1 - Wilhelmy - Politica Internacional

POLTICA
INTERNACIONAL:
. ENFOQUES Y'IlE-ALID.DES
MANFRED. WILHELMY
Con la, col,<zboracin de:
Luciano Tomassini
Joaqun Ferniandois
Roberto Durn
Rodrigo Pardo
Enrique Aimone
CENTRO INTERUNIVERSITARIO
DE DESARROLLO
.
(CINDA)
Grupo Editor latinoamericano
Coleccin ESTUDIOS
INTERNACIONALES
Coleccin ESTUDIOS INTERNACIONALES
212.106
1, edicin - 3.000 ejemplares
ISBN 95 0-694-004-5
PRLOGO
Una pa rt e de este libro se elabor dentro del marco del P rograma de

Estudios Conjuntos sobre las Relaciones--fternacionales de Amrica Latina
(RIAL); qu e cu enta con el apoyo de un proyecto del PNUD y la CEPAL,
y se elaboraron de acuerdo con las normas de lib ertad acadmica qu e rigen
las actividades de dicho Programa. Los t rabajos son de r esponsabilidad exclu
siva de sus .autores y n o reflejan necesariamente los puntos de vista de
ninguna de las instituciones patrocinantes.
1988 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., Laprida 1183, l!, (1425)
. Buenos Aires, Argentina. Tel. 9 6 1-9135.
Queda hecho el depsito que dispone la ley 11.723
Impreso y hecho en la Argentina. Printed and made in Argentina.
Colaboraron en la prepa racin de este _libro:
Diseo de tapa: Pablo Barragn. Impresin interior: Edigraf. Impresin de

tapa: Imprenta de los Buenos Ayres S.A. Pelculas de tapa: Fotocromos
Rodel. Encuadernacin: Proa S.R.L. Se utiliz para el interior papel Obra
OBA de 70 gs. y para la tapa cartulina grano fino de 240 gs. provistos por
Copagra S.A.
El presente libro est destinado principalmente a la docencia uni\rer-

sitaria de la Poltica Internacional a nivel general e introductorio. Se ;
trata de suplir mediante esta obra la casi total ausencia . de titulas
originales de autores latinoamericanos en esta dinmica disciplina;. cuya
presencia y significacin en los planes de estudio. va en rpido aumento.
Esta tendencia refleja, desde luego, la creciente percepcin en los medios .
acadmicos de la trascendencia que revisten los procesos internacionales
para el desarrollo de los pases de la regin.
La problemtica abordada en este libro abarca la mayor parte de
los temas centrales de la poltica internacional. Pretende tanto dar cuen
ta del etado de los debates tericos de mayor importania, como de
las ten_dencias centrales en el acontecer poltico mundial de nuestros
das. Al acometer estos dos objetivos en una sola obra, el tratamiento
de los temas ha debido circunscribirse a los aspectos fundamentales,
sealando en cada caso las fuentes bibliogrficas que permiten una pro
fundizacin de los estudios.
La naturaleza de esta obra no permite ofrecer un tratamiento espe
cifico. de las relaciones entre el sistema interncional y Amrica Latina.
No obstante, las categorias de anlisis presentadas y las discusiones
acerca de las tendencias-en el marco internacional general aportan ante
cedentes de gran importancia para el estudio del mbito regional. Este
ltimo es objeto de .una creciente preocupacin acadmica, que se
refleja en numerosas publicaciones de autores pertenecientes a institu
ciones regionales asociadas con CINDA o con RIAL.
CINDA encomend la preparacin de este libro al profesor Manfred
Wilhelmy, de la Escuela de Derecho de la Universidad Catlica de Val
paraso. El p,:ofesor Wilhelmy elaQor el esquema general de la obra,
organiz un equipo de colaboradores acadmicos y escribi los siguien
tes captulos: Captulo 1, dedicado a la determinacin del mbito de
estudio; Captulo 4, que trata del estado; Captulo 7, relativo a lo&
procesos y estructuras ms importantes del sistema internacional; Ca
ptulo 8, sobre el conflicto Este-Oeste; Captulo 9, que discute algunas
tendencias hacia la multipolaridad, y Captulo 10, sobre aspectos econ
micos del sistema internacional.
El profesor Luciano Tomassini, Coordinador Acadmico del RIAL,
escribi el Captulo 2, destinado a los enfoques tericos ms importan
tes en la disciplina. El profesor Joaquin Fermandois, del Instituto de
Historia de la Universidad Catlica de Valparaso, tuvo a su cargo la
redaccin dei Captulo 3, que aborda la evolucin histrica del sistema
internacional. El Captulo 5, dedicado a las organizaciones internacio
nales, fue escrito por el profesor Roberto Durn, del Instituto de Cien
cia Poltica de la Universidad Catlica de Chile. El profesor Rodrigo
CAPfTULO 4
EL .ESTADO COMO ACTOR INTERNACIONAL
INTRODUCCIN
/ son actore,onales las ntidades capaces de modificar en algn
grado-erfuncioruuIUcento del sistema internacional mediante la parti
cipacin en los procesos del mismo: planteando demandas, combinando
sus recursos con otros actores .,....en general, promoviendo sus intereses
mediante el desarrollo de relaciones recprocas.
En este . captulo y los dos siguientes se examina la poltica interna
cional desde la perspectiva de los actores. El presente captui.- analiza
el estado como actor central, mientras el Capitulo 5 se refiere a las
organizaciones internacionales, una categora de actor que ha alcanzado .
importante desarrollo en los .ltimos cien aos, gracias a las acciones
de los tados que han visto en estos entes una alternativa. de institu. cionaUzacin de diversas formas de cooperacin, as como de ejo
de conflictos internacionales. Mientras en este capitulo y el siguinte
predomina la perspectiva interestatal o clsica de estudio de la poltica
internacional, en el Capitulo 6 se adopta la perspectiva transnacional,
al analizar los complejos roles que juegan los actores no estatales, una
amplia y variada categora de entidades que han alcanzado una gravi
tacin importante en .diversas reas de actividad nacional.
EL CONCEPTO DE ESTADO COMO ACTOR
Como ya se seal en el Captulo l.-. la evolucin del sistema interna
cional
los ltimos siglos perfila al estado como actor principal del
sistema internacional, en cuanto la naturaleza y modalidades de las
relaciones interestatales determinan fundamentalmente las caracters
ticas del sistema a travs del tiempo: ;,el mundo est estatizado y divi
dido en unidades estatales".1 Tal principio de organizacin y divisin:.
internacionl es celosamente defendido por los gobiernos, para los cua
les la mantencin de su condicin de actores centrales de la poltica
mundial suele prevalecer sobre cualesquiera diferencias polticas que
puedan separarlos.
Son ip.ltiples las definiciones del concepto de estado. Aqu nos
limitaremos a mencionar tres perspectivas bsicas. Para la sociologa
en
1 Daniel Colard, Les elat.ions Internationales, Pars, Masson, 1977, p. 53.
El estado como actor internacional. O 121
120 O Los actores internacionales
poltica, el rasgo distintivo del estado es la posesin del monopolio .

de la coaccin fsica legtima en un territorio determinado, que el g
biemo ejerce sobre los gobernados valindose de una organizacin
administrativa. Esta concepcin, pasada en el pensamiento de Max
Weber, identifica el fenmeno estatal con la existencia de una relaciti
vertical entre gobernantes y gobernados, en la que stos se encuentran:
sujetos a los mandatos de los priineros, que son susceptibles de impO
nerse, en ltimo trmino, por la va coercitiva.
Desde el punto de vista de la economa poltica, el estado pued
definirse como una organizacin que provee proteccin . y bienestar ai
la sociedad en retribucin de los ingresos que sta aporta.2 El concepto:
es interesante en cuanto apunta al intercambio de prestaciones entre
las esferas de la sociedad. y el gobierno como ,l fenmeno bsico dell
estado; pero sugiere en cierto modo que el esta<lo sel'a una asociacin!
voluntaria, existente fuera de la historia, creada obre la base de c.1culosl
de utilidad social, lo cual ciertamente representa una simplificacinl
extrema del fenmen estatal.
,
;
Los autores de Derecho Poltico genera.Im:ente definen el estado!
como una agrupacin humana asentada en un territorio, regida en los
asuntos de inters comn por una organizacin poltica o gobierno,
que ejerce poderes soberanos en nombre de colectividad.3 En esta!
definicin, la reh!,cin vertical de gobierno -que en ,el primer concepto!
se presentaba como un hecho- se conceptualiza como una relacin!
de supra y subordinacin formal: la relacin entre el podeJ;" soberano!
y los gobernados.
El siguiente anlisis del e::;t.ado como actor se basa en la concepcin I
del Derecho Poltico, en cuanto sta identifica claramente los elementos
consitutivos del estado. No obstante, sigue la concepcin sociolgica y
politolgica, en cuanto no concibe el poder del estado desde la perspc, l
tiva jurdico-formal de la teoria de la soberania. En cambio, considera a
sta como una pretensin que el estado hace valer ante los gobernados y
ante otros estados y organizaciones internacioes.: Unos y otros pue-
den aceptar esta pretensin -lo que consolida la soberania del estado
como una r_elaciqn poltica legtima...- o cuestionarla en uno o ms aspec
tos de su orig0J?. y/o de su ejercicio, con las consiguientes alternativas
de conflicto poltico nacional e,intemacional. En tercer lugar, la carac
terstica de proteccin a que alude el conceptd econmico del estado
se puede considerar importante para nuestro anlisis en la medida en
que el Estado acte en el plano externo en defensa de determinados
intereses que son objeto de amenazas potenciales o reales por parte de
otros estados o entidades polticas. Este imperativo plantea el tema del
poder nacional, que trataremos ms adelante en este capitulo.
1
2 Adaptado de North y Thomas, citados por Gilpin; op. cit., p. 15.

Los autores de obras de Derecho Pblico suelen agregar como una nota distin
tiva .del estado la promocin del bien comn. Aunque desde una perspectiva norma
tiva es dificil discrepar de esta idea, es obvio que en ausencia de bien comn no
desaparece el estado.
3
En suma, el estado como actor internacional se caracteriza por los

siguientes rasgos:
1. Es una entidad poltica en cuanto es regido por un conjunto

de relaciones de poder, que se traducen en una determinada
estructura de gobierno y en polticas destinadas a regir los
asuntos que interesan a la colectividad.
2. Es _una entidad soberana en la medida en que sostenga exitosa
mente la pretensin de resolver los asuntos que define como de
su competencia, sin ulterior recurso a otras autoridades. En el
mbito externo, el reconocimiento del carcter soberano ciel
estado da lugar a la independencia, aquella situacin en que un
estado determina . libremente y sin interferencias externas sus
polticas de cualquier tipo, dentro del marco de sus obligaciones
internacion.J.es (principios de autodeterminacin y de no intervencin).
3. Es un ente territorial en cuanto existe en un espacio geogrfico
determinado, que es el mbito fsico en que ejerce su jurisdic
cin, comprendiendo los espacios propiamente terrestres y otros
espacios como el mar territorial y el espacio areo estatal.
4. Es un ente demogrfico y social al estar conformado por una
poblacin, la que desarrolla diversas formas de sociabilidad en
el mbito territorial del estado, sin perjuicio de las relaciones
sociales en el mbito externo.
Los siguientes prrafos se dedican a un examen de cada uno de

estos aspectos.
LA.POBLACIN
Aproximadamente el. 99,8 % de la poblacin mundial actualmente se
encuentra asentada en estados indepenclientes.4
La poblacin es el elemento humano del estado, consistente en el
conjunto de individuos, nacionales y extranjeros, que se encuentran
en el territorio del estado de manera estable.
El sistema internacional contemporneo se caracteriza por la ex
trema diversidad prevaleciente entre los estados en los aspectos demo
grficos y sociales. Las disparidades en las cifras de poblacin han
llegado a niveles sin precedentes. El indice Gini (un indice estadistico
en que "O" significa una distribucin perfectamente homognea y "l"
una distribucin perfectamente desigual de una variable) de distribu
cin de la poblacin mundial entre los estados alcanza a 0,79. Es ilus
trativa una comparacin de las cifras de poblacin de los diez estados
4 De los 189 estados y territorios incluidos en el Atlas del Banco Mundial de
1985, se restaron 26 territorios no independientes, que representan el 0,2% de la
poblacin mundial.
122 D Los actores internacionales
El estado como actor internacionai
de mayor poblacin en el mundo, en 1962 y 1983, con una seleccin de

estados de escasa poblacin:
TABLA 4/1
10 ESTADOS DE MAYOR POBLACIN, 1962 Y 1983
(en millones de habitantes)
1962
l. China
2. India
3. U.R.S.S.
4. Estados Unidos
. 5. Indonesia
6. Pakistn
7. Japn
8. Brasil
9. Alemania Federal
10. Reino Unido
Fuente:
1983
700
449
221
187
98
97
95
75
54
53
k. W. Deutsch, The Analysis of

lnternaticmal Relations, p. 29.
l.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
China
India
U.R.S.S.
Estados Unidos
Indonesia
Brasil
Japn
Bangla Desh
Nigeria
Pakistn
1.022
733
272
234
156
130
120
95
94
90
Banco Mundial, The World Bank

.Atlas 1985.
Incluye Bangia Desh, que se se
para en 1971.
Fuente;
TABLA 4/2
SELECCIN DE ESTADOS DE ESCASA POBLACIN, 1983
(en millones de habitantes)
Tuvalu
0,007 Belice
Islas Seychelles
0,065 Brunei
Antigua y Barbuda
0,078 Qatar
Dominica
0,081 Cabo Verde
Grenada
0,114 Luxemburgo
Vanuatu
0,127
Fuente: Banco Mundial, The World_ Bank Atlas 1985.
0,153
0,209
0,282
0,308
0,367
Las poblaciones de China y de la India son de tal magnitud que

por s solas superan a la suma de las poblaciones de los estados lati
noamericanos o europeos.
Los diez estados de mayor poblacin renen 2.946 millones de babi
tantes, que constituyen el aproximadamente 63 % de la poblacin mun
dial, estimada para 1983 . en 4.649 millones de personas. Un breve
. . Se estima que en julio de 1987 la poblacin mundial sobrepas la cifra de
5.000 millones de habitantes.
para
D 123
ejercicio hipottico sirve

ilustrar la magnitud de las diferencias
de poblacin entre los estados. Primero, si se mantiene para todos los
estadas la regla de "un estado, un voto" que rige en la Asamblea Gene
ral de las Naciones Unidas y en las asambleas de otras organizaciones
internacionales, la mayora. absoluta de los 162 estados incluidos en el
Atlas del Banco Mundial seria de 82 estados. Si esta mayora se forma
sobre 1abase de los estados de menor poblacin, no representara ms
del 3,8 % de la poblacin mundial. Una segunda posibilidad, tan espe
.ctJlativa como la anterior, consiste en otorgar a cada estado tantos
votos como habitantes haya tenido en determinado ao (en nuestro
caso, 1983). En esta hiptesis, bastan los votos de los cinco estados de
mayor poblacin. para formar mayora (2.417 de 4.649 millones). Obvia
mente, las situaciones descritas no se darn en la prctica, porque no
se agruparn los estados segn su poblacin, ni se establecer la regla
de votacin que hemos imaginado. Con todo, el ejercicio pone de mani
fiesto la presencia cuantitativamente importante de los estados de esca
sa poblacin, que ha incrementado su influencia en las organizaciones
internacionales. Por cierto, ninguna proposicin tendiente a disminnfr
el peso de la votacin de tales estados ha podido prosperar hasta ahora.
La extrema diversidad demogrfica entre los estados probablemente
persistir durante dcadas. La mayora de los esfuerzos de integracin
de los pequeos estados en unidades algo mayores y viables, en trmi
nos de potencial econmico, poltico y de seguridad, han fracasado.
Aun entre comunidades vecinas muy pequeas se perciben diferencias
polticas, sociales y culturales difciles de superar para los actores inte
resados. En algunos casos se han producido ones por la accin de
actores externos (especialmen las potencias coloilia.J.es), que tienden
a disolverse cuando stas ya no se encuentran presentes. De este modo,
se han multiplicado las situaciones de alta vulnerabilidad econmica y
poltica, especialmente en regiones insulares como el Caribe. Ello cons
tituye una fuente potencial de tensiones internacionales entre las poten
cias interesadas en someter a su voluntad a los pequeos estados. La
reciente crisis de Grenada, que culmin con la intervencin de Estados
Unidos, es un ejemplo relevante.
La comparacin de las columnas de la Tabla 1 sugiere una segunda
observacin; cada vez en mayor medida, los estados ms poblados son
del Tercer Mundo. En 1962, los diez estados ms poblados incluan cinco
del Tercer Mundo; en 1983, Alemania Federal y el Reino Unido ya no
figuraban en la nmina. La participacin tercermundista haba subido
a siete estados. En el extremo opuesto, tambin es del Tercer Mundo
la mayora de los llamados "miniestados".
En tercer lugar, la camposicin de la nmina muestra que no es
fcil establecer correl.ciones entre tamao de poblacin y poder nacio
nal. Ilustraremos este punto refirindolo a una dimensin importante.
del poder nacional, la fuerza militar. Las dos principales potencias mili
tares, Estados Unidos y la URSS, renen so_lamente el 10,6 % de la
poblacin mundial, mientras que China, con un 21,5 % de la poblacin
mundial, es solamente una poteneia militar de mediana consideracin.
El estado como actor internacional O 125
Si bien los cuatro estados de mayor poblacin son potencias nucl

(India realiz una "explosin nucrear pacifica" en 1974), dos estac:ids
que no alcanzan a figurai: en la nmina, Gran Bretaa y Francia, tienep
arsenales nucleares de importancia y gozan del amplia reputacin
potencias militares medianas. Israel, con una 1 poblacin de solamente
4,1 millones, dispone de un considerable poder militar. El fhdice Gii
d e desigualdad de fueu.as armadas es lte or al de pobl*r
ciil, 0,80, y el de desigualdad de gastos
alcanm a 0,90.
Es necesario tratar la relacin poltica entre la- poblacin y el
estado. Tradicionalmente, la poblacin se consiraba tan slo comb
el conjunto de los gobernados, que en gran me<iida Iistituian un verw!t.
dero instrumento politico a disposicin del prncipe. En J.a era posti!
rior a la Revolucin Francesa, y especialmente bajo la influencia de lqs
movimientos nacionalistas del siglo XIX, cobrl fuerza la concepcin del
estado como una entidad poltica 1UJCional. El estado no deba ter
una poblacin fijada arbitrariamente, sino aqulla que COQStituia la
correspondiente nacin, que de este modo se I arti,::ulaba polticamente
en un ente soberano nico. Este principio -de alcance revolucionarib
en un sistema internacional en que los impe:dos hmltinaclonales eran
actores centrales-- se trat de llevar a la datl a travs de mo,ii
mientos polticos tanto liberales como conservadores, alcanzando s
mxima vigencia en el periodo posterior a la Primera Guerra Mundial,
en que se trat de reconstituir el mapa poltico europeo sobre la b
del criterio de nacionalidad.
En muchos casos se da actualmente una sustancial coinciden
entre organimcin estatal y nacin. No obstante, resulta dificil precisar
criterios objetivos para definir la nacin, y tampoco puede
de man.era general que la nacin constituye un fmeno social y pol
tico dado, frente al cual debe surgir y establecerse, como respuesi;a
necesaria, determinada organizacin estatal. Como I ha demostrado Karl
Deutsch, histricamente tanto en esta situacin como en la inversa uria
nacin se forma sobre la base del desarrollo de hbitos de convivencia
social en un marco poltico creado por un estado que an no es nacional.
En cuanto a los criterios ce nacionalidad, no cabe duda, en primer lugar,
de que nacin no es una comunidad lingstica. Eit el intericm de diver
sas naciones coexisten varias lenguas, y el uso ide una lengua comn ria
ha hecho a los hispanoparlantes o al "mundo de hala inglesa" (Wmstdn
Churchill) formar una sola nacin. Lo mismo vale para la religin, sobte
todo en un contexto de creciente secularizacin y pluralismo, sin perjt#
cio de lo cual determinadas religiones pueden constituir fuerzas y orga
nizaciones transnacionales (ver captulo 6). El origen comn -criterio
tnico, que puede transformarse en ideologa racial- se da en alguns
naciones; pero, cada vez en mayor medida, los estados y las naciones bl
cluyen individuos y grupos de orgenes tnicos divetsos: de hecho, nacib
nes importantes, como la nortea.m.ericana, han adquirido un carci:Jr
marcadamente multitnico. En estos casos se ha solido tratar de reforz4r
como
militares.'
1
'
el sentimiento de nacionalidad a travs del cultivo del mito en una heren

cia comn.5 Debe reconocerse, sin embargo, que los conflictos entre gru
pos tnicos en el interior de un estado pueden llegar a poner en tela de
juicio la existencia de una nacin, y eventualmente originar movimientos
rewlucionarios y separatistas. A su vez, algunos grupos tnicos poltica
mente dominantes abusan de su posicin, tratando de confirmar su "su
perioridad" a travs de la represin de minoras o mayoras dominadas;
dos ejemplos son la represin de los judos en la Rusia zarista y la
politica de "apartheid" en Sudfrica.
La historia comn aparentemente es uno de los criterios ms satis-
factorios, debido al efecto integrador que se atribuye al recuerdo colec
tivo de grandes gestas o de momentos trgicos de la historia. No obs
tante, la existencia de diferencias considerables entre las visiones hist
ricas prevalecientes en la sociedad -coo la aceptacin o el rechazo
de la Revolucin Francesa en el siglo XIX, o la adhesin a distintos
bandos en la Guerra Civil Espaola en el pasado reciente-- no es, en
ltimo trmino, incompatible con la existencia de la nacin. En cuanto
a la geografa, no cabe duda de que el asentamiento social en determi
nados espacios geogrficos y la identificacin con determinados lugares,
como las grandes ciudades de un pas, son hechos relevantes .para la na
cionalidad. No obstante, como observa Rustow, los valles, ros y monta
as no forman la nacin, ms bien es la nacin la que llega a identificarse
con los accidentes de su localizacin 6 y con las ciudades que son sus
obras materiales y culturales. Estos elementos geogrficos, desde luego,
juegan un rol en la socializacin de las nuevas generaciones nacionales.
Mientras cada uno de los criterios objetivos reseados provee algn
grado de fundamentacin parcial del fenmeno nacional, el criterio
subjetivo debe necesariamente cumplirse para que exista una nacin.
Desde este punto de vista, la nacin es parte de la cultura poltica, o sea,
estriba en un conjunto comn de actitudes. Estas consisten, segn el
clsico enunciado de John Stuart Mili, en una percepcin de afin,idad
social y poltica, acompaada de la voluntad de convivir como comu
nidad organizada y autogobernada, en forma permanente. Estas acti
tudes diferencian a las agrupaciones humanas entre s y pueden even
tualmente dar lugar a la organizacin de gobiernos nacionales.7 No
obstante, la manipulacin poltica de estos sentimientos encierra un
potencial de conflicto internacional. Reconociendo la validez del cri
terio subjetivo y advirtiendo sus implicaciones, el gran economista John
M. Keynes observaba en 1919 que "las naciones son objetos reales, de
los cuales se ama uno y por el resto se siente indiferencia u odio. La
gloria de la nacin que se ama es un fin deseable -pero que general-
mente se obtiene a expensas del vecino".8 cuando el sentimiento nacio3 Fromkin, op. cit., p. 150.
6 Dankwart Rustow, "Nation", en International. Encyclopaedia o/ the Social
Sciences.
1 Rustow, op. cit.
s Jobn Maynard Keynes, The Economic Consequences of the Peace, citado por
George Lichtheim, Europe in the Twentieth Century, Nueva York, Praeger, 1972, p. 31.
El estado como actor intenzacional O U7

nal se convierte artificialmente en nacionalismo exacerbado --como
ocurri en la poca de Keynes-, se configura un elemento importante
de enfrentamiento internacional.9
La nacin es; en fin, un fenmeno dinmico: tiene un proceso
formativo, en algunos casos se consolida, y puede decaer y dar lugar
a la formacin de naciones nuevas. Ha sido un importante factor de
composicin del sistema estatal contemporneo, por cuanto muchos
estados se definen como entidades polticas nacionales. Pero, mientras
en Europa y Amrica el criterio de micionalidad ha llegado a tener un
grado significativo de vigencia -con importantes excepciones en varios
paises-- en frica y Asia los estados-nacin son pocos; en la mayoria
de los casos el estado se form antes que la nacin y fue el principal
agente en el desarrollo del sentimiento nacional.1 Segundo, en nume
rosos estados existen elementos de varias naciones. No es posible
reagrupar polticamente a estas naciones en otros tantos estados, salvo
a costa de una serie interminable de. conflictos. Entre los estados multi
nacionales que se verian afectados por una hipottica pretensin de
este tipo podemos mencionar a la URSS, India, China, Espaa y posi
blemente Canad. Tercero, hay naciones divididas entre varios esta
dos, cuya unificacin, aunque deseable para muchos, ser tambin
sumamente conflictiva bajo las condiciones del sistema internacional
contemporneo: pueden mencionarse en este sentido los. casos de las
naciones alemana y coreana.
Para terminar el anlisis de la poblacin, debemos mencionar sus
movimientos internacionales. Los procesos de emigracin e inmigra
cin afectan las relaciones internacionales en la medida en que alteren
las tasas de crecimiento demogrfico en diferentes estados, influyan
en el desarrollo econmico y establezcan relaciones transnacionales en
tre las sociedades de origen y las de destino. No obstante, en la poca en
que las migraciones alcanzaron su mayor volumen. -entre el ltimo
tercio del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial- estos procesos en
general no tuvieron connotaciones conflictivas. En la medida en que
coincidieron las preocupaciones europeas en torno de una supuesta so
brepoblacin con las aspiraciones americanas de inc;:rementar las cras
de poblacin de origen europeo, el proceso pudo mantenerse prctica
mente libre, favoreciendo de manera importante el desarrollo de los
mayores receptores, como Estados Unidos y Argentina. En cambio,
en el curso de este siglo las migraciones se han welto crecientemente
conflictivas. La mayor comunicacin entre las sociedades aUinent la
fuerza de los "factores de expulsin" de migrantes en los pases que
han sufrido crisis econmicas y polticas, mientras los paises recep
tores evolucionan hacia criterios selectivos de admisin, destacando
los de orden econmico, educacional y aun racial. En aigunos paises,
como Estados Unidos, millones de personas han ingresado como inmi9 Sobre la distincin entre sentimiento I).RCional y nacionalismo, ver Pierre
ReDJ)uvin y Jean-Baptiste Duroselle, Introduccin a la Poltica Internacional, Madrid
RIALP, 1968, caps. 6 y 7.
10 Renouvin y Duroselle, op. cit., cap. 6, conclusin.
grantes ilegales, burlando .de este modo los criterios oficiales de inmi
gracin. Tambin ha hecho crisis el problema mundial de los refugia
dos: decenas de millones de personas han debido dejar sus pases de
origen al sufrir en ellos los rigores de la guerra y diferentes formas
de discriminacin, miseria y persecucin poltica, religiosa y racial.
Se calcula que la Segunda Guerra Mundial caus el desplazamiento
de 45 a 50 millones de personas en Europa. La particin de
India
<?rigin flujos de refugiados entre India y Pakistn que habran llegado
a 12 millones de personas. La guerra civil china origin no menos de
25 millones-de refugiados. Ms recientemente, las guerras de Indochina.
y Afganistn han significado la expulsin de al menos 4 millones de
personas de sus paises de origen. Los anteriores son solamente algu
nos ejemplos importantes dentro de un conjunto mucho mayor de
flujos de refugiados.u
ia
EL TERRITORIO
Se entiende por territorio el espacio en que el estado ejerce su juris
diccin, compuesto por el elemento terrestre propiamente dicho y por
otros espacios, como las aguas interiores, el mar territorial y el espacio
areo comprendido sobre los dems elementos territoriales.
En relacin con este elemento del estado cabe una observacin
similar a la que se hiciera sobre la poblacin: es creciente la diversidad
entre los estados en materia de territorio. Por un lado, la URSS, con
22 millones de Km.2 de superficie terrestre, Canad y China con casi
10 millones, Estados Unidos con 9,3 millones y Brasil con 8,5 millones
.de Km.z, constituyen verdaderos estados continentales, que pueden aco
ger enormes poblaciones, cuentan dentro de sus fronteras con toda
clase de recursos y tienen amplios permetros de seguridad, al menos
para situaciones de defensa convencional. En el extremo opuesto se
encuentran los ya mencionados "miniestados", y cerca de ellos los
estados de territorio reducido. Algunos ejemplos de esta categoria son:
El Salvador, Kuwait y Trinidad y. Tobago, con territorios de 21.000,
18.000 y 5.000 Km.2, respectivamente. En la mayoria de los casos, las
consecuencias del tamao reducido del territorio son serias: presin
demogrfica sobre escasas tierras agrcolas, dotacin insuficiente o
desbalanceada de recursos naturales y alta wlnerabilidad militar.
Tal como se observ en relacin con la poblacin, no hay una
correlacin directa entre tamao del territorio y nivel del poder nacio
nal. Si bien las llamadas superpotencias son estados de dimensiones
continentales, algunos estados con grandes territorios no han alcanzado
niveles relevantes de poder nacional; Brasil podria constituir un ejem
plo, aunque la gravitacin internacional de este pais va en rpido
aumento. Por otra parte, estados con territorios relativamente peque
os han m?-Dtenido o alcanzado posiciones internacionales de gran im
1l Mayores detalles en Michael Kidron y Ronald Sega!, The State of the World
Atlas, Nueva York, Simon and Schuster, 1981, cuadro 32.
El estado como actor internacional
portancia, como se observa en los casos de los principales estados de

Europa occidental y -notoriamente- en el caso de Israel.
La forma y situacin geogrfica del territorio tienen importancia
para las relaciones internacionales de cada estado. Histricamente, la
distancia relativa de los principales centros de poder mundial ha irici
dido en las potencialidades de cooperacin y conflicto de cada actor,
pero los efectos de esta variable se han atenuado en el contexto de
las revoluciones tecnolgicas en materia de, transportes y comunica
ciones. La posesin de costa martima se estima universalmeri.te
ventajosa, aunque hay estados mediterrneos que han alcanzado signi
ficativos niveles de desarrollo e influencia poltica. Segundo, los teni.
torios compactos ofrecen ventajas para la comunicacin y .la deferisa
sobre los que tienen formas desmembradas, especialmente si parte del
territorio se encuentra completamente separada del resto. En terer
lugar, se ha argumentado que los territorios insulares estimulan la
formacin de naciones altamente diferenciadas de los dems pases,
aunque tambin se observa que los estados situados en archipielagos
extendidos suelen enfrentar serias dificdtades de integracin nacional.
Gran Bretaa y Filipinas ilustran, respectivamente, estas situacioes.
cuarto, no cabe duda d,e que un territorio que se encuentra completa
mente encerrado por el de un solo estado circundante es un factor lde
vulnerabilidad. A esta situacin corresponde el caso de Lesotho en rla
cin con la Unin Sudafricana. Tambin es altamente precaria la sita
cin -menos inusual- de los llamados estados "amortiguadores" o 'lta
pones", los que se encuentran entre dos grandes vecinos, generalme:tite
rivales, cumpliendo entre ellos una funcin . de separacin. Los reinos
del Himalaya, ubicados entre India y China,. corresponden . esta cate
gora poltico-gepgrfica. Por ltimo, ha existido tradicionalmente Jna
marcada disposicin a atribuir efectos positivos de seguridad externa.
a las fronteras naturales entre los estados, esto es, las que se establecen
y demarcan siguiendo accidentes geogrficos. importantes, como cotdi
lleras y grandes ros. No obstante, la importancia contempornea I de
las fronteras naturales ha declinado como consecuencia de los avanbes
de las tec:nologias militares. En el ters del desarrollo de la coopJra
cin bilateral y regional, los estados tambin! pueden acordar la realiza
cin de obras de comunicacin y transporte a travs de sus fronteras
naturales. As, Gran Bretaa y Francia han :superado las tradiciorues
reservas que impedian la construccin de un tnel bajo el Canal d la
Mancha, emprendiendo un proyecto conjunto para establecer una co:rhunicacin terrestre permanente entre los dos pases.
Sin postular un determinismo geogrfic6 ( como ocurre en el caso
de la escuela geopoltica), debe reconocere la importancia poltica
del factor territorial. Numerosos conflictos internacionales se refieten
a cuestiones territoriales, especialmente en los pases del Tercer Mundo.
Las guerras hegemnicas (ver Captulo 7) suelen concluir mediahte
grandes redistribuciones de territorio. Aunque se acepta en genral
que en la era contempornea ha disminuido el valor de la conqta
territorial como fuente de engrandecimiento y poder nacional, los tjon1
O 129
flictos territoriales siguen ocupando lugares de importancia en la agen-.

da poltica. Los gobiernos expuestos a demandas territoriales general
mente temen que las concesiones que puedan hacer al respecto lleguen a
afectar negativamente su reputacin de poder y facilitar la formula
cin de toda clase de nuevas exigencias polticas en su contra. Actual
mente subsisten controversias territoriales entre varias de las poten
cias ms importantes, como Japn y la URSS, China y la URSS e India
y China. En Amrica Latina y el Caribe, diversas controversias terri
toriales se han mantenido vigentes durante largos perodos, mientras que
en Asia y frica la herencia de la descolonizacin ha dejado un conflicti
vo legado de situaciones territoriales por resolver. En estas controver
sias, las superficies disputadas son generalmente reducidas, pero el po
tencial de confrontacin poltica y militar en torno de los territorios dis
putados no es proporcional al tamao de los territorios que se disputan.
La guerra anglo-argentina de las Malvinas (1982), librada por un archi
pilago de escasa extensin territorial, pero de gran importailcia poten
cial tanto estratgica como econmica, ilustra esta situacin.
LA SOBERANIA
El estado es una colectividad soberana en cuanto rige sus asuntos
internos y externos d,e acuerdo con criterios y procedimientos libre-.
mente fijados a travs de sus propios procesos polticos, sin encontrar
se sujeto a autoridad alguna, fuera del estado o _s9bre ste.
La soberania importa una relacin de supra y- subordinacin.
As, en las democracias, el ciudadano est sometido a las decisiones
del cuerpo poltico formado por el pueblo y, en todas las formas de
gobierno, los gobernados se encuentran bajo la autoridad de los gober
nantes. Por esta razn, la soberana se caracteriza como una relacin
"vertical"_
En los textos de derecho poltico se dice frecuentemente que la
soberania es interna en las dimensiones recin sealadas y externa
cuando se trata de las relaciones entre estados. A nuestro juicio, esta
distincin no se justifica. En sus relaciones recprocas, los estados son
jurdicamente iguales, esto es, tienen todos esencialmente los niismos
derechos y obligaciones. En virtud de este principio de igualdad jur
dica, sus relaciones son formalmente "horizontales" o de coordinacin,
o sea, no se da en principio la supra y subordinacin propias de la
soberana. Desde este punto de vista, .tiene mayor fundamento el con
cepto de independencia de los estados, que se postula como una con
secuencia. del carcter soberano de cada estado individualmente consi
derado. Como entidad poltica independiente, el estado tiene derecho
a la autodeterminacin de sus polticas, lo que impone a cada estado la
obligacin correlativa de no intervencin en los asuntos de otros esta
dos, consistente en el deber de abstenerse de interferir en cualquier
forma en el ejercicio de las potestades soberanas de los dems estados.

No obstante, el uso del concepto. de soberana en las relaciones
internacionales se encuentra firmemente arraigado y, ms all de la
precisin del prrafo anterior, no pretendemos cambiar el lenguaje
establecido. En gran medida, esta situacin se debe a que la propia
Carta de las Naciones Unidas en el Art. 2 N 1 declara que la Orga
nizacin se basa en el principio de "igualdad soberana" de sus miembros.
La vigencia del principio de independencia o igualdad soberana
en la prctica internacional es parcial. Al respecto cabe distinguir
bsicamente tres situaciones: estados independientes que no intervie
nen en los asuntos de otros estados, estados interventores, y estados
intervenidos. La primera situacin corresponde a los casos de vigencia
efectiva del principio. Los estados que se encuentran en esta situacin
ejercen eficazmente sus competencias internas y conducen sus rela- .
ciohes con otros estados sin sufrir actos de intervencin ni intervenir
en los asuntos de otros. Esta situacin de independencia no obsta a la
existencia de diversas relaciones de interdependencia, las que son espe
cialmente importantes, por jemplo, en el plano econmico. La inde
pendencia tampoco implica la inexistencia de las relaciones de poder
.. c:fut' hemos definido como esenciales en la poltica internacional. Aunque un estado sea jurdicamente igual a otro, en la prctica. puede tener
mayores o menores recursos para ejercer poder, una diplomacia ms
o menos diestra, etc. Estas diferencias dan lugar a situaciones y posi
ciones ms o menos ventajosas de los estados en sus relaciones rec
procas, en virtud de las cuales los estados obtienen distintos resultados
en sus polticas exteriores. Tales diferencias en las relaciones recpro
cas no constituyen en s mismas situaciones de intervencin, mientras
cada estado conserve la opcin de escoger sus ursos d accin interna
cional sin dictado o interferencia de otro, aunque c;on conocimiento de
las reacciones que sus decisiones puedan suscitar en otros estados. Por
ejemplo, las demandas de Estados Unidos a Japn en el sentido de
facilitar el ingreso de mercaderias norteamericanas en ese pais no cons
tituyen un acto de intervencin en los asuntos japoneses. Japn puede
acoger o desechar tales demandas, pero en el ltimo caso debe antici
par la eventual adopcin de algn tipo de represalia comercial por
parte de Estados Unidos.
La segunda situacin corresponde a los estados que intervienen en
los asuntos internos y/o externos, de otros estados. Estos estados no
se limitan a ejercer soberana en el mbito de sus propias colectividades
polticas, sino que desarrollan actividades coercitivas frente a otros esta
dos. stas exceden los limites del normal ejercicio del poder interna
cional descrito en el prrafo anterior, sin alcanzar por otra parte el
carcter de una guerra contra el estado que sufre la intervencin. La
intervencin frecuentemente involucra el uso de la fuerza por parte del
estado interventor, pero en muchos casos la amenaza del uso de la
fuerza-es suficiente para materializar el propsito intervencionista: En
segundo lugar, la intervencin puede ser individual o colectiva, segn
se d la participacin en ella de uno o ms estados interventores. La
Santa Alianza constituye un ejemplo de intervencin colectiva institu-
cio en el siglo XIX (Ver Capitulo 3). La intervencin, en tercer lugar,

puede tener por objeto interferir en la poltica exterior de un estado,
en su poltica interna o en ambos aspectos a la vez. La primera suele
surgir directamente del contexto de las relaciones de poder, especial
mente si un estado no logra asegurar un determinado inters. externo
por las vas convencionales. Mientras esta intervencin suele resultar
difcil de establecer, por cuanto el estado interventor generalmente ale
gar que sus acciones no constituyen interferencia en las competencias
de otro estado, las intervenciones en los asuntos internos son ms
fcilmente identicables, por cuanto importan una verdadera sustitu-
cin de la competencia del intervenido por parte del estado interventor.
Generalmente, ste ser un estado dotado de considerables medios de
poder que interfiere en los asuntos de un estado dbil; rara vez se
encontrar la situacin contraria, ya que los estados de mayor gravita
cin internacional tienen muy bajos niveles de tolerancia a la interfe
rencia externa. Adems, "la intervencin contra una gran potencia nece
sariamente implica una amenaza directa de guerra, por cuanto . una
gran potencia tiene mayor probabilidad de resistir la intervencin que
una potencia menor".12 Por ltimo, es posible distinguir intervenciones,
segn su duracin, de corto y de largo plazo. Las primeras se limitan
al tiempo necesario para un propsito determinado -del interventor,
mientras que las segundas configuran situaciones de dominacin interna
cional de larga duracin, formando esferas de influencia que en algunos
casos llegan a institucionalizarse bajo la forma de sistemas de tipo
imperial o de protectorados, con evidente menoscabo de la indepen
dencia de los etados intervenidos. La intervencin de la URSS en los
asuntos internos y externos de diversos estados de Europa Central y
onental, que se basa en su abrumador predominio militar, en el siste
ma transnacional del Partido Comunista y en un sistema de . alianzas
cuya pie7.a central es el Pacto de Varsovia, ejemplica la situacin de
intervencin de largo plazo; las mltiples intervenciones de Estdos
Unidos en Amrica Central y el Caribe desde fines del siglo XIX hasta
por lo menos 1933 fueron acciones de corto plazo, aunque por su car
rcter repetitivo el efecto fue parecido al de ias intervenciones de largo
plazo. En algunos casos (como en Nicaragua), Estados Unidos tambin
intervino por periodos prolongados de tiempo. Las intervenciones nor
teamericanas se basaron en un incontrarrestable predominio militar y
fueron impulsadas por la existencia de intereses econmicos privados de
individuos y compaas norteamericanas en los estados intervenidos.
Frecuentemente se utiliz para estas acciones el pretexto de la protec
cin diplomtica, institucin del derecho internacional cuyo objetivo
es cautelar los derechos de los extranjeros frente a las transgresiones
de que puedan ser victimas en los paises en que se desarrollan sus
actividades. La Unin Sovitica, en cambio, se ha valido repetidas veces
de supuestas solicitudes de "asistencia fraternal" de los gobiernos de
los pases intervenidos como pretexto para ejercer coercin en ellos.
12 Wight, op. cit., p. 192.
_ayu
expuestos en este pafo permiten fcilmente concluir que las acciones

de intervencin constituyen una de las principales manifestaciones de
conflicto poltico internacional. Sobre este punto se encuentran en el
Captulo 8 algunas ilustraciones del perodo contemporneo.
En Aftn. por ejemplo, tal asistencia debia tener por objeto

dar al gobierno de Kabul a derrotar a los insurgentes afganos, ro
en realidad se trat de un verdadero golpe de estad.o. que instal e1i el
poder a un gobierno afgano dependiente de Mosc.13
Los estados intervenidos se pueden encontrar en situaciones muy
distintas, dependiendo de las caractersticas de las acciones de inter
vencin y de su situacin en el sistema politico internacional. As, un
estado que se encuentra en una situacin iternacional estable y
solidada puede por lo general rechazar exitosamente las acciones I de
intervencin dirigidas en su contra, valindose de medios politicos 'y/o
militares apropiados bajo su control. En situaciones ms precarias,! un
estado puede ser objeto de intervenciones .de largo plazo, careciendo
de medios propios suficientes para poner fin a la intervencin. En
tales ,condiciones, suelen producirse acciones de contraintervencin por
parte de terceros . estados que tienen inters en oponerse a la primera
intervencin, lo que puede hacer del estad.o intervenido un vir1ual carhpo
de patalla poltica, y eventualmente militar, entre estados rivales. ! En
algunos casos la intervencin es el preludio; de una incorporacin oli
tica que extingue definitivamente la existencia del estado intervenido.
As, el reino de Hawa fue convertido en prptectorado de Estados Uni
dos a fines del siglo pasado, para luego convertirse en territorib y
finalmente en un estad.o ms en el sistema federal norteamerictino.
No crmos necesario recalcar que las acciones de intervencin
constituyen violaciones del Derecho Internacional, que se basa en el
principio de no intervencin, como protector de la independencia poli
tica de los estados. Esta independencia se resguarda tant;o frente a
otros estados, como frente a las organizaciones internacionales. El prin
cipio bsico aplicable a estas entidades en relacin con los estados se
enuncia en el Art. 2 N'? '1 de la Carta de las Naciones Unidas, que esta
blece como uno de sus principios que la .Qrga.nizacin no interveri.dr
en los asuntos que se encuentran esencialm.ente en el mbito de jUris
diccion interna de los estados. No obstante, es posible que determinMos
estados establezcan mecanismos :regionales de integracin, comd ha
ocurrido en los ltimos treinta aos en el caso de la Comunidad Ehro
pea, radicando en ciertos rganos regionales I determinadas compete:dcias
o atribuciones que se ejercen directamente en relacin con las persnas
naturales y jurdicas de los estados miembros. En esta situacin -+iue
ciertamente es excepcional en el sistema internacional- hay al menos
un principio de autoridad . soberana en una organizacin internacipnal
o, desde otra 1perspectiva, un actor supranacional en formacin, que
coexiste con los. esta,dos miembros, compartiendo con estos algenas
competencias y ejerciendo otras en carcter propio.
El anlisis jurdico-formal de la soberania y del tema de la ibter
vencin no es propio de la perspectiva de este libro, debiendo busdi.rse
en los textos de derecho internacional. Por otra parte, los antecederttes
EL PODER NACIONAL
ron
Manfred Wilhelmy, "Es Afganistn un Vietnam para la Unin Sovitca?",
Estudios Internacionales 70, 1985, pp. 302-333.
En el Capitulo 1 se caracteriz el mbito de la poltica internacional

en trminos de una compleja trama de relaciones entre actores, en la
cual el fenmeno del poder poltico se encuentra presente de manera
permanente. Corresponde ahora vincular este fenmeno con el tema
del estado cqmo actor principal del sistema internacional.
El nivel de discusin es general y ms bien conceptual, quedando
reservado el estudio de las manifestaciones concretas de poder para los
captulos '1 y siguientes, dedicados a los aspectos poltico-estratgicos
y econmicos del sistema internacional.
El anlisis de los factores de poder nacional, que constituye un
tpico central en la literatura tradicional de poltica internacional, se.
carac1;eriza por el inters en las bases. de poder, o recursos utilizables
. para el ejercicio del poder poltico de los estados en el sistema inter
nacional. De acuerdo con esta visin, el poder estatal depende de- un
conjunto de condiciones tanto objetivas como subjetivas o psicolgicas,
que se encuentran presentes en diversas manifestaciones cuantitativas
y cualitativas en las contingencias en que stos se propongan hacer uso
de sus atributos para fines polticos.
Una segunda caracterstica de este tipo de anlisis es la incorpo
racin de la dimensin temporal y el supuesto de que el poder es, en un
grado significativo, un proceso o fenmeno de carcter fungible. En
otras palabras, se asume _que es posible convertir diversas bases de
poder en recursos utilizables por el estado para el ejercicio de aqul
a travs de la poltica externa. Esta conversin, que se da a travs de
procesos econmicos, administrativos, militares y de comunicacin, per. mite movilizar o desplegar un conjunto de recursos que se encontraban
en reserva y que, al cabo de un esfuerzo que demanda tanto tiempo
como diversas destrezas de los agentes pblicos y privados, aumentan
el poder estatal en determinadas magnitudes. De este modo, resulta
posible distinguir entre el poder real -el que se encuentra disponible
actualmente-- y el poder potencial, que es aqul que se .obtiene una
vez que se han movilizado y convertido todas las bases de poder poltico
apropiadas para perseguir determinados fines polticos internacionales.
Karl Deutsch utiliza como ejemplo de esta distincil). la siJ;uacin de
las potencias del Eje y de los Aliados al comienzo de la Segunda Guerra
Mundial y en una fase avanzada del conflicto. Al iniciarse la guerra
(poder real), la situacin era relativamente favorable al Eje. Alemania
haba movilizado sus bases de poder antes que los Aliados. Pero el con
junto de bases de poder de que stos disponan era superior a los
recursos del Eje, de modo que cuando se haban movilizado todos estos

recursos (esfuerzo de conversin), se logr desplegar un poder mayor
.al del Eje (poder potencial), lo que prcticamente aseguraba que los
Aliados prevaleceran en el conflicto.14
Es importante; sin embargo, precisar que la conversin de los recur
sos en bases efectivamente disponibles no es un proceso mecnico, de
resultados fcilmente predecibles. Sujetos que tienen a su disposicin
recursos materiales similares pueden alcanzar diferentes niveles de po
der en atencin a sus distintas aptitudes para la utilizacin de los mis
mos con fines de ejercicio de poder estatal. Al respecto es pertinente
la observacin de Aron, que citaremos ms adelante, que subraya la
importancia de las tcnicas para convertir los materiales en armas, Y.
el arte de hacer de los hombres soldados, esto es, instrumentos del
poder estatal. Un ejemplo de alta capacidad es el de los britnicos en
la Segunda Guerra Mundial. A partir de una base inicial de recursos
bastante limitada (aumentada despus por la ayuda norteamericana y
los recursos del Imperio), los britnicos lograron desarrollar una signi
ficativa capacidad de resistir a la agresin hitleriana. Contrasta con este
ejemplo el de los pases rabes en sus diversas guerras con Israel, que
por lo menos hasta 1973 mostraron ineficiencia para movilizar bases
de poder de importancia, a pesar de que los pases rabes posean una
gran superioridad numrica y significativos arsenales militares. La in
fluencia de los respectivos niveles de desarrollo educacional y cien
tifico-tecnolgico, as como de la capacidad de direccin poltica y admi
nistrativa y de los niveles de cohesin y estabilidad poltica, es deter
minante en la eficacia de los esfuerzos de despliegue del poder nacional.
Tambin es crucial la motivacin de los dirigentes y de los gober
nados para desplegar los recursos de la colectividad para fines polticos.
Las diferencias de motivacin entre distintds estados en conflictopue:
den explicar -resultados aparentemente paradjicos, como la incapaci
dad de ciertas grandes potencias para imponerse sobre pequeos esta
dos que luchan por su independencia o aun por su supervivencia.
En tercer lugar, los anlisis tradicionales del poder nacional adop
tan la perspectiva de mxima prueba de ste, o sea, del "caso limite",
la hiptesis de guerra total. De acuerdo con esta ptica, las diversas
formas de poder estatal en ltimo trmino se manifiestan y combinan
en la capacidad del estado de hacer frente a otros estados en un enfren
tamiento estratgico, que en principio es "hasta las ltimas consecuen
cias". En cierto modo, se supone que el verdadero nivel de poder de
un estado solamente se conoce despus de que ste ha debido librar una
guerra iI;nportante, puesto que en sta ha debido desplegar todas sus
bases de poder. En la prctica, sin embargo, la gran mayora de las
relaciones de poder se utilizan en contextos de negociacin, sin que
intervenga la capacidad de coaccin fsica; sta suele mantenerse en
un segundo o tercer plano. En la negociacin, las bases de poder sirven
para perseguir los objetivos de persuasin (el proceso de convencer
a otro actor para .que haga o no haga algo, reconociendo que tiene
14 Deutsch, op. cit.., p. 23.

inters en ello); las bases de poder sirven para respaldar los incentivos
y desincentivas ofrecidos a la contraparte. El uso meramente punitivo
de las bases de poder, aunque suele darse, tiene un carcter ms
excepcional.
La mayora de las discusiones sobre poder nacional que se encuena
tran en la bibliografa consisten en comentarios sobre los elementos del
estado (poblacin, territorio y organizacin poltico-administrativa), el
medio fsico (clima y recursos naturales), los niveles de desarrollo
(econmico, social, cientfico-tecnolgico), la cultura (educacin y acti
tudes de la poblacin) y la articulacin poltica (caliad del liderazgo
poltico, roles de los actores internos). No seguiremos aqu este cami
no, que hara muy extensa la discusin. Tampoco es posible presentar
un estudio resumido sin caer en los vicios de una mera enumeracin.
En cambio, parece oportuno citar algunas perspectivas sinpticas de
los factores del poder nacional, las que se han desarrollado con el fin
de permitir las comparaciones de niveles y situaciones de poder de los
estados.
. .
.
..
,
En primer lugar, segn Raymond Aron,\ los factores del poder
nacional son:
. ,. l espacio que ocupan (las) unidades polticas; luego, los mate
riales disponibles y el saber que permite transformarlos en armas;
ei :nmero de hombres y el arte de transformarlos en Q!<l,aclos
(o la cantidad y la calidad de los medios y de los combatientes),
Y, por ltimo, la capacidad de accin colectiva, que engloba a un
mismo tiempo la organizacin militar, la disciplina de los com
batientes, la calidad del mando civil y militar en la guerra y en la
paz y la solidaridad de los ciudadanos durante el conflicto, en
circunstancias favorables o adversas. Estos tres elementos, en su
expresin abstracta, explican la situacin tot.I; ya que equvalen a
la siguiente proposicin: el poder de una colectividad leipe:iiii del
escenario de su accin y. de su capacidad para utilizar los recursos
humanos y materiales disponibls. Medio, recursos y-accin colec
tiva, stos son, en cualquer siglo y bajo cualquier forma de com
petencia entre las unidades, las determinantes del poder.15
El autor estadounidense Ray Cline ha propuesto una idea parecida
a la de Aron, intentando squematizr el fenmeno del poder en la
siguiente-------
frmula:
PP = (C
+E +
M) X (O
+ V)
;,
donde PP = poder percibido, e = masa critica (poblacin y terri-

torio), E
capacidad econmica, M
capacidad militar, O = obje
tivo estratgico y V = voluntad de alcar Q.16
is Aron, op. cit., p. 81, con ligeras modificaciones.

16 Ray Cline, "World Power Assessment", p. 11, citado por David Baldwin, "Power
analysis and world politics", en Klaus Knorr, editor, Power, Strategy and Security.
Princeton, Princeton University Press, 1983, . p. 14.
. 136 O Los actores,_ internacionales
Cline aplic esta frmula -operacionalizada a travs de diversos

indicadores- llegiido a asignar a los estados puntajes de "unides
ponderadas" de poder percibido.. este enfoque_ tiene - importan.,:_
cia la existencia de planes estratgicos claros ..y precisos, dirigidbs a
-.unfntai la gravitacin -internacional del .e's.t;do. Por este concepto,
Cline asign un coeficiente de 0,3 a Es,i{nidos y O;!l:;(la URSS.
Segn el autor, la URSS seria ms porosa que Estados "tJnidos, ya
que, segn su mtodo, tendra 67,5 untgiides de poder ente a 35 de
. Estados Unidos. Tal resultado no esponde, por cierto, al p1oder
percibido. por la, gran mayoria de los observadores especializados y no
especializados; que asignan a ambos estadol? niveles aproximarumj.ente
equivalentes de poder basado en la fuerza militar, y asignan a la "QRSS
una posicin sin duda inferior en los aspectos .econxpicos.
Otro intento de cuantificacin del poder nacional se bas en las
variables de territorio, poblacin, produccin y capacidad militar, pon
deradas de acuerdo con criterios cualitativas tales como nutricin, pre
paracin tcnica y comunicaciones internas. Segn este estudio, Estados
Unidos obtena 6459 puntos en la escala de poder nacional, mientras
la URSS ocupaba el segundo lugar, con 6321 puntos.17
, LoJp.:1lisJ;ll pQQ.El!. Elntra_(!Q. E?..1!15 J>asElLQ Jos__!-"ecursos, ali con
centrarse en--el estudio de atributos del estado, tienen 13.desventaja
de_yrel!t ]--tur"-aleza_.del. .p.o.de Q.O tma_ __r_<5.n.._.PClli!i:ca.J!9
. objetos ma,tl;lpa.J.135 -por ejemplo, los. armamentos- en
s mismos no
T
'""SOrr-..-l'i<:ieros_';, aunque por cierto contribuyen a que os'"ctores i'esta
tales, bajo ciertas condiciones, ejerzan poder poltico. Una segunda critica a este tipo de enfoque se refiere al :ya mencionado supuesto de
fungibilidad. Los recursos. de poder poltico tienden a ser mucho menos
intercambiables y lquidos que los recursos econmicos, especialmente
el dinero. Aun en los casos en que el dinero funciona como un recurso
destinado al ejercicio del poder politico, no cabe duda que... 1utilil zacin requiere destreza para identificar y adquirir los bienes y servi
clos:apfopfiaospara las finalidades especicas que interesan al actor.
L:eor-l.o-tanto, diferentes actores igua}J:!!ente dotados de este recurso
liquido y fungib1eobteai, por lo geooral, distintos resultados de la
utilizacin del dinerii.Estctno significa, por cierto,-que-aigi.ios recur
sos o bases de poder no sean ms generalmente utilizables que atros.
Entre los recursos ms_!l,!llgibles o intercJ:>.iabl_ con que puede_ con
tar un acfor seencuentran-eftiempoi"efdinero, i. informacin y la
pioiltc'l-d-de sus promesas O amenazas.18 ,Entre los menos fungfbles-se
cep.tan aqullos que slo . tienen importancia para deteniin.ados : sujec::iertas-frctii:istias! por
i co_rol
-E.9! _ 11j:
re.-J_J!YI1b.0Ios que uno o ms grupos relig:osos -consderan ::;_;.tos.
-Mientras tal comrol confiere un gran ascendiente sobre ests gppos,
es indiferente para los que no dan importancia religiosa a la situacin.
El anlisis moderno del poder es de carcter contextual y diferen
,..
cre
:!9s. en:.
e)empfo;
de
17 Clifford German, citado por Russett y Starr, op. cit.;p. 152.

Baldwin, op. cit., p. 8.
ciado, en cuanto describe y explica las situaciones de poder en teJ,"ID.inos

de la naturaleza de mltiples situaciones especicas. Lo. que constituye
un recurs9 de poder en una circunstancia puede ser irrelevante en otra,
aunque Jo);e desconoce que_algt1JJ.os recursos tangibles, como la riqueza
y la fuerza militar, sori de importantja politica central. !)..tre_ioiur. _i;;--!---qg if:Jlme
n1_;e releva.ntes la informacin y LP.t:.
tjgio de que di13p9un.esiaao.:t;a:1monaci0Ii-es'er''inaia-cignitivo". l}
-dequ1ise-va.le Uil gobierno, el que s constituye y renueva constante-'
mente a travs de;inltiples' procesos: de recoleccin, memorizacin,
recuperacin y anlisis de datos pliticos, econmicos, estratgicos, etc.,
referentes al sistema _internacional. La cobertura informativa, su nivel
de exactitud y confiabilidad y la capacidad de percibir e interpretar
los "mapas cognitivos" con el mnimo de distorsin son elementos que
contribuyen significativamente a dar o restar eficacia al ejercicio del
poder. Tan importante como lo anterior es el prestigio o reputacin de
poder de un estado, esto es, la imagen que se forman los actores exter
nos acerca de un estado, incfyeiid elementos de valoracin positiva:o
negativa de ste. Tal prestigio puede servir al estado de diferentes
maneras; por ejemplo, desalentando acciones en su contra o incenti
vandQ . a Qt;ros a asociarse con l en iniciativas comunes. Por el con
trario, la ausencia de prestigio es..un factor de debilidad usceptible de
frustrar el logro de los objetivos polticos de un estado, que difcil
mente obtendr la colaboracin exterJJa. que requiere para implementar
sus polticas. Por esta .razn, el arma: del descrdito internacional a
travs de la manipulacin de las imgenes polticas es un importante
instrumento de conflicto entre las naciones, un elemento intangible que
puede tener consecuezj.ciaS
tangibles de carcter econmico e incuso
.
.
militar.
_ En segundo lugar, el anlisis moderno-el Qdex: destaca _ql!_e una
proporcin significativaaeJasrelacionesde poder o.-o;se. I><?Y,--<lirc
tamente en ei uso de la fuerza o en la amenaza de s Utilizacin. En el
-ssfi:ria'"lteiacioruii. ctemporneo. las bases de poder exhiben una
creciente diferenciacin, ya que los estados se relaciqnan n mltiples
y cacia vez ms variadas dmieiisforis. El "estado de guerra"
s."'6en la politfa mfrria.cfohaJ.
ei modelo a.Ii.rqco ( ver Captulo 1)
es solamente UI). punto de partida anilitico y una "ulti.ma ratio" en las
relaciones :,;ecprocas entre determinados actores estatales. Esto no quie
re decir que; la capacidad de los . estados para liQfar guerr- que se
apoya en .bases-illitares;-'ecoiomicas;aeiifco-ti'lcnolgicis polticas
. y administrativas, carezca de importancia; p9r el contrario, esta dimensin de las relaciones de. poder _iigue copstituyendo _un pc.to . entra!
. de la poltica internacional. Ello ocurre por varfas razo:t;,;es.
. 'la 'riida eri qe las mecanismos "d cooperacin inre.rhiorial sean fr
. giles :.....y por
tiendan f#ilmente
debilitarse y.,atfu rcnnperi?'e:=,
- pufilen recobrar significacin los factores tradicioes. de poder: Por
ejemplo, en; circunstaricias'politicas y econmicas riorniles, lc,s grandes
importadores de petrleo consideraban que el b.stecimiento del pro
ducto eta, :un problema fundametalmente comercial. En cambio, en
yace
-que
en-
tanto
138 D _ Los actores internacionales
El estado como actor internacional. LI 139
el contexto de las severas cnsis petroleras de la dcada pasada se

record prontamente que estas relaciones tenan una importante dimen
sin poltica. Bajo esta definicin de la situacin, en algunos pases
importadores se llegaron a ventilar proposiciones de uso de la fuerza con
el fin de asegurar suministros bajo determinswas constelaciones de
conflicto. Segundo, diversas interacciones, que e n s mismas tendrian
escasa relacipn con las iones poltico-estratgicas, se desarrollan
gracias a que prevalecen. ciertos marcos de'.poder i.p.temacional que pro
porcionan a los actores algunos elementos -por 10 general ru.ainJep.- .
_ tarios-- de or<;len internacional. El caso de las relaciones eritre ls
estados de Europa oriental, que se sujetan en mltiples aspectos al
ordenamiento emanado de la presencia hegeninica regjonal de la URSS,
es ilustrativo. El orden de la "Pax Britannica" en el siglo XIX es un
ejemplo de influencia meilOS directa del marco poltico, pero es tal vez
el caso histricamente ms importante de la poca moderna (ver
Captulo 3).
Keohane y Nye, cuyos estdios sobre la interdependencia en el
sistema internacional no se caracterizan por un nfasis en los fac
tores de orden militar, no desconocen que, en la medida en que no se
consideren en una relacin los factores de costos y motivaciones, - "pre
valecer el estado con fuerzas milities superiores"; y que-"el poder
militar domina al econmico en la medida en que los medios econmicos
por s mismos probablemente sern inefectivos contra el uso serio de
la fuerza milltar", la cual "en las peores situaciones es necesaria, en
ltimo trn;rlno, para garantizar la supervivencia".19 Esta aseveracin
no implica, desde luego, que se estnne racional cualquier mo _ interna
cional de -1a fuerza que corresponda superficialmente a los criterios
mencionados, o que el w,o de la fuerza contenga una garanta efectiva
de supervivencia. En-per lugar, es.posible que la decisin.d,e recurrir
a la fuerza '$e delia a la constatacionprevia de-lajalta de .poder poltico
mi.' estado para iogi-1:1,r
deternrlnado of>jetiv'; "eii '.est'os clSs;-el
uso de la fuerza probablemente ser el Cl:l,IIl.ino ms costoso para ase
.o num.tener un determinado inters estatal. El logro de objetivos
;por parte de un estado que no .recurre a la fuerza, o que se
.polticos
'limita mantenerla en un segundo plno, es una indicacin :mucho ms
segura de la tencia de una relacin de erectivo poder poitico. En
segUndo tn'lllno, como podr. apreciarse en los captulos 7 y Jl, la hip
tesis de utiliz$Cin :de las f"Q.erzas e$tratgicas de la .supeq>otencias en -
la era nuclear un.plica de hecho una amelUIZa a la . supervivencia de la
especie huttuma..solamente habra una pr, frgil y. controverlj.da
garanta de supervivel}cia en la medi-$ que no se rompa relacj.#
eje. decisivament_e
no
de disasin nuclear mttu!.; . ro, mientras
desarn.ie prQJ)'Osicin q_e im-_
l
f.ediante
el peligro de gnen,a'nUclear
pifoa rla tni:nslorinam.n radical C'def'sistn:ia.' ip.ternaciolllll no ser
posible de :ningn JllOdO prescindir de las dimensiones ph1ico-estrat_____gicas'ijefpodt!'r estatal. __- - --
- -- -
-- '
de
un
se
1!-}wberf;',K2Q811!! y.;Joseph Nye, Power

por .13aldwin, 'op. clt., pp. 2:J.:24.
a.nd
fnterdepfm4ence, JlP 1&-27, citados
Como consecuencia de la variabilidad, utabilidad y diferencia

cin de las bases de poder de -los estados, las posiciones de poder
internacional no son nicas y uniformes. Como se ver en el Captulo 9,
que analiza los factores de multipolaridad, un estado que es fuerte en
una dimensin del sistema internacional, puede ser relativamente dbil
en otra; un estado . que es dbil en. diversas dimensiones de poder,
puede poseer -.una dimensin crucial. de poder que le permita gravi,tar
efectivamente en el comportamiento de estados considerados mucho
ms poderosos. Esta hiptesis se refuerza en la medida en que se ex,ija
_ a todo anlisis de Per /i:-1.!t. a quines Lm....rg__zicicfu_cQ..
qu materias se pretende ejercer poder, as como la cantidad de poder
a que se aspira y la que se obtiene al cabo de cierto 'Hempoy-de-- un--cojto- de-esfuerzos polticos.
Los destinatarios del poder, aquellos sujetos respecto de quienes
se -trata'
'constlfuyen lo qe
y- Kaplan denominan
el domliiio_-deT
.a. descripcin del dominio del poder estatai es
geogrfica cuando se refiere al rea en que se presume consolidado el
poder de un estado. Cuando esta presuncipn no se cumple1 este tipo
de descripcin se vuelve poco confiable: una parte significativa del
territorio no se encontrar bajo la jurisdiccin efectiva del estado.
La descripcin es demogrfica cuando se trata de cuantificar la pobla
cin bajo la jurisdiccin efectiva del estado (parte de la cual puede
encontrarse, eventualmente, fuera de su territorio), y es poltica cuando
identifica a los actores polticos cuyo comportamiento se estima con
dicionado en alguna medida por el ejercicio del poder del estado. En'
trminos generales, el objetivo del ejercicio del poder en esta dimen
sin consiste en: 1) asegurar su dominio interno y 2) adquirir cierta
gravitacin internacional, extendiendo el dominio a algunos actores
situados fuera del territorio nacional. Un_ am_plio dominio depoder es
un imJ;Jortante componente de poder
naciorui.l, mientras que la_ prdida
del dominio
grave imiena.za'afestado, que puede llegar a
hacer zozobrar su supervivencia. Sin embargo,_ _e.strategia de a,mplia. cin del dominio, especialmente en' el .nibto externo, exigei asignar-]m:"
'"'portaiitesreciirss esta:t.les En el evento de sobreexterisoi de los obje
tivos de dominio en relacin con las bases o los recursos disponibles, la
situacin del estado puede volverse crecientemente precaria e inestable,
con menoscabo de su posicin en el sistema internacional.
El alcance del poder se refiere a las formas, materias y aspectos
defcomportamiento--de los sujetos incluidos en el domirilO:del poder, respecto de los cuales el estado pretende ejercer poder. Una estrategia.
limitada de poder p11ede apuntar simplemente a que los sujetos en el
dominio se abstengan
cua.lquier comportamiento que
-- fiIasu inters. Este tipo de -estrategia es apto pera
potencias esiiiicii:iai(''saHsfechas", cuyas polticas externas procuran
mantener el statu quo. Alternativamente, el estado puede pretender que
los sujetos . en su dommio. 'contribuy.n positivamente a la - materiali
zacin de determinados intereses. A diferencia de la primera_ estrate,
'que es disasiva, sias9ulsiva, en cuanto trfa de'inovilizr recur-
de' ejercer;
'Lasswe:if
pOder.
interno esuii
como contrario- a
de
eY-estiido-cie:: -

sos para fines estatales/ lo que es ms propio de potancias que buscan
desafiar el orden interneiruif preva.J.ecie.nte: Ta.Inbin infly"e-hstas
--estrategias las preferencias y"ls esiifos pragmticos e ideolgicos de los
actores estatales. As, Gran Bretaa pudo en el pasado :manejmj con
relativa facilidad su vasto imperio poltico y econmico, debido a que
en general los objetivos britnicos de poder . se limitaron a evitr de
parte de los sujetos en su dominio ciertas acciones que se consideraban
incompatibles con los intereses imperiales, como la cesin de bases
milita,res a otras potencias o la instauracin de polticas comerciales
proteccionistas. En cambio, las dicultades que ha tenido la URSS
para controlar los estados de Europa centrhl y oriental despus dej 1945
pueden atribuirse, entre otros factores, a que el proyecto sovitico de
dominacin es de alcance vasto y profundo, orientndose a una vfrtual
transformacin de .dichos estados
segn
los lineamientos del modelo
1
sovitico.
En estrecha relacin con el problema anterior, el alcance del oder
comprende desde comportamientos afectados tangencialmente ppr el
tado hasta comportamientos polticos, conmicos, sociales, religio
sos, filosficos y estticos, que se trata de subordinar ntegramet>.te a
los designios estatales, conformando un proyecto poltico d_-_tipo icom. prensivo y totalitario. En el primer caso, la reconciliacin ..entre el
ejercicio del poder por P- P:!:l:-Jtn estago . y la sobelJ!,Dia e indpen- ..
dencia de los dems estados pQr).,.__-genei:l no resulta problemtfof3,; en
cambio, en el segundo, b.J,n: _,.slo. una poltica de carcter manifiesta
mente hegemnico podr satisff)os requerimientos de la estr1tegia
de poder,
,
El peo .o cantidad de poder, en .fin,_un concepto comprensivo
qese-fe"fjere-a: fa probabiliclacfcie
que el actor estatal logre materihliza.r
ir
j
---,- <leteiiniriaf:isoojetivos a.e 1der:se ffa. en otras. pafabras;a una:
variable dependiente, cuyo comportamiento se procura explicar en funcin de las bases de poder y dems variables que hemos desarrollado;
1
ello sin perjuicio de la influencia de factores circunstanciales y 1otros
de dificil ponderacin, como los niveles !le destreza en l.. 18llipula
cin de oportunidades y restricciones en eL ejercicio del poder por
de los individuos en roles de gobierno interior, mandos militares y q-gos
diplomticos.211 El peso del poder admite di;versas gradaciones, que com
prenc;len desde las situaciones de determ.4mcin prcticamente ttal y
permanente del comportamiento de un actor por un estado, pasando
por diversos tipos de relaciones negociadas, hasta situaciones de escasa
y ocasional gravitacin. Tambin es posible' disear esquemas de anli
sis para identificar en orden de importancia relativa a los estados que
. ejercen poder frente a un determinado actor. En todos los casos, sin
embargo, no debe perderse de vista la especicacin
y
.
: de
,. las fonhas
,
,
los. aspectos en que ste recae.
.
. En relacin con este concepto cabe advertir, por ltimo, que 1 debe
_____,._,,___ -------------'---------------
.........
"
parte
evitarse la conclusin precipitada segn la cual el poder se probara

simplemente a travs de la "lista de xitos" que un actor cree hber
alcanzado frente a otro u otros. Tambin se siente el efecto del poder
i
en
la mantencin silenciosa de ias situaciones establecidas, en
.
- actor' no requiere- instigacin de otro para"seguir iia-detenninada linea
de comportamiento. En este caso, uno y otro se atienen a un patrn
consolidado de relaciones: la parte favorecida sabe que es poco pro
bable que su ventaja sea desafiada, y las dems anticiparn consecuen
cias adversas de eventuales acciones destinadas a alterar el estado de
cosas existente.
que w
EL INTERS NACIONAL
Las acciones estatales. se orientan fundamentalmente a procurar ven
-- tajas para el propio estado. La consideracin preferente de los gobiernos
a la ui;Uidad del respectivo estado se expresa, .como criterio analtico
y prctico, en el principio de inters nacional. No obstante, no es po
sible determinar "a priori" y de manera racionr.l y objetiva la esencia
del inters nacional. Pretender tal capacidad equivaldria a sostener
que los gobiernos deberan seguir, en nombre de una pretendida certeza
cientfica, una poltica determinada, o sea, radicar la guia de la poltica
exterior en el analista de la poltica internacional. Tampoco afirmamos
la nocin del inters nacional colho un criterio normativo o tico, lo
que implicara adoptar una perspectiva de anlisis que no es la de
este libro.
Una alternativa seria sostener que el inters nacional no tiene con
- . tenido especfico, pero requiere_ la costimte jul.acin de recursos
- para
l _]icipf del poder. Es efectivo que, en general; los gobiernos
-- procran aumetar"'ioitniveles de poder de los estados respectivos con
el fin de mejorar sus posiciones relativas frente a otras colectividades.
Tambin es cierto que la roaximizin del poder .nacional__no_es...JUl
, P!i..enfrnismo,.sino.un-instnunento_pa.ra,_fings_JJU.:i:!.c:.>res. No obstante.
limitacines_.
- ulacin de recurs de poder se enf!_enta co
mtemas y externas. En los estados no totalitarios, tal poltica ser ';-f::(.
blanco de criticas y generar oposicin en cuanto implica gnar recurSO
fines_estatales CU'Y_'.S_beneficC>S.-S?Ciales dificeilte se_p
oen, mientras sus costos son altamente VJS1bles. ;F_rente a otros estados,
51Ja acumulacin se lleva ms all de cierto''fpnto .:...mcya aete:mii0
--niiciii es problemtica,:.:;.... se generarn reacciones adversas de actores
que perciben en dicha poltica una amenaza . a su seguridad.
- mdo; se-po'cfra entrar'-eii w"-cfrclo vcioso de acumulacin compe
titiva de recursos de poder que, en ltimo trmino, no favorece a nin
guno de los participantes.21 ste es el proble:rpa bsico de las carreras
armamentistas.
Aunque el nteres nacional no se puede definir como una esencia,
serfiis._
ne-este'
,1
211 La exposicin clsica de estos conceptos es I la de Harold Lasswell y Abtaha$

Kaplan, Power nd Society, New H!lven, Yale University Press, 195{1.
21
En este. sentido, Aron, op. cit., pp. 342-343.

. diversos actores nacionales pueden coincidir en la promocin de deter
minados valores. Para fines analticos, el inters nacional consiste en
inferencias y percepciones acerca de preceptos de comportamiento por
parte de quienes elaboran las-polticas exteriores. La.naturaleza y el conde los mfereses
. tenido concreto el inters nacional -o, mejor
naclonales- dependen, en este sentido, del contexto poltico y cultural
'ste. modo;establece.
dentro del cuiil s fri:rinulan. las politicas:22
illmeisiones externas e internas de la
definicin de estos intereses.
En atencin a su condicionamiento interno, es inevitable que las
definiciones de intereses nacionales que se encuentran en los estados
reflejen en diversa medida intereses subnacionales, sean stos d cla
ses, regionales, religiosos, econmicos o tnicos. El grado de condicio
namiento de las definiciones depender de la influencia relativa. de los
actores subnacionales, as como de sus particulares visiones intema
.cionales. Pero es posible que, aun existiendo fuertes influenc_ias. de deter
minados grupos, stos profesen puntos de vista y posean perspectivas
altamente internacionaJizada.s acerca de la situacin del respectivo esta
do en el mundo. Dos ejemplos de influencia subnacional son el influjo
de los crculos conserva.dores de Prusia en la poltica exterior alemana
_del II Imperio (1871-1919) y la. larga identificacin de la. poltica exte
rior de Estados Unidos con los puntos de vista de las lites poltico
econmicas de los estados del Noreste de la Unin.
En el seno de un estado tambin pueden coexistir diversas pers
pectivas sobre la naturaleza. y las exigencias del inters nacional, las que
sern sostenidas en los procesos de elaboracin de las polticas exte
riores por burocracias, grupos e individuos identifica.dos con tradicio
nes y puntos de vista. orga.lizacionales de ministerios de defensa., canci
llerias, servicios de inteligencia., ministerios econmicos y otros actores.
En algunos ca.sos, las trayectorias y el peso poltico de un reducido
grupo de destacados actores internos constituirn los factores decisivos.
Entre estos participantes suelen negociarse las diferencias de contenido
y estilo que se dan, por ejemplo, entre las visiones generalmente ms
conciliadoras de las cancilleras y las perspectivas de tendencia ms
c onflictiva que emanan de los ministerios de defensa. y de las fuerzas
armadas. En la medida en que la oracin gubernamental se vuelva
altamente compleja, en que las burocracias desarrollen sus propias bases
de poder, en que determinados individuos en posir,:iones claves tengan
gravitacin personal en la. politica del esta.do y en que el liderato poltico
superior no tenga la. capacidad y /o la. motivacin para. imponer vertical
mente sus propias perspectivas de poltica. exterior, las . definiciones
del inters nacional surgirn de complicados procesosde .egoci;ciii
. y compr>tiliso entre distintos segmentos e individuos participantes n ----
la poltica organizacional y la poltica burocrtica.23 Al m,s alto iivel
unaestrecJm-reacin entrEda
be
rucho"'
22 Morgenthau, op. cit., p. 9.

23 La obra principal sobre este tema es de Graham Allison,
Boston, Little, Brown, 1971.
se'
Essence of Decision,
poltico, estos procesos polticos pueden terminar imponiendo una. lgi

ca de supervivencia y fortalecimiento de los actores sobre los reque
rimieIJ.tos -frecuentemente impopulares- de la diploilacia. y las pos
turas estratgicas. J. B. Duroselle cita como ejemplo de esta tendencia
la falta. de vol11tad del binete francs
tomar mdas efectivas
contra la recuperacin pe>r parte de Adolf Hitler de la
desmili
del :En, establecJda despus de. la era Guerra Mundia.1.24
En un afn de eralb:acin, Alexis de Tocqueville lleg a preguntarse
si las demQcraci:ls se encuentran en sitacin de permaente c;lesvenja
en sus politiCB:S exteriores frente a las autocrcias, por cua,nto estas
ltimas dispo:11 de una amplia. capacidad de manipulacin :poltica
en nombre de sus definiciones no consensuales del inters naciona1.
Es posible que muchJLS veces las democracias otorgen la ventaja a que
alude el gran es9ptor fl1:J.cs. La evic;le11$ Istc5rica IQ.tJestra, :;:i. em
bargo, que jn los gobiernos utoritarios depen(jen en diversos
dos de consideraciones internas para elaborar sus pq;H,ti_ca.s ex.1;ernas
y que todos los enes requieren al cierto ,dto en .sus rela
ciones exteriores, o por lo menos evitar grandes frllcasos, para nso
lidarse y mantener I. estabilidad politi<:a. Por otra parte, en ias grandes
emergencias n.acinales, como las guerras, los regfmenes democrticos
eventuales desvenjas; ya que por. su na.tus
c ompensi con c reces
ral tienden a recibir altos niveles de apoy o iudadano. Sus altos
niveles de legi1:i,idad poltica les permif;en moviliz.r grandes energas
y recursos en _c;lefensa de ss intereses, snperaIJc;lo por este cpncepto a
los regmenes autoritarios. Nuevamente, la. moviliz.aoin britniC.11. con
tra 11,. Alemani,a de Hitler es - ejplo vlido. -e:!,
El siguiente an.lis '1e la. nocin de nacioilJ:ll. se basa, 4
las persp"ec
acuerdo on lo prevenido en loi; prrafos' llted9;
tiva.s '(le1os actores ge participan en la elaboiPn p.e las poUtica.s
lo
tene
. mendres' g!mns"c, es: inters
extenores.;.Efs'a"ncin
.-.
.C."-'---- -- ... ,Ca,.c:..
.... J>. .-. .
. En <:a.da
vua1, uacucipn dJ:plai.f;i :y criterio de euacin ge polf.cils
.
una..de estas diJneiones JJ,OS referimos a percepc>ns y <>il poli
tfcas acerca cdel actor ta;! en el sistema inteiO.ll1,\l, las qllj}
ten inferior m:gjmsu; rales y guias prcticas de .. COillp!)rt.amitCJ.\
estinta c$pa.tible c:>n. l
stiJs se tanto los . de lo qe
iters nJonal, <;onip de accin qe se consid' d.bl.
o 1$1, d@ ,o to a trtj.o como .11. .#l j.,4ep.tj.:11 !).e
9po?tc1.1.Ili ;WJiij.
para
zona.
sus
or
'e
/"-S''" .,.".-----,
se
-8::itli
t.es Cjill'11C$.t;i,.:
24 :Dw:ql5elle, op. cit,1 p. l.
144 D Los actores internacionales

1) Son imperativos: en la medida en que algunos intereses se petci
ban
vitales;:sifieren de ellos es mandatos de comporta
miento. conforman las premisas bsicai;;, de las que cualquier poltica
exterior dfcilmente puede apartarse, y fijan el rango de opciones que
se estiman permisibles en la accin diplomtica.
2)! Son speriores: frente a intereses percibidos como vitalesJ la
cultura. y 1.as-ooveciones p_olticas tienden a excluir, o al menos a
cuestionar fuertemente, las divisiones cotidiarui.s de personalidades, facciones, grupos y pdos que se toleran en el! proceso poltico "no".
El precedente_ histrico de esta nocin se encuentra en la tradicin
preliber de la primaca de la poltica exterior, qu tiene resabios! de
irrespobilidad poltica del gobierno y control bemamental exclu- sivo de los asuntos eriores. En cuanto los responsablesde la poltica
exterior actan, segn el consenso general; para. proteger el ins
nacional, se estima que son acreedores al apoyo de todos los secto;res
polticos. Esta concepcin se refleja en tradiciones cvicas comol la
poltica exterior bi o IJ1ultipartidos en varios pases. El descuido del
inters nacional, por el contrario, da lugar a los ms severos enjuiia
imentos polticos.
.'
3) Son de largo plazo: aunque por lo general se proclaman como
plazo,
en el ;'largo
permanentes, los intereses cambian solamente
.1
.
1
como consecuencia de grandes transformaciones en el, sistema poltico
internacional, de los ms grandes cambios polticos internos y de
caracteristicas de la cultura poltica -lo que Montesquieu llamara i"el
espritu de las naciones".
4)_- Son}!!!',nciabl.e!:..Jps ...inr vies conforman un ncleo
posiciones
polticas de un estado, cU.ya-1II1portancia se estima f;an
_
e
_A
.. grade-que-no pueden ser renunciados o abandonados sin incurrir i en
costos politics Jfrolilliitivamente altos. Tal'es-accioes-u onsiones. jge--nerm:ian . consecuencias coino la .prdida de estabilidad institucional
como
'
l1as
interna y/o la derrota poltica o militar ante otros estados. Frente a

alternativas tan. nefastas, se estima preferible la defensa de los inte
. ress vitales, alinqu ello signifique la gue:r,-ra. Wight, quien_ define ;los
intereses vitales en estos trminos, observa adems que los acuerdos
de solqciil judicial o arbiral de controversias por lo general excluyen
. las materias que las partes definen en esta categora de intereses.25
EI1 oposicin a los intereses vitales es posible definir otras cate
goras, como podran ser-1as::de hitereses importantes e intereses secun
.
darios; las caractersticas correspodlrites.
tifuiI
iente a partir. de la descripcin preceQente: son menos imperativos
que los intereses vitales, admiten mayores mrgenes. de disensin pbl
. tic., son ms variables y pueden ser objeto de renuncias y transacciode 1los
nes. sin generar las consecuencias poiiticas . anotadas en el
intereses vitales. Las diStinciones . entre estas categoras de intereses
deen
no son -para repetirlo nuevamente- de carcter. esencial;
;fundamentalmente a la trascendencia que los actores polticos atribu-
1>ueaen-aesarroliiirs
o
se
25 Wight, op.
cit.,
p. 95.
yen a diferentes elementos que conforman la posicin poltica externa

de un estado.
_Una__egun__c_!!mell.fil.9!!...'el tr:. 'Q.@1.JQm;il;t .!?A.. j; Aefi
__ nicin a partir -Va percepcin de ciertas constantes de.ll!
l?.P
miento en el sistema internacional. La tradicin diplomatica -qe
' comprende e ella los hitos ms exitosos de la trayectona-futernacional
del estado- demarcara el rango de polticas gp.e sestiman necesarias,
apropiadas y convementeU!_ra el fc>rtaieClliento del actor nacional.
Esta tradicin permitira identil'icarnnucleo -eductible de posfTo
nes nacionales convergentes; frente a las cuales deberan sopesarse cuis
dadosamente las nuevas alternativas y opciones de poltica exterior.
Por ejemplo, en el caso ingls, una opcin de poltica de alianza en
Europa debia considerarse en relacin con la mxima histrica de opo
sicin a cualquier asomo de hegemona continental poltica que se justi
fic en nombre de la seguridad britnica y del equilibrio europeo.
La tradicin diplomtica constituye, sin duda, un importante factor
de continuidad de las polticas exteriores. Se ha observado que hay
ciertas constantes que superan aun las . contingencias ms trascenden
tales de orden interno, como son los cambios de rgimen poltico, de
modo que incluso regmenes nacidos de revoluciones, como la francesa
y la rusa, adoptan prontamente algunas de las metas y los priiicipi:>s del
comportamiento externo de los regmenes predecesores. Esta tendencia
a la continuidad en algunos aspectos -especialmente los territoriles
permitira inferir que, ms all de las ms profundas divergencias entre
planteamientos polticos internos, habra ciertas orientaciones polticas
comunes, atribuibles tanto a la permanencia. histrica de las identida
des nacionales, como a las caractersticas ms fundamentales de las
respectivas situaciones nacionales frente a otros pases.
No obstante, el criterio de la tradicin diplomtica como fuente de
determinacin del inters nacional tiene serias limitaciones. Primero,
la tradicin diplomtica puede transformarse en la prctica en un factor
no slo de continuidad, sind tam,bin .de inercia y falta de creatividad.
En efecto, la tarea del innovador que se propone reorientar algn aspee. to de la poltica externa de _un esta.do que tiene una importante tradicin
internacional es incomparablemente ms difcil que la del actor pol
tico que se contenta con. seguir los lineamientos del pasado como cri-.
terio -probablementg,. superado- del inters nacional. El primero
deber probar los. mritos de la innovacin que propone, mientras la
bondad de lo esb!.blecid,o, aunque sea dudosa, no requerir demostra
cin; en algunos casos, se descalificar al innovador, criticando sus
ideas como poco confiables y peligrosas.
Una evidente desventaja del.criterio de inters nacional.en trminos
de tradicin es su inutilidad para los ,q.uevos estados, que carece:q.. de
trayectorias diplomticas de significacin. Sin duda, la tradicin diplo
mti,ca puede constituir un rico acervo de experiecias, que_.eri. los
. estados --conslida.dos. pefmite reconocer
tiempo las con
-cpicmes fundinentales
y convergentes paraef pas. Pero su fonnu:
i
1ai::i6n y defmici6i
es necesariamente un proceso lento de decantacin
.
-atravsdel
146 O Los actores intees
El estado como actor internacional D 147
de las grandes lineas y percepciones acerca del comportamiento externo.

ste entrega sus frutos en estados cuyas historias diplomticas se
miden en siglos, no en dcadas como OC\ll're en nWI1erosos nuevos
estados en la actualidad.
Por ltimo, la tradicin diplomtica no arroja mayores luces sobre
los problemas nuevos que irrumpen en la agenda ternacional, res
pecto de los cuales no es posible identicar un acervo relevante de
experiencias. Este problema se presenta en forma espee,iax1.en 11,gll.da
en el perodo contemporm.ieo, que se e1,1texa por la. rpirui amplia
cin de la agenda de poltica exterior, que .ha llegado a incltr temas
de alta especn, complejidad y novd, como son, por ejemplo,
los relativos a los fondos marinos o el control de armas. El .desafo
de determinar criterios de iners nacional fre a problema.s d,e ::esta
naturaleza. es uno de los ms difciles de la poltiet1. exterior con
tempornea.
Una tercera perspectiva pl!,I'a la discusi del intf'r M.t.g<>n
_e-yaj,11,oo!_
siste en especificar determinados. valores como cptetjos
de polticas concretas. El primero e estos valores . Para calquier
observador as como para:cwilqier-, participan.fe en el proceso poltico,
\.la supervivenci o conserv8l!_t'.l -- -?d .H. Cozp.o seala
Reyn.olds,-aliiiqe xista.--ciscepancm sobre 1;odos los dems pectas
del nter$; nacional, a pesar de que las exigencias concretas de diferentes
valores postulados choquen entre s.- se reconoce univerente que,
sin la existencia del -estado (con 'sus elementos de poblacin, terri
torio y organizacin poltica soberana), no podra realizarse inters
nacional alguno. "El mantenimiento .de la eJP,Stencia de la comunidad
es, por consiguiente, . considerado como la primera . de las metas que
deben constituir el inters lacional." 26
En trminos de la primera perspectiva i,;e trata, evidentemente, de
un inters vital. Por esta r,1Zn, muy poc()fi dudan de que, en el hecho
de amenaza grave e inminente a la s1,1pervivencia del estado, el recurso
defensivo a la guerra es legtimo. Solamente por eonsideracio:Q.es mora
les muy graves y .persasivas -como la de .evitar el sacrificio e impor
tantes sectores de la poblacin enttna baa que de 8.llemano sej;abe
perdida-, los dirigentes polticos de un estado podran determim1.r que
ste ha de entregarse sin l'1.1cha, o tras una lucha tan slo de ,carcter
fietep:rna.\n de te Jipo,
simblico. Es posible que, de adoptarse
los dipgentes :responsables alieten Ja esperanza .de na .pof?teriqr re
constitJ,cin del estaq.o por las vas de la liberacie:m .ziia. y/h e la
resistencia jnterna op.tra el estado opreot. COII,lCl_ejemplo. e -. gico cliJ.eJilB. se puede recprdar la ip:Q. ch aI.1.e.xiin. hi.tw:tj.
en 19.3,9, qe permiti.salvar a la pobh-o.e 1JD. crjjcioj:tif:rnte
-en }940.27
a un podero_so invaspr. Un caso anlogo fue el de puiu-
Pero la 'identidad de la colectividad poltica no pod.ti mantenerse
en forma aislada. Salvo algunas excepciones. <estados con polticas exte-
-'
una.
26
ReynolC,S, op. ciL, p..56.

n Reynolds, pp. cit., p. 52.
riores marcadamente aislacionistas, que no promueven relaciones acti

vas con otros pases), la ,c o
_ nservacin del estado exige velar por la
existencia continuada de
estados en
que se da una mayor
. identificacin poltica, econmica, cultural y estratgica. Por ejemplo,
los ciudadanos de los. estados. latinoamericnos generalmente consideran
la conservacin - de sus respectivos esta.dos como intereses nacionales
vitales; pero no se limitan a defender este inters, por cuanto los esta
dos de la regin difcilmente podran mantenerse en forma. aislada. Por
esta razn y a pesar de cualesquiera diferencias polticas contingentes,
tienden a oponerse . las licciones forneas que perciben como amenazas
a estos intereses bsicos.
_Qo valor ampliamente identicado con el inters nacional es !a
seguriqad. En la gran iayora de las colectividades estatales hay virtual
unanimidad en estimar que el estado no debe ser objeto de amenazas
externas a su integridad poltica y territorial y que, en caso de produ
cirse tales amenazas, el estado debe contar con medios polticos y mili
tares apropiados para conjurarlas y repelerlas. El apoyo de individuos
y grupos a actores externos que se perciben como fuentes de amenaza
a la seguridad generalmente se define como un acto de traicin l
inters del estado, .9.'!:!)as leyes sancionan severamente, por cuanto la
seguridad,_ como la supervivencia, es. un teris nacional vital.
En_ muchos paises; especialmente del Tercer Mundo, el desarrollo
econmico y sfar es valorio como un hlters nacional de gran ini- -portii.llcia: Es tan significativa esta cffroeD.siif que se ha legado a vin
cular el desarrollo con la seguri y la misma supervivencia de los
estados, puesto que se percibe el subdesarrollo como una fuente de
debilidad. y, por tanto, de vulnerabilidad. Para los estados con economias
altamente desarrolladas, el inters correlativo sera la mantencin del
liderazgo econmico internacional (no corresponde entrar aqu en la dis
cusin de las relaciones de conflicto y cooperacin que plantea esta
dualidad de interess). Se trata, para algunos pases, de un inters vital,
y para otros de un inters importante ..
Por ltimo, el inters nacional puede ser definido en algunos pases
de. modo tal que incluya fa proyeccin- de algunos va.lores polticos en
-efe:rterior. Por ejemplo,. ha sicio una tendencia de la poltica exterior
norteamericana la proyeccin de los"valores polticos de Estados Unidos
en Amrica Latina y otras regiones; la URSS define su inters
na.eri termios' de la propagacin internacional de las tesis polticas del
Partido Comunista sovitico.1Tal definicin del inters nacional es, por
cierto, incompatible con los -cncies -de 1a dipfo:niac:ia tr:iccfonal, que
prescirulia ..de icis'm:ibiemas de ordenamient- mt.e.:rno_ .. de los et:'dQ:;;_,_::._
-'En algunos esfa:dos esta proyeccin externa se estima impor'fante por
que prevalecen definiciones polticas ideolgicas y aun revolucionarias-;
en otros no pasa de ser un inters secundario.
La existencia de posiciones convergentes acerca de la naturaleza
del inters nacional no excluye las diferencias relativas a la impor
tancia de cada uno de los valores que lo conforman, a las exigencias.
que derivan de cada uno y al nivel de sacrificio de un aspecto del
a.queifos
los,
nacfo
148 O 'Los actores internacionales

inters nacional en aras de otro. Por ejemplo, algunos actores suelen
dar mayor importancia a las exigencias de seguridad debido a que
perciben mayores y ms graves amenazas externas que otros; stos,
por su parte, probablemente sostendrn que1 una poltica de alta aSig
nacin de recursos para la seguridad del estado se logra a expensas fde
metas de desarrollo, y ms adelante agregarn que el descuido pro
longado de las ltj;g}as podra llegar finalmente a atentar contra la
propia seguridad. o)existe, por tanto, un inters nacional fij(!__I...i:mt.
Wetedo, sino n:isl:iienun conjunto del ores politcos qu ..!!.
socialmente compartido en diversos grados CUyas demandas e rmpli
cRcfoesEispecfficas S(?e'!'J._pueden detenlllrsee"so de cada
proceso poltico ria.Cional. Mietras-nayi'+sea:.eFivel de consenso
:_E9.litic.Q---cerca de las exigencias del ntrs'iiacronar,iiyorserlaoo"n
.. _yergencia_de..pO.SlClQJl!t.al EtVJ!Jr alternativas d1!9litica. Xterior I en
funcin de dichas exigencias. En cambio, una amplia dispersin I de
puntos de vista en materias_ relativas al inters nacional ser siempre
fuente de las ms serias dificultades para ,los gobiernos. .
No podria concluir este prrafo sin una breve mencin de la rela
cin entre el inters nacional y el inters internacional. Las dificultades
para determinar la naturaleza y las exigencias del inters internacioal
son formidables. En efecto. como se ha expresado anteriormente,! la
fijac;in de ctierios acer<::a del,ji: aci_qende de la existen
-cia '? _ _actores poticos_ inte_C>fi, .C.1!Y5 __ p1,,:rcepciqp.ea.:1t1?1P.-cidan raz9a
blemente en torno de ciertds'criterios de relevancia, valores y tradiciones
polticas. A nivel del sistema internacional se asiste a la proyeccin
el"'lisceao globa.l;"siii'que
de los respectivos. intereses nacionales
--por-Iogee_fi:imyeies ele consensojiaiogos a los queprevalecen
en los estados -que poseen11IBtitclones politicas-representativas. Si 1:lien
suele haber acuerdo en torno de proposiciones generales, como la solu
cin pacica de controversias y. la cooperacin para el desarrolloJ es
muy difcil alcanzar consenso cuando se trata de lneas especicasl de
accin, tanto a nivel global como regional. Frente a los intereses y
polticas nacionales, qe se perfilan de manera relativamente nitida, 1 las
definiciones de intereses internacionales son todavia vagas y difusas.
Io mismo;1asemortaefoes supi:litar - dete:fm.iiiai.i.os Iiifurirss
nacionales al inters internacional, que suelen encontrarse en las reso
luciones de las organizaciones internacionales, generalmente tienen escasa acogida en los estadqs.
1
eii
--Por. ..
LA POL!TICA EXTERIOR
if::.a poltica exterior es el conjunto d actividades polticas meditfi,i

::las cuales cada estado promueve sus mtereses frente a otros estadmj}
{Desde que 1as organizaciones internacionales de tipo intergubernmtten
el sistema
a tener
han
. tal
-------- de. cierta ---significacin
.. --.. .. . roles
---- comenzado
---- ..eii
.. -.,_.... ...
.
.... - ..
1-. t _ig_g_i, e :P.11 ente.lltiido. q11 la polticii_ exterior ce>.1.l!Pre t;a.mbin Tasrelaciones _ge cooperaci9n, _y co:nflicto con estas entiruide}-rtal
.
,t
E_l estado como' actor intnal O 149

criterio supone una extensin no muy considerable del concepto, puesto
que las relaciones de los estados con las organizaciones interguberna
mentales son en buena medida condicionadas por las relaciones con los
dems estados que las integran.21
La concepcin tradicional' de las polticas exteriores se basaba en
el postulado de la primaca de este mbito de la poltica sobre los
requerimientos de la poltica interna, que se afirmaba como una conse
cuencia del principio de inters nacional y de la idea de razn de estado.
Segn este planteamiento, la promocin efectiva.de los intereses de la
colectividad exiga el reconocimiento de la competencia exclusiva dei
gobierno en ia conduccin de las relaciones exteriores, para lo cual
ste .poda utilizar todos los medios disponibles en la sociedad, cuyos
itreses deban subordinarse a las exigencias superiores del estado,
1?egn determinase soberanamente el gobierno. Frente a esta posicin,
identicada con el control monrquico e irresponsable de las relaciones
exteriores, el liberalismo poltico dio origen a la nocin opuesta, segn
la cual la poltica externa debia subordinarse a los requerimientos y
opiniones prevalecientes en la sociedad. Si el pueblo es el soberano
poltico, el gobierno debe atender los intereses populares mediante su
poltica exterior, debiendo hacerse responsable de sus acciones y omi
siones frente a los rganos polticos internos y frente a la opinin
pblica. De este modo, se afirma implcitamente la primacia de la pol
tica interna.
Actualniente se reconoce que toda separacin o distincin entre
r
olllic interna ''exteffr es'sofamente "de 'carcter analtico. La. '.o--u.;
estados
i. . "otros
-----------______J2!ectos
.
...--- .. -------------------
.
. - - pryecta'i.a.cia
.::::_)>_<?!!gqa _!!! de -- ii. estado:.. :Eti __egtllldo lar, la '?-:rr - contiene las reacciones estatales a las condiciones (estructuras y___pro-
-- ca "exterior
as
relvailtes"ci:
-""ce9jfp)i.y!liecieresee1--sistenia Iternfo::-t;l!P.Siiif
t!i,i1
---de ellas a los agentes polticos :iriternos. De esW.P}O!Q, J..a.. pqlj:ti,ii;lriijf
no se sustraea-bi'"mlluencia .er sistenm'iiternaciona.. El gn1do.de.co11:
c-ta.
-di.910:nam.ieilto x:ecproco depende de la pos,icin de podr
.:_,,.: de_ Sll.s_t:i:-ategi_1(:i:fu;- y del grado de compatibilii:lad entre sus
posiciones polticas y las fuerzas y tendencias prevalecientes en el sis
tema internacional a nivel global, regional y bilateral. Tratndose de
"iiefsiste
- una potencia, el efecto de las polticas nacionales
ma internacional puede negar seriiiliy.l!f:>e"rti'iite; ocurre en el
cso---a-e-1as-palticas economicas de los Estados Unidos, que tienen
amplias repercusiones muncfiares.-E cw:nbitr,1>ara.1os pequeos esta
dos es ms notorio el condicionamiento externo de las polticas internas.
No obstante, aun los estados ms poderosos enfrentan limitaciones en
el mbito internacional, y las potencias menores disponen de algunos
mrgenes (aunque precarios) de. maniobra internacional as como de
decisin poltica interna .
sobre lo interno, o viceversa,
JLa idea de una primaca de lo externo
,
---- - .-- ____________________ __ ___ - - ----
. ---- ------- -....__..,___,,_______..
28 En esta parte se ha utilizado parcialmente el articulo "Atissenpolitik"; de
Reimund Seidt!lmann, en Pipers Wrterbuch zur Pol_itik, vol. 5.
a
de..
a riivei
___
._

1 - Wilhelmy - Politica Internacional

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POLTICA

Grupo Editor latinoamericano

Coleccin ESTUDIOS INTERNACIONALES

Una pa rt e de este libro se elabor dentro del marco del P rograma de

Colaboraron en la prepa racin de este _libro:

Diseo de tapa: Pablo Barragn. Impresin interior: Edigraf. Impresin de

El presente libro est destinado principalmente a la docencia uni\rer-

1 Daniel Colard, Les elat.ions Internationales, Pars, Masson, 1977, p. 53.

El estado como actor internacional. O 121

120 O Los actores internacionales

poltica, el rasgo distintivo del estado es la posesin del monopolio .

2 Adaptado de North y Thomas, citados por Gilpin; op. cit., p. 15.

En suma, el estado como actor internacional se caracteriza por los

1. Es una entidad poltica en cuanto es regido por un conjunto

Los siguientes prrafos se dedican a un examen de cada uno de

122 D Los actores internacionales

El estado como actor internacionai

de mayor poblacin en el mundo, en 1962 y 1983, con una seleccin de

k. W. Deutsch, The Analysis of

Banco Mundial, The World Bank

Las poblaciones de China y de la India son de tal magnitud que

ejercicio hipottico sirve

124 O Los actores internacionales

El estado como actor internacional O 125

Si bien los cuatro estados de mayor poblacin son potencias nucl

el sentimiento de nacionalidad a travs del cultivo del mito en una heren

El estado como actor intenzacional O U7

126 O Los actores internacionales

Atlas, Nueva York, Simon and Schuster, 1981, cuadro 32.

128 O Los actores internacionales

El estado como actor internacional

portancia, como se observa en los casos de los principales estados de

flictos territoriales siguen ocupando lugares de importancia en la agen-.

El estado como actor internacional O 131

130 O Los actores internacionales

cio en el siglo XIX (Ver Capitulo 3). La intervencin, en tercer lugar,

132 O Los actores internacionales

El estado como actor internacional O 133

expuestos en este pafo permiten fcilmente concluir que las acciones

En Aftn. por ejemplo, tal asistencia debia tener por objeto

Manfred Wilhelmy, "Es Afganistn un Vietnam para la Unin Sovitca?",

Estudios Internacionales 70, 1985, pp. 302-333.

En el Capitulo 1 se caracteriz el mbito de la poltica internacional

134 O Los actores internacionales

El estado como actor internacional O 135

donde PP = poder percibido, e = masa critica (poblacin y terri-

is Aron, op. cit., p. 81, con ligeras modificaciones.

El estado como actor internacional O 137

. 136 O Los actores,_ internacionales

Cline aplic esta frmula -operacionalizada a travs de diversos

17 Clifford German, citado por Russett y Starr, op. cit.;p. 152.

ciado, en cuanto describe y explica las situaciones de poder en teJ,"ID.inos

138 D _ Los actores internacionales

El estado como actor internacional. LI 139

el contexto de las severas cnsis petroleras de la dcada pasada se

1!-}wberf;',K2Q811!! y.;Joseph Nye, Power

fnterdepfm4ence, JlP 1&-27, citados

Como consecuencia de la variabilidad, utabilidad y diferencia

El estado como actor internacional O 141

140 O Los actores internacionales

evitarse la conclusin precipitada segn la cual el poder se probara

211 La exposicin clsica de estos conceptos es I la de Harold Lasswell y Abtaha$

En este. sentido, Aron, op. cit., pp. 342-343.

El estado como actor internacional O 143