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??1,1,
MANUAL DE DERECHO
AMBIENTAL CHILENO
SEGUNDA EDICION ACTUALIZADA
EDITORIAL
JURIDICA
ISBN 956-10-1523-4
DE CHILE
36
LA
PREOCUPACI N AMBIENTAL
Este documento recomienda adoptar ciertos controles paraevitar la destruccin. Seala que la investigacin es fundamental, razn por la cual debe disponerse de mayores fondos para
investigar los problemas ambientales.'
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Segn la Estrategia Mundial para la Conservacin, la conservacin de los recursos vivos tiene tres finalidades especficas:
Mantener los procesos ecolgicos y los sistemas vitales esenciales, como la-regeneracin y la proteccin de los suelos, el reciclado de las substancias nutritivas y la purificacin de las aguas
de los cuales dependen la supervivencia y el desarrollo humanos.
Preservar la diversidad gentica. Debe preservarse toda
la gama del material gentico de los organismos vivos, ya que
de ellos dependen los programas de cultivo y de crianza que
requieren la proteccin y la mejora de las plantas cultivadas y
de los animales domsticos respectivamente, as como de buena parte del progreso cientfico e innovaciones tecnolgicas.
c) Permitir el aprovechamiento sostenido de las especies y
ecosistemas que constituyen la base de millones de comunidades rurales y de importantes industrias.
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2.4 PRESERVACIN
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I n \ I .1.1)P I
b,(.110 k\IBII.N11\1.11111ENt)
tanto, entre los componentes de la naturaleza o formando parte esencial de ella, no est considerado el hombre, lo que no
significa que ste utilice, para la satisfaccin de sus necesidades, los recursos que ella le entrega.
La Lev Ambiental al sealar en la definicin de "recursos
naturales" que son componentes del medio ambiente en lugar
de decir que son componentes (le la naturaleza, no constituye
una imprecisin, ya que en la forma en que est definido el
trmino medio ambiente en la Ley 19.300, ste pasa a ser el
gnero y la naturaleza, la especie.
En la primitiva redaccin del N" 8 del artculo 19 de la Carta Poltica que los constituyentes tuvieron a la vista para su discusin, no se habla de naturaleza, sino de "recursos naturales",
segn la proposicin del CONBAT. Posteriormente en su discusin, a propuesta de don Jaime Guzmn se cambi "recursos
naturales" por "naturaleza", quedando en la forma que lo conocemos hoy en el texto constitucional: "tutelar la preservacin de la naturaleza". Jaime Guzmn seal que para l naturaleza significa, segn sus palabras textuales: "el aire, el agua,
etc., etc." (sesin 186, pgs. 20-21).
Finalmente cabe hacer notar que el primitivo inciso segundo del N 24 del artculo 19 propuesto por los constituyentes sealaba en su parte pertinente que: "La funcin social de la propiedad comprende cuanto exijan los intereses
Generales del Estado, la seguridad nacional, la utilidad y la
salubridad pblica, el mejor aprovechamiento de las fuentes
de energa productiva en el servicio de la colectividad y la
elevacin de las condiciones de vida del comn de los habitantes". Sesin 164, pg. 3. Posteriormente, el ltimo prrafo
despus de salubridad pblica se cambi por "proteger el
patrimonio ambiental".
n'OH
). UF 1 PE NS \ Al 1EN I o AMRIENFAL
La Ley de , Bases del Medio Ambiente define el desarrollo sustentable en su artculo 2 letra g) como "el proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de conservacin y protec-
dad de vida nos est indicando lo estable, continuo y permanente que debe ser el mejoramiento de la calidad de vida, lo
que descarta cualquier accin daosa significativa al medio ambiente producto de la actividad humana.
Por la misma razn es que para que sea sustentable el desarrollo, es necesario aplicar medidas ~Mas de conservacin v proteccin del medio ambiente. Ahora bien, cules
son las medidas apropiadas de conservacin y de proteccin a
que se refiere el concepto? Al respecto deberamos entender
que las medidas de conservacin seran las expresadas en el
_artculo 2" letra ti) y 41 del mismo cuerpo legal, que sealan
que son aquellas que permiten un uso y aprovechamiento racionales, o la reparacin en su caso, de los componentes
ambiente, en forma especTial de aquellos componentes que sean
propios del pas o bien que sean nios, escasos o representa_ hvos, con el objeto de asegurar la permanencia, su capacidad
de regeneracin y la diversidad biolgica aso-dada adf61,.Por su parte, las medidas apropiadas de prOteccin deben
entenderse como todas aquella/polticas, plan es,, programas,
normas y acciones destinadas a mejorar el ambiente y.2 ,prevenir y controlar su deterioro de acuerdo con lo expresado por
el artculo 2" letra q) de la Ley N 19.300 al definir lo que debe
entenderse como proteccin del ambiente.
De lo anterior se desprende que el accionar del hombre
ante la naturaleza en la bsqueda de un desarrollo sustentable conlleva ciertas limitaciones, ya que segn el ordenamiento jurdico actual en nuestro pas nadie puede hacer uso y
aprovechamiento (le los recursos naturales sin asegurar su capacidad de regeneracin, prevenir y controlar su deterioro,
como asimismo respetar la diversidad biolgica asociada a ellos.
Con respecto a la biodiversidad, el Convenio sobre la Diversidad Biolgica en su artculo 2 seala que la diversidad biolgica es "la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos entre otras cosas los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuticos y los complejos ecolgicos
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cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitucin establece".
Si bien es cierto que los constitucionalistas no tuvieron
en mente el concepto de desarrollo sustentable, creo que el
camino para lograr esta realizacin espiritual y material que
seala la Constitucin es a travs del desarrollo sustentable
como proceso econmico, social, poltico y cultural, cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de las personas, trmino
que va mucho ms all que el satisfacer el nivel de vida de
una sociedad, ya que en el primer caso concurren necesida. des que dicen relacin tanto con el hombre y la comunidad,
como con su entorno. No podramos pretender mejorar la
calidad de vida si al mismo tiempo deterioramos el ambiente. Por otra parte, las necesidades que determinan una calidad de vida no slo son materiales u objetivas, sino tambin
espirituales o subjetivas y deben beneficiar no slo al hombre en su plenitud, sino tambin al ecosistema del cual depende, ya que, en definitiva, el ecosistema es la base misma
de su existencia y ambos estn ligados por una suerte comn. De tal modo que no se podra entender de otra manera el artculo 1" inciso 4 de la Carta Fundamental, ya citado,
si no es a travs de este tipo de desarrollo, ya que por medio
de l se podran lograr con eficacia condiciones sociales que
permitan a una comunidad alcanzar su realizacin espiritual
y material con pleno respeto a los derechos y garantas que
la Constitucin establece.
Lo importante es que la persona tiene derecho a una calidad de vida digna, "saludable y productiva en armona con la
naturaleza". Es el "derecho al_desarrollo" a que se refiere el
Principio 3 de la Declaracin de Principios sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Ro de Janeiro, ' el cual debe ejercerse
de tal manera que responda equitativamente a las necesidades
de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y
2.7
La Constitucin Poltica de la Repblica que nos rige, al referirse a las bases de la Institucionalidad establece en su artculo 1 inciso 4" que "El Estado est al servicio de la persona
humana y su finalidad es promover el bien comn, para lo
Convenio votar la diversidad biolgica, Decreto Supi .eino 1963, Diario Oficial
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v del Desarrollo, Ed
-Alianz.Mdr,198
j i ol)r.t citada en
nnL, 1
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Existe una tendencia de creer que los bienes que estaran sujetos a cuidado, uso y explotacin sustentable seran los bienes
renovables, dejando de lado los no renovables, sobre los cuales.
pesara tina explotacin sin mayor control hasta su agotamiento. En esta situacin se encontraran principalmente las especies mineras. Sin embargo, el examen del concepto de desarrollo sustentable y el estudio de los diversos acuerdos y tratados
sobre la materia nos lleva a una conclusin diversa. Desde luego, uno de los fundamentos de este proceso es lograr un desarrollo conservando el patrimonio ambiental, formado por componentes del ambiente renovables y no renovables, con el objeto de asegurar su capacidad de regeneracin en el primer caso
y su permanencia en el segundo. Asimismo, no tendra sentido
que el cuidado que debemos tener en el uso de los recursos
slo se limite a los recursos renovables, toda vez que uno de los
objetivos de este tipo de desarrollo es velar por la satisfaccin
de las necesidades de las sociedades futuras, que requerirn para
satisfacerlas ambos tipos de recursos. Adems, entre los elementos naturales que se deben cuidar en una explotacin racional
est la biodiversidad, que comprende, como dice la definicin
dada por la convencin, no slo la diversidad de especies, sino
adems la diversidad de ecosistemas, los cuales estn formados
por elementos biticos y abiticos, es decir, por recursos renovables y no renovables.
" Roberto Mayorga torea, Naturalna jarldiat de los derechos econmicos, sociales
y culturales, seglInda edicin, Editorial jurdica de Chile, ao 1990.
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En relacin a la aplicacin del desarrollo sustentable en la prctica, ser muy difcil alcanzarlo si no hay un cambio radical en
las conductas que involucre luto-los los pases, tanto los desarrollados como aquellos en vas de desarrollo, y haya un esfuerzo comn en conseguirlo. Con respecto a los pases desarrollados, sus estndares de consumo de recursos son incompatibles
con la sustentabilidad de ellos, a su vez en los pases en desarrollo la explotacin que hacen de la naturaleza tampoco asegura
la capacidad de regeneracin de ella. Por su parte, el control de
la natalidad, si bien es cierto surge como un elemento de importancia en la bsqueda de la sustentabilidad, ser difcil de ser
aceptado por los pases subdesarrollados, si los pases ricos (quienes ms lo recomiendan a los pases en desarrollo con altas tasas
de natalidad) continan su camino de derroche que sealamos.
Por ejemplo, los pases del mundo ms desarrollados, conociclos como el grupo de los siete (G-7) son responsables, junto
con la ex Unin Sovitica, del 55% de las emisiones de dixido
de carbono y del 90% de las emisiones del CFC y halones, tasas
excesivas si tomamos en cuenta que solamente una sexta parte
de la poblacin mundial vive en esos pases.
Aplicar polticas de sustentabilidad en los pases desarrolla; dos lo ms probable es que va a significar reducir su consumo
de energa, la adquisicin de materias primas no renovables y
bajar sus emisiones contaminantes, hechos que, sin lugar a dudas, van a repercutir. en los pases en desarrollo, cuya economa
est basada en la exportacin de materias primas con escaso
valor agregado. Por lo tanto, lograr un desarrollo sustentable
implicar cambios importantes para ambas economas, que muI dios- pases no estn dispuestos a afrontar.
-Con respecto a los pases en desarrollo, como Chile, si quereinos acercarnos al desarrollo sustentable debemos ser ms racionales en la explotacin de los recursos incorporando mayor
inteligencia en los bienes exportados y debemos fortalecer el
Sistema de Cuentas Nacionales incorporando el costo del capital natural; para ello es necesario conocer el estado de nuestros
recursos naturales renovables y no renovables, su cantidad y
calidad. Debemos mejorar la gestin ambiental, en especial lo
que dice relacin con la fiscalizacin del uso y extraccin de
nuestros recursos naturales, y debemos lograr una mayor participacin ciudadana en la gestin del medio ambiente.
El esfuerzo anterior requerir de una importante ' cooperacin de los pases del norte para mejorar nuestra tecnologa y
aumentar la capacitacin.
Desde la perspectiva de los pases desarrollados tambin debeii producirse ciertos cambios si se desea lograr la meta del
desarrollo sustentable. Desde luego deben evitar falsos proteccionismos, que en lugar de proteger el medio ambiente slo
protegen sus propios intereses en perjuicio de los pases en desarrollo (barreras verdes); deben eliminar los subsidios que
distorsionan los precios, deben mejorar sus estructuras arancelarias, ya que las actuales slo incentivan la exportacin de materias primas extradas a costa del medio ambiente de los pases
en desarrollo, y deben evitar, por todos los medios, que se ocupen fondos liberados de impuestos en algunos de sus pases
destinados a hacer "buenos negocios" en los pases del Sur, lo
tic ha dado Origen a ciertas corruptelas que deben eliminarse
de raz.
Con todo, me parece oportuno sealar aqu, adems de lo ya
expresado, que a pesar de los esfuerzos que pueden hacer los
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EL
MANI
equitativa y sostenida y en el futuro no comprometamos el derecho de las generaciones venideras a satisfacer la propia.
Dicho de otra manera, no podr haber desarrollo sustenta-1'. dile si hay dao ambiental; en ese caso podra haber crecimiento econmico, pero no desarrollo sustentable.
2.12
EL
La Agenda XXI
La Agenda XXI es el documento que establece las principales
directrices para poner en prctica los principios sobre medio Ambiente y desarrollo aprobados en Ro de Janeiro. A travs de su
texto, en que se analiza toda la actividad humana y se establecen,
luego de un diagnstico, los objetivos, actividades y acciones que
deben realizar los pases, se manifiesta la voluntad poltica de las
naciones de lograr la sustentabilidad del desarrollo. En su captulo 3, por ejemplo, al referirse a la lucha contra la pobreza,
seala que: "toda poltica que persiga principalmente aumentar
la produccin-de bienes sin preocuparse de la sostenibilidad de
los recursos en que se basa la produccin, tarde o temprano se
enfrentar con una disminucin de la productividad, lo que tambin puede desembocar en un aumento de la pobreza". Por su
parte, en el Captulo 8 de este mismo documento, referido a la
integracin del medio ambiente y desarrollo en la adopcin de
1" Vase obra citada en nota 13.
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SAMIENTO AMBIENTAL
mental de la poltica econmica de nuestro pas es el crecimiento. Al respecto, es necesario tener presente que ha habido
un crecimiento sostenido del 7% en los ltimos 10 aos. Este
crecimiento est fundado bsicamente en la exportacin de materias primas s' en la inversin de capital. El mayor crecimiento
ha sido en el sector forestal, con el 19,3% de tasa promedio, y
en el sector pesquero, con una tasa promedio de 18,6%. Por su
parte, la mayor inversin de capital se hace en la Regin Metropolitana, II Regin Antofagasta, VIII Regin Biobo, X Regin
Los Lagos y V Regin Aconcagua-Valparaso, que son las zonas
que presentan mayores problemas de contaminacin del pas.
Algunos problemas del crecimiento citados:
En relacin al suelo, expresa que estudiado el 46% del suelo en Chile, el 80% est erosionado de forma muy grave a moderada (TREN, 1979). cDNAF estim, en 1989, en 550 has/ao
las prdidas irreversibles de suelo agrcola por erosin.
En relacin al recurso agua y con una proyeccin al ao
2020, en que la poblacin de la Regin Metropolitana se estima
en 8 millones de habitantes, la tasa de consumo actual de 12
m"/seg subira a un promedio de 20 m )/seg, es decir, al caudal
que presenta el ro Maipo eti perodos crticos, que es apenas
superior a dicha tasa de 20 ml/seg.
Con respecto al problema del agua en la minera de la
II Regin, seala que existen disponibles 11.000 l/seg y se han
constituido derechos de aprovechamiento por 16.000 1/seg. En
resumen, el libro seala que "El crecimiento acelerado de algunos sectores no presenta signos de sustentabilidad futura", y
con respecto a los sectores forestal y pesquero dice que "La
evidencia ha demostrado que gran parte de su crecimiento no
ha correspondido a generacin de ingreso, sino que ha const4
mido ama reduccin no sustentable del capital natural del pas".
Con respecto a la contaminacin en las zonas de inversin
citadas dice que "Se trata d regiones que podran llegar a ser
consideradas puntualmente saturadas por sus altos ndices de contaminacin del aire, agua y suelos, as como respecto al estado de
degradacin e intensidad del uso de los recursos naturales". Acto
seguido, al referirse al sector pesquero seala que su explotacin
es inconsistente (IR )P 1991). L a mayora de las especies comerciales importantes en Chile presentan problemas de sobreexplotacin.
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decisiones, seala que es necesario una "reformulacin fundamental del proceso de adopcin de decisiones, a la luz de las
condiciones concretas de cada pas, para que el medio ambiente
y el desarrollo se siten en el centro del proceso de adopcin de
decisiones econmicas y polticas, de manera que se logre de
hecho la plena integracin de sus factores"?
Convenio sobre la Diversidad Biolgica
En el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, ya citado anteriormente, se establece que el objetivo principal de este convenio es conservar y utilizar de manera sustentable la diversidad
biolgica en beneficio de las generaciones presentes y futuras.
En su artculo 2 define, adems,, la "utilizacin sostenible"
de los recursos, como la utilizacin de los componentes de la
diversidad biolgica, de modo y a un ritmo que no ocasione la
disminucin a largo plazo de la diversidad biolgica. a fin de
satisfacer las necesidades presentes y futuras? '
Convencin marco sobre el Cambio Climtico
individualistas, consumistas y hedonistas a que nos ha conducido el neoliberalismo, en que lo importante es tener ms para
que otros puedan ganar ms a costa de la explotacin irracional de los recursos naturales, la contaminacin y los desechos.
Lo sustentable debe obligar a un cambio de conducta frente a la naturaleza, deber la sociedad aprender, entre otras-cosas, a progresar economizando energa, a privilegiar lo duradero por lo desechable y lo necesario por lo superfluo, economizando recursos; a lograr que en un proceso productivo los costos de la contaminacin sean tan privados como las ganancias;
que la lnea de produccin no termina en el consumo, sino en
el desecho, y que una sociedad competitiva a la larga est condenada al fracaso, ya que, en ltimo trmino, sobre lo que se
compite es principalmente sobre recursos cada vez ms escasos.
La economa no slo tiene por objeto producir bienes y
servicios per se, sino para la satisfaccin de las necesidades de
"todo el hombre y de todos los hombres". Los ndices de contabilidad de las actividades econmicas no slo deben medir el
ndice de produccin, consumo y servicios, sino especialmente
deben medir el grado en que son satisfechas las necesidades
que reflejen una calidad de vida razonable para la sociedad, lo
que ayudar a dar ms fuerza moral a este tipo de desarrollan
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V \
\ DF UERr1.1E0 \ MBILVI \ I
ENt
I 01 1'110 DE I.
\ MIEN U0 MBIENTAL
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Hernn Contreras Manfredi su modelo de caracterizacin y evaluacin de la calidad de sida consta . de cinco factores:
-fisiolgico, psicofisiolgico, de desarrollo cultural, de condicionamiento social y un factor de dependencia ecolgica. Todos ellos
a su vez cuentan con daersas variables, lo que demuestra lo complejo de su determinacin y los numerosos factores que deben
ser considerados en su medicin.' A su vez, en "Cuidar la Tierra", al referirse al captulo mejorar la calidad de vida, se seala
que: "el verdadero fin del desarrollo es mejorar la calidad de
vida humana. Entre los fines del desarrollo para alcanzar una
mejor calidad de vida est lograr una vida prolongada y saludable, educacin, acceso a los recursos necesarios para un nivel de
vida decoroso, la libertad poltica, la garanta de disfrute de los
derechos humanos y la ausencia de violencia"
De lo expuesto podemos sealar, acercndonos a una conclusin, que una aceptable calidad de vida podra permitirse
cuando las necesidades materiales bsicas como salud, trabajo,
seguridad, vivienda, vestuario y educacin estn satisfechas, como
asimismo, si las necesidades inmateriales o subjetivas estn presentes en el ser humano, corno la justicia, la solidaridad, el amor,
el ocio y el gozo de la naturaleza y el ambiente.
Con todo, la satisfaccin de dichas necesidades slo mejorarn la calidad de vida si el individuo tiene libertad para elegir el
camino que mejor estime conveniente a sus intereses. En otras
palabras, la libertad para optar pasa a ser uno de los requisitos
importantes para lograr una mejor calidad de vida.
De acuerdo con lo anterior, se podra arriesgar un concepto de calidad de vida, sealando que constituye un valor expresado en la satisfaccin por vivir en un entorno determinado,
producido por la solucin de las necesidades objetivas y subjetivas del ser humano dentro de un uso sustentable del ambiente,
con la necesaria libertad para elegir.
Para
" I" Hernn Contreras Manfredi, Amrica Cordero Velsquez. Ecologa, Conservacin. Desarrollo, Calidad de Vida. Editorial Gnesis, Caracas, Venezuela, 1982.
Cuidar la Tierra, estrategia para el Maco de la vida. PNUMA, Programa de las
Se ha considerado el derecho como una ciencia que regula las acciones de conducta de la sociedad a travs de normas y sanciones.
Podemos definir el derecho ambiental como un conjunto
de principios, leyes, normas y jurisprudencia que regulan la conducta humana dentro del campo ambiental entendido como
un sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza fsica, qumica, biolgica o socioculturales
en permanente modificacin por la accin humana o natural y
que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus
mltiples manifestaciones.
Ral Braes, en su libro Manual de derecho ambiental mexicano, define el derecho ambiental como el conjunto de normas,
jurdicas que regulan las conductas humanas que pueden influir de una manera relevante en los procesos de interaccin
que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus
sistemas de ambiente, mediante la generacin de efectos de los.
que se espera una modificacin significativa de las condiciones
de existencia de dichos organismos?'
Podernos definirlo tambin, siguiendo al profesor Rafael
Valenzuela Fuenzalida, corno un conjunto de leyes y normas que
regulan la conducta humana y que reconocen como bien jurdicamente protegido los sistemas ambientales y han sido dictadas
con una perspectiva global e integradora, reconociendo las acciones e interacciones existentes en los ecosistemas con fines de
lograr su proteccin y cuidado Slo podemos hablar de "legislacin ambiental", corno expresa el profesor Valenzuela, cuando la
normativa apunta al resguardo de la estabilidad funcional de los
sistemas ambientales." A contrario sensu, cualquier otra normativa que escape a esta concepcin holstica y sistmica del ambiente, nica manera de legislar en forma eficiente en relacin a
Naciones .Unidas para el Medio Ambiente. WWF, Fondo Mundial para la Naturaleza. UN:N Unin Mundial para la Naturaleza. Unid, Suiza, 1991.
"s Ral Braes, Manual de derecho ambiental mexicano, Editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994.
Rafael Valenzuela Fuenzalida, El Derecho Ambiental ante la Investigacin y la
Enseanza, jornadas sobre Medio Ambiente y Ordenamiento Jurdico, Madrid,
1983.
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