Este artigo integra um livro sobre Finanas Pblicas

que ser editado proximamente pela CEPAL. No

citar sem a autorizao dos autores (31-5-99)

PRINCPIOS E REGRAS EM FINANAS PBLICAS:

A PROPOSTA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL DO BRASIL

Martus Antonio Rodrigues Tavares

lvaro Manoel
Jos Roberto Rodrigues Afonso
Selene Peres Peres Nunes

NDICE
Resumo
1. A Motivao da Proposta
2. Princpios e regras para a poltica fiscal
3. Princpios e regras na Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira
3.1. Estabelecendo regras numa federao
3.2. Estabelecendo regras para a intertemporalidade: o processo oramentrio como pea de
planejamento
3.3. Estabelecendo limites ao montante da dvida e realizao de operaes de crdito
3.4. Estabelecendo limites para gasto com pessoal ativo e inativo
4. Consideraes Finais
5. Anexo
6. Bibliografia

Economistas. Respectivamente, Secretrio-Executivo do Ministrio do Oramento e Gesto (martusar@mpo.gov.br),

Assessor Especial do Ministro do Oramento e Gesto (alvaroma@mpo.gov.br), Chefe da Secretaria para Assuntos Fiscais
do BNDES (jafonso@bndes.gov.br) e Assessora Econmica do Ministrio do Oramento e Gesto (selenepp@mpo.gov.br).
Este artigo uma verso modificada de trabalho intitulado Uma proposta para um novo regime fiscal no Brasil: o da
responsabilidade fiscal, apresentado no XI Seminrio Regional de Poltica Fiscal da CEPAL, Braslia, janeiro de 1999. As
referncias Lei de Responsabilidade Fiscal contidas neste artigo dizem respeito ao Projeto encaminhado ao Congresso
Nacional em abril de 1999, o qual poder sofrer alteraes no processo de aprovao. Em dezembro de 1998, Anteprojeto de
Lei foi submetido consulta pblica. Sua elaborao foi coordenada pelo Ministrio do Oramento e Gesto, com
participao decisiva da Secretaria de Assuntos Fiscais do BNDES, incorporando contribuies de diferentes ministrios e
rgos federais. Os autores agradecem a colaborao de Helosa C. Moreira, Laira V. L. Gonalves, Beny Palatnik, Lia M.
G. P. Lopes, Ricardo F. Silveira e Srgio N. Franca.

RESUMO
O debate sobre o papel da poltica fiscal e seus instrumentos indicam a necessidade de (a) definio
de princpios que evitem dficits excessivos e reiterados e (b) imposio de restries ao gasto
pblico, seja atravs de regras, seja pelo controle social via transparncia. A proposta da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) brasileira define princpios, estabelece regras e exige maior
transparncia para a gesto fiscal responsvel. Para cumprir essas regras, a LRF adota alguns
mecanismos j consagrados: corte automtico de despesas e necessidade de compensao no caso da
criao de despesas de longo prazo. Devido s caractersticas da economia brasileira, a LRF confere
tratamento especial a: (a) relaes federativas, respeitando a autonomia dos entes da federao; (b)
deficincias inter-temporais do processo oramentrio, por determinarem parte dos desequilbrios
estruturais do setor pblico; e (c) nveis de endividamento e despesas com pessoal, por sua alta
representatividade no total do gasto pblico
I. A MOTIVAO DA PROPOSTA
As caractersticas das crises, ora de recesso e desemprego, ora de dficits fiscais e inflao,
determinaram o repensar terico dos limites da atuao do Estado e da utilizao dos diversos
instrumentos de poltica econmica. A depresso de 1930 havia consagrado a idia de que o Estado
poderia ser mais eficiente na busca consciente do equilbrio, pois lidava com menores nveis de
incerteza e de assimetria decisria que o mercado. O papel da poltica fiscal expansionista como
promotora de crescimento econmico, contudo, sempre havia sido questionado com base nas
restries da capacidade de financiamento.
A partir da dcada de 70, o surgimento de grandes dficits, processos inflacionrios crnicos
e crises de endividamento acentuaram a importncia dos impactos monetrios da poltica fiscal em
termos de potencial inflacionrio, determinando um movimento de retorno concepo no
intervencionista. Ao mesmo tempo, tornava-se cada vez mais urgente a necessidade de estabelecer
limites, tendo em vista o reconhecimento de que coexistiam efeitos positivos e negativos do dficit
pblico e que, alm da forma de financiamento do gasto, era preciso considerar o seu volume
relativamente ao de outras variveis econmicas.
No caminho para impor controles mais rgidos sobre a poltica fiscal, foram surgindo em todo
mundo movimentos polticos promovendo a tese da independncia do banco central como forma de
impedir o financiamento monetrio do dficit pblico. Ao mesmo tempo, a passagem de governos
autoritrios para democrticos na Amrica Latina determinava que a sociedade passasse a exercer
maior controle sobre o destino dos gastos a partir do prprio oramento - e os limites na conduo
da poltica econmica.
O fortalecimento das democracias e do Poder Legislativo instou a valorizao do Oramento
como pea de controle do gasto pblico e de definio das prioridades nacionais. Este deveria refletir
os anseios da sociedade, em termos de determinao do volume e do destino dos gastos, e assegurar o
equilbrio entre receitas e despesas, bem como os meios para o financiamento dos gastos.
A dcada de 90 marca uma evoluo nessa prtica, a partir das experincias dos Estados
Unidos, da Unio Monetria Europia (UME) e da Nova Zelndia. Nos Estados Unidos, o Budget
Enforcement Act (BEA), de 1990, introduziu mecanismo de corte automtico para as despesas do
governo federal sempre que as previses indiquem o no cumprimento das metas de resultado fiscal
estabelecidas pelo Congresso no processo oramentrio.1
Na Europa, o Tratado de Maastricht, de 1992, estabeleceu normas gerais, a serem obedecidas
por todos os pases, tendo como princpio bsico que "os Estados Membros devem evitar dficits
governamentais excessivos". Em outros acordos no mbito da UME (resolues do Conselho Europeu
e outros regulamentos editados pelos rgos colegiados competentes), foram fixadas metas para:
1 Para aprofundar a anlise da legislao norte-americana sobre a matria, pode-se procurar atravs da Internet as referncias
ao Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 e Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of
1985.

a) as taxas de inflao anual: no mximo 1,5% acima da mdia dos trs pases com menor inflao;
b) os juros de longo prazo: no superior a 2% da mdia dos juros de longo prazo nos trs pases
europeus com inflao mais baixa;
c) o dficit oramentrio: 3% do PIB;
d) o nvel da dvida pblica: 60% do PIB; e
e) a manuteno das taxas de cmbio, nos dois ltimos anos.
Os pases membros obedecem os princpios de uma confederao, conduzindo com relativa
independncia suas polticas, que devem convergir para os critrios acordados, sendo admitidos
desvios desde que mantida a tendncia de ajuste. Em caso contrrio, h punies previstas em
protocolos2.
As experincias norte-americana e europia tm muito a ensinar sobre as possibilidades de
implementao da poltica fiscal numa estrutura federativa. A complexidade institucional, neste caso,
tende a ser potencializada pela diviso de funes entre os nveis da federao, que tomam decises
fiscais, freqentemente dificultando uma separao clara entre as polticas econmicas e a
identificao dos seus responsveis.
Na UME, a formulao e aplicao das normas atinge um conjunto de pases autnomos e
soberanos. Diferentemente, nos Estados Unidos, a legislao contempla apenas o governo federal,
posto que cada unidade da federao possui regras prprias. Apesar de o enfoque do BEA ser restrito
ao governo federal, esse instrumento representa um caso exemplar de controle da expanso do gasto.
Na Nova Zelndia, a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 1994, estabeleceu princpios de
manuteno da dvida e do patrimnio em nveis prudenciais3. O Parlamento fixa critrios de
desempenho de forma genrica e o Executivo tem a liberdade de orar e gastar, desde que com amplo
e estrito acompanhamento da sociedade. Neste caso, o controle social se sobrepe rigidez das regras,
o que fez dessa experincia um paradigma internacional em termos de transparncia, levando Kopits
& Craig (1998) a afirmarem:
"New Zealand represents a benchmark for public sector transparency. The Fiscal
Responsibility Act of 1994, which contains a set of principles for fiscal management and
transparency, is the culmination of a decade of reform designed to improve the efficiency,
effectiveness, and accountability of what had been a large and interventionist public
sector."
No Brasil, a insatisfatria coordenao entre as polticas monetria, fiscal e da dvida pblica,
como parte importante do diagnstico da crise brasileira, j havia determinado, a partir de 1986, a
adoo de uma srie de medidas com vistas a alterar as relaes entre o Tesouro Nacional e o Banco
Central. Dentre essas medidas destacam-se a:
a) unificao oramentria, com extino do Oramento Monetrio (subsdios e financiamentos
agrcolas e de exportao anteriormente financiados pelo Banco Central);
b) unificao da Autoridade Monetria, com a extino da conta movimento do Banco Central no
Banco do Brasil (financiamento quase automtico de gastos fiscais por parte da autoridade
monetria);
c) criao da Secretaria do Tesouro Nacional;
d) proibio constitucional do Banco Central financiar o Tesouro Nacional;
2 Para uma anlise recente da UME, ver Eichengreen & Wyplosz e diversos estudos da OCDE/PUMA. Para uma anlise das
dificuldades de implementao da UME, ver tambm Nunes & Nunes (1997). Uma biblioteca virtual sobre toda esta
regulamentao est acessvel nos sites da comunidade europia - por exemplo, em http://europa.eu.int/eur-lex/en/lif/dat.
3 Para uma anlise especfica sobre a experincia da Nova Zelndia, ver Scott (1996) e Carvalho (1997). Tambm possvel
acessar a home-page do governo neozelands: www.govt.nz . Em particular, no link "Legislation", possvel verificar o
texto na ntegra do Fiscal Responsibility Act 1994 e seu Amendment 1998. Para um detalhamento das normas de gesto
financeira e oramentria, ver o Public Finance Act 1977-1994 e seus diferentes Amendment Acts.

e) criao do caixa nico do Tesouro no Banco Central e implantao do Sistema Integrado de

Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI4.
O Plano Real, em 1994, inaugura uma nova fase para a poltica fiscal no Brasil, pois torna
possvel visualizarem-se os problemas remanescentes da separao de contas sem o vis inflacionrio.
Apesar dos avanos, no entanto, a mudana de padro de financiamento do dficit pblico, da inflao
para a dvida, refletiu-se em crescimento expressivo do endividamento pblico. Enquanto persistia o
processo inflacionrio, era possvel acomodar presses, seja porque a inflao constitua fonte de
financiamento importante para o setor pblico, atravs do imposto inflacionrio, seja porque
funcionava como mecanismo invisvel de compresso das despesas em termos reais, tendo em vista
que, no Brasil, as receitas sempre foram mais bem indexadas que as despesas.
Aps o Plano Real, no se pode dizer que os desequilbrios fiscais tenham sido solucionados,
mas tornaram-se com certeza mais transparentes, pois todas as decises de gasto do setor pblico
passaram a ter impacto real sobre os oramentos. Em conseqncia, as causas desses desequilbrios
tornaram-se mais evidentes, em especial no que se refere s deficincias intertemporais do processo
oramentrio, s contas em aberto introduzidas pela Constituio de 1988, aos problemas do
federalismo brasileiro e, principalmente, ausncia de metas pr-estabelecidas e mecanismos
oramentrios capazes de garantir o seu cumprimento. O fim do processo inflacionrio deu
transparncia falta de consistncia do modelo macroeconmico, sinalizando a necessidade de fazer
escolhas e prever suas conseqncias.
Assim, os problemas histricos do desequilbrio das contas pblicas do Pas, aguados pela
recente reduo dos fluxos financeiros externos devido s crises econmicas da sia e da Russia -que tradicionalmente o tm financiado, esto a exigir dos governantes brasileiros, em todos os nveis,
uma nova postura na administrao dos recursos que a sociedade lhes confia. Faz-se necessrio que o
Poder Pblico no apenas manifeste suas intenes de bem gerir os recursos, mas que assuma
legalmente o compromisso de faz-lo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF insere-se nesse contexto porque, diferentemente das
medidas de ajuste fiscal de curto prazo j implementadas, representa uma mudana estrutural do
regime fiscal, introduzindo conceitos novos como os de responsabilidade e transparncia e
harmonizando diferentes normas para a organizao e o equilbrio das finanas pblicas. Trata-se,
portanto, de um verdadeiro cdigo de boa conduta nas finanas pblicas, aplicvel aos trs nveis de
governo e aos trs Poderes e em sintonia com os princpios constitucionais de autonomia federativa e
de independncia entre os poderes. Sua abrangncia, tanto em termos de matrias, como de
conceituao de setor pblico e em termos temporais, a maior possvel.
Esse carter estrutural da LRF j havia sido reconhecido pelo Programa de Estabilidade
Fiscal, divulgado em 28.10.1998. Neste, foram elencadas medidas de ao imediata e outras de carter
estrutural, dentre as quais foi tambm includa a edio da lei em questo, como um instrumento
"capaz de instituir ordem definitiva nas contas pblicas do conjunto dos Poderes e nveis de governo"
5
.
A motivao da LRF , contudo, bem anterior. A Constituio de 1988 j havia previsto, no
seu artigo 163, uma Lei Complementar6 que disporia sobre finanas pblicas, dvida pblica externa e
interna, garantias e fiscalizao das instituies financeiras. Essa lei transcenderia as questes
contbeis e de controle, atribuio que cabe a outra Lei Complementar, tambm prevista na
Constituio, no seu artigo 165, a qual dever regulamentar os instrumentos e o processo
oramentrio, bem como fixar normas especficas sobre a gesto financeira e patrimonial. 7 Embora se
4 Para uma anlise das alteraes verificadas nesse relacionamento aps 1986, bem como dos problemas remanescentes, ver
Nunes (1999).
5 O texto integral e outras informaes sobre o Programa de Estabilidade Fiscal esto disponveis no site do Ministrio da
Fazenda: www.fazenda.gov.br.
6 No processo legislativo brasileiro, a Lei Complementar funciona como uma espcie de detalhamento da Constituio, cuja
aprovao pelo Congresso exige quorum qualificado (maioria absoluta).
7 Para tanto, j existem projetos de lei no Congresso Nacional, todos de iniciativa dos parlamentares, que revisam e
aperfeioam a Lei n 4.320, de 1964. O principal o n 135/96, na Cmara. Para mais informaes, sugere-se consultar os

espere que as decises em torno dos dois projetos sejam harmnicas e coerentes, sua tramitao
dever prosseguir em separado. Ademais, passados dez anos da promulgao da Constituio e
conquanto a Lei Complementar prevista no artigo 163 no houvesse sido aprovada8, o Congresso,
atravs da Emenda Constitucional que aprovou a Reforma Administrativa (Junho 1998), estabeleceu
prazo de seis meses para que o Executivo enviasse o projeto.
Em consonncia com o esprito de transparncia da LRF e para fomentar os debates e gerar
um consenso nacional em torno da importncia da matria, o anteprojeto de lei foi submetido a um
processo de consulta pblica, tendo sido divulgado, no incio de dezembro de 1998, no apenas
atravs da tradicional publicao na imprensa oficial, mas tambm em site na Internet.9 O processo de
consulta envolveu, tambm, a realizao de audincias pblicas, com representantes dos governos
subnacionais e do setor privado, cujas sugestes foram incorporadas ao projeto de lei, enviado ao
Congresso em abril de 1999.
O objetivo deste artigo , luz do debate sobre o estabelecimento de princpios e regras para a
poltica fiscal, analisar a recente contribuio brasileira na forma da LRF. O artigo est organizado em
quatro captulos. Aps esta breve introduo, o captulo segundo analisa alguns dos aspectos tericos
que tm determinado a tendncia, observada a partir dos anos 80 em vrios pases, de busca do
equilbrio fiscal atravs do estabelecimento de regras. O terceiro captulo faz uma leitura dessas
questes adaptada realidade brasileira enfatizando (a) as relaes federativas, em virtude do respeito
autonomia dos entes da federao vis--vis o estabelecimento de regras; (b) as deficincias intertemporais do processo oramentrio, por terem sido responsveis por desequilbrios estruturais do
setor pblico; e (c) os nveis de endividamento e despesas com pessoal, pela sua representatividade na
explicao do dficit pblico, indicando a necessidade de imposio de limites. O quarto captulo
conclui o artigo.
II. PRINCPIOS E REGRAS PARA A POLTICA FISCAL
Na literatura econmica, a eficincia da poltica fiscal como promotora de crescimento econmico
sempre foi relativizada pela sua forma de financiamento. Em Keynes, a eficincia seria menor caso o
governo financiasse seus gastos com aumento de impostos, reduzindo a renda disponvel do setor
privado, o que poderia impor tambm uma carga tributria excessiva. O financiamento da poltica
fiscal por expanso da base monetria, por sua vez, teria o mesmo efeito de uma poltica monetria
expansionista: aumentaria o produto mas tambm teria um potencial inflacionrio. J o financiamento
do dficit fiscal por emisso de ttulos potencializaria os efeitos do gasto pblico como gerador de
renda e emprego no momento atual, deixando para as geraes futuras o nus de pagamento de juros.
Mais tarde, Domar (1944) e Lerner (1944) deram uma nova formulao ao problema
mostrando que a dvida gerada para financiar o gasto pblico, em determinadas circunstncias,
convergiria para um limite natural. Domar (1944) argumentava que a relao dvida/PIB tendia a
uma posio de equilbrio sempre que houvesse crescimento econmico. Para Lerner (1944), a
colocao de ttulos acionaria um crculo virtuoso ao gerar mais renda e emprego, eliminando a origem
de novos dficits, seja porque eliminaria a insuficincia da demanda efetiva, seja porque ampliaria a
arrecadao tributria pelo aumento da base e, conseqentemente, os limites de financiamento do
governo. Neste contexto, os juros no representariam uma carga para sociedade, sendo vistos como
mera transferncia.
De outro lado, conhecido o argumento de Friedman de que, ao contrrio do financiamento
do dficit fiscal por expanso da base monetria, a emisso de ttulos enxugaria a liquidez do setor
sites das divises oramentrias e de controle do Congresso (ver bloco sobre Oramento da Unio - Documentos em:
www.camara.gov.br ) e do Executivo (ver projeto de grupo de tcnicos no bloco Legislao em: www.sfc.fazenda.gov.br ).
8 Para um histrico dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte de 1987/88 em torno da matria das finanas
pblicas e uma anlise das mudanas no texto constitucional e das principais questes a serem enfrentadas na
regulamentao complementar, ver Afonso e Giomi (1992).
9 Durante o processo de consulta pblica, foram registradas mais de 5.000 consultas homepage: www.mpo.gov.br. Nesse
endereo, alm do texto legal e de uma "biblioteca virtual", compreendendo estudos, textos legais, projetos e links teis
consultados pelos tcnicos que preparam o projeto (vide site http:\\federativo.bndes.gov.br ), foi apresentado um formulrio
padronizado para a apresentao de crticas e sugestes, depois incorporadas verso final do projeto de lei.

privado, podendo gerar elevao da taxa de juros e reduo do investimento privado, com efeitos
recessivos para o nvel de renda (crowding out). Alm disso, para que a compra de ttulos da dvida
pblica se tornasse interessante ao setor privado, o governo poderia ser forado a aumentar
crescentemente a taxa de juros, reforando o efeito descrito. E, ainda, como esta forma de
financiamento fatalmente aumentaria o dispndio com pagamento de juros, para evitar uma trajetria
explosiva da dvida, o governo necessitaria, no futuro, de aumentos na arrecadao de impostos ou de
diminuies nas transferncias para outros setores, o que ocasionaria, ento, uma queda da renda.
Esses efeitos tenderiam a compensar-se, determinando a neutralidade da poltica fiscal no longo prazo.
A Escola de expectativas racionais, de que Sargent (1979) um dos representantes mais
notveis, resgatou uma interpretao mais radical: de que a neutralidade tem lugar inclusive no curto
prazo, pois os agentes antecipam os resultados das aes do governo. Isto , caso os agentes
antecipassem essa trajetria, como nos modelos de expectativas racionais, ela sequer chegaria a
iniciar-se. A concluso novo-clssica em termos de poltica econmica idntica monetarista: no
deve haver poltica fiscal [Barro (1974)] nem monetria [Sargent (1979)], evitando-se o surgimento de
crises inflacionrias e de dficit pblico. Nessa trilha, vrios outros autores tambm alertaram para o
problema da forma de financiamento do gasto pblico, mais especificamente para a carga da dvida, a
qual permitiria apenas uma alocao intertemporal em favor de consumo presente e em detrimento de
consumo futuro. 10
Por outro lado, a idia de que a poltica econmica deve ser regida por regras fixas, em
substituio ao poder discricionrio dos governos, tambm est presente, desde muito, na literatura
econmica. Inicialmente, a principal preocupao referia-se ao financiamento monetrio da poltica
fiscal. Autores como von Hayek (1973), Friedman (1968) e Lucas (1972), defenderam a adoo de
regras fixas para os agregados monetrios, como forma de evitar inflao e aumento de
endividamento. Friedman reconheceu que medidas discricionrias poderiam ser mais adequadas se
fossem capazes de acertar a evoluo dos parmetros da economia mas, como seria grande o prejuzo
decorrente dos erros de poltica econmica, seria prefervel substituir a atuao discricionria por
regras fixadas em lei.
Um desdobramento do debate regras versus discricionariedade refere-se associao entre o
poder discricionrio e as presses polticas. Autores como Pissarides (1980) e Buchanan (1986)
explicaram porque os governos insistem em empreender polticas fiscais e monetrias expansionistas
visando elevar o nvel de emprego. A poltica fiscal e a publicidade das obras seriam utilizadas como
instrumento de ao poltica dos governos, os quais objetivariam alcanar ndices de popularidade que
lhes permitissem perpetuar-se no poder.
Mesmo com expectativas racionais, seria possvel afetar o nvel de emprego no curto prazo
surpreendendo os agentes com mudanas no antecipadas do estoque de moeda e provocando
distrbios monetrios no mdio para o longo prazo. Como os governos tm o horizonte limitado pelo
seu tempo de mandato, enfatizam decises que geram resultados rpidos em detrimento da estabilidade
de preos que oferece benefcios no longo prazo. O problema bsico seria a fragilidade inerente da
poltica como um processo para a tomada de decises econmicas, que exige que sejam estabelecidas
prioridades sustentadas por metas consistentes. Segundo Grossman (1988):
the most basic problem... seems to be the inherent weakness of politics as a process for
making economic decisions. Experience suggests that the political process has limited
ability to specify consistent goals, establish priorities, and choose between competing
objectives about economic matters, especially when these decisions require
comprehension of complex technical issues and constant processing of complex
information. (pg. 8)
Nesse sentido, Kydland & Prescott (1977), Buchanan (1986) e Dorn (1987) sugerem que o
objetivo de estabilidade de preos deve ser alcanado mediante o estabelecimento de normas que
configurem a poltica desejada, tais como o anncio pblico dos objetivos a serem perseguidos, a
10 A respeito do debate sobre a carga da dvida, ver Buchanan (1958), Meade (1958), Musgrave (1959), Modigliani (1961),
Diamond (1965) e Barro (1974).

adoo de metas quantitativas pr-anunciadas para vrios conceitos de oferta monetria, a

recomendao de restries mandatrias na gerao de dficits pblicos e a imposio de limitaes
constitucionais tributao e ao financiamento do gasto do governo.
Buchanan (1986) chegou a defender a idia de incorporar tais normas na Constituio Federal,
o que em muitos pases acabou de fato acontecendo. As regras mais comuns, adotadas por grande
nmero de pases, dizem respeito proibio de que o banco central financie o governo, conhecida
"regra de ouro (operaes de crdito no devem financiar gastos correntes)11 e s limitaes no
financiamento por impostos (princpio da anterioridade, por exemplo) 12.
Aqueles que preferem a discricionariedade s regras utilizam como argumento o fato de que a
falta de flexibilidade, que prpria das regras, em geral, acaba inviabilizando sua manuteno ao
longo do tempo. Mais do que isso, a idia de que as regras so rgidas demais para serem cumpridas,
por si s, tambm induz ao no cumprimento, uma vez que retira a credibilidade do processo.
Assim, alternativamente, os organismos internacionais vm dando ao preceito da
transparncia fiscal a mesma importncia dispensada ao da responsabilidade fiscal.13 Isto porque a
falta de transparncia das estatsticas que, em geral, permite acomodar presses e incorporar metas
que, de outro modo, seriam inconciliveis.
No Brasil, por exemplo, pouco aps a promulgao da nova Constituio, Serra (1989)
alertava para a pouca ateno dispensada aos dispositivos que versam sobre o controle, a
transparncia e o planejamento das decises governamentais sobre alocao de recursos:
"As anlises a respeito das conseqncias da Constituio de 1988 sobre as finanas
pblicas tm, em geral, enfatizando a prodigalidade fiscal e a ampliao da rigidez para
reformar o setor pblico, implcitos no novo texto, bem como as caractersticas, mritos e
limitaes das mudanas no sistema tributrio. Curiosamente, at agora, foram ignorados
os dispositivos referentes organizao do gasto pblico, precisamente os mais positivos
para os que se preocupam com as regras adequadas tanto ao equilbrio fiscal como ao
controle, transparncia e ao planejamento das decises governamentais sobre alocao
de recursos...."(p.93)
Nas federaes, o debate regras versus discricionariedade adquire elementos novos. Se
reestabelecer a consistncia fundamental, o caminho para faz-lo deve respeitar as peculiaridades de
cada pas. Contudo, estabelecer regras sem ferir o princpio da autonomia federativa pode ser difcil.
No que se refere ao endividamento subnacional, por exemplo, a anlise das experincias
internacionais apresenta diversidade substancial nos enfoques.
Em termos gerais, segundo Ter-Minassian & Craig (1997), podem-se distinguir quatro
enfoques principais, embora alguns pases possam utilizar tcnicas que abranjam mais de um desses
enfoques. O primeiro enfoque baseia-se na confiana na disciplina de mercado para determinar o
limite do endividamento dos estados. O segundo compreende o enfoque cooperativo para os controles
da dvida, cujos limites resultam da negociao entre o governo federal e os governos subnacionais. O
terceiro diz respeito ao controle do endividamento subnacional com bases em regras especficas na
constituio ou em lei. E, por ltimo, o quarto enfoque refere-se aos controles diretos do governo
central sobre o endividamento subnacional.
Seja tomando o caminho das regras, como o caso nos Estados Unidos e na UME, seja
permitindo maior discricionariedade e confiando no controle do mercado, como o caso na Nova
Zelndia, o fato que o sucesso dessas experincias tem em comum a idia de que a sustentabilidade
11 A este respeito, ver Kopits & Craig (1998).
12 No caso do Brasil, tratam-se de proibies constitucionais.
13 O maior exemplo dessa recomendao o Cdigo de Boas Prticas na Transparncia Fiscal, elaborado pelo FMI. A esse
respeito, ver IMF (1998) e o site www.imf.org/fiscal . Uma verso oficial em portugus deste cdigo de conduta tambm
pode ser encontrada no Banco Federativo (http:\\federativo.bndes.gov.br). CEPAL (1998), particularmente o seu segundo
captulo, tambm destaca a transparncia das finanas pblicas como um dos principais elementos para a construo de um
novo Pacto Fiscal. Da mesma forma, Banco Mundial e BID dedicam crescente ateno matria. Ver tambm Banco
Mundial (1997), Petrei (1997) e OCDE/PUMA (1996 e 1997).

da capacidade de financiamento deve ser buscada pela definio de metas macroeconmicas

consistentes, com abrangncia fiscal e monetria adequada, inclusive intertemporalmente. Partindo da
restrio oramentria do governo, que une dficits a suas fontes de financiamento, e dos objetivos de
poltica econmica - inflao, crescimento do produto e taxa de cmbio real - possvel determinar o
montante de dficit financivel.
Anand & Wijnbergen (1989) apresentam um modelo que permite explicar a alterao na
trajetria de crescimento da dvida pblica como conseqncia dessa associao especfica entre
polticas econmicas. Dficits fiscais podem ser financiados de trs formas: emisso de ttulos da
dvida interna ou externa e financiamento monetrio. Os objetivos macroeconmicos implicam
restries nessas fontes de financiamento, at porque afetam o montante de moeda que o setor privado
est disposto a absorver a dadas taxas de juros.
Em conseqncia, possvel definir um limite para o montante de dficit passvel de
financiamento e, se o dficit ultrapassa esse limite, um dos objetivos macroeconmicos deve ser
abandonado ou a poltica fiscal ajustada. claro que no h garantias a priori de que esses objetivos
sero atingidos mas apenas de que a poltica fiscal no inconsistente com eles. De acordo com essa
anlise, a consistncia entre as polticas fiscal e monetria atingida quando, a partir do atendimento
simultneo desses objetivos, for possvel gerar uma trajetria dvida/PIB estvel.
No Brasil, contudo, a exemplo de outros pases em desenvolvimento, a incapacidade de fazer
escolhas no momento adequado, distribuindo ganhos e perdas de acordo com o arranjo de foras
polticas prevalecente, tem determinado, com freqncia, a persecuo de metas incompatveis com os
nveis desejados de inflao, crescimento econmico, atendimento de necessidades sociais, resultado
fiscal e competitividade externa. Tal fato reflete-se na dificuldade de estabelecer metas fiscais
consistentes j no oramento, de faz-las cumprir na sua execuo, bem como de conferir a esse
instrumento a abrangncia intertemporal necessria.
CEPAL (1998) ressalta que, como o pacto fiscal o resultado de um processo histrico de
consolidao de instituies polticas e sociais, no se deve esperar que seja fcil obter de imediato
consensos ou coalizes duradouras sobre questes controversas como a extenso e a intensidade das
intervenes do Estado na economia e a distribuio pela sociedade do financiamento da poltica
fiscal. Ao contrrio, as mudanas so lentas, difceis, demandam o equacionamento poltico de
presses que muitas vezes no so detidas por restries oramentrias e acabam originando
vazamentos justamente naqueles pontos onde a flexibilidade maior.
Os limites desse processo, ento, se colocam pelo lado da sustentabilidade da capacidade de
financiamento ao longo do tempo. Ou tm lugar: (a) nveis de inflao fora de controle; ou (b) carga
tributria considerada excessiva; ou (c) relao dvida/PIB crescente; ou (d) insuficincia de recursos
fiscais para atender s necessidades sociais que caberiam ao Estado no modelo vigente; ou (e) taxa de
juros elevada para tentar inutilmente restabelecer a consistncia; ou, por fim, (f) um misto desses
problemas.
A rigor, o dficit no seria problema desde que fosse financivel, isto , desde que existissem
fontes de financiamento, em termos de disponibilidade e custos, que no implicassem uma perspectiva
futura de incapacidade de financiamento. A idia contida nos modelos de inspirao keynesiana que,
se o dficit tem carter fiscal e destina-se a aumentar a renda e, conseqentemente, a base de
arrecadao de tributos, num ritmo compatvel com o seu financiamento, a dvida mantm-se sob
controle. A situao de fragilidade das finanas pblicas apenas seria caracterizada pelo
endividamento a uma taxa superior da gerao de recursos necessria para fazer-lhe frente.
Neste contexto, a estratgia de endividamento pode sacrificar o equilbrio oramentrio futuro
porque a restrio monetria atual alimenta expectativas inflacionrias mesmo se choques externos
favorveis permitem uma reduo da inflao. Isso cria um crculo vicioso de altas taxas de juros,
servio da dvida elevado, dficits oramentrios, expectativas inflacionrias e elevadas taxas de juros
novamente. Como se v, a relao entre dficit e dvida no unidirecional14.

14 Para o debate sobre a relao entre dficit e dvida no Brasil, ver Batista (1985).

Em suma, a experincia das finanas pblicas nas ltimas dcadas, bem como os diversos
cdigos ou leis que institucionalizaram essas questes apontam para alguns temas que no devem ficar
de fora de qualquer legislao a respeito:
a) princpios de gesto fiscal responsvel, objetivando a consistncia com a poltica macroeconmica
em prol da estabilidade;
b) possibilidade de impor limitaes tanto na gerao de dficits pblicos (metas de resultado fiscal
nos oramentos anuais e plurianuais), quanto no seu financiamento, seja por impostos (princpio
da anterioridade), por endividamento (regra de ouro e limites para a relao dvida/PIB) ou por
monetariamente (vedao legal);
c) em funo do ciclo eleitoral, necessidade de definir regras e proibies mais estritas que inibam os
governantes de se afastarem do equilbrio fiscal em perodos de final de mandato;
d) nos casos federativos, necessidade de definio clara do relacionamento entre os nveis de
governo, em especial no que se refere ao endividamento subnacional, pautando-se esse
relacionamento no equilbrio federativo e na descentralizao financeira;
e) necessidade de introduzir mecanismos de flexibilizao das regras para permitir seu cumprimento
e garantir sua efetividade;
f) possibilidade de, alternativamente ou em conjunto com a adoo de regras, atribuir maior peso
transparncia e ao controle pelos mecanismos de mercado.
III. PRINCPIOS E REGRAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL BRASILEIRA
No captulo anterior, foram analisados alguns dos aspectos tericos que tm determinado a tendncia,
observada a partir dos anos 80 em vrios pases, de busca de equilbrio fiscal atravs do
estabelecimento de regras. Este captulo faz uma leitura dessas questes adaptada realidade
brasileira, conforme proposta pela LRF, abrangendo quatro aspectos decisivos: questo federativa,
deficincias intertemporais do processo oramentrio, limites para endividamento e limites para
gastos com pessoal.
A. ESTABELECENDO REGRAS NUMA FEDERAO
No Brasil, a estrutura de federalismo fiscal tem dificultado um controle efetivo sobre os resultados
fiscais de Estados e Municpios, o qual se revela to mais difcil quanto maior a descentralizao e
quanto menor a padronizao do processo de gasto. De um lado, o respeito autonomia federativa
praticamente inviabiliza o quarto enfoque da taxionomia de Ter-Minassian & Craig (1997)
mencionada no captulo anterior. De outro lado, a cooperao e a disciplina de mercado tem menos
tradio do que seria desejvel. Consequentemente, como a consistncia macroeconmica exige uma
abrangncia maior no conceito de setor pblico, a despeito do empenho do governo federal de gerar
supervites primrios, este no pode garantir sozinho o ajuste fiscal.
Os princpios de responsabilidade fiscal sugeridos na LRF seguem, em grande parte, aqueles
adotados pela Nova Zelndia e representam o caminho para reestabelecer a consistncia e estabilizar a
relao dvida/PIB. Dentre os princpios, o mais importante a busca do equilbrio entre as aspiraes
da sociedade por aes governamentais e os recursos que esta coloca disposio do governo para
satisfaz-las. Espera-se, dessa forma, prevenir a gerao de dficits imoderados e reiterados, manter a
dvida pblica a nvel prudente e adotar uma poltica tributria previsvel e estvel.
Ainda que definir princpios como na Nova Zelndia seja desejvel, propor uma lei que
contenha somente princpios no muito usual no direito brasileiro, que de resto reflete a cultura
local, muito mais assentada em regras. Assim, num pas essencialmente federativo, a adoo de regras
pode ser necessria para assegurar a estabilidade.
Para no ferir o princpio da autonomia federativa, optou-se, ento, por enunciar na LRF os
princpios fundamentais para, em seguida, desdobr-los em normas gerais aplicveis a todos os entes

da federao - Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Por fim, estabeleceu-se normas
especficas, onde se incluem objetivos e metas, que sero fixadas autonomamente por cada membro
da federao.
As normas gerais ou nacionais compreendem desde a conhecida "regra de ouro" (operao de
crdito no deve custear gasto corrente) at os limites para dvida e gasto com pessoal. No caso das
normas prprias de cada ente federado, a LRF determina que cada governo fixe seus objetivos de
poltica fiscal, com um cenrio fiscal prospectivo de oito anos, no plano plurianual (PPA) e suas
metas trienais na lei de diretrizes oramentrias (LDO), quantificando receitas, despesas, resultado,
dvida e patrimnio. Assim, observados os princpios de uma gesto fiscal responsvel e as normas
gerais que disciplinam o endividamento pblico, a criao de despesas e o tratamento dos gastos com
pessoal, cada governo da Federao deve fixar seus objetivos e metas autonomamente.
Alm disso, reconhecendo que o processo poltico tende a enfatizar decises que geram
resultados rpidos em detrimento da estabilidade, a LRF introduziu vrias regras de final de mandato.
No que se refere s da despesas de pessoal, nos Poderes Legislativo e Executivo, nos seis meses que
antecedem o trmino da legislatura ou do mandato do Chefe do Poder Executivo, nenhum ato que
provoque aumento de gastos poder ser editado e, se for excedido o limite ou descumprido o
compromisso de reduo mensal do excesso, aplicam-se as penalidades mais severas de suspenso
dos repasses de verbas.
As operaes de crdito por antecipao de receitas (ARO) tambm devero ser integralmente
liquidadas at o final de junho durante o ltimo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo (em
anos normais a data limite 15 de dezembro). E, ainda, no ltimo ano da legislatura e do mandato do
Chefe do Poder Executivo, no poder ser assumida obrigao cuja despesa no possa ser paga no
mesmo exerccio, a menos que haja igual ou superior disponibilidade de caixa.
Mas ainda h um argumento a favor da discricionariedade e que no pode ser ignorado: a falta
de flexibilidade, que prpria das regras acaba, em geral, inviabilizando a sua manuteno ao longo
do tempo. Assim, a exemplo da experincia da UME, optou-se por introduzir na LRF dispositivos de
flexibilizao das regras. No processo oramentrio, admitem-se afastamentos temporrios em relao
s metas, desde que sejam justificados, temporrios e que, na LDO, seja indicada a forma e o prazo
em que se dar a correo dos desvios. Alm disso, para os limites de dvida e despesa com pessoal,
h situaes em que os prazos para enquadramento aos limites so ampliados.
Teoricamente, a flexibilizao revela, ainda, uma postura bastante interessante relativamente
ao papel desempenhado pelo gasto pblico. Como j mencionado, todo o repensar terico dos limites
da atuao do Estado oscilou entre a nfase nos aspectos positivos e negativos do dficit pblico.
A LRF reflete ambas as preocupaes. De um lado, procura-se fortalecer o processo
oramentrio e buscar a consistncia que permita a estabilizao da relao dvida/PIB em perodo
razovel de tempo. Por outro lado, flexibilizar significa reconhecer que, em determinadas
circunstncias, h males maiores. Assim, no caso de guerra, comoo, calamidade ou baixo
crescimento, no h acionamento dos cortes automticos. Evita-se, dessa forma, que uma recesso, ao
indicar o no cumprimento de metas de resultado, acione mecanismos de reduo do gasto pblico
que tenderiam a deprimir ainda mais a atividade econmica e a arrecadao tributria, num crculo
vicioso.
Pela mesma razo, em tais situaes, os prazos para enquadramento aos limites de dvida e
pessoal so ampliados, sendo que, no caso de reduzido crescimento econmico, h trs faixas de
variao do PIB com prazos de ampliao correspondentes. No que se refere dvida, em virtude de
ser esta afetada tambm pela poltica monetria e cambial, foi introduzida uma flexibilizao
adicional, em caso de mudanas extremamente drsticas nas polticas monetria e cambial, assim
reconhecidas pelo Senado Federal. A LRF representa, portanto, o reconhecimento de que, como
enunciado nos princpios, para evitar desequilbrios estruturais basta que os gastos pblicos sejam em
mdia limitados mdia da receita genuna colocada disposio para financi-los.
Alm de flexibilizar regras, a LRF busca tambm exercer controle sobre o gasto pblico
atravs de um mecanismo tpico de mercado: a transparncia. To importante quanto os limites para

as despesas e para a dvida ou as regras para seu cumprimento que eles sejam amplamente
conhecidos e corretamente avaliados pela sociedade. por isso que a LRF define como outros
princpios fundamentais o amplo acesso s informaes, a transparncia nos procedimentos de
arrecadao e aplicao dos recursos pblicos e a divulgao dos resultados alcanados.
Com o mesmo esprito, sero abertos manifestao da sociedade os processos de elaborao
e de aprovao dos projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento
anual, bem como a prestao anual de contas. Est prevista a obrigao de que as autoridades
principais dos trs poderes de cada esfera de governo emitam, mensal, trimestral e anualmente,
declaraes de responsabilidade fiscal, atestando o atendimento dos limites, condies, objetivos e
metas que tiverem sido estabelecidos nas diferentes peas oramentrias.
Conforme destaca Lerda (1987), contudo,
(...) uma conceituao mais ou menos abrangente do dficit (...) tem importncia crucial
na determinao: a) do custo efetivo da dvida (isto , da taxa de juros mdia anual paga
pelo principal); e b) da sustentabilidade no longo prazo de um determinado padro de
endividamento pblico.
Assim, a LRF reserva um ttulo para a criao de normas orientadoras da elaborao dos
oramentos, balanos e demais demonstrativos, a serem observadas em cada nvel e unidade de
governo. A necessria padronizao de conceitos passa tambm pela obrigao de a Unio divulgar
anualmente, em um anexo da lei de diretrizes oramentrias, as previses macroeconmicas que
orientam as metas fiscais a serem perseguidas pelos demais entes da Federao. Especial ateno
dedicada sistemtica de divulgao das contas pblicas, que sero levadas ao conhecimento da
sociedade numa periodicidade mensal atravs da elaborao, pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito
Federal e pelos Municpios, de um relatrio de seu desempenho fiscal, financeiro e patrimonial.
parte dos dispositivos referentes ao processo oramentrio, as relaes intergovernamentais
merecem particular ateno. As transferncias voluntrias de recursos podem constituir embaraos
para um controle rigoroso dos gastos pblicos, caso no sejam devidamente regulamentadas. Por isso,
o projeto contempla a proibio de que os nveis superiores de governo concedam auxlio financeiro
ou emprstimos para pagar gastos com pessoal ou que destinem recursos para atender a despesas com
aes prprias dos demais entes. Outro dispositivo veda, ainda, a concesso de qualquer novo crdito
de um ente em favor de outro, mesmo que para refinanciamento ou postergao de dvida.
Relativamente ao financiamento monetrio de dficits oramentrios, proibio constitucional
detalhada pela LRF, de modo a estend-la, inclusive ao relacionamento entre governos e bancos
estaduais.
A LRF procura, portanto, cobrir as lacunas no controle do gasto pblico. Partindo dos
princpios e das normas gerais, os entes da federao devero planejar e estabelecer objetivos e metas
fiscais prprios. A efetividade da LRF seria assegurada por mecanismos de compensao e de
correo de desvios e pela transparncia que pune a m gesto atravs da disciplina do mercado e do
prprio processo poltico. Isto , na taxionomia de Ter-Minassian & Craig (1997) j mencionada no
captulo anterior, a LRF deveria situar o Brasil, simultaneamente, nos primeiro e terceiro enfoques.
Por fim, uma vez constatada a irresponsabilidade fiscal, a LRF estabelece sanes
institucionais e responsabilizao pessoal dos administradores. A regulamentao das
responsabilidades e crimes contra as finanas pblicas feita em proposta de lei ordinria, que dever
ser analisada pelo Congresso de forma concomitante com a LRF, conforme exige a tradio do direito
brasileiro.
B. ESTABELECENDO REGRAS PARA A INTERTEMPORALIDADE: O PROCESSO
ORAMENTRIO COMO PEA DE PLANEJAMENTO
A experincia internacional15 tem mostrado que, freqentemente, a receita superestimada no
processo oramentrio, seja pela dificuldade especfica associada a sua previso, seja em decorrncia
de erros na previso da conjuntura econmica (expectativa de crescimento da economia e de inflao,
15 Ver Alesina e Perotti (1996), sobre a variedade de prticas freqentemente utilizadas no processo oramentrio.

por exemplo). Ao mesmo tempo, as despesas tendem a ser subestimadas pois o oramento anual
registra apenas as despesas autorizadas para aquele perodo e, freqentemente, surgem no Oramento
despesas que extrapolam um exerccio financeiro. So exemplos os investimentos, que em geral so
efetivados ao longo de um perodo mais extenso (5 anos, por exemplo) e as despesas correntes de
durao continuada, em especial as que tm origem em despesas de capital efetuadas no passado.
A existncia de fluxos de despesas futuras no previstos no primeiro exerccio em que a
despesa orada ocasiona desequilbrios fiscais que escapam anlise ex-ante, tornando-se visveis
apenas quando os fatos j esto consumados. Em virtude dessas limitaes oramentrias
intertemporais, o conceito de resultado fiscal adotado passa a representar um indicador muito otimista
da capacidade de pagamento do governo a longo prazo, pois no incorpora os custos futuros
esperados das obrigaes que o governo assumiu.16
A mquina do Estado logo descobre na intertemporalidade um refgio seguro para postergar o
ajuste fiscal e o equilbrio das contas pblicas, planejado para ocorrer com uma dada despesa,
surpreendido por gastos no previstos, que no foram contemplados no oramento, e que possuem um
efeito multiplicador pois so financiados pela dvida mobiliria, sobre a qual incidem encargos. No
Brasil, essas deficincias intertemporais do processo oramentrio e do conceito de dficit foram
responsveis pelo surgimento de dficits quase-fiscais e de dvidas que permaneceram no
explicitadas por muito tempo, refletindo-se no crescimento da dvida mobiliria e das moedas de
privatizao nos anos 90.17
A magnitude desse problema aponta claramente para a necessidade de uma formulao mais
abrangente e rigorosa do oramento como pr-requisito para a disciplina fiscal. Nunes (1998) sugeria
a incluso das despesas continuadas em uma espcie de oramento plurianual anexo ao PPA ou
LDO, os quais conteriam, alm de metas e intenes, estimativas de gastos futuros j contrados de
forma a fornecer um prognstico da relao dvida/PIB numa seqncia de perodos. Essa pea
intertemporal deveria ser objeto de acompanhamento e submetida a reviso peridica.
A LRF, entre outros avanos, trilha esse caminho e procura solucionar as deficincias
intertemporais da nica forma possvel: restituindo ao oramento o seu papel de pea efetiva de
planejamento. Como o plano plurianual representa uma declarao de compromissos do Executivo e
do Legislativo com os princpios da responsabilidade fiscal, cabe lei anual de diretrizes
oramentrias traduzi-la em metas quantitativas, explicitadas para o exerccio financeiro a que se
refere a lei e para os dois exerccios subsequentes. Por sua periodicidade anual, a LDO transforma-se,
assim, no instrumento pblico de aferio do cumprimento dos objetivos expressos no plano
plurianual, nela devendo constar, na hiptese de um afastamento, suas razes, a maneira pela qual se
pretende garantir que as metas se tornem consistentes com os objetivos e o tempo esperado para que
isso ocorra.
Para que os instrumentos de aferio se tornem eficazes, necessrio ainda que sejam
acompanhados de providncias que permitam evitar ou corrigir desvios por eles apontados. Assim, a
LRF no s estabelece os limites a serem observados pelas principais variveis fiscais, como oferece
diversos mecanismos para evitar e corrigir eventuais desvios.
Ao longo da execuo oramentria, ao se estimar que as metas anuais de dvida e de
resultado entre receitas e despesas fixadas na lei de diretrizes oramentrias no sero cumpridas, por
exemplo, ser promovido um corte automtico linear das despesas, na proporo necessria para
atender quelas metas. Ficariam protegidas do corte automtico apenas as despesas relativas
repartio constitucional ou legal dos tributos, remunerao do pessoal ativo, inativo e pensionistas,
e seus encargos obrigatrios, aos benefcios e prestaes pecunirias continuadas do regime geral de
previdncia, da assistncia social, do programa do seguro-desemprego e do sistema nico de sade e
ao servio da dvida, bem como ao resgate da dvida flutuante.

16 Para uma anlise das limitaes dos conceitos de dficit comumente utilizados, ver Blejer & Cheasty (1990).
17 Para uma anlise das deficincias intertemporais do processo oramentrio no Brasil, ver Nunes (1998) e Nunes (1999).
Segundo o Plano de Estabilizao Fiscal, de 28 de outubro de 1998, o valor estimado das dvidas em processo de
securitizao atinge R$ 15,2 bilhes em 1999, R$ 6,8 bilhes em 2000 e R$ 1,3 bilhes em 2001.

 claro que a pouca disciplina fiscal no est apenas atrelada a questes metodolgicas e nem
se pretende esgotar neste trabalho a anlise dos fatores que explicam a deteriorao fiscal no perodo
recente. No Brasil, nas esferas em que o governo central possui maior controle -- Governo Federal e
Empresas Estatais -- o processo de privatizao e a adoo de medidas austeras tm sido de grande
valia, mas foras estruturais, como a rigidez oramentria e as despesas incomprimveis (porque
exigidas por lei) com pessoal e encargos sociais e benefcios previdencirios, dificultam o
ajustamento.
Dentre as despesas, sobressai o crescimento das incomprimveis, relacionadas a pagamento de
pessoal, benefcios previdencirios, transferncias constitucionais e outras determinadas legalmente.
No governo federal, em 1998, as despesas incomprimveis representaram 77% do total das despesas
no financeiras. Isto significa que, no perodo recente, um enorme esforo de gerao de supervites
primrios foi realizado sobre outras despesas, basicamente itens de custeio e investimento, para
compensar o crescimento dessa parcela.
Mesmo dentre essas foras estruturais, contudo, podem-se citar algumas que esto
precisamente associadas dificuldade de adotar polticas intertemporalmente consistentes. Esse o
caso dos desequilbrios atuariais nos diversos regimes de previdncia, em especial no setor pblico,
que resultam da atribuio ou majorao de direitos, inclusive constitucionalmente, sem existncia de
prvia disponibilidade de recursos fiscais. A legislao brasileira sempre previu a cobertura ao
trabalhador, seja por razes assistenciais (doena, invalidez, morte, acidentes de trabalho, desemprego
involuntrio, penso por morte ao cnjuge sobrevivente e aos de baixa renda) ou de seguridade social,
sem considerar o equilbrio fiscal do sistema.
Assim, alm do corte automtico, outro importante mecanismo para evitar desvios que a LRF
aproveita do BEA o pay-as-you-go18, aqui proposto para compensao dos efeitos de todos os atos
que provoquem reduo de receitas ou aumento dos demais gastos de durao continuada, assim
entendidos como aqueles cujos efeitos perdurem por mais de trs exerccios financeiros. Entre estes,
se incluem a contratao de servidor pblico, que venha a gozar de estabilidade e a renncia de
receita, decorrente de isenes, anistias, remisses e subsdios, bem como benefcios de natureza
financeira, tributria e creditcia. O projeto ressalta que no precisar ser compensado o aumento de
despesas de capital que seja financiado por operaes de crdito, por doaes ou por transferncias
voluntrias, nem o aumento das despesas com o servio da dvida.
No demais enfatizar a importncia de se fazer uma correta avaliao do impacto de atos
dessa natureza sobre as finanas pblicas e, exatamente por isso, o projeto prev que a definio e
quantificao das medidas compensatrias devero ser apresentadas na lei de diretrizes oramentrias
de cada ente federativo, contemplando perodos que incluem e extrapolam o ano a que se refere. Os
prprios atos, por seu turno, devero informar se os efeitos esperados compreendem um perodo
inferior ou superior a trs exerccios financeiros e, neste ltimo caso, devero identificar a disposio
da lei de diretrizes que aprovou sua compensao. Se alguma despesa tiver sido criada sem a
necessria compensao, ser considerada como um gasto no autorizado, irregular e gravemente
lesivo economia pblica, cabendo ao respectivo poder legislativo apreciar sua sustao.
No que se refere especificamente s despesas de durao continuada com a seguridade social,
na reforma constitucional de 1998, j havia sido vedada a utilizao de recursos provenientes das
contribuies das empresas e dos segurados com base na folha de salrios para financiar gastos no
relacionados com o pagamento de benefcios da previdncia social.
A LRF d um passo alm e disciplina o aumento dos gastos proibindo que seja criado,
majorado ou estendido qualquer benefcio ou servio que resulte em aumento de despesas, sem que
haja a correspondente fonte de custeio integral, que tanto poder ser uma reduo equivalente de
outras despesas com benefcios ou servios da seguridade social como um aumento de receitas
proveniente da criao de outra fonte de custeio ou da majorao da contribuies vinculadas
seguridade social.

18 Ver Schick (1995).

Considerando que no objetivo do projeto nem poderia s-lo retirar ou diminuir

qualquer benefcio a que os indivduos j fazem jus, a mencionada compensao no ser exigida
quando o aumento de despesa decorrer do simples aumento da quantidade de atendimentos nos
servios prestados ou do reajustamento de benefcio ou servio que se limite a preservar seu valor
real.
Ainda para solucionar deficincias intertemporais que levam assuno de dvidas, o projeto
determina que a lei de diretrizes oramentrias de cada ente da federao, passe a conter um anexo no
qual fique registrada uma avaliao sobre os riscos, para os respectivos tesouros, de decises de
governo que tenham impacto sobre as contas pblicas no quantificado com razovel grau de certeza,
bem como de quaisquer passivos contingentes.
A motivao para esse controle refere-se ao fato de que, como as garantias no figuram como
dvidas do setor pblico at que o devedor se torne inadimplente, o seu valor permanece latente nas
contas at ser reconhecido19. Ao contrrio do setor privado, que acumula reservas para perdas com
emprstimos, o governo federal no costuma fazer proviso para as inadimplncias e os custos
acabam sendo debitados de uma s vez, apenas quando efetivamente ocorrem. Como muitas dessas
dvidas potenciais no tm impacto sobre o oramento corrente, que abrange um exerccio, torna-se
fcil abrir janelas quase-fiscais e empenhar despesas para o futuro.
Verifica-se, assim, que o oramento no incorpora nenhuma medida de risco para dvidas
contradas hoje mas que s devero ser pagas em outros exerccios. As implicaes para o fluxo de
caixa futuro, entretanto, so graves. O que chama ateno e constitui precedente grave que o
controle dos gastos muito mais rgido quando a liberao de recursos ocorre em dinheiro do que
quando o Tesouro concede garantias contratuais ou em ttulos. Assim, os pagamentos da dvida
garantida pela Unio e da dvida assumida pela Unio por fora de lei representam, grosso modo, a
soma dos custos acumulados do risco com que o governo arca ao longo da existncia da garantia e do
passivo compensado das empresas estatais.
Finalmente, em face da importncia e caracterstica de incerteza presente na questo da
Previdncia e de outros programas assemelhados, a mensagem do Presidente da Repblica que
encaminhar ao Poder Legislativo o projeto de lei de diretrizes oramentrias da Unio dever conter,
em anexo, uma avaliao da situao atuarial, financeira, econmica e patrimonial dos seguintes: (a)
plano de benefcios do regime geral de previdncia social; (b) do programa do seguro-desemprego e
demais benefcios custeados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador; e (c) de outros programas de
natureza atuarial, bem como igual avaliao do plano de benefcios do regime prprio de previdncia
dos servidores pblicos federais. Esta ltima medida se estende aos chefes do poder executivo dos
Estados e Municpios que mantiverem regime prprio de previdncia para seus servidores.
No Brasil, assim como na maioria dos pases da Europa, adota-se o regime de repartio,
onde a contribuio dos ativos sustenta o recebimento dos inativos. O sistema de repartio enseja
crise porque introduz uma deficincia intertemporal no conceito de resultado fiscal. No primeiro
estgio, o nmero de contribuintes supera o de beneficirios, fazendo com que o sistema seja
superavitrio. Incorporada ao resultado fiscal, a conta da previdncia transmite a falsa impresso de
que possvel ao Estado gastar mais sem comprometer-se com problemas de financiamento no futuro,
fazendo com que surja presso por gastos que freqentemente se destinam a outras reas. No segundo
estgio, a situao se inverte, quando o nmero de beneficirios passa a superar o de contribuintes.
Sem poupana, o Estado v-se na difcil situao de ter que saldar direitos adquiridos dos cidados,
sem a possibilidade de contrair indefinidamente outras despesas visando o equilbrio fiscal.
Dada a impossibilidade de fazer a transio para o sistema de capitalizao, em funo do
elevado dficit implcito da previdncia20, a LRF alinha-se com algumas propostas que tm sugerido a
estruturao de um sistema previdencirio misto que conjugue harmoniosamente um sistema pblico
obrigatrio com benefcios limitados at um determinado teto e relacionados s contribuies feitas
19 Segundo dados do Balano Geral da Unio, em 1995, os avais concedidos no exterior pelo governo federal perfizeram R$
15,648 bilhes. A partir de ento, esse valor dever crescer em virtude da contratao de emprstimos junto a organismos
internacionais para os Programas de Reforma dos Estados.
20 Da ordem de 200% do PIB segundo CEPAL(1998, p. 199).

durante a vida laboral, com um sistema complementar, em regime de capitalizao de contribuies

adicionais, preferencialmente privado e voluntrio, fundado na iniciativa e na capacidade de poupana
individual.
C. OS LIMITES AO MONTANTE DA DVIDA E REALIZAO
DE OPERAES DE CRDITO
Uma gesto responsvel dos recursos pblicos deve, necessariamente, enfatizar o controle no apenas
sobre os gastos mas tambm sobre o endividamento. Na LRF so definidos os conceitos de operao
de crdito e de dvida pblica e propostas regras bastante precisas para o controle da dvida, para a
realizao de operaes de crdito destinadas ao giro da dvida mobiliria e para a prestao de
garantias pelas entidades pblicas.
No que se refere ao endividamento, fica consagrado o preceito fundamental de que o produto
das operaes de crdito no pode ultrapassar o montante das despesas de capital em um mesmo
exerccio financeiro (regra de ouro)21, ressalvados os casos em que se faz necessrio financiar de
maneira integrada as despesas de capital e os gastos com custeio associados aos investimentos. A fim
de impedir desvirtuamentos, os governos ficam impedidos de levantar recursos por intermdio das
entidades por eles controladas e de postergar o pagamento a fornecedores, prestadores de servios ou
empreiteiras de obras mediante a emisso de ttulos de crdito ou aval.
Se uma operao de crdito tiver sido realizada em desacordo com as condies para ela
definida, a LRF determina que seus efeitos devero ser anulados, seja pelo cancelamento ou
amortizao total da dvida que tiver sido gerada, seja pela constituio de uma reserva em valor
correspondente ao excesso, a ser utilizada exclusivamente para amortizar a dvida no exerccio
subsequente, ficando estabelecido que, enquanto o cancelamento ou a amortizao no ocorrerem, a
dvida ser considerada vencida e no paga, ficando vedada, ainda, a realizao de qualquer nova
operao.
A ao sobre o endividamento se completa com a adoo de controles sobre a dvida
consolidada, cujos limites mximos e prudenciais para cada esfera de governo sero fixados pelo
Senado Federal, sob a forma de razes ou propores, a partir de proposta do Presidente da Repblica,
devidamente justificada. exigido dos administradores que mantenham o montante da dvida a nvel
prudente, compatvel com a arrecadao e com o patrimnio lquido e propiciando margem de
segurana capaz de impedir que o eventual crescimento da dvida em perodos posteriores prejudique
de maneira sensvel os demais agregados macroeconmicos. Para tanto, essencial que os gastos
sejam inferiores s receitas em cada exerccio financeiro durante a fase de contrao do nvel da
dvida.
Se o montante da dvida ultrapassar seu limite mximo ou prudencial, dever retornar queles
nveis em prazos preestabelecidos, ficando, enquanto isso, vedada a realizao de novas operaes de
crdito e restringida a utilizao das disponibilidades de caixa. Se esses prazos no forem obedecidos,
ficaro suspensos durante o perodo excedente os repasses de verbas federais ou estaduais
(ressalvadas as reparties constitucionais de receitas tributrias) e, por um perodo que vai alm do
momento em que a dvida prudencial houver retornado ao seu limite, o respectivo governo ficar
impedido de contratar qualquer operao de crdito (salvo para atender a amortizao do principal da
dvida mobiliria) ou transferncia voluntria.
D. OS LIMITES PARA GASTO COM PESSOAL ATIVO E INATIVO
As despesas com folha de salrios de funcionrios pblicos e de benefcios aos j aposentados sempre
constituram questo crucial para o ajuste estrutural das contas do conjunto do setor pblico no Brasil.
Em especial, a previdncia do setor pblico foi marcada, na dcada de 90, por fortes desequilbrios
atuariais que resultaram da atribuio ou majorao de direitos, inclusive constitucionalmente, sem
existncia de prvia disponibilidade de recursos fiscais.
21 Para uma viso geral sobre o disciplinamento da dvida pblica, especificamente sobre limitao de suas operaes e
estoque, vide Ter-Minassian (1998).

Os dficits da previdncia atingiram toda a federao inclusive em virtude de as benesses da

Constituio de 1988 terem sido reproduzidas nas constituies estaduais. Esse problema tornou-se
mais grave nos Estados e Municpios, onde a preocupao com polticas de estabilizao certamente
menor e, alm das despesas com inativos, tambm os gastos excessivos com folha de pagamento
relativa a servidores ativos desempenham um papel importante na explicao dos desequilbrios
fiscais.
Tendo em vista o seu peso expressivo no oramento de todas as esferas de governo, as
despesas com pagamento de pessoal vm sendo, h algum tempo, objeto de legislao especfica no
Brasil. Ainda em 1995, para regulamentar dispositivo constitucional, promulgou-se a Lei
Complementar n. 82, conhecida como Lei Camata, a qual, definindo o conceito de receita corrente
lquida, e tomando-a como base, limitou a 60% desta a despesa com folha de pagamento. A partir de
ento, o processo gradual de ajustamento verificado na maioria dos Estados comprovado pelos
nmeros. Em 1995, eram 23 os que no atendiam ao limite e em 1998 so dezesseis. Os nveis de
desenquadramento tambm se alteraram. Enquanto em 1995 dezesseis estavam acima de 70%, em
1998 so apenas dez.22
No obstante se tenham verificando exemplos vrios de notvel observncia aos padres
responsveis de gesto fiscal em todos os nveis de governo, a Lei Camata no produziu, na sua
integridade, os resultados pretendidos, em razo dos impedimentos constitucionais demisso,
vigentes at fins de 1998, e por no prever penalidades na hiptese de inobservncia dos limites. Para
substitu-la, nova Lei Complementar (conhecida como Lei Camata II), aprovada em maio de 1999,
introduziu inovaes como a fixao de limite especfico de 50% para os gastos da Unio com folha
de pagamento, a definio de prazo de dois anos para enquadramento aos limites, razo de 2/3 no
primeiro ano e 1/3 no segundo, e a imposio de sanes no caso de descumprimento do cronograma
de ajuste.
A LRF d um passo alm em relao Lei Camata II posto que estabelece limites a serem
observados por cada Poder, em cada ente da federao, que tomaro por base a receita tributria
disponvel23. Se as despesas com pessoal tiverem excedido seus limites prudenciais, ficar suspensa: a
concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, que j no esteja prevista em lei ou
contrato de trabalho; a reviso, reajuste ou adequao de remunerao; a criao de cargos, empregos,
funes ou alterao de estrutura de carreira; a admisso ou contratao de pessoal; e a concesso de
outras vantagens no constitucionais.
Se as despesas com pessoal tiverem excedido seus limites mximos por trs meses
consecutivos, devero retornar a eles ao longo de at 24 meses, promovendo, sucessivamente at que
ocorra o enquadramento aos limites: a reduo em, pelo menos, 20 por cento das despesas com cargos
em comisso e funes de confiana, a exonerao dos servidores no estveis e a demisso dos
servidores estveis. Se aps esse prazo, as despesas com pessoal no se situarem dentro de seu limite
mximo, sero imediatamente suspensas, no caso da Unio, as liberaes de recursos para atender as
despesas com pessoal que excedam esse limite e, no caso dos demais entes da federao, todos os
repasses de verbas federais ou estaduais.
IV. CONSIDERAES FINAIS
A proposta da LRF no se resume a um simples corte de gastos ou fixao de metas temporrias
para a gerao de supervites fiscais, nem trata de aspectos conjunturais, ou de diretrizes de curto
prazo da poltica fiscal. Busca, ao contrrio, desenvolver uma nova cultura fiscal no Brasil. Um novo
regime significa instituir princpios permanentes e instrumentos modernos que se sobrepem e
delimitam a estratgia fiscal mais imediata, ao mesmo tempo em que assegurem o equilbrio fiscal de
longo prazo.

22 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenao-Geral das Relaes e Anlise Financeira de Estados e
Municpios.
23 O anexo apresenta a distribuio de despesas com pessoal entre os poderes dos entes da federao, bem como um
comparativo dos limites adotados na Lei Camata II e propostos na LRF.

De um lado, a LRF regulamenta diversas normas contidas na Constituio, dando-lhes

consistncia e coerncia; de outro, coloca-as em vigor, permitindo uma maior disciplina fiscal. Mais
que regular os instrumentos relativos ao processo oramentrio e contabilidade pblica (matria
mais afeta a outra Lei Complementar, tambm sob anlise do Congresso), o cdigo de boas condutas
em finanas dita princpios, em especial, os da responsabilidade e transparncia fiscal.
A reforma fiscal respeita os dois princpios bsicos: da democracia - tudo disciplinado em
leis aprovadas pelo Legislativo -, e da federao - obedecidos os princpios e normas gerais, que so
iguais para os nveis federal, estadual e municipal, cada governo fixando suas prprias metas e
realizando a prestao de contas.
A LRF inova na medida em que exige o estabelecimento de metas consistentes nas peas
oramentrias (planos plurianuais, LDO e oramento anual). Assim, o processo oramentrio passa a
permitir um acompanhamento contnuo e permanente dos gastos, sem atribuir um peso maior aos
controles formais e burocrticos que aos resultados, transformando-se em instrumento estratgico de
planejamento e controle.
Alm disso, o oramento adquire um enfoque intertemporal e, portanto, mais eficaz como
pea de controle e indicador de ajustamento fiscal. Para tanto, dever conter estimativas de gastos j
contratados ou autorizados que ultrapassam o ano oramentrio ou que s configuraro despesas em
exerccios posteriores, tais como investimentos, pagamentos de dvidas, inclusive as resultantes de
assuno, securitizao ou permuta de dvidas e despesas com a Previdncia. Assim, torna possvel
planejar os gastos de forma permanente, evitando que sejam empenhadas despesas para o futuro
sem prvio atendimento condio de equilbrio financeiro.
Este controle, alis, ser realizado tambm pela sociedade, medida que se aperfeioem a
divulgao e a transparncia do processo oramentrio, e que se estabelea um sistema de sanes e
punies que prev penalidades para as entidades pblicas e para os governantes que se comportem
em desacordo com os princpios e com os limites da gesto fiscal responsvel.

V. ANEXO
Brasil DESPESAS COM PESSOAL
Distribuio Efetiva atual, Limites da Lei Camata II (1999)
e Limites Propostos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
ESFERA DE GOVERNO/PODER
UNIO
Executivo
MPU (Ministrio Pblico)
Distrito Federal e Ex-territrios
Demais
Legislativo
Judicirio

Folha Efetiva
Distribuio
% dos Poderes(1)
100,0%

Limites
Lei Camata II (1999)
% Receita Corrente(2)
50,0%

84,5%
1,1%
4,5%
79,0%
3,9%
11,6%

L R F
% Receita Trib. Disponvel(3)
60,0%
50,0%
1,0%
3,0%
46,0%
3,0%
7,0%

ESTADOS
Executivo
Ministrio Pblico
Legislativo
Judicirio

100,0%
83,8%
2,7%
4,1%
9,4%

60,0%

80,0%
68,0%
2,0%
3,0%
7,0%

MUNICPIOS
Executivo
Legislativo

100,0%
90,0%
10,0%

60,0%

70,0%
65,0%
5,0%

2
3

Fontes:

Unio SRF, Balano Geral da Unio e STN;

Estados - dados enviados pelas Secretarias de Fazenda de 16 Estados;
Municpios STN/SIAFI (Balanos Dos Municpios)
Conforme Projeto de Lei aprovado em Maio/99. Receita Corrente Lquida inclui Tributria, Transferncias Correntes Lquidas, Servios,
Patrimonial, etc.
Receita Tributria Disponvel inclui a Receita Tributria e Transferncias Tributrias Lquidas (Art. 3 do projeto da LRF).
IMPORTANTE SUBLINHAR QUE OS LIMITES DA LRF SO COMPATVEIS (EXATAMENTE IGUAIS) AOS DA LEI
CAMATA II. AS DIFERENAS DEVEM-SE AO FATO QUE O CONCEITO DE RECEITA MUDOU SENDO MENOR NA LRF,
GERANDO, PORTANTO, UM LIMITE PERCENTUAL MAIOR.

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