ZONAS DE RESERVA

CAMPESINA
Aprendizaje e innovacin para
el Desarrollo Rural

AUTORES
CSAR ENRIQUE ORTIZ GUERRERO
MANUEL ENRIQUE PREZ MARTNEZ
DANIEL CASTILLO BRIEVA
LUIS ALFREDO MUOZ WILCHES

Pontificia Universidad Javeriana

Facultad de Estudios Ambientales y Rurales
Departamento de Desarrollo Rural y Regional

Pontificia Universidad Javeriana

Facultad de Estudios Ambientales y Rurales

Departamento de Desarrollo Rural y Regional
Transversal 4a N 42-00 piso 8
Telfono: 320 83 20 exts.: 4848 -4840
http/ /:www.javeriana.edu.co/facultades/fear/ddrr/
Bogot, D.C., Colombia
ZONAS DE RESERVA CAMPESINA
Aprendizaje e innovacin para el Desarrollo Rural
Autores:
Csar Enrique Ortiz Guerrero
Manuel Enrique Prez Martnez
Daniel Castillo Brieva
Luis Alfredo Muoz Wilches

c.ortiz@javeriana.edu.co
manperez@javeriana.edu.co
d.castillo@javeriana.edu.co
luis-munoz@javeriana.edu.co

Primera edicin, 2004

ejemplares: 300
ISBN: 958-683-715-7
Correccin estilo:
Andrs Castillo Brieva
Correccin de pruebas::
Andrs Castillo Brieva
Lilia Mercedes Crdoba
Diseo cartula:
JAVEGRAF

Cuadros cartula y contracartula:

Pedro Miguel Ortiz Guerrero
bitiaz@yahoo.com
Somos de por aqu leo y lienzo
Fotografas:
Luis Alfredo Muoz W.
Autoedicin e impresin
Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas - JAVEGRAF
Bogot, D.C., 2004

ZONAS DE RESERVA CAMPESINA. APRENDIZAJE E

INNOVACIN PARA EL DESARROLLO RURAL

CONTENIDO
Agradecimientos .......................................................................................... 9
Presentacin ............................................................................................... 11
Prlogo ........................................................................................................ 15
Captulo I.
Anlisis del contexto rural colombiano .................................................. 21
Captulo II.
Algunas caractersticas de las zonas de reserva campesina
atendidas por el PPZRC ............................................................................... 59
Captulo III.
Metodologa para la evaluacin del PPZRC ............................................. 69
Captulo IV.
Evaluacin del PPZRC .................................................................................. 81
Captulo V.
Zonas de Reserva Campesina, complejidad y desarrollo rural ....... 171
Captulo VI.
Balance e implicaciones de poltica ...................................................... 195
Anexos ....................................................................................................... 205
Bibliografa ................................................................................................ 221
Glosario ..................................................................................................... 235

ZONAS DE RESERVA CAMPESINA. APRENDIZAJE E

INNOVACIN PARA EL DESARROLLO RURAL

NDICE DE TABLAS
Captulo I
TABLA 1. Relacin entre el rea predial rural nacional y los
propietarios, segn tamao de predios para el ao 2001. .......... 24
Captulo III
TABLA 1. Actores involucrados en la evaluacin del PPZRC. ........................ 74
TABLA 2. Talleres realizados en las ZRC (beneficiarios, no-beneficiarios,
GT y OCE). ............................................................................................. 76
TABLA 3. Subproyectos evaluados en campo, ZRC de Cabrera. .................. 77
TABLA 4. Subproyectos evaluados en campo, ZRC de El PatoBalsillas. .... 77
TABLA 5. Subproyectos evaluados en campo, ZRC de Calamar. ................. 78
Captulo IV
TABLA 1. Categoras y monto de gastos previstos para el PPZRC. ............... 83
TABLA 2. Estado de ejecucin de los fondos del prstamo 4363 CO
por categora de costo. ..................................................................... 85
TABLA 3. Tamao de la muestra para la evaluacin participativa de
los SPY de sistemas de produccin sostenible (SPS). .................... 117
TABLA 4. Cobertura del proyecto por ZRC. ................................................... 118
TABLA 5. Matriz de sntesis negativa ZRC de Cabrera, El Pato Balsillas
y Calamar (antes del PPZRC). .......................................................... 134
TABLA 6. Matriz de sntesis positiva ZRC de Cabrera, El Pato Balsillas
y Calamar (despus del PPZRC). ..................................................... 137
TABLA 7. Concepto de los hombres sobre bienestar por componentes
de acuerdo con el PPZRC. ................................................................. 139
TABLA 8. Concepto de las mujeres sobre bienestar de acuerdo con los
componentes del PPZRC. ................................................................. 139
TABLA 9. Nmero de perfiles de SPY por ZRC. .............................................. 143
TABLA 10. Distribucin de los SPY por zonas y por estado de ejecucin. .. 145
TABLA 11. Valor de las inversiones por tipo de SPY. ...................................... 154
TABLA 12. ndices agrupados de desempeo de las inversiones en
desarrollo de las zonas. .................................................................. 156
TABLA 13. Proyecto piloto de zonas de reserva campesina. Indicadores
de monitoreo. .................................................................................. 164

ZONAS DE RESERVA CAMPESINA. APRENDIZAJE E

INNOVACIN PARA EL DESARROLLO RURAL

NDICE DE GRFICOS
GRFICO 1.

Distribucin porcentual en los costos de produccin

de los productos de la ZRC de Cabrera. .................................. 125

GRFICO 2.

Distribucin porcentual en los costos de

El Pato Balsillas. ..................................................................... 126

GRFICO 3.

Distribucin porcentual en los costos de produccin de

los productos de la ZRC de Calamar. ....................................... 126

GRFICO 4.

ndices de eficiencia y efectividad de los SPY . ...................... 148

GRFICO 5.

Valor SPY (programado vs. ejecutado). ................................... 149

GRFICO 6.

Inversiones en los SPY por ZRC

(programada vs. ejecutada). .................................................... 150

GRFICO 7.

Cobertura espacial de los SPY. .................................................. 151

GRFICO 8.

Cobertura poblacional de los tipos de SPY . ........................... 152

GRFICO 9.

ndices de efectividad en el tiempo de ejecucin por

tipo de SPY. .................................................................................. 153

GRFICO 10. Tiempo de ejecucin de los SPY por ZRC. ................................ 154
GRFICO 11. Inversiones en los SPY por ZRC
(programada vs. ejecutada). .................................................... 155
GRFICO 12. ndices de desempeo del PP por ZRC. .................................. 156

Agradecimientos
Los autores manifiestan un especial agradecimiento a los representantes de la comunidad beneficiaria y no beneficiaria del PPZRC, que hicieron parte
del proceso de evaluacin contribuyendo con su experiencia, conocimientos y anlisis en medio de las
dificultades para su desplazamiento y la compleja
situacin de orden pblico existente en las tres zonas. Igualmente es necesario resaltar el apoyo que
se obtuvo tanto de los diferentes Grupos Tcnicos
(GT) y Organizaciones Comunitarias Ejecutoras (OCE),
como del Grupo de Manejo del Proyecto (GMP).
De manera especial los autores agradecen al Banco
Mundial por el inters y apoyo financiero para la publicacin de este libro.
El trabajo de evaluacin del PPZRC cont con la colaboracin de las asistentes de investigacin MARA
TERESA BARN y LILIA MERCEDES CRDOBA, quienes fueron un apoyo fundamental en la construccin de este
ejercicio.

ZONAS DE RESERVA CAMPESINA. APRENDIZAJE E

INNOVACIN PARA EL DESARROLLO RURAL

PRESENTACIN
El Departamento de Desarrollo Rural y Regional de la Facultad de
Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana,
desarroll en el ao 2003, la evaluacin externa del Proyecto Piloto de
Zonas de Reserva Campesina (PPZRC). La ejecucin de este proyecto fue
realizada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a travs
del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA),
con la financiacin del Banco Mundial (prstamo 4363-CO) bajo la lnea
de innovacin y aprendizaje. A su vez, y mediante la disponibilidad de
recursos propios, el Banco Mundial financi la publicacin de los resultados del PPZRC, de los cuales es producto este libro.
La evaluacin cubri tres de las primeras Zonas de Reserva Campesina conformadas en el pas por parte del INCORA que fueron seleccionadas como reas de influencia del PPZRC. Sus caractersticas comunes ha
sido la marginalidad, la pobreza, las confrontaciones entre distintos actores armados por el control del territorio y los cultivos ilcitos. Estas
constantes marcan desestabilizacin en cuanto al desarrollo de las zonas, generando en ellas una alta inestabilidad, tanto de la economa
campesina, como en la propiedad de la tierra.
En este contexto, en general complejizado por las caractersticas
biofsicas frgiles del entorno, una localizacin geogrfica alejada de los
mercados y desprovista de los servicios de apoyo necesarios para garantizar un proceso sostenido de desarrollo rural, sus habitantes han
construido una compleja estructura institucional que les permite seguir
actuando y usando los recursos que son canalizados por el Estado y
continuar trabajando en sus sistemas de produccin.

11

ORTIZ, CSAR; PREZ, MANUEL; CASTILLO, DANIEL; MUOZ, ALFREDO - 2004

Estos logros han sido propiciados por un instrumento de reforma

agraria novedoso, el concepto de Zonas de Reserva Campesina (ZRC).
Este concepto fue viabilizado como propuesta de poltica pblica por
parte del PPZRC, para mostrar que un esquema de desarrollo rural sustentado en la diferenciacin, la participacin ciudadana, la descentralizacin, el control pblico de las inversiones del Estado, entre otros, es
viable en escenarios como los analizados. El proyecto fue aceptado por
los beneficiarios, y estableci pautas para la recuperacin de la confianza en el Estado y permiti establecer un conjunto de principios bsicos
para el inicio de un proceso de desarrollo rural territorial de tipo sostenible e incluyente.
El presente documento espera difundir esta experiencia entre las instituciones vinculadas con el desarrollo rural, las comunidades rurales,
el gobierno y la sociedad en general, con el propsito de ilustrar y difundir los principales resultados obtenidos durante su implementacin.
Aspectos que demuestran con claridad su utilidad y pertinencia como
una poltica pblica de carcter diferenciado que se orienta hacia la estabilizacin de la economa campesina en espacios territoriales especficos.
El balance general alcanzado por la evaluacin, es positivo y
esperanzador. La experiencia del PPZRC muestra que la figura de las ZRC
no slo es viable, sino de igual manera pertinente, para posibilitar que
el importante conjunto social representado bajo el concepto de economa campesina, encuentre una forma cierta y ms permanente de apoyo para su consolidacin y desarrollo sostenible. Por su parte, el gobierno
nacional puede encontrar aqu un mecanismo pacfico y eficiente de
posicionamiento y recuperacin de la confianza en los habitantes de
zonas marginales, en y dentro de la frontera agraria.
Este libro presenta en el primer captulo un recorrido por la composicin y reflejo actual del problema agrario en Colombia, puntualizando en la importancia del acceso a la tierra, y un breve anlisis de las
Zonas de Reserva Campesina en el marco de una nueva visin de la
ruralidad. El segundo captulo presenta la localizacin y descripcin de
los territorios y caractersticas socioambientales de cada una de las zonas. El tercer captulo expone la metodologa implementada, describe

12

ZONAS DE RESERVA CAMPESINA. APRENDIZAJE E

INNOVACIN PARA EL DESARROLLO RURAL

la validacin de los instrumentos de recoleccin y anlisis y relaciona

las actividades desarrolladas durante el trabajo de campo. El cuarto captulo registra el balance de los resultados obtenidos durante la administracin del proyecto, el desarrollo de las zonas y los alcances en cuanto
a la estructura de su evaluacin y seguimiento. En el quinto captulo se
hace un anlisis de la Zona de Reserva Campesina como instrumento
de poltica as como de los resultados del PPZRC desde la lente de los
sistemas complejos, lo cual evidenci las percepciones que tienen los
beneficiarios acerca de las mltiples relaciones y variables que determinan el nivel de complejidad percibido por la comunidad en las tres zonas. Por ltimo, el sexto captulo recoge las principales lecciones del
PPZRC, as como recomendaciones a la poltica pblica para la posible
replicacin del instrumento en funcin del desarrollo de los territorios
y comunidades rurales en Colombia.
Este trabajo procura contribuir con los estudios que demuestran la
importancia y la estrecha relacin entre la democratizacin del acceso a
la tierra y los procesos de productividad, rentabilidad y competitividad;
con el fin de apalancar la toma de decisiones de poltica pblica en materia de desarrollo rural. Es de resaltar que para los pobladores rurales y
el Estado, superar el problema de la equidad en el acceso y tenencia de
la tierra y de otros factores de produccin, es una meta an distante en
el proceso de construccin democrtica de la sociedad colombiana.

13

ZONAS DE RESERVA CAMPESINA. APRENDIZAJE E

INNOVACIN PARA EL DESARROLLO RURAL

PRLOGO
El tortuoso camino recorrido por el Proyecto Piloto de las Zonas de
Reserva Campesina, cuidadosamente analizado por el equipo de
evaluadores de la Pontificia Universidad Javeriana, guarda sin duda relacin con la trayectoria de las colonizaciones en Colombia. No puede
ser de otra manera, dada la historia escrita por nuestros campesinos en
estas dolorosas epopeyas. Como lo relata este estudio, la novedosa figura contemplada en la Ley 160 de 1994, el ms reciente cuerpo jurdico
sobre reforma agraria en el pas, naci de los propios frentes de colonizacin, como propuesta de los campesinos al Estado para edificar un
punto de encuentro, de comn acuerdo. Quienes hicieron or su voz
traan a sus espaldas una historia de muchos y frustrados intentos de
fundarse, de abrir fincas, de levantar pueblos con nombres que tenan
en sus memorias y que todava encontramos en las cordilleras, pueblos
a veces arrasados por las guerras o abandonados por las presiones que
los hicieron invivibles. De estos fundadores, no pocos haban vivido
exilios y marchas, acuerdos con las autoridades y nuevas ilusiones seguidas de nuevas frustraciones.
En los primeros pasos que se dieron en la organizacin del proyecto
nos encontramos con una mezcla de suspicacias y optimismos en quienes iban a ser los interlocutores en la experiencia. La formulacin de la
propuesta tcnica haba supuesto algunas de estas dificultades pero su
magnitud se acrecentaba ya en el terreno ante los obstculos que surgan de manera sistemtica frente a los lentos avances de la iniciativa.
No obstante, era en las propias comunidades en donde tambin se le
iba buscando caminito al proyecto.
Estas circunstancias, fueron las que permitieron los logros que hoy
registra la evaluacin del proyecto: por encima de los costos que impusieron las instancias centrales, se abri paso la capacidad de comprensin de las comunidades de las exigencias del proyecto, de los
procedimientos administrativos, y algunas de sus iniciativas pudieron

15

ORTIZ, CSAR; PREZ, MANUEL; CASTILLO, DANIEL; MUOZ, ALFREDO - 2004

enrutarse por los vericuetos establecidos en los manuales, que tambin

aprendieron a manejar.
La historia de cada una de las comunidades que participaron en el
proyecto se plasm de una u otra manera en la forma como se desarroll la experiencia del proyecto piloto, tal como lo narra su evaluacin:
de un paulatino y desconfiado acercamiento a la institucionalidad estatal en el caso de El Pato, de construccin muy propia de su municipalidad en el caso de Calamar, y de arraigada comunidad campesina en el
caso de Cabrera. Cada una de ellas ha vivido, en el fondo, la misma
tragedia de las presiones polticas, el cerco, la violencia y el desarraigo,
desatados durante los distintos captulos de la historia de nuestro conflicto agrario. Sin embargo, cada uno de estos ncleos ha vivido estas
condiciones de manera particular, de acuerdo con las condiciones geogrficas, econmicas, sociales y polticas de cada regin. De esta manera, el trasfondo de cada una de las reservas campesinas que actuaron
dentro del proyecto es un captulo de la historia de nuestras colonizaciones y, de hecho, de nuestra historia agraria.
La frontera ms lejana de los epicentros comerciales es, sin duda, Calamar. Enclavado en sur del departamento de Guaviare, fue punto de
acopio de las caucheras del Vaups; permaneci luego adormecido hasta
cuando comenzaron a llegar los empobrecidos desplazados de la guerra
en los aos cincuenta y sesenta. El espejismo de la colonizacin dirigida patrocinada por el Estado vino a facilitar la localizacin de la mano de
obra que como trabajo campesino facilitara el desarrollo de los cultivos
de coca a comienzos de los aos ochenta. El relativo marginamiento de
las comunidades all asentadas, de la mano de sus tradiciones polticas y
organizativas condujo a una particular construccin municipal desde las
veredas: los asentamientos campesinos configuraron sus propios mecanismos de organizacin, de debate, de acuerdos y de representacin, las
interveredales como va de organizacin poltica del municipio, y dentro
de esta estructura oper el proyecto.
En El Pato, municipio de San Vicente del Cagun, Caquet, formado
por asentamientos de antiguos colonos caucheros y quineros se vivi el
cerco de las haciendas de Balsillas y San Vicente y la presin directa de
la guerra desde fines de los cincuenta, con el resultado de su aislamiento y mayores dificultades para su desenvolvimiento econmico.
16

ZONAS DE RESERVA CAMPESINA. APRENDIZAJE E

INNOVACIN PARA EL DESARROLLO RURAL

Cabrera, Cundinamarca, un pueblo ms andino, surgi en el marco

de la descomposicin de las antiguas haciendas, buena parte de las cuales fue parcelada entre algunos de sus antiguos arrendatarios, en aplicacin de la Ley 200 de 1936. Los asentamientos campesinos afianzados en
este proceso recibieron las presiones de la guerra en los aos cincuenta,
calificada por PIERRE GILHODES como la revancha terrateniente, la resistieron, construyeron sus representaciones polticas y lograron mantener
sus articulaciones con los mercados regionales, alcanzando tambin accesos a las instituciones nacionales no exentos de dificultades.
Estos tres asentamientos fueron entonces producto de historias locales diversas pero tuvieron un denominador comn: el ciclo colonizacin-conflicto -migracin-colonizacin. Este ciclo se ha ido
extendiendo a lo largo y ancho de todo nuestro territorio, ha generando el desplazamiento de tres millones de personas dentro de una geografa que hoy cubre desde La Guajira hasta el Caquet y desde Arauca
hasta Tumaco ha servido de instrumento a una desaforada concentracin de la propiedad agraria. De acuerdo con un reciente estudio del
Banco Mundial*. Colombia ostenta un coeficiente de Gini del 83%, uno
de los ms elevados a nivel mundial, que permite a 2.300 propietarios
concentrar predios de ms de 2.000 has, generando de paso niveles de
pobreza solamente superados por los pases ms pobres de la regin.
Pero esta concentracin no obedece al afn de desarrollar productivamente el campo. Como lo constatan estudios recientes y pronunciamientos gremiales, en los casos del algodn y del arroz, la produccin
de estos cultivos an se mantiene muy por debajo de los niveles alcanzados a comienzos de los aos ochenta y nos encontramos lejos de recuperar las 800 mil hectreas en produccin alcanzadas en esa poca.
Porque quienes acaparan esas tierras lo hacen por otros mviles como
son el control de territorios de inters de empresas multinacionales, el
lavado de dineros procedentes del narcotrfico o el ms estratgico an
de desarraigar poblaciones para controlarlas, como lo advirti HANS
BINSWANGER, agudo analista del Banco Mundial.

* Colombia: Land Policy in Transition. The World Bank, 2003.

17

ORTIZ, CSAR; PREZ, MANUEL; CASTILLO, DANIEL; MUOZ, ALFREDO - 2004

Este es tal vez el efecto ms grave de esa larga guerra contra los campesinos que ha atestiguado el pas, con la cual se ha construido un inmenso ejrcito de reserva obligado por la necesidad a actuar como la
mano de obra barata para la agricultura comercial, hasta cuando fue
buen negocio, en los cultivos de marihuana, coca y amapola o en los
canales de la comercializacin de sus derivados o en la prostitucin internacional, tragedias en donde Colombia aporta algunas de las cifras
ms elevadas a escala mundial.
Por estas razones la experiencia del Proyecto Piloto de las Zonas de
Reserva Campesina adquiere un valor particular. Esta experiencia permiti recuperar y reconocer parte muy importante de la historia de las
colonizaciones recientes; permiti igualmente explorar alternativas en
la construccin de relaciones polticas entre las comunidades de colonos y la institucionalidad estatal, como lo destaca la evaluacin y lo ha
reconocido el Banco Mundial; pero tambin porque el desenlace del
proyecto puso al desnudo la esencia del poder en nuestras estructuras
polticas: no escap a los decisores polticos el alcance de esta experiencia, altamente valorada por sus evaluadores, y para darle trmino, no
solamente se revers la forma de desarrollar los proyectos, a partir de
las iniciativas campesinas, remplazndola por la imposicin desde el
nivel central, sino que se ahog con la persecucin y el destierro a las
organizaciones que hicieron posible la experiencia.
El precio pagado por quienes aportaron su entusiasmo y su trabajo
para obtener los logros que hoy destaca la apreciacin realizada por los
evaluadores ha sido ciertamente elevado. No obstante, as como los viejos colonos propusieron la figura de las reservas campesinas acopiando
sus experiencias y sus sueos; quienes participaron en el proyecto, ya
fuera en la parcelacin de La Abisinia o en la construccin del puente
sobre el Coreguaje o en cualquiera de esas iniciativas, o los campesinos
y colonos que de otra forma conocieron la experiencia, tienen en ella un
nuevo aprendizaje en el duro camino para construir un pas justo con
todos sus hijos.
DARO FAJARDO MONTAA

18