A NECESSIDADE E POSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DE PROPOR

EMENDA CONSTITUIO POR MEIO DA INICIATIVA POPULAR: UM

MEIO PARA O EXERCICIO DA DEMOCRACIA DIRETA.

Autor: Arthur Bruno Ferreira de Lima Acadmico de Direito FLF

Co-Autor: Antnio Carlos Feitosa Neto Acadmico de Direito UVA
Co-autor: Nathaniel Guilherme Moror Junior Acadmico de Direito FLF
Orientador: Carlos Eduardo M. de Aguiar Jnior Prof. FLF

Sumrio: 1. Breves consideraes sobre a evoluo da Democracia na Europa; 2. A soberania

popular e democracia representativa: um referencial histrico; 3. Participao popular na
constituio cidad de 1988 e crise de representao; 4. A constitucionalidade da alterao do art.
60 da CF/88, com o objetivo de incluso do povo como legitimado para propor emenda
constituio; Concluso.

RESUMO
Na atual conjectura poltica e com o aumento do ativismo poltico da
populao, o povo tem clamado por mais democracia, participao e lisura com a coisa
pblica. Portanto, temas como a representatividade poltica, a efetivao da soberania
popular e participao popular nas decises do Estado se tornam muito atuais e
necessrias. Para tanto, foram inseridos na Constituio diversos mecanismos de
democracia participativa atravs da iniciativa popular, porm, muitos so subutilizados
ou esquecidos. A iniciativa popular um instrumento utilizado pela democracia direita
ou semidireta que permite que os cidados participem das decises legislativas do
Estado. Antes de tudo, a possibilidade da iniciativa popular uma ferramenta
fundamental ao desenvolvimento da democracia nos moldes atuais que carecem da
atuao mais ativa da soberania popular, sobretudo, com a crise de representatividade
no Brasil. O objetivo do presente artigo descobrir se possvel e necessria a
iniciativa popular para propor PEC (proposta de emenda constituio) como
ferramenta de maior efetividade da vontade popular nas decises democrticas. Com
base no mtodo dedutivo utilizou-se a tcnica da pesquisa indireta de documentao

bibliogrfica e legislativa para compreender a evoluo histrica do modelo de

soberania popular e representao democrtica desenvolvido na Europa, e hoje,
ratificado no mundo ocidental. Foram pesquisadas as crticas ao sistema de
representao, os institutos de participao popular existente na constituio brasileira e
se existe a necessidade e possibilidade constitucional de propor emenda constituio
por iniciativa popular.
Palavras-chave: Iniciativa Popular. Emenda Constitucional. Soberania Popular.
1. Breves consideraes sobre a evoluo da Democracia na Europa
Na Grcia antiga desenhou-se o modelo de democracia, muito embora nem
todos tivessem o direito a participar da vida poltica da cidade-Estado. Neste cenrio,
apesar das restries de participao efetiva de todos, existia uma democracia direta,
onde o individuo considerado cidado podia participar plenamente da vida poltica da
polis. Todavia, ao longo da histria regimes absolutistas levaram as ideias democrticas
da Grcia antiga para um lugar longnquo da poltica.
Essas ideias foram recuperadas mais tarde durante o desenvolvimento do
pensamento iluminista e com a Revoluo liberal francesa do sculo XVIII, como
maneira de ultrapassar um status quo poltico que no correspondia mais ao anseio
social da poca. Entretando, o novo modelo de democracia se molda pela representativa,
influenciado pelas ideias de iluministas como Montesquieu, Rosseau e Says.
O novo modelo de democracia desenhado estrutura-se lentamente e
reorganiza o modelo de democracia antigo, onde o cidado participava diretamente das
decises da polis, nesse novo contexto o cidado possui sua participao garantida de
forma indireta nas decises polticas. Da surge questes relacionadas soberania
popular.
2. A soberania popular e democracia representativa: um referencial histrico
A soberania popular a orientao doutrinria pela qual um Estado-nao
constitudo e formatado de acordos com a vontade de seus habitantes, que so a fonte
primaria de todo o poder poltico daquele. Este instituto est fortemente conectado com
as teorias dos filsofos contratualistas do sculo XVII e XVIII. O pensamento central
nesta doutrina a de que para que um governo ou lei seja considera legitima
necessria a anuncia dos governados. A partir dessa conceituao doutrinaria da

soberania, ela tornou-se o norte democrtico principal na maioria dos pases do mundo,
sobretudo, no mundo ocidental.
A fundamentao desse instituto encontra-se esculpido no pensamento de
Hobbes, Locke e Rosseau atravs da teoria de que o Estado surgira a partir de um
contrato social realizado entre os indivduos de uma sociedade, onde estes abririam
mo de maneira voluntria de determinados direitos recebendo em troca a proteo
contra os perigos e riscos de um estado natural denominado estado de natureza onde
os indivduos viveriam em estado de selvageria. Portanto desenvolveu-se com base
nesse raciocnio a ideia de que as decises polticas de um povo deveriam ser passadas
para o ente estatal e este seria o representante de todos os anseios do povo que elegeria
representantes para efetivar essa vontade e atingir o fim democrtico. Essa maneira de
governar tornou-se a base estrutural da democracia nos pases ocidentais, o que se
convencionou chamar de democracia representativa, a mais utilizada no mundo
atualmente.
Entretanto, a soberania popular um problema enfrentado por Rosseau no
sentido de que ele acredita que s existe soberania popular plena se a democracia for
exercida de forma direta. J Montesquieu, um grande racionalista responsvel pela
estruturao atual da diviso dos poderes dentro do Estado, diz que no possvel,
sobretudo em Estados complexos, que a soberania popular seja efetiva e funcione
plenamente atravs da democracia direta, assim, sendo necessrio que os indivduos
sejam representados politicamente no exerccio dessa soberania.
A discusso finaliza-se com a ratificao no pensamento poltica da poca
assentadas na tese de Sieys1 sobre a soberania alm de demais seguidores de
Montesquieu atravs da Assembleia Constituinte de 1789, na frana. Mais tarde, em
1791, a frana consagra o principio de tal tese em sua constituio, modelando as linhas
da atual democracia representativa vista em todo ocidente. Assim toda discusso sobre
quem ser o titular de fato da soberania girar em torno dessas ideias. Ao longo dos
ltimos sculos, porm, o modelo soberano da democracia representativa foi recebendo
muitas criticas, pois, ele no daria uma efetiva participao poltica ao povo nas
decises importantes do Estado. Como resposta a essas criticas surgiram s ideias da
democracia direita e semidireta (participativa) como meios de integrar o povo ao
processo elaborativo das leis por meio de referendo, plebiscito, lei popular, veto
popular, oramento participativo e revogao de mandatos.

_______________________________
1

Para Says, diferentemente do pensamento de Rosseau e em parte de Mostequieu, a soberania no reside

no povo, mas sim na nao, refletida na figura do parlamento. Assim, a soberania nacional estaria
diretamente ligada ao parlamento e, por conseguinte ao princpio da representao. Desta maneira, a
representao seria um principio de constituio da nao.

O Brasil, como a grande parte dos demais pases ocidentais, adotou o

modelo da democracia representativa para seu ordenamento jurdico. Consagrando- o na
constituio federal de 1988. Todavia, pelo fato do debato doutrinrio sobre a extenso
da participao poltica da populao e a efetiva representao de sua vontade j vim
sendo debatida desde final do sculo XVIII, o constituinte originrio sabiamente inseriu
os instrumentos de democracia participativa, direta ou semidireta, na Constituio
Federal de 1988, assim aqueles esto elencados no art. 14 da constituio federal, bem
como em outros dispositivos ao longo da constituio federal.
Desta maneira, compreendendo esse desenrolar histrico do processo
democrtico ocidental no qual o Brasil est inserido efetiva-se a inferncia da maneira
como a democracia representativa reflete o poder soberano do povo e como a
democracia semidireta atua em nossa realidade jurdica e poltica. Bem como nos
permite entender e abstrai sobre modelos de ampliao dessa participao poltica do
povo na vida poltica atravs da elaborao de leis ou propositura de emendas a
constituio.
3. Participao popular na constituio cidad de 1988 e crise de representao

A competncia de criar as leis de um Estado sempre esteve centrada no

poder legislativo desde a revoluo francesa, em decorrncia do direito constitucional
clssico e da doutrina histrica de separao dos poderes atrelada ao principio da
representao, como assim afirmam diversos autores.
Entretanto, no desenvolvimento desse processo, outros rgos dos Estados
foram ganhando a competncia para se inserir na seara legislativa e comearam a
produzir legislao; Da mesma maneira, o povo foi retirado de sua inrcia poltica e
ascendeu a essa possibilidade tambm. Assim, o direito constitucional brasileiro

acompanhou essa evoluo que vem se desenrolando ao longo da historia no ocidente e

estendeu a participao popular e de outros rgos estatais no processo legislativo.
Desta maneira, o constituinte originrio, em se tratando de soberania
popular, ao tecer a constituio de 1988 definiu o povo como o titular do poder
soberano. (art.1 pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituio.) Determinou
que esse poder fosse exercido pelos representantes por ele escolhido. Todavia, o
constituinte foi sbio ao conferindo ao povo a capacidade de intervir no processo
legislativo como legislador ordinrio de forma ampla. o que se aduz no art. 14 da
CF/88 (BRASIL, 1988), onde o povo pode atuar utilizando-se de sua qualidade
soberana:
Art. 14 A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo
voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei,
mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.

Como visto, neste artigo nomeiam-se os instrumentos mais adequados para

a atuao da democracia direta atravs do plebiscito, referendo e iniciativa popular; A
regulamentao legal dessa matria inserida no art. 14 da CF/88 foi feita pela lei 9.709
de novembro de 1998. Tambm vejamos, em matria de produo legislativa, a
constituio federal ainda diz (BRASIL, 1988, grifo nosso)2:

[...]Art. 61 A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a

qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da
Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio.

Pargrafo segundo A iniciativa popular pode ser exercida pela

apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por,
no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo
menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento
dos eleitores de cada um deles.[...]

Ademais, alm de a constituio ainda determinar a atuao da iniciativa

popular nos estados e municpios (art. 27 pargrafo 4 e art. 28, XI, respectivamente,
CF/88) ela insere outros modos de participao popular, seno vejamos: Direito de
petio (art. 5, XXXIV, CF/88), Tribunal do Jri (art. 5, XXXVIII, CF/88); ao
constitucional popular (art. 5, LXXIII, CF/88), ao penal popular (art. 5, LXVIII,
CF/88); Formas de participao na administrao (art. 37, pargrafo 3, CF/88);
Controle popular das contas municipais (art. 31, pargrafo 3, CF/88); ainda Audincia

_________________________________
2

BRASIL, Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Disponvel em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em 28 de outubro de 2016.

Pblica (art.58, II, CF/88); denncia pelo cidado aos Tribunais de Contas (art.89,
CF/88); Dentre muitos outros que poderamos citar aqui.
Muito embora, haja um amplo discurso da participao popular na
constituio, autores como Paulo Bonavides (2008, p.54, grifo nosso) critica o modo
pelo qual tais institutos so utilizados no nosso pas:
[...] No artigo 14 se nomeiam os instrumentos plebiscitrios da democracia
direta; no todos, seno os trs mais importantes: o referendo, o plebiscito e a
iniciativa popular. Mas a Lei Almino Afonso, ato legislativo retardatrio, ao
preencher a reserva legal do sobredito artigo, chegou com uma dcada de
atraso, reproduzindo e espelhando fielmente a m vontade das casas
congressuais em repartir com o povo a participao legislativa, cuja fora
e densidade devem radicar na firmeza, alcance e extenso de um princpio e
no na fragilidade de uma regra (...)
(...) O segundo lugar da contradio principiolgica, de que j se fez meno
respeitante ao pargrafo nico do artigo 1, ocorre com o inciso XVI da
Constituio Federal, que atribui ao Congresso Nacional, com exclusividade,
competncia para autorizar referendo e convocar plebiscito. De todos os
bices constitucionais concretizao da democracia participativa, este o
mais dificultoso de remover, no havendo, porm, inconstitucionalidade
alguma se lhe fizermos a remoo [...]
Os refutadores da democracia participativa, em geral, apresentam-se
movidos menos da f e lealdade a princpios do que do empenho em
promover, executar e fazer, durante o exerccio da funo representativa,
a defesa de interesses no raro oportunistas, egostas e privatistas.
Temem, por conseguinte, que a perda, supresso, ou quebra do freio do
art. 49, XV, no que toca competncia exclusiva do Congresso Nacional
sobre a matria ali estatuda, escancare a porta da expanso
participativa do povo em assunto de legislao constitucional.

Ora justamente ser uma nfase nesse patamar representativo que ensejou a
maioria das polmicas a respeito de representao e atuao democrtica do povo: Se a
nao representada pelo Parlamento, a ele, exclusivamente a ele, cabe a representao

poltica.

soberania

parlamentar

substitui,

portanto,

soberania

popular.( BENEVIDES, 1998, p.53).

Historicamente o objetivo das criticas a representao sempre foram essa
referente ao distanciamento entre o povo e seus representantes; E a monopolizao
poltica pelos partidos polticos e grupos privados que acabam desvirtuando o motivo de
existncia do poder legislativo que produzir a vontade do povo. Assim, como diz
Dalmo de Abreu Dallari (1985, p. 135-147):

Especialmente a partir do sculo XIX enveredamos pelo caminho dos

partidos polticos. E chegamos a um ponto em que o partido no mais um
representante do povo, ele um substituto do povo, e aquilo que se propunha
como democracia degenerou em partidocracia.

Assim, surge nesse nterim polmico a necessidade da prtica democrtica

direta ou semidireta, como uma forma de fazer uma ligao entre o representante e o
representado no exerccio do poder. E desta forma, limitar os representantes de tomarem
todas as decises polticas de suma importncia para o povo e torna o povo um
protagonista poltico de sua histria. Em vrios pases com ampla histria de mudanas
polticas, como os Estados Unidos e a Suia, os institutos de participao direta e
semidireta tm se mostrado eficazes como meios de estabilidade democrtica e
participao popular eficiente.

4. A constitucionalidade da alterao do art. 60 da CF/88, com o objetivo de

incluso do povo como legitimado para propor emenda constituio

As duas maneiras correntes de se modificar uma constituio rgida como a

nossa so: atravs da mutao constitucional que uma modificao informal e que
surge como Alexandrino e Paulo principiam (2011, pag.590),
As mutaes constitucionais resultam do evoluir dos costumes, dos valores
da sociedade, das presses exercidas pelas novas exigncias econmicosociais, que terminam por ensejar a atualizao do modo de se enxergar e

interpretar uma regra constitucional, sob pena de a Constituio permanecer

em pleno descompasso com os valores sociais prevalentes no seio da nao.

Esta maneira de modificao ocorre, de sobremaneira, atravs de uma

alterao no sentido do texto constitucional que interpretado de outra maneira sem a
alterao do texto escrito; E atravs da reforma constitucional que a modo formal de
modificao da constituio, utilizado pelo poder constituinte derivado reformador.
Dentro dessa modalidade, os procedimentos possveis so: o da reviso constitucional
que est prevista no art. 3 da ADCT, que determina que aps o prazo de 5 anos
contados da data da promulgao da constituio, esta poderia ser revisada atravs do
voto da maioria absoluta do Congresso Nacional, em sesso unicameral. E o da emenda
constituio, previsto no art. 60 da Carta Poltica, que define os legitimados para
propor a emenda.
Ora descartado a possibilidade do povo propor emenda a constituio por
meio de mutao constitucional, por ser necessrio para se confeccionar uma emenda a
constituio de um procedimento formalmente expresso disposto na Carta Magna.
Resta-nos, analisarmos a possibilidade do povo elencar como legitimado dentro do
poder constituinte derivado reformador.
Uma emenda constitucional tem por objetivo a atualizao constitucional
com a finalidade de adaptar a Carta Magna a novas situaes, progressos e necessidades
da sociedade, do prprio povo. Porm, tal atualizao atravs da emenda constitucional
dotada de certa rigidez no procedimento de aprovao na emenda. Essa rigidez tem o
objetivo de manter a estabilidade do texto do constituinte originrio. Portanto, ao
emendar uma constituio devem ser respeitados determinados limites, esses limites so
os limites do poder de reforma e tem por objetivo impedir que atentados contra a ordem
constitucional sejam cometidos.
Os limites podem ser temporais, que consistem na impossibilidade de
alterao da constituio por lapso temporal especificado; circunstanciais, que impedem
que hajam modificaes em situaes excepcionais e anormais; formais, que requerem
um procedimento especial estabelecido na Carta; E pelos materiais que determinam as
matrias que no podem ser objeto de abolio conservando a integralidade da
constituio.

A possibilidade de propor emenda constituio por iniciativa popular s

iria contra a limitao formal. Quanto essa limitao temporal, trata-se de uma
modificao procedimental acessria que pode ser estipulada no prprio corpo da
Emenda Constitucional que torne o povo legitimado a propor emenda constituio, de
maneira tal qual ocorre com os legitimados j presentes na Carta Poltica.
Ademais, esta limitao suplantada pela legitimidade material que o povo
possui por ser soberano do poder constitucional, positivado constitucional pelo poder
constituinte originrio no art. 1, pargrafo nico onde a Constituio Federal assegura
(1988) todo o poder emana do povo [...]. No pode haver inconstitucionalidade
quando o proprietrio da soberania constitucional o povo, isso feriria a prpria razo
de ser da constituio que efetivar a vontade do povo atravs de mecanismos estatais.
Alm do mais, com fulcro nos princpios republicanos, da soberania
popular, da mxima efetividade das normas constitucionais e dos princpios
fundamentais provenientes da interpretao constitucional, pode-se chegar ao
entendimento cabal que o povo possui o direito de propor emenda constituio para
que esta seja analisada pelo congresso. E aprovada se for o caso.

CONCLUSO

Concluiu-se que a ampliao do rol de possibilidades de interveno

popular no processo legislativo premente. E a possibilidade de PEC por meio da
iniciativa popular se concretizaria como uma maneira de protagonismo poltico do povo,
tomando para si sua responsabilidade soberana no desenvolvimento social e poltico da
sociedade. O modelo poltico constitucional converge para esse caminho de ampliao
dessa participao popular dentro do processo legislativo. O estudo dessa possibilidade
jurdica responde como esse instituto da democracia semidireta pode ser efetivado como
um meio de abertura poltica para o ativismo popular na poltica e uma democracia mais
eficaz e plena. Conclu-se que no h inconstitucionalidade para que o povo proponha
emenda constituio, existe apenas uma falta de vontade poltica dos representantes de
emendar a constituio para a efetivao dessa inovao constitucional.

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