EL PAPEL POLTICO DEL REY JUAN CARLOS

EN LA TRANSICIN
Por WALTHER L. BERNECKER

SUMARIO
I. LA RE-INSTAURACIN DE IA MONAROUA.II. LA POSICIN CONSTITUCIONAL DEL REY EN
IA PRIMERA FASE DE IA TRANSICIN.III. EL PAPEL POLTICO DEL REY COMO MOTOR DEL
CAMBIO.IV. LA CUESTIN LEGITIMADORA.V. REY Y MONARQUA EN LA CONSTITUCIN.VI. MONARQUA Y DEMOCRACIA.

Prcticamente todas las obras que tienen como tema la transicin espaola de la
dictadura a la democracia resaltan la importancia de aspectos estructurales como
economa y sociedad, ejrcito y sindicatos, iglesia y partidos, relaciones internacionales y presiones supranacionales. Pocos son los estudios que analizan el papel jugado por una personalidad determinada. Con esta aportacin sobre el papel del Rey
no se pretende reivindicar la problemtica conexin dialctica entre persona y estructura en el proceso de la transicin. S se pretende, sin embargo, exponer la trayectoria poltica del Rey, sus convicciones morales y normativas, as como su efectividad prctica en la poltica. El Rey que como nuevo Jefe de Estado adquiri una
importancia vital tanto poltica como institucionalmente ser presentado dentro del
contexto y las tendencias que le rodeaban en aquellos momentos y de las cuales se
derivan su postura y sus actos.
Juan J. Linz, haciendo referencia a la importancia del liderazgo de determinados
polticos como change agents, dijo: No sociological, structural or even political
model is adequate to explain such a process without reference to particular political
actors making decisions day by day, facing unexpected and disturbing crisis which
could have derailed the process, even if there had been a clearly conceived and premeditated political plan. In such a context the question of leadership is central (1).
(1) JUAN J. LINZ: Innovative Leadership in the transition to democracy and a new democracy: the
case ofSpain, Manuscrito, Jemsaln, 1987, pg. 2. Linz contina diciendo: The Spanish case is clearly

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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
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Asimismo, en las discusiones tericas respecto a los procesos democratizadores postautoritarios se pone gran nfasis en la necesidad de un anlisis histrico-gentico y,
por tanto, aplicable a casos concretos, independientemente de la importancia funcional de factores socioeconmicos favorables a la democratizacin. Estos debates
recalcan el hecho que el actuar de los protagonistas (y con ello me refiero tanto a
partidarios como a adversarios del rgimen, evidentemente con intenciones contrapuestas), un actuar guiado en todo momento por determinados intereses y basado en
clculos polticos, cobra una importancia primordial como motor de la transformacin del rgimen (2).

I.

LA RE-INSTAURACION DE LA MONARQUA

La muerte de Franco y la proclamacin de Juan Carlos como Rey de Espaa son

considerados como el principio de una transicin llena de vicisitudes en la cual el
nuevo Monarca habra de jugar un papel decisivo. Su proclamacin como Rey de
Espaa tena una historia previa sumamente complicada, por lo que durante mucho
tiempo se consider improbable que el Prncipe llegase a ocupar alguna vez el trono
espaol. En el Mensaje del Rey durante la ceremonia de intronizacin el da 22 de
noviembre de 1975, fue el propio Monarca quien hizo mencin de la accin conjunta
de tres factores: la tradicin histrica, las leyes del Estado y la voluntad del pueblo.
Con ello haca alusin a un proceso que se remontaba a la Guerra Civil (19361939) y que podra subdividirse en varias fases: la primera fase se extiende desde
1939 hasta 1947, cuando Espaa era una dictadura para la cual el Derecho pblico
no encontraba una definicin inequvoca. El anterior Rey, Alfonso XIII, no haba renunciado a sus derechos dinsticos y permaneca en su exilio romano; tras su muerte
(1941), su hijo Don Juan de Borbn y Battenberg hered todos los derechos dinsticos y el derecho al trono. La segunda etapa se inicia en 1947 cuando fue aceptada
la Ley de Sucesin en la Jefatura del Estado, con la cual Espaa volva a ser monarqua. A pesar de que Don Juan, el portador de los derechos histricos sobre la
Corona, permaneci en el exilio, envi a su hijo Juan Carlos, nacido en 1938 en
Roma, a cursar sus estudios a Espaa. El comienzo de la tercera y ltima fase tiene
lugar en 1969, cuando Juan Carlos fue nombrado sucesor regio de Franco. Don Juan
conservaba an los derechos dinsticos, aunque, de hecho, acept la nueva situacin.
Esta solucin monrquica interina no toc a su fin hasta la intronizacin de Juan
Carlos y la renuncia al trono por parte de su padre en mayo de 1977.
El restablecimiento de la Monarqua en 1947 no se debe, ni mucho menos, a
convicciones monrquicas de Franco. Tal y como ha sido demostrado en recientes
onc in which leadership emerges in responso to a situation, a task, rather (han through a slow process of
selection before the events, and certainly not on the basis of broad popular appeal pushing the leadcrs into
their position.
(2) PETER A. KRAUS: Elemente ciner Theorie postautoritarcr Demokiatisierungsprozesse im sdcuropaischen Kontcxt, en Politische Vierteljahresschrift, 31 (1990), t. 2, pgs. 191-213, cit., pg. 193.

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estudios al respecto, se puede afirmar que Franco era, ante todo, antimonrquico.
Los monrquicos eran considerados como una fuerza de oposicin, de importancia
significativa, a su dictadura personal (3). Tras la Segunda Guerra Mundial el rgimen franquista se encontraba, a nivel internacional, en una situacin difcil, y a
nivel nacional la lucha guerrillera se intensificaba ganando terreno continuamente.
Ante esta situacin, Franco tuvo que recurrir a todos los medios a su alcance para
poder afianzar su posicin y conseguir, por lo menos, una legitimacin pseudodemocrtica. En el marco de las medidas emprendidas se encuentra la sancin, por referndum, de la Ley de Sucesin en la Jefatura del Estado. Con esta ley pudo darse
por concluida la fase de institucionalizacin del sistema poltico del Nuevo Estado. Espaa se constituy en Monarqua: Espaa, como unidad poltica, es un Estado catlico, social y representativo, que, de acuerdo con su tradicin, se declara
constituido en Reino (4). La Jefatura del Estado la asuma Franco como magistratura personal y extraordinaria con carcter excepcional; slo l poda ejercer el derecho de designar a su sucesor a ttulo de Rey.
En aquel entonces, la relacin entre Franco y Don Juan haba alcanzado su punto
ms crtico. En un principio, el hijo del ltimo rey se identific con el movimiento
contra la Repblica llegando incluso a ofrecer dos veces, aunque sin xito, sus servicios como soldado en el bando de los golpistas. Sin embargo, al finalizar la guerra,
el pretendiente al trono fue distancindose cada vez ms de la dictadura de Franco;
al igual que la mayora de los monrquicos vea con buenos ojos la eliminacin de la
Repblica, pero se opona, al mismo tiempo, a la dictadura franquista. Don Juan
abogaba por la restauracin de la Monarqua tradicional en su propia persona. En
marzo de 1945 public desde su exilio suizo la Declaracin de Lausanne, en la
que deca:
El rgimen implantado por el general Franco, inspirado desde el principio en los
sistemas totalitarios de las Potencias del Eje, tan contrario al carcter y a la tradicin
de nuestro pueblo, es fundamentalmente incompatible con las circunstancias que la
guerra presente est creando en el mundo [...] Slo la Monarqua tradicional puede ser
instrumento de paz y de concordia para reconciliar a los espaoles [...] Millones de espaoles de las ms variadas ideologas, convencidos de esta verdad, ven en la Monarqua la nica Institucin salvadora (5).
(3) Comp. JOS MARA TOOUERO: Franco y Don Juan: La oposicin monrquica al franquismo,
Barcelona, 1989. En recensiones de este libro se ha criticado, y con razn, que los monrquicos (durante
el franquismo) fueran presentados como los principales opositores a Franco.
(4)

Cita segn MARA CARMEN GARCA-NIETO y JAVIER MARA DONZAR (eds): La Espaa de

Franco, 1939-1973, Madrid, 1975, pg. 237.

(5) Manifiesto de S. M. el Rey a los espaoles (19 de marzo de 1945), reproducido en PEDRO SAINZ
RODRGUEZ: Un reinado en la sombra, Barcelona, 1993, pg. 324, y en ISMAEL FUENTE: Don Juan de
Borbn. Hijo de Rey, padre de Rey, nunca Rey, Barcelona, 1992, pgs. 56 y sigs. Comp. tambin las biografas de VCTOR SALMADOR: Donjun de Borbn, Madrid, 1976, y FRANCISCO GONZLEZ DORIA: Don

Juan de Borbn. El padre del rey, Madrid, 1990.

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Con el mismo nfasis con el que rechazaba la dictadura de Franco, se opuso Don
Juan en 1947 a la Ley de Sucesin en la Jefatura del Estado, que aunque restauraba
la Monarqua exclua al portador de la Corona de toda decisin (6). Cuando se ratific esta Ley mediante un referndum con la abrumadora mayora de un 93 por 100
el cual, en el fondo, no era ms que un plebiscito a favor de Franco y poda
verse cmo este rgimen iba consolidndose a la sombra de la Guerra Fra, Don Juan
cambi su postura procurando mejorar sus relaciones con Franco. En el verano de
1948 acord con Franco que la educacin de su hijo Juan Carlos tendra lugar en Espaa (7). Durante posteriores reuniones fue especificada, con todo detalle, la trayectoria que deba seguir la formacin del prncipe.
Franco se tom muy en serio la educacin de este ltimo. Sus planes, extremadamente detallados (y todos ellos llevados a la prctica) fueron expuestos por Franco
a Don Juan en una carta de la siguiente manera (8):
En consonancia con estos fines y ser Espaa una nacin catlica por excelencia,
que slo puede ser grande por los caminos que le ha trazado la mano de Dios en su
eterno destino, la primera inquietud en la formacin del Prncipe ha de ser la de cuidar
de sus virtudes morales y rectitud de conciencia, que si necesaria para todos, es indispensable al que est llamado a regir en el Estado y mucho ms en los tiempos actuales,
despus del naufragio de una Monarqua secular y ante las exigencias que la revolucin nacional demanda [...] El segundo lugar lo ocupa el de la disciplina y formacin
de su carcter, y nada para ello ms patritico, pedaggico y ejemplar que su formacin de soldado en un Establecimiento militar, entre un ncleo numeroso de cadetes de
su generacin con los que pueda convivir. Por ello, su presencia durante dos aos en la
Academia General Militar de Zaragoza, siguiendo los estudios generales de las Armas,
aparece como la ms indicada. En ella empezar a hacerse hombre y a formarse en el
espritu del mando y la obediencia, podr apreciar el valor de la disciplina y de las virtudes castrenses, a sentir y apreciar los lazos del compaerismo y camaradera en las
colectividades y a destacar los problemas del Honor [...] Terminada esta formacin de
dos aos, ya como Alfrez, deber pasar por un curso de informacin como Alfrezalumno en las Escuelas de la Armada y otro similar en la Academia del Aire, que comprenda una visin general de la especializacin martima y area y estreche sus
vnculos de conocimiento y relacin con esas Armas. Este perodo en conjunto pudiera
ser de un ao.
Formado ya su carcter durante estos tres aos en los Centros militares, ha llegado
la etapa de ponerle en contacto con la Universidad, y para ello deber seguir un curso
especial de dos aos en las Facultades de Ciencias Polticas y Econmicas, en las que
sin entrar en el estudio de detalle de los problemas, se instruya e ilustre en los gene-

(6) El texto sobre el rechazo oficial de esta ley es el Manifiesto de Estoril; cotnp. ANTONIO MARA
CALERO: Estudios de Historia, Madrid, 1988, pgs. 111 y sigs., y SAINZ RODRGUEZ (nota 5), pg. 325.
(7) Respecto a la infancia de Juan Carlos, comp. JUAN ANTONIO PREZ MATEOS: La infancia desconocida de un rey, Barcelona, 1980; DEM: El rey que vino del exilio, Barcelona, 1981.
(8) Franco a Don Juan, 17 de julio de 1954, cit. segn Sainz Rodrguez (nota 5), pgs. 379 y sigs.;
vase tambin PILAR CERNUDA y cois.: Todo un Rey, Madrid, 1981, pgs. 154 y sigs.

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rales de la poltica y de la economa que necesita conocer. Estos dos aos universitarios, al tiempo que le ponen en contacto con la intelectualidad espaola a travs de los
cuadros universitarios de profesores, le permitir, con un programa seleccionado, conocer las doctrinas del Movimiento Nacional y de sus organizaciones y las modernas
sobre las materias econmicas y sociales.
Terminados estos dos aos de presencia en la Universidad, es aconsejable el completarlos con un ciclo de conocimiento ms detallado de los tres grandes sectores de la
produccin nacional: el agrcola, el industrial y el minero, y de sus grandes posibilidades [...]
Durante el desarrollo de todo este programa, el contacto ms frecuente con el Caudillo y en su caso su orientacin directa, lo juzgo fundamental. Esto podr completarse, ms tarde, con una etapa de prcticas en la Presidencia del Gobierno, que le permita conocer la marcha de la Administracin y un contacto ms ntimo con el Caudillo
y los problemas nacionales. Considero importante que el pueblo se acostumbre a ver al
Prncipe cerca del Caudillo y se vaya haciendo a la idea de lo que para la nacin representa con naturalidad, sin artificios perjudiciales.
Cumpliendo en todo momento con los planes de Franco, Juan Carlos curs estudios primero en Madrid y San Sebastin, a continuacin en distintas academias militares y, por ltimo, asisti a diversos cursos en las facultades de Filosofa y Derecho
de la Universidad Complutense. Esta trayectoria corresponda al programa trazado
por Franco, sin que por ello pudiese prejuzgarse una decisin respecto a la sucesin
en la Jefatura del Estado. A Franco le gustaba recordar en pblico que l era el Jefe
del Estado espaol, por la gracia de Dios y la Providencia y que all se quedara hasta
su muerte. Sin embargo, las distintas familias polticas que apoyaban su rgimen
y le mantenan en el poder presionaban insistentemente para que nombrase un sucesor. En 1968 todos los rumores apuntaban a que la decisin sera tomada en breve.
El ansiado momento llegara cuando el 22 de julio de 1969 Franco design ante las
Cortes al prncipe Juan Carlos de Borbn y Borbn como su sucesor. La Operacin
Lucero, iniciada en favor del prncipe muchos aos atrs por el Vicepresidente del
Gobierno, el almirante Luis Carrero Blanco, y el Ministro del Plan de Desarrollo y
opusdesta Laureano Lpez Rod, haba finalizado con xito (9).
Cuando en 1969 la sucesin fue ratificada por las Cortes, Franco declar (10):
Creo necesario recordaros que el reino que nosotros, con el asentimiento de la nacin, hemos establecido, nada debe al pasado; nace de aquel acto decisivo del 18 de
julio, que constituye un hecho histrico trascendente que no admite pactos ni condiciones [...] La legitimidad del ejercicio constituye la base de la futura Monarqua, en
que lo importante no es la forma, sino precisamente el contenido.
La eleccin de Juan Carlos como sucesor contaba, segn Franco, con muchos
(9) Respecto a la Operacin Lucero comp. CERNUDA (nota 8), pgs. 147-178; CHARLES T. POWELL:
El piloto del cambio. El Rey, la monarqua y la transicin a la democracia, Barcelona, 1991, pgs. 23-52;
CARLOS SECO SERRANO: Juan Carlos I, el Rey que reencontr Amrica, Madrid, 1988, pgs. 58-87.
(10) Segn CALERO (nota 6), pg. 114.

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puntos a su favor: Juan Carlos perteneca a la dinasta borbnica, haba demostrado

en todo momento su lealtad a los principios y las instituciones del Rgimen, estaba
estrechamente relacionado con el ejrcito y se le haba estado preparando para
ocupar este alto cargo durante los ltimos veinte aos. En su persona podran perpetuarse los principios del Movimiento Nacional, quedando asegurada su continuidad. En la carta a Don Juan, en la que Franco comunicaba a ste su decisin, el
dictador escriba: Yo deseara comprendierais, no se trata de una restauracin, sino
de la instauracin de la Monarqua como coronacin del proceso poltico del Rgimen, que exige la identificacin ms completa con el mismo, concretado en unas
leyes fundamentales refrendadas por toda la nacin (11).
Los Procuradores a Cortes votaron la propuesta de Franco durante la primera votacin pblica celebrada desde haca treinta aos; de los 519 procuradores presentes
aquel da, 491 votaron S, 19 No, y nueve se abstuvieron. Juan Carlos recibi el ttulo Prncipe de Espaa, un ttulo nuevo creado especialmente para l. Sera tratado como Alteza Real y asumira los derechos y deberes inherentes a su alta
condicin. El 23 de julio de 1969 tuvo lugar la toma de juramento en la que pronunci las siguientes palabras: Juro lealtad a Su Excelencia el Jefe del Estado y fidelidad a los Principios del Movimiento Nacional y dems Leyes Fundamentales del
Reino (12). Durante su discurso, Juan Carlos expres claramente a quin deba su
Corona: Plenamente consciente de la responsabilidad que asumo, acabo de jurar,
como sucesor, a ttulo de Rey, lealtad a su Excelencia el Jefe del Estado y fidelidad
a los Principios del Movimiento Nacional y Leyes Fundamentales del Reino. Quiero
expresar, en primer lugar, que recibo de Su Excelencia el Jefe del Estado y Generalsimo Franco, la legitimidad poltica surgida el 18 de julio de 1936 [...] (13).
El restablecimiento de la Monarqua era, en un principio, un proceso poltico.
Derechos histricos fueron tomados en cuenta slo de manera indirecta, por
ejemplo, en forma de tradicin dinstica. La re-instauracin de la Monarqua no
afect de manera alguna la continuidad del rgimen franquista, sino todo lo contrario: la Corona deba completar y desarrollar la estructura constitucional, y no modificarla. La base poltica de esta continuidad era el juramento de lealtad a los Principios del Movimiento Nacional y las Leyes Fundamentales (14). El comentario
de Salvador de Madariaga con respecto a la eleccin de Juan Carlos fue mordaz:
Franco quiere perpetuar su poder absoluto ms all de su tumba. La Monarqua no
debe ser "restaurada", porque esto traera consigo ciertas limitaciones constitucionales y el retorno de un liberalismo tradicional. Ser "instaurada", es decir, impuesta
(11) Cita segn SAINZ RODRGUEZ (ola 5), pg. 415.
(12) Cita segn WALTIIER L. BERNECKER: Spaniens Geschichte seii dem Brgerkrieg, Munich,
1988, pg. 187.
(13) Cita segn CALERO (nota 6), pg. 115.
(14) Comp., a este respecto, Luis SNCHEZ AGESTA: Die Entwicklung dcr spanischen Verfassung
in den Jahren 1960-1970, en Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart, N.F., 20, 1971,
pgs. 135-168, especialmente pgs. 148 y sigs.

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por Franco, para satisfacer sus deseos. El aspirante a la Corona [Don Juan] ha sido
pasado por alto [...] Los dos pilares de toda Monarqua, continuidad y legitimidad,
han sido destruidos [...] Don Juan tal vez hubiera podido restablecer una monarqua
liberal con ciertas perspectivas de xito. Juan Carlos no podr (15).
En enero de 1969, antes de ser designado oficialmente sucesor de Franco, Juan
Carlos concedi a la agencia oficial de noticias una entrevista, muy comentada, en el
transcurso de la cual declar:
No debemos olvidar que la re-instauracin del principio monrquico tuvo lugar
en Espaa, despus de que la Monarqua pasara por una grave crisis, que hubiera podido significar su fin definitivo. La situacin poltica que hizo posible la re-instauracin del principio monrquico se logr gracias a la colaboracin de muchos monrquicos y el sacrificio de centenares de miles de familias espaolas. Resulta lgico que
estos defensores leales de principios dinsticos acepten algn sacrificio en sus intentos [...] Contemple la historia: ninguna monarqua ha sido reinstaurada de manera rgida y sin sacrificios (16).

Juan Carlos insinuaba con estas declaraciones su disposicin a acceder al trono

espaol eludiendo la lnea de sucesin regular, es decir, su padre. Hasta entonces
siempre se haba definido a s mismo como un mero enlace entre su padre y Espaa. Los monrquicos tradicionales oyeron y comprendieron el mensaje: Juan
Carlos haba dicho que por el bien de Espaa su padre deba renunciar al trono; ese
era el sacrificio exigido. El trmino re-instauracin utilizado por Juan Carlos
constitua un neologismo que deba poner de manifiesto el compromiso entre los
monrquicos legitimistas, para quienes slo era posible una restauracin de la Monarqua, y los planes franquistas, que nicamente admitan la instauracin, o sea, la
constitucin de una nueva Monarqua.
La Ley de Sucesin franquista aprobada por Juan Carlos inici un conflicto
entre los Borbones. El Prncipe justific su postura ante su padre exiliado amparndose en el argumento de que nicamente aceptando esta sucesin poda ser restaurada la Monarqua en Espaa. Pero Don Juan no compartira esta postura hasta pasados varios aos (17). Durante los aos que siguieron hasta la muerte de Franco, la
relacin entre Don Juan y Juan Carlos atraves momentos muy tensos; la cuestin
dinstica quedaba sin resolver. Sin embargo, es de suponer que lleg a establecerse
cierto pacto de familia entre padre e hijo en cuanto al restablecimiento de la Monarqua se refiere. Este permita una poltica dual de reparticin de papeles persiguiendo ambos un objetivo comn (18).

(15) Cita segn MICHAEL BOTHE y KAY HAILBRONNER: Die neucre verfassungsrechtliche Entwicklung in Spanien, en Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart, N.F., 21, 1972, pg. 194.
(16) Cita segn CERNUDA (nota 8), pgs. 166 y sigs.
(17)

Comp. PEDRO SAINZ RODRGUEZ (nota 5).

(18)

Segn la interpretacin de JAVIER TUSELL en el prlogo a Toquero (nota 3), pgs. 16 y sigs.

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II.

LA POSICIN CONSTITUCIONAL DEL REY

EN LA PRIMERA FASE DE LA TRANSICIN

Tras su designacin como sucesor de Franco, Juan Carlos asumi cada vez ms
funciones de Estado. En julio de 1971 fue nombrado sustituto oficial de Franco en
caso de enfermedad de este ltimo; un ao ms tarde, fueron pormenorizados los detalles referentes a la sucesin en caso de muerte del dictador. La opinin pblica espaola no tomaba muy en serio al Prncipe; muy pocos crean que pudiese conservar
el trono durante mucho tiempo. Sin embargo, poco a poco, el pueblo comenzaba a
ver en l al sucesor, al menos provisional, de aquel anciano dictador. En el verano de
1974, Franco, enfermo de gravedad, traspas las funciones de Jefe de Estado al prncipe Juan Carlos, por vez primera y nicamente con carcter provisional. Los reformadores trataron infructuosamente de presionar al dictador para que proclamase
Rey al Prncipe, ya que de esta manera, el Caudillo podra garantizar con su prestigio
una transicin pacfica a la poca postfranquista. En septiembre, tras haberse recuperado de su enfermedad, volvi a coger las riendas del poder mximo en el pas, defraudando as a los reformistas.
El da 30 de octubre de 1975, durante el Gobierno de Carlos Arias Navarro, Juan
Carlos fue nombrado por segunda vez Jefe de Estado en funciones. La prensa comentaba que Franco se haba negado hasta el ltimo momento a renunciar a su cargo
de Jefe de Estado, ya que quera morir ostentando dicho cargo; por otro lado, Juan
Carlos se neg a asumir las funciones de Jefe de Estado de manera provisional como
ya lo hiciera en 1974. Finalmente y slo despus de que los mdicos le asegurasen
que Franco no volvera a recuperarse, acept la transmisin de poderes. Tras la
muerte de Franco, el 20 de noviembre, de forma automtica, tal y como haba sido
previsto, la Ley de Sucesin entr en vigor. El Consejo de Regencia se hizo cargo
del gobierno, y el 22 de noviembre, el Presidente del Consejo de Regencia, Alejandro Rodrguez de Valcrcel, tom juramento a Juan Carlos ante los representantes de las Cortes, los componentes del Consejo del Reino, y un gran nmero de
invitados de honor. Juan Carlos I fue proclamado Rey de Espaa. La frmula de juramento deca: Juro por Dios y sobre los Evangelios cumplir y hacer cumplir las
Leyes Fundamentales del Reino y guardar lealtad a los Principios del Movimiento
Nacional.
Tras la muerte de Franco entr en vigor la divisin de poderes prevista por el
dictador entre las distintas instituciones estatales. A mediados de 1973, el dictador
haba nombrado Jefe de Gobierno al entonces Vicepresidente Luis Carrero
Blanco, con lo que, por vez primera, los cargos de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno
no recaan en la misma persona. El nombramiento del Almirante como Presidente
del Gobierno formaba parte del proceso de democratizacin, que prevea un equilibrio de poderes entre diversas instituciones, es decir, entre el Rey Juan Carlos
como Jefe de Estado, el Gobierno y su Presidente, el Consejo del Reino como mximo rgano de consulta, y las Cortes. Franco siempre consider a Carrero Blanco
como a su hombre de confianza, el cual garantizara la continuidad del rgimen y del
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gobierno durante el interregno tras su muerte. Sin embargo, el asesinato del Presidente en diciembre de 1973 ech por tierra estos planes; el nombramiento de Carlos
Arias Navarro como Presidente del Gobierno era considerado una medida de emergencia.
Desde principios de los aos setenta, especialistas en Derecho constitucional ya
discutan sobre las competencias del futuro rey. En 1972 Miguel Herrero y Rodrguez de Min public un estudio cuyo argumento principal postulaba que las
Leyes Fundamentales franquistas no eran, de manera alguna, inalterables (19). El
futuro monarca se convertira en soberano del Estado y podra ejercer su poder de
forma tal que el resto de los poderes estatales se regiesen por l. Por tanto, al Rey
tambin le corresponderan las competencias residuales que no hubieran sido
otorgadas anteriormente a algn otro rgano estatal. El gobierno dependera de la
confianza del Rey y pasara a ser un rgano ejecutivo de la poltica real. Esta interpretacin confera al monarca un gran nmero de competencias y el derecho a ejercerlas libre de obstculos institucionales. Tanto acrrimos franquistas como defensores de una democratizacin se opusieron a esta interpretacin.
Durante aquellos aos surgieron muchos y diversos estudios respecto al futuro
del sistema y el papel del Jefe de Estado. Luis Garca San Miguel abogaba por una
lnea evolutiva, a favor de un proceso de auto-reforma y de reformismo legal, con
ayuda del cual pudiera ser superado el sistema (20). Jorge de Esteban parta tambin
de una solucin intermedia entre el inmovilismo y la ruptura; segn l, el Monarca
personificaba la soberana del Estado y sta era representada a su vez por las Cortes.
Una Monarqua arbitral podra introducir la democracia en la que el Rey asumira
una funcin meramente marginal (21). Rafael Arias-Salgado lleg a la conclusin de
que el motor de la apertura poltica no era el Rey y las Cortes, sino la doble ejecutiva compuesta por el Monarca y el gobierno.
Independientemente del enfoque argumentativo elegido por los diferentes autores, todas las interpretaciones reformistas tenan algo en comn: en la fase de la
transicin postfranquista, el futuro Jefe de Estado jugara un papel primordial y decisivo para la evolucin del sistema. Sin embargo, adoptando una postura diametralmente opuesta a la de los autores reformistas que confiaban en la capacidad del Rey
de impulsar un cambio poltico del autoritarismo a la democracia, los inmovilistas
recalcaban la vigencia bsica y la inalterabilidad de las Leyes Fundamentales franquistas.
Juan Carlos no asumi en noviembre de 1975 la totalidad de los poderes ejercidos por Franco; sin embargo, se erigi como el ms poderoso de los monarcas europeos. Se hablaba de una monarqua limitada (en oposicin a una absoluta), cuya
(19)

MIGUEL HERRERO y RODRGUEZ DE MIN: El principio monrquico. Un estudio sobre la so-

berana del Rey en las Leyes Fundamentales, Madrid, 1972.

(20) El artculo original de 1973 (en Sistema I) fue publicado de nuevo en Luis GARCIA SAN MIGUEL: Teora de la transicin. Un anlisis del modelo espaol, 1973-1978, Madrid, 1981.
(21) JORGE DE ESTEBAN y cois.: Desarrollo poltico y Constitucin espaola, Barcelona, 1973.

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diferencia fundamental con el sistema franquista resida en que todas las disposiciones de la Corona requeran la aprobacin de uno de los rganos estatales (Gobierno, Cortes, Consejo del Reino). Juan Ferrando Bada ha sealado que las Leyes
Fundamentales conferan al nuevo Jefe de Estado poderes simblicos, ejecutivos, legislativos y judiciales (22). El Monarca ostentaba poderes simblicos en tanto que se
le otorgaba la personificacin de la soberana nacional y la ms alta representatividad de la nacin. Su deber consista en salvaguardar la continuidad del Estado y
del Movimiento Nacional. Tambin le fueron conferidos poderes constituyentes, ya
que sin su consentimiento no era posible reforma constitucional alguna. Por otro
lado, el Rey poda dirigirse directamente al pueblo convocando un referndum e iniciar as la reforma de las Leyes Fundamentales. Cabe resaltar tambin el gran alcance de los poderes ejecutivos del Rey. Diriga el aparato poltico, era el responsable del funcionamiento correcto de las principales instituciones estatales, velaba
por el mantenimiento del orden pblico, nombraba y cesaba a los presidentes del
Gobierno y de las Cortes. Asimismo, le estaba permitido presidir el Consejo de
Ministros, estaba al frente del Consejo del Reino, ratificaba los tratados internacionales, y le haban sido designadas competencias adicionales en situaciones de
emergencia. En el mbito legislativo, el Rey sancionaba las leyes y supervisaba
su entrada en vigor. Le fue conferido tanto el veto suspensivo como el derecho a
prorrogar un perodo legislativo en caso necesario. Es ms, con autorizacin de las
Cortes y del Gobierno poda promulgar decretos-ley. Por ltimo, valga recordar que
ejerca tambin el mando supremo de los Ejrcitos de Tierra, Mar y Aire, de forma
efectiva y no slo simblicamente, como en el caso de las monarquas parlamentarias. De esta manera, el Rey haba adoptado un papel central desde la perspectiva del
Derecho pblico, el cual le confera ex officio el poder de influir en la poca postfranquista de manera decisiva. Mucho dependera de las intenciones del Rey y de
cmo entendiera su funcin.

III.

EL PAPEL POLTICO DEL REY COMO MOTOR DEL CAMBIO

El sistema poltico tras la muerte del dictador puede describirse como un aparato
institucional consolidado con intenciones de perpetuarse, pero cuyo miembro principal, la Corona, era an una incgnita. Juan Carlos haba expuesto sus convicciones
bsicas y sus planes para la poca postfranquista pocas semanas antes de la muerte
de Franco en una entrevista concedida a Newsweek:
El gobierno gobernar, y Juan Carlos confa en poderle aconsejar y orientar en lo
que a los pasos e iniciativas a tomar se refiere. Est decidido a ser rey de todos. La res(22) Comp. la sistematizacin de los poderes reales en la fase de la transicin por JUAN FERRANDO
BADA: Teora de la instauracin monrquica en Espaa, Madrid, 1975, pgs. 271 y sigs; comp. tambin
POWELL (nota 9), pgs. 127 y sigs.

122

EL PAPEL POLTICO DEL REY JUAN CARLOS EN LA TRANSICIN

tauracin de la verdadera democracia es una de las metas, pero Espaa no debe escatimar esfuerzos para impedir desorden y caos. Cree ms en la reforma que en la represin, ms en la evolucin democrtica que en la revolucin. Tiene la intencin de
formar un gobierno moderno que asegure el futuro de Espaa y que no quiera conservar el pasado (23).
Despus de su juramento ante las Cortes, el Rey expuso el 22 de noviembre de
1975, durante el primer Mensaje de la Corona, lo siguiente (24): Hoy comienza
una nueva etapa de la Historia de Espaa. Esta etapa, que hemos de recorrer juntos,
se inicia en la paz, el trabajo y la prosperidad, fruto del esfuerzo comn y de la decidida voluntad colectiva. La Monarqua ser fiel guardin de esa herencia y procurar
en todo momento mantener la ms estrecha relacin con el pueblo [...] La institucin
que personifico integra a todos los espaoles, y hoy, en esta hora tan trascendental,
os convoco porque a todos nos incumbe por igual el deber de servir a Espaa. Que
todos entiendan con generosidad y altura de miras que nuestro futuro se basar en un
efectivo consenso de concordia nacional [...] Deseo ser capaz de actuar como un intermediario, un guardin de la Constitucin y un defensor de la justicia [...] Proteger las leyes y vigilar que sean cumplidas; la justicia ser mi gua y ser consciente que el servicio del pueblo es el fin que justifica toda mi funcin [...] El rey
quiere serlo de todos a un tiempo y de cada uno en su cultura, en su historia y en su
tradicin [...] La Corona entiende, tambin, como deber fundamental el reconocimiento de los derechos sociales y econmicos [...] Una sociedad libre y moderna requiere la participacin de todos en los foros de decisin, en los medios de informacin, en los diversos niveles educativos y en el control de la riqueza nacional.
El Mensaje del Rey levant gran expectacin, ya que anticipaba casi a modo
de programa gubernamental la ampliacin de los derechos participativos del ciudadano al igual que la democratizacin del pas. Pero por de pronto no cambi nada:
Arias Navarro form gobierno nuevamente en diciembre de 1975; un gobierno, por
cierto, en el que fueron incluidos algunos teencratas reformistas. Rpidamente se
hizo evidente que Arias Navarro pretenda una mejora del sistema vigente y no un
comienzo radicalmente nuevo. En la primavera de 1976 saltaba a la vista la imposibilidad de una poltica reformista consecuente con aquellos representantes del antiguo rgimen.
(23) Newsweek, 3-11-1975, cita segn VICENTE PALACIO ATARD: Juan Carlos I y el advenimiento
de la democracia, Madrid, 1989, pg. 53.
(24) Mundo Hispnico, nm. 333 (1975), pg. 18. La frmula definitiva del Mensaje de la Corona que en ciertos puntos corresponda exactamente con el Manifiesto Sandhurst que efectuara el
tambin restaurado rey borbnico Alfonso XII hace precisamente cien aos fue probablemente obra del
General AJfonso Armada, antiguo profesor de Juan Carlos y principal conspirador en el fallido golpe de
Estado del 23 de febrero de 1981. Una comparacin lingstica entre ambos textos ha evidenciado que
prrafos completos del Manifiesto de 1875 fueron incluidos en el Mensaje del Rey; comp. PAIACIO
ATARD (nota 23), pgs. 59-61. Repecto a la redaccin comp. tambin ALFONSO ARMADA: Al servicio de la
corona, Barcelona, 1984, pg. 194.

123

WALTHER L. BERNECKER

Se planteaba una difcil cuestin tanto al Rey como a los mximos responsables
polticos: Ruptura con el Franquismo (tal y como exiga la oposicin) o continuidad
con insignificantes correcciones en el sistema (satisfaciendo as las reivindicaciones
de la derecha)? Alentado por sus consejeros, Juan Carlos rechaz la ruptura democrtica, el desmantelamiento abrupto del sistema franquista; en lugar de ello, opt
por el cambio lento, por la negociacin de las reformas, la transicin pactada. A
pesar de que este mtodo es decir, el intento de aunar la continuidad y el
cambio entraaba una serie de riesgos, se acredit como el ms satisfactorio. La
oposicin comprendi rpidamente que teniendo en cuenta la relacin de fuerzas
que imperaba en la realidad poltica del pas, era materialmente imposible imponer
todas sus reivindicaciones. Tras una apreciacin realista de su situacin en la poltica nacional y considerando al mismo tiempo la apertura poltica del rgimen impulsada desde arriba, la oposicin fue abandonando poco a poco la reivindicacin
de ruptura, conformndose con una transicin pactada.
El nuevo Rey consideraba la estabilizacin de la Monarqua el primero y ms
importante de los cometidos. nicamente una Monarqua parlamentaria podra solventar la falta de legitimacin con la que haba accedido al trono. Pero la ruptura con
el pasado franquista no deba efectuarse demasiado bruscamente, ya que de ser as,
tanto la Monarqua como el proceso de democratizacin se veran expuestos a un peligro excesivo. El papel del Rey ha de ser analizado, por tanto, con la ayuda de un
modelo de dos fases: en un primer momento, el objetivo principal fue consolidar la
Corona, ms tarde la meta consistira en establecer la democracia (25).
Las mayores dificultades a la hora de consolidar el orden monrquico a partir de
1975 se derivaron de la identificacin poltica entre la restauracin de la Monarqua
y el rgimen franquista, al igual que de la ntima relacin personal entre Franco y
Juan Carlos. Esta tena sus orgenes en el programa de educacin y formacin del
Prncipe dirigido por Franco; en los ltimos aos del rgimen, el Prncipe haba asumido cada vez ms funciones de representacin estatal, apareciendo por este motivo
como instrumento de Franco y representante de la dictadura ante los ojos de la opinin pblica. Esta imagen haba de ser corregida. Un anlisis retrospectivo de la estrategia seguida por el Rey permite distinguir tres objetivos principales: el primero
era de poltica personal; el segundo tena como meta el ganarse a las lites, y el tercero, el ganarse al pueblo.
a) Desde un primer momento, el Rey centr sus esfuerzos en nombrar a polticos reformistas a quienes pudiese confiar la implementacin poltica del proceso
democratizador. El tiempo le asisti en su empeo: el 26 de noviembre de 1975 finalizaba el mandato del Presidente de las Cortes, Alejandro Rodrguez de Valcrcel.
Contra una recia resistencia, el Rey logr imponer pocos das ms tarde el nombramiento de su antiguo profesor y hombre de confianza, Torcuato Fernndez Miranda,
(25) Segn CARLOS HUNEEUS: Consolidacin de la democracia y legitimacin de partes del sistema
poltico: El Rey, manuscrito (Bad Homburg), 1982.

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EL PAPEL POLTICO DEL REY JUAN CARLOS EN LA TRANSICIN

como Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino. Este nombramiento sera de
gran importancia para el posterior desarrollo del proceso democratizador. Ms complicado se presentara el caso Arias Navarro, cuyo cese era inevitable si se pretenda
llevar a cabo una poltica reformista consecuente. Cuando result obvio que Arias
Navarro no estaba dispuesto a ningn cambio sustancial, el Monarca se vio obligado
a tomar la iniciativa en la primavera de 1976. El Rey estableci contacto con la oposicin agrupada en la Coordinacin Democrtica; su padre se puso en contacto
con las fuerzas oposicionales para dialogar sobre el futuro del rgimen. En abril, determinados dirigentes polticos de la Democracia Cristiana y Social se entrevistaron
con el Rey en el Palacio de la Zarzuela. Sin embargo, fue un artculo en Newsweek,
cuyo contenido se basaba en declaraciones del propio Rey, el que caus mayor sensacin aquel mes (26). En l, Arias Navarro era denominado un unmitigated
disaster; el Jefe de Gobierno era incapaz de llevar a cabo reformas, era considerado
como mximo responsable del Bunker reaccionario que contribua a la polarizacin
de la sociedad espaola. Juan Carlos estaba decidido a sustituir cuanto antes a Arias
Navarro. En su discurso ante el Congreso estadounidense, el Rey se declar nuevamente partidario de los principios democrticos, del estado de derecho y de la paz
social. Tras regresar de su viaje por los Estados Unidos, Juan Carlos provoc una
crisis de gobierno e inst a Arias Navarro a presentar su dimisin. De la lista elaborada por el Consejo de la Corona con los nombres de tres posibles sucesores de Arias
Navarro, el Rey design al Ministro Secretario General del Movimiento, Adolfo
Surez, que con sus cuarenta y tres aos se convertira en el Presidente de Gobierno
ms joven en la historia de Espaa hasta aquel entonces. El Rey en persona haba
impuesto la inclusin de Surez en aquella terna. El nombramiento del nuevo Presidente fue acogido por la oposicin democrtica con un alto grado de escepticismo, al
proceder ste del sistema franquista.
Juan Carlos estaba convencido de las ansias reformistas del joven poltico; el
Monarca quera emprender el camino hacia la democracia con una persona de su
misma edad cuya imagen no se encontrase demasiado marcada por el rgimen anterior. Con Fernndez Miranda como Presidente de las Cortes y Surez como Jefe de
Gobierno, el Rey contaba con dos polticos en extremo hbiles y dispuestos a trabajar con l para llevar a buen fin el proceso democratizador. Ya en agosto de 1976
y en relacin con una crisis de gobierno, se tom otra importante decisin de carcter poltico-personal. El Ministro de Defensa, Fernando Santiago y Daz de Mendvil present su dimisin a modo de protesta contra el curso democratizador que
adoptaban los acontecimientos. La agitacin surgida en el seno militar pudo ser acallada con el nombramiento del general liberal Manuel Gutirrez Mellado como Vicepresidente de Gobierno. Aquella decisin, aceptada de buen grado por la oposicin democrtica en general, result ser de gran ayuda para el proceso
democratizador en los aos venideros.
(26)

Comp. CERNUDA (nota 8), pgs. 182 y sigs; Cambio 16 del 26-11-1990, pg. 95.

125

WALTHER L. BERNECKER

b) Para que la reforma tuviera xito, necesitaba el apoyo de las lites. El 22 de

noviembre de 1975, el Rey no slo lanz un comunicado al pueblo espaol; al
mismo tiempo se dirigi a los militares. En este mensaje a las Fuerzas Armadas expres su confianza de obtener el apoyo de los militares a su poltica (27), mientras
que les recordaba sus obligaciones constitucionales, as como las normas de la disciplina a seguir. En aquel momento, el Rey poda confiar en la lealtad de las Fuerzas
Armadas (28), ya que la crisis del Sahara durante las pasadas semanas haba acercado las posiciones de ambos.
La ayuda y el apoyo que Juan Carlos necesitaba de arriba deban provenir
principalmente de las lites militares, cuya importancia institucional durante la
poca del franquismo y de la transicin es inconmensurable, y cuya total integracin
en el sistema poltico era decisiva para la estabilizacin de la democracia. Juan
Carlos era consciente de ello; por tanto, intensific sus contactos con las Fuerzas Armadas. El mismo era soldado y se senta como tal; su relacin con los militares, que
le aceptaban como a uno de ellos, era y es ms estrecha que la mantenida por Franco
con sus colegas generales. Carlos Huneeus (29) ha llamado la atencin sobre un
hecho de gran importancia: el Rey buscaba y mantena vivo el contacto con las
Fuerzas Armadas regularmente por medio de las Audiencias militares. La gran
mayora de sus interlocutores eran generales o altos oficiales del Ejrcito de Tierra
un factor que iba a ser de gran importancia durante el intento de golpe de Estado
el 23 de febrero de 1981.
c) Ganarse a las lites constitua uno de sus objetivos, ganarse al pueblo,
otro. Si Juan Carlos quera incrementar su credibilidad entre el pueblo, tena que
mostrar rpidamente los logros alcanzados en el camino que habra de llevar a la democracia. La primera prueba de ello fue en 1976-1977 la concesin de una amnista
reivindicada insistentemente por la oposicin (en aquel entonces an ilegal) (30). El
primer Decreto de Amnista estaba redactado en trminos an muy moderados, por
lo que fue acogido por las fuerzas oposicionales con desilusin. En julio de 1976 fue
anunciada una amnista general; esta amnista poda ser considerada como el precio
a pagar por la lite en el poder para alcanzar el objetivo poltico declarado: la reconciliacin nacional del pueblo espaol, la instauracin de la paz interna. Deban ser
indultados todos aquellos miembros de la oposicin en prisin que no hubiesen
(27) Comp. MARIO HERNNDEZ SNCHEZ-BARBA: La Corona y las Fuerzas Armadas, en Las
Fuerzas Armadas Espaolas. Historia social e institucional, t. 8, Madrid, 1986, pgs. 94 y sigs.
(28) Vase el nmero especial 36,1986, de la Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas. El
papel de las Fuerzas Armadas en la transicin espaola (coordinador: JULIO BUSQUETS); vase tambin
JOAQUN ROMERO MAURA, Aftcr Franco, Franquismo? The Armed Forccs, The Crown and Dcmocracy,
en Government and Opposition, 11,1 (1976), pgs. 35-64. En el estudio de FERNANDO RODRIGO: El camino hacia la democracia. Militares y poltica en la transicin espaola, Universidad Complutense, Madrid, 1989, se seala que los militares, a pesar de que en 1975 gozaban de gran influencia, no seguan una
doctrina clara ni tenan un lder nico.
(29)

HUNEEUS (nota 25).

(30)

Comp. VOLKER MAUERSBERGER: Amnestie statt Abrcchnung, en Die Zeit, 4-5-1990, pg. 5.

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EL PAPEL POLTICO DEL REY JUAN CARLOS EiN LA TRANSICIN

puesto en peligro vidas humanas. Debido a las dificultades de clasificar inequvocamente a los reos, un tercer Decreto de Amnista, de marzo de 1977, cubra todos los
delitos cometidos por motivos polticos una especie de perdn general del
pasado.
En el marco de las medidas adoptadas para obtener la legitimacin de abajo,
cabe destacar adems las numerosas visitas oficiales a las distintas regiones espaolas realizadas por el Rey a partir de febrero de 1976. Uno de los objetivos perseguidos con estas visitas era empujar al gobierno Arias Navarro/Fraga Iribarne a acelerar su poltica de reforma. Los Reyes (que solan aparecer juntos en pblico) (31)
pretendan lograr una movilizacin masiva de la poblacin y ganarse la opinin pblica a favor de la Corona, mientras que el gobierno quera limitar estos viajes a contactos con las autoridades y con un crculo reducido de personalidades distinguidas (32). Pero Juan Carlos no se atena al protocolo previsto, se entremezclaba
con el pueblo, diverga de los textos previstos para sus discursos, y finaliz su primera aparicin oficial en Catalua en cataln (en febrero de 1976), con lo que de
forma indirecta prest su apoyo a las reivindicaciones autonmicas de la oposicin
tanto en el aspecto cultural como lingstico. En Andaluca hizo alusin directa a los
problemas de esta regin azotada por una fuerte crisis econmica, y en el Pas Vasco
(en febrero de 1981) super con mucha dignidad una situacin en extremo tensa originada por miembros del partido extremista Herri Batasuna cuando interrumpieron
un acto oficial en Guernica (33).
Ahora bien: el factor ms importante para poder granjearse la credibilidad de
abajo no habra de buscarlo en el sector jurdico (a travs de amnistas), o a nivel
simblico (por ejemplo, mediante el uso del cataln), sino en su comportamiento poltico durante el proceso de democratizacin. Rpidamente result evidente para amplios sectores de la opinin pblica que el Rey era el verdadero motor del cambio
como dira el Ministro de Asuntos Exteriores, Jos Mara de Areilza y que era
l quien impulsaba muchas de las medidas de reforma. El toler organizaciones democrticas, es decir, oposicionales, en la primera fase despus de 1975, cuando an
no haban sido legalizadas. En otoo de 1976 intercedi, junto a Adolfo Surez, expresamente a favor de la aprobacin de la Ley de Reforma Poltica, mediante la
cual se allanara el camino que habra de llevar a la eliminacin de las estructuras
franquistas. Protegi el proceso de reforma contra la intervencin poltica de los militares por ejemplo, en el caso de la legalizacin del Partido Comunista en la Semana Santa de 1977, cuando apacigu los nimos de los militares y calm la dura
crtica contra esta decisin. Abogaba, donde poda, por el curso reformista, siempre
con cuidado, pero, al mismo tiempo, con decisin. Supo transmitir tambin de
(31) En esta aportacin no se har mayor alusin al papel de la reina Sofa. A ste se hace referencia
con lujo de detalles en las distintas biografas sobre el monarca. Comp., por ejemplo, JOS LUIS HERRERA:
Doa Sofa, Madrid, 1984; FRANCOISE LAOT: Juan Carlos und Sofa, Munich, 1988.
(32) JOAQUN BARDAVO: LOS silencios del rey, Madrid, 1979, pgs. 168 y sigs.
(33) JOS ONETO: LOS ltimos das de un presidente, Barcelona, 1981, pg. 55.

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WALTHER L BERNECKR

cara al exterior una nueva imagen de Espaa, y, gracias a ello, aument a nivel internacional la confianza en las aspiraciones democrticas del nuevo Jefe de Estado
espaol.

IV.

LA CUESTIN LEGITIMADORA

La actuacin poltica del Monarca se orient en todo momento hacia la obtencin de legitimidad y legitimacin. Para ello habra de actuar simultneamente en
dos esferas completamente distintas: por una parte, deba dirigirse a las clases bajas
para ganar partidarios de la Monarqua en el pueblo; por otra parte, deba prestar extremada atencin a las lites polticas y militares provenientes del franquismo que
ostentaban cargos importantes en el Estado. Juan Carlos dio comienzo al primer
Mensaje de la Corona tras su toma de juramento como Rey, con las siguientes palabras: Como Rey de Espaa, ttulo que me confieren la tradicin histrica, las
Leyes Fundamentales del Reino y el mandato legtimo de los espaoles, me honro
en dirigiros el primer mensaje de la Corona que brota de lo ms profundo de mi corazn (34). De los tres tipos de legitimacin mencionados (segn los criterios de
Max Weber: el tradicional, el legal y el carismtico) (35), Juan Carlos slo poda
contar, en aquel momento (y en contra de sus propias declaraciones) con la legitimidad legal. Haba sido proclamado Rey de acuerdo con las Leyes Fundamentales
del Reino, es decir, basndose en la Ley de Sucesin franquista. Con ello, a lo sumo,
contaba con una base de legitimidad entre algunos sectores del antiguo rgimen. Utilizando la terminologa de Giuseppe Di Palma, durante sus primeros aos en la Jefatura de Estado slo puede hablarse de una legitimidad retroactiva (36).
En su discurso de intronizacin el 22 de noviembre de 1975, Juan Carlos calific
la aceptacin de la Corona como una obligacin. La especial mencin de su padre a
este respecto puede ser entendida como una alusin a la problemtica legitimacin
dinstica: Esta norma me fue inculcada por mi padre desde muy nio, y ha sido una
constante en mi familia que siempre quiso servir a Espaa con todas sus fuerzas.
Para los monrquicos acrrimos, el Rey careca de la legitimidad dinstica, es decir,
de la tradicional, que desde un principio se hallaba en manos de su padre. Pero en el
seno de la dinasta borbnica, por aquel entonces ya no exista diferencia alguna en
lo tocante a la sucesin. Segn parece, poco despus de la proclamacin de Juan
Carlos como Rey, Don Juan se haba dirigido a su hijo en un mensaje confidencial
(34) Texto Mundo Hispnico, nm. 333, 1975, pg. 18.
(35) MAX WEBER: Wirtschaft und Gesellschaft, Tubinga, 1980 (publicado por primera vez
en 1922).
(36) GIUSF.PPE Di PALMA: Founding Coalitions in Southern Europc: Legitimacy and Hegemony,
en Government and Opposition, 15,1980, pgs. 162-189; DEM: Government Performance: An Issueand
Three Cases in Search of Theory, en GEOFFREY PRIDHAM (ed.): The New Mediterranean Democracies,
Londres, 1984, pgs. 172-187.

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EL PAPEL POLTICO DEL REY JUAN CARLOS EN LA TRANSICIN

(Operacin Ddalo), mediante el cual se produca el traspaso de los derechos histricos de la dinasta; el comunicado oficial de este traspaso deba producirse en un
momento ms adecuado (37). Con esta actitud, Don Juan evit una dualidad dinstica temida por muchos monrquicos. Un mes antes de las primeras elecciones democrticas, el 14 de mayo de 1977, Don Juan renunci, en el transcurso de un acto
televisado, al derecho al Trono, en presencia de la familia real y del notario del
reino.
La legitimidad histrico-dinstica obtenida de este modo permiti al Rey restablecer la tradicin monrquica espaola y sacudirse la mcula de monarqua franquista instaurada en bien de una restauracin de la Monarqua. En este contexto
resulta interesante que en la Comisin del Senado encargada de elaborar un proyecto
de Constitucin, por iniciativa del Senador vasco Satrstegui, a la frase: La Corona
de Espaa es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbn, se
aadiese la expresin: Legtimo heredero de la dinasta histrica. (Esta es la frmula definitiva del artculo 57.1 de la Constitucin.) Esta ampliacin elimin la gnesis franquista de la Monarqua. El recurso a la legitimidad histrico-tradicional representaba una limitacin de las Cortes Constituyentes en la medida en que la
Monarqua obtuvo un derecho propio, que los Padres de la Constitucin deban considerar como existente (38).
Sin embargo, de crucial importancia no fueron ni la legitimacin heredada del
franquismo, ni la dinstica, sino la legitimacin democrtico-carismtica de la Monarqua, obtenida como consecuencia del papel poltico jugado por Juan Carlos en el
proceso democratizador. De las distintas posibilidades para legitimar el poder, Juan
Carlos y sus consejeros optaron por la democrtico-carismtica, ya que este tipo de
legitimacin prometa los mejores resultados a ms corto plazo. A la legitimacin
legal-racional y a la tradicional no se poda apelar por motivos histricos, debido a la
debilidad estructural de la Monarqua en los siglos XJX y xx, a las diferencias dinsticas en la Casa Real, al dficit democrtico en la poca de la Restauracin y durante
la Dictadura de Primo de Rivera. La estrategia de legitimacin corresponde a lo que
Max Weber denomin Carisma de Cargo; proveniente de la Corona, el carisma
deba repercutir en el representante del cargo.
La estrategia poltica de Juan Carlos ha de ser entendida como un intento de
legitimacin proactiva (Giuseppe Di Palma). Las distintas medidas de reforma
implicaban una adquisicin paulatina de legitimidad democrtica. En los aos siguientes, hasta la consolidacin definitiva de la democracia (1982), el Rey actuaba como protector, y a menudo tambin como fuerza motriz del vertiginoso
proceso de transformacin. En este sentido se puede hablar de un mrito personal
(37)

ANTONIO FONTN: Las claves de la transicin (1975-1985), Madrid, 1985; JOS MARA

AREILZA: Diario de un ministro de la monarqua, Barcelona, 1977.

(38) Comp. ANTONIO BAR CENDN: La "Monarqua Parlamentaria" como forma poltica del Estado espaol segn la Constitucin de 1978, en MANUEL RAMREZ (ed.): Estudios sobre la Constitucin
Espaola, Madrid, 1979, pgs. 193-215, cita, pgs. 202 y sigs.

129

WALTHER L. BERNECKER

del Monarca. Pero independientemente de este mrito personal, no debe ser menospreciada, en ningn momento, la importancia de la Corona en el engranaje institucional del Estado, ya que a travs de las leyes franquistas le haba sido conferida hasta cierto punto, ex officio, un papel crucial en la etapa tras la muerte de
Franco.
Sin duda alguna, la principal forma de legitimidad era, para la mayora de los espaoles, la que se derivaba de la contribucin de Juan Carlos como Piloto del
Cambio (Charles T. Powell) y como cabeza visible de la nueva democracia. Gracias al liderazgo ejercido durante la transicin a la democracia, el Monarca se gan
el apoyo de muchos de aquellos que haban militado en la oposicin contra Franco,
tambin de los republicanos (39) e incluso del Partido Comunista. La ratificacin de
la Constitucin por mayora aplastante equivala a la ratificacin de la Monarqua
parlamentaria, que con el Referndum constitucional pudo considerarse legitimada
democrticamente.
Basndose en un sondeo de opiniones del ao 1978, Juan Jos Linz investig la
aceptacin del Rey en aquella fase de la transicin. nicamente un 9,3 por 100
de los antifranquistas acrrimos negaba los mritos del Rey, mientras que un 40,3
por 100 calificaba sus esfuerzos de bien y muy bien. De aquella minora que en
1978 an aceptaba a Franco sin reservas, un 6,8 por 100 rechazaba a Juan Carlos,
mientras que un 70,3 por 100 aceptaba al Rey. De estos datos se deduce que Juan
Carlos consigui que tambin aquel grupo de la poblacin que ms reservas albergaba frente al nuevo sistema democrtico, finalmente lo aceptara.
Linz resume esta primera y crtica fase de la transicin de la siguiente manera:
Si se observan las distintas opiniones entre la poblacin, se puede apreciar que el
Rey, intercediendo a favor de la democracia, no poda perder mucho apoyo del
pueblo; ms bien, se vea fortalecido, consolidando en este proceso la Monarqua.
La legitimacin formal obtenida a travs de la instauracin de la Monarqua por
Franco, fue una contribucin a la transicin pacfica a la democracia; pero la legitimacin de la institucin como tal dependa, en ltima instancia, de los antifranquistas. El apoyo de estos ltimos le convierte en Rey de todos los espaoles (40).
Hace tiempo se ha impuesto ya la opinin de que el Rey se gan el respeto de los
demcratas con el comportamiento mostrado durante el Golpe de Estado del 23 de
febrero de 1981. El 86 por 100 de los encuestados elogi el comportamiento del Rey
en aquella crtica situacin. Durante toda la tarde, mientras el Gobierno y el Parlamento en pleno fueron tomados como rehenes por los golpistas y la mayor parte del
ejrcito slo aguardaba la orden de ataque, Juan Carlos no hizo aparicin en pblico
alguna. Durante aquellas horas interminables luch por la salvacin de la demo(39) De aqu el ttulo del libro de PHILIPPE NOURRY: Juan Carlos, un roi pour les rpublicains,
Pars, 1986.
(40)

JUAN J. LINZ: Das Erbe Francos und die Demokratie, en PETER WALDMANN, WALTHER L.

BERNECKER, FRANCISCO LPEZ-CASERO (eds.): Sozialer Wandel und Herrschaft im Spanien Francos, Paderborn, 1984, pgs. 371-391, cita, pg. 391.

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EL PAPEL POLTICO DEL REY JUAN CARLOS EN LA TRANSICIN

cracia parlamentaria (41). Mantuvo conversaciones telefnicas con los Capitanes

Generales de las once regiones militares para evitar que se uniesen al golpe; rechaz,
aconsejado por su Secretario, el General Sabino Fernndez Campo, la exigencia del
Estado Mayor de las Fuerzas Armadas de asumir el gobierno.
En lugar de ello form un gobierno de emergencia compuesto por Subsecretarios de Estado bajo la direccin del experto policial, Francisco Lana. Con ayuda del
Capital General de la Divisin Brete, el General Jos Juste, que permaneci fiel,
el Rey pudo impedir la entrada en Madrid de esta potente divisin (42).
La estrategia dual de Juan Carlos tuvo xito: logr, gracias a una combinacin
de legitimacin retroactiva y prospectiva, que la monarqua se arraigase tanto en las
lites provenientes del antiguo rgimen como en las capas ms amplias de la sociedad. De este modo, la democracia pudo ser establecida y, por ltimo, estabilizada.
En el transcurso de este proceso, aunque la aceptacin del Rey aument constantemente, su poder real fue reducido hasta alcanzar las dimensiones actuales fijadas en
la Constitucin de 1978.

V.

REY Y MONARQUA EN LA CONSTITUCIN

La elaboracin de la Constitucin dio comienzo en 1977 tras reunirse las primeras Cortes elegidas libremente. Segn Pedro Cruz Villaln, profesor de Derecho
constitucional, durante el proceso de transformacin en el cual el poder constituyente deriv en los poderes constituidos, al Rey le correspondi la postura ms compleja, debido a la confluencia de ambas funciones en la identidad de su persona (43).
Ello era debido a que Juan Carlos, desde el momento de su subida al trono, la cual se
haba producido en el marco de la legalidad franquista, era la persona que encarnaba
(41) Han sobrevivido hasta hoy los rumores y las sospechas de que el Rey se hallaba indeciso entre
las 18,30 horas (23-2-1981) hasta su corta aparicin en televisin en la madrugada del 24-2-1981, tratando de sondear la posibilidad de aliarse con los golpistas. Se sospecha, especialmente, que el General
Armada, antiguo profesor y hombre de confianza de Juan Carlos, nunca hubiera llevado a cabo un golpe
de Estado sin conocimiento y aprobacin del Rey. Comp. JOHN COOPER: LOS espaoles de hoy, Madrid,
1987, pg. 58.
(42) Entretanto, han sido publicados varios trabajos sobre el fallido golpe de Estado. ONETO
(nota 33); DEM: La noche de Tejero, Barcelona, 1981; DEM: La verdad sobre el caso Tejero. El proceso
del siglo, Barcelona, 1982; JULIO BUSQUETS y cois.: El golpe: anatoma y claves del asalto al Congreso,
Barcelona, 1981; Plij\R URBANO: Con la venia... Yo indagu el 23 F, Madrid, 1982; comp. tambin las
memorias de LEOPOUX) CALVO SOTELO: Memoria viva de la transicin, Madrid, 1990. Las ltimas investigaciones han puesto en evidencia que el peligro de que los golpistas tuvieran xito fue mucho mayor de
lo que entonces se supuso. La mayora de los Capitanes Generales se encontraban indecisos esperando
el resultado del intento de golpe sin pronunciarse de una manera contundente a favor del mantenimiento
de la legalidad constitucional. Comp. El Pas, 17-2-1991 (Suplemento), pgs. 1-4; 18-2-1991, pg. 22;
19-2-1991, pg. 20; 20-2-1991, pgs. 20 y sigs.; 21-2-1991, pgs. 20 y sigs.
(43) Comp. PEDRO CRUZ VILLALN: Zehn Jahre spanische Verfassung, en Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart, 37, 1988, pgs. 90 y sigs.

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WALTHER L BERNF.CKER

el motor del cambio poltico que culminara en la Constitucin de 1978. Como Jefe
de Estado apoy activamente la estrategia de Reforma Poltica, design a un
nuevo Presidente de Gobierno y nombr, a su albedro, una quinta parte de los representantes del Senado. Durante la promulgacin de la Constitucin se evit expresamente todo trmino que pudiese dar a entender que sta hubiera sido pactada; el
Rey deba limitarse a firmarla.
En los debates parlamentarios sobre el modelo de Constitucin ya no se discuta
como tema principal la alternativa clsica entre Monarqua y Repblica, sino ms
bien sobre la legitimacin de la nueva Monarqua Parlamentaria. El partido del gobierno Unin de Centro Democrtico y la derechista Alianza Popular aducan como
argumentos a favor de la Monarqua, por una parte, que sta se justificaba a travs de
la historia y, por otra, que la Monarqua haba de ser considerada como la forma ms
apropiada de organizacin del Estado, para lo cual esgriman como factor de importancia mayor el papel poltico del Monarca en la fase iniciada en 1975. Este mismo
argumento impuls a los comunistas, vascos y catalanes a votar en el Parlamento a
favor de la Monarqua. A su parecer, la realidad sociopoltica en los aos de la transicin habra dificultado enormemente la instauracin de una Repblica. Incluso el
Partido Socialista comparti finalmente esta opinin. Pospuso sus reservas ideolgicas contra la Monarqua insistiendo nicamente en que haba que discutir sobre la
forma de Estado como sobre todos los dems aspectos de la Constitucin, y que la
Monarqua no deba ser aceptada como forma de Estado sin discusin alguna (44).
Conforme a esta peticin fueron discutidas extensamente todas las cuestiones referentes a la Corona en el Congreso de los Diputados y el Senado.
Finalmente el artculo primero de la Constitucin de 1978 deca: La forma poltica del Estado Espaol es la Monarqua parlamentaria. En la tradicin constitucional espaola, esta frmula no tena precedentes. En Derecho constitucional, esta
definicin era algo nuevo (45). Las anteriores Constituciones monrquicas nunca
haban ido ms all de una Monarqua constitucional, en la que la soberana y la funcin legislativa estaban repartidas entre la Corona y el Parlamento (46); por el contrario, a partir de 1978 la soberana la ostenta el pueblo y la funcin legislativa las
Cortes. El ttulo segundo de la Constitucin (art. 56) regula la posicin de la Corona:
El Rey es el Jefe del Estado, smbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera
el funcionamiento regular de las instituciones, asume la ms alta representacin del
Estado Espaol en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de
su comunidad histrica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la
Constitucin y las leyes. Debido a que todos los actos del Rey necesitan ser refrendados, ste carece prcticamente de atribuciones que no puedan ser representadas
(44)

Vase un resumen de los debates parlamentarios en BAR CENDN (nota 38), pgs. 200 y sigs.

(45)

Comp. ibid.; comp. tambin MANUEL FERNNDEZ-FONTECHA TORRES y ALFREDO PREZ DE AR-

MIN Y DE LA SERNA: La Monarqua y la Constitucin, Madrid, 1987.

(46) Comp. WALTHER L. BERNECKER: Sozialgeschichte Spaniens im 19. und 20. Jahrhundert, Franfurt am Main, 1990, pgs. 107-117, 169-181.

132

EL PAPEL POLTICO DEL REY JUAN CARLOS EN LA TRANSICIN

polticamente por un miembro del Consejo de Ministros. El artculo 62 enumera las

principales tareas del Rey: sancionar y promulgar las leyes, convocar y disolver las
Cortes Generales y convocar a elecciones, convocar a referndum, proponer el candidato a jefe de Gobierno y cesarlo, nombrar a los representantes de Gobierno, expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, ejercer el derecho de gracia
y el mando supremo de las Fuerzas Armadas.
Con la entrada en vigor de la Constitucin, el Rey se convirti en uno ms de los
poderes establecidos. La toma de posesin del cargo y el desempeo de sus atribuciones son llevadas a cabo de completo acuerdo con las disposiciones previstas en la
Constitucin. Esta, sin embargo, no se manifiesta sobre la persona a la que en un
principio corresponda el trono. A diferencia de las anteriores, la Constitucin de
1978 identifica al Rey solo indirectamente con una persona concreta. La razn radica en que en 1978 no exista ya problema dinstico alguno que pudiese poner en
peligro el traspaso de la Corona.
La Constitucin de 1978 atribuye al Monarca una posicin cuyos derechos y
funciones recuerdan a los ostentados por la Corona britnica; limita sensiblemente el
margen de accin de la Corona, regulando sus competencias detalladamente. En la
mayora de los casos, el Monarca slo puede fungir como notario de decisiones
parlamentarias. Ahora bien: en ltima instancia, no existe claridad absoluta acerca
de las prerrogativas reales (47). De importancia decisiva ser, en cada caso particular, la personalidad del Monarca en el proceso poltico. La Constitucin atribuye
al Rey el papel de arbitro e intermediario en el engranaje de las instituciones;
esta funcin evoca la tesis de los liberales moderados del siglo xix, segn la cual le
corresponda a la Corona la funcin mediadora de un cuarto poder moderador por
encima de los poderes ejecutivo y legislativo (48). Para ejercer sus funciones polticas, el actual Monarca dispone ms de auctoritas que de potestas; al firmar la
Constitucin a finales de 1978 ha renunciado a esta ltima. Tras ser refrendada la
Constitucin, la legitimacin personal de Juan Carlos dej de ser tal al pasar de
manos del Rey a la Monarqua, es decir, de la persona a la institucin.

VI.

MONARQUA Y DEMOCRACIA

En Espaa la Monarqua como forma de Estado ha dejado de ser tema de debate

en crculos polticos desde hace ya algn tiempo. Esto la diferencia de anteriores
formas de Estado, como, por ejemplo, la Monarqua de la Restauracin de Alfonso XIII, la Segunda Repblica de los aos treinta y el franquismo, las cuales, desde
un principio suscitaron controversias y fueron finalmente combatidas sin tregua. La
(47) Comp. Luis SANCHE?. AGESTA: Significado y Poderes de la Corona en el Proyecto Constitucional, en Estudios sobre el Anteproyecto de Constitucin, Madrid, 1978, pgs. 95 y sigs.
(48) Comp. BERNECKER (nota 46), pg. 32.

133

WALTHER L. BF.RNECKER

personalidad y el actuar poltico de Juan Carlos han contribuido decididamente a que

la actual Monarqua sea enjuiciada positivamente. La forma de Estado es para la mayora de los espaoles una cuestin de rango inferior; mucho ms importante es la
pregunta, bajo qu condiciones puede estabilizarse la democracia.
El ejemplo espaol ensea, que democratizacin no es la nica consecuencia
lgica de una crisis de gobierno autoritario. Slo la decisin de importantes actores polticos a favor de determinadas estrategias conduce en un contexto concreto
a una preferencia por instituciones democrticas. Tambin en el caso espaol, el resultado obtenido finalmente no era previsible; este resultado se debe ms bien a decisiones concretas de determinados actores. Durante el proceso de democratizacin,
tanto la estrategia aplicada como los resultados obtenidos legitimaron y finalmente
estabilizaron el sistema poltico: In Spain the King legitimated the monarchy rather
than the institution legitimating the royal incumbent. However, we should not forget
that initially the important role that the king would play in the transition was based
on his office more or at least as much as on his personal qualities that were still unknown (49).
La estabilizacin de la Corona (como parte del sistema poltico) slo era posible
si se consegua consolidar todo el sistema poltico. Por tanto, el Monarca tena que
estar interesado en fortalecer el nuevo orden (constitucional) lo ms rpidamente posible. En su funcin de Jefe de Estado, Juan Carlos se encontraba en una situacin
ambivalente. Politlogos han descrito el problema de la siguiente manera: El Jefe
de Estado se encuentra en un conflicto entre el papel de neutralidad poltica de l esperado y el papel de actividad poltica en l observado (50). Retrospectivamente
puede decirse con respecto al Rey, que ejerci neutralidad en la medida de lo necesario y actividad en la medida de lo posible, lo cual culmin en una determinada
forma de institucionalizacin monrquica que parece estar relativamente alejada de
Gobierno y Parlamento, pero que en la prctica poltica est bastante cercana a los
otros rganos constitucionales. La obligacin de refrendar todos los actos polticos
es una institucin que permite a la Corona permanecer al margen de actividades polticas y fortalecer su papel de pouvoir neutre (Benjamn Constant). Las funciones
de la Corona son, hoy en da, simblicas, moderadoras y representativas.
Si se observa el papel de la Corona en los dos intentos democratizadores de la
Espaa del siglo xx se puede concluir lo siguiente: en los aos veinte y treinta, los
contemporneos estaban convencidos de que el establecimiento de una democracia
slo era posible suprimiendo la Monarqua. Por tanto, el primer intento de Espaa de
crear una democracia fue republicano. Una generacin ms tarde ocurri exactamente lo contrario: fue la Monarqua la que contribuy decisivamente a instaurar y
consolidar la democracia. Tanto los anlisis realizados por expertos socilogos
(49) LINZ (nota 1), pgs. 7 y sigs.
(50) WERNER KALTEFLEITER: Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen Demokralie, Kln, 1969, pg. 10.

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EL PAPEL POLTICO DEL REY JUAN CARLOS EN LA TRANSICIN

como la opinin de la gran mayora de la poblacin espaola coinciden en que hoy

en da no existe ningn tipo de oposicin entre Monarqua y democracia. Al contrario, la Monarqua es considerada como un factor decisivo que hizo posible la transicin pacfica del sistema autoritario franquista a la democracia.
(Traducido del alemn por Zitta Moneada.)

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