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El riesgo como oportunidad

Catstrofes Pobreza Tierra Asistencia Tcnica - Financiamiento
Arq. Aurelio Ferrero; Arq. Daniela Gargantini
X Art. publicados en rev. especializadas
Libros y captulos
Trabajos en eventos
2003. Santiago, Chile.
Boletn del Instituto de la Vivienda

Textos en peridicos y revistas

Otros
Aclarar:

FERRERO, Aurelio; GARGANTINI, Daniela. El riesgo como oportunidad. Boletn del Instituto de la
Vivienda. Mayo 2003, Vol. 18, N47. Santiago, Chile. Ed. INVI, Universidad de Chile, 2003, pp. 7480.
El riesgo como oportunidad.Ferrero.Gargantini.pdf

El riesgo como oportunidad.

1

Autores: Arq. Aurelio Ferrero - Arq. Daniela Gargantini

Durante los ltimos aos el crecimiento mundial de catstrofes naturales ha ido en franco aumento.
Resumen:
Sin embargo, desde un enfoque sistmico puede verificarse que la gran mayora de los desastres se
origina en los pases en desarrollo (entre ellos los latinoamericanos), siendo las prdidas en ellos
significativamente ms altas que en los pases industrializados. Bajo esta postura los desastres no
son slo naturales sino socio- naturales, enfatizando la estrecha relacin de causalidad entre
modelos de desarrollo y urbanizacin y procesos de generacin de riesgos, al incrementar la
vulnerabilidad de los sectores ms desprotegidos.
El desastre pone en evidencia as una situacin (la pobreza y segregacin urbana) ya existente, pero
no considerada hasta el momento de la catstrofe.
Frente a este panorama el desastre aparece como oportunidad que precipita tres catalizadores de
polticas habitacionales: tierra, asistencia tcnica y financiamiento, incrementando la celeridad y la
creatividad de las respuestas.
El interrogante que surge es por qu esperar el desastre para ponerlos en marcha, cuando ninguno
de ellos es estrictamente dependiente de la situacin de riesgo, sino sujeto de luchas de poder.

Del paradigma naturalista al multidisciplinario.

Todo paradigma supone formas distintas de construccin del conocimiento, de cmo se legitiman esos
conocimientos y de quin los dice. Como representacin terica, las palabras tienen un contenido
semntico vlido al interior de cada paradigma. Si cambia el modelo de interpretacin las palabras
cambian de contenido.
Resulta entonces necesario por lo tanto recomponer el contexto del significado y dilucidar los marcos
interpretativos que hay detrs de cada concepto, para poder entender las distintas acciones que se
llevan a cabo. As los conceptos adoptados para definir los contenidos de un determinado problema
social, configuran los criterios que orientan las acciones emprendidas para modificarlo, por lo cual el
concepto, la medida (construccin de indicadores) y las acciones que se llevan a cabo son aspectos que
se condicionan mutuamente.
En materia de desastres, el paradigma naturalista fue el que histricamente se impuso, extendiendo la
concepcin del desastre como la expresin inevitable de la accin de la naturaleza (agente activo) sobre
las sociedades (agente pasivo). Concentrados en la respuesta inmediata las acciones llevadas a cabo
bajo esta postura han descuidado la perspectiva del desarrollo integral, funcionando en ocasiones en
forma negativa.
Sin embargo durante las ltimas dcadas ha comenzado a difundirse el enfoque multidisciplinario. Bajo
esta postura los desastres no son slo naturales sino socio- naturales. Es decir son ms bien el producto
o la materializacin de los riesgos existentes3 que no han sido debidamente manejados o intervenidos,
siendo no slo los detonantes eventos naturales (terremotos, sismos, inundaciones, huracanes, etc) sino
1

Arquitecto; investigador adjunto de CONICET; director del rea de Asesoramiento, Capacitacin y Transferencia del CEVE
(Crdoba); profesor universitario; director de numerosos proyectos de investigacin y transferencia tecnolgica de financiamiento
nacional e internacional; coautor de sistemas constructivos; autor de artculos y publicaciones nacionales e internacionales; coorganizador, expositor y asesor en numerosos eventos; premios internacionales y nacionales; actual coordinador de la Red XIV G:
Hbitat en Riesgo (CYTED
2
Arquitecta; becaria de CONICET; maestranda en Hbitat y Vivienda , con especialidad en promocin y gestin del desarrollo local;
miembro del equipo tcnico del rea de Asesoramiento, Capacitacin y Transferencia de CEVE (Crdoba); premios nacionales;
asistencia y participacin con ponencia a numerosos congresos y seminarios nacionales e internacionales; publicacin en revistas
nacionales e internacionales; colaboradora en la Red XIV G: Hbitat en Riesgo (CYTED).
3
Concebido como cualquier fenmeno de origen natural o humano que cambia el medio ambiente ocupado por una comunidad
vulnerable e este fenmeno- HIC-DEA ()-Tecnologas para prevenir y mitigar desastres en zonas de alto riesgo- Mxico.

las mismas condiciones de vulnerabilidad4 de nuestros medios las que incrementan su impacto y
ocurrencia. Segn Maskrey (1985) un desastre natural es la coincidencia entre un fenmeno natural
peligroso y determinadas condiciones vulnerables.
Y es en este punto donde proceso de desarrollo, proceso de urbanizacin y desastres se vinculan, ya que
estas condiciones de vulnerabilidad inevitablemente se encuentran condicionadas por el mismo proceso
de desarrollo y crecimiento urbano hoy imperante y subordinadas a la mera acumulacin de riqueza y el
poder de cada vez ms estrechos sectores sociales, frente a masas de excluidos.
El modelo de desarrollo hoy impuesto a nivel mundial integra los mercados de capital y bienes, y en una
dimensin menor, los mercados laborales, implicando tambin una reduccin del papel estatal en la
regulacin y produccin de bienes y servicios urbanos. Frente a ello los estados de las regiones menos
desarrolladas intentan reacomodar su estructura y dinmica a las exigencias internacionales mientras la
situacin de pobreza, de fragmentacin y exclusin social en sus ciudades se incrementa, cuestionando
la esencia del propio modelo.
As, este proceso de desarrollo basado en la concentracin de actividades econmicas y del poder
poltico, en una cada vez ms desigual distribucin del ingreso a favor de una minora de la poblacin
mundial, y en la explotacin y agotamiento de los recursos naturales del planeta, est planteando
umbrales crticos al desarrollo sustentable, en tanto que las necesidades de reproduccin misma del
modelo compromete progresivamente las posibilidades de desarrollo vital de la poblacin ms
desfavorecida y la calidad del ambiente urbano (...) Los puntos de conflicto ambiental en al mbito urbano
surgen as aceleradamente5, siendo estos escenarios donde confluyen estructuras sociales, polticas,
urbanas y medioambientales empobrecidas los ms proclives a sufrir desastres.

El primer desastre es la pobreza.

Bajo una visin netamente naturalista es incuestionable que el crecimiento del nmero de catstrofes
naturales en todo el mundo ha ido, durante los ltimos 50 aos, en franco aumento (en 1970 el nmero
de desastres mundiales alcanzaba el nmero de 440 casos, mientras que en 2000 ascenda 1440 casos
anuales, incrementndose en paralelo el nmero de vctimas y daos)6.
Sin embargo, desde un enfoque sistmico y multidisciplinario puede verificarse detrs de las cifras que la
gran mayora de los desastres naturales se origina en los pases en desarrollo, siendo las prdidas en
estas zonas significativamente ms altas que en los pases industrializados.
Esta observacin enfatiza an ms la estrecha relacin de causalidad entre modelos de desarrollo y
urbanizacin y los procesos de generacin de riesgos que estos implican, al incrementar la
vulnerabilidad de los sectores y regiones ms desprotegidas.
Siendo Amrica Latina una de estas regiones, est siendo afectada por desastres naturales en forma
cada vez ms recurrente, lo que se agrava por la creciente intensidad y diversidad de los fenmenos.
Huracanes, sismos, inundaciones y otras combinaciones dejan a su paso enormes daos al ambiente
social, fsico y econmico, pero es en las poblaciones ms pobres donde estos daos confluyen en una
nefasta combinacin con la vulnerabilidad de estos sectores.
Esta situacin no slo refleja la creciente pobreza urbana que aqueja a Latinoamrica, sino tambin el
hecho de que los asentamientos urbanos de los sectores de menos ingresos se ubican en reas de alto
riesgo (Ramrez Ocampo, 1988) En la mayora de nuestras ciudades persiste una profunda fractura entre
la ciudad legal, regulada y la ciudad ilegal, la informal. Esta separacin es una enorme fuente generadora
de vulnerabilidad que, afectando anteriormente sobre todo a los sectores sociales ms pobres, se va
extendiendo a toda la ciudad.7
4

O incapacidad de una comunidad para absorber, mediante el autoajuste, los efectos de un determinado cambio- HIC-DEA ()Tecnologas para prevenir y mitigar desastres en zonas de alto riesgo- Mxico.
5
CYTED (1997) Postulados de la Red Viviendo y construyendo de cara a la Conferencia Mundial sobre la ciudad Hbitat IICartilla de mdulo pedaggico.
6
Hellpap C y Beck, M ()- El papel de la construccin apropiada en la ayuda de emergencia orientada al desarrollo- GATE/ GTZ.
BASIN.
7
Lavell, Allan ()- Desastres urbanos: una visin global. Mimeo.

Si bien no existen cifras estadsticas exactas, se estima que hoy 140 millones de latinoamericanos viven
hoy en la pobreza. Unido a ello la tasa urbanizacin en Amrica (75,7% de su poblacin) alcanza valores
comparables a los de las zonas ms desarrolladas del planeta, y el ndice de crecimiento es el ms alto
entre los pases menos desarrollados, sumando un total de 260 millones de habitantes urbanos.
Junto a la concentracin urbana, se suman el crecimiento de la informalidad, la degradacin ambiental, la
debilidad poltica e institucional que conlleva a soluciones disgregadas y coyunturales y la falta de
espacios de involucramiento y participacin social, lo que agudiza la problemtica descripta.
El desastre transparenta as una situacin (la pobreza y segregacin urbana) ya existente, pero no
considerada hasta el momento de la catstrofe. Desnuda los problemas, hace ms visibles las carencias,
diferencias y los problemas estructurales no resueltos (...) poniendo en evidencia la debilidad de las
instituciones para revertirlas8.

La oportunidad del desastre.

La experiencia y los datos indican que la pobreza y el alto nivel de vulnerabilidad urbana en Amrica
Latina son fenmenos que aunque abrumadores y evidentes, son escasamente considerados e incluidos
dentro de las agendas y polticas pblicas.
Las lneas de accin como materializaciones del involucramiento estatal, as como las designaciones
presupuestarias para su atencin son frecuentemente recortadas sin que exista una planificacin integral
y progresiva que tenga como meta el ir paulatinamente brindando soluciones de largo alcance. Por el
contrario, las intervenciones son generalmente sujeto de escuetos presupuestos y medidas clientelares
en pos de la acumulacin del poder de turno.
Frente a este panorama de indiferencia y apata, el desastre aparece como una oportunidad para
transparentar una situacin de vulnerabilidad ya existente.
Frente al mismo, tres mecanismos se precipitan, acelerando el proceso de atencin y solucin a la
problemtica. A saber:
el acceso a la tierra,
la provisin de asistencia tcnica y
la precipitacin de financiamiento e inversiones,
que si bien arriban abruptamente y sin planificacin, son sin embargo, tres factores esenciales en toda
poltica habitacional que, de contar con cierta coordinacin, garantizaran mejores resultados a los hoy
registrados.
En primer lugar, frente a la crisis urbana existente, los sectores de menores ingresos no tienen acceso a
una porcin de suelo urbano, por lo que mediante mecanismos no formales van conformando
asentamientos populares con carencias de servicios bsicos, en reas perifricas o sitios de riesgo
ambiental, frgiles ante eventos destructivos y con altos grados de precariedad legal9. La tierra aparece
as como el primer gran limitante que encuentran los sectores pobres para ser incluidos dentro de la
ciudad legal, reforzando los procesos de exclusin social.
Este acceso a segmentos territoriales con servicios y legalmente incluidos en la trama urbana es el que
velozmente se les provee a estos sectores a la hora de brindar soluciones inmediatas. El desastre
cataliza as un proceso que tradicionalmente llevara aos de lucha10.
Junto a ello la asistencia tcnica que se ofrece en contextos afectados, a travs de profesionales de
organismos internacionales involucrados en la atencin pos-desastres resulta de un alto nivel y
calificacin. En una Latinoamrica donde aproximadamente el 70% de lo construido responde a procesos
de autoconstruccin que carecen de toda supervisin tcnica, el contar con profesionales calificados que
orienten las acciones resulta un privilegio del que los sectores carenciados se ven privados en su vida
cotidiana. El desastre vuelve as a propiciar mecanismos tradicionalmente inaccesibles.
8

Angulo, Lenquiza (2002)- La vivienda y la prevencin de desastres- en: Perspectivas y posibilidades para una poltica de vivienda
en Per- Centro de Investigaciones y proyectos urbanos y regionales (CIPUR) Lima- Per.
9
CYTED (1997) Postulados de la Red Viviendo y construyendo de cara a la Conferencia Mundial sobre la ciudad Hbitat IICartilla de mdulo pedaggico.
10
Un buen ejemplo de ello es la Operacin Sitio, desarrollada en Chile durante la dcada del 60, que constituy una poltica de
provisin de tierra urbana, inspirada en las actuaciones pos- desastres y sus consiguientes invasiones.

Por otro lado, la agudizacin de un problema (ya existente, como bien hemos explicitado) siempre es
captadora de recursos.
Si bien esta disposicin brusca de financiamiento genera el consiguiente desequilibrio de contar con ms
recursos que capacidad operativa para ponerlos en funcionamiento eficaz y eficientemente, resulta de por
s una ventaja comparativa con respecto a situaciones cotidianas, donde los magros presupuestos
nacionales slo alcanzan a cubrir lo inmediato retrasando las acciones estratgicas.
Frente a estos catalizadores (tierra, asistencia tcnica e inversiones) se incrementa no slo la celeridad
de las acciones sino tambin la creatividad en las soluciones, siendo el mbito pos- desastre un espacio
abierto a acoger modelos y tcnicas sociales, tecnolgicas y de gestin innovadoras, fuertemente
resistidos en procesos tradicionales.
As, la planificacin urbana y el diseo participativo, la autoconstruccin asistida, la gestin asociada, la
interaccin de tcnicos y usuarios, polticos y pobladores y los sistemas tecnolgicos apropiados y
apropiables parecen encontrar en este marco un espacio propicio para su implementacin como
instancias de verificacin superadoras a las tradicionales.

La necesidad de anticiparse.
Ahora bien, si tales mecanismos se precipitan ante la consecucin de un desastre, el interrogante que
surge inexorablemente es por qu esperar a que ocurra para ponerlos en marcha, cuando ninguno de
ellos es estrictamente dependiente de la situacin de riesgo, sino sujeto de decisiones y luchas de poder.
Si la experiencia indica que cuanto ms previstas, planificadas y consensuadas son las intervenciones
mejores son las respuestas, por qu dejarse avasallar sistemticamente por la celeridad e inmediatez
de la emergencia?.
La construccin de un modelo de gestin no slo para la edificacin de viviendas sino tambin de acceso
legal al suelo urbano y a infraestructura que incorpore el componente de riesgo como elemento esencial
a todo proyecto y a todo programa; la recuperacin y la reconstruccin con perspectivas de riesgo; la
construccin de tipologas conformadas a partir de las reales necesidades de sus habitantes; la
incentivacin de espacios de participacin (desde la individual a la colectiva) y el empleo de tecnologas
no tradicionales que fortalezcan la organizacin y cualifiquen su respuesta tcnica, parecera ser la va
por la cual podra empezar a contrarrestarse el vaco que actualmente encuentra Amrica Latina en estos
temas.
Lejos de eventos naturales inevitables, los desastres pueden ser prevenidos o mitigados. En la medida
en que seamos capaces de reconocerlos como procesos sociales, econmicos y ambientales que
conducen a su desencadenamiento, podremos prepararnos para reducir los daos con los cuales estn
asociados y para mejorar nuestra capacidad de prevenir, resistir y recuperarnos.11
El poner en marcha y socializar anticipadamente este tipo de procesos podra echar luz no slo frente a
desastres cada vez ms recurrentes, sino frente a niveles de vulnerabilidad, pobreza y segregacin que
paulatinamente van destruyendo nuestras ciudades an ms que los espordicos fenmenos naturales
que nos aquejan.
En otras palabras, la clave podra encontrarse en precipitar anticipadamente las oportunidades que
genera el desastre para que las vulnerabilidades sean reducidas y, paradjicamente, el desastre no
ocurra.

11

Angulo, Lenquiza (2002)- La vivienda y la prevencin de desastres- en: Perspectivas y posibilidades para una poltica de vivienda
en Per- Centro de Investigaciones y proyectos urbanos y regionales (CIPUR) Lima- Per.

Bibliografa consultada:

ANGULO, Lenquiza- La vivienda y la prevencin de desastres- en: Perspectivas y posibilidades para una poltica de
vivienda en Per- Centro de Investigaciones y proyectos urbanos y regionales (2002) Lima- Per.

CYTED-Postulados de la Red Viviendo y construyendo de cara a la Conferencia Mundial sobre la ciudad Hbitat II.
Cartilla de mdulo pedaggico (1997).

CYTED-Formulario de presentacin red XIV G. Hbitat en Riesgo- Mimeo (2003).

HELLPAP C ;BECK, M - El papel de la construccin apropiada en la ayuda de emergencia orientada al desarrollo- GATE/
GTZ. BASIN.

HERMELIN, M. - New trends in prevention of geologic hazards- U. EAFIT. Medellin- Colombia.

HIC-DEA -Tecnologas para prevenir y mitigar desastres en zonas de alto riesgo- Mxico.

LAVELL, Allan - Desastres urbanos: una visin global- Mimeo.