguridad pblica comprende acciones de
reorganizacin institucional, de la instauracin de una carrera policial, as como de dotarlos
de los recursos materiales necesarios y las condiciones laborales adecuadas para el
desempeo de sus funciones en un marco de transparencia, combate a la corrupcin y
respeto por los derechos humanos de los ciudadanos. La participacin ciudadana en materia
de seguridad pblica se refiere al impulso de una cultura de participacin a travs de la
denuncia ciudadana de los delitos, colaboracin con las autoridades respectivas y la
prevencin y colaboracin en la aplicacin de los programas y medidas de prevencin.

14

El trabajo est dividido en cuatro captulos. El primer captulo aborda la

conceptualizacin del tema, para establecer qu es un gobierno democrtico en oposicin a
otro tipo de gobiernos y cules son sus ventajas, para definir luego cmo concibe y atiende
la seguridad pblica. Se parte del concepto de Estado, democracia y gobierno, para definir
luego el concepto de seguridad pblica y establecer la relacin entre esta ltima y los
gobiernos democrticos. Se hace uso posteriormente de los conceptos de archipilago de la
poltica y gobernanza para argumentar las ventajas que tiene un gobierno democrtico
frente a otros tipos de gobierno en la atencin del tema de seguridad pblica.
El segundo captulo hace una revisin del tema de seguridad pblica de mitad del
siglo XX hacia adelante, haciendo hincapi en la dcada de los 80s, que es la etapa en la
que las caractersticas autoritarias de los gobiernos se hicieron ms evidentes en esta
materia. Posteriormente se hace un repaso, a modo de prembulo, de las acciones realizadas
por el primer gobierno electo democrticamente en la ciudad, de 1997 al ao 2000. Finaliza
con un diagnstico de las condiciones de seguridad en la ciudad al inicio de la gestin
2000-2006.
El tercer captulo analiza comparativamente el programa de seguridad pblica de la
gestin 2000-2006 con el programa de seguridad pblica 1995-2000, que es el inmediato
anterior, para establecer las diferencias entre uno y otro, si es que las hay y el grado de
stas. Posteriormente se analizara la forma en que se desprendieron del programa 20002006 los objetivos y lineamientos generales que daran pauta a las acciones a realizar por el
gobierno de la ciudad.
Por ltimo, el cuarto captulo retoma el programa 2000-2006 y hace una revisin de
las principales acciones derivadas de ellos, as como de los resultados obtenidos con el fin
de establecer cules fueron los avances; si es que los hubo; y en qu grado este gobierno
que se autodenomina democrtico, fue congruente con ese concepto. Adems, se hace una
revisin estadstica de los ndices delictivos, para que en conjunto, se puedan establecer los
resultados que dej la gestin de un gobierno democrtico en la ciudad.

15

CAPTULO 1. GOBIERNOS DEMOCRTICOS Y SEGURIDAD PBLICA

En la bsqueda de un gobierno que brinde garantas a los individuos para poder llevar a
cabo sus vidas, las sociedades se han pronunciado por la democracia como forma de
gobierno. Se plantea que es la forma de gobierno que mejor puede garantizar esas
condiciones al brindar equidad y justicia entre los ciudadanos. Entendiendo la justicia como
el principio de dar a cada quien lo suyo desde el punto de vista de quien pide justicia, o que
cada quien haga lo que le corresponde, desde el punto de vista de quien la otorga y
definindola como la promulgacin de normas que asignan beneficios o cargas a clases de
individuos; en la aplicacin de esas normas a casos particulares y en la observancia de estas
normas.1 Entendiendo la equidad como una igualdad poltica en la que, al menos de inicio,
todos los individuos de una sociedad son tratados polticamente de la misma forma y tienen
los mismos derechos.

1.1 Estado, gobierno, democracia y seguridad pblica

Al definir la poltica es lugar comn hacerlo como la ciencia que estudia al estado y sus
instituciones. Pero, qu es el Estado? Es una pregunta a la que se dar respuesta para
definir luego qu es un gobierno, qu es la democracia como rgimen de gobierno y la
relacin que guardan estos conceptos con el de seguridad pblica.

1.1.1 La seguridad como motivo del origen del estado

Bobbio, al definir al Estado, dice que su objetivo inicial es el de instaurar y mantener orden.
Por qu debe brindar orden? Porque en un hipottico mundo antiguo no hay reglas y nadie
tiene seguridad. Brindar orden entonces, equivaldra a dar seguridad.
Arnaldo Crdova explica que en las sociedades antiguas la vinculacin y la
mediacin de individuos en sociedad se daban en una comunidad natural, mientras que en
las sociedades modernas se hace a travs de relaciones puramente voluntaristas. El motivo
1

Norberto Bobbio, Diccionario de poltica, Mxico, Siglo XXI Editores, 2007, p. 847.

16

de que esto suceda, siguiendo con su postulado, es que en la modernidad las formas de
organizacin poltica, econmica y social se establecen a travs de relaciones de cambio.
Por ello, el Estado moderno aparece ya no como una simple conglomeracin de
hombres, sino como una consociacin, un acuerdo de voluntades, un contrato social. La
sociedad deja de ser aquel conglomerado jerrquico, en el que los hombres se encuentran
dispuestos por nacimiento o porque fueron reducidos por la fuerza a la categora de seres
inferiores, para transformarse en una sociedad que exige que se le d como fundamento la
voluntad libre de todos sus habitantes.2
El estado moderno nace con objeto de equiparar, no social, sino poltica y
jurdicamente a los individuos. No iguales en fortunas o condiciones, sino en voluntad. Por
lo tanto, cada individuo es considerado como una potencia que debe poder actuar
libremente, pero sin que dicho actuar dae o se vea daado por el de los dems.
Los iusnaturalistas fueron quienes plantearon esta idea. Althusius, de inicio, lo
define como un acuerdo para vivir en comunidad. Hobbes lo definir como un pacto de
sujecin del pueblo al monarca. Locke lo plantear como el pacto mediante el cual el
Estado asegura la propiedad y vida de los individuos. Rousseau ser quien lo defina como
un contrato social, un acuerdo entre los hombres para fundar al Estado. Se escinde la vida
privada de la vida pblica y se convierte en un poder aparte que personifica el inters
general de toda la sociedad.
Kant ser quien sustituya esa voluntad general por el derecho, que rene a un pueblo
en un Estado jurdico que se identifica tanto con el derecho como con el Estado. No
obstante, este Estado jurdico que acepta la ley como soberana y suprema se funda en la
exclusin de los ciudadanos de la esfera estatal. Constant ser quien explique que el
objetivo del Estado es la garanta de la libertad y la propiedad de los individuos y que por
ello, el orden legal no le deba ser ajeno.
Humboldt por su parte, afirma categricamente que es la seguridad el punto de
partida para la creacin del Estado: que el mantenimiento de la seguridad, tanto contra

Arnaldo Crdova, Sociedad y Estado en el mundo moderno, Mxico, Grijalbo, 1976, p. 34.

17

el enemigo exterior como contra las disensiones interiores, debe constituir el fin del estado
y el objeto de su actuacin3
La seguridad de los ciudadanos en un Estado es la situacin en la que no se ven
amenazados o perturbados por ninguna injerencia ajena al ejercicio de los derechos que les
competen. La seguridad vendra a ser una certeza de la libertad concedida por la ley.
Entonces, la seguridad se vera comprometida por actos, o consecuencias de actos, que
lesionen los derechos de los otros. Por tanto, el Estado debiera prohibirlo y esforzarse por
evitar que sucedan, pero si suceden tendr que borrar los daos mediante una
indemnizacin jurdica y procurando que no se vuelvan a producir castigndolos.
Weber por su parte, define al Estado como
un instituto poltico de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro
administrativo mantenga con xito la pretensin del monopolio legtimo de la coaccin fsica para el
mantenimiento del orden vigente. () ste se caracteriza por un orden jurdico y administrativo
cuyos preceptos pueden variarse- por el que se orienta la actividad accin por asociacin- del
cuadro administrativo (a su vez regido por preceptos estatuidos) y el cual pretende validez no slo
frente a los miembros de la asociacin () sino tambin respecto de toda accin ejecutada en el
territorio a que se extiende la dominacin () el que hoy slo exista esta coaccin legtima en
4

tanto que el orden estatal la permita o la prescriba

Por ello, Arnaldo Crdova afirma categricamente que el consenso ser por tanto, la
base de todas las concepciones polticas modernas, la razn misma de la existencia del
Estado. Las relaciones reales de cambio, no son formadas por el Estado, por el contrario,
fueron las que lo crearon.
La fuerza del Estado por tanto, residir en el orden legal as como en todos los
recursos institucionales y materiales con los que cuenta, pero el poder democrtico slo
puede obtener esa fuerza de la participacin social en el espacio del rgimen. Lo hace
conciliando intereses y pluralidades en un escenario que sea compartido y favorable para
3

Guillermo de Humboldt, Escritos polticos, Mxico, FCE, 1983, p. 123.

Mara Celeste Gigli Box, Poltica y estado en Max Weber. (En lnea)
http://www.iigg.fsoc.uba.ar/jovenes_investigadores/4jornadasjovenes/EJES/Eje%209%20Epistemologias%20
Metodologias/Ponencias/GIGLI%20BOX,%20Mar%EDa.pdf
4

18

todos los que lo habitan. El consenso ms autntico y vlido lo consigue en el espacio de la

ciudadana que existe entre la sociedad y el Estado en un rgimen democrtico.
La forma en la que dicha estructura administrativa y orden legal se estructure
configurar el rgimen poltico. Definimos rgimen poltico como el conjunto de las
instituciones que regulan la lucha por el poder y el ejercicio del poder y de los valores que
animan la vida de tales instituciones.5 Es la estructura organizativa del poder poltico, del
Estado.

1.1.2 El gobierno, sus funciones y sus programas

Una de las definiciones de gobierno lo ubica como el grupo de personas dentro del Estado
que tiene la autoridad mxima para actuar a nombre de ste.6 Los conflictos entre los
individuos hicieron imperiosa la necesidad de organizar a la poblacin bajo el mando de un
jefe, que tena como tarea imponer reglas con el fin de resolver dichos conflictos. Hay una
transicin de la antigua comunidad primitiva a una organizacin poltica, con una forma
rudimentaria de gobierno.
Otra definicin de gobierno lo delimita al grupo de personas que ejercen el poder
poltico en una sociedad, y en la actualidad, nos referimos al conjunto de los rganos a los
que institucionalmente les est confiado el ejercicio del poder, as como el dirigir y
conducir las funciones de un Estado. Su objetivo principal es el garantizar las condiciones
polticas, econmicas y sociales tendientes al desempeo de los individuos que componen
dicha sociedad.
Entre las funciones que tiene para con la sociedad, stas se pueden dividir en dos
grandes grupos: las que se refieren a ejercer la direccin general de la poltica del Estado, y;
las que se refieren a encargarse de la administracin del Estado, que se relacionan con la
aplicacin de las polticas pblicas, as como a la supervisin de su aplicacin y a la
movilizacin que hace para lograr el consenso y el apoyo de la sociedad para el xito de
esas polticas.
5
6

Norberto, Bobbio, op. cit., p. 1362.

E. Phillips Shively, Introduccin a las ciencias polticas, Mxico, McGraw Hill, 1997, p. 31.

19

A nivel general, las actividades de gobierno con relacin a la parte administrativa

tienen que ver con los siguientes puntos:
a) Distribucin de recursos. Los gobiernos distribuyen los recursos de los
contribuyentes de acuerdo a las necesidades de la sociedad;
b) Subsidios. El gobierno puede proporcionar dinero a algunas personas con el
requisito de que sea usado de cierta forma, como una forma de intervencin un poco
ms activa. Con frecuencia, los subsidios del gobierno no ocurren como pagos
directos sino como gastos fiscales, reduccin en los impuestos para personas que
usan su dinero en ciertas formas aprobadas;
c) Reglamentaciones. El gobierno puede estipular en forma directa reglas que les
digan a las personas cmo conducir sus asuntos. La funcin de estas
reglamentaciones es rectificar abusos; y
d) Desarrollo y administracin. El gobierno no debe estar restringido a slo
supervisar cmo conducen sus asuntos las personas, sino que puede intervenir y
hacer el trabajo por s mismo. Es estas reas el gobierno elige desarrollar y
administrar programas por s mismo.7

Para atender cada una de sus actividades, el gobierno realiza programas y ejecuta
ciertas acciones con el fin de atender o resolver las necesidades de la ciudadana, las
polticas de gobierno. La poltica de gobierno se presenta entonces, bajo la forma de un
conjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o varios actores polticos. Es un
programa de accin de gobierno en un sector de la sociedad y en un tiempo determinado
para atender un problema o una necesidad.
Las polticas de gobierno implican organizacin, as como una distribucin de tareas
y recursos para su realizacin, por lo tanto se desarrollan a travs de un conjunto de
previsiones, decisiones y acciones consecutivas, mediante las cuales se adoptan ciertas
posiciones y se ejecutan acciones frente a una problemtica o asunto determinado. El xito
de dichas polticas depende, tambin, de la forma en que se lleven a cabo.

Gianfranco Pasquino, Manual de Ciencia Poltica, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1994.

20

El proceso para la realizacin de las polticas de gobierno es el siguiente:

a)

La percepcin y definicin del problema. Se debe de identificar

adecuadamente el problema a atender, para decidir si son cuestiones que tienen

solucin y que son primordiales para atender, as como para poder plantear
soluciones que efectivamente sean tendientes a resolverlas.
b)

La formulacin de una solucin o de una accin de respuesta. Una vez

definido el problema o cuestin a atender se construyen alternativas y criterios de

solucin, as como proyecciones de los resultados que estos puedan alcanzar.
c)

La decisin. Con la baraja de alternativas, se elegir como poltica a aplicar,

la que mejor se estime que resolver o atender el problema en cuestin.

d)

La aplicacin o puesta en prctica de la decisin. La ejecucin de una

poltica de gobierno se aplica a travs de normas jurdicas, del personal de la

Administracin Pblica y de los recursos materiales; y est dada en funcin de tres
factores: las caractersticas del programa, los comportamientos de los ejecutores y
las reacciones de los sectores a los que est destinada
e)

La evaluacin y control de los efectos producidos. La evaluacin de las

polticas pblicas consiste en identificar y medir los efectos de una accin, aunque
no podemos dejar de tomar en cuenta que es sobre un dato con referencia a un valor.
La evaluacin mediante el anlisis cientfico busca acrecentar la consideracin de
hechos concretos minimizando al mximo la influencia de los prejuicios. La
evaluacin que debe pretenderse es una apreciacin sistemtica, sobre la base de
mtodos cientficos, de la eficacia y de los efectos reales, previstos o no, buscados o
no, de las polticas pblicas. La funcin de la evaluacin acta como un revelador
de los procesos de accin, de las iniciativas y de las estructuras de poder dentro de
una sociedad. El anlisis de las polticas pblicas busca comprender lo que ha
pasado y producir un conocimiento de la realidad.8

Edurne Uriarte, Introduccin a la Ciencia Poltica. La poltica en las sociedades democrticas, Madrid,
Tecnos, 2002, p. 215.

21

De acuerdo con Fred Frohock, hay ciertos principios para las polticas que debieran
ser siempre seguidos en su aplicacin, y que son:
1.

Principio Conductivo. Establece lneas de accin a seguir que sirven de gua

para alcanzar los objetivos a travs de decisiones. Conduce las acciones.

2.

Principio Regulativo. Mide, concerta, ajusta acciones, intereses y conductas

de la sociedad o de los que participan. Busca un equilibrio y/o armona entre los
diversos actores que participan en ella.
3.

Principio Distributivo. Debe repartir los bienes y servicios a la poblacin.

4.

Principio Redistributivo. Debe repartir, dividir equitativamente los bienes y

servicios a la poblacin de acuerdo a sus necesidades.

5.

Principio Capitalizable. Debe redituar, producir y rendir beneficios a la

sociedad, es decir, obtener el mximo de beneficios al menos costo posible.

6.

Principio tico. Debe prevalecer siempre una moral y honestidad en la

aplicacin de cada uno de los cinco principios sealados, lo que significa tener una
correcta prctica o criterio al desarrollar y aplicar una poltica pblica, as como
deber, en todo momento, ser profesional y guardar fidelidad, honor y verdad en
todo momento en la aplicacin de la poltica pblica.9

So pena de adelantarnos un poco, debemos comentar que las polticas de gobierno

buscan un impacto y un cambio social. Identificar estos elementos es la tarea del anlisis de
las polticas de un gobierno, pues estas surgen de la visin especfica del gobierno que las
aplica, derivada de su ideologa. Dependiendo de la ideologa y tipo de gobierno depender
el tipo de poltica que se llevar a cabo para atender determinado asunto. Esta es
precisamente su naturaleza poltica. El que se trate de un gobierno autoritario o democrtico
influir en la forma en la que se percibe y se define un problema, as como el tipo de
respuesta y la forma de aplicacin que esta ha de tener. Evidentemente que tambin influir
en la evaluacin que se haga de los resultados obtenidos. Por ello, el anlisis debe de

Mario A. Garza Salinas, Polticas Pblicas y Seguridad en el marco de la accin del Estado en: Jos Pedro
Pealoza y Mario A. Garza Salinas, Los desafos de la Seguridad Pblica en Mxico. Mxico, IIJ UNAM,
2002, pp. 108 109.

22

considerar a las polticas de gobierno como sistemas de accin pblica, o sea, las formas de
operar de una autoridad gubernamental, la forma de abordar y tratar una sustancia y
contenido especfico. Para eso debemos de tomar en cuenta el sistema de actores, el de la
actividad y el del proceso.

1.1.3 La seguridad pblica como una funcin de gobierno

Seguridad en singular se define como cualidad de seguro, y algo seguro se define como
libre y exento de todo peligro, dao o riesgo.10 Resultado de ello, la ausencia de
seguridad se torna en inseguridad. El concepto decimonnico de seguridad hablaba de
mantener el orden pblico y ofrecer de un modo continuo las garantas suficientes a las
personas y cosas <respecto del orden general que debe reinar en la sociedad>.11 Derivado
de ese concepto se afirma que el buen servicio de la polica era bsico para la seguridad de
los ciudadanos y para impedir delitos y reprimir a la criminalidad.
La seguridad pblica puede ser definida de diversas formas, ya sea como una
actividad dirigida a la proteccin de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al
mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, que son finalidades inseparables y
mutuamente condicionadas 12 para la prevencin del delito, la procuracin de justicia, la
administracin de la misma y la rehabilitacin del delincuente a efecto de su reinsercin
social13, o que cumple la funcin conservadora del orden social, con base en un orden
jurdico que controle el poder y norme sus relaciones con los ciudadanos y de estos entre
s. Es decir, la existencia y permanencia de un orden pblico y de un orden privado, como
condicin necesaria para la vida social. As, la seguridad pblica se constituye como una
manifestacin de la accin gubernamental, ejercida para salvaguardar la integridad,
intereses y bienes de las personas, y de las entidades pblicas y privadas.

10

Diccionario
de
la
Real
Academia
Espaola,
(En
lnea).
Direccin
URL:
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltObtenerHtml?LEMA=seguro&SUPIND=0&CAREXT=10000&NEDIC=No
11
Enrique
Von
Justi.
Ciencia
del
Estado.
(En
lnea).
Direccin
URL:
www.lectura.ilce.edu.mx:300/sites/csa/ciencia/noticias
12
Ignacio Carrillo Prieto, Polica y estado democrtico de derecho, Mxico, Porra, 2004, p. 12.
13
Alejandro Zapato, Procuracin de justicia y seguridad, p. 173.

23

La seguridad pblica viene a ser una funcin primordial de gobierno porque, como
se mencion anteriormente, es justo la seguridad el motivo de que se forme el Estado en la
teora contractualista. En la visin decimonnica simplemente consista en mantener el
orden, y el nico que poda mantenerlo era el estado a travs de su aparato administrativo, a
travs del gobierno.
Los conceptos seguridad pblica y de orden pblico estaban muy ligados, y a su vez
este ltimo al de orden poltico. La Declaracin de los Derechos del Hombre defini el
orden pblico como garanta y lmite de libertad, y como esta [la libertad], consiste en que
nadie puede hacer nada que sea perjudicial para los dems. () Libertad y seguridad son
caras de la misma moneda: sin seguridad no hay libertad (ya que la falta de esta, inquieta el
libre ejercicio de los derechos y libertades del ciudadano) y sin libertad no puede haber una
autentica seguridad (ya que la seguridad sin libertad comporta un rgimen autoritario). Con
el tiempo, este concepto de orden pblico evolucionara hacia el de seguridad ciudadana,
mucho ms amplio, y que incorpora los valores del Estado social y democrtico de
derecho.14
El concepto de orden pblico hace referencia a una cuestin jurdica, ya que habla
de aquello que marcan las leyes, cuya legitimidad asegura su obediencia; la seguridad
ciudadana abre el mbito jurdico de la realidad social, que debe dar seguridad a los
ciudadanos en el ejercicio pblico y privado de los derechos y deberes contemplados en el
orden constitucional.15 El concepto refiere a la posibilidad del gobierno de emplear la
fuerza contra quieres lo amenazaran, que poco a poco ha ido cambiando por el de
seguridad, pero en un sentido ms individual. Cambia entonces el concepto de orden
pblico por el de seguridad pblica. El primer concepto hace referencia a una concesin del
gobierno, mientras el segundo habla ya de un derecho.
De las acepciones anteriores se desprende que a la seguridad pblica se le asignan
las funciones de:

Mantener la tranquilidad y el orden pblico, protegiendo los intereses de la

sociedad.

14

Martn Gabriel Barrn Cruz, Polica y seguridad pblica en Mxico, Mxico, INACIPE, 2005, p. 215.
Joseph Lahosa, Seguridad urbana; realidad o percepcin?, en Revista Catalana de Seguretad Pblica,
nm.18, Instituto de Seguridad Pblica de Catalua, 2008, p. 123.
15

24

Proteger la integridad fsica de las personas y bienes.

Prevenir la comisin de delitos e infracciones a los reglamentos o bandos de

polica.

Coadyuvar en la persecucin de delitos.16

La instauracin del Estado Liberal plante como valor supremo una seguridad
jurdica al darle seguridad a los gobernados a travs de un marco legal. Su objetivo sera el
de proteger los bienes y la integridad personal de los gobernados, para lo cual requerira un
rgano al cual conferirle tal funcin. De este modo es que surge la institucin de la polica.
La seguridad pblica entonces, vendra a ser una funcin del gobierno, con el objetivo de
cuidar materialmente de aquellos bienes jurdicos amparados en el orden legal.
El concepto de seguridad pblica evolucion a la par del avance de la democracia
como forma de gobierno predominante. Su carcter y sus objetivos tambin cambiaran.
Pero ese avance se entender mejor cuando se defina la que es democracia y los gobiernos
democrticos. La cuestin bsica del concepto de seguridad pblica radica en que las
personas se encuentren a salvo y puedan efectuar sus planes de vida, que no haya amenazas
a sus derechos y bienes, y tambin que cuenten con condiciones para el desarrollo de su
propia existencia.

1.2 Gobiernos autoritarios vs gobiernos democrticos. Porqu la democracia es un

mejor gobierno

La mejor forma de definir lo que es un gobierno autoritario es definir lo que es un gobierno

democrtico, que sera su contraparte. Qu es democracia? Es una pregunta que ha
consumido cientos de trabajos y anlisis al respecto y que evidentemente no va a resolverse
en este trabajo. El concepto puede tener distintos significados dependiendo de quin
pregunte y por qu lo haga. Por ello se tomaron algunas definiciones a partir de las cuales
poder establecer a qu le podemos llamar democracia y porqu se considera que es una

16

Martn Gabriel Barrn Cruz, op. cit., pp. 222.

25

forma de gobierno preferible a otras. Se debe evitar caer en la prenocin de que sin ms, la
democracia en automtico implica un buen gobierno.
La cuestin de clasificar a las formas de gobiernos viene desde los filsofos griegos
con objeto de poder establecer cul de ellos ha de ser mejor que las dems. Se establecieron
tipologas inicialmente de acuerdo al nmero de aquellos que gobernaban. Monarqua si es
era uno, aristocracia si eran los mejores y repblica si eran los ciudadanos. Una
clasificacin posterior de acuerdo a un juicio de valor estableci que eran stas las formas
ideales pero que tendan a degenerarse en tirana, oligarqua y democracia.
Importantsimo mencionar la mala fama que tena el concepto. A qu se deba ese
juicio? A su definicin ms comn, como el gobierno del pueblo o de los pobres, que
suelen ser siempre ms en las sociedades. Era, y es, lugar comn confundirla con la sola
fuerza del nmero, pero ese criterio no es suficiente para describirla. Por otra parte, el que
est basada en los valores de libertad e igualdad tambin dio para muchas crticas en su
contra.
Antes que otra cosa, sostiene Patricio Marcos, la democracia es una forma de poder.
Por qu el criterio del nmero no lo es todo? Porque en realidad en todas las formas de
gobierno el consentimiento de la mayora, ya sea de forma activa o pasiva, es necesario
para la existencia de cualquier forma de autoridad. Aristteles lo explica de esta forma: No
es exacto definir la democracia, como algunos lo acostumbran en la actualidad simplemente
como aquella (organizacin) en donde la multitud es soberana y suprema, pues incluso en
las oligarquas y en cualquiera otra la mayora es soberana o suprema.17
Pueden suceder dos cosas con respecto a la mayora, una es que esta muchedumbre
acte como una sola persona y en ese sentido es superior. La otra es que acte como una
masa que lejos de ser una comunidad es un animal gigantesco, salvaje y depredador, en
palabras de Patricio Marcos. Entonces, es una cuestin de cualidad y no de cantidad lo que
debiera distinguir a las diferentes formas de gobierno.

17

Aristteles, Politics, The complete Works of Aristotle en: Patricio Marcos, Qu es la democracia?, p.
312

26

Aristteles critica a la democracia de forma contundente en la siguiente cita:

Hay, en efecto, dos cosas que se piensan son aspectos que definen a la democracia: la
supremaca de los ms y la libertad, pues se supone que la justicia es la igualdad y que
igualdad significa supremaca en cualquier cosa que haya podido ser decidida por la
18

multitud, y que la libertad consiste en hacer exactamente lo que uno gusta

Con esas crticas a las mayoras, como hara Tocqueville mucho tiempo despus, se
pas a la crtica en los valores que se funda. Se planteaba a la democracia como el nico
rgimen en el que hay libertad, al menos de nacimiento. Un signo de dicha libertad sera la
posibilidad de mandar y ser mandado por turnos y, muy comn an ahora, el vivir como
uno desee sin freno a nuestros apetitos ms caprichosos.
Esta visin de la libertad es insuficiente porque parte del axioma de que la
democracia se basa en una cuestin meramente cuantitativa. Entonces, la igualdad de la que
tratara sera de una conforme al nmero y no conforme al mrito. El fin sera buscar la
opinin de la mayora porque por simple aritmtica expresara la nica justicia posible. Un
tema que planteara Tocqueville en La democracia en Amrica al hacer referencia a la
omnipotencia de la mayora.
El otro aspecto respecto de la libertad estriba en que si todos son iguales, tanto el
que manda como el que es mandado, y deseamos vivir de acuerdo con nuestros deseos,
entonces lo ideal sera no ser mandado por nadie, aceptando as de forma irremediable el
mandato por turnos.
Qu permite a una democracia no convertirse en esto que comenta Aristteles?
Que en las sociedades democrticas sea suprema la ley, porque donde no lo es, sern los
demagogos los que lleven las riendas.
Bobbio por su parte, coincide en entender a la democracia como una forma de
ejercer el poder poltico. Para entenderla plantea dividir el concepto de acuerdo a los usos
que se le d. Inicialmente habra un uso descriptico o sistemtico, para ubicarla dentro de
una clasificacin de formas de gobierno de acuerdo con sus caractersticas bsicas, igual
1818

Ibid. p. 326.

27

que se clasifican plantas y animales como l mismo refiere. El otro uso sera uno
prescriptivo o axiolgico que la clasificara de acuerdo con un orden de preferencia basado
en juicios de valor, o sea si es mejor o peor que otras formas de gobierno.
El uso prescriptivo del trmino democracia no es nuevo ni exclusivo. Toda la
historia de del pensamiento poltico se ha ocupado de una u otra forma de tratar de dirimir
cules y porqu son las mejores formas de gobierno y cules las peores y de qu forma
controlar el ejercicio del poder, como se mencion anteriormente.
La clasificacin de las formas de gobierno conforme fue avanzando la historia
termin polarizndose bajo la dicotoma democracia-autocracia. De acuerdo con esa
dicotoma la democracia fue siendo juzgada de una forma distinta, de acuerdo a las ventajas
que ofreca frente a otras formas de gobierno que no lo eran. Terminando por aceptar
tambin, que no era una forma perfecta y que su forma ms acabada estara lejos de ser
alcanzada.
En el estado de naturaleza existen los individuos y ellos son los que deciden dar
vida al Estado mediante una convivencia regulada, organizada y pacfica, con el fin de
obtener seguridad y bienestar. Dicha sociedad tiene entonces como objetivo el ser benfica
para los individuos que la conforman.
Los demos como tal no son los que deciden, sino los individuos que los conforman,
por lo tanto, un antecedente importante de la teora actual de la democracia es el
iusnaturalismo, que considera al individuo como una persona moral, dotada de derechos
que le pertenecen por naturaleza y como tales son inalienables e inviolables.19
Precisamente de estas ideas proviene el carcter positivo que tiene la democracia en la
actualidad. Sus fines son la libertad y la igualdad. La libertad como un conjunto de
libertades (de palabra, de asociacin, de reunin, de prensa, de movimiento, de trabajo)
para vivir como seres civiles; y la igualdad de dos tipos: la formal que se refiere a la
igualdad de todos ante la ley y a la existencia de leyes iguales para todos; y la igualdad
social, el reconocimiento de la autonoma del individuo, sin importar raza, sexo, religin,
etc.

19

Norberto Bobbio, Teora general de la poltica, Torino, Trotta, 1999, p. 409.

28

Kelsen definira la democracia a partir de la distincin entre autonoma y

heteronoma: democrticas son aquellas formas de gobierno en las que las leyes estn
hechas por aquellos a quienes estn dirigidas (y son precisamente normas autnomas),
autocrticas aquellas en las que los que hacen las leyes son diferentes de aquellos a quienes
estn dirigidas (y son precisamente normas heternomas).20
Las ventajas de la democracia usando la dicotoma autonoma-heteronoma se basan
en dos argumentos. El primero es que quien tiene el poder tender a abusar de l, as que si
el pueblo o la mayora tienen el poder no atentara contra s mismo. El segundo argumento
es utilitario y supone que quienes mejor interpretan su inters colectivo son los propios
interesados.
Kelsen tambin afirmara que el elemento esencial de la democracia son las
elecciones21, aunque para los antiguos al hablar de democracia la idea que les vena a la
cabeza era la de la plaza donde los ciudadanos se reunan a tomar decisiones. La diferencia
entre estas dos concepciones es que en la ltima los ciudadanos toman las decisiones por s
mismos, en vez de elegir a quien lo haga.
En realidad, para los antiguos el mecanismo esencial no es la eleccin, sino el
sorteo. La democracia de los antiguos tomaba la eleccin slo como una herramienta, no
como lo esencial que representa para los modernos, porque sus procedimientos no se
resuelven con ella. Antes, la eleccin era la excepcin y la participacin directa la regla,
mientras que en la actualidad la participacin directa es la excepcin, mientras que la
eleccin es la regla. Pero en realidad, las elecciones no son privativas de gobiernos
realmente democrticos y pueden convivir sencillamente, con gobiernos de tipo autoritario
o aristocrtico.
Pero por qu la democracia con todo y sus caractersticas imperfectas es mejor que
un gobierno de tipo autoritario? La respuesta puede venir si describimos lo que es un
gobierno autoritario.
Los gobiernos autoritarios se caracterizan por tener un poder ilimitado que est por
encima de la ley y que no est sometido a ningn tipo de frenos constitucionales. No hay
20
21

Norberto Bobbio, Estado, poder y sociedad, Mxico, FCE, 1989, p. 194.

Norberto Bobbio, Teora general de la poltica, p. 402.

29

responsabilidad del gobierno para con los ciudadanos que representa porque su dinmica de
accin es principalmente a travs de la coaccin y la violencia. De acuerdo con la
definicin de Juan Linz podemos decir de los gobiernos autoritarios son gobiernos con un
pluralismo poltico limitado, no responsable; sin una ideologa elaborada y directora;
carentes de una movilizacin poltica intensa o extensa, y en los que un lder o grupo
reducido ejerce el poder dentro de lmites mal definidos, pero bastante predecibles.22
Linz establece a partir de esa definicin las caractersticas principales de los
gobiernos autoritarios:

Pluralismo limitado. Se refiere a una exclusin de otros actores polticos as

como de la sociedad de la arena poltica. A la comunidad poltica no se le reconoce

ni autonoma ni independencia. No existe la posibilidad de expresin para todo tipo
de ideas y proyectos polticos, culturales o sociales.

Ausencia de movilizacin poltica. Se restringen las libertades civiles:

libertad de movilizacin, expresin y asociacin. Hay un nivel muy bajo o

inexistente de participacin poltica de la sociedad. Cuando existe, est controlada
por el gobierno, ya sea a travs de aparatos represivos que desmotivan la
participacin o a travs de estructuras institucionales capaces de controlarla.

Lmites formalmente mal definidos. Se refiere a una ausencia de normas bien

definidas, a un orden jurdico mnimo, lo que le permite al gobierno el control de la

sociedad a travs de sanciones imprevisibles y extremas. Adems de que priva a los
ciudadanos de alguna proteccin frente al poder autoritario del gobierno.

El avance histrico en el proceso de democratizacin march en dos lneas: la

ampliacin del derecho al voto y el avance del asociacionismo poltico. La democracia
tambin present un avance en esferas ajenas a la poltica tradicional. Pas de la esfera
poltica a la esfera social y fue ocupando nuevos espacios que antes no tena. Para ello tuve
que hacerse la distincin entre democracia formal (procedimental) y democracia sustancial
(contenidos y forma).
22

Juan Linz, Una teora del rgimen autoritario, en: Gianfranco Pasquino, (Compilador) Manual de ciencia
poltica, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1994, p. 131.

30

Se entiende que existe una distincin entre la democratizacin de la direccin

poltica y la democratizacin de la sociedad. La democracia comprende la realizacin de
elecciones libres y legales y de la aplicacin de los mecanismos mencionados en un mbito
meramente tcnico y procedimental (formal); pero adems, cuenta con un mbito an ms
trascendental, ya que apela a una transformacin del orden institucional por una parte, y de
las relaciones de poder por la otra, por tanto, implica un gobierno ms incluyente, que
pueda ser realmente vigilado y controlado por los ciudadanos para volverlo ms
responsable y menos controlado por las lites polticas (como forma de vida). Entonces,
para hablar de un gobierno democrtico debemos considerar dos dimensiones: a) la
aplicacin de los procedimientos democrticos; y b) la participacin ciudadana. No
obstante, la existencia de las instituciones y los procedimientos caractersticos de la
democracia no garantizan necesariamente mejores condiciones. stas slo podrn lograrse
en la medida en que los grupos dirigentes, los grupos sociales y la mayora ciudadana
lleguen a acuerdos bsicos y acciones comunes. La democracia como gobierno es un lmite
tanto para el poder del gobierno, como para las pretensiones de la sociedad.
Retomando una definicin actual sobre la democracia nos remitimos a Dahl y su
teora sobre democracia. El punto de inicio para hablar de un gobierno democrtico segn
l, es el establecimiento de un conjunto de reglas especficas para tomar decisiones. Se
entiende que no importa que sean tales o cuales reglas pero que tienen que ser claras y
establecidas de antemano. El nico supuesto que si debe cumplirse es que todos los
individuos que van a participar deben ser tratados, bajo esas reglas, como si fueran iguales.
En el gobierno de esta asociacin todos deben de considerarse polticamente iguales.23
Las reglas establecen quin debe decidir y cmo, y le dan al concepto de democracia
su connotacin formal. Son elementos que forman parte del buen funcionamiento de la
democracia, pero slo son una parte de ella. La definicin de democracia como un mero
conjunto de reglas que establece quin est autorizado para tomar decisiones y bajo qu
procedimientos24, est incompleta puesto que reduce a la democracia al proceso electoral y
a lo ms, a legitimar las decisiones que han de tomar las autoridades.
23
24

Robert Dahl, La democracia: una gua para los ciudadanos, Mxico, Taurus, 1999, p. 47.
Enrique Surez Iiguez, op. cit., p. 154.

31

Cuando habla de gobiernos democrticos no se refiere necesariamente al ideal de

democracia, sino a un tipo de gobiernos que tiene las pretensiones de ser democrtico y que
se encamina en esa direccin.
Con el supuesto de que todos son iguales polticamente y a pesar de las muchas
definiciones y distinciones que se han hecho referente a lo que es democracia, Dahl ubica
cinco criterios comunes que deben ser cubiertos a fin de garantizar dicha igualdad, a saber:
1. Participacin efectiva, que todos los miembros tengan una oportunidad igual y
efectiva de exponer sus puntos de vista.
2. Igualdad de voto, en el sentido de que todos los individuos puedan votar y su voto
contar de la misma forma.
3. Comprensin ilustrada, que todos los miembros tengan la posibilidad de instruirse
sobre las polticas alternativas relevantes y sus consecuencias.
4. Control sobre la agenda, que los individuos puedan elegir cmo y qu cosas debern
ser incorporadas a la agenda de decisiones.
5. Inclusin de los adultos, que la mayora de los adultos est en posibilidades de
participar de acuerdo a los criterios anteriores.25

Los gobiernos democrticos son aquellos en los que hay una necesaria
correspondencia entre los actos de gobierno y los deseos de aquellos que son afectados por
ellos,26 la capacidad de un gobierno de responder a las demandas de los ciudadanos,
considerados todos iguales. La democracia tiene como al ciudadano como ncleo y
referente, se basa en los fundamentos de libertad e igualdad. Por ello, estn garantizadas un
conjunto de libertades bsicas (de opinin, de informacin, de asociaron, de reunin) que
permiten a los sujetos involucrados presentar y/o elegir opciones polticas definidas sin que
pesen sobre ellos mecanismos de coaccin.27
La democracia debe comprender tres fases, a saber:

25

Robert Dahl, op. cit., p. 48.

J. May, Defining democracy: A bid of coherence and consensus, en: Gianfranco Pasquino, (Compilador)
op. cit., p. 131.
27
Norberto Bobbio, op. cit., pp. 14 y 15.
26

32

 Ciertas condiciones que deben existir para que pueda desarrollarse un proceso
electoral de forma limpia y confiable. Aqu se hace referencia a las libertades de
conciencia, de pensamiento, de expresin, de asociacin, de circulacin, etc.
Las elecciones: que exista un voto libre, secreto y universal, que haya transparencia
y apego a la legalidad en los procedimientos, aceptacin de resultados, etc.
Las maneras en que funciona despus de las elecciones, el gobierno democrtico.28

Entonces, la democracia debe tratar de cmo se elige un gobierno, pero adems de

cmo gobierna, para quin gobierna.29 En este tenor, las caractersticas indispensables de
la democracia segn deben ser:
La posibilidad de remover a las autoridades en caso de que no cumplan sus
funciones; la rendicin de cuentas para que el gobierno se vea obligado a cumplir
con las funciones para las que fue electo y de acuerdo a un marco legal establecido,
con transparencia y honradez.
El referndum, dicho instrumento puede y slo debe ser utilizado de forma
excepcional para que los ciudadanos expresen su voluntad respecto a determinados
asuntos que sean cruciales y adicionalmente se puede decir que la transparencia o
visibilidad del poder son condiciones indispensables de la democracia, lo que
implica que el ejercicio del poder debe estar a la vista de todos.
El pluralismo y la tolerancia como condiciones, pero ambas deben de ser
razonables, lo que significa que no pueden transgredir los lmites de la nacin y la
sociedad.
La existencia del debate pblico, lo que contribuye a enriquecer la democracia.
La existencia de un estado democrtico de derecho, un estado que gobierne de
acuerdo a las leyes, leyes que deben ser justas y aplicadas a todos por igual.

La herramienta fundamental en la democracia es la regla de la mayora para las

elecciones donde el voto mayoritario decide el resultado y tambin sirve para resolver
28
29

Enrique Surez Iiguez, Enfoques sobre la democracia, Mxico, FCPyS, 2003, p. 154.
Ibd., p. 170.

33

conflictos fundamentales. En una democracia las minoras cuentan porque tiene

establecidos sus derechos y porque de alguna forma limitan al gobierno para evitar la
tirana de la mayora. Ambas ideas significan que todos los ciudadanos cuentan al tener
ciertos valores en comn como sociedad. La democracia no es exclusivamente un gobierno
de mayoras, pero tampoco lo es de las minoras.
Ya se explic antes que hay muchas ideas a priori sobre la democracia y su
connotacin eminentemente positiva en la que se llega a decir que la democracia y buena y
linda per se. Por qu es la democracia preferible a otras formas de gobierno?
Cerroni plantea una definicin simple La democracia es el nico rgimen poltico
en el que puedes obtenerlo todo con tal de que convenzas a los dems, respetando las reglas
del juego.30 Para l la ventaja inicial de la democracia es que permite una coexistencia
pacfica entre diversas interpretaciones de la poltica, a veces mucho muy diferentes entre
s, ya que tiene un conjunto de reglas que permiten comparar, confrontar e incluso elegir
entre posiciones diversas, excluyendo la violencia de la vida poltica y garantizando la libre
competencia. Pero principalmente busca promover el consenso y se basa en la libertad de
poder contraponer las opiniones propias con las de los dems. Garantiza que las leyes
hayan sido establecidas por representantes que los ciudadanos mismos han elegido. Por lo
tanto, los ciudadanos son corresponsables de las leyes de la democracia.
Dahl expone tambin sus razones:
1. Porque ayuda a evitar gobiernos de autcratas, evitando que las excepciones
capacidades de coercin del Estado queden en manos de personas crueles y
depravadas. Cualquier forma de organizacin o cualquier ley eventualmente
afectar a alguien, pero en la democracia esa afectacin tiende a ser la menos
posible.
2. Garantiza, de acuerdo a sus caractersticas comunes, una serie de derechos que
ningn otro tipo de gobierno podra dar. Porque la democracia, ms que un
procedimiento, es un sistema de derechos.

30

Umberto Cerroni, Reglas y valores de la democracia: Estado de Derecho, Estado Social y Estado de
Cultura, Mxico, Alianza, 1991, p. 190.

34

3. Asegura a sus ciudadanos un mayor mbito de libertad personal que cualquier otro
gobierno, basado en los derechos que garantiza de acuerdo con el punto anterior.
4. Ayuda a las personas a proteger sus propios intereses fundamentales. En palabras de
John Stuart Mill: Los seres humanos no tiene ms seguridad contra el mal obrar de
sus semejantes que proteccin de s mismo por s mismo. Y eso slo lo pueden
hacer si participan plenamente en la determinacin de conducta del gobierno.
5. Slo la democracia proporciona una oportunidad mxima de que las personas vivan
bajo las leyes de su propia eleccin. Los individuos no pueden hacer lo que les
plazca, as que para lograr sus objetivos debern encontrar la forma de resolver sus
diferencias, comnmente mediante acuerdos.
6. Slo un gobierno democrtico proporciona una oportunidad mxima para ejercer la
responsabilidad moral. Si tenemos la posibilidad de ser responsables de las
decisiones de gobierno, eso nos har meditar mejor nuestras elecciones y hacerlas
de forma ms responsable.
7. Promueve el desarrollo humano de forma ms plena que otras alternativas. Si la
democracia pretende que sus miembros acten de forma responsable, tendr
necesariamente que preocuparse de fomentar su desarrollo. No garantiza que pase
eso por fuerza, pero es esencial.
8. Slo un gobierno democrtico fomenta un alto grado de igualdad poltica. Eso se
explica de acuerdo con los elementos comunes a las democracias descritos al inicio.
9. Las democracias modernas no se hacen la guerra entre s. Aunque no est claro el
motivo, los pases con gobiernos democrticos no suelen hacerse la guerra entre s,
quiz porque al ser democrticos privilegien los acuerdos y las negociaciones.
10. Los pases con gobiernos democrticos tienden a ser ms prsperos que los pases
con gobiernos no democrticos. El principal argumento de este punto es que las
democracias fomenta el conocimiento y desarrollo de sus individuos y una fuerza de
trabajo instruida contribuye a la innovacin y al crecimiento econmico.31

31

Robert Dahl, op. cit., p 72.

35

El gobierno democrtico, en teora, es el ms capaz de generar una arraigada

legitimidad social con base en el respeto a las libertades, la igualdad, la justicia y la
tolerancia entre individuos y grupos.() Solo en un marco democrtico es posible articular
y encauzar organizadamente las iniciativas de la sociedad, en la medida en que los diversos
grupos de inters implicados en una cuestin especfica pueden reconocer y procesar
aceleradamente el caudal de informacin necesario para actuar en consecuencia.32
Termino retomando la idea de rgimen poltico para Manuel Villa, como lo que une
a la sociedad y al Estado, lo que equilibra la fuerza con el consenso de forma que sea este
ltimo el que predomine para beneficio de los ciudadanos, y que el uso de la fuerza se
reduzca en favor de una vida ms libre pero sobre todo, ms civilizada. Permite la
democracia en tanto logra constituirse como el mbito de la adecuada representacin de la
sociedad.
La unidad que se produce como consecuencia de la regla de la mayora puede
superarse por medio del rgimen, que propicie la participacin y d lugar a la pluralidad.
En otras palabras: democratizarse internamente y dar lugar en el rgimen a todos los otros
intereses y agrupamientos que no lo tienen.33

1.2.1 Participacin ciudadana y sociedad civil como elementos de los gobiernos

democrticos

Como ya se mencion, un rgimen no es democrtico nicamente porque realiza elecciones

y cuenta con partidos polticos, puesto que la democracia no se reduce a procesos
electorales ni a la mera aplicacin de los mecanismos tcnicos que la caracterizan. Lo que
en un principio es un voto, posteriormente se manifiesta en infinidad de relaciones de los
ms diversos tipos, que estn formadas todas ellas por intercambios recprocos entre las
autoridades formales y los ciudadanos organizados.34

32

Antonio Camou, Gobernabilidad y democracia, Mxico, IFE, 1995, p. 38.

Manuel Villa, La institucin presidencial. El poder de las instituciones y los espacios de la democracia,
Mxico, Porra, 1987, p. 21.
34
Mauricio Merino, La participacin ciudadana en la democracia, Mxico, IFE, 1995, p. 14.
33

36

En un gobierno democrtico, el concepto de ciudadana no designa slo la

pertenencia de un individuo al Estado (sujeto de derecho y portador de nacionalidad) sino
tambin su pertenencia a las mltiples formas de interaccin social que se den dentro del
mismo. Esta pertenencia le ofrece al individuo oportunidades para la iniciativa y la
participacin. Por lo tanto el ciudadano puede reconocerse en un mbito estatal y en un
espacio pblico. Los asuntos comunes, los asuntos pblicos ya no corresponden tan slo al
Estado, pues los ciudadanos tienen la capacidad de abandonar la esfera privada e interrogar
y cuestionar al poder.
En un gobierno de tipo autoritario, los procesos de toma de decisiones pblicos son
ajenos a la interaccin ciudadana. Por ello el reto de los gobiernos democrticos a este
respecto, es el de hacer viable la participacin de los habitantes concretos y no slo de
ciudadanos hipotticos. Concretamente, redefinir polticas orientadas a la participacin
ciudadana que no respondan slo a coyunturas, permitir disear polticas que prioricen
problemas, necesidades; y sean capaces de plantear soluciones viables.
En la democracia, contrario a lo que sucede en un gobierno autoritario, el Estado
se deja de considerar como el centro donde deben reunirse todas las relaciones de poder,
pues los ciudadanos tienen la capacidad de establecer un nivel normativo de orden social.
Por tanto, la democracia tiene a la participacin ciudadana como elemento vital, tanto al
momento del voto como de forma posterior, puesto que la participacin se compone de un
complejo entramado de pequeas redes que se llevan a cabo todo el tiempo en los diversos
niveles de gobierno y que tiene que ver con acciones y con decisiones diversas. Exige la
aceptacin de las reglas democrticas y que quienes participan lo hagan de forma
voluntaria.
La participacin est ntimamente relacionada con la representacin poltica,
puesto que gracias a su manifestacin en forma de sufragio se vuelve representacin, y
posteriormente esta representacin deber sujetarse a la voluntad de la ciudadana a travs
de su participacin en los asuntos pblicos. La representacin en un sentido poltico tiene
varias maneras de manifestarse. En un primer nivel nos encontramos con la mera emisin
del voto. En un segundo nivel podemos mencionar el trabajo que realizan los ciudadanos en
la campaa a favor de ciertos polticos. Un tercer nivel es el emprendimiento de acciones

37

colectivas que tienen como objetivo alcanzar un fin determinado. El cuarto nivel que
reconocemos es la participacin poltica como reaccin derivada de algn conflicto en
particular que atae a los ciudadanos que participan.
El concepto de participacin en un sentido bsico consiste en una actividad
orientada a un fin, fin que se refiere necesariamente a solucionar una necesidad. La
solucin a esa necesidad requiere la modificacin de las condiciones en que se plantea o el
reemplazo por unas nuevas. La participacin tiene un elemento de transformacin. La
existencia de un fin supone consciencia acerca de la accin que se pone en marcha, lo que
le da sentido a la actividad.
Para lvarez Luna, la participacin ciudadana se refiere en primer lugar, a una
actividad que realizan algunos miembros de la sociedad en relacin con el Estado o con las
condiciones que este sustenta; en segundo lugar, a una actividad que se puede realizar de
manera individual o colectiva, pero que persigue siempre fines colectivos; en tercer lugar, a
una serie de acciones que se llevan a cabo dentro de o con respecto al mbito pblico,
entendiendo por este los asuntos de inters general y usualmente regulados por el Estado;
por ltimo, se trata de una actividad con repercusiones sociales que acusa caractersticas
precisas: intencionalidad, grado de conciencia, capacidad de transformacin.35
La participacin ciudadana entonces, puede referirse por un lado a la demanda de
soluciones de problemas colectivos, o por el otro, a tomar parte en la toma de decisiones.
Puede buscar mayores beneficios por parte del Estado o disputarle el monopolio de la toma
de decisiones en aspectos especficos que le ataan. Por tanto, no implica por fuerza un
compromiso o responsabilidad, sino que puede ser una accin que se realice slo para la
consecucin de un fin o la solucin de una necesidad. Se despliega a travs de dos vas: una
va institucional, mediante las formas de intervencin en los asuntos de inters pblico que
los ciudadanos realizan a travs de canales institucionales; y la de la sociedad civil,
mediante la incidencia de los sectores sociales organizados de forma autnoma en los
asuntos de inters pblico.

35

Luca lvarez, Participacin y democracia en la Ciudad de Mxico, Mxico, La Jornada Ediciones y

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades UNAM, 1997, p. 27.

38

Para la comprensin del concepto de participacin ciudadana es vital el concepto de

sociedad civil, puesto que la transicin a la democracia desde este punto de vista consiste
en un fortalecimiento de los actores sociales, lo que permitira el establecimiento de un
control progresivo del gobierno por parte de la sociedad que lo eligi. Por lo antes descrito,
la principal caracterstica de un gobierno democrtico es el impulso del proceso de
desarrollo de la sociedad civil, o el fomento de su creacin en caso de que no lo haya, y que
fomente la participacin ciudadana.
El concepto de sociedad civil denota la organizacin social moderna en la cual la
condicin social es del todo diferente y separada del status poltico, a diferencia de
cualquier otra organizacin social premoderna.36 Podemos hablar de la sociedad civil
como la yuxtaposicin a un Estado que es slo poltico; en nuestro caso especfico, no a un
Estado; sino a un canal institucional de organizacin y participacin por parte del gobierno.
Se trata de una organizacin social donde un individuo posee el mximo de movilidad
social sin estar vinculado a una condicin social determinada, ni tampoco al grupo.
Norberto Bobbio define la sociedad civil en trminos de una dicotoma con el
Estado, por tanto, slo la podemos definir a partir de definir el Estado. Para l, la sociedad
civil es el espacio donde surgen y se desarrollan los conflictos econmicos, sociales (y)
religiosos, que las instituciones estatales tienen la misin de resolver medindolos,
previnindolos (o) reprimindolos.37 Los actores pertenecientes sociedad civil de acuerdo
con Bobbio son las clases sociales, los grupos, los movimientos sociales, las asociaciones,
las organizaciones que representan, los grupos de inters e incluso los partidos polticos que
debieran funcionar como un puente entre la sociedad civil y el Estado. Para l, el aumento
de las demandas de la sociedad civil sin un aumento proporcional de la capacidad de
respuesta de los gobiernos puede traducirse en un aumento de la ingobernabilidad de una
sociedad. Elemento importante de la sociedad civil es la opinin pblica, definida como la
forma que tienen los actores de la sociedad de expresar su disenso y su consenso respecto
de determinados temas.38
36

Humberto Cerroni, Poltica, mtodos, teoras, procesos, sujetos, instituciones y categoras, Mxico, Siglo
XXI Editores, 1992, p. 158.
37
Edgar Esquivel, Israel Covarrubias, op. cit., Pg. 118.
38
Ibd., Pg. 119.

39

Una tipologa de la sociedad civil podra ser como la siguiente:

Asociaciones

de

carcter

econmico

gremial

(sindicatos,

grupos

empresariales, asociaciones profesionales)

Asociaciones polticas formales (partidos polticos que no forman parte an del

sistema poltico)

Asociaciones de matriz religiosa

Organizaciones civiles
Asociaciones y movimientos sociales para la defensa de los derechos
ciudadanos
Organizaciones de promocin, desarrollo y servicios a la comunidad
(organizaciones no gubernamentales)
Asociaciones de asistencia privada.

Asociaciones de tipo cultural

Asociaciones privadas de tipo deportivo y recreacional

Asociaciones de tipo urbano gremial (grupos de ciudadanos)

Movimientos y asociaciones de comunidades indgenas.39

Por lo tanto, la participacin ciudadana es una prctica que pone en contacto a la

sociedad con el Estado, a la vez que esta se fortalece y comienza un proceso de desarrollo
autnomo. Su importancia en la democracia es la capacidad de colaborar en el
descubrimiento y definicin de problemas, definir programas para resolverlos y hacerse
corresponsables en las soluciones propuestas. Sin embargo, no hay que confundir lo que es
la participacin ciudadana, puesto que no significa que la ciudadana se encargue de dar
respuesta a todos los problemas pblicos, o que el gobierno d respuestas slo en funcin
de lo que opine la ciudadana. De lo que de verdad se trata es de un cambio de fondo en las
prcticas de gobierno, que haba separado lo que era la participacin de la representacin de
los ciudadanos.

39

Alberto Olvera, Sociedad civil, Esfera Pblica y Democratizacin en Amrica Latina: Mxico, Mxico,
Universidad Veracruzana y FCE, 2003, p. 34.

40

El primer elemento en la aplicacin efectiva de una poltica de participacin

ciudadana slo puede lograrse en la medida en que el gobierno descentralice de forma
efectiva ciertos procesos de toma de decisiones. A la par, tiene que establecer y fomentar
instrumentos y procedimientos que faciliten la intervencin de los ciudadanos en los
asuntos y procesos pblicos, y adems, crear una nueva institucionalidad que permita que la
gestin pblica sea ms abierta a las demandas de la sociedad, de forma que sta tenga la
posibilidad de influir en la agenda pblica.
Entre los instrumentos que podemos mencionar estn ciertos mecanismos
institucionales, que son modalidades de la participacin por parte de los ciudadanos en la
toma de decisiones. Entre ellos se encuentra el referndum, que se refiere a un proceso de
pregunta a la ciudadana sobre un tema determinado; y el plebiscito, que pregunta a la
sociedad, pero slo entre dos opciones. Por otra parte, se encuentra la iniciativa popular y el
derecho de peticin, que se refieren a que la posibilidad de la ciudadana de participar
directamente en un proceso legislativo y en la dinmica de accin del Ejecutivo.
Adicionalmente podemos mencionar la audiencia pblica, el derecho a la informacin, la
consulta popular y los cabildos abiertos como formas particulares de ciertos gobiernos de
mantener la relacin abierta entre su accionar y la participacin de los ciudadanos.
El segundo elemento, an ms importante, para la aplicacin efectiva de una poltica
de participacin ciudadana, adems de las acciones de tipo institucional, es fomentar un
cambio en la cultura poltica de la sociedad, para poder cambiar las formas y prcticas de
ejercer el poder. Slo en la medida en que cambie la cultura poltica de la sociedad y sta
comience a tomar conciencia de la importancia de su participacin en los procesos y
acciones de gobierno es que usar los mecanismos existentes, o pugnar por su creacin.
Esta ltima parte es la ms difcil, pero sin ella cualquier tipo de acciones que se
realicen de corte institucional sern de muy poco alcance, pues aun existiendo los
mecanismos y las herramientas para que la sociedad participe y se involucre en los procesos
de gobierno, estos no sern utilizados. Conforme la sociedad se involucre con el proceso de
democratizacin y use los mecanismos existentes de participacin ciudadana, sta
evolucionar y se consolidar, lo que seguramente redundar en una democratizacin
exitosa.

41

1.2.2 El segundo circuito de la poltica y el concepto de gobernanza. Traducir

participacin y sociedad civil al ejercicio de gobierno.

Todo el recorrido dado anteriormente lleva a pensar en que las ventajas de los
gobiernos democrticos frente a otros tipos de gobiernos generarn como consecuencia
ineludible, mejores resultados en la gestin de gobierno. Demasiadas expectativas que no
han sido cubiertas quiz ni de lejos.
Se pretende que los gobiernos democrticos lleven a cabo modelos de gobierno
encaminados a lograr una gobernabilidad democrtica que est basada en los elementos de
la eficacia, eficiencia, honestidad, responsabilidad y transparencia; pero ms importante
an, que tenga como objetivo primordial establecer mecanismos abiertos de relacin con
los diferentes grupos sociales, buscar nuevas formas de gestionar las demandas sociales,
tener una poltica de inclusin y de comunicacin con los diversos actores de la sociedad
civil, as como el diseo de diversas maneras de representacin.
Eso queda muy claro, pero cmo lograrlo? Lus Aguilar propone el uso del
concepto de gobernanza como una va para lograrlo. Antes de eso, es prudente revisar el
concepto de archipilago poltico que describe Benjamn Arditi, muy adecuado para
entender mejor la propuesta de Aguilar.
La frase de Schmitt el concepto del Estado presupone el de lo poltico de
inmediato nos sugiere que lo poltico va ms all de los canales tradicionales de la poltica.
Arditi plantea que el campo poltico est compuesto de tres mbitos:
1.

Un subsistema o esfera poltica tradicional al que llama primer circuito de la

poltica en su dimensin electoral.

2.

Un nivel de movimientos sociales y grupos de inters organizados al que

llama segundo circuito de la poltica y,

3.

La arena global de la poltica supranacional.40

40

Benjamn Arditi, Democracia Post-Liberal? El espacio poltico de las asociaciones, Barcelona,

Anthropos, 2005, p. 226.

42

Este cambio se origina a partir del cambio en la idea del orden. Ya no es un orden
creado y acabado, sino uno en construccin constante. La poltica es una forma de lidiar
con el mundo, sus divisiones y conflictos para evitar regresar al estado de naturaleza. Esa es
la tarea primordial del Estado tal y como de describi al inicio.
Inicialmente, el Estado se entenda el nico espacio de lo poltico. Con la seguridad
como primer y principal objetivo haba ms polica que poltica. En esa concepcin
todava no tenan cabida la representacin, con sus partidos y elecciones. El posterior
avance hacia la democratizacin trajo aparejado un avance hacia la representacin y la
competencia de partidos, lo que reconfigur la forma de hacer poltica a una forma ms
plural de agregar intereses y representar. Lo poltico dej de circunscribirse al Estado para
circunscribirse en una segunda etapa a los mecanismos de representacin.
Schmitt da la pauta para entender la poltica ms all del subsistema poltico.
Schmitter por su parte propone, a propsito de la ingobernabilidad, un proyecto de reforma
poltica que fortalezca la democracia reconociendo e institucionalizando un segundo nivel
de ciudadana que expanda la esfera pblica. La sociedad civil, desde esta perspectiva, deja
de ser un mbito nicamente privado que carece de preocupaciones polticas.
Arditi define este panorama como archipilago de la poltica para que reparemos
en que ya no se trata de un centro nico que monopoliza lo poltico, sino un conjunto de
polos descentralizados que tampoco son iguales ni simtricos, que van ms all del circuito
tradicional de la poltica pero que ni de lejos, pretenden sustituirlo o negar su importancia.
Estos polos slo pretenden crear espacios desde donde puedan presionar a la poltica
partidaria para introducir ciertas demandas en la agenda o impulsarlas de forma autnoma.
Pero presionando, de forma implcita siguen reconociendo la preeminencia de la
representacin partidista. He aqu que se puede introducir el concepto de gobernanza, como
una forma de gobernar que entiende que lo poltico no puede darse slo dentro de este
primer circuito de la poltica, sino que lo rebasa.
La poca actual demanda que los gobiernos demuestren capacidad y eficacia para
llevar a cabo las funciones que tienen encomendadas. Lus Aguilar plantea para ello el
enfoque de la gobernanza:

43

el problema consiste en que el gobierno democrtico acredite ser un agente capaz de

direccin, coordinacin y articulacin de sus sociedades, con resultados relevantes. Se trata
del paso de la democracia como doctrina de forma de gobierno a la democracia como
gobierno con capacidad gubernativa. () El bajo rendimiento de los gobiernos
democrticos puede deberse a que en el pasado se concentr ms la atencin social en el
proceso electoral ms que en el gubernativo, por lo que no se construyeron las capacidades
41

requeridas para que las democracias estuvieran en aptitud de gobernar

Este enfoque tambin pretende abandonar la idea del ciudadano como el gobernado
y administrado para que pase a ser agente crucial del entorno gubernamental a travs de,
por un lado, reconstruir los vnculos de la administracin pblica con el gobierno de las
leyes, y por el otro, con la incorporacin de nuevas formas organizativas que den sentido a
la direccin de las comunidades por parte del gobierno.
Un escenario de ingobernabilidad se origina a partir de un fenmeno en el que el
gobierno es rebasado por las demandas y expectativas sociales, que evidentemente no
puede satisfacer, con lo que genera desconfianza social. Esta disminucin de confianza a su
vez, disminuye el consenso y aumenta los conflictos, lo que se convierte en un crculo
vicioso que aumenta la ingobernabilidad.
La ingobernabilidad, siguiendo de acuerdo con Lus Aguilar, afecta ms a las
democracias recientes que tienden a ser inestables justo por su poco tiempo de existencia.
Democracias que tambin tienen que enfrentarse con las dinmicas previamente existentes.
La incipiente fuerza de sus capacidades de gobierno es rebasada fcilmente por la demanda
social, en la idea de que un gobierno democrtico por fuerza debera poder dar mejor
respuesta a cualquier demanda.
La superioridad de los gobiernos democrticos para gobernar no debiera venir en
automtico de usar ms eficazmente el equipamiento institucional, fiscal y administrativo,
tanto como de las pautas a travs de las cuales se relacionan con los grupos sociales y
ciudadanos para definir los objetivos a seguir, incorporarlos y resolver sus problemas. Con

41

Lus Aguilar, Gobernanza y gestin pblica, Mxico, FCE, 2006, p. 39.

44

las instituciones y recursos de un gobierno, este puede aprovechar el potencial que tienen o
subutilizarlo de acuerdo a su manera de gobernar.

El concepto de gobernacin/gobernanza incluye en su denotacin tanto la capacidad de

gobernar de gobierno como el patrn o modo de direccin que ste sigue en su ejercicio
gubernativo de la sociedad, en el entendido de que las acciones (el tipo de acciones) que
decide practicar el gobierno al relacionarse con sus ciudadanos a fin de conducir a la
sociedad son el factor que determina y evidencia si el gobierno est aprovechando o
desaprovechando las potencialidades directivas que le han otorgado las instituciones y otros
recursos estatales y si, por consiguiente, efectivamente est siendo capaz o no de gobernar a
su sociedad, de realizar los objetivos que se han considerado de valor social. () Denota,
en sntesis, la capacidad directiva mediada y demostrada por acciones y resultados

42

La antigua forma de gobernar era un asunto de gobierno y no de la sociedad. En ese

sentido, la cuestin de la gobernanza radicar en poder crear y consolidar la capacidad de
gobernar de un gobierno. La superacin de los problemas y el xito de los proyectos de
gobierno no dependen nicamente de la eficacia de los gobiernos y de sus capacidad de
planificacin, un elemento muy importante es poder abrir canales que acerque el gobierno a
los ciudadanos.
En los gobiernos democrticos aument el nmero de actores polticos, econmicos
y sociales con capacidad de estar inconformes con el accionar del gobierno y criticar sus
errores. Tambin creci la importancia de los sectores sociales marginados y pobres que
optaron por este tipo de gobierno justamente por la esperanza de una mejor capacidad de
respuesta a sus problemas. Pero las acciones realizadas por los gobiernos no arrojaban
resultados o si lo hacan, estaban muy distantes de los esperados.
Ante esta avalancha de expectativas y demandas fue pertinente preguntarse si toda
la accin y respuesta deba salir slo del mbito gubernamental o si haba capacidades de
solucin ms all de lo que Benjamn Arditi denomina primer circuito de la poltica. Esto
llev al descubrimiento de que para la consecucin de objetivos y la resolucin de

42

Ibd., p. 66.

45

problemas en una sociedad se requieren ms capacidades y actores que slo el gobierno. El

gobierno tendra que crear interdependencias antes que dependencias, coordinar ms que
subordinar, construir puentes ms que pirmides.43
El gobierno seguir siendo un elemento indispensable para dirigir a la sociedad,
sobre todo en mbitos especficos, pero es insuficiente para la gobernacin total de la
sociedad. Por ello la importancia de convocar e integrar al proceso de gobernar a los actores
que sean importantes para la realizacin de los objetivos particulares que se proponga.
Pasar de un centro nico, a un sistema de gobierno asociativo y coordinador. Me quedo con
la siguiente cita acerca del concepto de gobernanza entendido como:

el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la

sociedad. Pero, examinada a fondo, la direccin de la sociedad supone o implica definicin
de objetivos comunes, la aceptacin social suficiente de los mismos, la participacin directa
o indirecta de la colectividad en la realizacin de los objetivos comunes y la coordinacin
de las mltiples acciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su
realizacin44

Se espera de los gobiernos democrticos que sean capaces justamente de dar una
mejor respuesta a los problemas que deben atender y solucionar por todas las razones ya
expuestas, porque debieran usar enfoques y dinmicas que les permitan hacerlo. No porque
en automtico los recursos materiales o institucionales con los que cuentan se vuelvan ms
eficaces o ms grandes, sino porque debieran estar en mejores condiciones de sacarles el
mximo provecho posible y de allegarse del apoyo de los ciudadanos o de la sociedad civil,
puesto que son gobiernos que por definicin, debieran estar ms cerca de ellos.

1.3 Cmo se ocupa un gobierno democrtico de la seguridad pblica

En los gobiernos autoritarios las autoridades delegaron a los cuerpos de polica la

administracin de la seguridad pblica, lo que trajo como resultado la generacin de una
43
44

Ibd., p. 73.
Ibd., p. 90.

46

dinmica que a lo largo del tiempo deriv en la ineficiencia e ineficacia policial que
presenciamos actualmente, a la par de un incremento delictivo. En un gobierno de tipo
autoritario las polticas de gobierno y los aparatos de seguridad son los medios que a travs
de la violencia, son usados para controlar a quienes cuestionen el rgimen.
La aparicin de los gobiernos democrticos estableci la necesidad de pasar de
garantizar los derechos individuales, cosa que dependa del soberano, a una fuerza pblica
que dependiera de los ciudadanos y que se encargara de proteger la vigencia y el respeto de
sus libertades ante el poder de los gobernantes. Se hace referencia a la seguridad para los
gobernados, para los ciudadanos. En un sistema democrtico, el ciudadano es el ncleo y
no hay un conflicto entre la libertad y la seguridad, puesto que la ltima es condicin de la
primera. La principal preocupacin de la seguridad debe ser la libertad, con un orden como
consecuencia de un ejercicio sin rupturas de los derechos y las libertades individuales.
Los gobernados requieren una defensa institucional que garantice su seguridad, la
defensa de sus libertades y de sus derechos. El estado democrtico de derecho establece
reglas que garantizan el uso legtimo de la coaccin, se establece una referencia que le
atribuye fuerza a la autoridad legtima y la une al consenso. Si el estado de derecho
funciona como debiera ser, la cuestin de la seguridad pblica no deba ser tan preocupante
como para llegar a decir que amenaza las instituciones y a la propia democracia como
sistema poltico. Cuando eso no sucede los asuntos relacionados con la seguridad pblica se
convierten en decisivos para la vida democrtica.
Es evidente que cada tipo de gobierno definir y ejercer sus funciones y su relacin
con la ciudadana de forma especfica, y as mismo, cada uno definir y atender la
seguridad pblica en forma particular. Desde la delineacin de las teoras penales podemos
asociar, para comenzar a hacer la distincin, diversos modelos para considerar y abordar la
seguridad pblica, ya sea desde una perspectiva autoritaria o de una democrtica.
De acuerdo con la tradicin jurdica, existen dos escuelas penales, la escuela clsica
y la escuela positiva. La primera se vincula con la retribucin y la segunda con la
prevencin. Los postulados generales de la escuela penal clsica slo contemplan al delito y
una sancin por dicho delito al individuo que la cometi, ya que acta bajo su libre
albedro. La sancin es obligatoria e ineludible, ya que no ve las causas que orillaron a

47

dicho individuo a cometer un acto delictivo. Por su parte, los postulados generales de la
escuela positiva contemplan el delito y una sancin, pero dicha sancin debe ser til para
buscar la readaptacin del individuo que la cometi. Esta escuela busca e investiga las
causas del delito, por lo que a veces no sanciona al individuo que comete un acto delictivo,
sino slo le aplica medidas de seguridad.
Dichos modelos penales a lo largo del tiempo, han moldeado la forma en que los
gobiernos y los rganos e instancias encargados han abordado y atendido la seguridad
pblica. Al primer modelo podemos relacionarlo con un gobierno autoritario y al segundo y
su posterior evolucin, lo podemos asociar con un gobierno democrtico.
Respecto de las polticas de seguridad pblica existen dos grandes paradigmas que
dan sustento a las polticas en esta materia y que pueden relacionarse de forma clara con
cada tipo de gobierno:
o

Punitivo. Es un tipo de poltica de seguridad pblica que se basa en el

castigo a los delincuentes. Se relaciona este enfoque con los gobiernos de tipo
autoritario en el sentido de que el sistema de seguridad sirve como aparato represor.
o

Preventivo. Es un tipo de poltica de seguridad pblica que se enfoca en las

causas que originan la delincuencia e inseguridad. Se relaciona este enfoque con los
gobiernos de tipo democrtico porque un enfoque preventivo de la seguridad
implica la Participacin ciudadana.

La focalizacin en uno u otro enfoque en materia de seguridad pblica implicar

diferencias claras entre la dinmica de cada tipo de gobierno y la forma en que define y
afronta esta necesidad de la sociedad. Tambin influir en el tipo de polticas que se
adopten, la forma en que se apliquen y los resultados que se obtengan. Inclusive las
caractersticas de los cuerpos de seguridad pblica cambiarn radicalmente entre uno y otro
enfoque. Garca Pablos distingue dos modelos de funcin de la polica, el clsico o
reactivo, el crtico integrado o preventivo que son claramente asociables, el primero a los
gobiernos autoritarios y el segundo y tercero a los gobiernos democrticos.
Ignacio Carrillo Prieto concibe a la seguridad pblica en un gobierno autoritario
como la doctrina de la razn de Estado, como una atribucin de poder que tiene como

48

objetivo garantizar el orden pblico, lo que se traduce en una concepcin mecnica y

esttica de la relacin entre el individuo y las normas, en beneficio del status quo. Es un fin
en s mismo. Se reserva al gobierno como mecanismo de poder, donde el individuo es un
espectador pasivo de las acciones de gobierno porque el aparato de gobierno en materia de
seguridad pblica se desenvuelve al margen de la sociedad. A este tipo de gobierno
corresponde un modelo de funcin de polica clsico o reactivo, cuya principal
caracterstica reside en dar una respuesta ejemplar, drstica y eficaz contra el crimen, no le
interesa la gnesis ni la etiologa del delito. Esta funcin es prominentemente represiva.

Acta donde se presenta el delito

Reacciona drsticamente

Persigue un fin ejemplarizante va el castigo

Responde a la delincuencia con ms violencia

Su propsito reside en anular fsica y moralmente al delincuente.

Su funcin es represiva. 45

De acuerdo con el mismo autor, la seguridad pblica en un gobierno democrtico

tiene como doctrina el estado democrtico de derecho, donde tanto el gobierno como la
ciudadana se circunscriben a la legalidad, una condicin de libertad que se expresa como
un derecho ciudadano, cuyo fin es garantizar el ejercicio de las libertades ciudadanas, lo
que supone incorporar un enfoque dinmico y flexible. Es un medio para alcanzar los fines
de la democracia y la responsabilidad de la seguridad pblica recae tanto en el gobierno
como en la sociedad. El individuo se convierte en ciudadano y establece una relacin
activa, de participacin, frente a su derecho a seguridad, las instituciones de seguridad
pblica funcionan correctamente slo en la medida en que estn relacionadas con la
sociedad y logran expresar sus necesidades dinmicas. A un gobierno de tipo democrtico
corresponde en primera instancia un modelo de funcin de polica crtico integrado o
preventivo, que plantea la necesidad de un modelo del control del delito esencialmente

45

Ignacio Carrillo Prieto, op. cit., p. 48.

49

preventivo, donde se concibe al crimen como un problema social, se indagan sus orgenes y
no slo se reprimen las consecuencias.

Acta desde antes de que se consuma el delito.

Le interesa la etiologa del fenmeno criminal.

Interviene en la deteccin de posibles delitos.

Se concibe a la delincuencia como un problema social, no individual ni aislado.

Su propsito se finca en la disuasin de potenciales criminales.

Su funcin es preventiva.46

Un tercer modelo, el garantista, tiene como objetivo que la funcin policial sea la
salvaguarda de los bienes jurdicos ms importantes. Su propsito ser el de darle un
mximo de seguridad a la sociedad que no delinque y un mnimo de violencia a quienes
delinquen. La polica de este modelo requiere de transparencia y de estrechos controles que
definan la administracin de dicho gobierno, con funcionarios profesionales. Los derechos
humanos debern ser el marco de accin de la polica de esta tipo, as como el marco de
castigo. Debe imperar el principio de la participacin ciudadana en la creacin de las
normas penales, el conjunto normativo de esa participacin debe proteger los intereses de
mayor significacin social. Las sanciones deben alcanzar a todos los sujetos que cometan
un delito independientemente del estrato social al que pertenezcan. La participacin en el
castigo tambin es democracia.

Acta como salvaguarda de los bienes jurdicos del gobernado.

Le interesa no slo la etiologa criminal, sino que es coadyuvante en la solucin

del problema.

Interviene investigando y detectando comportamientos criminales.

El uso de la fuerza es la ltima ratio y no desproporcionada.

Su propsito reside en conferir el mximo de seguridad para la sociedad que no

delinque y el mnimo de violencia para el delincuente.

46

En su funcin participa la sociedad y es preventiva y garantizadora. 47

Ibd., p. 48.

50

El gobierno democrtico cumplir con su funcin de brindar seguridad

salvaguardando los intereses pblicos y privados de sus ciudadanos, garantizando ante
todo, sus derechos y libertades humanas. Para ello contar con instancias que debern
cumplir con las siguientes funciones:

Proteger la integridad y los bienes de los ciudadanos.

Prevenir los delitos.

Proteger los intereses de la sociedad manteniendo el orden pblico.

Coadyuvar en la persecucin de delitos.

El carcter de los cuerpos de polica de un gobierno democrtico como ya se dijo, es

pblico, pues stos intervienen cuando la actividad individual se realiza pblicamente o
cuando sus efectos rebasan el mbito privado y tienen consecuencias de carcter pblico.
Debe intervenir para defender el inters pblico y los derechos de los individuos y no ser
arbitrario o ilegtimo.
La polica del Estado democrtico entonces:

Debe ser concebida y preparada como profesional y til a la sociedad.

Su actividad debe ser transparente.

Sus funciones deben aplicarse dentro del marco legal, que debe corresponder a
un gobierno democrtico.

Al relacionar los conceptos expuestos, el enfoque de un gobierno autoritario en

materia de seguridad pblica muestra resultados menos eficaces que aplicacin del enfoque
de un gobierno democrtico. La principal debilidad de las polticas de un gobierno
autoritario es la aplicacin exclusiva de un paradigma punitivo, dejando de lado la
instrumentacin de medidas preventivas.
Aplicar un paradigma punitivo implica una visin reduccionista de la delincuencia,
considerando a la seguridad nicamente como un asunto de policas y delincuentes. Da por

47

Ibd., p. 21.

51

sentado que la delincuencia es un fenmeno natural y propio de las sociedades modernas y

de la naturaleza humana ignorando los mltiples fenmenos que la originan. Tiene una
actitud reactiva frente los hechos delictivos, marcha detrs y fomenta la iniciativa de la
delincuencia. Pero lo ms importante es que dentro del marco de un gobierno y una
sociedad democrtica es ineficaz, tomando en cuenta los resultados obtenidos.
El paradigma preventivo por su parte, busca cerrar las oportunidades de la
delincuencia, adelantarse a sus acciones, recuperar espacios y tratar a la seguridad no como
un asunto que slo compete a policas y delincuentes, sino en el que deben intervenir tato
gobiernos como ciudadana. La delincuencia tiene una etiologa multifactorial que va
mucho ms all de las esferas policial y judicial y es en el entorno familiar de los
individuos y de las comunidades donde tambin se generan e interactan los factores de
riesgo delincuencial. Es ah donde es importante la cooperacin de la sociedad civil a travs
de los diversos actores que la componen.
La prevencin del delito es un conjunto de programas, servicios y acciones que
tienen por objeto el mejoramiento del entorno social.48 Uno de sus principales objetivos es
garantizar el bienestar social. Cuando los delitos no se previenen y no se resuelven, no se
puede hablar de la existencia del estado de derecho. A partir de la definicin de prevencin
se establecen niveles de la misma: la prevencin primaria, constituida por el conjunto de
acciones que buscan anticipar los impulsos o motivaciones delictivas, el nacimiento del
delito; la prevencin secundaria, que abarca las estrategias puestas en marcha para
contrarrestar ciertos fenmenos delictivos, el combate al delito; y la prevencin terciaria o
especial, que trata de las acciones para que un delito que apareci no se repita, la
readaptacin social.
La accin penal debiera ser el ltimo recurso aplicable y debe ser guiada por los
principios de legitimacin y legalidad. Antes que ella debe haber una prevencin de tipo
social o no penal, ubicada en el nivel de la aplicacin de polticas pblicas que tengan como
objetivo evitar las conductas delictivas.

48

Agustn Herrera Prez, La prevencin de los delitos: elemento fundamental en la seguridad pblica,
Revista de la Administracin Pblica 106, Mxico, 2002, p. 79.

52

La seguridad pblica en un gobierno democrtico no es nicamente un problema de

aplicacin de la ley sobre un sujeto que la ha infringido, es ms bien una condicin social
de libertad y respeto a los derechos del hombre. En un gobierno democrtico las polticas
de gobierno y los cuerpos de seguridad pblica son los medios idneos para mantener la
paz y el orden, y as, garantizar el estado democrtico de derecho.
En materia de seguridad pblica las polticas de gobierno deben apoyarse en
mecanismos de cooperacin entre las instituciones encargadas y los diversos actores
involucrados. Siendo la seguridad la garanta de ejercicio y goce de los derechos de cada
persona y de cada grupo, slo una visin y accin de manera conjunta puede traernos
resultados satisfactorios. Una poltica que se centre slo en los cuerpos de seguridad y deje
de lado a la ciudadana slo tendr efectos limitados y a lo ms, efectos secundarios y con
muy pocos resultados. El ciudadano es la razn de ser y el destinatario de toda poltica de
seguridad pblica, por ello el papel de la ciudadana y de la sociedad civil es el ms
importante para que una comunidad sea un lugar seguro. Si la ciudadana ejerce control
sobre el espacio (tanto pblico como privado) de la comunidad es capaz de adoptar medidas
eficaces contra los fenmenos delictivos.
En vista de esto, se requiere una accin con muchas fuentes, con una visin integral
y comprensiva del fenmeno. La estrategia debe atacar las causas y no slo los efectos,
adems de generar y asegurar una participacin o inclusin de la ciudadana. La punicin
en este marco, sera el complemento de la prevencin, sobre todo en el combate al crimen
organizado. Atender la seguridad pblica se convierte as en una poltica integral de
gobierno, que se apoya de forma importante en la participacin ciudadana.
La estrategia de seguridad pblica de un gobierno democrtico entonces, de acuerdo
con lo descrito antes, sera la conjuncin de dos esferas trabajando en conjunto. Por un
lado, las acciones policiales propias de los cuerpos de seguridad pblica que tienen que ver
con la punicin, as como con la profesionalizacin y saneamiento de la polica para la
realizacin eficaz de sus funciones, as como a una poltica preventiva y social del gobierno
que evite la interaccin de los factores de riesgo delincuencial. Por el otro, una estrategia
preventiva que incluya y fomente en ciertos programas y acciones la participacin
ciudadana, siempre que esta sea posible de acuerdo con los asuntos relativos a la seguridad.

53

Esta inclusin o participacin se realizar a travs de mecanismos institucionales

establecidos por el gobierno con el fin de obtener apoyo y retroalimentacin, as como del
establecimiento de acciones que fomenten la cultura de la participacin de la ciudadana en
materia de seguridad pblica con fines preventivos.
Fundamental es que el gobierno, especialmente en materia de seguridad pblica,
inicie con su parte de forma efectiva y novedosa, ya que es la nica forma en que la
ciudadana tenga la confianza de involucrarse en las polticas preventivas de seguridad
pblica. En este rubro especfico, el acercamiento del gobierno con la ciudadana y la
sociedad civil inicia por fuerza con un actuar eficaz dentro de sus funciones, de otra forma,
sin legitimidad ni confianza, no hay bases para echar a andar una poltica preventiva.

1.3.1 Acciones policiales.

Las acciones policiales se refieren principalmente a la profesionalizacin y saneamiento de

las instancias encargadas de la seguridad pblica para que cumplan de manera eficaz y
eficiente las funciones que previamente hemos delineado para los cuerpos policiacos:

Proteger la integridad y los bienes de los ciudadanos.

Prevenir los delitos.

Proteger los intereses de la sociedad manteniendo el orden pblico.

Coadyuvar en la persecucin de delitos.

Antonio del Valle Martnez establece las acciones policiales que lleva a cabo un
gobierno democrtico. Tienen que ver en un principio con una reorganizacin institucional.
Un gobierno democrtico requiere una organizacin de las instituciones encargadas de la
seguridad pblica que garantice una mayor eficacia y eficiencia en la prestacin de las
funciones que les corresponden. En este mbito tambin debe revisarse el nmero de
policas y servidores adscritos a las instituciones de seguridad, para modificarlo si es
necesario, as como crearse un registro confiable y eficaz de los servidores pblicos que
laboran en ellas.

54

Otra caracterstica de las acciones de un gobierno democrtico en materia de

seguridad pblica es la instauracin de una carrera policial. Las cualidades de los servidores
pblicos encargados de la seguridad pblica son muy importantes para el desempeo de sus
funciones y para generar una imagen de confianza en la ciudadana que se traduzca en una
cooperacin de esta para la realizacin de sus funciones. Por ello es necesario hacer
hincapi en la importancia de la calidad de los servidores pblicos. Slo a travs de la
instauracin de una carrera policial se podr contar con policas que estn al servicio de la
ciudadana y que puedan garantizar el orden y la paz pblicos. Esta carrera policial debe ser
el equivalente a una carrera universitaria y garantizara en los policas y servidores pblicos
la cultura de servicio pblico y respeto a la ciudadana; eliminando a la par las
caractersticas negativas, como el desempeo deficiente, la prepotencia y la corrupcin.
Entre las materias que deben dominar los policas estn el derecho constitucional, manejo
de conflictos, psicologa social y criminal, informtica, tcnicas de investigacin
criminalstica, defensa personal, manejo de armas de fuego, as como los aspectos tericos
de lo que es la seguridad pblica y las instituciones encargadas de ella en una sociedad
democrtica.
Un aspecto muy importante en las acciones de seguridad pblica son los recursos
materiales. El gobierno tiene la obligacin de dotar a las instituciones encargadas de
seguridad pblica de los recursos necesarios para que puedan cumplir con sus labores. Se
debe de proveer a los policas de instrumentos de trabajo que permitan que enfrenten sin
algn tipo de desventajas las funciones a las que estn encomendados. En este caso se les
debe de dotar de la mejor tecnologa en cuanto a vehculos, armas de fuego y equipos
informticos y de comunicacin; as como en un nmero suficiente.
Adems de los aditamentos materiales, el otro aspecto vital son condiciones
laborales adecuadas. A la par de la profesionalizacin de los cuerpos de seguridad y la
instauracin de una carrera policial deben existir ingresos decorosos y prestaciones
adecuadas. Estos elementos inhibirn en gran medida actitudes de corrupcin y fomentarn
entre policas y servidores pblicos una sensacin de satisfaccin con su trabajo. La
evaluacin de los resultados de las acciones en este mbito es ms sencilla que la
evaluacin de los resultados en materia de participacin ciudadana. Los indicadores que

55

permitirn evaluar la accin gubernamental son los ndices de delitos y las tasas de
victimizacin, as como las quejas y denuncias en contra de las instituciones de seguridad
por su desempeo.
Estas acciones descritas deben realizarse dentro de un marco de transparencia y
combate a la corrupcin en cuanto a los resultados, as como de respeto por los derechos
humanos en cuanto a su actuar. El concepto de transparencia en un gobierno alude a que las
acciones y programas que realiza deben hacerte con apego al marco legal y de frente para
con los ciudadanos, que son ncleo y motivo de las acciones de seguridad pblica. La
transparencia en los resultados dar a los ciudadanos oportunidades de evaluar el
desempeo y funcionamiento de la gestin de un gobierno, cualquiera que sea.
Hay que precisar que justamente en materia de seguridad pblica no todas las
acciones pueden ni deben realizarse con total transparencia. La delicadeza de ciertas
funciones y actividades policiales requiere discrecin, porque una total transparencia en
automtico las echara por tierra. Justo por eso la precisin de que la transparencia debe
enfocarse ms en analizar los resultados.
La retroalimentacin basada en una evaluacin que haga la ciudadana y los grupos
de la sociedad civil ser fundamental al significar, de inicio, combate a la corrupcin y
posteriormente, analizar el desempeo del gobierno en materia de seguridad pblica, con la
posibilidad de ubicar aciertos y errores, y estar en capacidad de mejorar, todo ello en
beneficio de aquellos que evalan.
Por otro lado, la salvaguarda de las integridades e intereses de los ciudadanos como
funcin principal de la seguridad pblica en un gobierno democrtico, implica acciones que
en todo momento se enmarquen dentro de una dinmica de respeto a los derechos humanos.
Que se reconozcan, pero ms importante an, que se establezcan los medios para que el
gobierno los respete, garantice y reestablezca en caso de que hayan sido violentados. Un
gobierno podr llamarse democrtico si reconoce y respeta los derechos humanos.
La importancia del reconocimiento y respeto de los derechos humanos por parte de
los cuerpos de seguridad pblica radica en que son la autoridad inmediata y ms cercana
con los ciudadanos y es a ellos, por principio de cuentas, a quienes les toca garantizar la
seguridad pblica. Pero es una tarea compleja que requiere la profesionalizacin de los

56

cuerpos de polica, de forma que sean capaces de garantizar y proteger los derechos de las
vctimas sin caer en abusos de poder y respetando tambin los derechos de los delincuentes.
De las acciones de gobierno en materia de recursos materiales y bsqueda de condiciones
laborales adecuadas se desprende que un gobierno tambin debe velar por los derechos
humanos de los propios integrantes de los cuerpos de seguridad que velan por los derechos
de los ciudadanos.
El avance en lo anterior redundar en legitimidad y confianza para con los cuerpos
policiacos e instancias de seguridad pblica, lo que permitir al gobierno tener xito en su
estrategia de acercarse a la ciudadana e incluirla en la parte preventiva de su poltica de
seguridad.
No obstante, con frecuencia en materia de seguridad los gobiernos dan preferencia a
las acciones de tipo institucional. En parte, esto es resultado de la dinmica de exigencias
de la sociedad, que exige resultados rpidos y evidentes, ante lo que el gobierno se
encuentra en la necesidad de llevar a cabo acciones que si bien tienen resultados a corto
plazo, por mucho, no resuelven de raz los problemas de seguridad. Esta cuestin puede
resolverse a travs de la participacin de la ciudadana, pues en la medida en que participa
se vuelve consciente de las ventajas de un enfoque preventivo, que aunque a largo plazo,
resuelve de mucho mejor manera las problemticas de inseguridad en una sociedad.

1.3.2 Inclusin y participacin ciudadana en la poltica preventiva de seguridad

pblica.

Al hablar de seguridad pblica, nos referimos a la democratizacin cuando los sistemas de

seguridad se vuelven inclusivos, con una corresponsabilidad entre sociedad y gobierno para
el diseo de programas y polticas, as como para su aplicacin y su posterior evaluacin.
Esta nueva forma de gobernar permite reducir de forma significativa la inseguridad, adems
que la relacin entre sociedad y gobierno se traduce en la adopcin de polticas de
seguridad preventivas primordialmente. Enfocarse en la prevencin del delito es una lnea
de accin que ofrece mejores resultados, ya que implica la participacin de toda la

57

ciudadana, pues la accin conjunta del gobierno y la sociedad reduce la posibilidad de que
se cometan actos delictivos.
Hablar de participacin ciudadana o de inclusin en materia de seguridad pblica de
ninguna manera significa que el gobierno descargue sus funciones en los ciudadanos. El
gobierno sigue siendo el responsable de atender el asunto porque es justo su funcin y es el
nico que dispone de los medios y de la facultad para hacerlo. En ese sentido su papel
seguir siendo el principal. De lo que se trata, es que se entienda que es un asunto muy
importante y que para su atencin son insuficientes sus solos recursos y acciones. Que se
entienda que para lograr cumplir con esas funciones puede y es necesario apoyarse en la
ciudadana o los grupos de la sociedad civil, incluyndolos en la medida de lo que es
posible y deseable.
Un requisito importante para la inclusin y participacin es que los ciudadanos
estn debidamente informados, lo que aumenta la conciencia pblica de los problemas de la
comunidad en materia de seguridad pblica, as como de las acciones a realizar tendientes a
resolverlos, y que se logra con una amplia difusin de las actividades gubernamentales a
realizar.
Los programas y las acciones en materia de participacin ciudadana en lo general
estn englobadas en dos grandes esferas: por una parte, a travs de mecanismos
institucionales, y por la otra, a travs de acciones que fomenten la cultura de la
participacin y prevencin. En seguridad pblica es poco prctico, por no decir indeseable,
hacer uso de los mecanismos institucionales asociados a la participacin ciudadana como el
referndum, el plebiscito o la iniciativa popular.
Sin embargo, a nivel comunitario y de zona existen algunos otros mecanismos que
son ms sencillos y ms comnmente aplicados entre la ciudadana, como son:
a)

Las audiencias pblicas. En ellas los ciudadanos pueden recibir cursos de

capacitacin para la prevencin del delito, concientizacin de la importancia de la

participacin e informacin con relacin a las polticas y acciones de gobierno. Podemos
decir que son el mecanismo primario a partir del cual pueden funcionar las dems opciones.
Por ello deben ser breves y propositivas y manejarse en un ambiente de confianza y
cordialidad en el que se escuchen las propuestas de manera seria y se tracen metas precisas

58

y sistemas de evaluacin de los objetivos. Son tambin un medio idneo para evaluar el
desempeo de las instancias encargadas de la seguridad y para estrechar la relacin entre el
gobierno y la sociedad. Sin embargo hay que evitar que se conviertan en diatribas en contra
de los policas e instancias encargadas de la seguridad, pues de otra manera a eso se
reducir la participacin ciudadana.
b)

Consultas vecinales. Por medio de las cuales los vecinos de las distintas

demarcaciones territoriales pueden emitir opiniones y formular propuestas de solucin a los

problemas de seguridad que aquejan el lugar donde viven.
c)

Colaboraciones vecinales. A travs de ellas los ciudadanos tienen la

posibilidad de colaborar con las instancias gubernamentales que corresponden a su

comunidad en la aplicacin de las polticas de seguridad.
d)

Unidades de quejas y denuncias. Por medio de las cuales los ciudadanos

pueden presentar quejas y denuncias relativas a un desempeo deficiente de las instancias

encargadas de la Seguridad pblica.49

Si bien no es prctico hacer uso de los mecanismos institucionales de participacin

ciudadana si es fundamental incluir a los ciudadanos de forma fundamental en las acciones
de tipo preventivo en materia de seguridad pblica.
Siguiendo de nuevo con el esquema planteado por Antonio del Valle, las acciones
referidas al fomento de la cultura de la participacin se traducen en tres lneas principales.
La primera de ellas es la denuncia del delito, que es la participacin en el nivel ms bsico,
pues le brinda a la autoridad la informacin bsica a partir de las cuales un gobierno debe y
est en posibilidades de desarrollar y aplicar programas y polticas para la atencin de
problemas relacionados con la seguridad pblica.
La segunda lnea es la participacin con las autoridades, ya que la informacin y las
propuestas de la ciudadana son fundamentales porque son precisamente los ciudadanos
quienes viven los problemas y los conocen. A travs de este nivel de participacin dota a la
autoridad de un nivel de informacin ms detallado, puesto que los ciudadanos conocen

49

Ibd., pp. 73-74.

59

dnde hay delitos, quienes los cometen, en qu zonas y horarios. Esta informacin ayuda al
gobierno a combatir la inseguridad pblica.
La tercera lnea es la prevencin y colaboracin en la aplicacin de los programas y
medidas de prevencin, donde los ciudadanos pueden ayudar a la prevencin de los delitos
o de las condiciones que provocan inseguridad, a la par de otras instituciones de la
sociedad, como las escuelas, las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades. En
sta lnea hay diversas opciones que debe impulsar un gobierno democrtico lograr real
participacin ciudadana en las polticas preventivas de seguridad pblica:
Buscar la participacin de la poblacin y los diversos grupos de la sociedad civil en
la prevencin del delito a nivel de su comunidad, y promover las vinculaciones a
nivel local de estos grupos y con las instituciones encargadas de seguridad. Para
poder participar, por principio de cuentas es esencial que el gobierno lleve a cabo
acciones de capacitacin y concientizacin dirigidas a los diversos sectores de la
poblacin, con la finalidad de que quieran y sean capaces de participar en
actividades comunitarias y tareas cvicas.
Promover la movilizacin de apoyo financiero para la prevencin del delito a nivel
comunitario, especialmente infraestructura, instalaciones y personal. Ciertos
sectores de la sociedad civil, como los empresarios, pueden brindar apoyo
financiero para los programas de prevencin del delito. Estos recursos estaran
destinados no slo a servicios de seguridad, sino tambin para otros servicios
sociales en la comunidad.
El establecimiento de seguridad en las calles mediante un diseo fsico especial y de
planeacin urbana. Ciertos sectores de la ciudadana pueden participar en un diseo
urbano que favorezca la seguridad, as como el resguardo, defensa y recuperacin
de los espacios pblicos. En pocas palabras podemos hablar de una vigilancia
comunitaria.
Difusin de informacin relacionada con las materias de Seguridad pblica y
prevencin del delito en los diversos medios de comunicacin, as como a travs de
otros medios.

60

 Obtencin de la participacin de los jvenes en tareas cvicas y servicios

comunitarios mediante actividades de capacitacin de tipo formal y tambin de tipo
informal, de educacin y de direccin.
Desarrollo de recursos y herramientas para la solucin de conflictos, la mediacin y
la solucin de controversias con la ayuda de las autoridades. Esto se realizar con el
objetivo de reducir al mnimo el uso de mecanismos judiciales oficiales.
Evaluacin de las medidas mencionadas en trminos de eficiencia, eficacia y grado
de sustitucin. Muy importante es que la ciudadana participe en la evaluacin de la
eficiencia y eficacia de las acciones realizadas, con el fin de generar una dinmica
de retroalimentacin que permita al gobierno corregir y mejorar sus polticas. Slo
mejorando las polticas y acciones de gobierno es que se puede demostrar su
eficacia o su incapacidad de atender el problema de la seguridad pblica, con el fin
de modificarlas. Evaluar los resultados de la participacin ciudadana en materia de
seguridad pblica es mucho ms complicado que evaluar las acciones del mismo
tipo en el mbito institucional debido a que se trata de indicadores blandos. Sin
embargo, se pueden medir a travs de la percepcin acerca de seguridad y de orden
que tenga la ciudadana, as como del temor que tenga a la inseguridad y de la
satisfaccin que tenga con las instancias encargadas de la seguridad. En las
instancias de seguridad tambin es posible evaluar los avances logrados en materia
de participacin ciudadana al analizar la satisfaccin de sus empleados con su
trabajo y el compromiso que tienen con la institucin.

Hay que hacer mencin a este respecto que aun cuando las acciones de tipo
preventivo basadas en la participacin ciudadana son ms eficaces que las acciones basadas
en un enfoque punitivo, se trata de acciones y programas a largo plazo que no tienen la
espectacularidad de las segundas. Por ello, parte importante de la aplicacin de una poltica
de gobierno de participacin ciudadana es la creacin y fomento de una cultura democrtica
entre la sociedad.

61

CAPTULO 2. SEGURIDAD PBLICA EN EL D.F.: DE LOS GOBIERNOS

AUTORITARIOS AL PRIMER GOBIERNO ELECTO

En el caso de Mxico, la concepcin de seguridad pblica se ha relacionado con la

concepcin de orden pblico, cuestin que ha justificado un excesivo control e
intervencionismo del gobierno en todos los campos de la vida social y econmica. En la
dinmica autoritaria la polica es una institucin determinada en funcin de ciertos tipos de
gobierno. En un gobierno no democrtico la polica es un brazo represor y confidente del
poder50, ya que cuanto mayor es la distancia entre el gobierno y la sociedad civil, tanto
ms antagnica se vuelve la relacin de la polica con el ciudadano, pues tiene un carcter
poltico que la hace maleable de acuerdo con el tipo de gobierno existente. De ah viene el
reclamo de la profesionalizacin de la polica, para que sta no se gue por causas polticas,
sino que acte de acuerdo a destrezas tcnicas y normas ticas.
La concentracin de poder en el presidente de la repblica, as como la dinmica
que ejerci ste en los gobiernos autoritarios de cierto control sobre el poder legislativo y
judicial, fueron un factor que foment la inoperancia y corrupcin de las instituciones
policacas. Los cambios de mandos superiores, o cambios de nombres de las diversas
instancias y dependencias muchas veces eran acciones que slo influan en la superficie,
mientras que los elementos realmente fundamentales para cambiar estas instituciones no se
modificaban.
El caso del D.F. es peculiar porque siendo sede de los Poderes de la Unin no era
reconocido como tal. Era el Presidente de la Repblica el que nombraba un regente que se
hiciera cargo del entonces llamado Departamento del Distrito Federal. Al no ser estado, el
D.F. careca de una constitucin propia as como de un congreso local. Situacin que fue
cambiando, primero con la creacin de la Asamblea de Representantes del D.F., luego con
la eleccin de un jefe de gobierno y que continuara con la eleccin de los jefes
delegacionales.

50

Ignacio Carrillo Prieto. op. cit., p. 15.

62

2.1 La seguridad pblica al servicio del gobierno: las gestiones no electas en el D.F.

El aparato de seguridad pblica en los gobiernos de tipo autoritario de la Ciudad de Mxico

operaba bajo la idea de orden y seguridad. Este enfoque favoreca a los gobernantes, pues
los rganos de polica no eran vigilantes y reforzadores de la convivencia de los
ciudadanos (gobernantes y gobernados iguales ante la ley) basada en el respeto a los
derechos y libertades pblicas51, sino instancias con la premisa de que las instituciones de
seguridad tenan como funcin primordial la conservacin del orden y la tranquilidad
pblica, y que no estaban acotadas por el respeto a las garantas individuales de los
ciudadanos. Esta idea est presente desde que se crearon los primeros rganos de polica,
incluso mucho tiempo antes de los periodos que abordamos. Como ejemplo, aludiendo a las
funciones de la Guardia de Seguridad pblica de 1857, se establece su obligacin de
mantener el orden pblico y la seguridad individual sofocando y reprimiendo cualquier
motn y desorden, restableciendo a viva fuerza la tranquilidad y el imperio de la ley.52
Esta forma de actuar de la polica le da un carcter autoritario, al actuar en nombre de una
funcin administrativa, preventiva, as como de defensa de las buenas costumbres y la
urbanidad.
Una caracterstica fundamental de las instituciones de seguridad pblica de los
gobiernos autoritarios es la lejana de sus acciones para con la ciudadana y sus intereses.
Solan encontrarse conformadas por personas no especializadas en la funcin policial, sin
tica y sin formacin las ms de las veces. Tampoco estaban sujetas a un marco bien
definido por la ley. Se trataba de una seguridad al servicio discrecional de los gobernantes,
donde al ciudadano no se le garantizaba un verdadero derecho a la seguridad, aunque con la
paradoja de que todo funcionaba dentro de un estado de derecho, pero no uno de tipo
democrtico. Es dentro de estos tipos de gobierno donde los cuerpos de seguridad pblica
son los que ms transgreden las garantas de seguridad y libertad individual en nombre de
los gobernantes.

51

Jos Arturo Yez Romero, Polica mexicana: Cultura poltica, (In) seguridad y orden pblico en el
Gobierno del Distrito Federal 1821-1876, Mxico, UAM- Plaza y Valds Editores, 2001, p. 240.
52
Ibd., p. 242.

63

El primer antecedente del Ministerio Pblico en Mxico es el Promotor Fiscal de la

Colonia. En el Mxico independiente, la cuestin de la justicia qued pendiente ante la
urgencia de construccin de otras instituciones polticas. Hasta la Revolucin fue que dicha
cuestin vino a figurar como una necesidad bsica de la ciudadana, adems de las
reivindicaciones agrarias y proletarias.
En la Constitucin, la parte que hace referencia al Ministerio Pblico se encuentra
entre las normas correspondientes al Poder Judicial, puesto que alguna vez el Procurador
General de la Repblica y el fiscal general de la nacin fueron magistrados de la Suprema
Corte de Justicia y es a partir de 1900 que fue incorporado al Poder Ejecutivo. Una de las
caractersticas principales del Ministerio Pblico es que cuenta con una autonoma
funcional frente al Ejecutivo, aun a pesar de estar incorporado a l. Esto se debe a que el
Ministerio Pblico es un magistrado de la ley, y en ese sentido, no depende ms que de la
norma. () En el desempeo de sus funciones esenciales slo se somete a una autoridad, y
esa autoridad es la ley.53
En las dcadas posteriores a la Revolucin, la exigencia de justicia y de seguridad
no era prioridad para los ciudadanos. En la lucha contra el creciente crimen, los cuerpos
policacos del siglo XX tuvieron como reto modernizarse. En ese proceso sus elementos
aprendieron y se enfrentaron a hechos nuevos como la disolucin de motines y
manifestaciones pblicas. La primera de la poca revolucionaria se dio en 1929 contra
grupos ciudadanos que apoyaban la candidatura a la presidencia de la Repblica de Jos
Vasconcelos.
En 1930 se modifica la estructura del Departamento del Distrito Federal y se crea la
Jefatura de Polica, donde se establecieron los servicios de Polica Femenina y de
Intrpretes. En 1931, por rdenes del presidente Pascual Ortiz Rubio, se reivindicaron las
funciones del Ministerio Pblico y su Polica Judicial, quienes surgieron como tal en 1916,
y a las que se dot de facultades para perseguir delitos, en tanto que a la polica comn se le
asignaron labores meramente preventivas. A partir del ao de 1932 se organiz el cuerpo de
Polica en 16 campaas de gendarmes a pie y un escuadrn montado, adems de que se
53

Sergio Garca Ramrez, El Ministerio Pblico, en: El Ministerio Pblico en el Distrito Federal, Mxico,
PGJDF y IIJ UNAM, 1997, p. 6.

64

cre el antecedente del Agrupamiento de Motopatrullas. Para 1941 se constituy a la

Polica Bancaria como complemento de la Polica Preventiva y tambin en ese ao se
reconoci a los veladores como miembros auxiliares, con lo que se crea la Polica Auxiliar.
En la dcada de los setenta se fusion la Jefatura de Polica con la Direccin General de
Trnsito, integrndose la Direccin General de Polica y Trnsito. En 1974 la Procuradura
General de Justicia del Distrito Federal cre la Coordinacin General de Servicios a la
Comunidad.
A partir de 1975 comienza a presentarte un proceso de desarrollo del crimen
organizado, principalmente en las ciudades ms importantes de nuestro pas. Esto trajo
como consecuencia la generacin de una delincuencia organizada como no se conoca, ante
la cual quedaron rezagados los aparatos de seguridad pblica y de justicia. Frente a la
evolucin de la delincuencia organizada, se encontraba una polica improvisada,
normalmente reclutada de las filas del desempleo, del subempleo, de los sectores rurales,
policas que no podan atender su funcin de cuidar el orden, de prevenir el delito en las
calles; una polica judicial que () no saba investigar, no tena los conocimientos
necesarios para ello; un Poder Judicial sin recursos, tmido, que no contaba con los mejores
hombres de Mxico por los niveles salariales tan bajos, con instalaciones impropias y un
marco jurdico totalmente rezagado.54 En el caso del D.F. dichas consecuencias se
comenzaron a hacer evidentes haca finales de los aos ochenta.
Durante los gobiernos autoritarios fue muy cierto que el Ministerio Pblico se us
como instrumento de poder y de corrupcin, al tener el monopolio de la accin penal, pues
de l depende el encarcelamiento o la sancin de un culpable o de un inocente, la libertad
de los delincuentes y el consecuente aumento o disminucin de los ndices delictivos. En la
dinmica de los gobiernos autoritarios, los agentes del Ministerio Pblico buscaban en
primera instancia convencer a los denunciantes de que denunciar los delitos era intil, pues
dichas denuncias no prosperaran. Si no lo lograban, el propio proceso administrativo de las
denuncias provocara que terminaran archivadas.

54

Ren Gonzlez de la Vega, Evolucin del concepto de Ministerio Pblico en Mxico en: El Ministerio
Pblico en el Distrito Federal, Mxico, PGJDF y IIJ UNAM, 1997, p. 18.

65

No poda ser de otra forma si recordamos que dadas las condiciones del sistema
poltico en la dcada de los sesenta, el gobierno foment una estructura de contra
subversin para lo cual requera cuerpos policiacos con muchas atribuciones, las cuales
iban en detrimento de los derechos humanos de los ciudadanos. La reforma poltica llevada
a cabo por el gobierno de Lpez Portillo resolvi de alguna forma esa problemtica, pero
no desactiv esos elementos que foment. La dinmica de los cuerpos policiacos ante las
nuevas condiciones convirti las cadenas de mando de dichos cuerpos en cadenas de
corrupcin, y criminalidad incluso. Se fue conformando una maquinaria de corrupcin que
en el caso del Distrito Federal, permaneci para servir al gobierno como instrumento de
control. Evidentemente, en ella no deban ni podan caber los intereses reales de los
ciudadanos.
Dicha maquinaria se gest en el periodo de 1977 y 1982, con Arturo Durazo
Moreno al frente de la polica capitalina, y que funcionaba desde los niveles ms bajos
hasta los ms altos: desde los agentes de trnsito y operadores de gras que extorsionaban
automovilistas, infractores o no del reglamento de trnsito, hasta la proteccin de
asaltantes, traficantes de metales preciosos, secuestradores, rateros de toda laya, dueos de
clnicas donde se practicaban abortos, falsificadores de moneda, fayuqueros y bandas
especializadas en el robo y venta de autos robados.55 Esta estructura se denomin La
Hermandad, una maquinaria, como ya se dijo, diseada para la obtencin de dinero a
travs de la extorsin y la proteccin a delincuentes. Los miembros de dicho grupo
permanecieron como funcionarios medios y altos an despus del periodo de Durazo,
actuando de acuerdo con el cdigo criminal de dicha organizacin.
Martnez de Mungua explica que en el Distrito Federal, y en general en Mxico,
existi una falta absoluta de controles externos sobre la polica durante dcadas, adems de
un ejercicio patrimonialista de los cargos, as como una falta de institucionalizacin de las
corporaciones policacas. Esto trajo como consecuencia que los cuerpos policacos
acumularan cuotas y espacios de poder con un amplio margen de accin y corrupcin. La
polica fue ganando una indebida autonoma con escaso control poltico sobre ella y esa
55

Instituto Mexicano de Estudios del Crimen Organizado, Todo lo que debera saber sobre el crimen
organizado en Mxico, Mxico, Instituto Mexicano de Estudios del Crimen Organizado, 2003, pp. 64-65.

66

autonoma le permiti desarrollar estructuras piramidales de corrupcin interna. Mediante

mecanismos ilegales (ayudantes o madrinas, por poner un ejemplo) se cre una especie de
polica paralela, cuya lealtad al servicio se sustituy por complicidades que generaron
impunidad. La ausencia de profesionalizacin y de controles efectivos explica que no
exista conciencia de servicio pblico, y donde la tortura fue durante mucho tiempo, el
instrumento ms usado de investigacin.
Conceptos alusivos a ciudadana, democracia y participacin ciudadana han estado
constantemente citados en los programas de seguridad pblica, as como la eficientizacin
y profesionalizacin de las fuerzas del orden, incluso en aquellos de gobiernos autoritarios.
Tomemos el Programa de seguridad pblica 1982 1988 del Departamento del Distrito
Federal se plante como objetivo principal de accin el incrementar la eficacia de la Polica
Preventiva a travs de aumentar el nivel de profesionalizacin, apoyado en la participacin
de los ciudadanos que estuvieran interesados en hacerlo. En esa lnea se aplic una poltica
de racionalizacin y de administracin correcta y eficaz de los recursos asignados a la
institucin. Para ello, en 1984 el gobierno del Distrito Federal transforma la antigua
Direccin General de Polica y Trnsito en la Secretaria de Proteccin y Vialidad.
Entre las principales acciones anunciadas en el sexenio 1982 1988 est el
mejoramiento de los recursos humanos de las instancias de seguridad pblica del Distrito
Federal mediante cursos de capacitacin principalmente, destinados a lograr una vocacin
de servicio en las tareas de proteccin de la vida y el patrimonio de los ciudadanos.
Adems, hubo un mejoramiento de los recursos materiales, tanto en equipo como en
instalaciones. Se busc alcanzar los ms altos ndices de eficiencia en la administracin de
los recursos humanos, materiales y financieros asignados a las dependencias de seguridad
pblica. Se plante que el desarrollo de las dependencias slo era posible en la medida en
que se llevara a cabo una adecuada programacin, presupuestacin y adquisicin de los
diversos recursos.
Dentro de las acciones de profesionalizacin de la seguridad pblica se intent
contribuir a la consecucin de un desarrollo integral de los elementos de las instancias de
correspondientes a travs de capacitaciones terico prcticas. El objetivo de estas
acciones era el de que los elementos de las instancias encargadas de la seguridad pblica

67

conocieran mejor la estructura y las funciones en las diferentes reas de la institucin. Al

interiorizarse en las actividades y disciplinas, los servidores pblicos deban adquirir
conciencia del valor y la importancia social que tiene el servicio policial, resultando en una
posterior mejora de sus funciones, atribuciones y servicios institucionales.
Encontramos ya en estos programas la mencin de los elementos que mencionamos
como esenciales en una poltica de seguridad pblica democrtica: reorganizacin
institucional, mejora de recursos materiales, instauracin de una carrera policial y el
establecimiento de condiciones laborales adecuadas para los miembros de las instancias
encargadas de la seguridad en la ciudad.
Otro de los ejes principales del gobierno del Distrito Federal, segn lo informado en
este sexenio, fue la aplicacin de una poltica de mejoramiento de la imagen institucional
de la Secretaria de Proteccin y Vialidad a partir de sanciones a los malos elementos, as
como incentivos a los elementos que cumplieran de manera sobresaliente con su trabajo.
Tendiente a eso se otorgaron estmulos y recompensas al personal de la institucin, adems
de que se incrementaron los salarios y las compensaciones de riesgo.
Se llevaron a cabo planes en materia de relaciones pblicas para promover las
acciones institucionales e informar a la ciudadana de lo realizado a travs de los medios de
comunicacin y de congresos, exposiciones y conferencias efectuadas en diversos sectores
de la sociedad. Se realizaron actos entre los diversos sectores de la poblacin para
promover la imagen y los objetivos y propsitos de la Secretara de Proteccin y Vialidad.
Se establecieron relaciones con organismos, asociaciones e instituciones que tuvieran
labores relacionadas con las llevadas a cabo por estas instancias. Se promovieron tambin
estrategias para establecer campaas de publicidad que orientaran e informaran a la
poblacin, adems de la distribucin de publicaciones internas y externas con objeto de
proyectar una imagen institucional.
Dentro del rubro de participacin, en este sexenio el objetivo principal era la
aplicacin y fomento de un acercamiento con la comunidad a travs de los programas de
Polica de Barrio y de la Coordinacin de Subcomisiones de Seguridad pblica, con lo que

68

se pretenda involucrar a los particulares56 organizados en la planeacin y optimizacin de

las acciones operativas. El gobierno plante la participacin de los ciudadanos como
elemento indispensable de la atencin de la seguridad pblica, ya que son los ciudadanos
quienes pueden proponer soluciones ms acordes a la realidad. Por ello cre la Comisin
Mixta de Seguridad, compuesta por delegados polticos y representantes de la Polica
Preventiva, que tendra las siguientes funciones:

Realizar visitas a las instalaciones de la Academia de Polica, as como a los

diversos sectores y agrupamientos.

Realizar reuniones de trabajo con los 16 Delegados Polticos.

Realizar recorridos en zonas, barrios y colonias clasificadas como

conflictivas.

Adicionalmente se cre la Comisin Sectorial de Seguridad (COSSEG), como parte

de un Comit para la Planeacin del Distrito Federal (COPLADEDF). Esta comisin tena
como objetivos regenerar la confianza de la ciudadana en los cuerpos de Seguridad
mediante la profesionalizacin y moralizacin de los mismos para as, poder concertar
programas de acciones conjuntas para acercar al ciudadano con los servidores encargados
de su proteccin. Se realizaban reuniones plenarias, donde la Secretaria de Proteccin y
Vialidad reciba las aportaciones y quejas de los ciudadanos. Posteriormente se crearon los
Consejos Consultivos Delegacionales, que serviran como rganos de consulta y apoyo en
la elaboracin de programas de Seguridad pblica realizados por la Secretara.
Los programas derivados de la creacin de los Consejos Consultivos fueron:

Programa de Reclutamiento Vecinal o de Polica de Barrio. Que consista en que

juntas de vecinos reclutaran a aspirantes de entre los jvenes de su comunidad para
ser capacitados en la Academia de Polica y posteriormente ser asignados al sector
de polica correspondiente la misma comunidad.

Programa de Vigilancia Compartida o Cdigo guila.

Programa en el que

participaban comerciantes, industriales y ciudadanos en general en puntos

56

El trmino particular al referirse a los ciudadanos nos da una muestra del concepto que se tena acerca de
los individuos en los programas de los gobiernos que relacionamos con los gobiernos no democrticos.

69

establecidos de contacto ciudadano polica, y cuya finalidad era colaborar en la

verificacin de que los policas realizaran los patrullajes programados.

Programa de Moralizacin Compartida. Que consista en concientizar a los

ciudadanos para evitar que fueran victimas de extorsin por parte de los elementos
de polica, debido al desconocimiento de sus derechos y obligaciones. Para ello se
distribuy el Libro Azul, con informacin relativa a infracciones al reglamento
vehicular.

Programa de Acercamiento y Reorientacin Juvenil. Programa que pretendi el

acercamiento entre los policas y los jvenes a fin de establecer contacto en las
Delegaciones Polticas y a travs de la realizacin de simulacros, demostraciones de
acrobacias, eventos artsticos y visitas a la Academia de Polica, con el objetivo
final de encausar de forma positiva a dichos jvenes.

Programa de Proteccin Escolar. En el que participaron padres de familia y alumnos

de las escuelas de forma voluntaria en vialidad para mejorar la vigilancia en sus
planteles escolares a la hora de entrada y salida de clases. Aunado a ello, se contaba
con la presencia de patrullas a la entrada y salida de clases con el fin de mantener
los alrededores de las escuelas libres de pandilleros y consignar a los vendedores de
drogas. Adems se colocaban cercas de proteccin y topes en caso de ser necesario
y se distribuan folletos informativos entre los alumnos de las escuelas.

Programa de Apoyo Ciudadano. Programa mediante el que se cre el Club de los

1000 en cada Delegacin Poltica. Este Club deba de apoyar la creacin de un
fondo que deba de ser entregado a los familiares de los policas que fallecieran en
el cumplimiento de su deber. Tambin deban de supervisar la institucionalizacin
de premios a los policas as como la donacin de chalecos blindados.57

Es importante observar que la idea del programa era slo incorporar el sentir de la
sociedad, no a travs de una accin incisiva y fundamental, una real participacin
ciudadana, sino de una forma de participacin ligera, por decirle de alguna forma, y
57

Programas descritos en el Programa de seguridad pblica 1982 1988 del Departamento del Distrito
Federal,

70

acotada a momentos y acciones mnimas. La ciudadana en general se mantena lejos de la

toma de decisiones y del momento de creacin de los programas de seguridad.
A partir de 1988, la crisis econmica y el crecimiento de la Ciudad de Mxico
provocaron un aumento considerable en los ndices de inseguridad. La gravedad de estos
problemas requera un accionar fuerte en contra de la delincuencia y la impunidad y por
ello fue que el Departamento del Distrito Federal declar el asunto de la seguridad como
una de sus principales prioridades. En el sexenio 1988 1994 se dirigieron sus acciones por
un lado, a lograr una mejor coordinacin y organizacin de los cuerpos encargados de la
seguridad pblica, as como a la sancin de forma estricta de cualquier violacin a los
derechos humanos; y por otra parte, se busc evitar el crecimiento de las adicciones,
particularmente a las drogas; adems de buscar un mejor control de la venta y uso de
solventes entre la poblacin de bajos recursos.
En coordinacin entre la Secretaria de Proteccin y Vialidad y la Procuradura
General del Distrito Federal se llevaron a cabo acciones para incrementar la eficacia y
aumentar la profesionalizacin de los cuerpos de polica. Se busc la especializacin de los
cuerpos policacos en la accin preventiva basada en el establecimiento de las ubicaciones,
horarios, gneros y perfiles de los delitos por colonia y zona de la Ciudad. Se reasignaron
elementos y equipo en funcin de la incidencia delictiva y se aument la presencia de
agrupamientos metropolitanos en apoyo a los sectores ms conflictivos. Se llev a cabo un
cambio en la forma de administrar recursos materiales; equipo, uniformes, gasolina y
materiales; dentro de las Secretara de Proteccin y Vialidad con la finalidad de atacar el
problema de la corrupcin. La Academia de Polica busc garantizar el cumplimiento de los
requisitos de ingreso para los solicitantes, as como para solicitudes de ascenso, adems de
contar con sistemas de estmulos y reconocimientos a la carrera policial.
En la parte de la participacin ciudadana se reestructur la secretara con la
finalidad de fortalecer la participacin de la ciudadana a travs de una especializacin de
funciones e intentando una mayor vinculacin de los sectores de polica a las delegaciones
polticas. Tambin se puso en operacin un sistema de nmero telefnico que concentrara
los servicios de emergencia, inicialmente en la Delegacin Benito Jurez, para
posteriormente extenderlo a la totalidad de las delegaciones polticas. Se puso nfasis en la

71

atencin a vctimas de violencia intrafamiliar, a personas extraviadas y a personas vctimas

de delitos sexuales a travs de un Consejo Consultivo en la Procuradura del Distrito
Federal.
En 1993 la Asamblea de Representantes del Distrito Federal aprob la Ley de
Seguridad del Distrito Federal para delimitar el servicio de seguridad pblica, precisando
los principios de actuacin de los cdigos de tica policial. Adems instituye la
profesionalizacin de la prestacin del servicio de seguridad pblica y los derechos y
obligaciones de los policas, constituyendo un rgimen especifico de disciplina para los
cuerpos encargados de dicha tarea. Todo lo anterior deba estar enmarcado en garantizar el
respeto a las garantas individuales. Es importante mencionar que esta ley fue resultado de
consultas con los habitantes de la Ciudad de Mxico y con especialistas y expertos en la
materia. Dicha ley cont con un apartado especial que regul la participacin vecinal y
ciudadana a travs de Comits de Seguridad Pblica, que se conformaban por
representantes populares, vecinales, ciudadanos por un lado; y por el otro, representantes de
la Secretara de Seguridad, de la Procuradura de Justicia y de las Delegaciones Polticas.
Se crea en el mismo ao el Instituto de Formacin Policial, cuya funcin era capacitar a los
aspirantes a policas judiciales y Ministerios Pblicos. Los cursos eran impartidos por
especialistas y juristas, la mayora de los cursos se realizaban en coordinacin con la
Comisin Nacional de los Derechos Humanos.
En 1994 se trasforma la Secretaria de Proteccin y Vialidad, pasando la parte de
vialidad a conformar, junto con la que en ese entonces era la Coordinacin General de
Transporte, la Secretaria de Transporte y Vialidad; mientras que se por el otro lado se crea
lo que hoy es la Secretaria de Seguridad Pblica del Distrito Federal.
A partir de la reforma constitucional de 1994 el procurador del Distrito Federal pas
a depender del jefe de gobierno del Distrito Federal, pero no haba una poltica
criminolgica en Mxico, de una dependencia que de verdad se encargara de disearla e
impulsarla. La imagen del Ministerio Pblico era la de una institucin poco confiable, que
produca un sentimiento de frustracin en la ciudadana para con las instituciones, adems
de la sensacin de falta de sensibilidad y burocratismo en la atencin; lo que redunda en
una percepcin de inseguridad an mayor: no se est sancionando, es la sensacin que

72

tenemos, el delito que se comete y sabemos que, delito que no se sanciona es delito que se
repite.58
En 1995, a nivel federal se crea el Sistema Nacional de Seguridad pblica que
regulara el trnsito hacia una militarizacin de la seguridad. Para un gobierno de tipo
autoritario el concepto de gobernabilidad se basa en la capacidad de ejercer el monopolio
legal de la violencia como estrategia para evitar la violencia de y contra particulares. Uno
de los principales canales para lograrlo es la promocin en los medios de comunicacin de
imgenes de una sociedad envuelta en la violencia, la inseguridad y el miedo.
La Ley de Participacin Ciudadana de 1995 contempl la figura de consejeros
ciudadanos como mecanismo de participacin de los ciudadanos. No obstante, dichos
consejeros no estaban obligados por ley a ser conocidos y a dar a conocer sus puntos de
vista de forma pblica, mucho menos a convocar a los ciudadanos que representaban,
puesto que una vez elegidos pasaban a conformar un Consejo Delegacional que en la
realidad, estaba lejos de ellos.
En 1996 se publica la Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del
Distrito Federal, que comprenda ciertas disposiciones para fomentar la participacin
ciudadana en materia de seguridad. En ese mismo ao se inician las Mesas de Seguridad de
la Secretara de Proteccin y Vialidad y de la Procuradura de Justicia con representantes de
agrupaciones de comerciantes, jefes de manzana, empresarios, representantes de unidades
habitacionales, prestadores de servicios y vecinos en general. El objetivo de estas mesas de
trabajo fue que los diversos sectores de la sociedad civil propusieran acciones de
prevencin y combate a la delincuencia, adems de que se buscaba una mayor transparencia
del desempeo de los cuerpos policacos.
Es tambin desde este ao que La Hermandad vino a menos, a partir del arribo a
la Secretara de mandos militares, y con la prdida paulatina de posiciones de poder.
Muchos de sus miembros se jubilaron, algunos fueron congelados o sacados de la
secretara. Todo esto, aunado esto a la prdida de espacios ha provocado que dicha
organizacin disminuyera su influencia y control. No obstante, su erradicacin requerira

58

ICESI, op. cit., pp. 64-65.

73

una purga a gran escala en los cuerpos policiacos de la ciudad, a fin de expulsar a todos los
elementos corruptos y criminales.
Como resultado del actuar de esta organizacin en aos anteriores, la corrupcin de
los cuerpos policacos lleg a constituirse en una cadena de complicidades a todos los
niveles. La dinmica de la polica fue que las patrullas, gras, motocicletas y hasta las
bicicletas, que deban ser instrumentos indispensables para la prestacin de un servicio, se
convirtieran en elementos que deban producir una renta para los mandos superiores, a
condicin de mantener el empleo o las mejores posiciones para incurrir en actos de
corrupcin. El negocio que represent la corrupcin de los cuerpos policacos para sus
mandos superiores fue permitido por los gobernantes en turno a cambio de su
incondicionalidad en la consecucin del control poltico. As, la polica se convirti en
guardin del orden, antes que en protectora de la sociedad.
Por parte del sistema carcelario, la autoridad formal no tiene en realidad autoridad
real. Los centros penitenciarios se han convertido en un bastin de corrupcin, funcionan
como escuelas del crimen y no se logra asegurar la integridad fsica ni los derechos
humanos, y evidentemente que no existe el proceso de rehabilitacin de los delincuentes.
Las corporaciones policacas no tenan informacin confiable en las reas ms
importantes, ni registro de armas, vehculos ni de policas. Exista una carencia de memoria
histrica de las corporaciones, y tampoco haba coordinacin entre las diversas reas. Haba
desconexiones en las cadenas de mando, cargas de trabajo desproporcionadas, nulo flujo de
informacin, ausencia de controles y mecanismos de evaluacin, adems de un nivel de
profesionalizacin y capacitacin muy por debajo de lo necesario.
Por su parte el Ministerio Pblico slo reciba denuncias y las manejaba detrs de
un escritorio. La Polica Judicial, que deba estar al servicio del Ministerio Pblico en la
tarea de la investigacin no reciba denuncias, ni confesiones, mucho menos haca
investigaciones por s misma, mientras que el otro auxiliar del Ministerio Pblico, el perito,
estaba completamente desvinculado del proceso de investigacin.
La Procuradura General de Justicia del Distrito Federal investiga los delitos
formalmente denunciados y deja en manos de la Secretara de Seguridad Pblica las
funciones de vigilancia y de detencin en flagrancia, pero en la realidad ninguna se ocupa

74

de atender e investigar la cifra de delitos denunciados, as como de los delitos en

posibilidad de cometerse. Cualquier accin gubernamental que no se planteara atender ese
vaco se enfrentara con resultados pobres. Las reformas pertinentes deben ser dirigidas al
rgano destinado a la investigacin, la propia procuradura. La actitud de la procuradura
antes de los gobiernos democrticos, y an ahora, es meramente de reaccin frente a los
delitos, la mera investigacin resultado de denuncias formales. Aunque ni siquiera llevan a
cabo estas investigaciones de forma correcta, mucho menos se ocupan de los delitos que no
se denuncian ni de la prevencin de delitos que puedan cometerse o de aquellos cuya
jurisdiccin no es clara.
La infraestructura con la que cuenta la Procuradura del Distrito Federal operaba de
forma desarticulada. El personal tcnico tena una formacin nula o muy pobre en sus
campos especficos de trabajo. Los equipos de telecomunicaciones e informtica estaban
subutilizados, los mecanismos de recopilacin y tratamiento de la informacin operaban de
forma tradicional an. Por otra parte, no hubo reales programas o acciones de tipo
preventivo. Las ms de ellas estaban encaminadas a los ciudadanos, proponindoles
algunas medidas tibias para contrarrestar la inseguridad pblica, no siendo ellos los
responsables de dicha actividad y muy lejos de combatir al crimen de forma preventiva.
La explosin criminal en gran parte se explica debido a estas causas, a la corrupcin
de las instancias encargadas de la seguridad pblica y de la procuracin de justicia. Todo
ello en el marco de un gobierno autoritario donde hay discrecionalidad, carencia de
contrapesos y ausencia de rendimiento de cuentas.
Una de los elementos que salta a la vista despus de analizar las acciones a partir de
1982 es una incongruencia entre el discurso institucional y los tipos de programas y
acciones realizados por las instancias encargadas de la seguridad pblica en el Distrito
Federal. Mientras en el discurso y los objetivos generales de seguridad de estos gobiernos
se habla de la importancia de la participacin ciudadana para un desempeo de la accin de
gobierno ms eficaz y eficiente; en el desarrollo programtico. El tipo de participacin al
que se hacan referencia estos programas era ms tendiente a proyectar una imagen de
seguridad a la ciudadana para administrar cierta conflictividad social, que por una
verdadera conviccin democrtica por parte del gobierno.

75

2.2 El inicio de las tentativas de poner la seguridad pblica al servicio de los

ciudadanos: el primer gobierno electo del D.F.

En julio de 1997 la Ciudad de Mxico vivi por primera la eleccin de un jefe de gobierno
va los votos de los ciudadanos, al resultar electo por parte del Partido de la Revolucin
Democrtica Cuauhtmoc Crdenas Solrzano para el periodo 1997 2000. Este evento
tambin signific para los habitantes del Distrito Federal una alternancia poltica en el
gobierno local, cuyo antiguo titular era designado por el Ejecutivo Federal y que por ende,
perteneca al Partido Revolucionario Institucional.
El gobierno de la ciudad ms importante del pas dejaba de depender del Gobierno
Federal y hasta ese entonces del Partido Revolucionario Institucional; dependencia que se
remontaba a los aos veinte. Pero ms importante an era que por primera vez la Ciudad de
Mxico iba a ser gobernada por un partido de filiacin centro izquierda que tena ante si
la oportunidad de demostrar su capacidad para gobernar de forma democrtica y con ms
eficacia y eficiencia en la atencin de las demandas de la ciudadana.
El Partido de la Revolucin Democrtica llegaba al gobierno de la Ciudad de Mxico
enarbolando la democracia, la inclusin y la equidad. Su principal reto era reformular la
relacin gobierno sociedad para instaurar una cierta gobernabilidad democrtica, puesto
que resultado de los gobiernos anteriores, exista un ambiente poltico que estaba
sustentado en un partido hegemnico y el presidencialismo. Resultado de ello, las prcticas
que prevalecan eran de tipo corporativo y clientelar, as como de corrupcin y
manipulacin.
El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 1998 200059 plante en
materia de seguridad pblica los objetivos de lograr una ciudad segura y con justicia, que
fuera democrtica, participativa, con un gobierno responsable y eficiente. El primer
gobierno electo del Distrito Federal plante un programa que buscaba la construccin de
una ciudadana democrtica y participativa, a travs de la aplicacin de una poltica de
59

Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 1998 2000, Mxico, Gobierno del Distrito Federal,
1998.

76

participacin ciudadana. El enfoque de dicho programa de gobierno fue la promocin de un

diseo y toma de decisiones de forma participativa y democrtica. La evaluacin de las
polticas de gobierno se llevara a cabo a travs de una contralora social. Para la
consecucin de los objetivos de este enfoque era necesario impulsar la democratizacin del
Distrito Federal y la construccin de una ciudadana mediante el desarrollo de polticas y la
aplicacin de acciones que produjeran una mayor integracin de los diversos grupos de la
sociedad.
Entre las principales acciones de ese gobierno para el fomento de la participacin
ciudadana podemos mencionar un paulatino proceso de apertura de espacios institucionales
de participacin y colaboracin ciudadana dentro de las Secretaras de Gobierno. Las
modalidades de participacin aplicadas fueron: consulta y colaboracin en la elaboracin
de polticas, elaboracin de propuestas, seguimiento y supervisin de acciones realizadas
por el gobierno as como colaboracin con las instancias de gobierno en ciertas reas.
El principal programa de seguridad en materia de participacin ciudadana fue la
creacin de la Red de Comits Vecinales de Seguridad pblica. El objetivo de este
programa fue orientar la participacin de la ciudadana a las funciones de contralora y la
cooperacin para la elaboracin de diagnsticos sobre inseguridad y delitos en cada zona.
Como resultado, se tenan 1 449 Comits y Subcomits Delegacionales de Participacin
ciudadana.
El gobierno de Crdenas estableci a la colonia, el barrio, la macro unidad
habitacional y los poblados como las unidades a partir de las cuales se comenzara a
trabajar, primeramente en el planteamiento de los problemas de la ciudadana, as como de
posibles respuestas a dichos problemas. Se realizaran asambleas ciudadanas para elegir un
comit para cada tema importante a atender en cada una de ellas. Cada unidad de entre tres
y cinco mil personas tena un comit de 10 personas aproximadamente, as que la gran
cantidad de comits correspondiente a la poblacin del Distrito Federal hizo inoperante esta
medida, pues era imposible trabajar con todos ellos.
Los comits se conformaron por autoridades y vecinos de cada zona con objeto de
aplicar medidas de seguridad de acuerdo a las caractersticas particulares de su comunidad.
Los principales comits organizados fueron de seguridad pblica, de prevencin al delito,

77

de seguridad escolar y de jvenes contra la violencia; todos ellos complementados por una
red de observadores ciudadanos en todas las delegaciones y en cada una de las zonas de
patrullaje. Sin embargo, an su participacin era limitada, pues no tenan injerencia en las
cuestiones presupuestales y la comunicacin que tenan con las autoridades delegaciones
era bastante limitada.
Dadas las condiciones de la ciudad, los comits funcionaron principalmente para
atender las cuestiones de seguridad y prevencin del delito. Esto debido a que los
ciudadanos no acostumbran participar recurrentemente, sino que lo hacen en la medida en
que consideran urgentes ciertas cuestiones y que dichas cuestiones pueden resolverse con la
participacin. Ligar la participacin ciudadana al problema de la inseguridad fue la
principal estrategia del gobierno cardenista, al proponer la integracin de comits vecinales
que promovieran la seguridad en las colonias.
La figura de comits vecinales es ideal como espacio de participacin de la
ciudadana, pues permite la representacin y una comunicacin con las autoridades; aunque
es un mecanismo dbil si no tiene atribuciones sustantivas en la elaboracin de programas y
polticas y en su posterior aplicacin. Una de las consecuencias de esta debilidad fue que
muchos de estos comits se politizaron y de esa forma perdieron su calidad de ser
netamente ciudadanos. Adems, evidentemente, haba una gran falta de experiencia y
madurez por parte de los participantes en los comits, elementos que impidieron una
verdadera participacin ciudadana.
En 1997 se aprueba la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal, en los
que se contemplaron diversos mecanismos para incorporar a los sectores de la Sociedad
civil a los procesos de las polticas de gobierno. Los mecanismos que contempl esa ley
fueron:
a)

El Referndum.

b)

El Plebiscito.

c)

La Iniciativa Popular.

d)

Las Consultas vecinales.

e)

Las Colaboraciones vecinales.

f)

La Unidades de quejas y denuncias.

78

g)

Las Audiencias Pblicas.60

Esta ley estableci como derecho de los ciudadanos su participacin en la

planeacin, diseo, ejecucin y evaluacin de las decisiones de gobierno; pero no defini
de forma clara cmo los instrumentos mencionados iban a operar de forma eficaz a nivel
delegacional y a nivel de los comits vecinales. Por otra parte, no incluy a otros sectores
de la sociedad civil que no fueran grupos u organizaciones ciudadanas.
En 1998 se puso en marcha un programa de moralizacin policaca, para capacitar y
depurar a la polica judicial, del que se hablaba desde la dcada de los 30, con Pascual Ortiz
Rubio en la presidencia, y que permiti el cese y consignacin de 350 elementos de esa
corporacin.
En 1999 se aprob una Ley de Justicia Cvica, que tena como uno de sus
principales objetivos el de promover la participacin vecinal e impulsar el desarrollo de una
cultura cvica que propiciara una convivencia armnica y pacfica entre los habitantes de la
Ciudad de Mxico. En su apartado X establece que su deber es procurar un acercamiento
entre los jueces y la comunidad, con la finalidad de lograr una mayor comprensin y
participacin.61 Para lograrlo, busc establecer vnculos permanentes con los diversos
grupos organizados y los habitantes del Distrito Federal para la captacin de problemas y
fenmenos sociales, as como para organizar la participacin vecinal para la prevencin de
infracciones y adems, promover la informacin y difusin de una cultura de convivencia
pacfica y armnica.
Entre las principales acciones del Gobierno del Distrito Federal entre 1998 y el ao
2000 relacionadas con seguridad pblica, se cre la Coordinacin de Enlace
Interinstitucional, que iba a ser la encargada de llevar a cabo la aplicacin de la poltica de
participacin ciudadana en el Distrito Federal. Adems, se inici una campaa de
promocin de una cultura de la denuncia de ilcitos cuyo principal mecanismo fue el
fomento de la colaboracin de los vecinos, asociaciones civiles, organismos no
gubernamentales as como las instancias involucradas con la seguridad pblica. A travs de
60
61

Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal, Mxico, 1997.

Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal, Mxico, 1999.

79

esta campaa se captaron iniciativas y propuestas de los diversos sectores de la sociedad

civil que se cristalizaran posteriormente en programas y polticas de gobierno.
Se cre el Programa de Observadores Ciudadanos, as como el de Promotores
Comunitarios e Indicadores, cuyo objetivo era darle transparencia al trabajo policiaco, as
como a sealar cules eran los puntos con mayor incidencia delictiva y a denunciar los
giros negros que pudieran ser factores que originaran conductas ilcitas.
Se aplic el Cdigo guila, programa que lleva a cabo el registro de patrullajes y
rondines de la polica por parte de vecinos y comerciantes de las diversas zonas,
procurando que los policas vigilen el rea que les corresponde. De esta forma los vecinos
podan conocerlos y, en teora, obtener una respuesta pronta a sus solicitudes. Dicho
programa se regul a travs de establecer que los requisitos para ser observadores
ciudadanos eran que las personas no podan ser menores de edad, tener antecedentes
penales o ser dueos de giros negros.
Adicionalmente, se impulsaron programas como el de Sendero Seguro y Taxi
Seguro; adems de que se instalaron alarmas y sistemas de seguridad privados y se llevaron
a cabo tambin programas conjuntos con la Procuradura Social e instancias de asistencia
privada para llevar a cabo actividades de capacitacin y prevencin dentro de las unidades
habitacionales y regular el uso de sus zonas comunes.
Por otro lado, se realizaron campaas de prevencin del delito en los diversos
medios, tales como radio, editoriales en peridicos y revistas, publicidad en el transporte
pblico, anuncios espectaculares y jornadas comunitarias. El objetivo era que las personas
de cada zona conocieran a los policas que les corresponda y que estos pudieran recoger
quejas y demandas, adems de informar a la ciudadana de las acciones a tomar y de los
resultados obtenidos. En este rubro se asisti a escuelas y fabricas para ofrecer plticas de
prevencin del delito, apoyadas en representaciones teatrales y de teatro guiol, dirigidas de
forma primordial a nios.
El primer gobierno electo del Distrito Federal llev a cabo el intento de sentar las
bases de una nueva relacin entre gobierno y sociedad acorde a la democracia, buscando
revertir los valores centralistas y autoritarios de la Ciudad de Mxico, resultado de la
gestin de los gobiernos anteriores. Estos intentos fueron ms por las caractersticas del

80

partido gobernante y las expectativas creadas acerca del nuevo gobierno, que por seguir
objetivos diseados y establecidos en el programa de gobierno. No obstante, la ambigedad
de la situacin poltica del Distrito Federal y el corto periodo de gobierno impidieron el
logro de avances notorios. Aunque hay que reconocer los avances logrados, sobre todo en
el establecimiento de nuevos mecanismos e instrumentos que permitieran la participacin
ciudadana.
En materia de participacin ciudadana se debe tener muy en cuenta la ruptura entre
la intencin de un gobierno para impulsar el desarrollo de un cambio democrtico a travs
del discurso y de los programas, y la carencia o insuficiencia de acciones orientadas a la
creacin de los instrumentos necesarios para ponerla realmente el prctica. En el caso del
gobierno del Distrito Federal la mera intencin y voluntad poltica de articular una
verdadera poltica de participacin ciudadana no fueron suficientes por s solas para llevar a
cabo el cambio. El principal obstculo fue el nmero limitado de acciones de creacin de
nuevos y eficaces instrumentos de participacin.
En el mbito de acciones de gobierno lo ms importante fue la creacin de las redes
de instancias de participacin a nivel sectorial y territorial, lo que por principio signific un
contrapeso a la centralizacin de la estructura poltico administrativa de toma de
decisiones por parte del gobierno. Sin embargo, el nivel de dialogo y relacin entre
ciudadana y gobierno fue nicamente con los altos funcionarios, pues al no ser una poltica
de gobierno bien definida no se extendi a los niveles de medios y operativos de la
administracin.
En el mbito de inclusin social el resultado ms importante fue el establecimiento
de una relacin entre organizaciones civiles y gobierno. Se profundiz en la relacin en
distintos mbitos, se crearon espacios para la deliberacin de polticas de gobierno y se
reconoci a los grupos civiles como actores fundamentales en la elaboracin y aplicacin
de los programas y las polticas.
A partir de la llegada del PRD al gobierno de la ciudad se entendi que la seguridad
pblica no poda seguir funcionando de la misma forma que antes, pero no se tena claro de
qu forma deba ser. Los mandos principales haban cambiado, pero en general el personal

81

operativo segua siendo el mismo de antes, sin contar con que los planes y estrategias de
profesionalizacin eran a mediano y largo plazo en su mayora.

2.3 El punto de partida: situacin de la seguridad pblica al inicio de la gestin 20002006

El trabajo de los gobiernos democrticos en materia de seguridad pblica para el ao 2000

haba comenzado. No obstante, haba sido poco tiempo del primer gobierno electo del
Distrito Federal para la obtencin de resultados palpables. Las condiciones de seguridad
pblica en la ciudad y la percepcin que tenan los ciudadanos sobre la misma empeoraba.
La gestin 2000-2006 tena ante s una situacin complicada que atender, pero a diferencia
de la gestin anterior, tena ms tiempo para plantear un programa y acciones eficaces para
atender el creciente problema de inseguridad en la ciudad.

2.3.1 Condiciones de seguridad pblica en el D.F. en el ao 2000

El incremento de la inseguridad es un tema que desde hace varios aos causa dolores de
cabeza al gobierno de la ciudad de Mxico y a sus habitantes. A finales de la dcada de los
noventa el promedio de delitos al da sera de 600, y tan slo en el primer semestre de 1999
la cifra alcanzara los 109 mil 500 ilcitos, lo que convirti al Distrito Federal en una de las
metrpolis ms peligrosas del orbe.
En el ao 2000 un 20% de la poblacin de la Ciudad de Mxico se encontraba en
pobreza extrema, mientras que un 40% de ella se encontraba en pobreza moderada. Adems
del alto grado de marginalidad, la poblacin del Distrito Federal padeca un alto grado de
violencia intrafamiliar. A principios del ao 2000, un 85% de la poblacin de la ciudad
sufre algn tipo de agresin del tipo de la violencia intrafamiliar. El Distrito Federal
experiment un aumento en la delincuencia juvenil. Entre 1998 y 2000 la delincuencia
juvenil se triplic, pues jvenes de entre 13 y 18 aos son quienes ejecutan la mayora de
delitos en la capital.

82

En el ao 2000 el Distrito Federal se encontraba con una percepcin por parte de la

ciudadana de inseguridad, ineficacia, impunidad y pobreza. Una encuesta sobre
inseguridad pblica62 arroj para el ao 2000 que un 87% de la poblacin de la Ciudad de
Mxico consideraba que el gobierno no estaba controlando el problema de la inseguridad
pblica. Este porcentaje fue el mismo que coincidi con el de ciudadanos que dieron
testimonio de haber sufrido algn tipo de agravio en su propia persona o en la ser un ser
cercano. Los delitos mencionados en la encuesta haban sido recientes, la mayora de ellos
haban sido delitos sufridos en su gran mayora en los ltimos dos aos. Otra de las
cuestiones resultantes fue la cifra de 77% de casos en que los delitos cometidos no haban
sido denunciados. Del porcentaje restante; los casos que se denunciaron, un 23%; el 44%
habla de una buena atencin en la realizacin de su demanda. De las personas que
denuncian, slo el 25% se queja de la atencin recibida al realizar su denuncia. Lo grave
del caso es que la encuesta arroj que slo en un 1% de los casos se lograba atrapar al
delincuente.
Entre las principales causas de la inseguridad pblica que mencion la gente
estuvieron: la corrupcin de la polica, el nmero insuficiente de uniformados, la falta de
capacitacin de los mismos; adems de las condiciones sociales, pues afirmaron que la
pobreza y la drogadiccin incitan a la delincuencia. Sin embargo, la causa ms importante,
y que la propia encuesta revel, es que el elemento ms importante para la inseguridad
pblica es el factor de la impunidad. Si slo en el 1% de los casos se logra atrapar a un
delincuente, esa es la causa probable de que los ciudadano no se hagan partcipes ni
denuncien los agravios cometidos en su contra, pues su pensamiento generalizado sera que
cualquier cosas que se hiciera sera intil.
Importante mencionar el papel de los medios de comunicacin al aprovechar la
coyuntura e influir en la percepcin que tiene la ciudadana sobre el actuar del gobierno,
primordialmente en materia de seguridad. Un suceso que definitivamente influy en esa
percepcin fue el asesinato del conductor Francisco Stanley, vctima del crimen
organizado, pero que fue un pretexto perfecto para emprender una campaa de ataques y

62

Encuesta sobre Inseguridad realizada por el ICESI el da 15 de noviembre de 1999 va telefnica.

83

fuertes crticas en contra del G.D.F. acusndolo de ser incapaz de atender y resolver el
problema de inseguridad de la ciudad.
Por su parte, otra encuesta63 tuvo como resultado el que un 53% de los encuestados
mencionaran estar seguros de la existencia de corrupcin en los rganos encargados de la
Seguridad Pblica en el Distrito Federal. En el mismo sentido, un 41.1% de los encuestados
no crea en las estadsticas delictivas de las autoridades de Seguridad Pblica, y un 44%
tena la percepcin de que las autoridades no tenan control sobre la delincuencia. Los datos
anteriores explican tambin un desinters de parte de la ciudadana en denunciar los hechos
delictivos realizados en su contra. Sin embargo, un dato interesante es que un 54.6% afirm
estar convencido de que los medios de comunicacin, especialmente la televisin, exageran
los hechos criminales sucedidos en la sociedad.
En el Distrito Federal se present un aumento de la incidencia delictiva y del crimen
organizado, reflejado en el aumento de la venta de drogas a travs del narcomenudeo. En
general se registr una evolucin criminal, aunado todo ello a un bajo nivel de readaptacin
social. Se puede hablar en este caso de los ndices delictivos, que en el ao 2000 eran de
127 robos en promedio diario los cuales se registraron contra el transporte , los 41
asaltos diarios a transentes; los 17 robos a casa-habitacin o los 41 atracos en contra de
negocios realizados por cada jornada de 24 horas. En 1999 el ndice mensual de secuestros
era de 12 casos aproximadamente. En el ao 2000 fue de 11.75 casos aproximadamente. De
diciembre de 1999 a diciembre de 2000 el robo de autos aument de 10.2% a 19.6%.
Aunque la violencia de los robos disminuy en un 2.4%. De acuerdo con la CANACO, en
el ao 2000 el nmero de asaltos a comercios fue de un 9.8% mensualmente.64
Entre los principales delitos cometidos en el Distrito Federal, los delitos
relacionados con la percepcin de la ciudadana acerca de la inseguridad pblica son el
robo, en cualquiera de sus modalidades; lesiones; otros delitos, entre los que se encuentran
portacin ilegal de arma, asociacin delictuosa y cohecho; as como el homicidio y los
delitos sexuales. (Grfico 1)

63
64

Peridico El Universal, 12 de marzo de 2001.

Peridico El Universal, 28 de mayo de 2001.

84

Grfico 1. Delitos cometidos en el Distrito Federal entre 1993 y 1999 de acuerdo a denuncias realizadas.

Fuente: Arturo Arango Durn y Cristina Lara Medina, Mxico, Atlas delictivo del fueron comn: 1997-2006,
ICESI, Mxico, 2008.

Para el ao 2000 y si hacemos un comparativo desde 1993, del total delitos

cometidos de acuerdo a la clasificacin de la que se habl en el prrafo anterior, nos
encontramos con que el robo ocup un 68.76% del total; las lesiones un 27.63%; otros
delitos un 2.53%; mientras que el homicidio tuvo un 1.07% y los delitos sexuales un
0.01%. Estos datos fueron obtenidos a partir de las cifras de denuncias realizadas.
Por otro lado, el comportamiento de los delitos a partir de 1993 y hasta el ao 2000
puede analizarse, y con ello se demuestra lo mencionado anteriormente sobre el
crecimiento de los ndices delictivos a partir de 1994 y su estabilizacin posterior que ha
mostrado una ligera disminucin. No obstante, hay que hacer la aclaracin de que los datos
obtenidos han sido a partir de las denuncias realizadas, lo que slo nos da un parmetro de
lo sucedido. La disminucin en sta grfica no significa necesariamente una disminucin de
la incidencia delictiva, es comn que esta disminucin en los datos se deba a una
disminucin slo en los ndices de denuncia de delitos y no de disminucin de los delitos en
s. (Grfico 2)

85

Grfico 2. Comportamiento delictivo en el D.F. entre 1993 y el ao 2000 de acuerdo a denuncias realizadas y
a partir de los delitos relacionados con la percepcin de seguridad pblica.

Fuente: Elaboracin propia con datos de Arturo Arango Durn y Cristina Lara Medina, Mxico, Atlas
delictivo del fueron comn: 1997-2006, ICESI, Mxico, 2008.

2.3.2 Marco jurdico en materia de seguridad pblica en el D.F.

En Mxico, el artculo 21 constitucional determina explcitamente la obligacin de los

diferentes rdenes de gobierno para proveer a la sociedad de seguridad pblica: La
imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigacin y
persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una
polica que estar bajo su autoridad y mando inmediato. Compete a la autoridad
administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los reglamentos
gubernativos y de polica, las que nicamente consistirn en multa o arresto hasta por
treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se
permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de treinta y
seis horas. () La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta

86

Constitucin seala. La actuacin de las instituciones policiales se regir por los principios
de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. ()65
La Ley General Que Establece Las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica define la seguridad pblica como todas aquellas actividades
encaminadas a prevenir y disminuir las infracciones y delitos, as como las acciones que
realiza el ministerio pblico a travs de la procuracin de justicia, las autoridades
administrativas responsables de la readaptacin social del delincuente y la adaptacin del
menor infractor, asimismo, la labor de las instituciones encargadas de la proteccin de
instalaciones y servicios estratgicos del pas y, en general, todas las que realicen directa o
indirectamente, las dependencias, y entidades que deban contribuir a las fines de la
seguridad pblica en Mxico.66 Adems la concibe no slo como una funcin que
comprenda actividades ejecutivas de prevencin, sino tambin como las acciones de
investigacin y persecucin para que los delincuentes sean enjuiciados, sancionados y
readaptados conforme a las leyes.
Dicho concepto hace referencia a una funcin, que podemos entender como materia
de justicia, ya sea en su mbito de procuracin o de administracin; as como de materia
criminolgica y tambin de poltica criminal. Esta funcin comprende actividades de
prevencin, aunque no refiere a qu tipo de prevencin o en que ptica se debe
comprender. Podra ser prevencin general o particular, en la lucha contra el crimen, como
poltica de gobierno, etc.
La Ley Orgnica de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal67 en
su artculo 3 designa para la Secretaria de Seguridad Pblica del Distrito Federal la
funcin de encargarse de la realizacin de acciones destinadas a salvaguardar la integridad
y patrimonio de los ciudadanos, as como prevenir la comisin de delitos e infracciones a
las disposiciones legales, en un marco de respeto a las libertades, el orden y la paz pblicos.

65

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. (Versin en formato electrnico) Direccin URL:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
66
Ley General que establece las bases de Coordinacin del Sistema de Seguridad Pblica, Mxico, Octubre
de 1995, pp. 7-8.
67
Ley Orgnica de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal, Mxico, Gobierno del Distrito
Federal, 20 de mayo de 2003.

87

En ese tenor, debe desarrollar las polticas de seguridad pblica establecidas por el
Jefe de Gobierno y proponer la poltica criminal en el mbito local adems de formular
propuestas para el Programa de Seguridad Pblica del Distrito Federal, para su ejecucin y
para su desarrollo.
Otras funciones que le asigna esta ley a la Secretara son: establecer un sistema
destinado a obtener, analizar, estudiar, procesar y difundir informacin para la prevencin
de delitos, a travs de mtodos que garanticen los derechos humanos; efectuar estudios
sobre los actos delictivos e incorporar esta variable en el diseo de las polticas en materia
de prevencin del delito; celebrar convenios de colaboracin con otras autoridades del
Distrito Federal, federales, estatales y municipales, as como establecer acuerdos de
colaboracin con instituciones similares, conforme a la legislacin; suministrar,
intercambiar y sistematizar la informacin sobre seguridad pblica con la Procuradura
General de Justicia del Distrito Federal y dems autoridades del Distrito Federal en la
materia; autorizar, evaluar, controlar, supervisar y registrar los servicios de seguridad
privada, conforme a las disposiciones aplicables; realizar funciones de control, supervisin
y regulacin del trnsito de personas y vehculos en la va pblica conforme a lo dispuesto
en las leyes y reglamentos aplicables; aplicar sanciones por infracciones a las disposiciones
del Reglamento de Trnsito del Distrito Federal y dems disposiciones jurdicas de trnsito
y vialidad; establecer procedimientos expeditos para atender las denuncias y quejas de los
particulares con relacin al ejercicio de sus atribuciones y difundir a la sociedad los
resultados de la supervisin de la actuacin policial y de la verificacin del cumplimiento
de las obligaciones de los elementos de polica, as como de su desempeo.
En materia preventiva, esta ley establece que la Secretara debe instrumentar en
coordinacin con otras dependencias, programas y campaas y cursos de seguridad,
educacin vial, prevencin de accidentes y cortesa urbana, conforme a las disposiciones
aplicables. Adems debe formular, ejecutar y difundir programas de control y programas
preventivos de ingestin de alcohol u otras sustancias txicas para conductores de
vehculos; requerir la colaboracin de las dependencias y rganos poltico administrativos
en acciones y programas vinculados a la prevencin del delito, determinando dentro de la
competencia de cada cual, la participacin correspondiente y establecer mecanismos y

88

procedimientos eficaces para que la sociedad participe en la planeacin y supervisin de la

seguridad pblica, en los trminos de las disposiciones aplicables.
En su ttulo cuarto, esta ley se ocupa de la Participacin Ciudadana, estableciendo
en su artculo 61 que la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal tiene que
establecer mecanismos y procedimientos para la participacin directa, permanente y
peridica de la ciudadana. Los objetivos de este artculo son el conocimiento y opinin de
la ciudadana sobre polticas de seguridad pblica; que sta sugiera medidas especficas y
acciones concretas para mejorar las funciones de Seguridad Pblica; adems, que ayude a la
realizacin de labores de seguimiento, proponga reconocimientos y estmulos para los
elementos de la Polica, presente denuncias o quejas sobre irregularidades y que lleve a
cabo actividades de colaboracin para el desempeo de acciones concretas de seguridad
pblica.
Por su parte, el artculo 62 establece que los programas de Seguridad Pblica cuya
formulacin, instrumentacin, control o evaluacin correspondan slo a la Secretara de
Seguridad Pblica del Distrito Federal debern incluir acciones tendientes a lograr el
respeto de la comunidad a los elementos de Polica y el reconocimiento de sus funciones,
mediante la participacin en reuniones a que fueren convocados por los rganos de
representacin vecinal o por vecinos organizados residentes de las reas geogrficas de
atencin correspondientes.
Tambin deben incluirse acciones que ayuden a la difusin de las labores que se
realizan, incluyendo investigaciones, evaluaciones y mecanismos de medicin de
desempeo; que permitan escuchar y atender las peticiones de la ciudadana que les fueran
formuladas y en general dar respuesta a las inquietudes relacionadas con la funcin que
desempean.
Adicionalmente, deben existir acciones para poder desarrollar diagnsticos y
programas comunitarios de prevencin, para definir y actuar sobre los problemas relevantes
y zonas vulnerables; as como acciones de capacitacin y entrenamiento de los servidores
pblicos de seguridad en mtodos de trabajo con la comunidad, estrategias de resolucin de
problemas, mediacin y desarrollo de proyectos.

89

Finalmente deber contener acciones que busquen la coordinacin con otras

dependencias o entidades pblicas con el objeto de reducir la incidencia delictiva as como
para resolver problemas especficos ciertos asuntos como son: lugares de venta de armas de
fuego y de estupefacientes y psicotrpicos, prostitucin, alumbrado pblico, limpia y
recoleccin de basura, balizamiento, pavimentacin, bacheo, banquetas, desazolve, poda,
nomenclatura, espacios pblicos, terrenos baldos, infraestructura y mobiliario urbano, y en
general sobre la prestacin de servicios pblicos en la zona. Aunado a esto deber
contemplar acciones de jornadas de seguridad y participacin ciudadana, visitas de puerta a
puerta, campaas de prevencin, informacin y educacin y de responsabilidad del
ciudadano, en asuntos de competencia de la Secretara.
Por su parte, la Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal68establece en su
artculo 2 que la seguridad pblica es un servicio cuya prestacin corre a cargo del
Gobierno del Distrito Federal y a la procuradura General de Justicia del Distrito Federal,
en un marco de respeto a de respeto a las garantas individuales, y que sus objetivos son:
mantener el orden pblico; proteger la integridad fsica de las personas as como sus bienes;
prevenir la comisin de delitos e Infracciones a los reglamentos gubernativos y de polica;
colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos, y auxiliar a la poblacin en caso
de siniestros y desastres.
Muy a tomar en cuenta que si bien el Jefe de Gobierno tiene como funcin
desarrollar la poltica de seguridad pblica a seguir en la entidad, no tenga la facultad de
designar libremente al titular de S.S.P.D.F. y de la P.G.J.D.F. y sus propuestas tengan que
contar con la aprobacin del Presidente de la Repblica.
En el caso del Distrito Federal, es la Secretara de Seguridad Pblica la que
primordialmente se encarga de ejercer las funciones y las acciones correspondientes a la
atencin y solucin de los Problemas de Seguridad Pblica en el Distrito Federal.
Esta ley en su artculo 11 habla de la creacin de un Programa de Seguridad
Publica para el Distrito Federal, como el documento que debe contener las acciones que en
forma planeada y coordinada debern realizar los Cuerpos de Seguridad Publica en el corto,

68

Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal, Mxico, Gobierno del Distrito Federal, 12 de julio de 1993.

90

mediano y largo plazo. En su artculo 12 establece que corresponde al Gobierno y a la

Procuradura la elaboracin y ejecucin del programa.
Dicha ley contiene en su ttulo Octavo un captulo referente a la Participacin
Ciudadana, que en su artculo 63 establece que en cada una de las Delegaciones debe
establecerse y organizarse un Comit de Seguridad Pblica como instancia colegiada de
consulta y participacin ciudadana. En estos comits deben participar representantes del
gobierno as como representantes populares y organizaciones vecinales o ciudadanas.
El artculo 64 le asigna a dichos Comits la funcin de ser rganos de consulta,
anlisis y opinin de las respectivas Delegaciones en materia de seguridad pblica; de dar
opiniones y sugerencias para la elaboracin y evaluacin de los subprogramas
Delegacionales de Seguridad Pblica; informar sobre las zonas que tengan mayor ndice de
delincuencia; de estudiar y proponer mecanismos para la mejor cobertura y calidad en los
servicios de Seguridad Pblica; de verificar que el patrullaje se realice en los trminos del
subprograma; proponer anualmente al Consejo de Honor y Justicia correspondiente al
elemento que mejores servicios haya prestado a la comunidad; proponer normas y
procedimientos que permitan mejorar la atencin de las quejas de la ciudadana as como
proponer las acciones a emprender para prevenir la comisin de delitos y su impunidad.
Adems establece que los Comits de Seguridad tienen que fomentar la cooperacin y
participacin ciudadana con el Gobierno en los siguientes aspectos:
La difusin amplia del subprograma delegacional de seguridad Pblica con
participacin vecinal;
La aportacin de equipo complementario, el cual ser destinado al servicio
exclusivo de la demarcacin correspondiente;
El establecimiento de mecanismo de auto seguridad o la instalacin de alarmas.
Participar tanto en la elaboracin como en la difusin de programas de
reclutamiento.

El artculo 65 habla del derecho de los Comits a recibir la informacin que les
permita participar adecuadamente en la cuestin de la Seguridad Pblica, adems de tener

91

derecho a recibir respuesta por escrito a sus peticiones o comentarios por parte de la
autoridad correspondiente.
Finalmente el artculo 66 establece que el Gobierno deber fomentar la
colaboracin de las organizaciones vecinales, asociaciones y sociedades de carcter privado
as como de la ciudadana en general, en los correspondientes subprogramas de Seguridad
Pblica.
En el Distrito Federal son la Polica Preventiva, la Procuradura General de Justicia
del Distrito Federal y los juzgados penales las instancias encargadas de la seguridad
pblica. La parte preventiva corresponde a la Polica Preventiva, pero una vez cometido un
delito el proceso para llegar a un castigo tiene dos fases: una de investigacin y otra de
juicio. La de investigacin le corresponde a la Procuradura, que para ello cuenta con la
Polica Judicial y los Servicios Periciales. La Polica Judicial es el brazo operativo de la
Procuradura, mientras que los peritos de Servicios Periciales llevan la parte cientfica de la
investigacin. Si resultado de la investigacin, se cuenta con elementos para demostrar la
culpabilidad de una persona, se consigna el caso a un juez penal, que dar inicio a un juicio
penal en su contra.
La figura del Ministerio Pblico es adoptada en la mayora de legislaciones del
mundo y regularmente se coloca dentro del Poder Legislativo. El Ministerio Pblico en
nuestro pas detenta el monopolio del ejercicio de la accin penal y es el nico rgano con
legitimidad para ejercer la accin penal, ya que tiene plena disposicin sobre ella y se
encuentra establecido en el mbito del Poder Ejecutivo, siendo presidido a nivel federal por
un Procurador General de la Repblica y a nivel local por procuradores estatales.
En materia legal, las acciones efectuadas por lo general suelen asociarse al
fortalecimiento del entramado legal y el aumento de penas. En ese sentido, el marco legal
que da fundamento a las acciones de seguridad pblica en el D.F. ha evolucionado y
avanzado, pero si dicho avance no es correspondido con mejoras en la procuracin de
justicia, disminucin en los ndices de impunidad y corrupcin, as como aumento en la
confianza de la ciudadana para con sus instituciones, de muy poco sirve.
Legalmente se tienen las condiciones necesarias para echar a andar una poltica
preventiva de seguridad pblica basada en la participacin ciudadana a la par de las

92

acciones policiales de las que debe ocuparse la S.S.P., pero mientras la relacin de los
ciudadanos con las instancias de seguridad se base en la desconfianza antes que en el
respeto por las leyes que representan, aun existiendo las condiciones necesarias
jurdicamente o fortalecindolas, no habr cambios sustanciales en la situacin de seguridad
de la ciudad.
No obstante, hay algo que no debe perderse de vista. El D.F. tiene condiciones
peculiares que deben ser tomadas en cuenta al momento de analizar su situacin. Habiendo
sido la sede de los Poderes de la Unin a la vez que la capital de la repblica, no era
reconocido como las dems entidades de la repblica, que contaban con gobiernos propios
electos por sus ciudadanos, as como congresos locales propios. An ahora, pudiendo ser
electo el jefe de gobierno y contando con una asamblea legislativa, no tiene los mismos
derechos que tienen los dems estados.

93

CAPTULO 3. EL PROGRAMA DE SEGURIDAD PBLICA DE LA GESTIN

2000-2006 A CONTRALUZ

El gobierno del Distrito Federal en el ao 2000 reconoca los siguientes como los
principales problemas de la ciudad:

Corrupcin

Crisis econmica

Sobrepoblacin

Desempleo

Pobreza

Inseguridad

Deterioro del medio ambiente

Deterioro de los servicios bsicos69

De acuerdo con estos problemas, plante un programa de gobierno que en lo general

se dividi en cuatro puntos:

Gobierno y seguridad pblica. Reforma poltica y gobierno compartido con la

ciudadana. Resolver el problema de la seguridad pblica a travs de la creacin de

crecimiento econmico, fomento a la integracin familiar y a la participacin
ciudadana, as como combate a la corrupcin.

Desarrollo sustentable. Fomento al crecimiento econmico y atencin al

problema de la vivienda. Atencin al problema de la degradacin ecolgica y a las

reas rurales. Mantener en condiciones ptimas el equipamiento urbano y los
servicios de recoleccin de basura, pavimentacin y alumbrado pblico. Solucin a
los problemas de trasporte vehicular, mantenimiento al metro y ampliacin.
Programas de proteccin civil.

Progreso con justicia. Gobierno dirigido a los marginados de la sociedad, apoyo

con servicios mdicos y econmicos. Aumento al presupuesto de educacin, salud y

69

Programa de Gobierno del Gobierno del Distrito Federal. 2000-2006, Mxico, Gobierno del Distrito
Federal, 2000.

94

vivienda. Impulso a actividades artsticas. Fomento a la economa popular y a la

microempresa. Impulso de parques industriales y restauracin de la zona Centro de
la ciudad.

Administracin y finanzas. Honestidad como eje del uso de los recursos

pblicos. Mayor recaudacin y combate a la corrupcin. Manejo responsable de la

deuda pblica. Reduccin de los costos del gobierno. Saneamiento del sistema de
recaudacin de impuestos.70

3.1 Parecer o ser: el programa de un gobierno autoritario frente al programa de un

gobierno democrtico

Una manera de establecer diferencias entre dos tipos de gobierno distintos deba ser en
principio, la comparacin de sus programas, con la finalidad de establecer si en sus lneas
programticas hay una diferencia notable. No obstante, la simple comparacin de
programas de gobierno quiz no sea suficiente, ya que un gobierno puede usar conceptos de
tipo democrtico, tales como participacin ciudadana y sociedad civil, e incluso
establecerlos como importantes en sus programas, sin que los contemple en la realidad. Por
ello, adems de la comparacin programtica, el paso inmediato es comparar los programas
las acciones y derivados de ese programa inicial de gobierno. Ah, a partir del carcter de
dichos programas y acciones, as como de sus los resultados, podemos establecer de mejor
manera las caractersticas de uno y otro.
En ese sentido es que se presenta el programa de seguridad pblica del gobierno del
Distrito Federal correspondiente al periodo 2000-2006, que es el periodo que se est
tratando, no sin antes presentar el programa de seguridad pblica para el Distrito Federal
correspondiente al periodo 1995-2000, que es el inmediato anterior y que fue aprobado
antes de que el Distrito Federal tuviera jefe de gobierno.

70

Ibid.

95

3.1.1 El disfraz democrtico: Programa de Seguridad Pblica del Departamento del

D.F. 1995-2000

El Programa de Seguridad Pblica del Distrito Federal 1995 2000 define a la seguridad
pblica como el conjunto de normas, polticas y acciones coherentes y articuladas que
tienden a garantizar la paz pblica a travs de la prevencin y persecucin de delitos y de
las faltas contra el orden pblico. 71 Tena como principal planteamiento que la seguridad
pblica es una demanda social que deba ser atendida con eficiencia y eficacia, con una
actuacin coherente por parte de las instancias del Estado encargadas y a travs de una
participacin ciudadana que contara con mecanismos giles y abiertos. Parte de la idea de
que la inseguridad es un fenmeno que se haba agudizado y vuelto muy complejo, y que
atenderlo requera de acciones enrgicas y firmes, apegadas estrictamente a derecho y
respetuosas de las garantas individuales.
Para el programa de este periodo la seguridad es una de las demandas ms sentidas
y prioritaria de los habitantes del Distrito Federal. En ese ao el entonces presidente de la
repblica, Ernesto Zedillo, promovi una reforma constitucional con el propsito de
fortalecer el sistema de justicia y de seguridad en el pas. El reto de estos cambios deba de
ser lograr una participacin activa de todos los sectores de la sociedad mediante la
estructuracin de mecanismos y formas de coordinacin y participacin que permitieran
sumar esfuerzos para lograr los objetivos planteados por el programa.
Una de las premisas del programa era la idea de que para atender de forma eficaz la
inseguridad era necesario mejorar tambin las condiciones de vida de la poblacin. Por ello,
era indispensable enfrentar la problemtica social de manera integral y articulando polticas
que fomenten el bienestar de toda la sociedad con el principal fundamento en la legalidad y
el fortalecimiento del Estado de Derecho.
El objetivo general del programa era crear las condiciones necesarias que
aseguraran a los individuos la proteccin de su integridad fsica y patrimonial, combatir la
delincuencia organizada y otorgar a la poblacin la confianza de un manejo adecuado de los
71

Programa de Seguridad Pblica del Gobierno del Distrito Federal, 1995 2000, Mxico, Gobierno del
Distrito Federal, 1995
(En lnea) Direccin URL: http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/nrm/1/338/default.htm?s=iste

96

recursos pblicos combatiendo la corrupcin y la impunidad defendiendo los derechos

humanos. Los objetivos particulares derivados del objetivo general fueron:

Mantener el orden pblico.

Proteger la integridad fsica de las personas y sus bienes materiales.

Prevenir la comisin de delitos e infracciones a los reglamentos

gubernamentales y de polica.

Colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos.

Auxiliar a la poblacin en caso de siniestros y desastres.72

La lnea general de accin deba ser la reestructuracin de los cuerpos de seguridad

pblica, el fortalecimiento de la coordinacin interinstitucional, el mejoramiento operativo
de la prestacin del servicio y el combate a la corrupcin y a la impunidad. El punto de
partida que este programa estableci para la consecucin de los objetivos deba ser el
estricto cumplimiento de la legalidad, reconociendo a la vez, la necesidad de una
actualizacin permanente del marco normativo e institucional en la materia. Como
principales lneas de accin del programa, entre otras, establece: la reasignacin de las
funciones de seguridad pblica, reestructuracin de los cuerpos de seguridad pblica y
fortalecimiento de la coordinacin institucional, mejoramiento operativo de la prestacin
del servicio de la polica y el combate a la corrupcin y la impunidad, fomento a la
participacin ciudadana, aumento de la coordinacin con las autoridades federales,
fortalecimiento de la justicia de barandilla, promocin y respeto a los derechos humanos as
como el establecimiento de un plan de contingencias para el Distrito Federal.
Derivado de lo anterior se establecieron los diez principales objetivos a realizar por
las instancias de seguridad pblica:

72

1.

Intensificar la vigilancia en la Ciudad de Mxico.

2.

Fortalecer los sistemas de justicia cvica.

3.

Combatir y prevenir la delincuencia organizada y violenta.

4.

Profesionalizar los cuerpos de seguridad pblica.

Ibid.

97

5.

Fortalecer la coordinacin entre las instituciones policiales.

6.

Preservar el respeto a los derechos humanos.

7.

Abatir la impunidad y corrupcin de los cuerpos de seguridad pblica.

8.

Desarrollar una administracin eficiente de los cuerpos de seguridad pblica.

9.

Lograr una activa participacin ciudadana en materia de seguridad.

10.

Informar permanentemente a la comunidad de los avances en las tareas

desarrolladas.73

En este programa los cuerpos de seguridad pblica comprendan a la polica del

Distrito Federal y a la polica Judicial. La polica del Distrito Federal se integrara por la
Polica Preventiva, con todas las unidades y agrupamientos que prevea su reglamento y por
la polica Complementaria, conformada por la Polica Bancaria e Industrial, la Polica
Auxiliar y las dems que determinaran los reglamentos correspondientes.
Los principales problemas de los cuerpos de seguridad pblica del Distrito Federal
que se reconocen en el programa en materia de recursos humanos comprendan:
insuficiencia cuantitativa y cualitativa de policas; elevada desercin anual del personal en
las corporaciones, corrupcin en algunos sectores, deficiencias en el sistema de
prestaciones sociales; y un elevado nmero de vacantes y ausentismo. En los recursos
materiales y financieros adverta rezagos importantes y se identificaban como elementos
negativos la ausencia de tecnologa de punta, lo que impeda realizar planes operativos para
aumentar la capacidad de respuesta a la poblacin, escasez en el parque vehicular y falta de
modernizacin, inadecuadas instalaciones obsolescencia de mobiliario y equipo;
insuficiencia en las partidas presupuestales asignadas al sector y una inadecuada definicin
de prioridades en la atencin de los rubros y reas especficas de la seguridad pblica.
En relacin con los aspectos de organizacin, tecnologa y sistemas se identificaba
una insuficiencia y carencia de sistemas de control de personal y del servicio policial;
rezago en la instrumentacin de los registros de servicios policiales; y carencia de
mecanismos de coordinacin interpolicial. Se reconoce que a pesar de haber emprendido
acciones importantes en los aos anteriores, era notoria la falta de mecanismos reales de
73

Ibid.

98

coordinacin y corresponsabilidad entre las instituciones encargadas de la seguridad

pblica. Continuaba existiendo en gran medida el problema de diversidad y desarticulacin
de los cuerpos de seguridad pblica, incluyendo ste las deficiencias de revisin y control
que prevalecen sobre los cuerpos de seguridad.
El diagnstico de ese programa reconoca problemas sociales, incremento del ndice
delictivo, y deficiencias institucionales para atender los problemas de la seguridad pblica
en el Distrito Federal. Consecuencia de ello, estaba de acuerdo en la idea de que los
ciudadanos haban perdido la confianza en los cuerpos de seguridad pblica y eso haba de
dificultar siempre cualquier programa o accin de gobierno que se emprendiera como
comunidad para construir una ciudad ms segura. Por ello, determinaba que la confianza y
la participacin de los capitalinos era el punto de partida para articular cualquier poltica
pblica en materia de seguridad. La seguridad pblica, afirma, es un reto que la autoridad
no poda ni deba enfrentar sola, sino un problema que requiere permanente y
decididamente la participacin de todos y se necesita que cada uno de los capitalinos
participe en las distintas medidas de seguridad de la ciudad.
Desagregando las diez estrategias principales del Programa de Seguridad Pblica
del Distrito Federal 1995-2000 se puede observar que en materia de acciones de gobierno
en materia de seguridad pblica este programa planteaba intensificar la vigilancia en la
Ciudad de Mxico, con la finalidad de fortalecer las tareas preventivas y lograr una mayor
interaccin con la poblacin. Comprenda la atencin a la vigilancia y el patrullaje en la
Ciudad de Mxico as como el desarrollo y aplicacin de operativos de prevencin y
proteccin a la comunidad. Tambin se planteaba combatir y prevenir la delincuencia
organizada y violenta. Este objetivo pretenda desarrollar sistemas y estructuras
especializadas en el orden legal, institucional y social para investigar y combatir con
eficacia la delincuencia organizada y violenta en el mbito del fuero comn Distrito
Federal. Se desarrollaran acciones de fortalecimiento y especializacin de los cuerpos de
seguridad pblica as como la integracin de las herramientas tecnolgicas adecuadas,
adems de fortalecer la coordinacin de la instancias encargadas de la seguridad pblica en
el Distrito Federal con otras instancias a nivel federal y estatal.

99

Adicionalmente, buscara fortalecer los sistemas de justicia cvica, los mecanismos

y sistemas que permitieran observar los reglamentos gubernativos y de justicia cvica para
mantener el orden pblico y contribuir al buen funcionamiento y vialidad de la ciudad,
cuidando en todo momento el respeto a la legalidad. Por ello se vigilara el orden pblico y
la vialidad buscando un estricto cumplimiento de los reglamentos de justicia cvica, adems
de hacer una revisin al marco legal de la justicia cvica para poder brindar un mejor
servicio a la ciudadana.
Respecto a las acciones de reorganizacin institucional el programa plante
fortalecer la coordinacin entre las instituciones policiales. Estableca la obligacin del
Distrito Federal de participar en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, adems de
ampliar y profundizar los canales y niveles de coordinacin entre los cuerpos de seguridad
pblica del Distrito Federal. Para lograrlo el Distrito Federal se incorporara y participara
de forma activa en los objetivos del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, requerira
tambin de una coordinacin operativa entre las diversas agrupaciones de seguridad en el
Distrito Federal. Este objetivo contemplaba adems una coordinacin en materia de
proteccin civil.
El programa plante entre sus principales objetivos el de profesionalizar los cuerpos
de seguridad pblica, estableciendo la necesidad de profesionalizar los cuerpos de
seguridad pblica a travs de mejorar los mecanismos de seleccin, capacitacin,
actualizacin y especializacin de su integrantes, instrumentar la carrera policial e impulsar
un sistema que ample las prestaciones sociales y econmicas en los cuerpos de seguridad
pblica. Para ello se buscara la instrumentacin de un programa general de formacin
policial, as como de un sistema de carrera policial, adems de impulsar un sistema que
ampliara las prestaciones sociales y econmicas de los elementos de los diversos cuerpos
de seguridad pblica.
Para mejorar los recursos desarrollara una administracin eficiente de los cuerpos
de seguridad pblica, buscando mejorar la administracin de los cuerpos de seguridad
pblica, incorporando los criterios de eficiencia, racionalidad y transparencia en la
aplicacin de recursos, adopcin de tecnologas avanzadas, fortalecimiento de la
desconcentracin de funciones, el uso eficaz de la informacin y la implantacin de

100

sistemas automatizados y procedimientos ms giles. Lo anterior se lograra a partir de una

modernizacin administrativa que mejorara los procedimientos de organizacin y accin de
los cuerpos de seguridad pblica, adems de una administracin de los recursos eficaz y
eficiente.
Referente al tema de transparencia y combate a la corrupcin el programa estableci
la lnea de informar permanentemente a la comunidad de los avances en las tareas
desarrolladas, estableciendo como muy importante la transparencia y la disponibilidad de
informacin para la ciudadana. Sus estrategias seran buscar asegurar flujos constantes de
informacin de las actividades de los cuerpos de seguridad pblica a los rganos de
representacin, los medios de comunicacin y la poblacin en general. La otra lnea en este
sentido sera la bsqueda de abatir la impunidad y la corrupcin en las instituciones
policiales, para ellos se deba de fortalecer y aplicar estrategias, procedimientos e
instrumentos de control interno para combatir la corrupcin, la impunidad y el abuso de
autoridad. Sus lneas de estrategia eran el desarrollo de mecanismos de denuncia de actos
de abuso y corrupcin de elementos de seguridad pblica, as como de control de los
mismos, pudiendo contar con sus antecedentes y su desempeo.
Este programa integraba ya el tema de preservar el respeto a los derechos humanos,
incrementando los mecanismos para preservar los derechos humanos de la poblacin. Para
ello, la lnea de accin sera la difusin de una cultura de respeto a los derechos humanos
entre los integrantes de los cuerpos de seguridad pblica del Distrito Federal para que stos
actuaran eficazmente en el cumplimiento de sus funciones, siempre respetando de forma
cabal los derechos humanos de los ciudadanos.
En materia de participacin ciudadana el programa se puso como uno de sus
principales objetivos lograr una activa participacin ciudadana en materia de seguridad
pblica. Se trataba de fomentar la participacin y colaboracin de todos los sectores de la
sociedad y las distintas instancias de gobierno involucradas en las tareas de seguridad
pblica, as como fortalecer la confianza en los cuerpos de seguridad y generar una cultura

101

de prevencin del delito. Sus lneas de estrategia se dividan en tres aspectos: organizacin
y participacin ciudadana, atencin a la comunidad y cultura de la prevencin.74
En cuanto a la organizacin y participacin ciudadana el programa plante el
promover un acercamiento y una comunicacin permanente de los cuerpos de seguridad
pblica con los diversos sectores de la poblacin, la celebracin de convenios de
coordinacin y cooperacin con instituciones sociales, privadas y oficiales, la bsqueda de
un aumento de la participacin de la ciudadana en la aplicacin de medidas de seguridad,
as como el fortalecimiento de los comits delegacionales de seguridad pblica.
Referente a la atencin a la comunidad se propone una prestacin eficiente de
servicios destinados a la comunidad, el apoyo a rganos dedicados a la rehabilitacin y
reincorporacin de personas afectadas por el alcoholismo y las drogas, as como garantizar
que los cuerpos de seguridad pblica desarrollen sus actividades en pleno cumplimiento de
sus funciones para lograr una mejor relacin entre estos y la comunidad.
Sobre la cultura de la prevencin el programa establece que se impulsaran
campaas de sensibilizacin de la funcin policial y de orientacin a la comunidad a travs
de los medios de comunicacin, el fomento de una cultura de los derechos humanos en los
cuerpos de seguridad pblica, la difusin de acciones de prevencin del delito, elaboracin
de materiales con orientacin e informacin preventiva, convocar a la ciudadana a foros
informativos, as como buscar la incorporacin en los programas educativos de asignaturas
relacionadas con la prevencin y la seguridad pblica.

3.1.2 El programa de un gobierno democrtico: Programa de Seguridad Pblica del

Gobierno del D.F. 2000-2006

El programa del Gobierno del Distrito Federal 2000-2006 en materia de seguridad pblica,
estableci que la principal demanda de la poblacin de la ciudad de Mxico era la
seguridad pblica. De acuerdo con ello, para enfrentar el problema de la inseguridad se
deban de atender sus causas y los efectos, tomando en cuenta que el bienestar y la
seguridad pblica no pueden concebirse por separado.
74

Ibid.

102

El Jefe de Gobierno en su proyecto de Programa General de Desarrollo 75 reconoca

que la delincuencia y la inseguridad no nacen por generacin espontnea; sino que aparecen
en la ciudad como resultado de la convergencia de muchas causas. Los factores que crean el
clima de inseguridad pueden ser de carcter econmico o de naturaleza social y cultural.
Entre las primeras se encuentran la inequidad en la distribucin de la riqueza, el incremento
en los ndices de pobreza y pobreza extrema as como el desempleo, la mala calidad
educativa, el bajo nivel de escolaridad, la impunidad, la corrupcin y complicidad de las
autoridades, la desintegracin familiar y la desconfianza de los ciudadanos en la autoridad;
el crecimiento de zonas marginales y deprimidas; la proliferacin de giros negros, el uso y
trfico de drogas, as como el incremento en los ndices de alcoholismo.
Para combatir y disminuir la delincuencia, plante que no bastaba con la accin de
los cuerpos policacos, ni con la creacin de ms reclusorios, ni con el aumento en la
severidad de las penas, ni con las amenazas de mano dura.; sino que la clave est en
garantizar una sociedad con mejores oportunidades para todos. La solucin de fondo al
problema de la delincuencia entonces, pasara por combatir la pobreza, que amenaza la
cohesin de la familia e induce al desorden y a conductas antisociales. Por ello, una idea
central del gobierno del Distrito Federal; y no slo en materia de seguridad pblica; sera
frenar el empobrecimiento del pueblo, no slo por razones humanitarias, sino para revertir
la descomposicin social imperante. La estrategia de fondo para combatir a la delincuencia
no organizada partira del fortalecimiento de la familia, pues la familia es la institucin que
ms ayuda, la que ms educa y la que imprime esencialmente los principios morales en los
individuos. Para este Programa de Gobierno, la crisis econmica y el desplome del
bienestar social han sometido a la familia a fuertes presiones que amenazan su integridad.
Por ello resulta indispensable poner en prctica un programa especial de fortalecimiento a
la economa y a la integracin familiar.
El Gobierno del Distrito Federal a travs de este programa pona nfasis en prevenir,
investigar y perseguir la comisin de delitos, a partir de considerar los diversos factores que
los originan y asumiendo la necesidad de llevar adelante una reforma estructural en materia
75

Programa General de Desarrollo del Gobierno del Distrito Federal 2000-2006, Mxico, Gobierno del
Distrito Federal, 2000.

103

de Seguridad y Procuracin de Justicia, con la finalidad de mejorar la prevencin y el

combate a la delincuencia, a partir de generar la plena colaboracin y coordinacin entre la
Secretara de Seguridad Pblica y la Procuradura General de Justicia, de manera particular
en la unificacin de criterios en los mbitos de la territorializacin, de la integracin de una
coordinacin y en la investigacin con el establecimiento de un sistema de inteligencia para
la ejecucin de acciones preventivas o pre delictivas.
Para ello, el Gobierno del Distrito Federal aplicara las leyes con objeto de:

Mantener el orden pblico,

Proteger la integridad fsica y patrimonial de las personas,

Prevenir la comisin de delitos y de infracciones,

Perseguir a los presuntos delincuentes,

Combatir la impunidad,

Colaborar en mejorar las condiciones de vida de los habitantes y

auxiliarlos en caso de siniestros y desastres.76

En el logro de estos fines, respetara invariablemente las garantas constitucionales,

los derechos humanos de los ciudadanos, la legislacin aplicable a seguridad pblica y
procuracin de justicia y buscar la participacin libre y voluntaria de los habitantes para,
de manera individual y comunitaria, combatir la inseguridad, y hacer de la procuracin de
justicia una tarea de todos.
Derivado de ello anterior se establecieron los principales objetivos a realizar por las
instancias de seguridad pblica:
1. Acciones policiales.
2. Profesionalizacin y capacitacin de fuerzas policacas.
3. Combate a la corrupcin.
4. Combate al crimen organizado.
5. Inteligencia policial.
6. Coordinacin intergubernamental.
76

Programa de Seguridad Pblica del Gobierno del D.F. 2000-2006, Mxico, Gobierno del Distrito Federal,
2000.

104

7. Informacin a la ciudadana.
8. Comits vecinales y participacin ciudadana.
9. Revisin de la legislacin vigente.
10. Elaboracin del programa de seguridad pblica 2001-2006.
11. Evaluacin del programa integral de seguridad pblica y Procuracin de
justicia.77

El Programa de Seguridad Pblica del Gobierno del D.F. 2000-2006 hizo una
evaluacin de los factores que haban jugado un papel relevante en la lucha contra la
delincuencia e influido en la situacin de seguridad pblica en el Distrito Federal hasta ese
momento, y que se describen a continuacin:

Difusin: seala que falt una estrategia de difusin para dar a conocer las
acciones emprendidas y la importancia de los medios de comunicacin, quienes,
por diversos motivos, desdearon la disminucin de los ndices delictivos y en la
mayora de los casos banalizaron las acciones de gobierno y utilizaron las
noticias delictivas como un gran negocio.

Estrategia: Adicionalmente, se careci de una estrategia de acciones preventivas

para contrarrestar la incidencia delictiva, independientemente de la instalacin de
Comits de Participacin Ciudadana en la Prevencin del Delito.

Coordinacin: se reconoci que las entidades encargadas de la seguridad pblica

en la Ciudad, la Procuradura General de Justicia y la Secretara de Seguridad
Pblica, carecieron de la coordinacin necesaria para abatir de manera ms
consistente la comisin de delitos.

Distribucin de la fuerza operativa: Si bien la pretensin era que la distribucin

de la fuerza operativa estuviera definida atendiendo el criterio de los niveles de
mayor incidencia delictiva, de densidad poblacional y el asentamiento de la
infraestructura urbana, principalmente, seal que el crecimiento de los sectores

77

Ibid.

105

se atendi sin una planeacin mnima requerida y sin atender las necesidades de
la poblacin.

Marco jurdico institucional caduco e insuficiente: que no satisface la dinmica

social, la agudizacin de la problemtica de la inseguridad y obstaculiza las
necesidades de colaboracin y coordinacin territorial e interinstitucional.

Las acciones de este gobierno en materia de seguridad pblica se enfocaran en

acciones policiales para combatir el robo a transente, el robo de vehculo y la delincuencia
Organizada. Efectuar una vigilancia abierta con objetivos preventivos y disuasivos. La
Secretaria de Seguridad Pblica y la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal,
llevaran a cabo trabajos de inteligencia policial y operativos coordinados que permitieran
avanzar en el combate al crimen organizado.
Para lograr los objetivos anteriores se pondra nfasis en generar inteligencia
policial, de acuerdo con las siguientes lneas:
a) Integrar un equipo coordinado: entre Secretaria de Seguridad Pblica,
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal y la Secretara de Gobierno del
Distrito Federal, con analistas y criminlogos especializados, para la definicin de
estrategias policiales integrales y especializadas, bajo una metodologa de
evaluacin y supervisin.
b) Modernizar las infraestructuras de comunicacin y Tecnologa de la Secretara de
Seguridad Pblica y la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, de tal
forma que garantice una comunicacin efectiva y una infraestructura homognea
que facilitar el intercambio de informacin y una coordinacin ms efectiva.
c) Adquisicin de Tecnologa de punta en materia de investigacin policaca,
obtener equipo que permita mejorar las investigaciones periciales en sus distintas
especialidades, implementando laboratorios de investigacin profesionales y
especializados, situacin que repercutir en la detencin y desmembramiento de
bandas delictivas.
d) Crear un Sistema Integral de Informacin sobre Seguridad: Establecer un sistema
de informacin que contenga una base de datos con: Fichas criminolgicas, Mapeos

106

de las zonas victiminolgicas y criminolgicas de la Ciudad, Informacin del parte

de novedades de la Secretaria de Seguridad Pblica, Informacin del modus
operandi, Informacin de las Averiguaciones previas, Informacin de los
sentenciados y liberados por delitos graves o del crimen organizado y Registro de
todos los elementos de la Secretara de Seguridad Pblica y la Procuradura General
de Justicia del Distrito Federal.

Este trabajo de inteligencia requerira una coordinacin intergubernamental, una

vinculacin con otras dependencias y entidades. Era necesario llevar a cabo acuerdos
especficos de colaboracin entre la Secretara de Seguridad Pblica, la Procuradura
General de Justicia del Distrito Federal, la Consejera Jurdica y de Servicios Legales del D.
F., la Direccin General de Prevencin y Readaptacin Social de la Secretara de Gobierno
del Distrito Federal, el Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, el Director General de
Proteccin Civil del Distrito Federal, el Director General de Comunicacin Social; y en el
mbito Federal con la Secretara de Seguridad Pblica Federal y la Procuradura General de
la Repblica. Dicha coordinacin tambin se llevara a cabo con los estados circunvecinos
Para este programa una accin importante a realizar era la revisin de la legislacin
vigente. La Procuradura General de Justicia del Distrito Federal y la Secretaria de
Seguridad Pblica conformaran equipos de trabajo que revisaran y propondran reformas a
la ley de Seguridad Pblica, reglamentos y cdigos penal y de procedimientos penales con
el propsito de mejorar la prevencin del delito, de justicia penal, as como de readaptacin
social.
Entre los temas a revisin estaran:

Las reformas al Estatuto de Gobierno y a la Ley de Seguridad Pblica del

Distrito Federal.

La descentralizacin del mando y de los recursos econmicos y financieros,

crendose la Polica Preventiva Delegacional.

El no continuar con la tipificacin excesiva de conductas, que debe

determinarse con claridad que se considera delito.

107

La operatividad de los mtodos para considerar a alguna persona como

delincuente, as como reconsiderar la prctica de incrementar cada vez ms las

penas en lugar de precisar el objeto e identificar los tipos penales.

La legislacin de la materia debe basar su actuar en un sistema garantista, el

fin del procedimiento es la justicia no el maltrato, respetar los principios de

inmediatez, oralidad, lealtad, probidad, honradez, bsqueda de la verdad material e
inmediacin.

Establecer plenamente que el eje fundamental del proceso es la probanza,

revisar las etapas del proceso otorgndoles el nivel que le corresponde a cada una de
ellas y evitar duplicidad de requerimientos para las mismas, adems de la revisin
de los plazos.

Analizar la conveniencia de buscar medidas alternativas para la persecucin

de los delitos y de revisin de la defensora pblica.

Promover que el juzgador no slo emita una resolucin de condena o

absolucin, sino que tambin incluyera en caso de ser necesario, por ejemplo la
obligatoriedad de someterse a quien resulte culpable o a las vctimas del delito a
algn tipo especial de tratamiento psicolgico, mdico, educativo, entre otros, que
permitan erradicar otro tipo de problemas.

Desarrollar un sistema de penas alternativas a la prisin por delitos no

calificados como graves por la ley, que permita a las autoridades por un lado no
dejar impunes los delitos y por el otro, abatir la sobrepoblacin en los centros de
reclusin.

Transparentar la funcin pblica en la ejecucin de las penas, eliminando en

lo posible cualquier discrecionalidad que origina actos de corrupcin.

Dentro de la dinmica de un gobierno democrtico, el programa plante una

evaluacin del Programa Integral de Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia. Para este
programa la mejor evaluacin de cualquier programa es la opinin pblica, por lo que
estableca que deba continuarse con la informacin de los ndices delictivos que se
presentan a travs de Internet diariamente, sugera que cada mes se publicaran los ndices

108

delictivos y las estadsticas correspondientes en los peridicos de mayor circulacin.

Tambin consideraba necesario establecer mecanismos de comunicacin con la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, para informar de los avances en la consecucin de los
objetivos del Programa. Hacia el interior del gobierno la metodologa ms efectiva para
evaluar un programa son los informes y partes del mando que se presentan diariamente al
Jefe de Gobierno, tanto por los efectos innovadores y de motivacin que tiene en las fuerzas
policacas, como porque se ha convertido en el instrumento ms efectivo de comunicacin
entre los responsables del gobierno y seguridad de la ciudad. Las minutas de estas
reuniones deberan incluir las observaciones con la informacin suficiente para rectificar o
ratificar el programa vigente.78
En materia de profesionalizacin estableca el Instituto de Formacin Profesional
para los servidores pblicos de las instancias de seguridad pblica, lo que debera ser el eje
del trabajo de seleccin y promocin de quienes prestaran sus servicios en la institucin.
Este punto tena a su vez cuatro objetivos: formar a los nuevos elementos que estaran
sirviendo en tareas de seguridad pblica; especializacin y actualizacin de los elementos;
conformar un servicio de carrera policial que permitiera el ascenso mediante concurso y
lograr una dignificacin de los policas buscando a mayor profesionalizacin mejor salario.
Referente a la transparencia y combate a la corrupcin el programa estableca el
punto de informacin a la ciudadana, derivado de ste, la Secretara de Seguridad Pblica y
la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal informaran peridicamente a la
ciudadana a travs de los medios de comunicacin en general y de manera especial en
Internet, sobre los ndices delictivos, zonas de mayor criminalidad, publicaran las
estadsticas comparativas de las denuncias presentadas por la ciudadana y celebrarn
conferencias de prensa para informar sobre casos relevantes de inters para la sociedad.
Respecto del combate a la corrupcin en la Secretaria de Seguridad Pblica y la
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal se elaboraran programas comunes
que permitieran vigilar y sancionar a quienes incurran en estas prcticas, y donde sean
instancias ciudadanas las encargadas de avalar y evaluar estos programas. Era necesario
instrumentar mecanismos giles y eficientes que permitieran a la comunidad denunciar las
78

Ibid.

109

faltas de los integrantes de los cuerpos de seguridad pblica y procuracin de justicia, y

garantizar mediante los procedimientos administrativos disciplinarios o en casos graves,
ante el Ministerio Pblico en averiguacin previa, que realmente se impusieran las
sanciones correspondientes, as como crear una cultura entre el personal de los principios
de legalidad, imparcialidad, honradez que deban estar presentes en la prestacin del
servicio pblico.
Por la parte del eje de participacin ciudadana este programa la concibi como un
proceso de acercamiento de las instancias de gobierno a los gobernados, es decir, establecer
condiciones de corresponsabilidad entre el gobierno y la ciudadana, con la finalidad de que
esta ltima ejerza influencia en la toma de decisiones que le ataen directamente. En este
sentido, los Comits Vecinales tendran dentro de sus funciones principales la verificacin
del Programa de Seguridad Pblica Delegacional, a partir de la elaboracin de un
diagnstico de las principales demandas y propuestas presentadas por los vecinos de su
entorno, segn seala la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal. La
participacin de los Comits Vecinales, hasta ese momento, se haba dado a travs del
Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social, a partir del cual se haban desarrollado
acciones interinstitucionales en materia de seguridad pblica, prevencin del delito y
utilizacin de fondos, brindndose, de igual manera, la capacitacin relativa a la
elaboracin del diagnstico de seguridad pblica en su entorno especfico. Por otra parte, la
instalacin del Consejo de Seguridad Pblica, en donde participan, acadmicos,
investigadores y empresarios, deba tener como finalidad proponer soluciones, verificar el
cumplimiento de programas y planes de accin, as como evaluando las acciones
implementadas. Se pretenda reforzar la funcionalidad del Consejo, con la inclusin de la
Procuradura en sus sesiones, permitiendo establecer propuestas que coadyuven en la
integracin de la toma de decisiones.
El Programa de Seguridad Pblica del Gobierno del D.F. 2000-2006 estableca que
el gobierno iba a analizar la suficiencia de los servicios gubernamentales en materia de
seguridad e imparticin de justicia (Sectores de la Secretaria de Seguridad Pblica,
Fiscalas y Agencias de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, Juzgados

110

Cvicos de la Consejera Jurdica y de Servicios Legales del D. F., y los Juzgados de Paz
Penal con El Consejo de la Judicatura) en base a criterios como:

ndices demogrficos

ndices delictivos

Comits Vecinales

Extensin territorial

Recursos humanos

Recursos materiales

Uno de los objetivos era que el ciudadano incorporara a su vida diaria la

informacin, el conocimiento sobre la prevencin y en su caso, sobre el qu hacer cuando
se es vctima o testigo de algn ilcito. Adems se deba promover entre los Comits
Vecinales y en otras instancias de organizacin social, la informacin relacionada con los
servicios que se prestan estas instituciones, para que la difundieran entre los vecinos de sus
colonias y hagan uso de los mismos en caso de ser necesario.
La pretensin era establecer directrices generales que sealaran la forma en que
seran atendidas las demandas y propuestas de estos rganos ciudadanos, con el fin de
garantizar que sean atendidas con prontitud y eficiencia, y sirvan, asimismo, como canales
eficaces de informacin sobre las acciones desarrolladas por el Gobierno del Distrito
Federal y obtener con ello una percepcin cualitativa de la disminucin del ndice
criminolgico. Se buscaba la colaboracin y el apoyo de la ciudadana para desarrollar
medidas preventivas y persecutorias del delito, cuidando que no corrieran riegos quienes
prestaran su ayuda. Esta colaboracin ciudadana se llevara a cabo a travs de actividades,
cursos y programas en materia de prevencin y combate a la delincuencia, con el fin de
recobrar la confianza y credibilidad de los ciudadanos. Dichas actividades, cursos o
programas estaban orientados a disminuir los niveles de inseguridad pblica y el nmero de
delitos.
En el caso de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, los servicios
que se ofreceran seran: El nmero Telefnico de Emergencia 061, para llamadas en
situaciones de riesgo o denuncias annimas. Para orientacin legal o presentar alguna queja

111

por un mal servicio de la Procuradura el nmero 5200 9000, con atencin las 24 horas de
los 365 das del ao; tambin podran acudir a los Centros de Atencin Ciudadana como el
Centro a Personas Extraviadas o Ausentes (CAPEA); el Centro de Terapia de Apoyo a
Vctimas de Delito Violento (ADEVI); el Centro de Terapia de Apoyo a Vctimas de
Delitos Sexuales (CTA); el Centro de Atencin a la Violencia Intrafamiliar (CAVI) y a la
Direccin de Atencin a las Adicciones. Asimismo se pretenda abrir otra lnea telefnica
ciudadana que se denominara PREVENTEL, con la finalidad de recibir las denuncias
annimas por parte de la ciudadana, sin que revele su identidad y sin compromiso alguno,
solamente aportar datos como testigo del delito. Como interaccin con la ciudadana se
contemplaban como tareas especiales los servicios a la comunidad, el fortalecimiento a la
integridad familiar, la atencin a vctimas del delito, y la atencin a menores.79
Cabe hacer mencin que uno de los puntos del programa fue la elaboracin del
programa de seguridad pblica 2001-2006. La Procuradura General de Justicia del Distrito
Federal y la Secretaria de Seguridad Pblica, deberan formular y presentar en tiempo y
forma el Programa de Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia, para el Programa
General de Desarrollo del Distrito Federal 2001-2006 en los trminos de la legislacin
vigente, Desarrollar el Programa de Seguridad Pblica para el D. F. para el corto, mediano
y largo plazo de acuerdo a las disposiciones y lineamientos que seale el Plan Nacional de
Desarrollo y la Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal y la elaboracin de dichos
programas debera contemplar los objetivos de coordinacin detallados en el presente
documento. No hace hincapi en el papel fundamental de los ciudadanos en su elaboracin.

3.1.3 Las amplias similitudes de programas, en teora, cualitativamente opuestos

Ambos programas incluyen un diagnstico del estado de las agrupaciones encargadas de la

seguridad pblica en el Distrito Federal, con datos relacionados con ndices delictivos,
principales tipos de delitos que se cometieron en el periodo anterior, as como nmero de
elementos de las diversas corporaciones a su cargo y formas de organizacin territorial.

79

Ibid.

112

El programa 1995 2000 reconoce como los principales problemas para atender la
cuestin de Seguridad Pblica en el Distrito Federal insuficiencia de recursos humanos, as
como una ausencia de incorporacin de tecnologa de punta para la aplicacin de acciones
contra la delincuencia organizada. Identificaba tambin un dficit respecto de los sistemas
de control de personal y de servicio policial, as como de los mecanismos de coordinacin y
corresponsabilidad entre las diversas agrupaciones debido a la diversidad y desarticulacin
de estas. Aunque menciona que tambin haba problemas sociales no los enuncia y se limita
a declarar que resultado de todos los problemas mencionados la ciudadana de la Ciudad de
Mxico haba perdido la confianza en sus cuerpos de seguridad y eso dificultara cualquier
accin o programa que tratara de aplicarse. Por su parte, el programa 2000-2006 establece
como los principales problemas para atender la cuestin de la Seguridad Pblica en el
Distrito Federal en primer lugar la difusin, puesto que seala que falt una estrategia para
dar a conocer las acciones y programas que la Secretara de Seguridad Pblica haba
llevado a cabo. Aunado a esto, se careci de una estrategia de acciones preventivas que
fueran eficaces en contrarrestar la accin delictiva. Para este programa continu siendo un
problema la falta de coordinacin entre las entidades encargadas de la Seguridad Pblica en
la Ciudad de Mxico, pero tambin declara una falta de planeacin para la distribucin de
la fuerza operativa, pues para llevarla a cabo no se atendi a las necesidades de la
poblacin, ni a los criterios de incidencia delictiva o densidad poblacional. Adicionalmente,
declara que el marco jurdico existente es caduco e insuficiente, contrastando con el primer
programa, que declara la bsqueda de un cumplimiento estricto de la ley.

Los objetivos principales de cada programa son:

Programa 1995 2000

Programa 2000-2006

Mantener el orden pblico.

Mantener el orden pblico,

Proteger la integridad fsica de las personas

Proteger la integridad fsica y patrimonial

y sus bienes materiales.

de las personas,

113

 Prevenir

la

infracciones

comisin
a

de

los

delitos

reglamentos

Prevenir la comisin de delitos y de

infracciones,

gubernamentales y de polica.

Colaborar

Perseguir a los presuntos delincuentes,

Auxiliar a la poblacin en caso de

Combatir la impunidad,

Colaborar en mejorar las condiciones de

en

la

investigacin

persecucin de los delitos.

siniestros y desastres.

vida de los habitantes y auxiliarlos en caso de

siniestros y desastres.
Fuente: Elaboracin propia.

Las principales acciones derivadas de los objetivos de cada programa quedan de la

siguiente forma:

Programa 1995 2000

Programa 2000-2006

1) Intensificar la vigilancia en la Ciudad de

1) Acciones policiales.

Mxico.

2) Fortalecer los sistemas de justicia cvica.

2) Profesionalizacin

capacitacin

de

fuerzas policacas.

3) Combatir y prevenir la delincuencia

3) Combate a la corrupcin.

organizada y violenta.

4) Profesionalizar los cuerpos de seguridad

4) Combate al crimen organizado.

pblica.

5) Fortalecer

la

coordinacin

entre las

5) Inteligencia policial.

instituciones policiales.

114

6) Preservar el respeto a los derechos

6) Coordinacin intergubernamental.

humanos.
7) Informacin a la ciudadana.
7) Abatir la impunidad y la corrupcin en las
instituciones policiales.
8)
8) Desarrollar una administracin eficiente de

Comits

vecinales

participacin

ciudadana.

los cuerpos de seguridad pblica.

9) Lograr una activa participacin ciudadana

9) Revisin de la legislacin vigente.

en materia de seguridad pblica.

10) Informar permanentemente a la comunidad

10) Elaboracin del programa de seguridad

de los avances en las tareas desarrolladas.

pblica 2001-2006.

11) Evaluacin del programa integral de

seguridad pblica y Procuracin de justicia.
Fuente: Elaboracin propia.

Como puede verse, ambos programas declaran la necesidad de mantener un orden

pblico, de proteger la integridad fsica y patrimonial de las personas, as como de prevenir
la comisin de delitos y auxiliar a la poblacin en caso de desastres. La diferencia entre
ambos es que el programa 2000-2006 aade como uno de sus objetivos el combatir la
impunidad y colaborar en el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del
Distrito Federal. Esta es una diferencia importante, porque mientras el primer programa
establece una accin ms enrgica, el segundo tiene como estrategia ms importante,
independientemente de atender lo estrictamente relacionado con la seguridad pblica, la
parte econmica e incluso la parte social y cultural, al mencionar que debe fortalecerse la
familia como institucin que inculca valores en la sociedad.

115

En ambos programas se habla de la necesidad de estrategias que invocaran la

participacin ciudadana para la cooperacin y coordinacin en la atencin y solucin de los
problemas relacionados con la Seguridad Pblica en el Distrito Federal.
La comparacin entre los programas y sus objetivos arroja puntos en comn. Ambos
estn de acuerdo en la necesidad de una profesionalizacin de la seguridad pblica, en la
importancia del combate al crimen organizado, el combate a la corrupcin y fortalecer la
coordinacin entre agrupaciones policacas, aunque la coordinacin que establece el
segundo no slo es entre agrupaciones policacas, sino intergubernamental. As mismo,
establecen como uno de sus objetivos el lograr una participacin ciudadana para el
cumplimiento de sus funciones y el derecho de la ciudadana a la informacin en materia de
seguridad pblica.
Mientras el programa 1995 2000 habla de intensificacin de la vigilancia en el
Distrito Federal; el segundo habla de acciones policiales, en las que supone implcitas las
acciones de vigilancia. Adems, el primero hace hincapi en fortalecer los sistemas de
justicia cvica, preservar el respeto a los derechos humanos y desarrollar una administracin
eficiente de los cuerpos de polica, mientras que el segundo hace mencin de la necesidad
de la creacin de una inteligencia policial, de hacer una revisin de la legislacin vigente,
as como de elaborar los programas de seguridad pblica correspondientes y realizar una
evaluacin de los mismos.
Referente al inciso de la participacin ciudadana, el programa 1995 2000 plantea
acercamientos de las instancias encargadas de la seguridad pblica a los diversos grupos de
la sociedad civil y el fortalecimiento de los comits delegacionales de seguridad; atencin a
la comunidad, que plantea el garantizar un desempeo eficaz y un verdadero servicio a la
comunidad para de esta forma generar un acercamiento con esta; y cultura de la prevencin,
donde se buscara la sensibilizacin de los ciudadanos hacia temas de prevencin y difusin
de las acciones realizadas. El programa 2000-2006, a diferencia del anterior, plantea la
participacin ciudadana no como un mero acercamiento, sino como un proceso de
establecer condiciones de corresponsabilidad entre el gobierno y la ciudadana, con la
finalidad de que esta ltima ejerza influencia en la toma de decisiones. Por otro lado,

116

plantea funciones especficas de las diversas figuras a travs de las que se deba dar esta
participacin, que son los Comits Vecinales y el Consejo de Seguridad Pblica.
Ms que hablar de una comparacin entre contrarios, lo que puede verse es una
amplia similitud entre los contenidos de los programas, y que las variaciones entre uno u
otro corresponden ms a un proceso de desarrollo y avance paulatino en el enfoque haca
una cultura democrtica, que de un golpe de timn que haga diferenciar de forma radical un
programa de otro. No obstante, en el papel siempre van a plasmarse grandes objetivos
cercanos a los ideales, por lo que es necesario contrastarlos con la realidad y establecer
hasta qu punto se separa el actuar de un gobierno democrtico de uno que no lo es.
La conclusin a partir de la comparacin entre programas reafirma lo mencionado
ya varias veces: los problemas a atender son los mismos ya sea que se trata de un tipo de
gobierno o de otro. Los recursos con los que se atienden son los mismos y las acciones a
realizar tambin son muy similares. Los gobiernos democrticos no establecern nuevas
instituciones o acciones radicalmente novedosas, ni los recursos se multiplicarn o se harn
en automtico ms efectivos. Los gobiernos democrticos en materia de gestin
gubernamental no van a inventar el agua tibia, por usar una expresin coloquial, pero se
espera que tengan mejores resultados porque impulsan nuevas dinmicas de gestin e
incluyen a los actores cuyo accionar puede ser fundamental para la resolucin de los
problemas de que se ocupan. Con esto no se quiere decir que lo hagan en automtico, pero
s que tienen la posibilidad ms que otro tipo de gobiernos.

3.2 La inclusin improvisada: Origen de los programas del Gobierno del D.F. en
materia de seguridad pblica

La posibilidad de que la ciudadana pueda incidir en los programas y acciones de gobierno

inicia desde la propia formulacin de stos. Incluso es parte fundamental el revisar qu
tanto la ciudadana tena las posibilidades; y las ejerci; de ser realmente un actor esencial
en la formulacin de programas, planes y acciones en materia de seguridad pblica.
En abril de 2001 el gobierno del Distrito Federal estableci que seran cada una de
las 1 352 unidades territoriales quienes estableceran las acciones en materia de seguridad

117

pblica que se llevaran a cabo en cada una de ellas. El objetivo de esta medida fue el
acercamiento con la ciudadana para la resolucin de las necesidades especficas de cada
zona a travs de los comits vecinales. Por ello, a cada comit se le asignaran en promedio
500 mil pesos en especie, para que en asamblea, se decidiera en qu usarlos. Podran elegir
entre usarlos en alumbrado, alarmas vecinales o adquisicin de patrullas. La decisin de
que fueran las distintas unidades territoriales las que establecieran el modo de ejercer el
presupuesto destinado a su unidad y las acciones en materia de seguridad pblica busc
incorporar a la ciudadana en la bsqueda de soluciones para los problemas especficos de
cada zona. Tambin se estableci un convenio para que los habitantes de las unidades
territoriales tuvieran la posibilidad de establecer acuerdos con los Jefes Delegacionales, a
fin de que la Polica Judicial realizara operativos de combate al narcomenudeo y al robo en
sus diversas modalidades dentro de las unidades.
Una vez asignados los recursos, cada comit deba decidir en cuatro semanas cmo
usar dichos recursos para atender las necesidades de cada unidad territorial. Haba la
posibilidad de usarlos, como ya se dijo, para alarmas domiciliarias, moto patrullas,
patrullas, policas a pie o incluso mejora de infraestructura urbana, aunque muchos de los
comits consideraron que era poco tiempo para informarse y tomar una decisin adecuada a
sus necesidades.
Adicionalmente, en las asambleas donde se decidi los rubros en que se usaran los
recursos la participacin fue poca en relacin con la cantidad de gente que habitaba las
unidades territoriales. Unos pocos, con poco tiempo y escasa informacin decidieron por
todos los dems. Adicionalmente, como sucedi con la figura de los comits vecinales, se
partidizaron las asambleas y por ende, las decisiones que se tomaron en ellas.
No se puede considerar que sta sea una forma real de integrar a la ciudadana en el
proceso de generacin de programas y planes en materia de seguridad pblica. Si bien es
loable que se haya pensado en integrar a los ciudadanos de las diferentes unidades
territoriales, al final pareci que lo nico que se hizo fue delegarles la decisin acerca de las
acciones a realizar con el presupuesto que se les asign, con fines de legitimacin, aunado
al poco tiempo y a la escasa informacin que stos tenan sobre las soluciones a sus
problemas locales.

118

Distinto habra sido que el gobierno se planteara una decisin conjunta con los
ciudadanos, previo diagnstico y anlisis realizado sobre sus problemticas particulares y la
aportacin de soluciones por parte de los ciudadanos y del propio gobierno, para poder
consensar al final la forma las acciones a realizar y de ejercer el presupuesto. Al final dicha
accin no gener la respuesta esperada en materia de participacin ciudadana porque no se
poda esperar que lo hiciera al plantearse de una forma tan simplista. Para muestra un
botn: se convoc a esos mismos comits para que se manifestaran en torno a los
presupuestos en materia de seguridad pblica para el ao 2002 y cmo deban ser
administrados. El resultado fue que mucho menos de la mitad de los asistentes a la primera
convocatoria participaron de nuevo.
El gobierno del Distrito Federal emiti, en coordinacin entre la Secretara de
Seguridad Pblica del Distrito Federal y la Procuradura General de Justicia del Distrito
Federal, una convocatoria en julio de 2001 al pblico en general para participar en Foros
Regionales de Consulta Ciudadana; con la finalidad de que, como resultado de ellos, se
elaborara el Programa Integral de Seguridad Pblica del Distrito Federal 2001-2006.
De nuevo premura y simplismo. La convocatoria daba un plazo para la entrega de
propuestas de apenas cinco das para la elaboracin de proyectos a partir de fecha de
publicacin; adems, la extensin mxima de las propuestas no deba rebasar las 10
cuartillas. Dichas propuestas seran discutidas en foros especializados, pero dichos foros
slo fueron realizados en las delegaciones Gustavo A. Madero, Venustiano Carranza,
lvaro Obregn y Tlalpan, dejando de lado delegaciones tan importantes en materia de
seguridad como Iztapalapa o Cuauhtmoc.
Los resultados, una lluvia de propuestas referentes todas a temas ya sealados. Por
ejemplo, en Gustavo A. Madero los representantes de comits vecinales coincidieron en la
necesidad de la descentralizacin policiaca, erradicacin de la corrupcin en los cuerpos
policiacos y reformas legales, entre otras. En Tlalpan por otra parte, se propuso como eje
fundamental la participacin activa de la ciudadana en materia de seguridad, y que los
titulares de las instancias encargadas del asunto, fueran elegidos por la ciudadana, con la
intencin de exigirles resultados.

119

En ambos casos se percibe una visin poco planificado acerca de los procesos y en
cierto sentido, incluso simplista. Siendo un tema que el propio gobierno manifestaba como
fundamental era de esperarse que se le diera un trato ms profundo y con una visin a corto,
mediano y largo plazo. Ya de inicio se percibe cul ha de ser la dinmica de las acciones de
seguridad pblica, a pesar de las intenciones y los buenos deseos, en la lgica de un
electorado de la ciudad que de acuerdo con su cultura poltica, exigira resultados
inmediatos y acciones contundentes para atender una de sus demandas ms sentidas, la
seguridad pblica.
Tambin se hizo evidente porqu en materia de seguridad no puede aplicarse una
poltica de participacin ciudadana ntegra, como si puede hacerse en otros rubros de
gobierno. Dejando de lado a los expertos, que son un nmero reducido, la mayora de las
propuestas era producto de una percepcin subjetiva de seguridad por parte de los
ciudadanos, con soluciones radicales y las ms, viscerales.
Si programticamente las distinciones eran ms bien mnimas, entonces qu
elemento es el que deba marcar la diferencias entre uno y otro tipo de gobierno: la
capacidad de gobernar? Las acciones realizadas y los resultados en trminos estadsticos
nos daran esa respuesta.

120

CAPTULO 4. ACCIONES Y RESULTADOS DEL GOBIERNO DEL D.F. EN

MATERIA DE SEGURIDAD PBLICA 2000-2006

Ante la coyuntura, los actores polticos y sociales hablan de seguridad y las posibles formas
de atender el problema de inseguridad. Por un lado, las tendencias de izquierda afirman que
la inseguridad es producto de las condiciones econmicas y la dinmica capitalista,
mientras las tendencias de derecha hablan de la inseguridad como producto del no respeto a
la ley y de la ineficacia para hacer cumplir el marco legal por parte de las instancias
responsables.
La revisin de las acciones realizadas por un gobierno democrtico permite saber si
sus acciones plantean realmente un viraje en cuanto a las acciones llevadas a cabo para
atender las funciones que le fueron encomendadas, o no. Habiendo revisado ya su programa
de gobierno, toca hacer una revisin de las acciones realizadas para corroborar si hay
congruencia entre lo planteado en el papel y lo realizado.

4.1 Acciones de seguridad pblica en el D.F.

En el gobierno del Distrito Federal la seguridad pblica recae por un lado, en la Secretara
de Seguridad Pblica que trabaja a travs de la Polica Preventiva; y por el otro, en la
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, que trabaja a travs de la polica
judicial.
La Polica del Distrito Federal estaba integrada por dos tipos de polica: la
Preventiva, dividida para efectos prcticos en sectorial y metropolitana, y la
Complementaria, compuesta por las policas Auxiliar y Bancaria e Industrial. Para su
desarrollo operativo, la Ciudad se dividi en 51 sectores distribuidos en las 16
delegaciones, a las cuales est adscrita la Polica Sectorial, que de manera territorial cubre
las necesidades de cada demarcacin.
En el ao 2000 la Secretara de Seguridad Pblica contaba con 28 mil preventivos;
40 mil elementos de la Polica Auxiliar; 15 mil de la Bancaria e Industrial, sin contar con
los 3 mil 500 policas judiciales armados con rifles de alto poder y pistolas automticas,

121

calibre 45, que hasta hace poco eran exclusivas del Ejrcito mexicano. La Ciudad de
Mxico contaba con 246.2 policas por cada 100 000 habitantes y con equipo de 400
patrullas blindadas para la PJ, 110 cmaras de video en las principales avenidas del DF,
para el control de trnsito, as como un sistema de localizacin satelital de patrullas, en el
caso de la SSP. Tambin estaban conformados grupos de elite, como los lamo, en la
Secretara de Seguridad pblica (S.S.P.), que surgieron tras la desaparicin de los zorros
y jaguares en 1997, y luego del asesinato de seis jvenes en la colonia Buenos Aires. En
la Polica Judicial (PJ) existen tambin el Grupo Especial de Reaccin Inmediata (GERI),
que se conform hace 12 aos y tiene 250 elementos, capacitados en tcticas de asalto
urbano y antiterrorismo, entrenados en Israel, Francia y por gente del FBI.80
En el Distrito Federal el principal problema que enfrentaban las instancias
encargadas de la seguridad pblica era la ineficiencia para la atencin del problema de la
inseguridad debido a diversas carencias en recursos humanos y materiales. En la Secretara
de Seguridad Pblica nos encontramos con carencias inmobiliarias; falta de difusin de sus
programas en la materia; desconocimiento de las funciones de cada rgano y corporacin
relacionadas con sus funciones; registros incompletos de personal adscrito a la secretara; y
en muchos casos, mal uso de los recursos destinados a seguridad. Por otra parte, a pesar del
cambio de los principales titulares de las instancias a cargo de la secretara, muchos mandos
medios de la poca de La Hermandad mantuvieron sus puestos.
La polica del Distrito Federal entonces, acusaba un bajo nivel educativo, falta de
vocacin, falta de equipamientos para la realizacin de sus funciones e incluso falta de
coordinacin. Para muestra el dato de que los policas del Distrito Federal padecan el 30%
de obesidad, otro 30% hipertensin arterial, mientras un 12% de ellos padeca diabetes
mellitas y otro porcentaje padeca de afectaciones respiratorias, adems de algunos otros
problemas psicolgicos, principalmente depresin.
Derivado de su programa de gobierno en materia de seguridad pblica se
desprendieron programas y acciones de gobierno que se revisan a continuacin a la luz del
esquema que planteamos al inicio, dividido en dos grandes ejes: acciones de gobierno, y
participacin ciudadana.
80

Peridico El Universal, 01 de enero de 2000.

122

4.1.1 Acciones policiales: Los primeros pasos en la profesionalizacin, transparencia y

combate a la corrupcin

Las acciones de un gobierno en materia de seguridad pblica pueden dividirse en acciones

netamente policiales y acciones especficas que lleva a cabo un gobierno de tipo
democrtico.

Las

primeras

no

debieran

tener

una

connotacin

especfica,

independientemente del tipo de gobierno que las lleve a cabo, puesto que son acciones
inherentes a la seguridad pblica. Las acciones policiales que lleva a cabo un gobierno
democrtico seran:
a)

Reorganizacin institucional.

b)

Profesionalizacin.

c)

Recursos materiales.

d)

Condiciones laborales adecuadas.

De inicio, en la Secretara de Seguridad Pblica se nombr a Leonel Godoy como

titular, abogado por la Facultad de Derecho de la Universidad Michoacana de San Nicols
de Hidalgo, donde imparti la ctedra de Derecho Penal, haciendo ms tarde la especialidad
en Ciencias Penales, la Maestra en Criminologa, y la de Derecho, para terminar
obteniendo el ttulo de Doctor en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Godoy
tambin fue subprocurador de Justicia en Michoacn y secretario de Gobierno con
Cuauhtmoc Crdenas Solrzano entre 1985 y 1986. En 1988 fue miembro del Congreso
Nacional como diputado federal, posicin que repetira en la LVI Legislatura en la que,
adems, represent al PRD ante el Consejo General del IFE. Al trmino de esta ltima
Legislatura, fue nombrado subsecretario de Gobierno en la gestin de Cuauhtmoc
Crdenas Solrzano en el Distrito Federal.81
Derivado del punto del programa de gobierno de Acciones Policiales, se
desprendieron diversos programas dirigidos a lograr una vigilancia intensiva en la Ciudad
de Mxico:
81

Peridico Reforma, 21 de noviembre de 2000.

123

 El Programa para combatir el robo de vehculos, planteado como resultado de la

coordinacin entre la Secretara de Seguridad Pblica, la Procuradura General de
Justicia del Distrito Federal y la Secretara de Transportes y Vialidad. Mediante un
sistema de filmacin, lectura y localizacin de placas de vehculos particulares,
microbuses, taxis y vehculos de carga se podran detectar con mayor facilidad
vehculos reportados como robados.
El Programa Operativo Vial de Vigilancia Intensiva, en el que la Secretara de
Seguridad Pblica del Distrito Federal hizo un estudio para determinar las zonas con
mayor nmero de fuentes de entretenimiento, stas se localizaron en un plano
digital y, a partir de los patrones de mayor confluencia nocturna, se establecieron
zonas de entretenimiento.
El Programa de Reforzamiento de Vigilancia en el Metro, en el que la Secretara de
Seguridad Pblica firm en abril de 2002 un convenio con el Sistema de Transporte
Colectivo a fin de que un grupo de policas auxiliares ayudaran en los trabajos de
vigilancia en el Metro.

Dichos programas trabajaban en su mayora a travs de operativos, como los

Operativos conjuntos de vigilancia, donde la Secretara de Seguridad Pblica realiz
operativos conjuntos con la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, o los
Operativos contra el robo de autos, puestos en marcha para disminuir los robos de
vehculos en la ciudad de Mxico, principalmente en las delegaciones con mayor incidencia
delictiva. Este tipo de operativos conjuntos tambin los realiz la Secretara de Seguridad
Pblica en coordinacin con autoridades del Estado de Mxico.
Entre los operativos ms realizados por la Secretara de Seguridad Pblica estaban
aquellos contra los delitos con ms alto ndice de comisin. En ese rubro podemos
mencionar los operativos contra el robo de vehculos con violencia, operativos contra taxis
irregulares, adems de operativos en estaciones crticas del Metro. Adems, se realizaron
operativos contra plagios, robo en transporte pblico, robo de autos, violaciones y
narcomenudeo basados en las recomendaciones emitidas por el ex alcalde de Nueva York
Rudolph Giuliani.

124

La Procuradura de Justicia del Distrito Federal por su parte, realiz operativos

contra el trfico de drogas, adems de la realizacin de operativos de inteligencia para
ubicar a los grupos delictivos y sus formas de operacin, con la finalidad de
desmembrarlos. Otros operativos llevados a cabo por esta corporacin fueron los operativos
destinados a desmantelar redes de robos de autos en la ciudad, realizados en tianguis de
automviles, centros comerciales y estacionamientos pblicos. Se realizaron operativos
para salvaguardar la integridad de los usuarios del transporte pblico y contra los taxis
piratas, as como operativos de revisin de transporte pblico para evitar asaltos.
Es necesario mencionar que en reiteradas ocasiones, los operativos realizados por
las instancias de seguridad pblica de la ciudad eran de carcter reactivo, como una
respuesta a un repunto delincuencial en ciertos rubros o en ciertas zonas. Por ejemplo, a
partir de los repunte de asaltos en transporte pblico, la Secretara de Seguridad Pblica
inici operativos para prevenir el asalto en estas unidades con policas vestidos de civil
abordando las unidades y buscando inhibir el delito, operativos en las zonas limtrofes con
el Estado de Mxico, en coordinacin con la Polica Federal Preventiva y operativos de
revisin de unidades de transporte pblico. Por dems est mencionar que los resultados
eran muy pobres.
Esta gestin de gobierno plante como uno de sus puntos la Revisin de la
legislacin vigente. En el mbito legal y en relacin de la Asamblea de Representantes, se
puede mencionar como la principal accin la aprobacin de un nuevo Cdigo Penal que
envi el jefe de gobierno del Distrito Federal en 2003, con la finalidad de hacer ms fuertes
las penas contra los delitos de robo e impedir que los delincuentes reincidentes quedaran en
libertad.
En 2004 la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprob una nueva Ley de
Delincuencia Organizada para la Ciudad, dndole atribuciones a la Procuradura de Justicia
capitalina para investigar delitos como secuestro, violacin, homicidio, robo, pornografa
infantil, trfico y corrupcin de menores, lenocinio, falsificacin de documentos pblicos y
ataques a la paz pblica.
En febrero de 2006 se aprob que los policas o ex policas que participaran en un
secuestro seran sentenciados, con hasta 93 aos de prisin, si se asesina a la vctima. Las

125

reformas al delito de privacin ilegal de la libertad endurecieron la sentencia hasta en una

tercera parte, para los servidores pblicos o ex servidores adscritos a reas de seguridad a la
ciudadana. El gobierno del Distrito Federal public tambin el decreto sobre las reformas
al Cdigo Penal, aprobadas en la Asamblea Legislativa del DF, mediante las cuales se
sanciona con ms severidad a los secuestradores en general. Se sum 20 aos de prisin por
este delito, al incrementarlo de 40 a 60 aos de crcel, y a aquellos que ultimaran a sus
vctimas, pasaran prcticamente toda su vida en el encierro, pues de 50 aos, que era la
sentencia mxima, ahora estaran tras las rejas 70 aos. Otros agravantes fueron que el
delito se cometiera en grupo, se utilizara a menores de edad o se aprovechara de su
confianza para su comisin.
En el punto de Coordinacin intergubernamental una de las principales acciones fue
la realizacin de un Convenio de Seguridad entre la Presidencia de la Repblica y el
Gobierno del Distrito Federal, plasmado en el Acuerdo contra la Inseguridad firmado por
el Presidente de la Repblica y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en julio de 2001. En
ste, se estableci trabajar de forma conjunta para atender el asunto de la Seguridad
Pblica, establecer mesas de trabajo e intensificar acciones de forma conjunta entre la
Polica Federal Preventiva y la Secretara de Seguridad Pblica. Los rubros a atender
deban ser el establecimiento de una vigilancia conjunta en las principales vas de acceso a
la Ciudad de Mxico, evitar el robo de vehculos e iniciar un frente comn contra el
narcotrfico, el contrabando, la portacin de armas prohibidas y los secuestros. Adems, el
convenio tambin inclua la ejecucin de una campaa de prevencin de adicciones para los
jvenes.
Resultado del convenio se cre una Comisin de Seguimiento y Evaluacin
conformada por los titulares de las secretaras de Gobernacin y Seguridad Pblica y las
procuraduras locales y federales. En este convenio, la Secretara de Seguridad Pblica del
Distrito Federal asuma las funciones de participar en el diseo y aplicacin de una
estrategia en el combate a las adicciones entre los jvenes, y en la aplicacin de medidas
para inhibir la venta y distribucin de droga en las inmediaciones de escuelas. Otra de las
funciones importantes que tendra Secretara de Seguridad Pblica era garantizar que la

126

polica capitalina apoye al Ministerio Pblico federal en la investigacin de delitos y

cumplimiento de rdenes de aprehensin.
Derivado del convenio se realizaron Operativos Conjuntos y con instancias
federales, as como de otros estados, entre los cuales, los principales fueron:
a)

Operativo de Grupos Mixtos para Captura de los delincuentes ms

peligrosos, en el que la Secretara de Seguridad Pblica y la Procuradura General

de Justicia del Distrito Federal formaron grupos mixtos de trabajo para la captura de
los delincuentes ms peligrosos.
b)

Operativos en forma conjunta con las autoridades federales, inicialmente

para combatir el hampa en Tepito, y posteriormente extendiendo su accionar a otras

demarcaciones delegacionales.
c)

Operativo CAD Metropolitano, que fue realizado en las zonas limtrofes con

el Estado de Mxico en coordinacin con la Agencia Federal de Investigacin y la

Procuradura General de la Repblica. El objetivo era realizar labores de revisin
para combatir delitos como el narcomenudeo y los asaltos a transporte a y
transentes.82

El punto de acciones policiales estableci como uno de sus objetivos el trabajar en

materia de inteligencia policial. Uno de los principales programas respecto a este rubro fue
la Creacin de Banco de Datos Delictivos nico para el Distrito Federal para el uso de las
diferentes instancias de seguridad pblica. El objetivo de dicha base sera el fortalecimiento
de la coordinacin entre la Polica Preventiva, la Procuradura General de Justicia del
Distrito Federal, la Consejera Jurdica, los Servicios Legales de las Delegaciones, las
Coordinaciones Territoriales y los Reclusorios, con el fin de crear una base de datos que
pueda ser consultada por las corporaciones policacas locales y federales para el combate de
bandas delictivas de la Ciudad de Mxico. La base de datos sera el resultado de los
trabajos realizados por las Coordinaciones Territoriales de Seguridad, con el anexo de los
datos existentes en la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal desde 1994,
82

La revisin hemerogrfica del periodo 2000-2006 permiti ubicar estos operativos como las principales
acciones derivadas del Convenio de Seguridad entre la Presidencia de la Repblica y el Gobierno del Distrito
Federal.

127

adems de la informacin del trabajo de la Polica Judicial, recabada por la Direccin

General de Investigacin Criminal en Fiscalas Desconcentradas.
Dicha base apoyara tambin en la profesionalizacin de las instancias de seguridad
pblica en el D.F. al ser una herramienta que permitiera por fin una coordinacin entre la
polica preventiva, la procuradura, la Consejera Jurdica, las delegaciones, las propias
coordinaciones territoriales y los reclusorios; lo que se traducira en una mejora sustantiva
para el combate al crimen organizado en la Ciudad de Mxico.
La creacin de una base de datos nica como herramienta de las instancias de
seguridad pblica en el D. F, era un programa ya planteado en gestiones anteriores. El
programa comenz a trabajar y tuvo avances notables respecto de los objetivos que se
plante al inicio. Uno de sus logros ms importantes fue el registro de todos los elementos
de la S.S.P. del D.F. Independientemente de ello, las instancias de seguridad pblica de la
ciudad siguieron aquejando falta de coordinacin.
En materia de Reorganizacin Institucional el programa esencial que impuls el
gobierno del Distrito Federal fue el de Programa de Coordinaciones Territoriales de
Seguridad que consisti en la creacin de 70 Coordinaciones Territoriales a lo largo del
Distrito Federal. Estas Coordinaciones Territoriales se establecieron a partir de los ndices
demogrficos, ndices delictivos, nmero de comits vecinales, extensin territorial a
cubrir, organizacin sectorial y de cuadrantes de la Polica Preventiva, zonas de atencin de
las fiscalas y Agencias del Ministerio Pblico desconcentradas de la Procuradura General
de Justicia del Distrito Federal y de los Juzgados Cvicos adscritos a la Consejera Jurdica
y de Servicios Legales del Distrito Federal, las Unidades Territoriales y los Comits
Vecinales.
Estas Coordinaciones deban de funcionar como pequeas reas de prevencin y
procuracin de justicia ara lo que deban contar con agencias del Ministerio Pblico, polica
judicial y polica preventiva. Estaran integradas por los sectores de la Polica Preventiva,
las Agencias del Ministerio Pblico, los juzgados cvicos, los defensores de oficio, los
mdicos legistas y los coordinadores de zona de Participacin Ciudadana. Adems, deban
contar con la presencia de un representante del Jefe Delegacional y otro del Jefe de
Gobierno.

128

El argumento principal del programa fue que uno de los motivos del fracaso de las
polticas de seguridad haba sido la carencia de estrategias de acciones preventivas, as
como la falta de coordinacin entre las corporaciones policacas y la nula plantacin de la
distribucin de la fuerza pblica hasta ese momento. El objetivo de estas Coordinaciones
sera el de dar un mayor cauce a las demandas ciudadanas y combatir con eficacia a los
grupos delictivos, territorializando el sistema de seguridad pblica e imparticin de justicia.
Sus objetivos principales son:
1)

Disear estrategias y programas acordes a las caractersticas especficas

de cada Coordinacin.
2)

Articular las instancias de gobierno cuyas funciones son garantizar la

seguridad de los ciudadanos;

3)

Vincular a los habitantes a las tareas de prevencin y combate a la

delincuencia y a la fiscalizacin de las instancias y dependencias participantes.

4)

Racionalizar y eficientar los recursos humanos y materiales;

Dicho programa comenz a funcionar en agosto de 2001 con 24 Coordinaciones, y

de forma paulatina comenzaron a funcionar las dems. Como resultado de la aplicacin de
este programa, los elementos de la Secretara de Seguridad Pblica pasaron de cerca de 16
500 a cerca de 18 600, en tanto que los juzgados cvicos pasaron de 37 a 70, igual que las
agencias del Ministerio Pblico. Por su parte, las zonas de patrullaje de la Ciudad se
incrementaron de 664 a 778.
Las Coordinaciones Territoriales funcionaran bajo un esquema de reuniones diarias
entre el Jefe de Sector de Seguridad Pblica, el Agente del Ministerio Pblico Responsable
de Agencia Investigadora, el Juez Cvico, el Defensor de Oficio, el Mdico Legista, los
Coordinadores de Participacin Ciudadana y los representantes del Jefe Delegacional y del
Jefe de Gobierno. Los objetivos de las reuniones de trabajo haban de ser reportar lo
acontecido durante el da anterior para analizar esa informacin y tomar acuerdos conjuntos
de acciones a realizar. Con base en la informacin generada se conformara una base de
datos lo ms detallada posible para tener un diagnstico exhaustivo de la seguridad pblica
en cada Coordinacin a lo largo de todo el Distrito Federal.

129

Cada Coordinacin realizara cada semana una reunin abierta con los
representantes vecinales para dar a conocer un informe general de los trabajos realizados,
recabar quejas y denuncias de la poblacin as como establecer mecanismos de
participacin entre autoridades y vecinos. Podemos decir que esta es la parte de la
participacin ciudadana que coopera en la parte de recoleccin de informacin y de
evaluacin de los resultados y alcances en el trabajo desarrollado por cada Coordinacin
Territorial. Adicionalmente, las Coordinaciones Territoriales deban promover la creacin
de redes de participacin ciudadana con el propsito de corresponsabilizar de las polticas a
los habitantes de cada demarcacin as como de las acciones integrales de prevencin del
delito, de difusin de la cultura cvica, los derechos humanos y la asistencia social.
Se plante una nueva forma de trabajo que integrara un elemento de
profesionalizacin de seguridad pblica, al buscar una coordinacin entre las diferentes
instancias encargadas de la materia que se traducira en una forma integral de atenderla.
Esta profesionalizacin inclua estrategias de tipo preventivo, de las que reconoca, se
careca en los programas de seguridad pblica. En al mbito de participacin ciudadana se
plante un nuevo modo de acercamiento con la ciudadana, que redundara en un fomento a
su participacin.
Este programa fue el ms importante y ambicioso porque busc darle un enfoque
integral a la atencin de la seguridad pblica en la ciudad, teniendo como objetivo atenderla
a travs de acciones de gobierno en diversas reas, pero tambin buscando que dicha
atencin tuviera un enfoque preventivo y de inclusin de la ciudadana. Tuvo entre sus
principales innovaciones una redistribucin de los territorios y en el cmo se haba de
atender a la ciudadana por cada coordinacin, adems de que buscaba una coordinacin
permanente entre las instituciones participantes as como la inclusin de los programas de
desarrollo social y participacin ciudadana en la prevencin, colaboracin y evaluacin de
las Coordinaciones Territoriales. Se hizo bajo un enfoque integral, pues las Coordinaciones
Territoriales se sustentaban en una visin global de los hechos delictivos, las infracciones
cvicas y los mecanismos para reducir su incidencia en la vida de los ciudadanos. As
mismo, no habra una lnea de accin comn a todas ellas, sino que cada Coordinacin

130

establecera sus mecanismos de organizacin y enlace con tal que facilitaran la

comunicacin rpida y eficiente.
El programa se ech a andar como propuesta novedosa de la gestin gubernamental
2000-2006 pero al hacerlo en poco tiempo, hubo muchos elementos de improvisacin. De
inicio, la capacitacin del personal necesaria fue realizada a marchas forzadas, algunas
coordinaciones ni siquiera tenan instalaciones dnde operar, por lo que no todas ellas
comenzaron a trabajar simultneamente.
En materia de procuracin de justicia, tal y como se revis en incisos anteriores,
hubo una disminucin paulatina del ndice de denuncias, lo que no necesariamente implic
una disminucin de la comisin de delitos, sino que podra ser una disminucin de la
confianza de la ciudadana en el trabajo de las instancias de seguridad pblica en el D.F.
Esto puede explicarse observando un informe de la C.D.H.D.F.83 que establece que el 80%
de las quejas contra el Ministerio Pblico tienen que ver con mal desempeo: negativas de
servicio, violacin y obstaculizacin de garantas, detenciones arbitrarias, etc.
La simple reorganizacin de las instancias de procuracin de justicia no incidi
necesariamente en una mejora de la capacitacin y profesionalizacin de los empleados
ministeriales, ni en las prcticas de corrupcin. Por ejemplo: las cifras generales arrojaban
que slo en 20% de las detenciones el motivo era una investigacin detrs, y que el 80% de
las detenciones realizadas eran en flagrancia.
Adicionalmente se plante el Programa de Descentralizacin de la Seguridad
Pblica en el Distrito Federal, en el que titulares de las Delegaciones Polticas del Distrito
Federal acordaron con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal concretar una
descentralizacin de la Seguridad Pblica. El objetivo era el de entregar el mximo de
decisiones a las autoridades ms cercanas a los ciudadanos, uno de las principales
propuestas del Programa de Gobierno.
El objetivo del programa era descentralizar la toma de decisiones en materia de
seguridad pblica y trasladarla a los recin creados gobiernos delegacionales, y a la vez se
planteaba acercarlas a la ciudadana de esta manera. Adems, de este programa se derivaba
la asignacin a Comits Vecinales de la decisin de utilizar presupuesto asignado a cada
83

Informe publicado por Peridico El Universal, 6 de octubre de 2006.

131

Unidad Territorial en materia de seguridad pblica. Adicionalmente, se fomentara la

participacin de la ciudadana en dicho programa y en materia de seguridad.
Si bien es cierto que desde periodos anteriores se haba hablado de la necesidad
aplicar esta medida, en este gobierno comienzan a realizarse esfuerzos importantes para
llevarla a cabo. A partir de la gestin de este gobierno es que se toman los acuerdos para
transferir la responsabilidad de las cuestiones de seguridad pblica a los Jefes
Delegacionales. Tambin es a partir de este programa que comenz a funcionar, en 2002,
en Iztapalapa la polica delegacional.
Dicho programa slo se inici en la delegacin Iztapalapa, pero no lleg a
concretarse tal como se plante de origen. Pareca al comienzo que esta sera la gestin en
la que por fin se llevara a cabo la tan anunciada descentralizacin, pero dicha propuesta no
pude ser llevada, pues a pesar de que se estableci como uno de los objetivos prioritarios,
se olvid al paso del tiempo y no pude conformarse su reglamentacin. Intent retomarse al
final, como propuesta de la A.L.D.F., pero de inicio, fue el propio titular de la S.S.P. el que
argument en contra de la viabilidad de su aplicacin y resultados.
En acciones ms particulares a la Seguridad Pblica se incorpor la Polica Auxiliar
y se fusionaron los agrupamientos encargados del trabajo vial en la ciudad. Se crearon seis
nuevas reas ejecutivas y se disolvieron los grupos especiales. Aumentaron los sectores
policacos de 51 a 70, a raz del Programa de Coordinaciones Territoriales de Seguridad
Pblica. Aunado a ello, se removieron jefes policacos de algunos sectores a raz de la
evaluacin que les fue realizada.
Se cre la Subsecretaria de Participacin Ciudadana y Prevencin del Delito,
adems del rea operativa y del rea de Atencin y Apoyo que fue transformada en la
Subsecretaria de Desarrollo Policial. Tambin debe mencionarse la creacin del Centro de
Transparencia para la Polica, adems del comienzo del funcionamiento de la Unidad de
Seguimiento a Delitos Violentos.
Referente a la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, se realiz una
reestructuracin, aunque fue mnima, se desapareci una seccin del Estado Mayor Policial
y la Direccin de Cumplimiento y Ejecucin Mandamientos Judiciales. En 2001 abri tres
nuevas agencias especializadas en dao en Propiedad Ajena por Trnsito Vehicular, con las

132

que pretendi agilizar los trmites y simplificar las denuncias relacionadas con accidentes
automovilsticos. Cre algunos grupos especiales y llev a cabo acciones de restructuracin
meramente administrativas.
El gobierno del Distrito Federal busc una reestructuracin de la Procuradura de
Justicia, y por ello se desapareci una seccin del Estado Mayor Policial y la Direccin de
Cumplimiento y Ejecucin Mandamientos Judiciales. Dicha reestructuracin se debi a que
existan otros rganos internos que tenan funciones similares, y con la finalidad de
eficientar y administrar mejor los recursos la Polica Judicial.
En febrero de 2002 renunci Leonel Godoy y en su lugar ocup el cargo Marcelo
Ebrard.84 Anunci de inicio, una nueva reestructuracin de los mandos policacos. En el
marco del programa de territorializacin y de la divisin de los 70 sectores policacos en 6
zonas operativas, se crearon seis mandos medios cuya funcin sera agrupar y controlar las
Coordinaciones Territoriales.
En 2002 se cre la Subsecretaria de Participacin Ciudadana y Prevencin del
Delito con objeto de que se encargara de labores de prevencin e inteligencia, por lo que
esta nueva rea desempeara un papel muy importante en la labor de combate al delito.85
A cargo de esta subsecretara quedaran adems, grupos especiales dedicados al combate a
robo de transente, secuestro exprs, al robo de vehculos, robo de autopartes, robo a
transportistas, as como delitos contra la salud. Tambin seran responsables de investigar y
atender la denuncia ciudadana.
Se cre la Polica del Transporte con objeto de combatir el robo en los diferentes
medios de transporte pblico a travs de actividades de inteligencia, ante la enorme cifra de
delitos cometidos en ellos. Se instal la primera agencia del Ministerio Pblico en el Metro.
Posteriormente se cre la Direccin de Acciones Preventivas
Marcelo Ebrard fue separado del cargo de secretario de Seguridad Pblica tras el
linchamiento y muerte de dos agentes federales en San Juan Ixtayopan, Tlhuac. En su
84

Egresado de la carrera de Relaciones Internacionales por El Colegio de Mxico. En 1991 integra a trabajar
en la entonces Secretara de Programacin y Presupuesto. Dirige en 1986 el Programa de Renovacin
Habitacional Popular y en 1987 coordina la elaboracin del Proyecto de la Ley General de Equilibrio
Ecolgico y Proteccin al ambiente. En 1992 es nombrado Secretario de Gobierno del Distrito Federal y haba
sido electo Diputado Federal para el periodo 1997-2000.
85
Peridico Reforma, 27 de marzo de 2002.

133

lugar fue nombrado Joel Ortega,86 ingeniero electricista por la ESIME del IPN, y quien ya
haba sido Director General de Servicios de Transporte del Gobierno del Distrito Federal de
1997 a 1999, Secretario de Transportes y Vialidad del Gobierno del Distrito Federal de
1999 a 2000 y jefe Delegacional en Gustavo A. Madero de 2000 a 2003.
En 2005, Joel Ortega lleva a cabo nuevamente una reestructuracin con objeto de
que la Secretara de Seguridad Pblica pudiera eficientar su labor y aprovechar mejor sus
recursos, pues quita funciones administrativas a los mandos policiacos, formaliza el
desarrollo de los elementos y se acerca a las tecnologas de la informacin.87 Dicha
reestructuracin no implico desaparicin de funciones o de reas, sino slo una nueva
distribucin del trabajo.

La

Subsecretara

de

Apoyo

Institucional

y Policas

Complementarias cambi su nombre a Subsecretara de Desarrollo Institucional. Se crearon

seis direcciones: Direccin General de Carrera Policial; Direccin Ejecutiva de Tecnologas
de Informacin; Direccin General de Acciones Preventivas; de Estadstica e Informacin
Policial; de Mantenimiento y Transporte y Ejecutiva de Control Administrativo de
Unidades Operativas. La Direccin de Agrupamientos, entre los que se encuentran
Granaderos, Fuerza de Tarea, ERUM y helicpteros quedaron bajo la direccin de la
Subsecretara de Participacin Ciudadana y Prevencin del Delito, mientras que la
Direccin de Asuntos Internos qued bajo la responsabilidad directa del secretario Joel
Ortega.
En general se puede decir que las acciones de reestructuracin, fuera de los
programas descritos, se limitaron a la remocin de diversos jefes policiacos y el
otorgamiento de nuevos nombramientos en puestos clave de la corporacin policiaca. As
como a reestructuraciones mnimas en las diversas dependencias y cambios de titulares,
creaciones de direcciones, cambios de nombres o simples reorganizaciones de funciones
con objeto de, segn los titulares, eficientar el trabajo y la realizacin de las funciones
adscritas a las diversas dependencias.
En materia de profesionalizacin el programa de gobierno estableci el punto de
Profesionalizacin y capacitacin de fuerzas policacas con objeto de lograr una mayor
86
87

Peridico El Universal, 14 de diciembre de 2004.

Peridico Reforma, 13 de junio de 2005.

134

coordinacin entre las diversas policas que tena a su cargo la secretara, una
profesionalizacin de la tarea del polica, as como la dotacin de mejores equipos de
trabajo.
Adems del Programa de Coordinaciones Territoriales y del Programa de
Creacin de Banco de Datos Delictivos nico para el DF, uno de los principales
programas derivados de este objetivo fue el Programa de Aplicacin en el Distrito Federal
de las Estrategias de Rudolph Giuliani, en el que Nueva York, durante un ao, para realizar
un programa de recomendaciones en materia de seguridad pblica en el Distrito Federal,
basadas en la aplicacin del Concepto de Cero Tolerancia. El objetivo de estas
recomendaciones sera el de buscar reducir los ndices delictivos y mejorar la calidad de
vida de la ciudadana en la Ciudad de Mxico.
Los principales colaboradores del Sr. Giuliani establecieron grupos de trabajo en la
Ciudad de Mxico con un equipo de expertos de la Secretaria de Seguridad Pblica. El
equipo del Sr. Giuliani realiz un diagnstico de la secretara, incluyendo aspectos
administrativos, organizativos, de infraestructura y equipamiento, sobre las tecnologas de
informacin y comunicaciones, el profesionalismo y entrenamiento del personal operativo.
Tambin se analizarn los procesos para la obtencin de datos y se realizar un estudio
sobre la criminalidad en la Ciudad de Mxico. A partir de dicho diagnstico se present un
reporte con recomendaciones sobre los procesos de operacin, organizacin y
administracin; as como el diseo de un sistema de seguimiento, manejo administrativo y
evaluacin delictiva, basado en el modelo Compstat.88 El Gobierno del Distrito Federal
evalu el reporte de las recomendaciones, a fin de decidir sobre su instrumentacin,
tiempos y modalidades, de acuerdo al marco legal y a las prioridades de la Ciudad.

88

El nombre de Compstat proviene de la abreviacin de "Compare States" en ingls, sistema diseado para
comparar estadsticas, proveer informacin actualizada sobre la incidencia delictiva, hacer mapas de los
delitos, plantear estrategias anticrimen, solucionar problemas a nivel de zonas de patrullaje y entablar una
comunicacin entre los sectores. El objetivo de Compstat es transformar el proceso de toma de decisiones en
las corporaciones policiales, crear una cultura de redencin de cuentas y aumentar la eficacia policial.
Compstat parte del principio de que el reporte adecuado de la actividad policial es la base para generar
estadsticas confiables que permitan disear estrategias para la prevencin del delito y mecanismos para la
evaluacin de resultados. Compstat tiene un claro enfoque de administracin eficiente que busca fijar metas,
elaborar planes y aumentar el nmero de detenciones.

135

Finalmente, Giuliani y su equipo elaboraron un reporte sobre la instrumentacin de

las recomendaciones seleccionadas, mismo que incluir la metodologa requerida para su
instrumentacin, un calendario de ejecucin y la elaboracin de indicadores que permitan a
la Secretaria evaluar los resultados.
El informe de recomendaciones de Giuliani contena 146 recomendaciones. En un
primer apartado se presentan recomendaciones sobre el mejoramiento del equipo que utiliza
la polica y su entrenamiento y sobre cmo mejorar la capacidad y accin de las fuerzas
policacas. La segunda parte propone aplicar un sistema de informacin llamado
Compstat que se utiliza con xito en Nueva York Este sistema ayuda a la asignacin
eficiente de recursos y al rendimiento de cuentas de todos los policas, as como a realizar
mejores estrategias para combatir a la delincuencia. El tercer apartado plantea mejorar la
procuracin y administracin de justicia otorgndole a los jueces mayor capacidad para
ordenar la investigacin de delitos y al M.P. mayores capacidades de investigacin.
Asimismo, se recomienda un conjunto de acciones para la mejorar la calidad de vida en la
ciudad como eliminar los grafiti, disminuir el ruido ambiental, reubicar a indigentes y nios
de la calle. El ex alcalde de Nueva York asegur que estas acciones permitiran reducir los
actos delictivos en la Ciudad de Mxico y convencer poco a poco a los capitalinos de que
estn haciendo algo en el combate a la delincuencia.89
Las recomendaciones de Giuliani estaban encaminadas a la profesionalizacin en
materia de seguridad pblica en el D.F. y con el objetivo general de reducir ndices
delictivos y mejorar la calidad de vida de la ciudadana, a travs de mejorar aspectos
administrativos,

organizativos,

de

infraestructura

equipamiento;

as

como

profesionalizacin y entrenamiento de los elementos de las instancias encargadas de

seguridad pblica. Dichas recomendaciones no dejaban fuera el aspecto de procuracin de
justicia, e incluan acciones en materia de mejoramiento urbano.
Sobre este programa si bien es cierto que el programa recibi crticas y gener
polmica, tambin es cierto que se trat de un esfuerzo por aplicar medidas y experiencias
exitosas ejecutadas en otro pas. Con un cuidadoso anlisis y ciertas reservas, muchas de las
recomendaciones hechas por Giuliani podran servir realmente para aumentar el nivel
89

Peridico El universal, 07 de agosto de 2003.

136

profesionalizacin de los cuerpos de polica de la Ciudad de Mxico. No obstante, el origen

de dichas recomendaciones era el programa Cero Tolerancia, usado en Nueva York y que
haba sido cuestionado por algunos sectores de la iniciativa privada y de la A.L.D.F. que
argumentaban la inviabilidad de aplicar a rajatabla, estrategias usadas en otros lugares sin
tomar en cuenta las condiciones especficas de la ciudad, adems de que el nombre sugera
una aplicacin estricta y brutal de la fuerza policiaca. Tambin se cuestion que se hubiera
contratado un despacho internacional a un costo muy elevado habiendo expertos en el tema
en el pas que hubieran podido hacer algo similar. Adicionalmente, las estrategias no hacan
hincapi en elementos de prevencin.
Para julio de 2003 a raz de 146 recomendaciones se establecieron 4 ejes de accin:

Crear la Direccin General de Asuntos Internos, que en Estados Unidos era

fundamental en el ataque a la corrupcin.

Modernizar los sistemas de cmputo y desarrollan un software similar al

Compstat de Nueva York para monitorear la incidencia criminal.

Iniciar el proceso para crear mapas delictivos; en Nueva York cada semana

se presentaba un mapa a los jefes para determinar los puntos de riesgo.

Conformar el Centro de Control de Confianza, similar al que desarroll la

Polica de Nueva York para conocer el perfil de sus elementos.

La aplicacin de las recomendaciones dio como resultado un aumento en la

detencin de delincuentes, pues mientras en el 2002 por cada 100 denuncias de robo en
nueve de los casos intervino la Polica y detuvo al responsable, en el 2003 por cada 100
actas iniciadas, en 16 de ellas la S.S.P. captur al delincuente, lo que significa que de un
ao a otro mejor su capacidad de respuesta un 7%. Durante el 2002, por los ilcitos
atacados, se iniciaron 87 mil 931 denuncias y la S.S.P. realiz 8 mil 240 puestas a
disposicin; mientras que en el 2003 se iniciaron 86 mil 303 actas y la polica hizo 14 mil
07 remisiones.
A un ao de haber presentado las 146 recomendaciones de Giuliani Group para la
Polica del Distrito Federal, la Secretara de Seguridad Pblica inform que se haba
logrado un 65% de su aplicacin, y se estimaba que en cuatro aos se podran llegar a

137

aplicar por completo las recomendaciones y la ciudadana podra percibir los cambios.
Quedaban pendientes por llevar a la prctica al menos 15 recomendaciones, las cuales se
haban suplido con otras acciones, y la mayora de ellas estaban sujetas a la aprobacin de
leyes y modificaciones legales. El mayor pendiente para la S.S.P. era dotar a la polica
preventiva de facultades para investigar delitos y tener acceso a las bases de datos de
huellas y retratos hablados, a las que slo tienen acceso los policas judiciales.
Para 2005, la estrategia de aplicacin de las recomendaciones se basaba en gran
medida en combatir las violaciones a la Ley de Justicia Cvica como una manera de
prevenir que los infractores se convirtieran en delincuentes. Con dicha estrategia, en 2002
fueron enviadas ante un juez cvico 257 mil 434 personas, y al ao siguiente 222 mil 15. En
2004 se registraron 169 mil 458, aunque en 2005, ya con Joel Ortega, apenas se remitieron
a 81 mil 628 infractores. Sin embargo, el porcentaje de personas que fueron remitidas y
sancionadas con multa o arresto aument, ya que en 2002 slo representaba el 69%,
mientras que en 2005 era de 86%.
A la salida de Marcelo Ebrard de la S.S.P., su sucesor, Joel Ortega, asegur que no
era fan de las recomendaciones de Giuliani, pero que continuara aplicando algunas de las
recomendaciones para disminuir la inseguridad pblica en el D.F. Cabe hacer mencin que
varias de las iniciativas estaban suspendidas o nunca se realizaron por la inviabilidad de su
aplicacin, tales son los casos de los botones de pnico,90 la Unidad Antigrafiti, el Da del
Peatn y Diversin Segura, entre otros.
Cabe mencionar que para el Programa de Aplicacin en el Distrito Federal de las
Estrategias de Rudolph Giuliani, la participacin ciudadana se manifestaba en el respeto a
las leyes ms elementales, por lo que parte de las estrategias para impulsarla eran: levantar
ms infracciones y hacerlas efectivas, utilizar inmovilizadores en las zonas prohibidas, as
como el uso de alcoholmetros para disminuir los accidentes viales.

90

Aunque Marcelo Ebrard haba anunciado que para 2004 todas las unidades de transporte tendran este
mecanismo derivado de las recomendaciones de Giuliani, slo se instalaron 80 dispositivos como parte de un
programa piloto, y que a decir de transportistas, legisladores y usuarios, no funcionaban. Se tom como una
medida reactiva que slo fue anunciada ante una ola de asaltos a transporte pblico que se presentaron en esas
fechas.

138

Son dudosos los resultados de las estrategias, ya que usando el ejemplo de la venta
de drogas como uno de los puntos a atacar, para septiembre de 2006 la propia S.S.P.
declaraba que el narcomenudeo segua creciendo en el Distrito Federal y se ubicaba ya
como uno de los delitos de mayor impacto e incidencia, concentrando 30% del total de las
detenciones que realizaban las corporaciones policiacas capitalinas y federales. Entre 2000
y 2004 creci de manera exponencial la venta y posesin de drogas y al finalizar la gestin,
el titular de la S.S.P. declaraba que la estrategia aplicada contra el problema no haba
funcionado.
Uno de los principales objetivos en materia de profesionalizacin en el Distrito
Federal fue la instauracin de una carrera policial. En ese sentido se crearon las Reglas para
el Establecimiento y Operacin del Sistema de Carrera Policial y se estableci que la
Comisin Tcnica de Seleccin y Promocin de la Polica del Distrito Federal sera la
encargada de seleccionar a los candidatos a policas as como de la creacin de una
licenciatura de la carrera policial. En ese tenor se suscribieron convenios de colaboracin
con universidades pblicas con el fin de capacitar a los elementos de los cuerpos de
seguridad en materias relacionadas a sus funciones y de acuerdo con un nueva forma de
servir a la ciudadana, ms acorde con el paradigma democrtico. El Gobierno del DF cerr
la administracin 200 2006 con 25 Unidades de Proteccin Ciudadana con 10 mil
policas.
Por desgracia, aunque se procur que existieran cursos que fomentaran en los
elementos nuevos valores y una nueva forma de desempear sus funciones, la realidad fue
que la mayora de los cursos tuvieron que ver nicamente con capacitaciones para combate
reactivo a la delincuencia y muy poco o nada con cuestiones preventivas. Aunque estas
capacitaciones en muchos casos fueron de primer nivel y con la colaboracin de cuerpos
policacos e instituciones de seguridad reconocidas a nivel mundial, en su mayora fueron
destinados a integrantes de grupos especiales, mientras que el grueso de los elementos que
prestaban sus servicios de forma cotidiana a la ciudadana seguan en las mismas
condiciones de capacitacin.
Aunque la capacitacin para el combate al delito fuera de lo ms avanzada, no se
consigue un cambio en el desempeo para con la ciudadana si no se modifican tambin las

139

capacidades culturales y de servicio de dichos elementos. Para muestra, se tuvieron

diversos casos de policas miembros de grupos especiales que usaron los conocimientos
recibidos para la conformacin de grupos delincuenciales, o las constantes quejas
interpuestas por ciudadanos debido a abuso de autoridad y vejaciones por parte de
elementos de estos grupos especiales en operativos realizados. Otro ejemplo claro fue la
cifra de 77% de miembros de Fuerzas Especiales que no aprobaron exmenes toxicolgicos
o psicomtricos,91 cuestin que oblig a la secretara a disolver dicho grupo.
En general, las acciones en materia de profesionalizacin de los cuerpos de
seguridad pblica de la ciudad constaron de cursos de capacitacin enfocados a las mejoras
en tcnicas y tcticas policiales, impartidos por expertos extranjeros, o en otros pases. El
objetivo de dichas medidas fue una reforma radical de la polica capitalina, que pretenda
recuperar la confianza ciudadana en los cuerpos de seguridad, y que as estos puedan
combatir de forma eficaz la delincuencia.
La Secretaria de Seguridad Pblica del Distrito Federal tambin firm convenios de
colaboracin educativa con la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y el Instituto
Politcnico Nacional para que los elementos de la secretara recibieran cursos sobre
derecho constitucional, derechos humanos, justicia cvica, tica y responsabilidad en la
UNAM; y de ingeniera, telecomunicaciones y computacin en el Politcnico. Adems se
les impartieron plticas sobre derechos humanos, superacin personal y sobre las leyes y
reglamentos de seguridad pblica.
La Secretara de Seguridad Pblica inici adems, evaluaciones de los jefes
policacos. En una primera fase equipos de funcionarios visitaron a los jefes de sector para
conocer su desempeo en el manejo de las zonas de patrullaje que tienen asignadas. La
segunda fase se compuso de recorridos por las distintas zonas, donde adems se aplicaron
cuestionarios de evaluacin, tanto a los jefes como a los elementos a su cargo.
Los objetivos de las evaluaciones fueron conocer la operatividad de cada sector, su
manejo administrativo y el liderazgo de cada jefe policiaco; adems de las medidas que
cada uno haya llevado a cabo para combatir la corrupcin. Estas supervisiones deban de
realizarse a los policas a fin de evaluar su desempeo y detectar posibles anomalas en la
91

Peridico Reforma, 24 de noviembre de 2004.

140

actuacin de los policas de forma constante, pues a partir de estas evaluaciones se

estudiara la eficiencia de los mandos para elaborar un informa pblico, pues basado en l,
se decidir si deben o no continuar en su cargo.
Referente a la Mejora de Recursos el Programa de Aplicacin en el D.F. de las
estrategias de Giuliani plante tambin, en uno de sus apartados, le necesidad de mejorar
los recursos destinados a seguridad pblica en la ciudad. Aunque fue una propuesta que de
acuerdo con los nmeros, no se sigui, pues en los aos posteriores el recurso destinado a
dicho rubro sigui siendo el mismo aproximadamente.
En 1988 el presupuesto dedicado a seguridad era de 10.5% aproximadamente del
presupuesto total destinado al Distrito Federal. Excepto en 1989 que tuvo una disminucin
para caer al 9%, en los aos siguientes mostr un crecimiento constante, llegando al casi
13% en 1990, 14.5% en 1991, hasta llegar a 1996 a un casi 22%. Durante el primer
gobierno electo del Distrito Federal el presupuesto creci justo como lo vena haciendo en
los aos anteriores. En 1997 fue de 23.3% del total del presupuesto total destinado a la
ciudad. En 1998 disminuy ligeramente a un 22.96% para elevarse notablemente a poco
ms del 30% en 1999 y 2000 y luego registrar una disminucin tambin notable hasta poco
ms del 20% en 2001. Importante mencionar que en 2003 se reduce apenas
aproximadamente 16% y se mantuvo en esos porcentajes hasta el ao 2006. 92
En la lgica de darle primordialidad a la prevencin del delito, del recurso destinado
a seguridad y que se reparti entre la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal,
la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, el Tribunal Superior de Justicia y la
Subsecretara del Sistema Penitenciario, entre 1995 y 2006 se le dio a la Secretara un 59%
aproximadamente, lo que representa en promedio un recurso tres veces mayor que el dado a
la Procuradura.
La Procuradura General de Justicia del Distrito Federal instal una nueva red de
cmputo en las agencias del Ministerio Pblico que operan en las 70 Coordinaciones
Territoriales, con la finalidad de agilizar la atencin de las vctimas de algn delito.
Adems, realiz rboles delincuenciales de grupos dedicados al secuestro en la Ciudad de
92

Benjamn Mndez Barahona, Seguridad ciudadana y presupuesto en el Distrito Federal en: Fernando
Carrin y Manuel Dammert, Economa poltica de la seguridad ciudadana, Ecuador, FLACSO, 2009, pp.
123.

141

Mxico. En estas bases de datos se concentraron huellas dactilares, elementos

criminalsticos, incluso archivos de voz. Resultado de ello, en septiembre de 2004 la
Procuradura entreg a la Secretara de justicia del Distrito Federal listas con los datos y
fotografas de los 20 delincuentes ms buscados del Distrito Federal.
En enero de 2001 se inici un proyecto de instalacin de videocmaras en las
principales calles del centro histrico para vigilar las vialidades. Para mayo de 2003 se
instalaron 15 cmaras en los lugares con ms alta incidencia delictiva. Para octubre de
2003, la vigilancia con videocmaras se extendi a Benito Jurez y Azcapotzalco. En ese
periodo tambin se instalaron 300 cmaras en el Metro en todas las estaciones y lneas.
Uno de los proyectos ms importantes fue el denominado Bodega de Datos contra
el Crimen, que almacenara informacin sobre los criminales, sus mtodos de operacin,
antecedentes penales y huellas digitales, la Secretara de Seguridad Pblica local (SSP)
firm un convenio con la empresa Microsoft para instalar equipo de cmputo con valor de
3 millones de pesos. En el proyecto de modernizacin de la polica se contempl
sistematizar la informacin de los 70 juzgados cvicos y los reclusorios del Distrito Federal
a fin de acceder en tiempo real al historial delictivo de los detenidos al momento de su
captura. Esta informacin podra ser consultada por las diferentes corporaciones a travs de
internet. Adems, mediante un tablero de control operado por especialistas se tendran datos
estadsticos del ndice delictivo, grficas, tablas comparativas por regiones, sectores y
mapas del comportamiento de la inseguridad por cada delegacin. La base de datos sera
alimentada diariamente con informacin de la Procuradura General de Justicia capitalina,
la S.S.P., la Secretara de Gobierno a travs de la Direccin General de Prevencin y
Readaptacin Social, juzgados cvicos, as como la informacin que aporten las vctimas.
En noviembre de 2006 la Secretara de Seguridad Pblica puso en marcha su nueva
estructura informtica, SITE, que permitira en tiempo real atender las llamadas de auxilio,
revisar los antecedentes penales de los infractores de la ley y comunicarse con sus
elementos an en sitios remotos. Este sistema, por ejemplo, permitira checar de inmediato
infracciones pendientes de vehculos, una georreferencia de la ubicacin de sus
uniformados, la consulta de una Bodega de Datos contra el Crimen, y antecedentes penales.

142

La Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal invirti 86.3 millones de

pesos en ampliar su sistema de radios mviles, porttiles y fijos. Con la adquisicin de esta
tecnologa los policas podrn consultar bases de datos como el sistema de huellas
dactilares o el de robo de vehculos. Se esperaba que se mejore la cobertura en reas donde
se dificulta la radiocomunicacin y se optimizara la respuesta de los agentes ante
situaciones de emergencia. En 2005 la S.S.P.D.F. invirti 101.6 millones de pesos en la
compra de vehculos de primera necesidad.
En esta administracin, la Secretara de Seguridad Pblica capitalina compr a la
Secretara de la Defensa Nacional (Sedena) cerca de 120 millones de pesos en material
blindado para sus cuerpos policacos. Adquiri 25 mil chalecos blindados y placas
balsticas a la Sedena en tres etapas; la primera en 2002, cuando la dependencia compr 18
mil 569 chalecos antibala; la segunda con la adquisicin, en 2004, de 3 mil 12 piezas y la
tercera en 2005, cuando la SSPDF compr un lote ms de 3 mil 326 chalecos a la Defensa
Nacional. De acuerdo con datos proporcionados por la Secretara de la Defensa Nacional a
travs del Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), la SSP firm al menos tres
Convenios entre el 2002 y el 2005 para que la Fbrica de Vestuario (FAVE) de la Sedena
elaborara en tres etapas 24 mil 907 chalecos antibalas. En ese paquete fueron incluidas 350
placas balsticas elaboradas y entregadas en 2004 a un costo unitario de 4 mil 255 pesos. En
total, la SSPDF pag en ese ao 1 milln 489 mil 250 pesos slo por las placas blindadas.
El gasto ms fuerte ocurri en el 2002, cuando Marcelo Ebrard estaba al frente de la SSP
capitalina. En total, los pedidos de la Seguridad Pblica capitalina alcanzaron un monto de
25 millones, 706 mil 654 pesos.93
Referente a la bsqueda de Condiciones Laborales Adecuadas para los elementos de
las instancias de seguridad pblica en la ciudad una de las principales medidas aplicadas
por la Secretara de Seguridad Pblica fueron los estmulos a los policas, aunado a un
aumento salarial y ascensos para los policas que considerara la Secretara que haban
desempeado bien su labor.
En materia de estmulos, en junio de 2001 el Secretario de Seguridad Pblica
anunci el aumento de salarios e incluso ascensos, a los elementos de la polica que
93

Peridico El Universal, 21 de octubre de 2006.

143

desempearan bien su labor. En marzo de 2005 y con la aportacin de 80 millones de pesos

para pagar recompensas a policas que detuvieran a ladrones de autos y la asignacin de
100 policas judiciales en la fiscalizacin de la venta de vehculos en toda la ciudad, el
gobierno capitalino pretendi fortalecer el combate contra este delito. Con este programa se
logr el aumento de puestas a disposicin de presuntos delincuentes por parte de los
elementos de la secretara.
Se establecieron adems programas de tratamientos psicolgicos y asesoras con
trabajadores sociales como parte de un programa de Salud Mental para uniformados, as
como convenios para impulsar la acreditacin del bachillerato de los miembros de la
Polica Preventiva. La Secretaria de Seguridad Pblica del Distrito Federal firm un
convenio con el Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior a fin de que se
impulse la acreditacin del bachillerato de los miembros de la Polica Preventiva. As,
cualquier uniformado mayor de 25 aos que no haya concluido su bachillerato, podra
ingresar a un curso evaluado por el CENEVAL, con el objetivo de conseguir su certificado
de estudios.
En 2006 la Secretara de Seguridad Pblica local y la Comisin Nacional del
Deporte (Conade) firmaron un convenio para poner en marcha un programa de educacin
fsica, para mejorar el esquema de salud de los policas del Distrito Federal, quienes son
propensos a padecer enfermedades cardiovasculares, diabetes o colesterol alto. Tambin, y
con el objetivo de incrementar el nivel educativo y acadmico de los policas preventivos,
se puso en marcha el sistema de preparatoria abierta, que los uniformados podran cursar en
sus propias instalaciones.
Entre otras acciones se llevaron a cabo programas de retiro voluntario, apoyos con
becas a hijos de policas. Paradjicamente, en 2006 se entregaron menos recursos en becas
que en 2004 y 2005. Se firm tambin un convenio de colaboracin entre la S.S.P.D.F. y la
empresa Hipotecaria Nacional para

entregar crditos de vivienda a elementos de la

institucin, entregando los primeros apoyos a inicios de 2006.

Durante esta gestin de gobierno las demandas internas de parte de elementos de la
Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal provocaron paros, manifestaciones y
denuncias, sobre todo en el ao de 2001, referentes principalmente a inconformidades por

144

la mejora de su situacin laboral y los sistemas de arrestos. Sin embargo, tambin hubo
demandas de otro tipo, como la manifestacin realizada en octubre de 2001 por policas que
exigan a sus superiores que les permitieran terminar la carrera de administracin policial o
el paro realizado en enero de 2002 por policas que denunciaban actos de corrupcin por
parte de sus mandos, ya que les pedan dinero para trabajar y para hacer uso de los servicios
del cuartel.
Importante resaltar que muchas de las denuncias realizadas por elementos de la
Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal (una de cada diez) fueron ante la
Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, donde estas denuncias estuvieron en
segundo lugar de incidencia, slo por debajo de las denuncias realizadas por ciudadanos
contra los propios policas. Un hecho importante, respecto de las demandas de policas, fue
el que por vez primera, en diciembre de 2004 policas uniformados subieron a la tribuna de
la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para solicitar a los diputados y autoridades
correspondientes que trabajaran para garantizar sus derechos, lograr mayores prestaciones
de trabajo para ellos y desarrollar sus funciones de forma conjunta para garantizar la
seguridad de los habitantes de la Ciudad de Mxico.
Las medidas tomadas mejoraron en poco las condiciones de trabajo de los policas.
Por citar un ejemplo, el programa de estmulos a policas no poda considerarse una
condicin de trabajo definida para todos los elementos, sino slo una medida inmediatista
que buscaba el aumento en la remisin de presuntos delincuentes y con ello, el aumento
tambin en los ndices de aprehensin. En vez de generar programas de recompensas, lo
que el gobierno debi hacer era lograr aumentos de sueldo dignos y mejores condiciones de
trabajo para enfrentar adems los problemas de corrupcin por parte de los policas. Este
fue posiblemente, uno de los pendientes ms importantes de la gestin de gobierno 20002006.
Para lograr realizar sus actividades en un marco de Transparencia y Combate a la
Corrupcin la Secretara de Seguridad Pblica inici el Programa Anticorrupcin, dado el
alto ndice corrupcin detectado en los policas de la dependencia. Dicho programa
consisti en un aumento de la vigilancia de los policas, as como de los jefes de sector y
agrupamientos a fin de evitar actos de extorsin. Para llevar a cabo la vigilancia de los

145

policas se destinaron 900 elementos exclusivamente para detectar a policas que

incurrieran en actos de corrupcin. Posteriormente, se modific el programa y se estableci
que seran los mandos medios y superiores los encargados de las anomalas y delitos que
cometieran los elementos bajo su control debido a las quejas de los elementos contra sus
superiores. Para 2004, se estableci que tambin deba de revisarse la situacin patrimonial
de los mandos policacos para poder determinar posibles casos de enriquecimiento ilcito.
El objetivo de esta accin era remover a los elementos que puedan estar coludidos con
bandas delictivas dedicadas al robo o al narcotrfico.94
Otra de las medidas anticorrupcin fue la adquisicin de nuevos uniformes
inteligentes. La particularidad de dichos uniformes es que contaban con un chip que
permitira saber la ubicacin y el desplazamiento de los policas capitalinos. A travs de un
cdigo de barras se podra saber el nombre, placa y sector al que pertenece el elemento
policiaco. Dichos uniforme seran entregados en diciembre de 2003 e infalsificables, con lo
que se evitara la posible falsificacin de uniformes para que personas ajenas se hagan pasar
por policas y con ello, incurrir en actos delictivos. Por otra parte, y como una medida
menor, se estableci que se evitara contratar a policas dados de baja, para lo que se
intercambiara informacin entre diferentes delegaciones o municipios.
En la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal se aplic tambin un
Programa Anticorrupcin y de evaluacin de mandos medios y superiores de dichos
organismos con el fin de combatir las prcticas de abuso y extorsin para con la ciudadana,
y que eran normales en gobiernos anteriores. Se iniciaron investigaciones contra agentes
judiciales que acusados de vender proteccin a bandas criminales o sospechosos de estar
ligados al narcotrfico. Adems, se hicieron rotaciones de mandos en las comandancias de
la Polica Judicial, con la intencin de aumentar la eficiencia de sus agentes y evitar actos
94

De 2002 hasta noviembre de 2006, la Unidad de Asuntos Internos inici ms de 5 mil 500 actas con igual
nmero de determinaciones. De stas, mil 353 al referido Consejo de Honor y Justicia; 36 a la Contralora
Interna, 452 se quedaron en reserva, 827 se mantienen an en proceso de integracin y 2 mil 789 fueron
desahogadas y archivadas.
A lo largo de 2004 y hasta el 25 de abril de 2005, la Secretara de Seguridad Pblica inici mil 353 actas
administrativas en contra de policas que cometieron delitos como robo, cohecho, extorsin, abandono de
empleo, homicidio y hasta secuestro. A travs de la Direccin General de Asuntos Internos de la Secretara,
en 2005 se concluyeron y turnaron a diversas reas mil 998 actas por quejas y denuncias contra elementos de
la corporacin; es decir, un promedio de 5.4 por da.

146

de corrupcin en la corporacin, as como rotaciones y remociones de fiscales, ministerios

pblicos y oficiales secretarios. Tambin se estableci que la Visitadura y las
Subprocuraduras supervisaran y evaluaran el desempeo de los funcionarios del
Ministerio Pblico, con el fin de amonestarlos, rotarlos o removerlos.
En el sexenio 2000-2006, 7 mil 219 policas preventivos capitalinos (casi 10% de la
plantilla operativa) fueron destituidos por incurrir en corrupcin. En ese lapso tambin
quedaron suspendidos 887 uniformados. Con base en el informe final de la Secretara de
Seguridad Pblica del Distrito Federal (SSP-DF), independientemente de las cifras
mencionadas, el Consejo de Honor y Justicia aplic ms de mil 200 correctivos, como
arrestos, amonestaciones o cambios de adscripcin.95
Los actos de corrupcin ms frecuentes entre los servidores pblicos sancionados
fueron la utilizacin de licencias apcrifas para no laborar, resultados positivos en los
exmenes toxicolgicos, as como la comisin de distintos delitos. En el caso de policas
descubiertos por su adiccin a drogas, la secretara envi resultados y nombres de esos
policas al Sistema Nacional de Seguridad Pblica "para evitar que fueran contratados en
otra corporacin policial"; adems de que se difundi el listado en la pgina electrnica
oficial.
Los delitos en los que se vieron involucrados elementos de la Secretara de
Seguridad Pblica son robo en sus diversas modalidades, secuestro, extorsin, lesiones,
abuso de autoridad, proteccin al narcomenudeo, dao en propiedad ajena. Uno de los
casos ms graves fue el sucedido a principios de 2004, donde todos los elementos del sector
Oasis en Iztapalapa, cerca de 250 uniformados, fueron puestos bajo investigacin por
sospecha de proteger a narcotraficantes de la zona.
De acuerdo con un informe presentado por la Procuradura de General de Justicia
del Distrito Federal en 2001, en el ao de 1997 la Fiscala para Servidores Pblicos inici
260 averiguaciones previas por los delitos antes citados, cifra que para 1999 alcanz los
609 expedientes, donde un millar de funcionarios fueron consignados o cesados, segn el
caso. En el ao 2000 el nmero de indagatorias fue de 677, con mil nueve servidores
sancionados. Y en el 2001, el nmero se redujo a 500 averiguaciones previas, con la accin
95

Peridico El Universal, 05 de diciembre de 2006.

147

en contra de 733 funcionarios. En total, de 1998 al 2001, la procuradura capitalina report

sanciones para 3 mil 203 servidores pblicos, de los cuales mil 504 fueron policas
preventivos, 426 policas judiciales y 138 ministerios pblicos.
En 2002 fueron destituidos 1452 policas de la Secretara de Seguridad Pblica por
diversos delitos, mientras que en el 2003 destituy a mil 270 elementos por diversas faltas a
sus labores, y faltas graves a la disciplina; 213 elementos ms fueron suspendidos por faltas
graves, y se aplicaron 176 correctivos disciplinarios. Por su parte, hasta septiembre de 2004
haban sido destituidos 513 elementos. Asimismo se ejecutaron 60 rdenes de aprehensin
y se desahogaron 606 requerimientos de la Fiscala para Servidores Pblicos de la
Procuradura capitalina. El documento seala que en 2003 se iniciaron mil 41 actas, de las
cuales 625 fueron promovidas por la ciudadana, y 416 por elementos de la corporacin.
Los principales motivos para iniciar estas actas fueron abuso de autoridad, robo, extorsin y
cohecho. En 2005, dos mil elementos fueron dados de baja de la S.S.P., de los cuales 400
fueron por no pasar los exmenes de toxicologa, 120 se pasaron del lado de los criminales
y el resto por faltistas.
Los motivos de las destituciones fueron: secuestro y extorsin, robo de vehculo, a
transente, a transportista y a negocio; ayuda a evasin de preso, violacin y abuso sexual,
privacin ilegal de la libertad, trfico de influencias, delitos contra la salud, portacin de
arma prohibida y tentativa de homicidio son algunas de las causas por las que policas
capitalinos fueron puestos a disposicin de las agencias del Ministerio Pblico.
Una de los avances ms notables y que podra pasar desapercibido ante las dems
carencias tiene que ver con los mecanismos de evaluacin y con la corrupcin. En esta
gestin se continu con la aplicacin de mecanismos de evaluacin que hasta antes de los
gobiernos electos democrticamente no se haban llevado a cabo. Constantemente era
noticia la destitucin o encarcelamiento de policas inmiscuidos en actividades delictivas.
Contrario a lo que pudiera pensarse, no significa necesariamente el aumento de estas
estadsticas que antes de ellas no existieran esos fenmenos, sino que a partir de la
aplicacin de mecanismos de evaluacin era que los casos se hacan evidentes ante la
opinin pblica.

148

Cabe plantearse una disminucin de la corrupcin en las instancias de seguridad

pblica. Es complicado percibirla porque un proceso de este tipo, es de carcter paulatino y
casi imperceptible. Esta disminucin no tiene que ser slo con un real cambio provocado
por el gobierno en turno, sino principalmente por una actitud distinta de la ciudadana, una
mayor informacin vertida por los medios de comunicacin y la incidencia de instancias
que antes no existan, como la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal.
En materia de transparencia siguieron existiendo casos de opacidad respecto de
ciertas acciones. Para muestra algunos ejemplos. En 2003 la Secretara de Seguridad
Pblica compr uniformes inteligentes por un monto de 82 millones 833 mil pesos, pero la
adquisicin estuvo plagada de irregularidades; adems, una serie de auditoras que realiz
la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a la
dependencia, revel que la S.S.P. no aport elementos para confirmar que los uniformes se
hayan otorgado a los policas en tiempo y forma.
En el ao 2004, la S.S.P. otorg de manera directa seis contratos por un monto de
72.3 millones de pesos a tres empresas, para que realizaran el mantenimiento de los
semforos de la ciudad. Sin embargo, en una auditora que se realiz entre mayo y junio de
este 2006, la dependencia no pudo demostrar por qu otorg esos contratos sin realizar una
licitacin pblica a la que est obligada por ley, y benefici con la adjudicacin directa a
tres compaas que haban trabajado para la secretara en algunos casos desde haca 32
aos.
En julio de 2005 la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal clasific
como reservada toda la informacin sobre el viaje a Israel para cursos de capacitacin, que
en semanas anteriores haba realizado el equipo de seguridad del entonces jefe de gobierno
capitalino, Andrs Manuel Lpez Obrador, conocido como Gacelas ya que se precis que
la asignacin de policas para proteccin responda a una necesidad derivada del riesgo en
que se encontraba el funcionario. La inquietud naca ante la posibilidad de que continuaran
brindndole proteccin cuando dejara el cargo para contender como candidato a la
presidencia de la repblica.
En ese ao tambin la Secretara de Seguridad Pblica clasific como informacin
confidencial y reservada averiguaciones previas, actas y expedientes de policas y

149

servidores pblicos investigados, as como las claves de comunicacin, los operativos, los
resultados de exmenes mdicos y toxicolgicos, as como la agenda del titular de la
misma. En el caso de las averiguaciones previas, la dependencia argument que la
informacin deba reservarse, ya que los sujetos investigados eran vulnerables a la
intimidacin o amenazas por parte de delincuentes. Las evaluaciones mdicas,
toxicolgicas, de situacin patrimonial y poligrfica, aplicadas a elementos policiacos
podran ser conocidas tan slo por el Centro de Control de Confianza de la corporacin
para los fines legales establecidos o para evaluar el desempeo de los examinados.
Asimismo, explicaba que el equipo de comunicacin policial que utilizan los agentes de
sectores y puesto de mando, tales como radiocomunicadores y claves, no deba ser revelado
por el riesgo de ser intervenido, poniendo en riesgo la vida o la seguridad de los policas
que participan en las acciones de vigilancia, operativos, persecuciones, revisiones y
monitoreando acciones. Agregaba que la decodificacin del lenguaje cifrado que emplea el
cuerpo de la polica, permitira conocer a detalle sus actividades.
En agosto de 2006 el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito
Federal orden a la S.S.P. entregar esta informacin relacionada con la aplicacin de
exmenes sicomtricos a agentes de vigilancia en los ltimos dos aos, as como el nmero
de policas que no cubrieron los requerimientos para el perfil que ocupan, los casos de
trastornos severos, emocionales, bipolaridad, riesgo de suicidio, agresividad, violencia y
paranoia que se detectaron. Esta informacin tendra que entregarse a una ciudadana que la
solicit y a la que se le neg, pues en su momento se argument que estaba clasificada
como de acceso restringido en su modalidad de reservada y confidencial.
Las acciones del gobierno de la ciudad en materia de seguridad tambin deban estar
enmarcadas en un ambiente de respeto a los Derechos Humanos. No obstante, el primer
lugar de quejas por su violacin en el ao 2000 en el Distrito Federal lo tuvo la Secretara
de Seguridad Pblica. En segundo lugar, las denuncias que los mismos elementos de esa
corporacin interpusieron en contra de sus mandos medios y superiores. En total se
recibieron 227 quejas por violaciones a los derechos humanos en 1999. Las denuncias la
ciudadana las presenta en las oficinas de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito
Federal y es ese organismo el que posteriormente las enva a la Contralora de la Secretara

150

de Seguridad Pblica. En segundo sitio aparecen, con 22 denuncias menos (205), el rubro
de quejas que los mismos policas han interpuesto en contra de sus mandos superiores.
Para 2002, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal recibi en
promedio 600 quejas mensuales, de las cuales un 70% de ellas era contra cuerpos
policacos o agentes del Ministerio Pblico. En ese mismo sentido, fue una constante de la
Comisin realizar observaciones a dependencias encargadas de la seguridad pblica en el
Distrito Federal. Y fue una constante de la Secretara de Seguridad Pblica, sobre todo con
Marcelo Ebrard como titular, una actitud de confrontacin con la Comisin.
En un informe presentado en 2002 ante la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, el titular de la comisin diagnostic iniciativas autoritarias por parte de la
Secretara de Seguridad Pblica, dilacin en la procuracin de justicia, detenciones
arbitrarias y tortura. Al hacer una evaluacin sobre el respeto a los derechos humanos en el
Distrito Federal, afirm que las autoridades de la Secretara de Seguridad Pblica han
optado por medidas que, por su contenido autoritario, van en contra a los esfuerzos
promovidos por otras dependencias del gobierno central.
El documento cuestion la legalidad de acciones como la Operacin mochila
Segura, las revisiones aleatorias en las calles, los registros a vehculos y domicilios sin
orden correspondiente; actuacin de policas sin uniforme y la instalacin de cmaras de
video por toda la ciudad. La Comisin de los Derechos Humanos del Distrito Federal
considera en ese informe que muchos policas desconocan los lmites en el uso de la fuerza
fsica, los supuestos legales para detencin de personas y, en general, la forma adecuada de
interactuar con la poblacin.
En 2002 la institucin recibi 615 quejas contra servidores pblicos de la Secretara
de Seguridad Pblica; lo que implica un incremento de 7 por ciento en relacin al 2001.
Cabe destacar que del total de quejas contra esta dependencia, 11 por ciento fueron
interpuestas por elementos policacos en contra de sus superiores respectivos.
Mencin especial merecen las detenciones arbitrarias ya que, segn la defensora
local, seguan siendo mtodo de trabajo de los policas judiciales y de seguridad pblica.
Segn la instancia, los controles de la autoridad sobre patrullajes policiales no son lo
suficientemente estrictos como para evitar que, en los vehculos oficiales, se retenga

151

ilegalmente a personas; se les someta a largos recorridos por las calles y se cometan abusos
diversos. Asimismo, subraya que la tortura no ha sido desterrada como mtodo de
investigacin policaca.
Por otra parte, las irregularidades en la integracin de la averiguacin previa, as
como la dilacin en la procuracin de justicia, ocuparon un lugar preponderante en el total
de quejas. En 2001 se recibieron 575 quejas. En 2002 se recibieron 615 quejas contra
servidores pblicos de la Secretara de Seguridad Pblica. En 2003 se recibieron 651
denuncias. Se recibieron 747 quejas hasta noviembre de 2004. Sobre detenciones
arbitrarias, la Comisin recibi 200 quejas en 2001, en 2002 399 y en 2003 447.
El uso de candados de mano, mejor conocidos como esposas, propici otro
desencuentro entre la CDHDF y la SSP, a pesar de que la corporacin policaca haba
enviado ntegro el Manual de Uso de Candados de Manos, el cual fue revisado por la
Comisin antes de su aplicacin. Adems, durante 2004, la Comisin de Derechos
Humanos del Distrito Federal hizo pblicas diversas quejas recibidas y anomalas que se
efectuaron durante los operativos efectuado por los llamados "grupos de elite" de la SSP.
Hasta 2006, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal haba emitido
un total de 134 recomendaciones, de las cuales 50, iban dirigidos a la Procuradura
capitalina por mala integracin de averiguaciones previas, incumplimiento de rdenes de
aprehensin, torturas, negligencia de servidores pblicos, corrupcin de policas judiciales,
violacin, arbitrariedades policiacas, irregularidades en procedimientos de arraigo,
amenazas, robo y detenciones arbitrarias, son algunas de las violaciones a los derechos
humanos cometidos por personal de esta dependencia. El segundo lugar en cuanto a
recomendaciones lo ocup la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal, con
casos de abusos de fuerza y autoridad, tortura, arbitrariedades policiacas, abuso sexual,
destitucin injustificada, discriminacin, omisiones e ineficaz intervencin de servidores
pblicos, as como tratos crueles, inhumanos y degradantes.96
Diversos programas y acciones que inici la Secretara de Seguridad Pblica local
originaron una serie de roces y confrontaciones con la Comisin, quien al vigilar de cerca
96

Toda la informacin referente a este apartado fue concentrada con datos hemerogrficos del Peridico El
Universal entre enero del ao 2000 y enero del ao 2007.

152

estas acciones emiti quejas a la corporacin policaca, principalmente por abuso de

autoridad, violacin a las garantas individuales y a los derechos humanos de los
capitalinos. Algunos de los programas que provocaron esta situacin entre ambas
instituciones fue la aplicacin del operativo Conduce sin Alcohol, mejor conocido como
alcoholmetro, que en sus primeros das caus polmica entre los conductores del Distrito
Federal, algunos de los cuales se quejaron de este programa y lo calificaron de violatorio a
sus garantas individuales.

4.1.2 Poltica preventiva: Los tibios intentos y las complicaciones de integrar a la

ciudadana en la poltica preventiva de seguridad pblica

En materia de participacin ciudadana un gobierno democrtico emprende acciones de

acuerdo con el siguiente esquema:
a)

Mecanismos institucionales,

b)

Acciones que fomenten la cultura de la participacin. Dividido este punto

en: Denuncia del delito, participacin de la ciudadana con las autoridades y

Prevencin y colaboracin en la aplicacin de los programas y medidas de
prevencin

Una de las acciones realizadas para establecer Mecanismos y canales institucionales

de participacin ciudadana fue la creacin del Programa de Centro de Atencin
Ciudadana, con objeto de establecer en la Secretara de Seguridad Pblica del D.F. un
servicio de atencin ciudadana nico, oportuno y eficiente, durante las 24 horas y todos los
das del ao para proporcionar informacin, orientacin, atender denuncias, reportes,
inconformidades y captar sugerencias sobre los servicios que presta la institucin,
canalizando y dando a cada caso el seguimiento que le permitiera otorgar una respuesta
oportuna y adecuada. En l deban captarse por va escrita, personal, telefnica, fax y
correo electrnico, las solicitudes, reportes, denuncias o comentarios que emitiera el
pblico en general.

153

Este programa buscaba la apertura de un canal constante de comunicacin con la

ciudadana donde esta pudiera de forma permanente, pedir informes, recibir asesora, dar
quejas o informacin referente a cuestiones de seguridad. Un programa complementario a
los de profesionalizacin de la seguridad pblica, pero en teora enfocado a la ciudadana y
su participacin. Hasta finales de la gestin 2000-2006 el programa informaba haber
otorgado asesora jurdica, apoyo psicolgico, informacin sobre los servicios que ofrece la
S.S.P., atencin a quejas y denuncias relacionadas con la seguridad pblica.
Se llev a cabo la aplicacin del uso del Formato nico de Respuesta Ciudadana
Captada a travs del centro con la finalidad de simplificar el proceso administrativo para la
emisin de respuestas por escrito por parte de las Direcciones Territoriales y dems reas
competentes, con la finalidad de contar con una atencin eficiente y oportuna de las
denuncias ciudadanas.

Como resultado, en 2006 los nmeros de atencin del Centro eran:

Accin

2006

Recepcin de solicitudes y denuncias

15,830

Sesiones de Apoyo Psicolgico

2,460

Instalacin de mdulos itinerantes

62

Concepto

2006

Orientacin al Pblico

5,521

Apoyo Administrativo

2,348

Asesora Jurdica

1,739

Solicitud de Apoyo Psicolgico

259

Solicitud de Vigilancia

2,701

Propuestas de Prevencin del Delito

12

Incompetencia

54

Vialidad

1,210

Abuso de Autoridad

346

Puntos de Venta de Drogas

127

154

Otros

80

Incumplimiento en el Servicio
Total

14,397

Fuente: Datos del Centro de Atencin Ciudadana.

Tambin se estableci el Programa de Vinculacin con Grupos Organizados, con la

finalidad de propiciar el acercamiento y participacin de la ciudadana en las actividades de
la Secretara de Seguridad Pblica del D.F. a travs de un sistema de vinculacin que
desarrolle actividades conjuntas, as como vincular a la Secretara con las delegaciones
polticas, las coordinaciones territoriales, las organizaciones vecinales y ciudadanas, para
con su apoyo, controlar, detectar, prevenir y abatir deficiencias, corrupcin, impunidad, con
el fin de mejorar la seguridad pblica.
Fue el nico programa de los revisados que abandon el concepto de ciudadana en
general y propuso un acercamiento con grupos especficos de la sociedad civil, a travs de
actividades conjuntas. Pretenda vincular las distintas instancias de gobierno y de seguridad
pblica con organizaciones vecinales y ciudadanas con el objetivo de mejorar la seguridad
pblica de la ciudad a travs de un adecuado diagnstico y prevencin.
En enero de 2001 se anunci la realizacin del operativo Protoescolar, de vigilancia
en las escuelas de nivel primaria y secundaria, a fin de garantizar la seguridad de los
estudiantes y padres de familia, y agilizar la vialidad en las zonas escolares. Posteriormente
se extenderan estos operativos a las escuelas del Instituto Politcnico Nacional. Como
complemento, se realizaron operativos contra el narcomenudeo en escuelas de las zonas
ms peligrosas de la ciudad.
La Procuradura General de la Repblica por su parte, inici la Cruzada de
prevencin integral del delito en el Distrito Federal, en colaboracin con las delegaciones
polticas. Dicha cruzada pretendi evitar que los menores de edad puedan incorporarse a la
comisin de actividades ilcitas.
En materia de Fomento a la denuncia la Secretaria de Seguridad Pblica del Distrito
Federal en forma conjunta con la Iniciativa Privada inici el Programa de Recompensas a
denuncias Ciudadanas, con objeto de fomentar que los ciudadanos denunciaran a

155

secuestradores, homicidas, violadores y ladrones violentos. Las recompensas iban de los

500 a los 5 000 pesos de acuerdo a la denuncia, llegando a ofrecerse la cantidad de 100 000
pesos a quien proporcionara informacin acerca de alguno de los criminales incluidos en
las listas de los ms buscados por la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.
La financiacin de dicho proyecto se realiz a partir del dinero recaudado de las
infracciones de trnsito as como de aportaciones de la Iniciativa Privada, pues los
comerciantes estn muy interesados en la problemtica de la inseguridad, adems de que la
conocen bien. Se garantiz que las denuncias seran de carcter annimo con el fin de
preservar la integridad de los denunciantes, que no necesitaran dar sus datos personales.
Para ello, se le proporcionara al denunciante una clave personal, con la que podra
reclamar su recompensa, sin necesidad de visitar alguna oficina de la polica o Ministerio
Pblico ni testificar en un proceso judicial. Dichas recompensas no serian otorgadas a las
vctimas de delitos o a personas que se encuentren en proceso judicial. Adems de que se
sancionara a las personas que dieran informacin falsa.
Dicho programa busc ms tener un impacto meditico de cara a la ciudadana que
resultados importantes, tomando en cuenta que en el fondo, lo que se buscaba era fomentar
entre la ciudadana una cultura de la denuncia. Uno de los casos con ms resonancia
relacionado con este programa fue la premiacin al ciudadano que realiz la denuncia que
llev a la captura de la homicida serial de adultos mayores Juana Barraza Samperio, mejor
conocida como La mataviejitas. El programa sera relanzado por el gobierno del Distrito
Federal en febrero de 2006, con magros resultados, tomando en cuenta las estadsticas de
procuracin de justicia y el nmero de denuncias realizadas.
Dentro del rubro de Colaboracin con Autoridades uno de los principales programas
fue el Programa Polica de Barrio. En un principio este programa fue llamado Polica
Comunitaria y est basado en un programa japons de polica llamado Koban. En este
programa la seguridad no se reparte por sectores o zonas de patrullaje, sino a travs de
zonas de patrullaje vecinal, a la que se asignan ciertos elementos de forma permanente que
atienden las demandas de la gente de esa zona y deben realizar una vigilancia constante. El
trabajo de los policas es evaluado por la gente de la comunidad, pues esta debe de conocer
a los elementos que vigilan su comunidad. Con base en ello, los elementos son sancionados

156

o premiados. El objetivo del programa era acercar la polica a los ciudadanos para que estos
sepan que es lo que hacen, y adems, para que los policas se sientan respaldados en su
trabajo por la ciudadana. Otro de los objetivos es el de inhibir la comisin de delitos
debido a la presencia permanente de los policas en cada comunidad.
La delegacin Cuauhtmoc fue en una de las primeras zonas en llevarse a cabo este
programa, con la finalidad de reforzar la seguridad de las colonias ms conflictivas. Esa
accin se llev a cabo en enero de 2003 y para marzo del mismo ao comenz a ser
aplicado en 74 zonas de 12 delegaciones. Posteriormente, la Secretara de Seguridad
Pblica pas a cerca de dos mil elementos de la Polica Auxiliar al programa para poder
aplicarlo en las 16 delegaciones del Distrito Federal.
El Programa Polica de Barrio ya vena siendo aplicado desde gobiernos anteriores,
aunque estaba funcionando bajo gobiernos no electos democrticamente, y se puede decir
que anteriormente estaba funcionando de forma discrecional, planteando slo una relacin
con la ciudadana y no una participacin de parte de esta en la aplicacin del programa. En
las nuevas condiciones democrticas, este programa buscaba un acercamiento a la
ciudadana, pero ms importante an, la participacin de la ciudadana en la evaluacin del
desempeo del programa.
Para 2006 el programa Polica de Barrio presentaba su ms bajo rendimiento en
materia de remisiones y detenidos ante el Ministerio Pblico y los Juzgados Cvicos. Hasta
noviembre logr apenas mil 252 remisiones y la presentacin de mil 687 presuntos
delincuentes ante el Ministerio Pblico. Las cifras representan casi el 50 por ciento menos
de las capturas registradas en 2004, cuando se hicieron 2 mil 537 remisiones y 3 mil 587
detenciones de supuestos criminales. Adems, significan cerca del 30% de las reportadas en
2005, cuando acumul 3 mil 651 remisiones y 5 mil 040 detenciones.
Tambin disminuyeron los casos presentados ante los Juzgados Cvicos, segn
reporta el Informe Sexenal de Actividades 2006 de la S.S.P., present mil 514 puestas
disposicin y a 2 mil 713 detenidos ante los Juzgados Cvicos, pero en 2004 report 8 mil
645 puestas a disposicin y 11 mil 855 infractores detenidos, mientras que en 2005 report
2 mil 202 remisiones y a 3 mil 234 infractores capturados.

157

Para el final de la gestin 17 mil efectivos de la Polica de Barrio operaban en 13 de

las 16 delegaciones polticas del DF, excepto Benito Jurez, Milpa Alta y lvaro Obregn.
La evaluacin que dieron los comits de vigilancia organizados a travs de la Direccin
General de Participacin Ciudadana del fue de 7.6 a su desempeo. A travs de la
Secretara de Desarrollo Social, se aplicaron cerca de 25 mil encuestas donde los
ciudadanos evaluaron el desempeo con un siete de los uniformados que vigilan sus calles.
Otro de los programas fue el Programa de Acciones de la Unidad Anti Grafiti,
creado como respuesta al fenmeno del grafiti y para lograr la deteccin de espacios
fachadas, edificios, monumentos y plazas perjudicados por los estragos de ste para; en
una accin conjunta con las respectivas Delegaciones Polticas, Instituciones acadmicas
pblicas y privadas, as como empresas benefactoras; emprender el rescate del rea y
entregarlo a la ciudadana.
En 2004 se puso en marcha el Programa de Colaboradores Ciudadanos
Voluntarios, conformado por ciudadanos que reportaran de forma discreta a las autoridades
policacas, cualquier ilcito de bandas criminales que operaran en sus comunidades. Cada
uno de los ciudadanos contara con una credencial con datos particulares y fotografa. Estos
ciudadanos a su vez, buscaran promover entre sus vecinos el intercambio de ideas y
propuestas con las autoridades de seguridad pblica para atender de mejor manera sus
necesidades y mejorar la seguridad. La idea a futuro sera la formacin de clulas
comunitarias compuestas por representantes de la comunidad, las iglesias, las escuelas y los
comercios.
Adicionalmente se aceler la ampliacin del operativo Mochila segura, a raz del
caso de un escolar que bale a una compaera de clases. El programa comenz a aplicarse
en todos los planteles de la ciudad enmarcado dentro del Programa Comunidad Segura,
Escuela Segura. En ese mismo sentido, el secretario de Seguridad Pblica orden una
intensificacin de la vigilancia de los planteles escolares ubicados en las zonas ms
peligrosas de la ciudad, para lo que se destinaron 800 elementos preventivos.
El 17 de junio de 2004 el Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica conjuntamente
con otros organismos convoc a una marcha contra la delincuencia y la inseguridad.
Posterior a ese hecho el gobierno del Distrito Federal permiti que organizaciones

158

ciudadanas pudieran auditar las cifras de ndices delictivos que emita la Secretaria de
Seguridad Pblica del Distrito Federal y la Procuradura General de Justicia del Distrito
Federal. Dichas organizaciones tendran la posibilidad de realizar actividades de vigilancia,
seguimiento y auditoria a las instituciones pblicas encargadas de la seguridad pblica.
Respecto de la Prevencin y participacin y colaboracin de la ciudadana en
programas y medidas de prevencin encontramos el Programa de Coordinaciones
Territoriales, ya detallado anteriormente, as como el Programa Escuela Segura - Sendero
Seguro, aplicado con el objetivo de constituir y mantener un ambiente de seguridad y
convivencia dentro y fuera de las escuelas para garantizar el cumplimiento de los fines y
propsitos educativos. En l deban involucrarse autoridades del sector educativo,
reforzando la parte cultural y cvica de los alumnos; del sector delegacional, mejorando la
infraestructura urbana cercana a las escuelas, clausurando negocios no apropiados; y de la
Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal, vigilando los horarios de entrada y
salida de los estudiantes.
Este programa fue la continuacin del programa de Sendero Seguro aplicado por el
gobierno anterior y que involucr la participacin de diversas autoridades gubernamentales,
el sector escolar y la propia ciudadana para su ejecucin. El programa planteaba una
estrategia integral para el combate a la inseguridad a nivel escolar al incorporar mejoras del
equipamiento urbano y participacin de los padres de familia en forma conjunta con la
polica preventiva y que complementara la simple vigilancia en los planteles escolares.
No obstante, este programa caus ciertas molestias, como la operacin del
Operativo Mochila Segura en las escuelas de las 16 delegaciones de la ciudad de Mxico, a
raz de la muerte de una menor a causa de un balazo que le dispar un compaero de clases
que acuda armado a la escuela. El programa recibi fuertes crticas en una primera fase por
parte de los padres de familia, quienes se negaban a que las pertenencias de sus hijos fueran
revisadas, aunque luego de algunos ajustes y de garantizar que los policas no supervisaran
las mochilas sino los maestros, diversas instancias se sumaron al programa.
Otros programas aplicados y relacionados con la participacin ciudadana fueron el
Programa Juvenil de Participacin Ciudadana, uno de los programas nodales de la
Subsecretara de Participacin Ciudadana y Prevencin del Delito, cuyo objetivo fue

159

promover la participacin de nios y jvenes en actividades comunitarias, deportivas, de

autoproteccin, prevencin del delito y combate a las adicciones y lograr que de esta
manera se identificaran con funciones sociales en su comunidad. Busc incluir a los
jvenes y nios en actividades deportivas y culturales relacionadas de alguna forma con las
actividades de la Secretara de Seguridad Pblica, pero ms importante an, buscando el
desarrollo del aspecto cultural en ellos al fomentar valores relacionados con la cultura
democrtica y de la legalidad. Este era un programa con pretensiones de generar una nueva
cultura respecto de la seguridad pblica enfocado a un grupo especfico de la ciudadana, a
travs de valores cvicos como responsabilidad, solidaridad, urbanidad, integracin,
cooperacin y trabajo en grupo.
El Programa de Prevencin de las Conductas Antisociales tuvo como objetivo
detectar los factores de riesgo de las conductas antisociales, particularmente de las pre
delictivas para poder actuar sobre dichos factores para disminuirlos, con la participacin de
la ciudadana; favorecer la creacin y el reforzamiento de una cultura que prevenga esas
conductas y a ayudar eficazmente en la disminucin de la incidencia delictiva con medidas
de prevencin. La estrategia principal sera la participacin para iniciar un cambio en la
cultura ciudadana. Este programa est relacionado con el anterior pues pretenda favorecer
la participacin juvenil en esta cultura de prevencin.
Programa de Prevencin de la Frmaco Dependencia y de las Adicciones, que se
plante como objetivo la disminucin del consumo de drogas en la Ciudad de Mxico,
adems de reducir la oferta y distribucin de estimulantes y drogas y actuar sobre los
factores de riesgo que propician la frmaco dependencia.
Estos programas de tipo preventivo que incluyeron el elemento de la participacin
ciudadana presentaron resultados poco visibles y no cuantificables. Uno de los aspectos
ms complicados en los procesos de democratizacin es el establecimiento de dinmicas de
participacin ciudadana, que ha sido lograda slo a travs de tcnicas complejas y audaces
donde los ciudadanos fueron concientizados de su funcin. Los resultados de las diversas
estrategias mostraron lo complicado de generar participacin ciudadana, incluso en una
ciudad con el nivel de informacin y educacin como lo es el D.F.

160

Las primeras acciones del G.D.F. y las ms lgicas en materia de prevencin fueron
la realizacin de plticas, talleres y terapias destinadas a los grupos vulnerables. Estas
terapias tenan como objetivo servir de contencin a la violencia en las zonas ms
peligrosas de la ciudad, justo los sitios donde se ubican estos grupos vulnerables. En dichas
acciones participaron principalmente las Unidades de Atencin a la Violencia Intrafamiliar
y los Centros Integrales de Atencin a la Mujer.
La estrategia de participacin ciudadana iba a aplicarse a travs de las unidades
territoriales, con las Coordinaciones Territoriales como punta de lanza, pero uno de los
primeros obstculos a los que se enfrent dicha estrategia fue que en la realidad los
ciudadanos no se organizaron en el marco de las unidades propuestas, sino en unidades ms
pequeas. Los ciudadanos se organizaron por colonias, si estas no eran muy grandes, por
unidades habitacionales o pueblos. As, las unidades territoriales en las que se basaba la
estrategia resultaron ser muy grades, abarcando varias colonias y unidades habitacionales, o
una sola colonia, pero muy grande, lo que trajo como consecuencia una participacin
mnima y muy fragmentada.
Una de las acciones ms importantes y resonadas fue el operativo del
Alcoholmetro, iniciado en septiembre de 2003 y realizado con objeto de evitar que los
conductores manejaran en estado de ebriedad. Para la realizacin de este operativo, agentes
de trnsito, un doctor, policas preventivos y un representante de Derechos Humanos
median el nivel de alcohol de conductores elegidos al azar en ciertos puntos estratgicos de
la ciudad. Tambin se realizaron operativos de vigilancia en bares y discotecas para revisar
que cumplieran con los requisitos legales necesarios y aseguraran la seguridad de las
personas que asisten a estos lugares.
En la delegacin Gustavo A. Madero la Secretaria de Seguridad Pblica del Distrito
Federal inici un programa de retiro de vehculos chatarra llamado Calidad de vida, con el
fin de evitar que sean posibles lugares propicios para la comisin de delitos. Entre otras
actividades, este programa inici el retiro de cajas de triler estacionadas en la va pblica.
En este mismo rubro, la Secretaria de Seguridad Pblica del Distrito Federal firm
un convenio con la Secretara de Educacin Pblica para iniciar un programa conjunto de
atencin y prevencin en el consumo de drogas en estudiantes de nivel medio y nivel medio

161

superior. Para marzo del ao siguiente la Secretaria de Seguridad Pblica inici en 196
secundarias un programa basado en la experiencia de Palermo, Italia. Con ayuda de la
Secretara de Educacin Pblica se imparti una materia donde se les enseara a los
jvenes lo que es la Cultura de la Legalidad, teniendo como resultado un cimiento para
evitar una mayor incidencia delictiva. Para ello, se repartieron folletos que abordan temas
como la violencia, drogas y el respeto a la ley.
Por su parte, la Secretaria de Desarrollo Social del Distrito Federal impuls
programas para la prevencin de adicciones y la violencia intrafamiliar en las escuelas
secundarias de la capital. Estas acciones fueron aunadas a los operativos realizados a las
afueras de las escuelas como parte de las acciones de vigilancia por parte de la Secretaria de
Seguridad Pblica. En 2003, esta secretara, en forma conjunta con la Secretaria de
Seguridad Pblica, la secretara de Salud y la Consejera Jurdica estableceran las bases
para la realizacin de un programa de Prevencin del Delito, la Violencia y las Adicciones.
Otra de las acciones realizadas por la Secretaria de Seguridad Pblica fue el
programa Unin, que a travs de la participacin voluntaria de los habitantes de las
cercanas y un dispositivo de vigilancia busca recuperar las reas verdes de la ciudad y
devolverle a la ciudadana los espacios de esparcimiento que han sido tomados por la
delincuencia para la realizacin de actividades ilcitas. Como apoyo a estas actividades se
llevaron a cabo actividades recreativas de forma peridica para invitar a los ciudadanos a
regresar a estos espacios. Entre otras actividades podemos mencionar los operativos de
vialidad realizados por integrantes del Grupo Juvenil Escudo, tendientes a brindar
recomendaciones a los automovilistas sobre la circulacin vial y para evitar que sean
vctimas de algn delito.
Adicionalmente, la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal emiti,
como parte de su estrategia preventiva, recomendaciones a la ciudadana para la Seguridad
en la Comunidad, para Prevenir los Delitos en los Hogares, de Seguridad en el Transporte
Pblico, para Prevenir el Delito en el Lugar de Trabajo, para Prevenir Delitos en Tiendas y
Negocios, de Seguridad en los Bancos, de Seguridad en los Cajeros Automticos, de
Seguridad para los Peatones, de Seguridad para los Automovilistas, de Seguridad para
Vacacionistas y de Seguridad en Tarjetas de Crdito.

162

Las principales acciones y programas del gobierno del Distrito Federal se

difundieron a travs de campaas preventivas en trpticos, carteles y capsulas de radio, as
como de la difusin de medidas preventivas. Para buscar la participacin de los jvenes se
aplicaron acciones conjuntas entre autoridades de seguridad pblica y educacin para
emprender campaas de atencin prevencin en el consumo de drogas en estudiantes de
nivel medio y nivel medio superior a travs de asignaturas especiales, plticas, talleres y
terapias destinadas a la juventud en riesgo por factores que originan delincuencia. Tambin
se aplicaron operativos donde se pretendi la participacin de jvenes para concientizarlos
acerca de la cultura democrtica e involucrarlos en la difusin de estos valores para con los
dems sectores de la ciudadana. Adicionalmente, se siguieron aplicando estrategias como
la de realizacin de un concurso de dibujo dirigido a nios con la finalidad de que a travs
de ellos hicieran alguna propuesta contra la delincuencia.
El principal elemento para argumentar contra los resultados de los programas de
tipo preventivo fue el fenmeno de aumento de la delincuencia juvenil en la Ciudad de
Mxico. Una de las constantes en materia de procuracin de justicia durante la gestin
2000-2006 fue un aumento en el nmero de remisiones de menores de edad, as como su
participacin en delitos violentos. Por otra parte, como se mencion antes, hubo un
incremento muy importante en el consumo de drogas, principalmente entre jvenes. Es
evidente que los programas de prevencin y dirigidos a la juventud no estaban presentando
ningn resultado.

4.2 Qu dicen los nmeros respecto de los resultados de un gobierno democrtico?:

Comportamiento de los ndices delictivos entre 2000 y 2006.

La evaluacin de la seguridad pblica en el Distrito Federal se ha realizado en la mayora

de sus ocasiones nicamente a la luz de mecanismos cuantitativos, a saber, los
comportamientos de los ndices delictivos. Hacer esto implica usar un enfoque
gerencialista, que evala slo datos estadsticos y criterios de eficacia y eficiencia, sin
tomar en cuenta otros elementos.

163

Para las instancias de seguridad pblica el elemento cuantitativo a tomar en cuenta

para hacer sus autoevaluaciones son los ndices de denuncia. Eso puede significar dos
cosas: que realmente se estn abatiendo los ndices de comisin de delitos o que el nmero
de denuncias ha disminuido porque la gente ha perdido confianza en los sistemas de
procuracin de justicia y opta por no denunciar. Las condiciones existentes de seguridad
pblica y la percepcin de la ciudadana acerca de los cuerpos de seguridad pblica indican
que es lo segundo.
En mayo de 2006 la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal anunciaba
que en 11 aos haba disminuido la cifra de denuncias presentadas, al pasar de 700 diarias
en 1997 a 421 en el 2005. El homicidio doloso, considerado como uno de los delitos de
mayor impacto, registr una disminucin de 32%, al pasar de mil 204 homicidios en 1995 a
697 el ao pasado, es decir, 507 casos menos. En cuanto al secuestro, el ndice del 2005 es
el ms bajo desde 1999, segn esta numeralia, en 1997 se registraron 202 secuestros,
mientras que ese ao se redujeron a 103. De acuerdo con la P.G.J.D.F., el 94% de las
resoluciones de trmino constitucional, como son autos de formal prisin o de sujecin a
proceso, haban sido favorables al Ministerio Pblico. El ndice delictivo de los ilcitos que
ms afectan a la poblacin registr un promedio diario de 202 denuncias, que representan
una disminucin de 7.9% respecto del ao anterior, y una baja de 30% sobre las denuncias
de 2000. A pesar del incremento en las remisiones de delincuentes relacionados con la
distribucin y venta de drogas, la autoridad local argumenta la responsabilidad del
Ministerio Pblico Federal, al dejar en libertad a ms de 90% de detenidos.97
Si tomamos el delito ms importante para la percepcin de inseguridad pblica, que
es el robo, el comportamiento que describe este ilcito muestra algunas cosas interesantes.
En este caso se va a tomar el caso del robo a nivel delegacional y de acuerdo con la
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal encontramos que en 1989 y hasta
aproximadamente 1993, el comportamiento delictivo era ms bien uniforme. Es a partir de
1994 y coincidentemente con la crisis de ese ao, que se dispara el ndice delictivo
aumentando de forma considerable hasta llegar a 1997, que es donde de acuerdo con el

97

Peridico El Universal, 06 de mayo de 2006.

164

Grfico 3, parece volver a normalizarse, aunque en un nivel mucho ms alto que en los
aos previos.
Grfico 3: Comportamiento de la incidencia del delito de robo por delegaciones durante el periodo
comprendido entre 1989 y 1997.

Fuente: Elaboracin propia con datos de ndices delictivos de la Procuradura General de Justicia del Distrito
Federal.

La S.S.P. informaba que para 2006 el porcentaje de remisiones por robo era de
40.7% del total de remisiones realizadas por delitos, mientras que en 2002 era un 29.6%,98
explicacin de que la reorganizacin institucional y de recursos daba frutos en materia de
combate a la delincuencia. El incremento entre 2002 y 2006 de remisiones se dio
principalmente en el rubro de posesin de droga, cifra que tampoco dice mucho si tomamos
en cuenta que un delito de carcter federal y que, en lo lgica que se plante antes, es igual
una remisin de un sujeto por portacin de marihuana que la detencin de un distribuidor
de droga.

98

Informe Sexenal de Actividades de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal 2000-2006. (En
lnea) Direccin URL: http://portal.ssp.df.gob.mx/NR/rdonlyres/643D93F2-B00E-4CDA-99C742C87A4B5370/2365/ISSSPDF0006.pdf p. 16

165

Para 2004 la S.S.P. se puso como meta detener a 20 000 presuntos delincuentes.
Habra que preguntarse cmo y por qu motivos se realizaron esas remisiones. Adems,
plantear que tras a remisin, viene un proceso en las instancias de procuracin de justicia
para determinar el delito y dar la sancin correspondiente. En 2005, de acuerdo con su
propio diagnstico, la S.S.P. logr aumentar las remisiones en 20% por principales delitos
en comparacin con 2004. Los ilcitos que arrojaron un mayor nmero de tenidos fueron
robo a transentes, con 7 mil 821 casos; posesin de droga, con 7 mil 664, y robo de
vehculo, con 2 mil 839.
No obstante, el aumento de remisiones tampoco es garanta de una real disminucin
de los ndices de comisin de delitos. Una poltica meramente eficientista de aumento de
remisiones trae como consecuencia que se busque remitir por las causas que sean, dando
igual una remisin por un choque que una por robo con violencia o secuestro, por poner un
ejemplo. La S.S.P. informaba al fin de la gestin 2000-200699 que del total de remisiones
totales, un 30.3% correspondan a delitos cometidos, contra un 20% que exista al inicio de
esa misma gestin.
Entre los delitos de ms alto impacto y contra los que la S.S.P. enfoc sus acciones
las denuncias por robo de vehculos disminuyeron un 40.7% comparando las cifras del ao
2000 con las del 2006. En el caso especfico de este delito, las cifras de denuncia s tienen
un valor literal, ya que de entre los delitos de robo, en el caso del robo de vehculos hay un
100% de denuncias realizadas. El detalle estriba en otra cifra: en 2006, aproximadamente
slo un 36.9% de los detenidos relacionados con robos de vehculos fueron consignados al
reclusorio.100 Fue uno de los rubros atpicos y uno de los logros que tuvo la administracin
2000-2006.
En el Grfico 4 de acuerdo con datos del ICESI, la incidencia de denuncias a partir
de 1997 y hasta 2000 fue disminuyendo de forma gradual, pero consistente, para
estabilizarse desde el 2000 y hasta 2006. Esto podra traducirse, por un lado, como
resultado de una disminucin de los ndices delictivos, aunque es ms viable que se

99

Ibd., p. 15
Ibd., p. 15

100

166

entienda como una paulatina prdida de confianza de la ciudadana en sus autoridades, al

dejar quejarse por no creer que se pudieran atender y resolver sus denuncias.
Grfico 4. Tasa de incidencia de denuncias de acuerdo con datos del ICESI en el periodo comprendido entre
1997 y 2006.

Fuente: Elaboracin propia con datos de Arturo Arango Durn y Cristina Lara Medina, Mxico, Atlas
delictivo del fueron comn: 1997-2006, ICESI, Mxico, 2008.

El Grfico 5 muestra los datos de la Procuradura General de Justicia del Distrito

Federal respecto a denuncias, aunque lo hacen en un periodo ms largo, que va desde 1994
hasta el ao 2005. Este grfico corrobora lo que se haba establecido previamente en los
grficos anteriores, un crecimiento de los ndices de denuncia a partir de 1994 que llega a
su lmite en el Distrito Federal en el ao de 1997, y donde comienza a descender hasta
llegar al ao 2000, a partir de donde podramos decir que se normaliza y presenta un
comportamiento lineal, acercndose mucho incluso a los ndices existentes en 1994.

167

Grfico 5. ndices de denuncias diarios de acuerdo con la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal
en el periodo comprendido entre 1994 y 2005.

Fuente: Elaboracin propia con datos de ndices delictivos de la Procuradura General de Justicia del Distrito
Federal.

En 2004, en la ciudad de Mxico, slo cuatro de cada diez detenidos por la comisin
de un delito llegaba ante un juez penal, de acuerdo con cifras de la Procuradura capitalina.
De las 54 mil personas que la polica del Distrito Federal puso a disposicin de un
Ministerio Pblico, durante 2004, ms de la mitad quedaron en libertad pues tan slo 39%
fue consignada ante un juez y 11 por ciento fueron enviados al Consejo de Menores. De las
averiguaciones previas consignadas poco ms de la mitad (54.81%) de los detenidos
alcanza la formal prisin y en las sentencias, 96.66% era favorable para el Ministerio
Pblico.
A finales de la administracin se reportaba que el Ministerio Pblico haba iniciado
912 mil 250 averiguaciones previas, pero de ellas, slo 80 mil 787 personas fueron
sentenciadas por la comisin de algn delito.101 Una cifra escalofriantes de 91% de casos en
los que los delitos denunciados quedaron sin ser castigados, lo cual explica la disminucin

101

Peridico Reforma, 29 de noviembre de 2006.

168

de 16% de nmero de denuncias en el periodo comprendido entre enero del 2001 a junio de
2006.
Para las autoridades la disminucin en los ndices de denuncia es muestra de avance
y disminucin de la inseguridad en la ciudad, pero si se asume que dicha disminucin no
corresponde a una baja en la incidencia delictiva sino a una disminucin de la ciudadana
en la confianza haca las instancias de seguridad pblica y se comparan dichos datos con un
estimado de los delitos totales cometidos en el Distrito Federal las cosas cambian de forma
radical.
De acuerdo con la 3 Encuesta Nacional sobre Inseguridad realizada por el ICESI102
un estimado del total de delitos cometidos en el Distrito Federal puede observarse en el
Grfico 6 en el periodo comprendido entre 1997 y 2006. Dicho grfico adems, muestra la
relacin de estos delitos con el nmero de denuncias realizadas segn la P.G.J.D.F. La
constante aunque mnima disminucin del nmero de denuncias no implic un
comportamiento similar en el estimado de delitos cometidos en la ciudad, ni tampoco una
disminucin de la abismal diferencia entre ambos.

102

ICESI, Mxico: Atlas delictivo del fueron comn: 1997-2006. (En lnea), Direccin URL:
http://www.icesi.org.mx/documentos/propuestas/atlas_delictivo_1997_2006.pdf, Mxico, 2008, pp. 19-34.

169

Grfico 6. Nmero total de delitos cometidos en el D.F.* contra nmero de denuncias realizadas** en el
periodo comprendido entre 1997 y 2006.

Fuente: Elaboracin propia.

* Segn datos del ICESI. ** Segn datos de la P.G.J.D.F.

La llamada cifra negra, salvo en 2003, fue presentando un incremento mnimo, tal
y como haba venido disminuyendo el nmero de denuncias. Las acciones de fomento a la
denuncia no estaban rindiendo los frutos esperados de acuerdo con las estadsticas, que por
el contrario, reflejaban una disminucin en la confianza de los ciudadanos en las instancias
encargadas de la procuracin de justicia. Importante acotar que ni la disminucin del
nmero de denuncias ni el aumento de la crifra negra de comisin de delitos, aumentaban
de forma dramtica, como lo podra sugerir la percepcin ciudadana.

170

Grfico 7. Cifra negra en el D.F. en el periodo comprendido entre 1997 y 2006.

Fuente: Elaboracin propia.

4.3 Muchas intenciones, algunas acciones y pocos resultados: Lo que dej en el D.F. la
gestin de gobierno 2000-20006 en materia de seguridad pblica

La situacin de la seguridad pblica en el Distrito Federal al finalizar la gestin de gobierno

2000-2006 arrojaba muchas similitudes con la existente antes de la llegada de un gobierno
democrtico a la ciudad. En junio de 2005 el titular de la P.G.J.D.F. declaraba que en el
Distrito Federal operaban de 350 a 400 bandas dedicadas al crimen organizado y a la
comisin de delitos de bajo impacto. Cerca del 50% de las bandas delictivas se dedican al
secuestro, robo de vehculos, negocios y asalto a camiones repartidores. Detall que 277
bandas se dedicaban al robo de vehculos, 96 privaban de la libertad, 86 robaban en
negocios y 30 asaltaban camiones repartidores. Agreg que 131 bandas se dedicaban al
robo de transporte y 112 de transente. Por su parte, la Polica Judicial inform que en los
cuatro aos y medio que haban corrido hasta ese entonces de la administracin, se haban
desmembrado a 930 bandas.103 La participacin de nios y adolescentes en delitos como el
robo a transentes y de vehculos, as como narcomenudeo, se haba incrementado de forma
103

Peridico El Universal, 24 de junio de 2005.

171

dramtica y representaba ya el 15% de las remisiones de la Secretara de Seguridad Pblica

del Distrito Federal ante el Ministerio Pblico.
Segua existiendo una polica mal preparada, que cometa constantes errores en sus
labores, lo que incide directamente en el desempeo de su trabajo. Un ejemplo rpido es
que la mayora de los policas no saban mantener intacta una escena del crimen, y
comnmente la contaminan, entorpeciendo las investigaciones, tal como lo ejemplificaba
Haydee Rosovsky, especialista en tratamientos de farmacodependencia, al referirse al
problema del narcomenudeo: "Hay que decirlo, para atacar el narcomenudeo sus policas
estn impreparados, tienen salarios de miseria, deben cumplir una cuota de detenciones,
usan chalecos antibala que parecen queso gruyere y viven en condiciones difciles".104
El hbito de comer diariamente tacos, tortas, harinas y todo tipo de carbohidratos,
haba propiciado que ms de 20 mil policas de la Secretara de Seguridad Pblica
capitalina padecieran obesidad. Aunque la Encuesta Nacional de Salud refera que es una
enfermedad que padecen 24.2% de los mexicanos, la cifra entre los uniformados capitalinos
era de 30% de exceso de peso. De acuerdo con la Direccin de Servicios Mdicos y
Asistenciales de la S.S.P., adems de la obesidad, otras enfermedades comunes en los
policas eran la hipertensin arterial, que afectaba a 12% de los policas y la diabetes
mellitus, con 8.5% de los agentes. Respecto al alcoholismo, haba poco menos 10% de
policas don dicha problemtica y se consideraba por tanto, que no era una problemtica
prioritaria.105
Referente al aspecto de salud mental, en septiembre de 2006, 150 policas de un
total de 30 mil 796 que fueron sometidos a examen psicolgico, resultando con
alteraciones. De ellos, 66 uniformados registraron posibles trastornos emocionales,
mientras que ocho resultaron ser bipolares. Segn un informe de la Secretara de Seguridad
Pblica,106 35 elementos arrojaron rasgos suicidas y 41 caractersticas agresivas y violentas,
por posible personalidad paranoide. De 358 evaluaciones a personal propuesto, 248 fueron
efectuadas durante 2005 y 110 en el primer trimestre del 2006, el resultado final obtenido
104

Dichas afirmaciones fueron expuestas en el Foro Internacional Narcomenudeo: Acciones y Reflexiones,

realizado por la Secretara de Seguridad Pblica del D.F. en junio de 2006.
105
Peridico El Universal, 13 de junio de 2006.
106
Informe presentado por la Secretara de Seguridad Pblica del D.F. en septiembre de 2006.

172

fue que de las 358 personas examinadas, 256 fueron calificados como recomendables para
el cargo al que estaban propuestos y 102 no fueron recomendables.
Otro elemento que pervivi en las instituciones de seguridad pblica fue el de la
corrupcin. En marzo de 2006, el titular de la Polica Judicial del D.F., reconoca que en
algunas corporaciones subsistan vicios como la venta de plazas y la exigencia de cuotas
por parte de mandos superiores. Reconoci tambin que a pesar de aspirar a policas de
primer mundo se reclutaban aspirantes con escasa preparacin, con sueldos que no
satisfacen sus necesidades y no se les capacitaba sobre los alcances y lmites de su
actuacin ni de las consecuencias que pueden traer los excesos.
Entre las principales prcticas de corrupcin se encontraban el abuso de autoridad,
extorsin y lesiones son los principales cometidos por policas preventivos, quienes
solicitan dinero a cambio de no sembrar droga o de presentar a detenidos ante el Ministerio
Pblico. Por ejemplo, en mayo de 2006, algunos elementos policiacos de la Secretara de
Seguridad Pblica denunciaron ante la Comisin de Derechos Humanos del D.F. que con la
finalidad de aumentar el nmero de remisiones de vendedores de drogas, sus jefes les
ordenan sembrar enervantes a detenidos.
Durante la administracin 2000-2006, los policas preventivos y los judiciales, as
como los ministerios pblicos de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal
fueron quienes encabezaron la lista de servidores pblicos consignados por actos de
corrupcin. En la Secretara de Seguridad Pblica, con una matrcula de 70 mil policas, se
consignaron a 4 mil 816 elementos por actos que iban desde la clsica "mordida", hasta el
intento de extorsin y el soborno.
Continuaban tambin las prcticas de tortura y violaciones a los derechos humanos.
En junio de 2006 el presidente de la Comisin de Derechos Humanos, reconoca que los
agentes de la Polica Judicial ocupaban el primer lugar de casos de tortura en el Distrito
Federal al utilizar prcticas inhumanas para obtener confesiones y fabricar culpables. Por
ejemplo, de enero a septiembre del 2006 se incrementaron en casi 60% las quejas
presentadas ante la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal en contra la
Secretara de Seguridad Pblica. Las detenciones arbitrarias sumaron 582 denuncias,
mientras que el uso desproporcionado o indebido de la fuerza son referidas en 469

173

menciones. De las quejas interpuestas por ciudadanos contra servidores pblicos de la

Secretara, 300 refirieron que falt motivacin o fundamentacin para la realizacin de las
intervenciones policiacas. Un total de 180 menciones hicieron mencin a ataques contra la
dignidad y la honra presuntamente cometidos por uniformados.
Por otra parte, durante los seis aos de la administracin de Andrs Manuel Lpez
Obrador y Alejandro Encinas al frente del gobierno capitalino, 100 policas perdieron la
vida durante robos, balaceras y diversos episodios violentos ocurridos en el D.F. Del total
de uniformados que perdieron la vida en el cumplimiento de su deber, al menos 91 forman
parte de la Polica Preventiva de la Secretara de Seguridad Pblica del D.F. y nueve de la
Polica Judicial.
Independientemente de las cifras sobre la situacin que exista al inicio de esta
administracin, no hubo un cambio sustancial respecto de la procuracin de justicia. Al
final de la administracin 2000 20006 persistan mltiples artificios que usan los agentes
del Ministerio Pblico para inhibir las denuncias de la ciudadana, tener menos trabajo y
obtener dinero por medio de la corrupcin. Persistan vicios recurrentes en los agentes del
Ministerio Pblico, como integrar mal las averiguaciones previas; lo que propicia una serie
de errores que a veces lleva tiempo aclarar. Situaciones que hicieron que los ciudadanos
afectados por un delito desistieran y optaran por retirar su denuncia.
Respecto de la eficiencia en la procuracin de justicia, Arturo Arango y Cristina
Lara

107

sealaron que el nivel de efectividad del Gobierno del Distrito Federal en el

combate a delitos era menor a 10%, pues en el D.F. slo se castigaba a cuatro de cada 100
delincuentes denunciados. Las cifras de incidencia delictiva de las autoridades son
engaosas si slo se toman en cuenta las averiguaciones previas e ignoran todo aquel delito
no denunciado, la cifra negra de la que se habl en un anterior apartado.
Sobre la percepcin de la ciudadana, una encuesta realizada en noviembre de
2006

108

revelaba que el 86% de los habitantes del D.F. crea que en las Agencias del

Ministerio Pblico hay corrupcin, el 58% tena una opinin mala o muy mala de dichas
agencias, la mayora no saba a cul agencia acudir en caso de necesidad y no saban dnde
107
108

Arturo Arango y Cristina Lara, Respuesta Gubernamental contra el Delito, ICESI. Mxico, 2006.
Encuesta de Peridico El Universal, realizada los das 21 y 22 de octubre de 2006 en el Distrito Federal.

174

interponer una denuncia en caso de ser vctima de malos tratos en alguna de dichas
agencias.
Se puede decir que el mal nombre de los ministerios pblicos es en gran parte de
percepcin. En el D.F., 61% de los encuestados nunca haba acudido a uno, pero del 37%
que s haba acudido, 60% tena alguna queja. Entre las principales anomalas se
mencionaron una mala o nula atencin, lentitud en el servicio, peticin de dinero o
sobornos, y que el personal no estaba capacitado para atender a la gente que acuda a
interponer una denuncia. El 68% de los que acudieron consider que el tiempo de espera
fue excesivo y 24% afirm que tuvo que dar una mordida para poder agilizar los trmites
correspondientes. Lo preocupante fue que 55% declar que asistir no sirvi de nada frente
al 42% que consider que s sirvi.
La ciudadana reflejaba una constante disminucin en la confianza en las instancias
de seguridad pblica y sus resultados. La muestra ms latente en la administracin 20002006 fueron los intentos de linchamiento de presuntos delincuentes por parte de
ciudadanos, sobre todo en lugares y poblados alejados del centro de la ciudad. Son
ejemplos de casos en los que la ciudadana busca tomar la justicia por sus propias manos al
no confiar en las autoridades encargadas de su seguridad, en parte por la incapacidad de
estas, pero tambin en parte por la percepcin que tienen sobre seguridad pblica.
El punto ms recordado a este respecto fue lo sucedido el 23 de noviembre de 2004
en Tlhuac, donde dos agentes de la Polica Federal Preventiva murieron golpeados y
quemados a manos de habitantes del pueblo de San Juan Ixtayopan y donde un tercer
agente apenas logr ser rescatado que realizaban investigaciones contra el narcomenudeo
en la zona, al ser confundidos con ladrones de nios. Como resultado del espectculo
meditico relativo a este suceso, el entonces secretario de seguridad pblica del D.F.,
Marcelo Ebrard, fue destituido.
Tras el linchamiento de los policas federales en la delegacin Tlhuac, el gobierno
del Distrito Federal registr 23 actos violentos ms, donde la ciudadana trat de hacer
justicia por su propia mano. Durante 2005 se registraron seis intentos de linchamiento en
demarcaciones que se encuentran en la periferia de la ciudad, en Tlalpan, Magdalena
Contreras y Cuajimalpa.

175

Seis de cada diez capitalinos tenan una mala opinin de la polica en el Distrito
Federal. El 44% asegur que le haban pedido una mordida o haba sido extorsionado. Un
50% de ellos afirm que nada ha mejorado en materia de seguridad pblica y 40% asegur
que haba aumentado la corrupcin.
El trabajo de polica es considerado como de alto riesgo, y la ciudadana lo mira con
recelo ya que se percibe riesgo, que se debe tener vocacin y ante todo, que es un empleo
mal pagado. Se percibe que en los cuerpos policiacos impera la corrupcin: 6.6 de cada 10
elementos de seguridad son considerados como corruptos. Se opina tambin que gran parte
de los problemas en el rea se deben a la falta de capacitacin de los policas y a los bajos
sueldos, pero que tambin hace falta mayor honestidad y vocacin en los elementos. En la
encuesta se pregunt finalmente a los entrevistados por el motivo que consideraban que
provocaba la impunidad de los delincuentes, si la ineficiencia y corrupcin de los policas o
la de jueces y magistrados, 69% opin que se trata de una responsabilidad de estos ltimos.
El ICESI a este respecto es contundente: el riesgo a ser vctima de la delincuencia
es cuatro veces menor de lo que los capitalinos creen. Es decir, existe un claro
distanciamiento entre percepcin y criminalidad efectivamente ocurrida. En el diagnstico,
el ICESI concluye que por cada 100 delitos que se cometen, los ciudadanos piensan que se
registraron 393.109
Respecto de la participacin ciudadana, el gobierno del Distrito Federal plante una
lnea que de alguna forma daba continuidad a la de la anterior gestin. Declaraba la
continuacin de la construccin de una ciudadana democrtica y participativa, a travs de
la aplicacin de una poltica de participacin ciudadana, pero sobre todo, a travs de
polticas de gobierno integrales que abarcaran mbitos ms all de los tradicionalmente
relacionados con la seguridad pblica. Se propona impulsar la democratizacin del Distrito
Federal y la construccin de una ciudadana mediante el desarrollo de polticas y la
aplicacin de acciones que produjeran una mayor integracin de los diversos grupos de la
sociedad a las acciones de gobierno.

109

ICESI, Mxico: Atlas delictivo del fueron comn: 1997-2006. (En lnea), Direccin URL:
http://www.icesi.org.mx/documentos/propuestas/atlas_delictivo_1997_2006.pdf, Mxico, 2008, p. 20.

176

No obstante, al momento de disear los programas y acciones la ciudadana fue

incluida pero de una forma casi superficial. A pesar de ser convocada, su participacin fue
limitada por cuestiones de tiempo o de real incidencia. Los foros regionales a travs de los
que se recogieron propuestas y se debati sobre los temas y acciones a incluir en los
programas fueron muy pocos, en ciertas zonas y con premura de tiempo. Al final, no qued
claro qu de todo eso que se debati conform el nuevo programa de seguridad pblica
para la ciudad, porque las distinciones entre programas no eran radicales.
Este programa continu con el proceso de apertura de espacios institucionales de
participacin y colaboracin ciudadana dentro de los programas y acciones de la Secretara
de Seguridad Pblica. Las modalidades de participacin establecidas de inicio fueron:
consulta y colaboracin en la elaboracin de polticas, elaboracin de propuestas,
seguimiento y supervisin de acciones realizadas por el gobierno as como colaboracin
con las instancias de gobierno en ciertas reas. A diferencia de la administracin anterior,
en esta estaban mejor definidas las formas de accionar de cada mecanismo, as como los
actores implicados y sus figuras institucionales. El nivel de dialogo y relacin entre
ciudadana y gobierno dejara, en teora, de llevarse a cabo slo con altos funcionarios y se
expandira de forma paulatina a los niveles de medios y operativos de la administracin.
Lo que es cierto es que se mejor la relacin entre organizaciones civiles y
gobierno, accin que haba iniciado el gobierno anterior y se avanz en la creacin de
espacios para la deliberacin de polticas de gobierno y el reconocimiento a los grupos
civiles como actores fundamentales en la elaboracin y aplicacin de los programas y las
polticas. Pero no parece un proceso netamente generado por el gobierno, sino empujado
desde la sociedad civil y desde la propia ciudadana por grupos que presionaban para hacer
or sus demandas.
La realidad es que en materia de seguridad pblica el gobierno no le dio el valor que
pregon a la participacin e inclusin de la ciudadana al ocuparse en general de las
acciones ortodoxas y generando las ms de las veces polticas reactivas, que obedecan a
criterios inmediatistas, como se mencion antes, que no resuelven de raz estas cuestiones y
que van ms acorde con una lgica de bsqueda de legitimacin, pensando en intereses
electorales a corto y mediano plazo. Se convocaba a los ciudadanos a ciertas actividades;

177

como remozar espacios pblicos, por ejemplo; cuyos efectos publicitarios eran grandes,
inmediatos y visibles, pero nada ms.
Los mecanismos de participacin establecidos en la Ley de Participacin
Ciudadana, como se anticip, fueron casi nulamente usados. Tampoco era saludable que as
fuera, no en materia de seguridad. Por otro lado, los comits vecinales, declarados como la
unidad organizativa mediante la cual se trabajara, hasta 2006 no haban sido renovados y la
gran mayora de ellos haba abandonado sus actividades. La mayora terminaron fungiendo
como meros receptores de quejas, ya que las acciones participativas de los ciudadanos se
resuman a la denuncia y presentacin de quejas, mucho ms a lo segundo que a lo primero.
En otras ocasiones, los comits y ciudadanos que participaron corran el riesgo de confundir
sus actividades y funciones con las que cumpla la polica auxiliar.110
Se establecieron los mecanismos institucionales pero no se logr crear reales
vnculos entre los ciudadanos y sus autoridades elemento esencial para poder hablar de
participacin ciudadana, y si los hubo, no llegaron a consolidarse. El ejemplo ms palpable
de esta situacin es el uso de las marchas y bloqueos viales como mtodo caracterstico de
los grupos sociales o de la ciudadana de manifestarse y buscar incidir en el accionar
gubernamental. Si realmente hubiera canales para la participacin ciudadana viables de
usar, ste no sera el mecanismo predilecto de manifestacin.
La asignacin del presupuesto a cada unidad territorial en 2001 fue un claro ejemplo
de la inoperancia de los comits vecinales, que terminaron siendo meras asambleas
ciudadanas que tomaron decisiones con los asistentes, pero que de ninguna manera
representaron a los ciudadanos de dicha unidad territorial. En posteriores reuniones ni
siquiera se lograba mantener el nmero de los asistentes a las primeras. La modificacin en
2004 de la Ley de Participacin Ciudadana estableci que en 2005 volveran a elegirse
comits vecinales, cosa que tampoco se cumpli.

110

Es oportuno sealar que durante la gestin 2000-2006 se realizaron slo 4 consultas ciudadanas. Pocas
tomando en cuenta que se trat de un gobierno que en sus discursos iniciales reivindic la participacin
ciudadana y el uso de sus mecanismos como bandera. La que tuvo mayor participacin tuvo apenas un 10%
del total del padrn y fue aquella en la que se someti a consideracin la permanencia del jefe de gobierno
Andrs Manuel Lpez Obrador, en su cargo. Las otras tuvieron que ver con el uso del horario de verano,
incremento al precio del boleto de metro y la construccin de segundos pisos en Perifrico y Viaducto.

178

Al igual que sucedi en administraciones anteriores, las medidas aplicadas no han

tenido un efecto notable, lo que ha derivado en una situacin crtica respecto a la
percepcin de seguridad pblica de la ciudadana, influida adems por los medios de
comunicacin, que son en cierta medida, responsables de esta percepcin. Se continu con
el proceso del gobierno anterior, el primero electo por los habitantes del Distrito Federal, de
sentar las bases de una nueva forma de atender la funcin de seguridad pblica, pero a
pesar de los dichos y de las intenciones la realidad es que no hubo un aumento notable en la
capacidad de gobernar.
La gestin de gobierno 2000-2006 no hizo todo lo que pudo ni todo lo que debi a
este respecto, sobre todo si se toma en cuenta que us como bandera el discurso de una
forma democrtica de gobernar. Pregon una nueva forma de confrontar la inseguridad en
la ciudad, pero el accionar no dist en resultados demasiado de gestiones anteriores.
Por otra parte, los cambios logrados no obedecieron siempre a una voluntad
gubernamental, sino a la accin y presin de la sociedad civil y de la ciudadana, as como a
las coyunturas en muchos de los casos. El gobierno del D.F. no logr tomar la batuta a este
respecto, ni ser el impulsor y coordinador del proceso. Las ms de las veces dio la imagen
ante los ciudadanos de ser rebasado por los problemas de seguridad a los que se enfrentaba.
La situacin de inseguridad continu agravndose justo igual que ya vena
hacindolo antes de este gobierno, pero no de la forma radical que lo perciba la ciudadana.
El fracaso de sta gestin fue no haber logrado revertir dicha tendencia, ni generado un
acercamiento de las instancias de seguridad pblica a los ciudadanos e incluirlos en su
poltica preventiva para que sta tuviera xito.

179

CONCLUSIONES

Hay una asociacin positiva en automtico con conceptos como democracia, justicia,
derechos humanos, participacin ciudadana y un amplio etctera. De entre ellos,
democracia es el favorito y es comentado, citado y anunciado en casi absolutamente todas
las cuestiones relacionadas con los asuntos pblicos. Todo es ampliamente mejor si es
democrtico, aunque no se tenga bien en claro lo que esto signifique.
As, visualizamos a la democracia como un principio de mayora representado por la
imagen del gora griego con los ciudadanos a mano alzada eligiendo acerca de los asuntos
pblicos, pero tambin lo asociamos a conceptos como realizacin de elecciones,
transparencia o respeto y tolerancia. Se infiere que la simple caracterizacin de democracia
hace a los gobiernos, por s mismo, buenos. Esto ha trado como resultado que todos los
gobiernos se autodenominen democrticos y apegados a derecho, aunque en la realidad no
lo sean tanto.
Ningn gobierno dir que no es democrtico, ni dejar de mencionar a los
ciudadanos como el ncleo y objetivo final de todas sus acciones. La forma de establecer si
un gobierno es democrtico o no, y en qu grado lo es, tendr que pasar por hacer un
anlisis de las condiciones que dieron origen a su formacin, pero principalmente del
enfoque en los programas y acciones que lleva a cabo para atender sus funciones o para
darle solucin a los problemas que debe resolver, del cmo gobierna y de capacidad de
gobernar.
Se entiende el concepto de democracia en dos esferas; en un mbito descriptivo
como un conjunto de condiciones, mecanismos y procedimientos especficos para la toma
de decisiones, y en un mbito prescriptivo como un conjunto de valores determinados. Es a
partir de esta distincin que se est en condiciones de establecer el carcter democrtico de
un gobierno.
No tomar en cuenta la distincin entre ambas esferas del concepto da pie a
confusiones y a tergiversaciones al respecto. Desde gobiernos que se legitiman con base en
acciones autodenominadas democrticas hasta ciudadanos que ponen demasiadas
expectativas en ellas y sus alcances y resultados.

180

Las condiciones necesarias para la existencia de un gobierno democrtico no dan

origen a uno forzosamente. La existencia de un gobierno proveniente de las condiciones
propicias para un gobierno democrtico tampoco garantiza que una vez en el poder dicho
gobierno lo sea. La existencia de mecanismos propios de la democracia tampoco basta para
decir que un gobierno es democrtico.
Es todo eso junto, pero adems, un enfoque que tome al ciudadano como
destinatario de las acciones de gobierno y que lo integre dentro del proceso de atencin y
solucin de sus funciones y problemas. Eso es algo que slo puede lograrse a travs de la
participacin ciudadana. Pero el concepto de participacin ciudadana tambin es
tergiversado y ello ha dado como resultado acciones donde los ciudadanos son integrados
en el proceso de la aplicacin de los programas de gobierno de forma equivocada y las ms
de las veces superflua. Una participacin superficial que no involucra a los ciudadanos en
la fase ms importante de un programa de gobierno: su creacin.
A la par del ansia de los gobiernos por denominarse y demostrarse democrticos, la
solicitud de seguridad se encuentra como una de las demandas ms encarecidas de la
ciudadana. Democracia y seguridad han terminado por encontrarse de forma irremediable,
y lo hacen justo en un enfoque preventivo que maximice los resultados obtenidos. Es
precisamente el tema de la seguridad uno donde el enfoque democrtico tiene oportunidad
de mostrarse de forma ms visible que en otros rubros de gobierno.
Los gobiernos autoritarios promovieron una forma de atender la seguridad pblica
reactiva y punitiva, una al servicio del gobierno como instrumento para mantener el orden
pblico, a costa incluso de los derechos e intereses de los propios ciudadanos, con una
reaccin drstica y contundente frente a un delito cometido. Para ello, se fortalecieron los
sistemas legales y los cuerpos de polica.
La emergencia de gobiernos democrticos intent cambiar de forma drstica el
enfoque en la materia. Pasara de un enfoque reactivo y punitivo, a uno preventivo, donde
se mencion a la participacin ciudadana como el elemento que dara sentido a cada accin
en materia de seguridad pblica. Este enfoque requerira nuevos mecanismos de
participacin y se centrara en acciones de tipo preventivo para resolver el problema
creciente de inseguridad.

181

No puede excluirse alguno de los enfoques, y de hecho no se hace, tal y como lo

planteara un enfoque garantista: un mximo de seguridad para la ciudadana con un mnimo
de fuerza contra aquellos que delinquen. La seguridad, tal como la democracia, estara
compuesta de dos mbitos: uno formal con acciones netamente policiales, y otro como con
una dinmica especfica en la relacin entre ciudadanos e instituciones de seguridad pblica
travs de una poltica preventiva de seguridad.
Para hablar de seguridad en un gobierno democrtico no bastara con que se
atendieran las acciones formales de seguridad, sino que sera fundamental la inclusin y
participacin ciudadana en la parte preventiva. Dicha participacin existira slo en la
medida en que los ciudadanos y grupos de la sociedad civil tuvieran la opcin real de
incidir para darle un enfoque y una direccin de acuerdo a sus necesidades e intereses.
La distincin entre un gobierno democrtico y otro que no lo es no tiene que ver con
redefiniciones institucionales radicales, con el aumento de recursos o con un automtico
incremento en la capacidad administrativa. La distincin viene de que un gobierno
democrtico reconoce que lo poltico va ms all de las instituciones de gobierno y que hay
fuera de ellas actores directamente involucrados que estn capacitados y/o con la
informacin y conocimientos necesarios para colaborar en los problemas que enfrenta.
Justo en materia de seguridad una poltica preventiva tiene como pilar fundamental la
retroalimentacin.
Pero no slo lo reconoce, sino que se plantea como objetivo el integrar a esos
actores y darles la importancia y el papel que pueden desarrollar dentro de sus programas o
polticas. Para lograrlo, genera las dinmicas y mecanismos que acerquen ambos circuitos y
que permitan un trabajo conjunto y por tanto ms eficaz, que aumenten la capacidad que
tiene de gobernar.
Esa es la expectativa acerca de un gobierno democrtico, que de acuerdo a sus
caractersticas est en mejores posibilidades de lograr ese acercamiento que otro tipo de
gobiernos. No es que tenga ms recursos o que los problemas disminuyan. Es la capacidad
que tenga de dirigir y coordinar a todos los actores relacionados e involucrados para atender
dicha cuestin de mejor forma.

182

En seguridad pblica, a diferencia de otras actividades de gobierno, la participacin

ciudadana presenta un matiz. No es posible ni deseable que los ciudadanos deban participar
en todas las acciones o programas. Algunas funciones son inherentes a las instancias de
seguridad y slo ellas tienen las facultades y capacidades para llevarlas a cabo. Es un papel
que no puede ni deber ser delegado. Pero esa inclusin y participacin s que es
fundamental en los programas y acciones de tipo preventivo. El gobierno entonces tendr
que ser eficaz tanto en las acciones que le competen directa y exclusivamente, como en
aquellas que fomenten ese acercamiento a los ciudadanos y grupos de la sociedad civil.
Hasta antes de 1997, la ciudad de Mxico era gobernada por un regente designado
directamente por el Ejecutivo Federal que reproduca la forma de gobierno aplicada a nivel
nacional. Los objetivos de esos gobiernos fueron orden y seguridad, lo que se tradujo en la
directriz de mantener el orden y la tranquilidad pblica, lo que sea que esto significara para
el gobierno en turno. As, la seguridad pblica se vio como una actividad administrativa al
servicio del gobierno, en pos del orden pblico y muy lejos de los ciudadanos, a los que no
miraba como objeto de sus funciones.
Esta seguridad no democrtica tampoco estaba muy cerca del marco legal
democrtico y paradjicamente, eran los cuerpos de polica los que ms a menudo
transgredan los derechos de los ciudadanos en aras de los objetivos de gobierno y del
orden pblico. La corrupcin y la ineficiencia comenzaron a ser los elementos
caracterizadores de los cuerpos policiacos, adems del autoritarismo.
Los procesos democratizadores en el pas iniciados en la dcada de los setentas
generaron un empuje que oblig a los gobiernos a ir abriendo espacios y modificando las
dinmicas del ejercicio del poder de forma paulatina. No es que los gobiernos tomaran
conciencia de pronto de la necesidad de ser democrticos, sino que se vieron en la
necesidad de ir realizando modificaciones debido a las demandas de los ciudadanos y los
grupos de la sociedad civil.
Se modificaron las reglas y se estableci que seran los propios habitantes del D.F.
los que elegiran a quien los gobernara. Existan ya las condiciones y los mecanismos para
un gobierno democrtico en la ciudad, y esa fue la bandera con la que se manej la primera

183

gestin de gobierno del D.F. Adems, dicho gobierno provena de un partido de izquierda,
lo que reforzaba an ms la expectativa por un gobierno democrtico.
Este primer gobierno deba iniciar un nuevo tipo de gestin, no slo por las
condiciones en las que se origin o los mecanismos a travs de los cuales lleg al poder,
sino porque desde un inicio, se autodenomin como democrtico en clara contraposicin
con gobiernos anteriores. En materia de seguridad heredaba una situacin crtica en la
ciudad que amenazaba con agravarse: cuerpos policiacos lejanos de los ciudadanos,
corruptos, mal preparados y mal equipados, as como un sistema de procuracin de justicia
tambin corrompido y que fomentaba ms la impunidad que brindar justicia. Todo ello,
aunado al aumento considerable de la criminalidad en la ciudad dej un panorama
complicado de atender.
Se esperaba que un gobierno democrtico estuviera en mejores condiciones de
afrontar un problema de seguridad como el que se vislumbraba en el D.F., comenzando
desde la propia creacin de programas. Pero: haba una distincin importante entre los
programas de los gobiernos anteriores a 1997 con los posteriores? Muy pocas en realidad.
Conceptos como democracia, ciudadana y participacin ciudadana se haban usado durante
los gobiernos no democrticos de forma recurrente, lo cual no implicaba que se tomaran en
cuenta en la realidad. En el caso especfico de seguridad, conceptos como eficacia,
profesionalizacin y participacin de los ciudadanos en los programas ya se mencionaban
mucho antes de que un gobierno electo democrticamente llegara a la ciudad, pero nada
ms.
Hasta antes de 1997 no se trat de ser democrtico en realidad, sino slo de
parecerlo, pero los ciudadanos ya lo haban advertido y propugnaban por algo ms que
programas y discursos que no se plasmaban en acciones concretas en la realidad. Los
gobiernos democrticos debieron ser democrticos en realidad y no slo en imagen.
La primera gestin de gobierno electa democrticamente tuvo apenas tres aos para
comenzar a sentar las bases de una nueva forma de gobierno, distinta de gobiernos
anteriores. Adems del inconveniente del tiempo, habra que aadir la inexperiencia y las
dinmicas autoritarias establecidas y fuertemente enraizadas. Pero la gestin de gobierno
que inici en el ao 2000 tuvo mejores condiciones para aplicar un enfoque democrtico.

184

La comparacin entre un programa de gobierno anterior a 1997 y el programa de

gobierno de la gestin de 2000-2006 corrobora lo dicho anteriormente. Las distinciones
entre los programas no fueron sustanciales. Mantenimiento de orden pblico, proteccin de
la integridad de los ciudadanos, prevencin y persecucin de delincuentes fueron objetivos
que se plantearon en materia de seguridad tanto los gobiernos democrticos como los
autoritarios. El nico matiz es que el programa de la gestin 2000-2006 se propuso como
objetivo adicional combatir la impunidad y mejorar las condiciones de vida de los
habitantes de la ciudad. Una pequea inclinacin ms en el papel hacia el enfoque
democrtico de seguridad pblica, nada ms.
Las lneas de accin derivadas de los objetivos generales en ambos programas
tampoco tuvieron una distincin notable. En ambos se menciona a la participacin
ciudadana como pilar de la gestin de gobierno, as como de la necesidad de profesionalizar
los cuerpos policiacos. Acaso hay una diferencia entre el tipo de participacin ciudadana al
que alude cada uno. Mientras que los gobiernos anteriores a 1997 miran la participacin
como un acercamiento, quiz meramente contemplativo, la gestin 2000-2006 la entiende
como un proceso de corresponsabilidad entre gobierno y ciudadanos donde los segundos
debieran tener capacidad de incidencia en la toma de decisiones.
En trminos programticos, el paso de un programa a otro no represent un punto de
ruptura para un nuevo rumbo, sino slo la continuacin de un proceso ya iniciado antes
hacia un enfoque democrtico en los programas de gobierno. La diferencia entre un
gobierno y otro en este caso pas no por una cuestin programtica, sino por el cmo se
realizaron los programas y las acciones, as como los resultados obtenidos. De nuevo, la
capacidad de gobernar.
El gobierno autodenominado democrtico deba distinguirse por incluir, de inicio, a
los ciudadanos en la formulacin de su programa de seguridad pblica. Fue algo que hizo a
travs de foros, pero la inclusin fue improvisada, apresurada y muy acotada. Esa
participacin dio cierta legitimidad, pero no se considera como una prctica que hubiera
buscado ser sistemtica o que haya sido importante.
Fuera de ese espacio, no hubo algn otro esfuerzo relevante del G.D.F. por integrar
a los ciudadanos en la etapa de creacin de sus programas de seguridad pblica. De ese

185

programa general de seguridad se desprendieron los principales programas y acciones que

se llevaron a cabo durante la gestin. Este gobierno realiz algunos esfuerzos por generar
participacin ciudadana pero fueron poco incisivos.
En el mbito de acciones de gobierno, se reconocen esfuerzos y avances en materia
de capacitacin y profesionalizacin a los cuerpos policiacos, pero en general no fueron
acciones que permearan al grueso de las corporaciones. Adems, es incongruente hablar de
profesionalizacin cuando no se podan garantizar ni siquiera las condiciones mnimas para
que los policas ejercieran sus labores, ya no hablar de mejorar sus condiciones de trabajo o
aumentar sus salarios.
En materia de transparencia tambin debe reconocerse un avance importante que
puede ser malinterpretado. El aumento de los reportes de corrupcin policiaca, de delitos
cometidos por policas o violaciones a los derechos humanos no implica que estos
fenmenos aumentaran a ltimas fechas, o que los policas anteriormente no participaran de
ellos. El que todo esto se haga pblico implica que se han iniciado acciones para
transparentar el accionar de los cuerpos policiacos, para combatir la corrupcin y que su
desempeo se realice dentro de un marco de respeto por las garantas de los ciudadanos a
los que sirven.
En el caso de la participacin ciudadana, los grandes desafos a los que se enfrenta
una poltica de este tipo son, por un lado, lograr un cambio en la dinmica de las relaciones
entre gobierno y ciudadana, de cultura poltica; por el otro, lo paulatino de los resultados.
Un enfoque reactivo puede presentar resultados inmediatos y palpables, pero que no
representen un cambio cualitativo en las condiciones de seguridad. Por otra parte, si los
esfuerzos se inician, pero son dejados de lado en favor de acciones ms visibles y con
objetivos inmediatistas, dicho gobierno no puede denominarse democrtico, por muchos
intentos que inicie.
Un ejemplo del enfoque que priv en esta gestin de gobierno, a pesar de lo que se
manifestaba, fue el intento de la aplicacin en la ciudad de las estrategias de Giuliani en
Nueva York, concepto mejor conocido bajo el nombre de Cero Tolerancia. Curiosamente,
por esas fechas se encontraba en el pas Leoluca Orlando explicando la estrategia usada en

186

la ciudad de Palermo para revertir la grave situacin de inseguridad a travs de una poltica
de participacin ciudadana.
Muchos programas y acciones en materia de prevencin se echaron a andar al inicio
de la gestin de gobierno. Los que no presentaron resultados concretos y de forma rpida
fueron paulatinamente abandonados, mientras que otros fueron modificados a la luz de las
exigencias coyunturales sin lneas generales que les dieran consistencia. Tomando de nuevo
el ejemplo de Giuliani, el gobierno del D.F. anunci con bombos y platillos la aplicacin de
la estrategia como una fuerte medida de profesionalizacin de los cuerpos de seguridad
pblica. Posteriores evaluaciones revelaron que muchas de las recomendaciones no podan
ser aplicadas en la ciudad y tras la salida de Marcelo Ebrard de la Secretara de Seguridad
Pblica, el nuevo titular manifest abiertamente que no era partidario de dicho programa y
las recomendaciones quedaron en el olvido.
En lo general se concluye que el enfoque de este gobierno autodenominado
democrtico fue reactivo en lo general y que muchas de las acciones ms visibles fueron
resultado de la presin de los ciudadanos y de los grupos de la sociedad civil, pero
especialmente de los medios de comunicacin, que establecan la agenda a seguir en
materia de seguridad pblica en la ciudad.
Esas mismas presiones generaron que el gobierno echara mano de indicadores
cuantitativos para justificar su trabajo y sus resultados. As, se establecieron metas en
materia de remisiones y de consignaciones, mostrando su aumento como signo de avance y
mejores resultados. Dicha postura es incongruente, dado que un enfoque preventivo
buscara inhibir la comisin de delitos, lo que se traducira en una disminucin antes que en
un aumento. Los aumentos en estas cifras en cierta forma, no hicieron sino hacer evidente
los pocos resultados de la estrategia de participacin ciudadana.
A travs de las cifras de procuracin de justicia se explicaban los avances, pero
analizndolas, estas no mostraron un cambio sustancial en cuanto a resultados. El mejor
indicador se tiene en los ndices de denuncia, que si bien mostraban una tendencia a la baja,
no era debido a una disminucin de delitos cometidos, sino a una disminucin de la
confianza de los ciudadanos en las instancias encargadas de velar por su seguridad y por la
imparticin de justicia. Si el ndice de denuncia, que podra considerarse el nivel ms

187

bsico de participacin ciudadana, disminuy de esa forma, es lgico imaginarse lo que

sucedi con la participacin en otras cuestiones.
Las acciones de este gobierno no tuvieron xito en revertir de forma sustancial las
condiciones existentes de seguridad pblica. Al final, no significaron ms que un intento
por establecer una nueva forma de atender y resolver el problema de seguridad pblica en
el D.F. Pero no todo fue culpa de la cultura poltica de los ciudadanos.
La gestin de gobierno 2000-2006 no hizo todo lo que pudo en materia de acciones
policiales, ni para establecer una estrategia de seguridad pblica primordialmente
preventiva, basada en el acercamiento e inclusin de la ciudadana y los grupos de la
sociedad civil. No se aprovecharon las posibilidades que se tenan para aumentar esa
capacidad de gobernar. No basta con autodenominarse democrtico, o tener las condiciones
necesarias, para realmente lograrlo.
El rasgo distintivo de los gobiernos democrticos es justo el reconocimiento de que
lo poltico no est circunscrito a las instituciones de gobierno o a los mecanismos de
representacin y los partidos polticos. Que en la ciudadana y en la sociedad civil hay un
archipilago de actores polticos involucrados en sus funciones que debe atender, capaces
de influir y colaborar en distintos niveles. Que dichos actores deben ser acercados e
incluidos con la finalidad de aumentar la capacidad de gobernar. Esa es la mayor ventaja de
los gobiernos democrticos, y a la vez, su mayor debilidad.

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