La seguridad ciudadana: instrumentos de anlisis

M. Murri(1); C. Gonzlez(2)
rea de Seguridad. Institut dEstudis Regionals i Metropolitans de Barcelona. Universitat
Autnoma de Barcelona. Campus de Bellaterra, Edifici MRA, Plaa del Nord, planta 2,
08193 Bellaterra (Cerdanyola del Valls).

Marta.Murria@uab.cat

(1)

Carlos.Gonzalez.Murciano@uab.cat

(2)

GRUPO DE TRABAJO: SOCIOLOGA JURDICA Y CRIMINOLOGA

PRIMER BORRADOR

1. QU ESTAMOS MIDIENDO CUANDO HABLAMOS DE SEGURIDAD CIUDADANA?

El fenmeno de la seguridad ciudadana tiene dos dimensiones inseparables: la dimensin
objetiva (el hecho: la delincuencia real) y la dimensin subjetiva (la percepcin: la opinin sobre
la seguridad de los ciudadanos). La inseguridad ciudadana, en consecuencia, se compone del
riesgo real (la probabilidad de ser vctima de la delincuencia) y del riesgo percibido (el miedo al
delito y el conjunto de inseguridades).
El estudio del fenmeno de la inseguridad ciudadana no se puede limitar al anlisis de su
dimensin objetiva, sino que tambin debe considerar su dimensin subjetiva. La dimensin
objetiva y la dimensin subjetiva de la seguridad son fenmenos de naturaleza diferente y,
aunque su asociacin es innegable, no siempre van de la mano. El malestar del ciudadano que
experimenta alguna forma de inseguridad no se corresponde necesariamente con el riesgo real
de victimizacin al que se encuentra expuesto, sino que a menudo responde a un miedo difuso
que depende de mltiples factores que forman un esquema explicativo complejo (sociales,
econmicos, territoriales, individuales, etc.).
En resumen, cuando analizamos la inseguridad ciudadana estamos midiendo dos aspectos: la
extensin de la delincuencia y la percepcin de seguridad o de inseguridad. A lo largo de las
siguientes pginas veremos cmo se pueden estudiar estas dos vertientes de la inseguridad
ciudadana y cmo el problema de su anlisis resulta indisociable de la ausencia generalizada
de indicadores que permitan dimensionar correcta y exhaustivamente el impacto real de las

distintas polticas de seguridad en la actividad delictiva y en el sentimiento de seguridad. La

necesidad de disponer de indicadores fiables de la delincuencia y la inseguridad, ms que una
cuestin meramente acadmica, se presenta como exigencia poltica de primer orden.
1.1. Medir la delincuencia
Desde que mile Durkeim escribi Las reglas del mtodo sociolgico sabemos que la
delincuencia es inherente a toda sociedad:
La delincuencia forma parte de la estructura normal de una sociedad: el delito no se encuentra
en la mayora de las sociedades sino en todas, aunque cambia en sus manifestaciones: lo
normal es sencillamente que exista una delincuencia y que cada sociedad asuma, sin
sobrepasarse, un cierto lmite que no es imposible fijar. Ms an: constituye un factor de salud
pblica, una parte integrante de toda sociedad sana; el delito es normal porque una sociedad
sin l sera completamente imposible (DURKHEIM, 1995)
La delincuencia es un hecho social y, tambin gracias a Durkeim, sabemos que los hechos
sociales pueden ser estudiados empricamente. Sin embargo medir la delincuencia es un
problema porque para poder estudiarla primero es necesario delimitar el objeto de estudio:
saber exactamente qu es lo que se quiere analizar. En efecto, no est tan claro quin decide
(y cmo se decide) el carcter delictivo de todas y cada una de nuestras relaciones sociales.
En otras palabras, quin y cmo se decide en qu relaciones sociales ha habido una agresin
que podramos considerar delictiva.
Por ejemplo, si se admite que slo las sentencias judiciales pueden decidir cuando una relacin
ha sido delictiva, se est empleando una definicin de la delincuencia meramente formal, que
implica un cmputo de delitos muy pequeo. En consecuencia, se debe asumir que cuando
hablamos de delincuencia, se pueden emplear diferentes definiciones que se corresponden con
los diferentes niveles que permiten cuantificarla, describirla y analizarla.
El primer nivel corresponde a toda la delincuencia presente en una sociedad. Obviamente, es
un nivel muy difcil de cuantificar. De hecho, es imposible medirlo en su totalidad porque no
siempre hay conciencia del carcter delictivo de todas y cada una de nuestras relaciones
(mxima extensin de la delincuencia y mnimo grado de reconocimiento social).
El segundo nivel corresponde a todas las relaciones delictivas de las que son conscientes
vctimas y agresores. Este nivel corresponde con la denominada definicin social de la
delincuencia, que incluye todas aquellas relaciones que la poblacin define como delictivas,
aunque no se haya presentado denuncia, ni se haya juzgado ni sentenciado hecho alguno. La
definicin social asume que son los individuos los que deciden cuntas de sus relaciones

sociales han sido delictivas (sea cmo agredidos o como agresores), por lo que es la definicin
que se acerca ms a la realidad, sin necesidad de ningn referente ni judicial ni policial.
El tercer nivel atae a la delincuencia conocida por la polica. La definicin policial reduce la
delincuencia al volumen de hechos conocidos por este servicio (mediante denuncia u oficio),
tanto si finalmente hay sentencia judicial como si no. El recuento de hechos delictivos que se
pierden entre el segundo y el tercer nivel forman la conocida cifra negra de la delincuencia.
El cuarto nivel es la delincuencia que llega a los tribunales (sea a travs de denuncia
ciudadana, investigacin policial, o accin de la Fiscala) y el quinto incluye solamente la
delincuencia que los tribunales han sentenciado (la definicin judicial) (SABAT, 2005).

Figura 1. Los niveles de delincuencia. De qu hablamos cuando hablamos de delito?

Delitos se ntenc ia dos

Delit o s enjuicia dos
D e litos denuncia do s
Hec hos considerados delictivos por las vctima s
Todos los delitos

1.2. Medir el sentimiento de seguridad

El

componente

subjetivo

de

la

inseguridad

ciudadana

tambin

puede

estudiarse

empricamente, aunque esta dimensin de la seguridad presenta ms dificultades de

interpretacin y explicacin que problemas de medicin. La razn es que los sentimientos de
inseguridad no siempre guardan una relacin directa con la dimensin objetiva de la seguridad
ciudadana. Algunas veces el sentimiento de inseguridad es directamente proporcional a la
probabilidad real de ser vctima del delito; entonces el temor a la delincuencia se presenta
como una relacin razonable entre el miedo que experimenta el ciudadano y su nivel de
exposicin cierta y directa a una o varias formas concretas de victimizacin. Otras veces, sin
embargo, la inseguridad es una construccin social que se presenta como un miedo difuso
donde intervienen mltiples factores (la inseguridad social global, las inseguridades
econmicas o respecto al nivel de vida).
Existen varias formas de analizar esta dimensin subjetiva. Lo ms comn es el uso de
encuestas de opinin sobre temas de seguridad (a menudo sujetas a las encuestas de
victimizacin), aunque tambin existe la posibilidad de estudiarla mediante tcnicas cualitativas
3

tales como entrevistas en profundidad, grupos de discusin o marchas de reconocimiento de

espacios inseguros. La vivencia de la seguridad tambin se puede conocer mediante procesos
participativos en los que asociaciones de vecinos o de comerciantes, por ejemplo, realizan
reuniones con los responsables de la gestin de seguridad para explicar las problemticas a las
que se enfrentan.

2. INSTRUMENTOS DE MEDIDA
Cada una de las formas de definir la delincuencia y la inseguridad tiene un objeto de estudio
diferente y pretende cuantificar diferentes aspectos. As, trabajan con sus propios instrumentos
de medida (tienen sus propias tcnicas de recogida de la informacin) y tienen diferentes
metodologas de anlisis de esta informacin (clasifican y usan terminologas distintas y
trabajan con variables y indicadores propios).
2.1. Las estadsticas judiciales
La cuestin de cmo medir la delincuencia emergi cuando sta se convirti en un problema
social. Los primeros anlisis de la inseguridad ciudadana se realizaron en Europa basndose
en el recuento de la actividad de los tribunales. A comienzos del siglo XIX la medicin de datos
judiciales pas a ser sistemtica. Fueron pioneros los estudios que encarg el archiduque Peter
Leopoldo sobre la actividad de los tribunales de la Toscana italiana o el que encarg el
consejero Montyon sobre las condenas en la jurisdiccin de parlamento de Pars. Con un ritmo
variable en funcin del pas, se comenzaron a recoger datos sobre las condenas ms graves,
luego sobre todas las sentencias y finalmente tambin sobre la poblacin encarcelada. El
Compte gneral de ladministracin de la justice francs, publicado de forma regular a partir de
1827 se convirti en la referencia europea sobre la medicin de la delincuencia durante el siglo
XIX (ZAUBERMAN, 2008).
Sin embargo, desde el principio se plantearon dudas acerca de la
pertinencia de esta forma de medir de la delincuencia. Por su naturaleza, las estadsticas
judiciales se limitan slo al componente objetivo de la seguridad ciudadana. Se cuantifica la
delincuencia slo en base a las decisiones judiciales sobre individuos declarados culpables, por
lo que registran un escaso nmero de delitos. Como es lgico, la clasificacin de los hechos
delictivos y la terminologa que se utiliza en esta perspectiva es la derivada del cdigo jurdicopenal. La informacin se recoge mediante las estadsticas de sentencias judiciales y los
registros administrativos de los departamentos de justicia. En su anlisis se emplean
indicadores como las diligencias, sentencias de los tribunales o cantidad de poblacin reclusa.
2.2. Las estadsticas policiales

Poco a poco, las dudas sobre la fiabilidad de las estadsticas judiciales para la cuantificacin de
la delincuencia pusieron de manifiesto la necesidad de buscar otras fuentes de informacin.
Siguiendo el consejo de Thorsten Sellin (1931), los registros policiales sustituyeron las
estimaciones judiciales como fuente del conocimiento de la delincuencia (ZAUBERMAN, 2008).
El objetivo era conseguir que la prdida de informacin sobre la cantidad de delincuencia fuese
menor.
El objeto de estudio de la estadstica policial son los hechos que llegan a conocimiento de la
polica a travs de la denuncia de los ciudadanos o a travs de las investigaciones policiales de
oficio. El anlisis de las tendencias de la seguridad mediante el uso de registros policiales
emplea aquellas variables e indicadores que marquen los atestados de denuncia o de
investigacin policial. A partir de estos datos se construyen indicadores descriptivos e ndices
de seguimiento (PEA y SNCHEZ, 2009).
La estadstica policial es un buen instrumento si se quieren estudiar los hechos delictivos que
se contemplan en el cdigo penal o en las leyes de un pas. Tambin es apropiada para medir
tendencias de delitos que tienen ndices de denuncia elevados y delitos poco comunes pero
graves. Permite el anlisis de reas geogrficas pequeas y fenmenos estadsticamente poco
frecuentes. Finalmente, tambin sirve como un indicador para valorar las cargas de trabajo de
la polica (COSTA, 2009).
Sin embargo, la cuantificacin de la actividad delictiva que concierne a las estadsticas
policiales, aun siendo considerablemente ms amplia que la que se deriva de los juzgados,
est igualmente sesgada al limitarse a los datos de denuncia o de oficio policial. Ni se
denuncian todos los hechos delictivos, ni se investigan en la misma proporcin, ni el volumen
de intervenciones policiales es representativo de la delincuencia de un territorio determinado.
Adems, la estadstica sobre ilcitos delictivos puede estar afectada por los hbitos y las
normas de registro, por la misma actuacin de la polica y por la cifra negra de los ilcitos no
denunciados.
En resumen, las estadsticas policiales y las estadsticas judiciales son de carcter institucional,
y por lo tanto, proporcionan indicadores que estn ms relacionados con la gestin de las
respectivas instituciones que con la extensin real de la delincuencia. Aun as, hay una
importante diferencia entre ambas. La estadstica de los delitos conocidos por la polica es el
comienzo del trayecto institucional de la delincuencia (indica el primer contacto que su
extensin real tiene con el sistema de justicia penal). En cambio, las estadsticas judiciales
marcan el final del trayecto: contienen la delincuencia oficialmente definida por los tribunales de
justicia; por tanto su ajuste con la realidad es menor.

2.3. Las encuestas de victimizacin y las encuestas de autoinculpacin

Las dudas sobre la conveniencia de utilizar solamente datos institucionales para analizar la
seguridad ciudadana aumentaron (o aparecieron) cuando los gestores de la seguridad pblica
empezaron a cuestionarse su eficacia a raz de un aumento sin precedentes de la delincuencia
contra la pequea propiedad. Con la expansin de la sociedad de consumo los hurtos y robos
de objetos pequeos pasaron a ser una actividad delictiva frecuente, pero la denuncia de estos
hechos era escasa (ROBERT, 2003). Esto evidenci la prdida de informacin que supona el
uso de las estadsticas policiales para determinar la extensin de la delincuencia. El registro de
la delincuencia mediante datos policiales depende en gran parte de la propensin de las
vctimas para informar o no a la polica, de la prioridad que sta atribuye a la deteccin de cada
tipo de delito, de la facilidad o dificultad para la deteccin de los delitos y de la visibilidad o
invisibilidad de los diferentes tipos de delincuencia y de delincuentes.
Las dudas sobre la conveniencia de utilizar nicamente recuentos institucionales para medir la
extensin de la delincuencia eran persistentes y condujo a la bsqueda de registros no-penales
que pudiesen utilizarse para validar resultados. Por ejemplo, los registros policiales sobre
homicidios se compararon con las estadsticas sobre las causas de deceso en los registros
hospitalarios (ZAUBERMAN, 2008) o se idearon sistemas para calcular la extensin de la
delincuencia a travs de los costes que sta generaba a las vctimas. En cualquier caso, y pese
a los esfuerzos realizados, estas investigaciones slo ofrecan aproximaciones generales a
manifestaciones muy concretas de la delincuencia, pero en ningn caso a su extensin global.
Los expertos se preguntaron cmo llevar a cabo encuestas a gran escala sobre la delincuencia
y experimentaron desde dos enfoques distintos. Primero, los cuestionarios dirigidos a las
personas

que

haban

cometido

actos

delictivos

(encuestas

de

autoinculpacin)

y,

posteriormente, mediante el uso de cuestionarios a las vctimas (encuestas de victimizacin).

Las encuestas de autoinculpacin (autoinformes, selfreports) son una tcnica de recogida de
datos poco empleada por obvias dificultades de representatividad, resultando ms til para
estudios cualitativos o sobre poblaciones y problemticas especficas (por ejemplo la
delincuencia juvenil) que para cuantificar la actividad delictiva de una sociedad. Su objeto de
estudio es el delincuente.
Las encuestas de victimizacin, en cambio, se evidenciaron como el mtodo ms adecuado
para medir la seguridad ciudadana desde la ptica de la definicin social de la delincuencia. La
primera encuesta de victimizacin se realiz el ao 1966 en los Estados Unidos. Al Biderman,
Philip Ennis i Al Reiss disearon una encuesta con el objetivo de complementar la estadstica
policial. Los resultados fueron sorprendentes y confirmaron la importancia cuantitativa de la
cifra negra de la delincuencia (GONDRA, 2009). Despus de convertirse en una herramienta

indispensable en los Estados Unidos desde la dcada de 1970, la experiencia se extendi por
el resto del mundo una dcada ms tarde, aunque de forma en absoluto homognea y con
variaciones considerables de un pas a otro, tanto en cantidad como en calidad y periodicidad.
Las encuestas de victimizacin confieren centralidad a la vctima, porque se basan
precisamente en la informacin que sta proporciona. Basndose en una muestra
representativa de la poblacin, informan del porcentaje de personas que dicen haber sido
vctimas de algn hecho que consideran delictivo. Esto supone que son los propios
entrevistados los que deciden cunta delincuencia hay, al margen de lo que puedan constatar
las estadsticas policiales y/o judiciales. Este instrumento de medida tambin ofrece
informacin sobre la cantidad de hechos que han ocurrido, porque pregunta a las vctimas por
el nmero de veces que han sufrido cada uno de los hechos. Asimismo, tambin permiten
describir estos episodios delictivos (costes econmicos y psicolgicos, lugar de los hechos,
denuncia, caractersticas del delincuente, etc.) y, por supuesto, conocer las principales
caractersticas de las vctimas (edad, sexo, ocupacin, etc.).
Lgicamente las encuestas de victimizacin no recogen la totalidad de la delincuencia. Sus
principales limitaciones -adems del error muestral inherente a cualquier encuesta- son sus
dificultades para registrar la victimizacin de la poblacin no residente en el territorio de
referencia (turistas, poblacin flotante); tampoco registran la delincuencia no convencional con
vctima colectiva (fraudes, estafas, delitos contra la salud pblica, etc.), ni registran
adecuadamente la violencia domstica (el hogar es donde se producen un mayor nmero de
agresiones y donde se realiza la encuesta, lo que inhibe la libertad de las vctimas a la hora de
ofrecer sus respuestas).

Figura 2. Instrumentos de medida del delito: utilidades y limitaciones.

Fuentes

Definicin

Vctimas

Todas las
relaciones
delictivas de las
que son
conscientes
vctimas y
agresores.

Instrumentos de
medida

Encuestas de
victimizacin
Encuestas de
autoinculpacin

Utilidad de
registro

Registra
mediante
encuesta o
formulario
estandarizado

Organismos
policiales

Delincuencia
conocida por la
polica.

Estadstica
policial

Registra a partir
de la escena del
crimen o por
denuncia

Sistema
judicial- penal

Delincuencia
conocida por los
juzgados.

Estadstica
judicial

Registra a partir
de investigacin o
sumarios abiertos

Sistema
penitenciario

Delincuencia
sentenciada
(condenada).

Estadstica
judicial-penal

Registra nmero
de personas
privadas de
libertad

Limitaciones

- Problemas de registro con

la victimizacin de menores
de edad.
- Limitaciones para registrar
hechos violentos.
- Dificultades para recoger la
delincuencia de cuello
blanco.
- Capacitacin del personal
para clasificar hechos co
criterios claros y uniformes.
- Poca informacin
complementaria sobre los
autores, mviles, causas y
sobre los resultados de la
intervencin judicial.
- Puede contar como delitos
hechos que no los eran
(muertes naturales o
accidentales p.ej).
- Slo tiene en cuenta
hechos que originan apertura
de sumario.
- Su unidad de anlisis son
los procesos y no los delitos.
Un mismo proceso puede
involucrar dos o ms delitos.
- Su unidad de anlisis son
personas privadas de la
libertad y no delitos. Un
mismo detenido puede ser
inculpado ms de un delito.
- Subregistro: no todos los
hechos delictivos son
denunciados, an menos son
juzgados y pocos delitos son
condenados.

Indicadores

- ndice de
victimizacin
- ndice denuncia

- Delitos
conocidos
- Delitos
esclarecidos
- Intervenciones
policiales
- Demanda
(llamadas) a la
polica

- Causas (causas
abiertas)
- Resoluciones
(sentencias)

- Poblacin
encarcelada
- Poblacin bajo
medidas penales
alternativas

Fuente: Elaboracin propia en base a informe PNUD, 2009.

2.4. Encuestas de victimizacin en Europa y Amrica
El uso de encuestas de victimizacin ha sido un fenmeno emergente que se ha ido
extendiendo por todo el planeta, especialmente a partir de la dcada de los aos ochenta y
noventa. Las experiencias son muy numerosas y abordan con distinto nivel de detalle el
anlisis de la victimizacin y la percepcin de la seguridad ciudadana. Estas estudios pueden
formar parte de encuestas de opinin ms amplias que exploran diferentes mbitos de la
realidad social (por ejemplo, mdulos sobre seguridad ciudadana en encuestas de opinin
general sobre las condiciones de vida de la poblacin) o bien se puede tratar de estudios
especficos, encuestas cuyo foco de inters es la victimizacin, la percepcin de seguridad y
otros asuntos relacionados con la gestin de la seguridad ciudadana, como la relacin con la
polica o las opiniones de los ciudadanos sobre la dureza de las leyes o el funcionamiento de la
justicia (DAMMERT, 2008).

A continuacin se describen las principales experiencias de pases que han integrado el uso de
encuestas especficas de victimizacin y de opinin sobre la seguridad a la gestin de la
seguridad ciudadana. Algunos de ellos, como Inglaterra y Gales, cuentan con una amplia
tradicin de estudios mediante encuesta a nivel nacional. En otros, estas prcticas estn
menos extendidas aunque puedan estar muy desarrolladas a nivel local o regional. Este ltimo
es el caso de la ciudad de Barcelona que cuenta con una de las series analticas ms largas
sobre victimizacin a nivel mundial. En cualquier caso, la variedad de situaciones es enorme y
no es posible establecer de manera irrefutable las distintas trayectorias de implantacin de las
encuestas de victimizacin para cada pas. As las cosas, la descripcin que sigue a
continuacin no pretende ser exhaustiva, sino informar y orientar sobre aquellas experiencias
que por su importancia histrica o tcnica pueden resultar ms relevantes.
2.4.1. Las encuestas de victimizacin en Amrica del Norte
Tras el xito de los primeros estudios de la seguridad ciudadana mediante el uso de encuestas,
el Departamento de Justicia de los Estados Unidos (BJS) comenz a desarrollar una encuesta
de victimizacin a nivel nacional. Desde el ao 1972 la National Crime Victimization Survey
(NCVS) se ha establecido como la principal fuente de informacin sobre victimizacin en
Estados Unidos. Sin embargo, ya en los aos ochenta comenzaron a escucharse algunas
crticas, referidas sobretodo al escaso tratamiento de la distribucin del riesgo entre diferentes
categoras de poblacin o a la existencia de delitos que permanecan ocultos (como los delitos
sexuales y los delitos de cuello blanco) (SOZZO, 2008). Por ello, en 1992 se redise el
cuestionario para obtener informacin a nivel focal (aparecen mdulos especficos sobre delitos
sexuales y otros crmenes violentos) y adaptndolo a las posibilidades que ofrecan las nuevas
tecnologas informticas.
En otros pases como Canad, tambin se comenzaron a desarrollar estudios sobre la
victimizacin, si bien aparecen como un suplemento de la Enqute sociale gnrale, destinada
a medir cuestiones laborales y sociales sobre las condiciones de vida de la poblacin. Estas
encuestas se iniciaron en 1988 con una periodicidad quinquenal, por lo que esta ao pueden
consultarse los resultados correspondientes a su quinta edicin.
2.4.2. Las encuestas de victimizacin en Amrica Latina
Las encuestas de victimizacin han conocido una fuerte difusin internacional como
herramienta para producir informacin cuantificada sobre el delito, intentando superar el
problema de la cifra negra de las estadsticas oficiales (SOZZO, 2008). Con el contexto
internacional como marco de referencia, el uso de encuestas de victimizacin es un fenmeno
emergente en Amrica Latina.
En Argentina, las primeras encuestas de victimizacin se realizaron durante la dcada de los
noventa por la Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos

Humanos de la Nacin. Originalmente diseadas para obtener informacin sobre la Ciudad de

Buenos Aires, el nmero de espacios urbanos sujetos a estudio fue creciendo progresivamente
(el Gran Buenos Aires, la ciudad de Rosario, Crdoba, el Gran Mendoza,), en lo que pareca
marcar una tendencia hacia la creacin de una encuesta nacional que permitiese desagregar
sus resultados para los principales distritos de la nacin. No obstante, en el ao 2003 estas
pesquisas dejaron de realizarse, generando un dficit en el diagnstico sobre la violencia y la
criminalidad en Argentina.
En Colombia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP), realizaron una Encuesta de Victimizacin en el
ao 2003. Sin embargo la experiencia ms relevante (por su continuidad) es la que realiza la
Cmara de Comercio de la ciudad de Bogot. Los indicadores recopilados por esta encuesta
son un importante complemento del Sistema Unificado de Informacin de Violencia y
Delincuencia (SUIVD) del gobierno de Bogot.
En el ao 2005 el Ministerio de Interior de Per realiz una encuesta de victimizacin con la
contribucin financiera del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y con la cooperacin
tcnica de UNICRI. Los resultados de este estudio se incluyeron en el Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (SINASEC). Sin embargo, en el Per el uso de encuestas de
victimizacin ha sido espordico, al igual que en El Salvador, donde cabe mencionar los
esfuerzos de la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES) que
en 2006 promovera la encuesta sobre seguridad en colaboracin con el PNUD.
As, la situacin de Amrica Latina respecto a los estudios de victimizacin y opinin sobre la
seguridad es muy compleja. Hasta el momento nicamente Mxico y Chile han desarrollado
estudios de este tipo de manera sistemtica. En Chile, gracias al convenio entre el Ministerio
del Interior y el Instituto Nacional de Estadstica (INE), se han desarrollado cuatro encuestas de
victimizacin de forma sistemtica. Desde su primera aplicacin en el ao 2003 la Encuesta
Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) se ha convertido en un instrumento anual
de medida de la seguridad ciudadana, transformndose en el instrumento de cobertura
nacional urbana ms actualizado en el contexto regional. Por su parte, la Fundacin Paz
Ciudadana y Adimark vienen realizando desde 1998 el estudio ndice Paz Ciudadana,
ofreciendo datos semestrales en comunas de Gran Santiago y otras importantes comunas del
pas.
En Mxico, desde la creacin en 2002 del Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad
(ICESI), se ha venido elaborando anualmente la Encuesta Nacional de Inseguridad (ENSI)
buscando consolidar un instrumento para la medicin especializada sobre inseguridad en
Mxico, conformando un observatorio que trabaja para evaluar la confiabilidad de las cifras
oficiales en materia de seguridad pblica y la administracin de justicia.

10

2.4.3. Las encuestas de victimizacin en Europa

La British Crime Survey (BCS en adelante), proporciona indicadores gubernamentales oficiales
para Inglaterra y Gales desde el ao1982. Tomando como modelo la National Crime Victim
Survey (NCVS), la encuesta britnica se concibi como un instrumento de investigacin
criminolgica que permitira complementar los registros policiales, ofreciendo al pblico una
imagen realista sobre los niveles, tendencias y riesgos asociados a la delincuencia. En los aos
sucesivos se realizaron diversas ediciones de la BCS (en 1984, 1988 y 1992), hasta que en
2001 se estableci una periodicidad anual y se increment la muestra para poder ofrecer
resultados para cada una de las 43 regiones policiales de Inglaterra y Gales. Este cambio se
debe a la importancia que los gestores de la seguridad ciudadana han ido concediendo a la
BCS, considerndola un instrumento til para evaluar las actuaciones que se realizan para
prevenir la delincuencia, gestionar los niveles de miedo y medir los niveles de confianza en la
justicia.
Las encuestas de victimizacin tambin cuentan con una larga tradicin en Holanda.
Inicialmente formaban parte de la encuesta permanente sobre las condiciones de vida en los
hogares holandeses. A partir de 1980 este mdulo se implementa como una operacin
estadstica independiente (Rechtsbeschermin en Veiligheid). Esta encuesta convive desde
1993 con una serie de estudios realizados por la polica para evaluar su funcionamiento. Es el
denominado Monitor de polica (Politiemonitor Bevolking, PMB) que se concibe como un
instrumento para la gestin local de la seguridad.
Inspirndose en el monitor holands, en 1998 el gobierno federal belga inici un proyecto para
evaluar el estado de la seguridad ciudadana peridicamente cada dos aos. El monitor de
seguridad belga (Veiligheidsmonitor) aparece entonces asociado a la gestin de la seguridad
ciudadana, como un mtodo para evaluar los contratos locales de seguridad establecidos entre
la polica y la comunidad, como un instrumento sobre el que poder establecer estrategias para
combatir la delincuencia y para evaluar sus resultados.
En Espaa las encuestas de victimizacin aparecieron a principios de los aos ochenta,
aunque a nivel estatal estas investigaciones destacan por su carcter puntual (el Centro de
Investigaciones Sociolgicas desarroll encuestas de este tipo de 1978 a 1980, en el ao 1995
y recientemente en 2007 para la poblacin de Madrid). El verdadero arraigo de este gnero de
investigaciones se produce en el mbito local, coincidiendo con los primeros procesos
electorales democrticos. La experiencia ms relevante es la de la ciudad de Barcelona, donde
se lleva a cabo una encuesta de victimizacin con carcter anual desde el ao 1984. La
Encuesta de victimizacin y opinin sobre la seguridad de Barcelona (EVB) se ampli a su rea
metropolitana en el ao 1989. Posteriormente, en 1999, el Departamento de Interior de
Catalunya realizara una encuesta de victimizacin que acabara confluyendo con las dos

11

encuestas anteriores en el ao 2002, formando una sola operacin de trabajo de campo y

estadstica.
En Francia, la primera encuesta de victimizacin de carcter nacional fue realizada por el
Centro de Investigaciones Sociolgicas del Derecho y las Instituciones Penales (CESDIP) en el
ao 1985. No obstante hicieron falta diez aos para volver a disponer de encuestas de
victimizacin de carcter nacional de forma sistemtica. Sin embargo, las fuertes divergencias
respecto a los datos del registro policial hicieron que el Ministerio del interior francs
abandonase el tratamiento de esta encuesta (ROBERT, 2008). De nuevo fue el nivel local el
que brind una mejor acogida a estos estudios. Son especialmente relevantes las encuestas de
victimizacin que el CESDIP ha realizado con el Instituto de obras pblicas y urbanismo de la
regin dle-de-France (IAURIF), con sucesivas ediciones en 2001, 2003, 2005 i 2007.
Tambin en Italia se realizaron encuestas de victimizacin a nivel nacional. La primera se
realiz en el ao 1998 a cargo del Instituto Nacional de Estadstica y se repiti en el ao 2002.
Sin embargo la aplicacin de encuestas especficas sobre victimizacin y seguridad ha
adquirido una mayor relevancia a nivel regional, especialmente a travs de los programas del
proyecto Citt sicure, un ejemplo de desarrollo de encuestas de victimizacin e investigacin
sobre la seguridad auspiciadas por gobiernos regionales y comunales.
2.4.4. Las experiencias internacionales
Desde finales de los aos ochenta (1987) se realiza la International Crime and Victimization
Survey (ICVS). Diseada inicialmente para obtener informacin de carcter comparado entre
distintos pases, existen algunas aprensiones respecto a su representatividad (DAMMERT,
2008). Por una parte, al querer ofrecer datos comparables, el cuestionario no puede adaptarse
a la realidad criminal de cada pas. Por otro lado, las muestras de los estudios slo consideran
las ciudades ms pobladas de cada pas, limitando as la inferencia de resultados a nivel
nacional. Del mismo modo, en sus sucesivas ediciones ha dado cobertura a un nmero variable
de pases diferentes (en ocasiones a un nico pas), dificultando la comparacin de resultados.
La EU-ICVS es una versin especficamente europea de la ICVS. Financiada por la Comisin
Europea y desarrollada por el Instituto Gallup, la EU-ICVS apareci por primera vez en el ao
2005. En esta misma lnea de trabajo, el EUROSTAT est promocionando una encuesta con el
objetivo de desarrollar una estrategia exhaustiva y coherente entre sus pases miembros para
medir la delincuencia y la justicia penal, si bien las limitaciones de este estudio son las mismas
que pueden atribuirse a la ICVS.
3. LMITES Y POSIBILIDADES EN EL ANLISIS DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

12

All donde las administraciones se comprometieron a garantizar la proteccin de sus

ciudadanos y comenzaron a desarrollar sistemas de control del delito, surgi la necesidad de
obtener informaciones fiables que permitiesen evaluar el estado de la seguridad ciudadana. Los
sistemas de informacin e indicadores necesarios para desarrollar estos anlisis se han ido
desarrollando segn las necesidades polticas y sociales de cada momento. Las autoridades de
cada comunidad local o pas, respaldadas por el poder institucional y atendiendo a su contexto
organizativo y cultural, han ido seleccionando y definiendo qu fuentes e indicadores podan
ser significativas para abordar esta tarea.
Las diferencias en cuanto a los instrumentos empleados y las decisiones metodolgicas
empleadas en estos anlisis son, sin duda, relevantes. La importancia asociada a esta cuestin
es difcil de exagerar, pues son estas informaciones las que establecen las condiciones
discursivas a travs de las cuales se definen los problemas de seguridad y se acta sobre
ellos. Sin embargo, y a pesar de estas diferencias, cuando en la actualidad se consideran las
tradiciones histricas y los dispositivos institucionales que moldean las polticas de seguridad
ciudadana puede observarse un importante ncleo comn en cuanto al uso de las fuentes de
informacin y de los indicadores. Los siguientes apartados se centran en el estudio de estos
elementos comunes y de los datos que de ellos se derivan.
3.1. Los indicadores policiales
El desarrollo de la moderna poltica criminal ha hecho de las estadsticas que cuantifican la
actividad de los cuerpos de polica una de las principales fuentes de informacin sobre la
seguridad ciudadana. Esto es as porque la institucin policial es, en muchos pases, la
encargada de prestar los servicios de control de la delincuencia.
Sin duda, la organizacin de una buena base estadstica policial constituye un excelente
indicador sobre el funcionamiento de los sistemas de gestin de la seguridad ciudadana. Sin
embargo, y esto es importante repetirlo, de estos datos no pueden extraerse informaciones
directas sobre la evolucin de la delincuencia, sino que permiten identificar y cuantificar las
actividades que realizan los cuerpos de polica en relacin a unos hechos presuntamente
delictivos.
Los elementos computables mediante el uso de este sistema estadstico son las actuaciones
policiales tramitadas a travs de atestados, expedientes, actas y actuaciones de oficio. El
esquema de obtencin de informacin es el siguiente:
1.

Los servicios de polica conocen un hecho, ya sea como resultado de la colaboracin

ciudadana mediante contacto telefnico o denuncia, ya sea como resultado de las labores de
vigilancia de los propios servicios de polica.

13

2.

Se realiza la intervencin correspondiente y se documenta mediante un sistema de

registro estandarizado que puede valerse de formularios impresos o informatizados.

3.

Los datos sobre los hechos y sobre las actuaciones se recogen en una base de datos,

que puede ser propia del servicio policial o compartida con otros cuerpos policiales o judiciales.
Estos procedimientos permiten obtener tres grandes tipos de informaciones de las que se
pueden derivar indicadores tiles para el seguimiento de las polticas de seguridad ciudadana.
Se trata de informaciones que hacen referencia a los hechos conocidos por la polica y
sancionados por las leyes, los hechos esclarecidos y las personas que resultan detenidas.
La bsqueda de indicadores que permitan analizar con el mximo nivel de detalle el fenmeno
de la criminalidad es una constante para cualquier analista de la seguridad ciudadana. A
continuacin se ofrece una breve descripcin de los principales indicadores empleados por los
sistemas de polica.

3.1.1. Hechos conocidos por la polica

Hacen referencia a aquellas situaciones que motivaron la intervencin del servicio policial,
generalmente a causa de una infraccin del cdigo penal o de alguna otra legislacin especial
sobre las que la polica tiene competencia. El cmputo de estas intervenciones permite obtener
una medida global sobre los ilcitos penales (delitos y faltas) que llegan a conocimiento del
sistema criminal. Se trata de la tasa de criminalidad, que calcula el nmero total de ilcitos
penales (delitos y faltas) detectados por cada mil habitantes:

Tasa de criminalidad. Nmero total de Ilcitos penales detectados /1.000 habitantes.

Tambin es posible desarrollar medidas especficas para cada tipo de hecho detectado. Sin
nimo de ser exhaustivos, los principales indicadores que es posible calcular a partir de estas
fuentes son:

Tasa de delitos contra el patrimonio / 1.000 habitantes.

Tasa de robos con violencia fsica o psquica / 10.000 habitantes.

Tasa de homicidios / 100.000 habitantes.

Tasa de delitos por agresiones sexuales / 10.000 habitantes.

Tasa de tirones en va pblica / 10.000 habitantes.

Tasa de robos en viviendas / 10.000 viviendas.

Tasa de sustracciones de vehculos / 10.000 vehculos.

3.1.2. Hechos esclarecidos

Las normas de funcionamiento de la institucin policial son las que especifican bajo qu
condiciones puede considerarse que los hechos se han esclarecido. El grado de resolucin de
casos se considera, junto con el de hechos conocidos, como uno de los indicadores ms

14

importantes en las tareas de descripcin y anlisis de la delincuencia. A nivel global hay dos
indicadores que permiten su medida, se trata del porcentaje de ilcitos resueltos y la tasa de
resolucin por funcionario policial:

Tasa de ilcitos esclarecidos / Hechos conocidos por polica.

Tasa de ilcitos esclarecidos / Nmero de funcionarios policiales.

3.1.3. Los detenidos

Se consideran detenidas las personas sobre las cuales se practica una medida cautelar de
privacin de la libertad deambulatoria. Es importante observar que los presuntos autores de un
hecho ilcito pueden ser detenidos en el mismo momento en que esta situacin se est
produciendo o con posterioridad. A nivel global hay que destacar dos indicadores que permiten
hacer un seguimiento de esta potestad de la polica y de su eficacia. Se trata de:

Tasa de detenidos /1.000 infracciones penales.

Tasa de detenidos / funcionario policial.

3.1.4. Los datos sobre colaboracin ciudadana y participacin

La informacin producida por los servicios de polica es la fuente principal para la toma de
decisiones de los sistemas de control de la criminalidad. Sin embargo, muchas de las tareas de
gestin de la delincuencia que desarrollan las policas no seran posibles sin la participacin de
la comunidad en el proceso de resolucin de problemas. Es por este motivo que algunos
servicios de polica han estado desarrollando sistemas de informacin que permitan hacer un
seguimiento de estas formas de colaboracin ciudadana, principalmente a travs de la
denuncia y de las demandas ciudadanas de actuacin policial a travs de los telfonos de
contacto con la polica.
3.2. Los indicadores del sistema judicial-penal
Polica y justicia se encuentran en una relacin de dependencia recproca. En efecto, la primera
ha conquistado el monopolio de aprovisionamiento de la segunda, pero slo la justicia puede
validar, mediante la condena, el trabajo policial en la gestin de la delincuencia, ya que la
designacin definitiva de un hecho como delictivo corresponde a la decisin de un juez que le
atribuye este carcter mediante sentencia judicial.
As, la combinacin de la estadstica policial y judicial puede ofrecer una buena aproximacin a
la evolucin de la delincuencia en sociedades con entornos institucionales muy estables. Pero
sobretodo, estas informaciones permiten evaluar los efectos de la poltica criminal y de sus
consecuencias sobre la poblacin, especialmente aquellas relacionadas con el grado de dureza
y de efectividad de las medidas punitivas. Las informaciones utilizadas en estos anlisis se
obtienen a travs de los indicadores sobre servicios penitenciarios y las demandas de medidas

15

penales alternativas. As, cabe destacar los siguientes indicadores referidos a la poblacin
penitenciaria y a las demandas de medidas penales alternativas a la prisin (trabajos en
beneficio de la comunidad o medidas de seguridad):

Tasa de poblacin encarcelada / 100.000 habitantes.

Tasa de poblacin encarcelada segn hecho principal de condena / 100.000

habitantes.

Tasa de poblacin que demanda medida penal alternativa / 100.000 habitantes.

3.3. Los indicadores de las encuestas de victimizacin y opinin

Las estadsticas policiales y judiciales estn afectadas por los hbitos y las normas de registro,
por la misma actuacin de la polica y de los jueces o por los cambios en el cdigo penal y en
las normativas. Tambin se ha comprobado que estas estadsticas estn cuantitativamente
alejadas de las experiencias de victimizacin a las que estn expuestos los ciudadanos, tal y
como han demostrado las encuestas de victimizacin.
En efecto, la predisposicin ciudadana para dar a conocer los hechos que se han padecido
puede hacer variar sustancialmente los registros criminales. Un incremento de las denuncias o
de las actuaciones de la polica en determinado mbito puede hacer crecer los hechos
conocidos y, por tanto por la judicatura, an cuando no se haya producido un aumento real de
los hechos delictivos. Y a la inversa, la laxitud y la falta de motivacin para denunciar pueden
provocar una disminucin en los hechos conocidos por la polica, an cuando se haya
producido un aumento real de la delincuencia.
El anlisis de la seguridad ciudadana mediante encuestas de victimizacin emplea variables e
indicadores relativos a la vctima (ndices de victimizacin o prevalencia), a los hechos
delictivos (tasa de incidencia) y al comportamiento denunciador (los hechos que se denuncian y
los que no). Ms concretamente, los principales indicadores son:

ndice de victimizacin. Nmero de personas vctimas de la delincuencia / Total

poblacin.

Tasa de incidencia. Hechos delictivos / 100 habitantes.

ndice de denuncia. Hechos que se denuncian a la polica o al juzgado / Total de

hechos.
Un aspecto fundamental de las encuestas de victimizacin y de opinin sobre la seguridad
reside en su capacidad para proporcionar informacin sobre las percepciones y sobre la
vivencia subjetiva de la seguridad de la poblacin. Las encuestas de victimizacin y de opinin
sobre la seguridad, en cambio, permiten realizar un diagnstico que contemple las vivencias de
la poblacin respecto a la seguridad. Esto lo logran solicitando a los ciudadanos que expresen
su opinin sobre el nivel de seguridad que perciben en el lugar donde viven. Del mismo modo,

16

tambin pueden obtener datos de opinin sobre el funcionamiento del servicio policial, sobre
las polticas de seguridad de las administraciones, as como otras informaciones relevantes que
ayuden a evaluar el estado de la convivencia y del civismo, lo que permite a los gestores de las
polticas de seguridad ciudadana detectar qu aspectos son los que se perciben como ms
problemticos y pueden, por lo tanto, afectar a la vida cotidiana de la poblacin.
De acuerdo con lo anterior, entre los indicadores que pueden obtenerse de estos estudios de
opinin resultan especialmente relevantes:

La evaluacin del nivel de seguridad percibida en el barrio o en la ciudad, para lo que

generalmente suele emplearse una pregunta que la valora en una escala que va del 0 (mucha
inseguridad) al 10 (mucha seguridad).

La opinin sobre la evolucin de la seguridad en el ltimo ao. Se pide a los

ciudadanos que, en base a sus vivencias, digan si ha mejorado, si ha empeorado o sigue igual.

La evaluacin del nivel de civismo del barrio o la ciudad (en la conocida escala de 0 a

10).

La evolucin del civismo en el ltimo ao (si mejor, empeor o si sigue igual).

La valoracin (escala de 0 al 10) de las instituciones con competencia en la gestin de

la seguridad: polica, administraciones, juzgados, incluso sobre el grado de aplicacin de las

penas o el grado de dureza de las leyes.
3.4. Las posibilidades de anlisis de la informacin
Las aplicaciones prcticas de las fuentes de informacin sobre seguridad ciudadana que se
han descrito hasta el momento dependern, lgicamente, de los objetivos concretos que se fije
cada analista. Sin embargo, en los ltimos aos, los avances ms significativos en este campo
se han producido gracias a las mejoras introducidas en los sistemas de registro de informacin,
que han permitido avanzar tanto en el anlisis temporal de los datos (explorando tendencias y
variaciones), como geogrfico (localizacin geogrfica de delitos, vctimas y de espacios que la
poblacin

considera

inseguros),

as

como

en

la

posibilidad

de

incorporar

datos

complementarios sobre las caractersticas de las vctimas (edad, gnero y otras variables
sociodemogrficas), sobre las circunstancias del delito (momento del da, los costes que se han
derivado, el uso de violencia en estos actos,) y sobre los presuntos delincuentes (edad,
nmero de agresores, caractersticas observables como la ingesta de substancias txicas,).

El anlisis de series temporales permite estudiar los cambios en las tendencias de la

actividad delictiva. La posibilidad de observar variaciones en la incidencia de la delincuencia

ofrece un marco analtico til para los gestores de la seguridad ciudadana, pues pueden
observar qu amenazas son las que estn cobrando un mayor protagonismo en un momento
determinado y programar acciones preventivas, as como evaluar los resultados de las
acciones que ya se han desarrollado observando los incrementos o una disminucin de las

17

tasas delictivas en un determinado mbito. As por ejemplo, algunos sistemas de informacin,

especialmente los policiales, permiten ofrecer datos que se pueden actualizar diariamente, lo
que resulta de gran utilidad para planificar patrullas o intervenciones policiales. Se trata si
embargo de alarmas concretas que obviamente no tienen porqu reflejar un cambio de
tendencia en la evolucin de la delincuencia, lo que slo resultara observable en series de
datos que analizasen un perodo temporal ms amplio (un semestre, un ao).

Por su parte, la aparicin y mejora de los sistemas de representacin y anlisis

geogrfico tambin ha supuesto un importante avance para la gestin y el anlisis de la

seguridad ciudadana. En efecto, estudiar la regularidad de la distribucin territorial de la
delincuencia (o de determinados hechos delictivos) ha ayudado a la comprensin de los
factores espaciales que contribuyen a un incremento de la conflictividad delictiva, as como a
conocer y detectar aquellos espacios que generan ms inseguridad entre la poblacin. No
obstante, pueden aparecer algunas dificultades metodolgicas, que en algunos casos pueden
ser insalvables, cuando se busca comparar diferentes fuentes de datos para analizar un mismo
territorio, a causa del uso de diferentes metodologas de anlisis, clasificaciones y objetos de
estudio.

Finalmente, la mejora en los sistemas de registro y la inclusin de elementos referidos

a las circunstancias del delito y a las caractersticas de los agresores y de sus vctimas
permiten identificar factores de riesgo, tanto para las victimas potenciales, como para la
comisin de delitos. Todo ello revierte en la posibilidad de desarrollar instrumentos tiles para
la prevencin y para la gestin del delito y de la seguridad ciudadana, ya sea desarrollando
sistemas de evitacin del delito o para paliar sus efectos.
4. HACIA DNDE VAMOS?
La emergencia de nuevos riesgos e inseguridades, los problemas percibidos respecto a unos
sistemas de control que se manifiestan ineficaces, las crticas al sistema de justicia penal
tradicional y las mismas ansiedades recurrentes respecto al cambio social han modificado los
objetivos del sistema de seguridad. Sus necesidades ya no son nicamente la prevencin y la
neutralizacin de la criminalidad, sino tambin la promocin de una vivencia ms segura de la
vida cotidiana y la mejora de la calidad de los servicios. Esta tarea no resultar fcil, pues en la
evolucin y en el estado de la seguridad ciudadana intervienen mltiples factores. En este
sentido, las informaciones sobre seguridad ciudadana, ms que un elemento para la reflexin,
deberan servir para desarrollar respuestas operativas frente a los retos de seguridad
proporcionando informaciones precisas sobre el rendimiento de los servicios de proteccin
(policiales, judiciales o de la comunidad) en la prevencin del delito y en la mejora del
sentimiento de seguridad.

18

El reto que se plantea es el de crear los instrumentos necesarios para afrontar el anlisis de la
seguridad ciudadana incluyendo sus mltiples vertientes. La dificultad est en que cada
sistema de informacin ofrece buenas aproximaciones al fenmeno pero ninguno de ellos se
debe considerar la nica fuente vlida ni exhaustiva de estudio. Para ello es necesario disear
instrumentos que nos permitan conocer hasta qu punto y cmo influyen las actuaciones de
cada operador en el estado de la seguridad ciudadana. En suma, debera explorarse la
posibilidad de construir sistemas de indicadores que, partiendo de las distintas fuentes de
informacin, permitiesen obtener una visin lo ms exhaustiva posible sobre el conjunto de
manifestaciones de la seguridad ciudadana.

19

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Sobre la EVB de Barcelona ver: www.bcn.cat/estadistica/castella/index.htm

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Sobre las encuestas del CESDIP en Francia ver: www.cesdip.org/-Etudes-et-Donees-

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Sobre las encuestas regionales en Francia visitar: www.iaurif.org

Para las encuestas nacionales de victimizacin en Italia visitar: www.istat.it

Para

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regionales

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en

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www.regione.emilia-romagna.it/wcm/sicurezza/sezioni/pubblicazioni/rapporti_annuali.htm

22