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ALGUNAS DISTINCIONES ENTRE LA NULIDAD Y LA REVOCACIN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO EN LA DOCTRINA Y LA LEY DE PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO GENERAL.
I. NOTAS GENERALES:
Los poderes de la Administracin Pblica sobre el actuar de sus propios
actos (en el presente tema la nulidad de oficio y la revocacin del acto
administrativo), resulta menesteroso resaltar de manera prioritaria, que
constituye un principio fundamental, dentro del estudio de la ciencia del
Derecho Administrativo moderno: la eficacia como principio jurdico de la
actuacin administrativa, y ello implica necesariamente la participacin de
un Estado responsable, que sepa conducir a la Administracin Pblica en la
dura tarea de satisfacer la necesidades pblicas, as como tambin en el
control de sus actuaciones, cuyos efectos directamente vienen a recaer en
los ciudadanos o administrados, y cuyo respeto a su dignidad como a sus
derechos, han sido establecidos como finalidad por nuestra constitucin
Poltica del Per.
Desde la entrada en vigencia de Nuestra Ley de Procedimiento
Administrativo General, en el ao 2001, muchas han sido y son las
interrogantes, por parte de los administrados, los abogados y los operadores
jurisdiccionales, respecto a la interpretacin y aplicacin de algunas de las
instituciones jurdicas que se han incorporado en la referida Ley , dos de
dichas instituciones jurdicas del derecho procesal administrativo, son la
Nulidad de Oficio y la Revocacin del Acto Administrativo.
En efecto tanto la Nulidad y la Revocacin del Acto Administrativo, pese a su
antiqusima tratativa doctrinal, en estos das se ha convertido en un
verdadero paradigma para los Funcionarios Pblicos, al momento de ejercer
el Control administrativo, y declarar la nulidad de sus propios actos
administrativos o revocarlos si fuere el caso; y lo ms preocupante, para el
administrado, quien tiene que soportar la etapas procedimentales, tanto en
sede administrativa, como en sede judicial (en el caso de la nulidad de
oficio, cuando haya prescrito la facultad de declarar la nulidad de oficio en
sede administrativa, y se tenga que instrumentar proceso contenciosoadministrativo).
Resulta propicio manifestar entonces, que tanto la Nulidad y Revocacin del
Acto Administrativo, se sustentan en el Control Administrativo, el cual tiene
por finalidad la proteccin y defensa de la legalidad administrativa y de los
derechos subjetivos de los administrados, armonizndose con ello, la
defensa de cada uno de los derechos subjetivos con el Principio del Inters
Pblico que gestiona la Administracin Pblica.
Por las razones descritas en el prrafo precedente, resulta inevitable e
imprescindible, distinguir cuando estamos frente a una actuacin por parte
de la Administracin Pblica que importe una Nulidad de Oficio del Acto
Administrativo, o de modo contrario, si dicha actuacin material importe
una Revocatoria del Acto Administrativo.
II. NULIDAD DE OFICIO:

La Administracin Pblica, tiene la facultad de revisar sus propios Actos


Administrativos, en virtud del Control Administrativo, institucin explicada
en el marco introductorio del presente artculo, pero dicha facultad tambin
se encuentra fundamentada en el principio de autotutela de la
administracin, por cual, sta puede dejar sin efecto sus propias
actuaciones, bsicamente cuando dichos actos resultan alterados por vicio
alguno de legalidad, y consecuentemente vulnera el ordenamiento jurdico,
atentando contra derechos colectivos (violacin al principio de inters
pblico), o derechos susceptibles de ser individualizados (derechos
subjetivos de los administrados).
En ese contexto, nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, en el
numeral 1 de su artculo 202 prescribe la facultad que tiene toda
Administracin Pblica de declarar de oficio la nulidad de sus Actos
Administrativos, cuando estos se encuentran inmersos dentro de cualquiera
de las causales de Nulidad del Acto Administrativo establecidas por el
artculo 10 del citado texto normativo (1); por tanto podemos afirmar que la
Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, se da estrictamente por motivos
de legalidad (trasgresin directa o indirecta del ordenamiento jurdico
vigente), o por falta de adecuacin de alguno de los elementos del Acto
Administrativo (el cual est viciado) y por tanto afectan de manera parcial o
total la validez del Acto Administrativo.
Tambin cabe sealar, que la Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, de
conformidad con lo dispuesto por el numeral 2 del artculo 202 de la norma
procesal administrativa antes referida, slo puede ser declarada por el
funcionario o autoridad administrativa superior a la que expidi dicho Acto
Administrativo, y si dicho acto fue emitido por funcionario o autoridad
administrativa, no sujeta a jerarqua, ser ste quien deba declarar la
nulidad de su propia resolucin; sin embargo debemos tener en cuenta que
la facultad que tiene la Administracin Pblica para declarar la nulidad de
sus propios Actos Administrativos, prescribe al ao, a partir de que los
referidos actos administrativos hayan quedado consentidos, y en caso que
dicha facultad haya prescrito, slo procede solicitar la nulidad del acto
administrativo, en sede judicial va proceso contencioso-administrativo.
III. REVOCACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
La Revocacin del Acto Administrativo, como institucin del derecho
procesal administrativo, constituye una de las formas de extincin de los
actos administrativos, dispuesta por los rganos que actan en ejercicio de
la funcin administrativa. En sentido lato revocacin es sinnimo de
alteracin del acto por la propia administracin.
En el artculo 203 de nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General,
se ha instituido la figura del la Revocacin del Acto Administrativo, como
una de las formas del Control Administrativo(2) , que ejerce toda
Administracin Pblica, respecto de sus actuaciones materiales y los efectos
que dichas actuaciones ocasionen a los administrados; sin embargo tal y
conforme referamos anteriormente, en la tratativa doctrinaria, a cerca de la
Revocacin del Acto Administrativo, como seala Garca de Enterra:
laten una multitud de problemas. Una parte de estos problemas, los ms

agobiantes quizs, tienen su origen en un defectuoso planteamiento


histrico del tema, dominado durante mucho tiempo por criterios
convencionales y equvocos(3); por tanto cabe preguntarnos Cundo
estamos frente a una Revocacin del Acto Administrativo en nuestra
legislacin procesal administrativa?. Nuestro ordenamiento jurdico vigente
establece como regla general, que aquellas declaraciones de la
Administracin Pblica (actos administrativos), que importen una
declaracin o constitucin de derechos o intereses legtimos a favor de los
administrados, no pueden ser revocados, modificados o sustituidos por
razones de oportunidad, mrito o conveniencia; no obstante ello, la misma
norma administrativa adjetiva, contempla tres supuestos que constituyen la
excepcin a la mencionada regla, los mismos que establecen que los Actos
Administrativos pueden ser revocados:
1) Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por
una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos
previstos en dicha norma, 2) Cuando sobrevenga la desaparicin de las
condiciones exigidas legalmente para la emisin del acto administrativo
cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relacin
jurdica creada y 3) Cuando apreciando elementos de juicio sobrevivientes
se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se
genere perjuicios a terceros. Entonces podemos observar que en los dos
primeros supuestos, nuestra legislacin acoge la Revocacin del Acto
Administrativo por motivos estrictamente de legalidad, es decir que la
Administracin Pblica puede revocar sus propios actos, cuando una norma
con rango de ley as lo establezca o cuando los requisitos que han motivado
la emisin de un Acto administrativo, desaparezcan de manera
sobreviviente a la emisin del mismo; pero en el tercer supuesto,
estaramos frente a lo que la doctrina especializada conoce como
Revocacin del Acto Administrativo por razones de oportunidad, en donde el
acto administrativo del cual se pretende su revocacin, est perfectamente
constituido, no alterado por vicios que puedan acarrear su nulidad de pleno
derecho; pero que sin embargo, en virtud del principio de Inters Pblico en
concordancia con motivos de simple oportunidad o conveniencia, dicho Acto
Administrativo tiene que ser Revocado en sus efectos, sujetndose al
reconocimiento y pago de una indemnizacin idnea que pudiera resarcir
los posibles daos causados al administrado, cuyos derechos legtimamente
obtenidos se han vulnerado, y podemos citar como ejemplo: aquella
concesin que se otorg a favor de un administrado, y que posteriormente
la Administracin Pblica , en virtud de nuevos criterios de apreciacin, se
da cuenta que errneamente concedi va Acto Administrativo, la
mencionada concesin , dicha revocacin obligatoriamente deber contener
una indemnizacin a favor del administrado; tal es el caso que as lo ha
dispuesto nuestro ordenamiento jurdico, en el numeral 1 y 2 del artculo
205 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley 27444.(4)
IV. DIFERENCIAS DOCTRINALES:
Dentro de las diferencias ms resaltantes que la doctrina procesal
administrativa ha podido establecer entre la Nulidad de Oficio y la
Revocacin del Acto Administrativo podemos comenzar citando aquel
distingo que hace el Profesor espaol Fernando Garrido Falla, quien sostiene

el siguiente criterio diferenciador: a) El criterio del rgano, entendindose


que hay revocacin, cuando es la propia Administracin la que elimina un
acto anterior y anulacin o nulidad cuando la eliminacin del acto
administrativo corre a cargo de los tribunales contencioso-administrativos y
b) El criterio del motivo o fundamento, entendindose que hay revocacin
cuando la eliminacin del acto administrativo se produce por motivos de
oportunidad, mientras que la anulacin o nulidad se dicta por motivos de
legalidad(5) , ello quiere decir, por falta de alguno de los requisitos de
validez del acto administrativo. De los criterios diferenciadores expresados,
resulta obligatorio sealar, que en nuestra Ley de Procedimiento
Administrativo General, la revocacin del acto administrativo, slo puede
ser realizada por la ms alta Autoridad Administrativa, no se ha previsto en
ningn caso que la revocacin del acto administrativo pueda ser planteado
va proceso contencioso-administrativo, lo cual si sucede con la nulidad de
oficio, la cual puede ser declarada por el mismo funcionario que expidi el
acto administrativo o el superior jerrquico y cuando dicha facultad haya
prescrito, la Administracin Pblica puede solicitar dicha nulidad postulando
una demanda contencioso-administrativa.
Por otro lado el administrativista Jess Gonzles Prez, adems de las
diferencias citadas anteriormente, ha establecido las siguientes: a) La
revocacin tiene su causa de extincin por (inoportunidad) y la nulidad o
anulacin por (ilegitimidad), b) La revocacin tiene un efecto (ex nunc no
retroactivo) y la nulidad tiene un efecto (ex tunc retroactivo)(6). Adems
de lo ya sealado, cabe destacar que la revocacin cuando obedece a
razones de oportunidad, mrito, etctera tiene carcter constitutivo, ex
tunc, o sea sus efectos rigen a partir de la fecha de la revocacin y la
revocacin fundada en razones de legalidad tiene carcter declarativo, con
efecto ex nunc, es decir, sus efectos rigen desde la fecha de emisin del
acto administrativo revocado.
V. A MANERA DE CONCLUSIN:
A) De lo expuesto en los prrafos precedentes, debemos insistir acotando,
que el uso de los conceptos revocacin y nulidad, suele estar presidido por
una lamentable confusin, la cual trae como consecuencia que dentro de
todas las Administraciones Pblicas, se generan desaciertos en cuanto al
uso y aplicacin de la Revocacin del Acto Administrativo o su Nulidad de
Oficio; por tanto hay un desmedro significativo en el verdadero Control
Administrativo, que debe de ejercitarse al interior de toda Administracin
Pblica, en virtud de la Autotutela Administrativa y el Control de la Legalidad
de los Actos Administrativos emitidos por el Estado, los cuales, si bien es
cierto deben ser emitidos en funcin de un inters social, no puede atentar
bajo ninguna circunstancia los derechos legtimamente adquiridos por los
administrados, quienes se vern favorecidos por el acertado accionar de la
Administracin Pblica en todas sus dependencias y servicios, o tendrn que
soportar la inoperancia y negligencia de las mismas.
B) Por otro lado, se puede apreciar que los supuestos de revocacin del acto
administrativo, que contempla la doctrina consultada para el presente
trabajo, est bsicamente conformada por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia; sin embargo nuestra legislacin, establece dichos supuestos

como razones o motivos por las cuales no se puede revocar un acto


administrativo, cuando dichas razones o motivos importen una declaracin
o constitucin de derechos o intereses particulares; por tanto nuestro
ordenamiento jurdico vigente recoge tres supuestos, que como referamos
anteriormente constituyen excepciones al principio de irrevocabilidad de los
actos administrativos.
VI. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:
BOCANEGRA SIERRA Ral, Lecciones sobre el Acto Administrativo, Editorial
Civitas, 1 edicin, Madrid 2002.
GARCA DE ENTERRA Eduardo y RAMN- FERNNDEZ Toms, Curso de
Derecho Administrativo Tomo I, Versin Latinoamericana 2006, Editorial
Palestra-Temis, Lima-Bogot
GARRIDO FALLA Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I,
13 edicin, Editorial Tecnos, Madrid 2002.
GONZLES PREZ Jess, Derecho Procesal Administrativo, Ediciones
Rosaristas, Colegio Mayor de Nuestra Sra. Del Rosario, Bogot.
PAREJO ALFONSO Luciano, Perspectivas del Derecho Administrativo para el
prximo milenio, Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez Ltda., Sta. Fe de
Bogota-Colombia 1998.
NIETO GARCIA Alejandro, Crtica de la Razn Jurdica, Editorial Trotta S.A.,
Madrid 2007.
ALGUNAS IDEAS CENTRALES O PRINCIPALES:<br />
1.- La Administracin Pblica, en virtud del Control Administrativo y el
Principio de Autotutela puede revisar sus propias actuaciones, quedando
facultada por tanto a declarar la nulidad de sus actos administrativos,
cuando se vulnere el ordenamiento jurdico.
2.- La nulidad de oficio del acto administrativo, obedece a razones de
carcter legal, tan el es el caso, de la contravencin al orden constitucional,
las leyes y normas reglamentarias o la omisin de alguno de los requisitos
de validez del acto administrativo.
3.- En la revocacin, debe tenerse en cuenta, que el acto administrativo ha
sido emitido de conformidad al ordenamiento jurdico; sin embargo por
cuestiones de inters pblico o conveniencia para el administrado se deja
sin efecto el acto administrativo, debiendo indemnizar al afectado con tal
medida.
* Abogado por la Universidad Privada Antenor Orrego de Trujillo.
** Tngase presente que en la elaboracin de nuestra Ley de Procedimiento
Administrativo General, ley 27444, se ha pretendido el fcil entendimiento
de sus artculos, por parte del administrado o ciudadano.
CITAS:<br />
(1)El artculo 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo General,
establece como causales de Nulidad del Acto Administrativo: a) La
contravencin a la Constitucin, las leyes o las normas reglamentarias, b) El
defecto u omisin de alguno de sus requisitos de validez, c) Los Actos

Administrativos que son constitutivos de infraccin penal o los que se dicten


como consecuencia de la misma, etctera.
(2)Del mismo modo que en la Revisin de Oficio de los Actos
Administrativos, la Revocacin se encuentra sustentada tambin en el
principio de autotutela, que el mismo ordenamiento jurdico reconoce a la
administracin, y consecuentemente se le faculte a la propia Administracin
Pblica a dejar sin efecto sus declaraciones o actuaciones, no por una
afectacin a la legalidad, como ocurre en la Revisin de Oficio, sino, porque
se han configurado alguno de los tres supuestos descritos en el artculo 203
de la norma adjetiva.
(3)GARCA DE ENTERRA Eduardo y RAMN- FERNNDEZ Toms, Curso de
Derecho Administrativo Tomo I, Versin Latinoamericana 2006, Editorial
Palestra-Temis, Lima-Bogot,pp.701
(4) Un sector de la Doctrina administrativista, encabezada por Eduardo
Garca de Enterra y Ral Bocanegra Sierra, han establecido que la
Revocacin del Acto Administrativo, constituye una modalidad de
expropiacin forzosa, es por el ello que la administracin pblica debe de
reservar su uso, en situaciones excepcionales; es por ello incluso que su
aplicacin amerita una indemnizacin a favor de los administrados, los
cuales tienen que sufrir las consecuencias de la ejecucin de dicha facultad
revocatoria de la administracin.
(5) GARRIDO FALLA Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen
I, 13 edicin, Editorial Tecnos, Madrid 2002, pp. 665
(6) GONZLES PREZ Jess, Derecho Procesal Administrativo, Ediciones
Rosaristas, Colegio Mayor de Nuestra Sra. Del Rosario, Bogot, pp. 48