Debate Económico

DEBATES DE COYUNTURA
ECONMICA Y SOCIAL
La regla fiscal para colombia
Oscar Ivn Zuluaga
Gloria Alonso
Eduardo Wiesner
Mauricio Olivera
Juan Camilo Restrepo
Roberto Junguito
Roberto Steiner
Guillermo Perry
Juan Carlos Echeverry
ISSN 0120-8969
Julio de 2010
No. 81
FEDESARROLLO
FEDESARROLLO
Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo
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investigacin no partidista en los campos de economa, ciencia poltica, historia, sociologa,
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econmicos y sociopolticos, nacionales y latinoamericanos que sirvan para mejorar la calidad
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para el pblico, pero no implica que la fundacin apoye sus conclusiones o recomendaciones.

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como es el caso del Anlisis Coyuntural en las Revistas de la Institucin, se debe considerar
que sta refleja el punto de vista del conjunto de Investigadores que estn colaborando en la
Institucin en el momento de la publicacin.
JULIO DE 2010
No. 81
DEBATES DE COYUNTURA
ECONMICA Y SOCIAL
La Regla Fiscal para Colombia
Oscar Ivn Zuluaga

Gloria Alonso
Eduardo Wiesner
Mauricio Olivera
Juan Camilo Restrepo
Roberto Junguito
Roberto Steiner
Guillermo Perry
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Contenido

Presentacin 7
Regla fiscal para Colombia - Comit Tcnico Interinstitucional

Oscar Ivn Zuluaga 9
Gloria Alonso
13
Panel de discusin
Eduardo Wiesner 20
Mauricio OLivera 24
Juan Camilo Restrepo 26
Roberto Junguito 28
Roberto Steiner
29
Guillermo Perry 33
Intervencin final
39
Presentacin
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico con-
cisiones de poltica pblica y el efecto que pueden
sider que los Debates de Coyuntura Econmica
tener sobre el xito de las mismas, la endogeneidad
organizados por Fedesarrollo y la Fundacin
de la estabilidad macroeconmica y la integralidad
Konrad Adenauer constitua el escenario idneo
del sector pblico colombiano. Mauricio Olivera,
para socializar con la comunidad acadmica y el
Investigador Asociado de Fedesarrollo, en su calidad
pblico en general la propuesta de "Adopcin de
de miembro del Comit Tcnico de la Regla Fiscal,
una regla fiscal" para Colombia. Es as como el Mi-
habl sobre el sitio que ocupa esta iniciativa a nivel
nistro de Hacienda, Oscar Ivn Zuluaga, present
normativo dentro de las instituciones presupuesta-
las motivaciones econmicas y legales detrs de
les que ya existen, operan y regulan el manejo del
la iniciativa y Gloria Alonso, Directora de Poltica
gasto pblico en Colombia. Juan Camilo Restrepo,
Macroeconmica del mismo ministerio expuso las
Ex Ministro de Hacienda y Ministro de Agricultura y
caractersticas del diseo de la regla fiscal plasmadas
Desarrollo Rural designado, circunscribi el espacio
en el documento Regla fiscal para Colombia que
de la presentacin a comentar aspectos de la institu-
se trabaj en conjunto con Planeacin Nacional,
cionalidad jurdica que permiten que esta iniciativa
el Banco de la Repblica y el equipo tcnico de
se pueda llevar a la prctica. Roberto Junguito, Ex
asesores externos.
Ministro de Hacienda y Presidente Ejecutivo de Fasecolda, plante una serie de inquietudes: primero
Seguida la presentacin por parte del gobierno, Glo-
se pregunt qu habra pasado si la Regla Fiscal se
ria Alonso, Directora de Poltica Macroeconmica
hubiera adoptado unos aos atrs; segundo indag
del Ministerio de Hacienda, moder el panel de
acerca de cmo se debe vincular formalmente la regla
discusin. En este panel Eduardo Wiesner, Asesor
fiscal con la ley de responsabilidad fiscal; tercero,
para la Regla Fiscal, discuti tres temas: el papel
pregunt sobre la preferencia a utilizar el balance
que juegan las expectativas a la hora de tomar de-
primario del GNC como agregado sobre el cual se
PRESENTACIN 7
define la regla. Roberto Steiner, Director Ejecutivo
Carlos Echeverry, Ministro de Hacienda designado,
de Fedesarrollo, y Guillermo Perry, Investigador
consider la Regla Fiscal como una muy buena idea.
Asociado de Fedesarrollo, hicieron una exposicin
Adems, hizo alusin a las lecciones que dej el
conjunta en la que plantearon algunas sugerencias
manejo de anteriores bonanzas de productos pri-
para fortalecer la propuesta, sin desconocer que en
marios y seal cmo esas experiencias se pueden
su conjunto es una buena idea para el manejo futuro
capitalizar para garantizar el mejor uso de dichos
de las finanzas pblicas. En su intervencin Juan
recursos en el futuro.
Roberto Steiner
Director Ejecutivo de Fedesarrollo
8 DEBATES DE COYUNTURA ECONMICA Y SOCIAL
Regla Fiscal para Colombia - Comit

Tcnico Interinstitucional
Oscar Ivn Zuluaga*

Ministro de Hacienda y Crdito Pblico
Resumen muy rpido sobre dos temas para darle
dimensin a qu fue lo que inspir y llev al Mi-
p La necesidad de garantizar el Estado Social de
Derecho
p La conveniencia de acercar la economa colom-
biana a estndares internacionales
nisterio de Hacienda a desarrollar la propuesta que

en este debate se le presenta al pas. Primero, por
Primero, Colombia est madura para dar este paso,
qu es necesario adoptar una regla fiscal; segundo,
desde el punto de vista econmico y desde el punto
cmo cree el equipo tcnico del Ministerio que se
de vista del marco fiscal legal. Esto lo sustenta el
puede implementar para que sea exitosa.
hecho de que durante los ltimos aos en el pas

se ha desarrollado un marco normativo que cuando
I. POR QU UNA REGLA FISCAL AHORA Y NO

ANTES?
se mira de manera integral permite tener mayor

certeza sobre las posibilidades de implementar una
propuesta de regla fiscal. Algunos de estos avances
Tres consideraciones responden esta pregunta:
normativos y legales son:
p Avances en el marco fiscal legal y en el frente
p La Ley de Semforos de 1997 fue la primera ini-
econmico
ciativa que daba una seal clara de poner orden

al gasto de las entidades territoriales.
Este documento es el resumen de la intervencin de Oscar

Ivn Zuluaga elaborado por Alejandra Gonzlez, Asistente de
Investigacin de Fedesarrollo.
*
p La Ley 617 de Responsabilidad Fiscal Territorial de
2001 estableci topes al crecimiento del gasto corriente y de funcionamiento de los entes territoriales.
ZULUAGA | ALONSO 9
p El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2003
y unos trminos para la aprobacin del presupuesto
es tal vez la mayor contribucin en el aspecto le-
presentado al Congreso, se complementa muy bien
gislativo. Le establece al Ministerio de Hacienda la
con la prohibicin de las adiciones presupuestales.
obligacin de presentar una vez al ao un marco
Un conjunto de reformas estructurales adoptadas en
de senda fiscal en los que el Gobierno asume unos
el pasado que han hecho explcitas las contingencias
compromisos que permiten vislumbrar a diez aos
fiscales de la Nacin son otro aspecto que motiva la
cual puede ser el comportamiento de las finanzas
adopcin de la regla fiscal. La creacin del FONPET,
pblicas del Sector Pblico No Financiero (SPNF).
por ejemplo, fue un paso de la mayor importancia
Este es un ejercicio que en su esencia es el pilar de
para conocer las dimensiones del pasivo pensional
una regla fiscal; crea una exigencia comprobable
de los entes territoriales. As mismo, el Acto Legis-
y medible en la que se presenta al pas unas res-
lativo de Pensiones permiti construir una senda
ponsabilidades en materia de metas cuantitativas
de ajuste pensional y disear una estrategia fiscal
de los agregados fiscales (incluidos el balance
de mediano plazo sostenible. Ello no solo acota el
fiscal y la deuda pblica ambos en trminos del
pasivo pensional; adems establece unos lmites en
producto de la economa).
el tiempo para evitar que el pas siguiera creando

regmenes especiales o exceptuados con adversas
Esta suma de decisiones en materia legal es un muy
implicaciones en materia fiscal.
buen insumo para empezar a estructurar una idea

como la regla fiscal. Otro elemento clave, en el que
La reforma administrativa que impuls el gobierno
hay que darle crdito al Ex Ministro Carrasquilla
del Presidente Uribe tambin es crucial. Haber
y su equipo tcnico, fue la decisin de suspender
logrado reformas en empresas de la Nacin como
las adiciones presupuestales en 2005. A partir de
Ecopetrol, ISA e ISAGEN, que dejan de ser parte
este momento se estableci un nuevo orden en el
de los balances fiscales, fue importante. Ecopetrol,
presupuesto que presenta la administracin central
por ejemplo, hasta 2007 haca parte de los balan-
al Congreso, en donde por una decisin autnoma
ces fiscales lo cual significaba que su portafolio de
del Gobierno abandona esa prctica recurrente
inversin contribua a disminuir la deuda pblica
que tena el ordenamiento fiscal colombiano. Este
neta. A partir de 2008 Ecopetrol deja de ser parte del
hecho ha exigido al Gobierno ser ms preciso en sus
balance fiscal y la empresa ya no tiene la restriccin
estimaciones y en ocasiones en que las condiciones
de que cuando invierte en capital de trabajo aumen-
econmicas cambian, adoptar medidas de recorte,
ta el dficit del Sector Pblico Consolidado (SPC).
restriccin y/o aplazamiento del gasto, siempre
Este hecho le da ms transparencia al manejo de las
pensando en el cumplimiento de las metas fiscales
finanzas pblicas y le da espacio a estas empresas
trazadas en el MFMP. Este es un paso muy importante
a tener una administracin bajo una estructura cor-
que no solo le ha dado orden sino fuerza al Presu-
porativa y accionaria que no responda al inters del
puesto General de la Nacin. El Estatuto Orgnico
Gobierno como amortiguadores para cumplir con
del Presupuesto, que define unas fechas perentorias
las metas fiscales.
Otras medidas que se deben resaltar incluyen la
periodos de desaceleracin econmica, que no de-
reforma a la seguridad social, la venta de Telecom,
manden una estrategia de financiamiento que pueda
las intervenciones que se han hecho a cerca de 440
significar riesgos en el mercado de deuda. Aunque
empresas del Estado durante los ltimos ocho aos,
el espacio que tuvo la poltica fiscal en 2009 fue
y el desmonte del subsidio a los combustibles. Vale
bueno, no fue suficiente. Es necesario hacer mayores
la pena recordar que por cuenta de los subsidios
esfuerzos para reducir el nivel de la deuda pblica
causados en 2008, en 2009 el Gobierno Nacional
como porcentaje del PIB para que la capacidad de
Central (GNC) pag $5 billones, equivalente a los
respuesta del Gobierno ante choques sea ms amplia
recursos generados por el boom en el precio de
y se pueda salir ms rpido de una crisis.
bienes bsicos durante 2008.

Por otra parte, se considera que la adopcin de una
El conjunto de reformas y medidas mencionadas
regla de este tipo es el camino correcto para dar me-
anteriormente hacen que hoy las cuentas fiscales
jor manejo fiscal al auge minero-petrolero, de una
estn mucho ms saneadas y sean ms explcitas.
manera integral y estructural. El objetivo de incluir
Ello permite tener mayor certeza sobre la medicin
en la definicin de la regla los ingresos generados
de los agregados fiscales que se definen en la regla
por la actividad petrolera es que el pas obtenga un
que a continuacin se presenta.
beneficio duradero, lograr un mejor balance entre

sectores transables y no transables y garantizar que
En lo relacionado a las motivaciones econmicas, la
el crecimiento econmico derivado de la explota-
crisis de 2009 dej lecciones importantes. Como se
cin de recursos que no son renovables se pueda
ha podido comprobar, la dinmica de la economa
trasladar a generaciones futuras.
colombiana en 2009 fue favorable al compararla

con la de otros pases de la regin. El resultado
Con estos elementos en mente es que el equipo tc-
econmico en Colombia fue positivo gracias a que
nico del Ministerio de Hacienda se anima a impulsar
se pudo implementar una poltica fiscal contra-
la propuesta de una regla fiscal. La idea se empez
cclica, debidamente financiada. Dicha capacidad
a trabajar en 2008 con el objetivo de presentar la
de financiacin fue resultado de la reduccin de la
propuesta en 2009. Sin embargo, con el inicio de
deuda como proporcin del PIB entre 2005 y 2008.
la crisis en el ltimo trimestre de 2008, sumada a la

crisis comercial que se avecinaba con Venezuela, no
No obstante, la comparacin del impulso fiscal de
era apropiado empezar a discutir la posibilidad de
Colombia durante la crisis con los de Chile y Brasil,
adoptar un esquema de regla fiscal cuando tocaba
en el que estos ltimos tuvieron espacio para un im-
pensar en los mecanismos para confrontar una crisis
pulso ms grande sin mayores obstculos en materia
muy profunda.
de endeudamiento, lleva a la siguiente reflexin: en

Colombia se deben disear mecanismos que per-
El segundo argumento de por qu pensar en una
mitan adoptar polticas de gasto ms agresivas en
regla fiscal es la necesidad de garantizar la financia-
ZULUAGA | ALONSO 11
cin del Estado Social de Derecho. No se puede se-
nivel de deuda es elevado y que la rigidez del gasto
guir pensando que los avances sociales que impone
y el tamao de los ingresos tributarios no permiten
la Constitucin de 1991 se pueden materializar sin
llegar a estndares internacionales en trminos de
la existencia de orden en materia fiscal. El Estado
la deuda como proporcin del PIB de pases que
Social de Derecho supera las posibilidades fiscales
cuentan con grado de inversin.
del pas, en el contexto de una realidad ineludible

de nuestra institucionalidad: la rigidez del gasto
Finalmente, la propuesta, que en este debate se pone
debido al peso que tienen las regiones dentro de las
a consideracin de los colombianos, se hizo de ma-
responsabilidades del GNC. Este hecho se refleja
nera interinstitucional. Para que el salto que implica
en las decisiones de tipo econmico y, la sociedad
la regla en trminos de responsabilidad fiscal tenga
como un todo lo debe entender as. No se trata de
el alcance deseado, se convoc a todo el equipo
un problema exclusivo al Ministerio de Hacienda.
econmico del gobierno -Planeacin Nacional y
La asignacin de recursos es un problema de la
Ministerio de Hacienda- y se hizo una alianza con
sociedad en general y, desde esa perspectiva, hay
el Banco de la Repblica, para que el nivel de la
que llevar la discusin a otro nivel. Si se quiere
discusin tcnica a la que se someti el diseo de la
un Estado Social de Derecho de la dimensin
regla no levantara dudas. Adicionalmente, el grupo
planteada en la Constitucin, es indispensable
de expertos validadores con quienes se trabaj da
pensar en la sostenibilidad fiscal que garantice su
mucha ms certeza de que la propuesta consulta la
financiamiento. De otra forma, la sociedad no va
realidad econmica colombiana.
a poder dar respuesta a cada una de las decisiones

y presiones que puedan generarse en los diferentes
A. Cmo se debe implementar?
poderes pblicos. El tema del financiamiento del

Estado Social de Derecho es medular; detrs de
Para empezar a pensar en la viabilidad de la imple-
ello est la posibilidad de garantizar la estabilidad
mentacin de la regla hay un punto de partida cru-
macroeconmica en el largo plazo. El debate de la
cial. Cuando el Ministerio de Hacienda present el
regla fiscal debe llevar a que la sociedad reconozca
MFMP en junio 15, las metas all planteadas estaban
los beneficios que la adopcin de esta institucio-
basadas en la senda contemplada en la regla fiscal,
nalidad puede significar en trminos de asegurar
hecho que le da total seriedad a la propuesta del go-
la materializacin, sostenible, de los derechos
bierno. Adicionalmente, el gobierno va a emprender
consagrados en la Constitucin.
otra accin que tambin es totalmente consistente:

el Presupuesto General de 2011 que presentar al
Un tercer argumento, de cara a los mercados finan-
Congreso el 20 de julio se har teniendo en cuenta
cieros, es que con la adopcin de la regla fiscal,
la meta de balances que define la regla fiscal. Este
Colombia puede aspirar a alcanzar estndares
hecho implica un ajuste importante en el gasto -de
internacionales en materia macroeconmica. El
funcionamiento e inversin- que da la tranquilidad
Ministerio de Hacienda es realista y reconoce que el
de que se pueden crear condiciones para que la
economa pueda avanzar en la senda propuesta
Gloria Alonso*
por la regla fiscal.
Directora de Poltica Macroeconmica del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
La propuesta de Acto Legislativo de Sostenibilidad

Fiscal que se explica a continuacin se ha discutido
ste es un momento muy interesante para la eco-
y consultado con el equipo econmico del nuevo
noma colombiana y una oportunidad para motivar
gobierno. La ltima reforma legislativa de pensio-
el debate acadmico, de forma que por parte del
nes (Acto Legislativo 1 de 2005) dej una leccin
gobierno es muy agradable ser promotores de esta
que fue un acierto del gobierno y el Congreso en
iniciativa. En esta presentacin se exponen las
ese momento. El artculo 1 del Acto Legislativo en
principales objetivos, definicin y caractersticas
mencin a travs del cual se modifica el artculo 48
del diseo de la regla fiscal que el Comit Tcnico
de Constitucin Poltica, establece que en Colombia
Interinstitucional, convocado para tal fin, plasma
no se pueden crear beneficios pensionales si no se
en el documento de Regla fiscal para Colombia.
asegura su sostenibilidad financiera. Ello se traduce

en un blindaje para las intensiones que puedan surgir
I. QU ES?
en diferentes poderes e instancias de querer cambiar

las condiciones del rgimen de pensiones. Este hecho
En primer lugar, una regla fiscal es un instrumento
ha sido de extrema utilidad en las discusiones en el
de poltica que afianza la disciplina fiscal y garantiza
Congreso sobre proyectos en esta materia.
la estabilidad macroeconmica.
Por lo tanto, cuando se piensa en el concepto de
II CULES SON LOS OBJETIVOS?
sostenibilidad fiscal como derecho constitucional

lo que se quiere es materializar el cumplimiento de
p Promover la disciplina fiscal y blindar el manejo
los beneficios contemplados en el Estado Social de
de las finanzas pblicas en el mediano plazo.
Derecho. sta es la nica forma de hacer viable la

ampliacin o creacin de nuevos beneficios sociales.
p Asegurar un nivel sostenible de deuda pblica.
Las garantas que se ofrecen a la poblacin colombiana en salud, educacin y vivienda no se pueden
p Facilitar el manejo contra-cclico de la poltica
dar a cualquier costo. Es por eso que el principio de
fiscal: es aqu donde se garantiza el papel esta-
sostenibilidad en materia fiscal es tan importante. Es
bilizador de la poltica fiscal sobre los ciclos de
en este sentido que se quiere avanzar en la discusin
la economa y se brinda el espacio para evitar
de un Acto Legistlativo que es indispensable para

garantizar la estabilidad macroeconmica. De manera paralela, tambin se debe reformar el Estatuto
Orgnico del Presupuesto de manera que incorpore el
concepto de la regla fiscal en todas sus dimensiones.
Este documento es el resumen de la intervencin de Gloria

Alonso, elaborado por Alejandra Gonzlez, Asistente de Investigacin de Fedesarrollo.
*
ZULUAGA | ALONSO 13
que los efectos recesivos de choques al ciclo
regla, es que las estadsticas disponibles para el GNC
econmico afecten a sectores desprotegidos o
facilitan el seguimiento y la evaluacin de la misma.
vulnerables. As mismo, en momentos de aceleracin econmica una poltica de gasto controlado
Vale la pena aclarar que cuando se dice que imponer
evita el recalentamiento de la economa, lo cual
disciplina fiscal al GNC tambin aplica sobre las re-
facilita la coordinacin con la poltica monetaria.
giones, no se est promoviendo en ningn momento

reglas fiscales adicionales para las entidades locales.
p Contribuir a mejorar la confianza y credibilidad
No obstante una de las recomendaciones es que si
en el manejo sostenible de las finanzas pblicas,
bien la regla fiscal va a aplicar sobre el Gobierno
haciendo que las expectativas sobre la situacin
Central ahora que se presentan perspectivas favo-
fiscal de mediano plazo sean ms claras. Esto le
rables de la produccin minero-energtica en los
reduce a los empresarios la incertidumbre y les
prximos aos, se requiere algn tipo de reforma al
facilita la toma de decisiones de inversin de lar-
sistema de regalas para garantizar el manejo respon-
go plazo, al igual que disminuye las distorsiones
sable de los ingresos del crecimiento de la actividad
en las decisiones de consumo y ahorro por parte
minera y evitar que los mayores recursos de la rega-
de los hogares.
las que llegan a las regiones generen distorsiones.
El documento propone que la cobertura, es decir el
Se propone que el indicador fiscal sobre el que rige
nivel de sector pblico sobre el cual aplica la regla
la regla sea el balance primario del GNC, esto es
sea el Gobierno Nacional Central (GNC). Si bien
ingresos y gastos de corrientes excluyendo el pago
la literatura en la materia sugiere que la cobertura
de intereses. Este indicador mide la capacidad del
se haga sobre los niveles ms amplios del sector
gobierno para servir su deuda presente y futura y
pblico como el Gobierno General, lo que se ha
es relativamente ms controlable por la autoridad
visto en el caso de Colombia es que las leyes de
fiscal. Adicionalmente, refleja decisiones presentes
responsabilidad fiscal que ya se han adoptado --que
de la autoridad, ya que excluye el pago de intereses
en este momento operan-- lo hacen sobre regiones o
sobre la deuda, los cuales son consecuencia de de-
niveles de gobierno ms descentralizados y funcio-
cisiones de financiamiento tomadas en el pasado y
nan de manera adecuada. Actualmente se requiere
es menos propenso a choques en tasa de cambio o
promover la disciplina fiscal en las cuentas del GNC
tasa de inters. Adems, si bien la tasa de cambio
ya que ste representa ms del 80% de la deuda del
puede tener efectos sobre el balance primario stos
sector pblico. Adicionalmente, si se tiene en cuenta
no son tan fuertes como lo son sobre el balance total.
que una proporcin importante del gasto del GNC se

transfiere a las regiones gracias al Sistema General de
III. LA DEFINICIN DE LA REGLA
Participaciones (SGP) al imponerle control al gasto

del GNC indirectamente tambin se promueve la
Cualquier regla fiscal en su diseo debe cumplir los
disciplina del gasto territorial. Un factor muy impor-
siguientes cuatro principios. En primer lugar la regla
tante en la decisin sobre el nivel de cobertura de la
debe ser sencilla, fcil de entender y fcil de moni-
torear, tanto para las autoridades econmicas como
Interinstitucional, dicho nivel se ubica alrededor de
para el pblico en general. Segundo, la regla debe
28% del PIB. Para esta estimacin se tom como
ser flexible. Es decir, que pueda ser modificable.
punto de referencia un trabajo del Fondo Mone-
Tercero debe ser viable en el sentido que sea fcil
tario Internacional (FMI) que evala las variables
de cumplir. Cuarto y ltimo, la regla en su diseo
macroeconmicas que tambin afectan el grado de
debe ser transparente.
inversin como lo son: el grado de profundizacin

financiera, el nivel de reservas internacionales a PIB,
Se propone la siguiente frmula:
entre otras. El ejercicio del FMI consiste en tomar

un panel de datos de pases emergentes con y sin
bt = b* + 0,3yt + ccipt
grado de inversin. Se utiliz la misma base de datos

del FMI, se hizo un modelo economtrico teniendo
En donde:
en cuenta los parmetros que se identifican como

importantes para alcanzar el grado de inversin, se
b: es el balance primario del GNC como porcentaje del PIB.
involucran en el modelo y finalmente se determin

el nivel de deuda sostenible para la economa co-
b*: balance primario del Gobierno Nacional Cen-
lombiana. Una vez identificado este nivel de deuda,
tral (como porcentaje del PIB) que hace sos-
se calcula endgenamente la senda de balance
tenible el nivel de la deuda y, eventualmente,
primario de mediano plazo (2011-2021) requerida
permite que se alcance el grado de inversin.
para lograr dicho objetivo de deuda.
0,3: grado de sensibilidad del balance primario a

la brecha del producto.
y: brecha del producto como porcentaje del PIB
potencial.
ccip: valor del componente cclico de los ingresos
petroleros como porcentaje del PIB.
El siguiente componte, 0,3y, es el factor que garantiza la contraciclicidad de la poltica fiscal. En una
regla fiscal de carcter puramente estructural este
coeficiente, en principio, solo tendra en cuenta
los estabilizadores automticos, es decir que en el
momento en que se ampla la brecha el Gobierno
El b*, es el nivel deseado de balance primario al que
debera responder con un porcentaje mayor de d-
quiere llegar el Gobierno dado un nivel de deuda
ficit fiscal. El componente de la propuesta tiene en
sostenible en el mediano plazo. Sobre este ltimo
cuenta los estabilizadores automticos y tambin
punto hay mucha discusin, y hay que tener pre-
una respuesta adicional que se le pide al Gobierno
sente que este nivel de deuda no es el mismo para
para darle una mayor garanta de contraciclicidad
todas las economas. Hay pases que tienen grado
a la poltica fiscal. Los modelos economtricos que
de inversin con un nivel de deuda equivalente a
se estimaron muestran que el valor del estabilizador
100% del PIB, al tiempo que hay otros con un nivel
automtico puede estar alrededor de 0,12% del
de deuda inferior al que registra Colombia que tam-
PIB. Por lo tanto, si la brecha del producto es +1%
poco gozan del grado de inversin. Para Colombia,
del PIB, la regla determina que el balance primario
de acuerdo con las estimaciones del Comit Tcnico
debe mejorar en 0.3% del PIB, en donde 0,12%
ZULUAGA | ALONSO 15
corresponde a estabilizadores automticos y 0,18%
medir y cuantificar. Todava hay mucha incertidumbre
del PIB a un mayor grado de contraciclidad.
respecto a la proyeccin de la produccin minera en

el mediano plazo, ya que con la informacin dispo-
Para estimar el tercer componente, ccip -el efecto
nible, los modelos no revelan que se vaya a presentar
cclico de los ingresos petroleros- se revisaron
un boom en el resto del sector minero durante los
diferentes metodologas de medicin, incluso se
prximos diez aos. De todas formas, en el diseo
consider la misma tcnica de ahorro que tiene el
de la regla este componente minero-energtico, que
FAEP, con el objetivo de encontrar el mejor diseo
como se presenta actualmente solo es para petrleo,
que haga ms fcil la evaluacin de la regla. No
puede ser fcilmente sustituible por la totalidad de
obstante, se encontr que la mejor estrategia es
las actividades mineras y no cambian radicalmente
partir del hecho que el boom del petrleo empieza
los nmeros, por lo menos para los prximos aos.
despus de 2011. Se propuso entonces tomar 2011

como el ao base y todos los ingresos excedentarios
Otro punto importante dentro de la discusin del
que le lleguen al Gobierno por cuenta del petrleo
componente del petrleo es que para el GNC las
se deben ahorrar. El componente cclico del petrleo
actividades de este sector representan 20% del
es siempre positivo (bajo el escenario de proyeccin
ingreso por impuestos de renta. Mientras que las
utilizado) y deber verse reflejado en un mejor ba-
dems actividades minero-energticas representan
lance primario y, por lo tanto en un menor nivel de
entre 4% y 5% del impuesto de renta.
deuda. Siguiendo las proyecciones de produccin

de crudo hasta 2020 se tiene que el sector petrleo
La senda de balance primario deseado que debe
en los siguientes aos le estara aportando a los in-
cumplir el GNC para alcanzar un nivel de deuda
gresos entre 1,4 y 1,8% del PIB y, el GNC se estara
sostenible de 28% del PIB para el final de la dcada
ahorrando entre 0,5 y 1,1% del PIB.
debe aumentar gradualmente entre 2011 y 2020 de

0,0 a 1,0% del PIB (Cuadro 1) Debido a los com-
En este momento solo se contemplan los ingresos
promisos de gasto a cargo del GNC en los prximos
excedentarios del petrleo porque son ms fciles de
aos (salud, desplazados, y pensiones) no es posible
Cuadro 1
METAS (porcentaje del PIB)
Parmetro
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
b
-1,3 -0,7 0,2 0,6 0,9 1,4 1,9 2,0 2,0 2,1 2,1
b*
- 0,0 0,2 0,3 0,3 0,6 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0
0,3y
- -0,7 -0,5 -0,2
-0,1 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
ccip
- 0,0 0,5 0,6 0,7 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,1
Deuda GNC 39,4 40,3 39,8 39,2 38,4 37,0 35,3 33,8 32,0 30,3 28,4
Fuente: Estimaciones del Comit Tcnico Interinstitucional.
para el GNC alcanzar la meta de 1% del PIB durante
inflexibilidades que pueden obstaculizar el cumpli-
los primeros aos de implementacin de la regla,
miento de la regla.
haciendo imperativo un periodo de transicin entre

2011 y 2015.
La regla fiscal deber condicionar la elaboracin

de los diversos instrumentos de manejo fiscal exis-
La senda de balance primario, con los supuestos
tentes como el Plan Financiero, el Marco Fiscal de
utilizados para el diseo de la regla, pasara de
Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano
un dficit de 1,3% del PIB en 2010 a un supervit
Plazo. As, las metas cuantitativas que se deriven de
de 2% del PIB al terminar la dcada. Recordando
la regla debern estar incorporadas en cada uno de
la definicin de la regla, para cumplir el balance
estos instrumentos.
primario en 2011 de 0,7% del PIB, el Gobierno

tiene que tener un balance de 0% del PIB en b* y
El seguimiento y evaluacin de la regla fiscal se
el resto lo pone la brecha del producto y el ciclo
deber realizar mediante criterios de independen-
del petrleo. Vale la pena anotar que, entre 2010
cia, calidad tcnica, credibilidad, transparencia y
y 2011 se le est pidiendo un ajuste importante al
oportunidad. En el monitoreo el Consejo Superior
Gobierno. Si bien la regla contempla un periodo de
de Poltica Fiscal (CONFIS) debe tener un papel
transicin este arranca con un ajuste muy importante
fundamental y se le pide que haga al menos un
en 2011 equivalente a 0,6% del PIB que ya est in-
seguimiento trimestral de cmo va el cumplimiento
corporado en las metas del MFMP. Para cumplir con
de la regla para que, en caso de que los agregados
esta meta, en el Proyecto de Presupuesto General
fiscales se alejen de la senda propuesta, tome de ma-
que se presenta al Congreso el 20 de julio tiene un
nera oportuna las decisiones de poltica necesarias.
ajuste importante en inversin. Adicionalmente, el
Para esto tambin es necesario adoptar medidas de
objetivo de llegar a un balance primario de 2,0%
flexibilizacin del Presupuesto. Se recomienda la
del PIB se logra fundamentalmente si el Gobierno
creacin de un Comit Externo de Evaluacin de la
ahorra los ingresos extraordinarios del petrleo. En
Regla Fiscal (Ceerf), con carcter independiente. Sus
este ejercicio tambin se ve que la brecha del pro-
principales funciones entre otras seran: i) determi-
ducto proyectada se va cerrando muy lentamente
nacin de los supuestos de la brecha del producto,
y ya en 2015 est cerrada del todo.
ii) verificacin del cumplimiento de la regla fiscal al

cierre de cada la vigencia, iii) determinar las impli-
Para la implementacin, operatividad y monitoreo
caciones de lo definido en las clusulas de escape.
de la regla -como ya lo explic el Ministro de Ha-
El Ceerf podr revisar parmetros o incorporar otros
cienda- habra que adoptarse una Ley Orgnica del
productos distintos al petrleo en un plazo de 5 aos.
Presupuesto que garantice una especial jerarqua de
Adicionalmente, los resultados del proceso de eva-
la regla fiscal frente a otras leyes en materia fiscal y
luacin se debern presentar y explicar en un informe
presupuestal, es decir que el Presupuesto General
anual dirigido al Presidente de la Repblica, a las
y el plan de inversiones se acojan al diseo de la
Comisiones Econmicas del Congreso, al Ministro de
regla. Ello ayudara a que en el tiempo se eliminen
Hacienda, al Gerente del Banco de la Repblica, al
ZULUAGA | ALONSO 17
Director del Departamento Nacional de Planeacin
pblico las razones de este hecho, as como las
y de conocimiento de la opinin pblica.
medidas que adoptarn para retornar a la senda de

balance primario requerido por la regla.
IV. QU PASA SI EL GOBIERNO INCUMPLE LA

REGLA EN UN AO DETERMINADO?
Para concluir se resumen las principales recomendaciones hechas en el documento de Regla fiscal para
Se propone que el desajuste generado por dicho
Colombia que en este debate se presenta al pas.
incumplimiento se registre en una cuenta de orden

que la teora fiscal llama "cuenta nocional". La
p Adoptar e implementar la regla diseada.
funcin de esta cuenta es acumular los incumplimientos, as en el momento que el desajuste sume
0,5% del PIB se le pide al GNC ajustar las metas
p Crear el Comit Externo de Evaluacin de la
Regla Fiscal (Ceerf).
de balance primario exigidas por la regla en los dos

aos siguientes (0,3% del PIB en el primer ao y
p Promover una reforma a la Constitucin para
0,2% del PIB en el segundo). Nunca se debe dejar
que haga explcito el derecho fundamental de
acumular una desviacin superior a 0,5% del PIB,
la sociedad a la estabilidad macroeconmica y
en caso de que ello ocurra, la diferencia que exceda
la sostenibilidad fiscal.
este lmite deber ser corregida en el ao siguiente,

sumado al ajuste previsto por la cuenta nocional.
p Adelantar reformas de tipo institucional y legal
Esta propuesta de mecanismo de ajuste no existe
que limiten y reduzcan las inflexibilidades del
en todos los pases con esquemas de regla fiscal,
Presupuesto General de la Nacin.
lo que dificulta su seguimiento y el cumplimiento

de la misma. Argentina, por ejemplo, adopt una
p Afianzar el seguimiento de la aprobacin de vigen-
regla muy estricta y al final termin por abandonarla
cias futuras y techos de gasto sectoriales mediante
debido a que no tena clusulas de escape o este
la revisin trimestral de las cifras del Marco Fiscal
tipo de mecanismos de ajuste.
y del Marco de Gasto de Mediano Plazo.
En lo que respecta a la responsabilidad por incum-
p Es indispensable que el Gobierno mejore y es-
plimiento de la regla, no se contemplan sanciones
tabilice sus fuentes de ingresos, que simplifique
de tipo legal, administrativo o poltico para la au-
el sistema tributario y revise el esquema de be-
toridad fiscal, ms all de los costos de reputacin
neficios, de forma que reduzca su dependencia
y credibilidad que se generen en los mercados. La
de los ingresos de la minera.
experiencia internacional ha demostrado que la

mayor sancin la impone el mercado; en dnde el
p Crear un fondo de estabilizacin con los exce-
castigo reputacional es costoso para las autoridades
dentes esperados del sector minero-energtico,
econmicas. En caso de incumplimiento de la regla
una vez se alcance el nivel de deuda requerido
las autoridades debern explicar al Congreso y al
por la regla.
p Promover estrategias de desarrollo con el fin de
cursos con el fin de evitar efectos negativos sobre
disminuir el efecto negativo que podra generar
el crecimiento y la estabilidad macroeconmica.
el auge minero energtico.

El esquema actual de distribucin de las regalas
p Reformar la Ley de Regalas:
es inequitativo, evidencia una alta concentracin

de recursos y ha demostrado que tiene bajo im-
La bonanza minero-energtica que se espera
pacto en trminos del crecimiento y desarrollo
demandar una eficiente administracin de los re-
del pas y de las regiones.
ZULUAGA | ALONSO 19
Panel de discusin
Eduardo Wiesner
esfuerzo que no logra la profunda transformacin
Consultor independiente
institucional que el frente fiscal del pas requiere.

De paso, no sobra sealar que muchos pases de
Comienzo sealando que respaldo plenamente la
gran desarrollo institucional, como Inglaterra,
iniciativa del Ministro de Hacienda, Oscar Ivn Zu-
Alemania, EE.UU, y otros, estn actualmente
luaga, y del presidente lvaro Uribe, de proponerle
reformando sus instituciones fiscales. Lo estn
al pas una "regla fiscal estructural". En pocos aos
haciendo para tener una fuente independiente y,
la historia les reconocer este inmenso aporte. Mis
por lo tanto, ms creble que las fuentes oficiales,
planteamientos, en su conjunto, buscan comple-
que les provea de informacin sobre procesos que,
mentar y fortalecer la "regla" con un marco institu-
como la experiencia de la crisis del 2008-2009 lo
cional especficamente diseado para contribuir a
revela, pueden poner bajo asedio la sostenibilidad
su xito. La tesis central es que la regla fiscal, con
fiscal de largo plazo.
todo y lo necesaria y conveniente que es, podra

resultar insuficiente si, simultneamente, no se for-
Los argumentos en favor de la creacin del Consejo
talece el contexto institucional dentro del cual ella
tienen que ver con:
se adopta y se pone en marcha. Ese fortalecimiento

institucional se lograra mediante la creacin de lo
que el "Grupo de Asesores Externos" ha llamado el
p El papel de las expectativas y de la credibilidad
de las polticas pblicas,
"Consejo Fiscal Superior" (COFISUP).

p El escogimiento entre reglas cuantitativas y reglas
En sntesis, la creacin del Consejo es la medida
sobre procesos,
complementaria de la Regla Fiscal. Sin este apoyo

la "Regla" podra quedar reducida a un loable
p La economa poltica de una regla fiscal,
p La integralidad del sector pblico y las limita-
muy comprometidas, aunque en principio, tengan
ciones de una Regla basada principalmente en
meritos intrnsecos de importancia. La propuesta seria
la mtrica de la sostenibilidad de la deuda,
entonces configurar un Consejo Fiscal Superior cuyas

caractersticas institucionales le daran a sus pronun-
p La endogeneidad de los arreglos institucionales
macroeconmicos,
ciamientos gran credibilidad tcnica y poltica. Algo

parecido a lo que ya existe hoy en da con la Junta
Directiva del Banco de la Repblica cuya credibili-
p La persistencia de la "dominancia fiscal" en
Amrica latina.
dad, afortunadamente, no est en duda. Lo que ms

define la independencia no es la ubicacin formal
de una funcin al interior de una institucin sino las
I. EL PAPEL DE LAS EXPECTATIVAS Y DE LA CREDIBILIDAD
caractersticas reales y contractuales dentro de las

cuales las personas hacen una tarea y son percibidas
hacindola bajo condiciones de independencia.
Sabemos, como lo reitera, entre otros, el profesor

Michael Woodford1 de la Universidad de Colum-
II. LAS REGLAS CUANTITATIVAS VIS A VIS LOS

PROCESOS Y LA FLEXIBILIDAD CREBLE
bia, que ellas son los principales determinantes del

resultado final de las polticas pblicas y, se debe
subrayar, del resultado final de las polticas. No de
La literatura sobre reglas fiscales2 tiende a inclinarse
su calidad intrnseca. Ni de la bondad o intencin
en favor de las "reglas de procedimiento" en con-
de sus objetivos. Lo que las expectativas definen son
traste con las reglas "numricas o cuantitativas". El
los resultados, por ello es que son tan importantes.
argumento que inclina tan difcil escogimiento en
Las expectativas, a su turno, se originan en la cre-
esa direccin es que "reglas de procedimiento", ope-
dibilidad que los mercados y el pblico en general
rando dentro de estructuras institucionales crebles
le d a las propuestas de reforma. A su turno, esa
y debidamente configuradas, tienen ms capacidad,
credibilidad depende de la calidad tcnica e inde-
en particular flexibilidad, para enfrentar problemas
pendencia de la fuente que suministra la informacin
cuyas caractersticas no son del todo anticipables
sobre los escenarios de base, sobre los procesos y
y frente a los cuales algunas reglas fiscales podran
sobre los resultados de las polticas propuestas.
resultar no siendo las ms indicadas. Sin embargo,

en general, es mejor tener reglas a no tenerlas, as
Hoy en da en muchos pases del mundo la conclu-
estas no sean garantas infalibles. La clave es dis-
sin a que se est llegando es que si los mercados
poner de una capacidad institucional que permita
no le dan credibilidad a las polticas stas quedan
Ver Drazen ( 2004 p. 22 ), "Fiscal Rules from a Political

Economy Perspective", Rules-Based Fiscal Policy in Emerging
Markets: Background , Anlysis and Prospects, Editadopor George
Kopits. Palgrave.
2
Ver su ( 2010 p.4 ), "The Case for Forecast Targetting as a

Monetary Policy Strategy", Journal of Economic Perspectivas Vol
21. No. 4, Fall.
1
WIESNER | OLIVERA | RESTREPO | JUNGUITO | STEINER | PERRY 21
ubicarlas dentro de unos contextos (ciclos) dados,
para crear el Consejo y para conciliar las distintas
bajo una perspectiva de largo plazo y en busca de
normatividades fiscales y presupuestales dentro de
la consistencia intertemporal.
un nico y consistente marco constitucional y legal.
III. LA ECONOMA POLTICA DE UNA REGLA FIS-
IV. LA DEUDA "SOSTENIBLE" COMO MTRICA
CAL ESTRUCTURAL
DE UNA REGLA FISCAL?
La literatura sobre la efectividad de los marcos
Uno de los problemas ms difciles en la economa
macroeconmicos subraya como uno de los requi-
poltica de una Regla Fiscal radica en que no es fcil
sitos bsicos de una regla fiscal es que exista una
encontrar en el frente fiscal un objetivo tan especfico
demanda poltica por la estabilidad macroecon-
como el de "reducir la inflacin", tal como s se da
mica as como un apoyo poltico a las medidas
en el frente de la poltica monetaria. Cul sera el
especficas que tienden a generar esa estabilidad.
equivalente de ese mandato? Bajar la deuda? Pero,
sta es finalmente la variable que ms explica distin-
acaso tener deuda es tan preocupante como tener
tos resultados macroeconmicos entre pases. Para
inflacin alta? Y cul deuda? La bruta? La neta?
el caso colombiano parecera que hay suficiente
La que resulta de flujos? La que resulta de stocks?
demanda poltica por una baja inflacin. Pero no
La "corregida" por apreciaciones no sostenibles? La
es tan claro que exista suficiente apoyo poltico a
que resulta de "rescates" o de "reconocimiento" de
la prudencia y a la sostenibilidad fiscal de largo
pasivos emergentes? Esta discusin en el Congreso
plazo, as sta sea un requisito indispensable de la
sera muy difcil. Por ello es que hay que regresar a
estabilidad macroeconmica. En el fondo lo que hay
una concepcin integral del sector pblico y a una
es una clsica restriccin de economa poltica que
comprensin menos sectorizada de los efectos e in-
enfrenta un dividendo e incentivo poltico de corto
teracciones de todas las polticas y en particular de
plazo (ms gasto publico) contra el dividendo pol-
las macroeconmicas como es el caso de lo fiscal y
tico e incentivo de la estabilidad macroeconmica
lo monetario.
de largo plazo. Un beneficio inmediato, tangible y

apropiable vs. uno colectivo, intangible y remoto.
Exagerando un poco una analoga se podra decir

que suponer que una Regla Fiscal es suficiente para
Una posible opcin para avanzar en la solucin
garantizar la sostenibilidad fiscal es casi equivalente
de esta restriccin podra ser el complementar la
a decir que unas metas cuantitativas de inflacin son
propuesta al Congreso de la regla fiscal estructural
suficientes para bajar la inflacin y para mantenerla
con un el mandato al Ejecutivo de configurar lo que
dentro de ciertos lmites. Lo que es aun ms impor-
eventualmente sera el "Consejo Fiscal Superior".
tante, sera como decir que la estabilidad macroeco-
Esta entidad tendra "autonoma de instrumentos"
nmica (que desde luego incluye otras dimensiones
para "contribuir a la estabilidad macroeconmica
adems de la inflacin) se lograr bsicamente con
y a la sostenibildad fiscal de largo plazo". En esen-
la fijacin de metas de inflacin. Y todava de mayor
cia se estaran pidiendo facultades extraordinarias
significado, sera como decir que si se han logrado
las metas de inflacin han desaparecido otros riesgos
es tan difcil tener polticas contra cclicas en pocas
que afectan el manejo monetario y ponen riesgo la
de bonanza y es mucho menos difcil tenerlas en
estabilidad macroeconmica.
las crisis? Qu nos dice esto sobre la aceptacin

poltica de la frugalidad fiscal?
V. LA ENDOGENEIDAD DEL ARREGLO INSTITUCIONAL MACROECONMICO
Aunque hay elementos comunes entre la forma

como Inglaterra, los EE.UU, Chile o Suecia manejan
Es bien sabido que las instituciones resultan, en
su poltica macroeconmica, sta es finalmente,
una gran medida, de procesos "locales" y endge-
y en una gran medida, el producto de procesos
nos, donde el "problema de identificacin" de las
endgenos que van evolucionado con la historia y
variables explicativas y de las variables explicadas
la experiencia de cada pas. En lo que ahora todos
es muy difcil de establecer. Cules variables van a
coinciden es en el aporte que al xito de sus polticas
la izquierda y cules a la derecha del modelo que
pueden tener las fuentes independientes de infor-
se adopte no es algo fcil de definir cuando se trata
macin sobre lo fiscal y sobre cualquier otro frente
de "identificar" el origen de las instituciones. Algo
de poltica. Siguiendo esta lnea de pensamiento el
no muy distinto ocurre con la interaccin entre
nuevo Ministro de Hacienda de Inglaterra, el seor
la poltica monetaria y la fiscal. El famoso "policy
George Osborne, acaba de proponer la creacin del
mix" (o el balance entre lo interno y lo externo) que
"Office for Budget Responsability". En nuestro caso
inquietaba a Robert Mundell y a Marcus Fleming.
nos faltan fuentes adicionales de informacin inde-
Al respecto surgen las siguientes preguntas aun no
pendientes sobre lo fiscal, algo tan independiente
del todo resueltas. Cules son las relaciones de
como la Junta del Banco de la Repblica sobre lo
causalidad entre ellas? En qu direccin van esas
monetario, cambiario y tasas de inters.
causalidades? Cul se acomoda a la otra, y bajo

qu circunstancias? Lo que existe es dominancia
fiscal o complacencia monetaria? Por qu es tan
VI. LA PERSISTENCIA DE LA DOMINANCIA FISCAL

EN AMRICA LATINA
frecuente el "pulso" o tensin alrededor de la tasa

de inters? De la tasa de cambio? Es vlida la
Se ha dicho que "esta vez es diferente" y que Amrica
"teora fiscal del nivel de precios"? Por qu ahora,
Latina s aprendi la leccin y que durante la bonan-
y como algo novedoso, hay tanta preocupacin en
za de gran parte de la presente dcada desarroll resi-
los EE.UU y en Europa, por el posible impacto del
liencia fiscal. Sin duda se hicieron avances y reformas
reciente "activismo fiscal", sobre los precios del fu-
importantes. Pero las cifras merecen ser examinadas
turo o sobre la recuperacin del presente? Por qu
caso por caso y muy rigurosamente antes de concluir

que hubo una decisin de dejar atrs la dominancia
fiscal que por dcadas ha afligido a la regin.
Ver Mundel Robert ( 2001 p.222), "On the History of the

Mundell-Fleming Model", IMF Annual Conference. Special Issue,
IMF Staff Papers Volume 47.
3
Es posible que se hayan generado supervits primarios a mediados de la dcada. Pero quiere esto
decir que hubo una decisin expresa de ahorrar y
la Repblica para que "velara por el mantenimiento
que esta decisin estuvo firmemente anclada en los
de la capacidad adquisitiva de la moneda". Con el
mercados polticos? El Grfico 1 sugiere que entre el
Consejo Fiscal Superior, integrado por un nmero
2003 en efecto hubo crecientes supervits primarios
pequeo de miembros, que presidira el Ministro
pero tambin se aprecia que los ingresos estaban
de Hacienda y que tendra una Secretara Tcnica
creciendo an ms rpidamente que el gasto pri-
con un limitado cuerpo de profesionales, se busca
mario. No es del todo improbable que simplemente
corregir la asimetra institucional entre el manejo
los ingresos no estructurales crecan tan rpida e
monetario, de una parte, y el fiscal, de otra. Se re-
inesperadamente, y que los supervits primarios
conoce que la bsqueda del "policy mix" correcto
eran ms el resultado de esas dinmicas que de
requiere un arreglo institucional ms simtrico entre
unas decisiones con respaldo poltico para ahorrar.
lo fiscal y lo monetario y ms endgeno, para volver

a las palabras del ttulo de esta presentacin.
Grfico 1
EST EL PREDOMINIO FISCAL DE AMRICA
LATINA ENCUBIERTO POR INGRESOS
TRANSITORIOS?
Mauricio Olivera*
Investigador Asociado de Fedesarrollo
La regla Fiscal es un importante avance en la insti-
28
tucionalidad presupuestal del pas. No obstante, es
Ingresos
27
primordial revisar las instituciones presupuestales

que son todos aquellos procedimientos, reglas y
26
leyes que regulan el manejo del gasto pblico,
25
toda vez que esta nueva normatividad tendr que

24
interactuar con otras instituciones. De no haber una
El gasto primario
23
2003
adecuada coordinacin entre stas, los resultados

2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Eizaguirre, Nicolas; Benedic, Clements and Jorge, Canales; Kriljenko (2009), "Latin America: When is Fiscal Stimulus
Rigth?", Finance & Development, June, Washington D.C.: International and Monetary Fund, IMF.
podran ser imprevistos.

Es ampliamente conocido que los objetivos del
presupuesto son tres, a saber: i) disciplina fiscal, ii)
asignacin de acuerdo a prioridades, iii) eficiencia
y eficacia en el gasto. La Regla Fiscal presentada al
VII. CONCLUSIONES
Congreso se concentra en el primer objetivo; que

sin duda es de suma importancia, en particular en el
La propuesta de crear el Consejo Fiscal Superior (
logro de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, sera
COFISUP) va ms all de configurar la instancia para

vigilar el cumplimiento de la regla. La propuesta es
ms fundamental y no es inferior a la que hace ya
dos dcadas busc darle gran autonoma al Banco de
* Resumen de la presentacin de Mauricio Olivera, elaborado

por Julin Moreno Asistente de Investigacin de Fedesarrollo.
enriquecedor para el sistema fiscal colombiano que
informacin para llevar a cabo el seguimiento de
esta nueva regla se complemente con otro tipo de
los recursos pblicos.
normatividades permitiendo un balance entre los

tres objetivos ya mencionados.
A pesar del buen desempeo institucional, los resultados fiscales no son los esperados. Por ejemplo,
La literatura econmica ha estudiado ampliamente
desde la dcada de los 60 el dficit fiscal del Gobier-
el tema de las instituciones presupuestales. En espe-
no Central presenta una tendencia a incrementarse
cifico, sugiere que las instituciones presupuestales
e incluso el desempeo en esta variable fiscal es
procedimentales son las ms efectivas en el logro
inferior al de los pases de Amrica Latina.
de la disciplina fiscal, seguidas por las numricas

(e.g. Alesina y Perotti, 1999, Poterba y Von Hagen,
Igualmente, al analizar la brecha del producto y el
1999). En este sentido, hay evidencia que buenos
impulso fiscal se evidencia la prociclicalidad de la
diseos procedimentales fortalecen los tres objetivos
poltica fiscal. Adems, indicadores preliminares
del presupuesto.
de eficiencia en el gasto pblico en educacin dan

muestra del bajo desempeo relativo en resultados
Por ende, la implementacin de una regla fiscal
de cobertura educativa con respecto a los dems
es una condicin necesaria ms no suficiente para
pases de la regin.
garantizar la disciplina fiscal. Luego, para maximizar la efectividad de la regla fiscal sta debe com-
Bajo este contexto, es importante reflexionar sobre
plementarse con otras reformas a las instituciones
qu mecanismos se pueden implementar para me-
presupuestales, en especial las procedimentales.
jorar las problemticas mencionadas, pues la regla

fiscal persigue el objetivo de la disciplina fiscal, el
Un diagnstico preliminar de las instituciones fisca-
cual es valioso, pero tambin deben ser relevantes
les en Colombia muestra un desempeo aceptable.
la eficiencia y eficacia del gasto pblico.
Indicadores relacionados con reglas numricas

ubican al pas en una posicin cercana al prome-
Algunas recomendaciones que se derivan de este
dio de la regin. Por otra parte, el pas tiene un
contexto, es la posibilidad de un exceso de institu-
desempeo destacado en indicadores de gestin
ciones fiscales sin coordinacin. Por ejemplo, hay
por resultados, una herramienta que seguramente
15 sistemas distintos para la toma de decisiones y
le debera permitir al Estado mantener un gasto ms
muchas instituciones presupuestales yuxtaponen sus
eficiente y efectivo.
proyecciones y facultades. Luego, sera importante

hacer un estudio donde se revisen el esquema de las
En el mismo sentido, los indicadores de transparen-
instituciones fiscales en el pas, el cual proponga los
cia presupuestal muestran a Colombia en un lugar
mecanismos necesarios para alcanzar una adecuada
destacado en Amrica Latina, y a nivel mundial,
coordinacin inter-institucional. Otra perspectiva,
pertenece al grupo de pases que provee alguna
puede ser que el presupuesto est influenciado por
muchas variables (e.g. normas, tradiciones, entor-
hidrocarburos. La agricultura en primersimo lugar
no, etctera). En particular, la cultura tiene enorme
va a resultar beneficiada, o por lo menos, un poco
influencia sobre el presupuesto, dado que es un de-
ms protegida frente a la fuerte revaluacin que
terminante de la manera en cmo se relacionan los
estamos experimentando.
diferentes actores alrededor del proceso presupuestal.

La presentacin se circunscribe a comentar aspecLa regla fiscal es importante, avanza en la bsqueda
tos de la institucionalidad jurdica: cmo llevar a
del equilibrio fiscal, pero es necesario fortalecer sus
la prctica esta iniciativa de la mejor manera para
resultados. Esto se puede lograr a travs de un redise-
que goce de una obligatoriedad y una jerarqua que
o completo de la institucionalidad fiscal. Cabe reco-
discipline todo el proceso presupuestal? La literatura
dar que la regla fiscal es una condicin necesaria ms
acadmica internacional tiene conciencia de que
no suficiente para tener una adecuada poltica fiscal.
iniciativas como la regla fiscal son importantes en
A su vez, es relevante conocer plenamente a cunto
la medida en que tenga una alta jerarqua jurdica
asciende el gasto pblico, en qu rubros se gasta y
y no se puedan estar cambiando por capricho y
los resultados e impactos que tiene este gasto. Con
angustias del gobierno de turno.
esto se pueden formular mejores polticas pblicas.

Este esfuerzo tan encomiable que se ha hecho
Es ineludible avanzar en el diseo de mejores polti-
interinstitucionalmente no es el primer paso (pero
cas pblicas en materia fiscal, con el fin de alcanzar
puede ser la culminacin) de una serie de esfuer-
los objetivos constitucionales de eficiencia, equidad
zos que el pas ha venido dando para tener reglas
y progresividad, por tanto, es necesario realizar
fiscales de buena jerarqua y obligatoriedad. Por
reformas institucionales ms ambiciosas en materia
ejemplo, la ley 819 de 2003 es una ley que goza
fiscal, a pesar que su visibilidad en el corto plazo
de alta jerarqua jurdica y que ha dispuesto que
sea escasa, ya que este tipo de reformas son pre-
en todos los presupuestos, todos los aos se deba
ponderantes en el logro de una mejor poltica fiscal.
acreditar que el presupuesto registre un supervit

primario. Igualmente, esta ley es el origen del
Juan Camilo Restrepo*
Marco Fiscal de Mediano Plazo que no slo es
ExMinistro de Hacienda y Ministro designado de
el documento analtico ms importante que se
Agriultura y Desarrollo Rural
produce en el pas en materia fiscal, sino que

exige congruencia entre el presupuesto y el Plan
Iniciativas como la Regla Fiscal benefician a los
Nacional de Desarrollo.
sectores no transables diferentes de la minera y los

En este orden de ideas, dnde plasmar, redactada
en prosa jurdica, la frmula matemtica de la regla
* Resumen de la presentacin de Juan Camilo Restrepo, elaborado por Daniel Wills Asistente de Investigacin de Fedesarrollo.
fiscal? La respuesta a la pregunta anterior es que

hay una buena ocasin y debe ubicarse como una
ley orgnica. Ms aun, debe ubicarse como parte
Si una iniciativa como stas se lleva a la condicin
de la Ley Orgnica del Presupuesto Nacional. Esta
de Ley Orgnica, ese contenido se beneficiara de
coyuntura permitira que las ideas de Regla Fiscal
lo dispuesto en el artculo 349 de la Constitucin:
se plasmen en un nuevo Estatuto Integral Orgnico
"Durante los tres primeros meses de cada legislatura
del Presupuesto que el pas est en mora de pro-
y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley
ducir. Una iniciativa en esa direccin encall dos
Orgnica, el Congreso discutir y expedir el Presu-
aos atrs por diversas razones. El estatuto orgnico
puesto General de Rentas y la Ley de Apropiaciones".
del presupuesto ha tenido su importancia y sus

tribulaciones. La importancia es que por ser una
La Corte Constitucional ha afirmado en repetidas
ley orgnica, est por encima del presupuesto. La
ocasiones que por existir una alusin directa en
Constitucin Nacional prev diversos tipos de leyes,
la propia Constitucin a la Ley Orgnica de Pre-
uno de los cuales es precisamente las leyes org-
supuesto, su contenido adquiere un rango cuasi-
nicas. stas tienen que ser aprobadas por mayoras
constitucional y en ese orden de ideas todo lo que
cualificadas ms exigentes de las que requiere una
est en el estatuto orgnico del presupuesto hace
ley corriente y disponen la forma en qu deben hacer
parte del "Bloque de Constitucionalidad". Es decir
las otras leyes (nmero de debates, qurums, etc.).
que si un presupuesto es demandado por inconstitu-
Las leyes que no cumplan con estos trmites son
cionalidad, la Corte va a cotejar los argumentos de
declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.
esa demanda, no slo con relacin al los artculos
Igual sucede con el Presupuesto Nacional. Su trmite
de la Constitucin, sino tambin con los contenidos
debe hacerse en rigurosa concordancia con lo que
de la Ley Orgnica: si el Presupuesto Nacional lle-
dispone la Ley Orgnica del Presupuesto.
gare a contener normas, cifras o apropiaciones que

rian con las pautas de la Regla Fiscal, podra ser
La Regla Fiscal propone que el Gobierno deber
declarado inconstitucional. Esto le da una inmensa
ahorrar un porcentaje de sus ingresos, empezando
jerarqua, una inmensa estabilidad y un inmenso
por una proporcin de las rentas petroleras, y que
rigor a la figura de la Regla Fiscal.
esos ahorros se sometern, en una primera instancia,

a prepagar deuda externa; cuando sta ltima est
El pas est en mora de modernizar el Estatuto Orgni-
en su nivel deseable se crear un fondo que permita,
co del Presupuesto pues en lugar de una Ley Orgnica
entre otros, financiar gasto pblico anti-cclico. Pero
de Presupuesto tenemos cinco. Pases europeos como
fundamentalmente, una regla fiscal es un instrumen-
Francia han hecho un gran esfuerzo para modernizar
to que se tendr que ir moldeando en el da a da de
en los ltimos tiempos sus estatutos orgnicos de
la prctica financiera en el Presupuesto Nacional. Es
presupuesto. En un estatuto presupuestal moderno,
en el presupuesto de cada ao que se van a acreditar
actualizado y armnico encajara muy bien desde el
las normas y las ideas de la Regla Fiscal.
punto de vista jurdico la propuesta de regla fiscal.
Roberto Junguito*
exigido. Por ello, en este momento estaramos
ExMinistro de Hacienda y Presidente Ejecutivo de
haciendo un ajuste mucho ms fuerte del que el
Fasecolda
gobierno propone.
Esta presentacin va a tratar cinco temas. En primer
Es necesario repensar las condiciones bajo las cuales
lugar se explora qu hubiera sucedido de haber
se podra modificar la Regla Fiscal y si el periodo de
existido una regla fiscal en el pasado; el segundo
cinco aos es el adecuado para hacerlo. En el pasado
punto trata la vinculacin de la Regla Fiscal con la
reciente, mediados de 2008, en las proyecciones
Ley de Responsabilidad Fiscal; luego se plantean
del gobierno no se vislumbraba la crisis econmica
algunas inquietudes sobre el indicador a ser usado;
que llegara tres meses despus y tampoco se haba
el cuarto tema es de acciones complementarias en
previsto el auge petrolero. Si las reglas fiscales slo
el sentido que adems de la Regla Fiscal es nece-
pueden cambiarse cada cinco aos y en el 2008
sario trabajar en el campo tributario; por ltimo, se
se hubiera establecido la regla, sta no hubiera
hacen algunos comentarios sobre el Consejo Fiscal
contenido el componente petrolero que se vuelve
Superior (CONFIS).
tan importante.
El Departamento Nacional de Planeacin, simul
La experiencia internacional muestra que las reglas
qu hubiera sucedido con la implementacin de
fiscales en muchos pases hacen parte de las leyes
una Regla Fiscal en el pasado. El resultado es que
de responsabilidad fiscal. En 2003 se propuso in-
a partir de 1999 se ha hecho un menor ajuste fiscal
corporar en la Ley de Responsabilidad Fiscal un
del que habra sido necesario: la poltica fiscal hu-
ajuste relacionado con el ciclo, al estilo de Chile.
biera sido ms estricta cumpliendo con la regla. Los
En ese momento las condiciones no estaban dadas:
aos de 2007 o 2008 eran adecuados para iniciar
el dficit del Gobierno Central era 6% del PIB y la
la Regla Fiscal porque las condiciones econmicas
institucionalidad presupuestal era deficiente. El do-
y fiscales eran propicias. Las cifras muestran que la
cumento que propone la Regla Fiscal establece que
poltica discrecional de esos aos fue muy similar
el Marco Fiscal de Mediano Plazo debe contener el
a lo que hubiera exigido la regla, eso sin contar los
patrn de supervit primario instaurado por la regla.
excesos petroleros. En el 2009, lo que se muestra
En ese caso, el Marco Fiscal de Mediano Plazo tendr
contra-factualmente es que la poltica fiscal contra-
que tener un carcter adicional del que tiene hasta
cclica fue mucho ms all de lo que se hubiera
ahora: sera el documento oficial del gobierno dnde

se explican los motivos de desviacin de la regla.
Resumen de la presentacin de Roberto Junguito, elaborado

por Daniel Wills Asistente de Investigacin de Fedesarrollo.
*
En lo que respecta al indicador que se debe usar

para medir la regla, el desbalance del Gobierno
Central es el que explica la mayor parte del dficit
cia de la aplicacin de las clasulas de escape. El
del consolidado del sector pblico. Adems, el
informe producido sera presentado al Presidente,
balance primario es un indicador controlable por
al Congreso y a la opinin pblica en general. Pero,
la autoridad fiscal. No obstante, hasta los aos
qu garantiza que el comit tenga la credibilidad y la
80s la mitad del desbalance fiscal se originaba en
fuerza necesaria para inducir el cumplimiento de la
las empresas y entidades pblicas del Estado . Un
Regla Fiscal. El peso poltico del comit no se puede
gobernante creativo podra lograr el cumplimiento
limitar a la formacin acadmica y trayectoria de sus
de la Regla Fiscal con la creacin de entidades del
miembros. ste no debe ser un comit simplemente
Estado que generen supervit. Adems, se debe
de perfil tcnico. Debe ser muy independiente y
hacer alguna vinculacin entre el indicador del
tener rasgos ms parecidos a la Junta del Banco de
Gobierno Nacional Central y el consolidado del
La Repblica que al de los asesores CONFIS. Los
sector pblico. Existen las normas para controlar el
asesores CONFIS nunca han adquirido la impor-
dficit a nivel de los departamentos y de los muni-
tancia que deben. Un punto adicional es que la ley
cipios, pero no a nivel de las entidades del Estado.
decreta que anualmente el Banco de la Repblica
Por ltimo, para el Fondo Monetario Internacional
debe opinar sobre el tamao y la composicin de
y para las calificadoras de riesgo, lo que importa
la deuda del sector pblico. Hay que prever cmo
es el balance total del sector pblico consolidado.
se relacionar esta opinin con la del comit asesor
y a su vez con la opinin del Gobierno. Tampoco

El informe del grupo asesor de expertos habla de la
es claro cul es la labor del Congreso con respecto
necesidad de emprender acciones complementarias.
a la Regla Fiscal.
En particular se habla de una reforma que mejore

la estructura del sistema tributario que eleve los
Roberto Steiner*
ingresos fiscales. Tambin se recomienda revisar
Director Ejecutivo de Fedesarrollo
normatividad presupuestal. De manera ms sutil se

recomienda simplificar el rgimen tarifario y revisar
El documento de la Regla Fiscal presentado por el
el rgimen de exenciones y beneficios tributarios.
Ministerio de Hacienda (el Documento, en adelante)
En breve, paralelamente a la Regla Fiscal se debe
va en la direccin correcta. Al mismo tiempo que
emprender una reforma tributaria.
hace un reconocimiento explcito de ciertos temas

de poltica fiscal que an estn por resolver, resalta
Para terminar, se ha propuesto la creacin de un
las tareas ms importantes que tiene ante s el go-
consejo asesor que vigile el cumplimiento de la
bierno entrante para manejar de buena manera un
Regla Fiscal. Este comit realizara la evaluacin del
eventual boom petrolero.
cumplimiento de las metas y evaluara la pertinen-
Resumen de la presentacin conjunta de Roberto Steiner

y Guillermo Perry, elaborado por David Forero Asistente de
*
R. Juguito y H. Rincn (2004), "La poltica Fiscal en el Siglo XX

en Colombia", Borradores de Economa, Banco de la Repblica.
1
En esta exposicin plantearemos algunas sugeren-
Para justificar la adopcin de una Regla Fiscal para
cias para fortalecer la propuesta, sin desconocer que
el manejo de los recursos de un boom minero-
en su conjunto es una buena idea para el manejo
energtico, resulta til mencionar que el manejo
futuro de las finanzas pblicas.
de los recursos petroleros en el periodo 2003-2009

pudo haber sido mucho mejor ya que ese boom
I. JUSTIFICACIN
no se aprovech para consolidar la sostenibilidad

fiscal. Adems, a excepcin de este ltimo ao, la
El Documento hace varios reconocimientos que
poltica fiscal no fue contra-cclica. De hecho, se
consideramos muy importantes. En primera instan-
puede afirmar que la poltica fiscal acentu en al-
cia destaca la existencia de un desbalance fiscal
guna medida el ciclo econmico, lo que coadyuv
de naturaleza estructural, ubicado en el Gobierno
a la aparicin de algunos sntomas de enfermedad
Nacional Central (GNC). Aunque en el pasado el
holandesa, con un impacto negativo sobre el sec-
dficit fiscal era generado en el Sector Descen-
tor exportador. Si se tiene en cuenta que para el
tralizado, y en particular el sector elctrico, en la
mediano plazo existe la posibilidad de un boom
actualidad es claro que el desbalance del Sector
petrolero bastante mayor al visto en los ltimos aos,
Pblico Consolidado (SPC) es consecuencia del
surge la necesidad de adoptar una institucionalidad
dficit del GNC. Segundo, el documento seala
que facilite la adopcin de una poltica fiscal ms
que la recomposicin de la deuda pblica hacia
adecuada a las necesidades y aspiraciones del pas.
el mercado interno, si bien ha permitido reducir el

riesgo cambiario al que est expuesta la Nacin,
II. CONTEXTO INTERNACIONAL
ha incrementado el riesgo de mercado para los

acreedores locales, incluido el sistema financiero.
El Documento rescata la importancia que, en el con-
Tercero, el Documento reconoce el problema, en
texto internacional de los auges minero-energticos,
trminos de recaudo tributario, que han generado
reviste la implementacin de una Regla Fiscal como
los beneficios otorgados por el gobierno que ahora
el instrumento para garantizar la estabilidad macro
termina. Por otra parte, reconoce que el GNC ha
y reducir la volatilidad de la tasa de cambio. Es
asumido crecientemente obligaciones de las Enti-
importante sealar, sin embargo, que este tipo de
dades Territoriales, dejndole al prximo gobierno
mecanismos no es el nico instrumento necesario
la responsabilidad de reasignar de forma eficiente
para aprovechar al mximo el potencial de un boom
las responsabilidades entre los diferentes niveles de
minero-energtico. Tambin sera recomendable el
gobierno. Finalmente, tiene en cuenta que el gasto
fortalecimiento de los encadenamientos hacia atrs y
en Colombia es muy inflexible, factor que se ha
hacia adelante del sector minero-energtico, garanti-
exacerbado, no slo en el presente sino tambin a
zando una buena inversin de los recursos extraordi-
futuro, durante los ocho aos del gobierno de Uribe
narios. La Regla Fiscal es un mecanismo importante
gracias al activo uso del instrumento de vigencias
para que la poltica fiscal genere mayor estabilidad
futuras, instrumento que el Documento recomienda
macroeconmica. Son necesarias, adems, buenas
revisar y restringir.
instituciones presupuestales y alta competencia
poltica para aprovechar al mximo el impacto del
en aumento y nunca sera negativo. Es decir, dentro
boom minero-energtico en el crecimiento.
de los tres objetivos mencionados se le da mayor

peso a la consolidacin fiscal, en detrimento de la
La adopcin de reglas permite aumentar la credibi-
poltica contra-cclica: dado que el ahorro nunca
lidad del gobierno al disminuir ciertas asimetras de
sera negativo, no sera posible usar los recursos
informacin. As por ejemplo, en la parte baja del ci-
petroleros adicionales en la financiacin de gastos
clo econmico una poltica contra-cclica se suele leer
extraordinarios. Esto puede no ser deseable e in-
como un incremento permanente del gasto en caso de
cluso podra llegar a convertirse en polticamente
que no exista una regla que obligue a bajarlo en la fase
inviable.
expansiva. Por otra parte, la Regla Fiscal favorece el

ahorro inter-generacional, cuya lgica es funcin del
IV. DISEO
tamao de la riqueza natural, del ingreso per cpita

y de la capacidad de absorcin de la economa. En
El hecho de que la Regla Fiscal se limite al balan-
el caso de Colombia, el tamao esperado del boom
ce del GNC ignora la posibilidad de que se creen
no es particularmente grande y el ingreso per-cpita
instituciones fiscales descentralizadas que permitan
es lo suficientemente bajo como para pensar en un
recargar todo el desbalance del Gobierno Central.
aprovechamiento ms inmediato de una parte impor-
A pesar de ello, extender su alcance al SPC no sera
tante de los nuevos ingresos. Es decir, no nos resulta
acertado ya que ello implicara plantear que el GNC
evidente la necesidad de ahorrar prcticamente la
tiene total control sobre las finanzas descentraliza-
totalidad de los ingresos del boom, ms an teniendo
das, lo cual no es cierto ni deseable. Por otra parte,
en cuenta que la capacidad de absorcin domstica,
hay que resaltar que la Regla Fiscal s deja cierto
que determina cunto se puede aprovechar del boom
grado de discrecionalidad al GNC en el sentido de
si no se ahorra, no es despreciable.
que no establece niveles mximos de gasto. Ello

permite incrementar el gasto conforme aumentan los
III. OBJETIVOS
ingresos. Adems, es importante que la regla cobije

el gasto en inversin y no slo el gasto corriente. De
En el diseo de la Regla Fiscal se reconocen tres
lo contrario, se favorecera el surgimiento de conta-
objetivos principales: la consolidacin fiscal, la
bilidad creativa; se re-definiran diversos rubros de
posibilidad de implementar una poltica fiscal
gasto como inversin, con el propsito de excluirlos
contra-cclica y la disminucin de los sntomas
de los rigores de la Regla Fiscal.
de enfermedad holandesa. Sin embargo, hay que

mencionar que el diseo actual de la regla es una
Hablar sobre balance primario tiene todo el sentido.
"solucin de esquina", dado que se establecen los
En virtud a que Colombia es un deudor neto, el ser-
ingresos de 2011 como los ingresos de largo plazo,
vicio de la deuda es importante dentro del dficit y
pero se espera que a partir de ese nivel los ingresos
ste depende de parmetros que estn por fuera del
presenten un crecimiento continuo durante la prxi-
control del gobierno (en particular, la tasa de inters
ma dcada. En razn a ello, el ahorro siempre ira
externa y la tasa de cambio). An as y en aras de ser
transparente, el dficit primario estructural que hace
de gasto que se pueden considerar como inaplaza-
sostenible la deuda no debera cambiar cada ao; de-
bles. Una mejor razn para justificar un periodo de
bera ser constante y cambiar solo cada cierto tiempo
transicin parecera ser la inconveniencia de adoptar
en caso que se decida revisar la meta de deuda sos-
un ajuste fiscal de consideracin en este momento
tenible. En el Documento presentado b*, el balance
de enorme incertidumbre financiera internacional.
primarios estructural, cambia todos los aos, lo que

confunde la presentacin del periodo de transicin.
Por ltimo, del Documento se desprende que el
En el Cuadro 1 proponemos una presentacin ms
componente cclico del gasto no es muy grande, es
adecuada, en donde el periodo de transicin se ex-
decir, los gastos no son muy sensibles al ciclo eco-
plica ms que por un balance estructural menor, por
nmico. Ello equivale a decir que el gasto pblico
unos gastos extraordinarios (columna 5) que deben
en Colombia es muy inflexible y no tiene capacidad
ser temporalmente excluidos de la Regla.
de ser contra-cclico. Ello refuerza la necesidad de

crear ms rubros de gasto que sean ms flexibles y
En cuanto a la definicin de la Regla, no nos parece
respondan de forma ms directa al ciclo econmico.
correcta la justificacin del periodo de transicin
Tal es el caso de estabilizadores automticos como
tal y como aparece en el Documento, a saber, que
el seguro del desempleo y los programas de asis-
se requiere un ajuste gradual dada la necesidad de
tencia social. Infortunadamente, en Colombia estos
aumentar ciertos gastos en el corto plazo. Con este
ltimos no tienen clusulas de salida, permitiendo
mismo argumento siempre ser posible postergar la
a los beneficiarios mantenerse en ellos incluso en
aplicacin de la regla ya que siempre habr rubros
la fase ascendente del ciclo econmico.
Cuadro 1
PRESENTACIN SUGERIDA DE LA REGLA FISCAL, CON b* CONSTANTE
(% del PIB)
Ao

Balance primario (b)
b*

1 = 2+3+4+5
(2)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
-1,3
-0,7
0,2
0,6
0,9
1,4
1,9
2,0
2,0
2,1
2,1
Componente del
ciclo PIB (ay)
(3)
Componente del Gastos excluidos

ciclo de los ingresos
de la regla
petroleros (4)
(5)
- -
1,0
-0,7
1,0 -0,5
1,0
-0,2
1,0
-0,1
1,0
0,0
1,0 0,1
1,0
0,1
1,0 0,0
1,0 0,0
1,0 0,0
Fuente: Documento Regla Fiscal, clculos propios.
- 0,0
-1,0
0,5 -0,8
0,6
-0,7
0,7
-0,7
0,7
-0,4
0,8 0,0
0,9
0,0
1,0 0,0
1,1 0,0
1,1 0,0
Guillermo Perry*
en un incremento gradual de la inversin pblica,
Investigador Asociado de Fedesarrollo
gracias a la mejor capacidad de gasto del gobierno. Al

ahorrar todos los recursos que excedan los ingresos
Esta presentacin se va a dedicar en gran parte a la
de 2011, la Regla Fiscal est promoviendo una so-
definicin de los componentes que caracterizan el
lucin de esquina, en la que se estara privilegiando
monto y la definicin del ahorro fiscal como con-
el objetivo de la consolidacin fiscal sobre otros
secuencia de la regla. Posteriormente se hacen unas
factores como crecimiento y desempleo, lo que no
simulaciones donde se resalta la conveniencia de
nos parece econmicamente ptimo.
cambiar algunos aspectos de la regla, continuando

con algunas consideraciones fiscales y legislativas.
La definicin de la Regla tiene otro problema. Si, te-
Finalmente, se concluye con una mencin a las
niendo en cuenta que el auge petrolero sigue siendo
reformas complementarias necesarias para que la
una posibilidad y no se ha materializado, sucede
Regla Fiscal pueda ser implementada exitosamente.
el caso de que los ingresos petroleros en algn ao

se ubican por debajo de IP*, la regla le da facultad
Para comenzar, se define el trmino IP* como los
al gobierno de sostener el gasto o incrementarlo.
ingresos petroleros de largo plazo, es decir, que
Dado que el mayor ahorro de los aos con buenos
cuando los ingresos efectivos se encuentren por
ingresos petroleros se va todo a prepagar deuda, el
encima del nivel de IP* el gobierno debe ahorrar esos
financiamiento del gasto contracclico en la fase
recursos extraordinarios, mientras que cuando estn
negativa del ciclo petrolero va a ser financiado con
por debajo el gobierno puede tener la capacidad de
deuda adicional, precisamente en una poca en
desahorrarlos. Sin embargo, consideramos arbitrario
donde el financiamiento va a ser ms caro. En otras
definir ese IP* como el nivel de los ingresos petrole-
palabras, se estara pagando deuda cuando es barato
ros en 2011, dado que, si el incremento sostenido de
financiarse y se endeuda cuando es ms caro, lo que
los niveles de exploracin permiten pensar en una
no es financieramente eficiente.
posible bonanza petrolera, los ingresos petroleros de

2011 se encontraran consistentemente por debajo
Para solucionar los problemas planteados, es til revi-
de los ingresos efectivos.
sar las alternativas de la experiencia internacional. La

primera opcin es seguir el ejemplo chileno. La Regla
Es decir, en el documento se asume que el pas est
Fiscal de Chile cuenta con un panel de expertos que
entrando a una poca de cambio estructural en el
cada ao realiza una proyeccin de largo plazo de
nivel de los ingresos provenientes de las rentas pe-
los ingresos provenientes de la explotacin del cobre.
troleras. Dada esta premisa, sera razonable pensar
La otra alternativa, adoptada en Colombia cuando se

dise el FAEP, es establecer como los ingresos estructurales un promedio mvil de diez aos. Aunque
Resumen de la presentacin conjunta de Roberto Steiner

y Guillermo Perry, elaborado por David Forero Asistente de
*
los dos clculos tienen sus pros y sus contras, ambos

permiten un ajuste gradual de los ingresos de largo
plazo a un cambio estructural del sector.
sobre todo en los precios internacionales. Segundo,
Panel A: Gasto total
porque es muy difcil garantizar la independencia
22
y objetividad del panel de expertos, lo que ha sido
20
demostrado por la experiencia en Colombia de los
la Repblica.
16
14
Sin aplicar regla
Aplicando regla
12
Simulamos en Fedesarrollo diferentes escenarios de
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
la Regla Fiscal cambiando la forma de clculo de
2007
2006
10
2008
esperados, con excepcin, claro est, del Banco de
18
(% del PIB)
comits especiales, que no han tenido los resultados
2011
fcil prever la existencia de un cambio estructural,
2010
dio mvil por dos razones. Primero, porque no es
Grfico 1
SIMULACIONES CON EL ESCENARIO DE
PRODUCCIN Y PRECIOS DEL GOBIERNO
2009
Fedesarrollo se inclina por la solucin del prome-
los ingresos de largo plazo. En estas primeras simulaciones se mantuvo la proyeccin de produccin y
Panel B: Balance primario

2,5
se calcul el gasto fiscal, el balance primario y el
2,0
nivel de deuda como porcentaje del PIB para tres
1,5
escenarios: en el caso en que no se implementara
1,0
la Regla Fiscal, en el que se aplicara tal como est

definida en el documento, y en el que se aplica una
(% del PIB)
precios del petrleo del documento. De esta forma,
0,5
0,0
-0,5
regla de promedio mvil de diez aos.
Sin aplicar regla

Aplicando regla
-1,0
-1,5
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2006
2007
-2,0
Como se ve en el Grfico 1, la Regla Fiscal en la que

los ingresos de largo plazo se calculan mediante un
promedio mvil hace exactamente lo mismo que la
Panel C: Nivel de deuda
Regla original en los primeros aos. Sin embargo,
45
ao a ao el promedio mvil de los ingresos de
40,6
largo plazo se va incrementando, por lo que se va

Panel A, el gasto fiscal como porcentaje del PIB va
siendo paulatinamente mayor al obtenido con la
Regla original, reconociendo la posibilidad que tiene
(% del PIB)
suavizando el ajuste hecho por el gobierno. En el
40
35
32,1
30
28,6
Sin aplicar regla
Aplicando regla
25
el gobierno de incrementar los gastos gracias a un

mente, en el Panel B el balance primario se separa
lentamente del de la Regla original, dando mayor
Fuente: Modelo de Equilibrio General de Fedesarrollo.
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
20
2006
aumento estructural de los ingresos; consecuente-
espacio de maniobra al gobierno. Como se ve en
Grfico 2
EFECTOS SOBRE CRECIMIENTO Y
BALANZA EXTERNA
el Panel C, la deuda pblica mediante este nuevo

clculo no sera muy diferente al escenario original,
alcanzando 32,1% del PIB en 2020 a diferencia
Panel A: Cuenta corriente
del 28% planteado inicialmente, lo que no es un
resultado negativo en trminos de estabilidad fiscal.
-1
Sin regla
Con regla
-3
2019
2020
2020
2018
2019
2016
2017
2014
2015
2013
2012
2011
2010
-7
un costo en trminos de crecimiento, aunque con
2009
-6
la contraparte de tener mejores cuentas fiscales es
2006
-5
PIB de cada uno de estos escenarios. Claramente,
2008
-4
el efecto sobre cuenta corriente y crecimiento del
2007
General Computable de Fedesarrollo pudimos ver
(% del PIB)
-2
Adicionalmente, usando el Modelo de Equilibrio
la Regla se lograra un menor dficit en la Cuenta

Corriente (Grfico 2).
Panel B: Crecimiento del PIB

8,0
7,0
gresos petroleros de largo plazo se observa mejor
6,0
si cambiamos los supuestos sobre produccin
5,0
pozos como el de Cao Limn. En ese momento,

se esperaba que el pas ingresara a un periodo de
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
0,0
2011
tador neto de petrleo gracias al descubrimiento de
1,0
2010
ochenta, luego de que Colombia volvi a ser expor-
Sin regla
Con regla
2,0
2009
Colombia en la segunda mitad de la dcada de los
3,0
2008
modelar un escenario similar al que experiment
4,0
2007
y precios del gobierno. En este caso, decidimos
(% del PIB)
Las ventajas de este mtodo de clculo de los in-
cambio estructural en cuanto a los ingresos petroleros, similar a la coyuntura actual, pero la realidad
fuertemente en los primeros aos, respondiendo al
fue muy distinta. Como se ve en el Grfico 3, los
fuerte aumento de los ingresos petroleros, para luego
ingresos petroleros en los aos posteriores a 1986
caer fuertemente en los aos subsiguientes; un esce-
experimentaron un fuerte incremento, para luego de-
nario procclico y econmicamente inestable. En el
volverse a un nivel mucho ms bajo. Este escenario,
caso de la regla original, el gasto no hara caso del
a trminos prcticos, puede ser igual de probable
incremento de los ingresos y se mantendra estable,
que el asumido por el gobierno.
lo cual puede no ser lo mejor para el crecimiento

del pas. Finalmente, la adopcin de un promedio
En esta simulacin se muestra cmo, en ausencia
mvil dentro de la regla permite un incremento
de una Regla Fiscal, el gasto pblico se incrementa
paulatino de los gastos, incluso llegando a gastar
Grfico 3
SIMULACIONES CON UN ESCENARIO
SIILAR AL HISTRICO
ms que el escenario sin regla en el momento en
Panel A: Gasto total
los aos de 2017 y 2019 (Panel A). Lo mismo se
el que los ingresos efectivos se ubiquen debajo de

IP*, que segn nuestros supuestos se ubicara entre
puede decir del balance primario: mientras que en
24
Sin aplicar regla
Aplicando regla
(% del PIB)
23
la regla original el ajuste en los aos con mayores
22
ingresos implicara alcanzar un balance primario
21
de 5% del PIB, una cifra que es claramente inviable
20
polticamente, el ajuste en el caso del promedio
19
mvil es menor (Panel B).
18
17
Por esto, estamos convencidos que aplicar un cl2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
16
culo diferente a los ingresos de largo plazo, como

la norma del promedio mvil, permite ser ms
flexible ante cambios estructurales de los ingresos,
Panel B: Balance primario
al mismo tiempo que suaviza la senda de ajuste
6,0
5,0
(% del PIB)
del gobierno. Esto ltimo implicara alejarse de la
Sin aplicar regla

Aplicando regla
4,0
solucin de esquina propuesta por el Documento y
3,0
adoptar una posicin ligeramente ms expansiva en
2,0
poltica fiscal como respuesta a una mayor holgura
1,0
de las cuentas pblicas.
0,0
-1,0
I. MARCO INSTITUCIONAL
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
-2,0
Como ya se ha dicho en este mismo debate, estamos

de acuerdo que la Regla Fiscal debe tener ms dien-
Panel C: Nivel de deuda
tes a nivel institucional. Por esto, consideramos que
45
40,6
32,1
(% del PIB)
esta propuesta debera estar incluida dentro de la Ley

Orgnica del Presupuesto, adems de ser una de las
40
35
28,6
30
Sin aplicar regla
Aplicando regla
25
consdieraciones al elaborar el Plan de Desarrollo.

Tenemos algunos comentarios con respecto al
Comit Externo de Evaluacin de la Regla Fiscal
(CEERF). Primero, se establece que el Comit verifi-
2020
2019
2018
2016
2017
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
20
car el cumplimiento de la regla, lo que significara

remplazar las funciones de una institucin existente,
la Contralora, que tiene todas las herramientas tc-
nicas para evaluar que las normas fiscales se estn
Regla, que definitivamente seran necesarias para
cumpliendo; no se ve la necesidad de crear una
facilitar su cumplimiento. En primera instancia,
entidad para remplazar otra. Segundo, dado que
hemos hecho una descomposicin del ajuste del
el CEERF tendra entre sus funciones proveer, junto
balance primario dentro de la senda incluida en el
con entes independientes, la brecha del producto,
Documento. En trminos agregados, el ajuste del
vale la pena resaltar que este proceso implica una
balance primario entre 2011 y 2020 alcanza 3,4
capacidad tcnica muy compleja. Por el contrario,
puntos porcentuales del PIB, cifra que est muy de
proponemos que el Banco de la Repblica estime
acuerdo con el consenso general sobre el ajuste
el producto potencial, dado que cuenta con los
necesario en las cuentas fiscales.
mejores modelos para esto, y la consulta con las

entidades independientes se limite a la proyeccin
Sin embargo, al analizar de dnde viene este ajuste,
del crecimiento econmico del ao siguiente.
se observa que 0,8 puntos porcentuales provienen

del aporte del ciclo econmico y 1,2 puntos del PIB
Tercero y ltimo, consideramos que la funcin del
de los ingresos extraordinarios de las rentas petrole-
CEERF de aprobar una suspensin transitoria de la
ras. A pesar de que estos nmeros son optimistas (el
regla cuenta con severos problemas a nivel ma-
ciclo econmico se asume como permanentemente
croeconmico. Esto debido a que entre las clusulas
positivo) se requerira un ajuste fiscal adicional
de escape del documento se encuentra: "Cuando la
de 1,5 puntos del PIB, provenientes de ajustes
economa enfrente choques significativos sobre el
discrecionales a las cuentas pblicas. Para lograr
producto, la tasa de cambio, la tasa de inters y la
esto, por lo tanto, el documento advierte que para
tasa de inflacin". Claramente, estas variables res-
cumplir la Regla Fiscal se necesitarn unas reformas
ponden a la poltica fiscal, por lo que son endgenas
complementarias, entre las que se encuentran "la
al cumplimiento de la Regla. Es contra-intuitivo
revisin de las inflexibilidades del presupuesto y
pensar que en los aos en los que el gobierno est
del sistema de aprobacin de vigencias futuras, as
haciendo mal las cosas en poltica econmica, se
como la revisin de la estructura y la legislacin
le brinde una clusula de escape para zafarse de la
tributarias". Es decir, consideramos que sin un ajuste
Regla Fiscal. Por lo tanto, esto, unido a un comit de
de las cuentas fiscales de alrededor de 1% del PIB
asesores nombrado por el Ministerio de Hacienda
a travs de una reforma tributaria estructural, esta
que autoriza la suspensin de la Regla, la ausencia
propuesta de la Regla Fiscal quedara reducida a un
de sanciones y unas normas muy detalladas de ajuste
ejercicio acadmico.
ante incumplimientos, permite considerar esta Regla

como una norma exageradamente "blanda".
Adicionalmente, se plantea la necesidad de reformar la actual Ley de Regalas, con lo que estamos
II. REFORMAS COMPLEMENTARIAS
totalmente de acuerdo, dado el regular desempeo

del Estado en aprovechar la reciente bonanza pe-
Finalmente, nos gustara mencionar lo que consi-
trolera. Y es que es importante usar con eficiencia
deramos como unas reformas complementarias a la
los recursos provenientes de la bonanza petrolera,
y actualmente hay unos recursos que no hemos
como un derecho constitucional, dado que le da
sabido aprovechar: las regalas. En este sentido, en
herramientas a la Corte para acoger argumentos
la Constitucin del 91 se cometi un error al darle
fiscales dentro de sus decisiones. As, por ejemplo,
la administracin de esos recursos a los munici-
en la reforma a la salud se estara buscando un
pios y departamentos, y es que no se pensaba que
equilibrio entre un derecho privado como la salud
el boom petrolero llegara a las proporciones que
y un derecho colectivo como la sostenibilidad fiscal.
eventualmente alcanz.
III. CONCLUSIONES
En un trabajo que hicimos con Mauricio Olivera,
demostramos que en las regiones adonde lleg ese
En resumen, podemos decir que la iniciativa es
flujo gigantesco de recursos, sin que contaran con
muy bienvenida. sta, de hecho, fue la principal
la institucionalidad y la fortaleza econmica ade-
propuesta de la Comisin de Gasto Pblico que
cuadas, se lleg a un desperdicio absoluto y no se
fue contratada en el 2003 por el gobierno. Si se
lograron ninguno de los objetivos planteados. No
hubiera acatado en ese entonces, estamos seguros
obstante, el mal manejo de los recursos no slo se
que el uso de las rentas petroleras durante esta
vio en las regiones productoras, sino tambin en la
dcada hubiera sido mucho mejor al que se dio,
Nacin. La ley que implement el Fondo Nacional
con un gasto contracclico y una posicin fiscal
de Regalas resalta por su mal diseo, y la distribu-
ms holgada actualmente. Definitivamente, no
cin que implement es altamente ineficiente e in-
consideramos razonable tomar como los ingresos
equitativa. Sin un mejor uso de las rentas petroleras,
de largo plazo los que se den en el 2011, y plan-
va a ser muy difcil evitar por completo los efectos
teamos como una buena alternativa el asumir un
de una Enfermedad Holandesa. Y no es slo evitar
promedio mvil de los ingresos petroleros para
la apreciacin del tipo de cambio, que sin duda
suavizar el ajuste y permitir una gradual transicin
se puede mitigar, sino que es necesario invertir los
a un mayor nivel de gasto en el caso en el que se
recursos petroleros en mejorar la productividad de
d un cambio estructural, como lo demostramos en
las dems actividades exportadoras.
las simulaciones. Con esto, se estara dando un peso

ms equilibrado a los objetivos de estabilidad fiscal,
Por ltimo, al hablar de la estabilidad macroecon-
poltica contracclica, y fomento del crecimiento y
mica como derecho fundamental de los colombia-
el empleo. Tercero, consideramos que las clusulas
nos, hay que tener cuidado en la definicin de este
de escape no estn bien definidas y son demasiado
concepto. Para comenzar, los derechos fundamen-
amplias, al mismo tiempo que el Comit externo
tales son de los ciudadanos, no de la sociedad, por
estara por definicin remplazando las funciones
lo que consideramos mejor definirla como derecho
que actualmente est cumpliendo la Contralora de
colectivo. Segundo, estabilidad macro puede ser
la Repblica. Finalmente, subrayamos la absoluta
sinnimo para algunas personas de pleno empleo,
importancia de complementar esta iniciativa con
por lo que sera mejor hablar de sostenibilidad fiscal.
reformas complementarias, como la reforma tribu-
Eso s, nos parece una muy buena idea plantearlo
taria estructural y la reforma a la Ley de Regalas.
Intervencin final*
Juan Carlos Echeverry1
Un economista sabe tanta economa como crisis
Ahora tenemos que ver qu nos sucedi en las bo-
ha vivido, sin embargo en este momento el tema
nanzas pasadas y qu debemos hacer para manejar
que discutimos es otro, pues tambin la calidad del
de una mejor forma la que se aproxima, no porque
economista depende de los periodos de abundancia
no hayamos hecho este ejercicio los economistas
(booms) que ha vivido, de la forma en que se han
como gremio hace 15 o 20 aos, en esos momentos
manejado y de lo que hemos aprendido de ellas.
como en la actualidad se organizaron foros y se

escribieron documentos sobre cmo manejar las
En Colombia recientemente hemos vivido las crisis
bonanzas, los cuales fueron escritos por las autori-
de 1999, la de los noventas, la del 2009 y la que
dades y economistas de entonces. Sin embargo, en
aparentemente se avecina.
los noventas la realidad nos cogi ventaja, pues lo

que los economistas llamamos economa poltica o
En estos momentos lo que nos puede servir no es lo
este juego de intereses y estrategias que se mueven
que hemos aprendido de las crisis, aunque las crisis
en todo el pas y que surgen de la vida real sobre
en buena parte se derivaron de las resacas de las bo-
quin se va gastar una bonanza, en qu se va gastar
nanzas. (Recapitulando, la crisis que le toc al doctor
que son a su vez, las decisiones profundas que toma
Junguito era la resaca de la bonanza cafetera, la crisis
una sociedad, fueron ms all.
del 98 y 99 era la resaca de la bonanza de petrleo).

Colombia es una sociedad con altos indicadores de
pobreza y justamente el problema de un pas pobre
Este documento es el resumen de la presentacin de Juan
Carlos Echeverry, elaborado por Oscar Jairo Arboleda Asistente
de Investigacin de Fedesarrollo.
*
Ministro de Hacienda y Crdito Publico designado.
es cuando se gana la "lotera", pues ste es un pas

que ms o menos ha sabido manejar la pobreza
o ms bien manejar una clase media con grandes
dificultades (pues Colombia no es considerado un
JUAN CARLOS ECHEVERRY 39
pas pobre), sin embrago cuando nos ganamos la
prdida de soberana, tienen la gran ventaja de
lotera en los noventas al encontrar gran cantidad de
ser autoimpuestas, pero stas deben partir de un
yacimientos de petrleo (Cuciana, Cao Limn etc.)
aprendizaje como el que estoy describiendo, un
descubrimos que es muy complicado manejar una
aprendizaje de muchas crisis y varias bonanzas.
bonanza pues en ese momento se revelan una gran

cantidad de apetitos naturales, tales como los gastos
Otro tema fundamental es lo que ha venido su-
para la salud, las pensiones, etc. que es natural que
cediendo en las ltimas tres dcadas. Colombia a
la sociedad los quiera satisfacer.
raz, en buena parte por las bonanzas petroleras,

ha tratado de mostrar su estado de bienestar desde
Siempre he tenido una hiptesis, que incluso los
la Constitucin y las reformas a la salud, pensiones
mismos constituyentes me han rebatido, que con-
etc., y como en toda Amrica Latina ese estado de
siste en que la constitucin de 1991 fue escrita al
bienestar ha resultado altamente costoso pues ha
calor de la de los hallazgos petroleros y por esa
impuesto gastos altamente estables a lo largo del
razn fue especialmente generosa, porque se crea
tiempo enfrentado con ingresos altamente voltiles.
en una bonanza petrolera de carcter permanente.
Sin embargo ese estado es necesario y constituye una
Esto llev a una constitucin con grandes aspira-
aspiracin de este pas como de cualquier otro pas.
ciones, no obstante la bonanza petrolera result ser

transitoria y las consecuencias las vivimos al final
Los economistas hemos tratado de pagar ese estado
de la dcada.
de bienestar con crecimiento econmico y esfuerzo fiscal, pero todava tenemos un dficit fiscal de
El esfuerzo intelectual que estamos apreciando hoy,
aproximadamente el 4% del PIB lo que quiere decir
es un esfuerzo muy bonito y muy colombiano, es
que an no hemos terminado de pagar, pero s que
ejemplar la participacin del Banco de la Repbli-
hemos mejorado con respecto a hace 10 o 15 aos
ca, el Departamento de Planeacin Nacional, el
pues este dficit incluye sistema de pensiones, un
Ministerio de Hacienda, la Academia, analistas, ex
sistema de educacin con cobertura universal, un
ministros con la experiencia y el bagaje, que se unen
sistema de salud ambicioso e incluso un gasto de
para mirar hacia el futuro y pensar cmo manejar
seguridad que fue el nfasis de esta ltima dcada.
la bonanza de una mejor forma no solo para esta

bonanza que se aproxima sino tambin de forma
El dficit del 4% aunque es alto hay que solucionarlo
estructural.
y es necesario llevarlo a equilibrio fiscal, sin embargo

es un dficit que refleja un pas mucho ms completo
Considero que la Regla Fiscal de alguna manera es
que el pas que tenamos hace 20 o 30 aos, pues
como tener una especie Fondo Monetario interna-
en ese entonces se desconocan una gran cantidad
lizado, sin embargo el Fondo Monetario tiene una
de pasivos. A esta generacin de economistas nos
gran cantidad de elementos tiles pero representa
toc manejar la manifestacin de esos pasivos. El
una prdida de soberana para el pas. A diferencia
4% debe leerse como un dficit que refleja un pas
de lo anterior, las reglas fiscales no representan
mucho ms responsable fiscalmente, en un sentido
de responsabilidad fiscal mucho ms profundo que
plicados ochentas de ajustes y en los noventas fue
simplemente el equilibrio, es decir un pas que est
cuando nos iluminamos como economistas y surgi
asumiendo todos sus gastos y no tiene ms pasivos
la necesidad de crear instituciones, bancos centrales
no identificados, pero esa es una gran pregunta para
independientes y dotarlos con metas de inflacin y
la Regla Fiscal si realmente no existen ms.
unas juntas que las hagan cumplir. Ese consenso que

se logr en la inflacin ahora lo estamos teniendo
Si esto es de lo que debemos aprender, qu es lo que
en el tema fiscal, el keynesianismo es bueno pero
est implcito en las cifras fiscales actuales, Cul
es necesario tener en el largo plazo este tipo de
es la filosofa con la cual debemos trabajar? Que es
arreglos institucionales que le permitan al gobierno
la filosofa que comparto con la Regla Fiscal. En mi
aplicarlos en cada momento del tiempo.
carrera he aprendido que el keynesianismo sirve mucho y sirve en las crisis, pero sirve como una receta
En su momento hicimos parte del grupo que contri-
de muy corto plazo y en aos muy complicados, as
buy a consolidar el esquema de inflacin objetivo y
que tan pronto uno tiene esa receta y la aplica tiene
en este momento hacemos parte del grupo que busca
que volver rpidamente a la responsabilidad fiscal,
consolidar el esquema de equilibrio fiscal con flexi-
este es el caso actual de Grecia, Espaa y en todo
bilidad, es decir ojal un esquema que reconozca
Europa as como el de Estados Unidos.
que en el mundo hay fluctuaciones y choques pero

que nos dirija hacia una meta de deuda.
El mensaje que hay aqu y de la experiencia de

Amrica latina en los ltimos 20 o 30 aos es el
Por otro lado, un tema importante es el de las insti-
gran dividendo econmico del equilibrio fiscal, as
tuciones, pues claramente pueden existir ministros
que salvo periodos muy cortos de crisis donde opera
responsables, pero esto no debe estar supeditado
Keynes debemos estar regidos por principios de
a la calidad del ministro, sino a la calidad de las
equilibrio fiscal, que en ltimas es el mismo princi-
instituciones. De esta manera, debemos disear
pio de meta de inflacin pero aplicado a la deuda.
instituciones de buena calidad, ojal con rango

constitucional que incluya el tema de la sostenibili-
En el principio de meta de inflacin se fija un
dad fiscal como un derecho colectivo o un derecho
objetivo y a partir de estudios e indicadores se
especial, con este diseo institucional tendramos
hace uso del instrumento de poltica para llevar la
una regla que valga la pena pasar en el Congreso.
inflacin a su meta, el principio filosfico que hay

detrs de la regla es el mismo, es fijar una meta de
Es importante la existencia de flexibilidad dentro de
balance primario deseado al cual debemos llevar
la rigidez, en el mundo real se necesita flexibilidad,
el equilibrio primario observado mediante el ajuste
posiblemente todos los ex ministros de hacienda
de variables.
presentes admitiran que de tener un a Regla Fiscal

muy rgida se desmontara rpidamente, pues las
En inflacin nos tom 20 aos en el mundo entero
cosas que no se doblan se rompen. Las dudas que
en aprender esto, los difciles setentas, los com-
yo tendra y los temas que hay por discutir seran, si
JUAN CARLOS ECHEVERRY 41
an existen otros pasivos que representen gastos de
Por ltimo, es evidente que con la cantidad de re-
10% o ms del PIB para que no ocurran las mismas
cursos que entraran a la economa, la presin sobre
situaciones de hace 30 aos.
la tasa de cambio sera muy alta y es muy difcil

solo con instrumentos macroeconmicos combatir
El segundo tema es la necesidad de reducir la depen-
esta situacin. Ms que combatirlo se debe ayudar
dencia del sector financiero de los ttulos de deuda,
al sector productivo con reducciones de costos
as que es necesario preparar al sector financiero y
que permitan enfrentar estas presiones, no hay que
a la AFPs para financiar de ah en adelante, pues
olvidar que un pas que exporta mucho tambin es
esperamos que para 2014 se alcance equilibrio fiscal
un pas que importar mucho, el crecimiento est
y en ese momento el sector financiero debe estar
atado a un aumento de las exportaciones e impor-
preparado para asumir mayores riesgos y obtener
taciones, as que el pnico a la revaluacin se debe
mayor rentabilidad. Una de las cosas que nos ha
transformar en preocupacin y en ocupacin, pero
enseado la experiencia internacional es que el
no se debe olvidar que la economa al crecer tiene
equilibrio fiscal contribuye a que existan una mayor
sus propios mecanismos de estabilizacin.
cantidad de capitales disponibles para inversin

disminuyendo el costo del mismo, favoreciendo as
Finalmente, ninguna regla es a prueba de todo,
tasas de crecimiento econmico mayores.
cualquier Regla Fiscal vale tanto como la voluntad

de quienes la aplican, esta voluntad no es de una
Tambin es necesario estar preparados para escena-
persona o de un gobierno exclusivamente, implica la
rios distintos de duracin de boom, pues experien-
participacin de muchos agentes tales como el Con-
cias anteriores nos han mostrado las consecuencias
greso y la sociedad. Todos queremos gastar as que la
negativas de sobreestimar su duracin, por tanto es
auto-imposicin de instituciones que regulen los gas-
necesario que el diseo estacional sea capaz de
tos depender de la aceptacin de estas instituciones
responder ante una duracin de la bonanza distinta
por parte de la sociedad, tal y como en su momento
a la esperada.
la sociedad acept el consenso de inflacin.
CM
MY
CY
MY

Debate Económico

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DEBATES DE COYUNTURA

Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo

Fedesarrollo es una fundacin privada, independiente, sin nimo de lucro, dedicada a la

El Consejo Directivo es responsable de vigilar por la adecuada marcha de la administracin

Fedesarrollo mantiene una posicin de neutralidad para garantizar la libertad intelectual de

Oscar Ivn Zuluaga

Regla fiscal para Colombia - Comit Tcnico Interinstitucional

El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico con-

cisiones de poltica pblica y el efecto que pueden

sider que los Debates de Coyuntura Econmica

tener sobre el xito de las mismas, la endogeneidad

organizados por Fedesarrollo y la Fundacin

de la estabilidad macroeconmica y la integralidad

Konrad Adenauer constitua el escenario idneo

del sector pblico colombiano. Mauricio Olivera,

para socializar con la comunidad acadmica y el

Investigador Asociado de Fedesarrollo, en su calidad

pblico en general la propuesta de "Adopcin de

de miembro del Comit Tcnico de la Regla Fiscal,

una regla fiscal" para Colombia. Es as como el Mi-

habl sobre el sitio que ocupa esta iniciativa a nivel

nistro de Hacienda, Oscar Ivn Zuluaga, present

normativo dentro de las instituciones presupuesta-

las motivaciones econmicas y legales detrs de

les que ya existen, operan y regulan el manejo del

la iniciativa y Gloria Alonso, Directora de Poltica

gasto pblico en Colombia. Juan Camilo Restrepo,

Macroeconmica del mismo ministerio expuso las

Ex Ministro de Hacienda y Ministro de Agricultura y

caractersticas del diseo de la regla fiscal plasmadas

Desarrollo Rural designado, circunscribi el espacio

en el documento Regla fiscal para Colombia que

de la presentacin a comentar aspectos de la institu-

se trabaj en conjunto con Planeacin Nacional,

cionalidad jurdica que permiten que esta iniciativa

el Banco de la Repblica y el equipo tcnico de

se pueda llevar a la prctica. Roberto Junguito, Ex

Seguida la presentacin por parte del gobierno, Glo-

se pregunt qu habra pasado si la Regla Fiscal se

ria Alonso, Directora de Poltica Macroeconmica

hubiera adoptado unos aos atrs; segundo indag

del Ministerio de Hacienda, moder el panel de

acerca de cmo se debe vincular formalmente la regla

discusin. En este panel Eduardo Wiesner, Asesor

fiscal con la ley de responsabilidad fiscal; tercero,

para la Regla Fiscal, discuti tres temas: el papel

pregunt sobre la preferencia a utilizar el balance

que juegan las expectativas a la hora de tomar de-

primario del GNC como agregado sobre el cual se

define la regla. Roberto Steiner, Director Ejecutivo

Carlos Echeverry, Ministro de Hacienda designado,

de Fedesarrollo, y Guillermo Perry, Investigador

consider la Regla Fiscal como una muy buena idea.

Asociado de Fedesarrollo, hicieron una exposicin

Adems, hizo alusin a las lecciones que dej el

conjunta en la que plantearon algunas sugerencias

manejo de anteriores bonanzas de productos pri-

para fortalecer la propuesta, sin desconocer que en

marios y seal cmo esas experiencias se pueden

su conjunto es una buena idea para el manejo futuro

capitalizar para garantizar el mejor uso de dichos

de las finanzas pblicas. En su intervencin Juan

8 DEBATES DE COYUNTURA ECONMICA Y SOCIAL