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* Sentencia N 8 17/08/2001 "GARCIA, Eduardo Daniel Jos y otra Accin declarativa de

Inconstitucionalidad".
ACCION DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD: Reforma Constitucional: Control
Judicial: COMPETENCIA: Tribunal Superior de Justicia. Inters Legtimo: Inters simple;
Legitimacin para actuar. Actos de gobierno o polticos: Actos institucionales.
CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES: Constitucionalidad de lay 8947 y Decreto 1700/01.
1. Los tribunales tienen y asumen el ejercicio de poder poltico en los sistemas de control
jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes y dems actos estatales (sistema
americano o judicial) en la medida en que ejercen la potestad de evitar la aplicacin de
normas mediante la declaracin de inconstitucionalidad. Es un poder o facultad
dempecher, o sea, de contener a los otros poderes, que se traduce en la no aplicacin al
caso de la norma estimada violatoria por la Constitucin Nacional
2. La reforma constitucional es un proceso que se integra con la actuacin sucesiva del Poder
Legislativo, que declara la necesidad de la reforma y determina los puntos a reformar y del
Poder Constituyente, ejercido por la Convencin convocada al efecto, que decide la
reforma, en relacin a los puntos para los que ha sido convocada. El primero de esos actos
(declaracin de necesidad de la reforma y convocatoria a la convencin) tiene la forma de
una ley y rene las condiciones que habilitan la competencia del Tribunal Superior de
Justicia para juzgar su constitucionalidad (art. 165 inc.1-a de la Constitucin Provincial).
Ello as porque al excitar el ejercicio por el pueblo de la Provincia del Poder Constituyente
(art. 195 Const. Pcial.) y fijar reglas a la Convencin que ha de representarlo, asume el
carcter de norma abstracta y general, susceptible de la accin que nos ocupa.
3. Si es el Tribunal Superior de Justicia el rgano habilitado para dirimir los conflictos que
puedan plantearse entre la Legislatura y la Convencin Constituyente (Art. 165 inc. 1-b
Const. Pcial.) y para juzgar luego de sancionada, la validez constitucional de la reforma
(Art. 165 incs. 1 a y 2, ib.) no sera coherente negarle competencia para juzgar la validez
de las normas mediante las cuales la Legislatura fija la competencia de la Convencin,
toda vez que tal requerimiento es formulado por parte interesada. Tal conclusin colocara
innecesariamente a los convencionales en la incertidumbre sobre los lmites de su potestad
reformadora y arriesga el dictado de una reforma que merezca luego la tacha de
inconstitucional.
4. Si la actividad poltica se enmarca en la juridicidad, de all deviene la potestad de los
jueces para controlar si el ejercicio de la funcin pblica condice con el orden jurdico
vigente. Si el acto institucional o poltico forma parte del orden jurdico, el control judicial
debe revisar si efectivamente ha sido correctamente ejercido dentro de ese universo de
derecho, cuando es susceptible de agraviar situaciones jurdicas subjetivas (derechos
adquiridos, intereses legtimos y difusos), de fuente directamente constitucional. Ello no
implica revisar su esencia o ncleo interno, sino slo su contorno externo e insercin en el
sistema ordinamental. Consecuentemente, el control se extiende sobre los aspectos
reglados, legal o constitucionalmente, la competencia, el procedimiento, la forma, entre
otros aspectos. Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, el contenido intrnseco, la
libertad de apreciacin de la oportunidad, mrito o conveniencia, ni la posibilidad de
eleccin entre varias opciones vlidas dentro de la juridicidad, porque ello implicara
violentar la divisin de poderes y su zona de reserva. De all que, conceptualmente, estimo
ms adecuado hablar de control del procedimiento de conformacin del acto poltico dentro
de la juridicidad constitucional. ( Voto del Dr. Sesin por sus fundamentos).
5. Reducir el mandato de los legisladores, mas all de la decisin final que se adopte,
conforme a la postura que en su caso se recepte en funcin de las caractersticas y
vicisitudes que predeterminan un momento histrico dado, es susceptible de agraviar un
inters personal y directo, diferenciado del resto de la sociedad, por lo que ha menester la
admisibilidad de la revisin judicial. En el caso de autos al no haberse concretado la
reforma constitucional reduciendo en forma real y efectiva el mandato de los legisladores,
sera prematuro juzgar en esta etapa del procedimiento preconstituyente la
constitucionalidad o no de la limitacin temporal de los mismos. Pero nada empece la
plenitud del control judicial respecto de la declaracin de la necesidad de la reforma por
cuanto, an cuando de por s no sea susceptible de agraviar un derecho subjetivo
concreto, s tiene la virtualidad jurdica para interferir en la esfera de quienes invisten un
inters legtimoen la regularidad constitucional del proceso de reforma.
6. La diferencia entre el acto de gobierno o poltico y el acto institucional es substancial o de
fondo. El hecho de que el acto de gobierno o poltico sea o pueda ser susceptible de
impugnacin ante la autoridad jurisdiccional judicial, y que el acto institucional no sea
susceptible de esto, es slo una consecuencia de esa diferencia.
7. Todo acto del Poder Ejecutivo, atinente a la marcha o funcionamiento comn u ordinario de
la Administracin Pblica, por principio ser un acto administrativo o un acto de
administracin, segn los casos. Los actos que no renan o no respondan a dichas
caractersticas, sino que tengan por objeto finalidades superiores o trascendentes para el
funcionamiento del Estado, en principio deben conceptuarse, actos de gobierno o polticos.
El acto de gobierno o poltico trasunta una directiva de carcter superior, pero siempre
dentro del funcionamiento normal del Estado. El rgimen jurdico de esas categoras de
actos, en lo fundamental, obedece a principios similares. Se trata de una diferencia de
hecho, de grado, meramente conceptual, no de una diferencia de derecho. En cambio, el
acto institucional ya no slo se refiere al funcionamiento normal del Estado, como ocurre
con el acto poltico o de gobierno. El acto institucional tiene an mayor trascendencia:
vinclase a la propia organizacin y subsistencia del Estado.

8. De esa bsica diferencia conceptual entre ambas categoras de actos, surge una
consecuencia tambin fundamental: el acto de gobierno o poltico del que
precedentemente he dado diversos ejemplos puede incidir, directa e inmediatamente, en la
esfera jurdica del particular o administrado, vulnerando incluso un derecho o una garanta
individual establecidos en su favor en la Constitucin; ello autorizara la impugnacin del
acto ante la autoridad jurisdiccional judicial. El acto institucional, en cambio, no puede dar
lugar a la expresada impugnacin de inconstitucionalidad, pues, por su ndole no afecta
derechos subjetivos de los administrados. Estos ltimos derechos recin podran verse
afectados, directa e inmediatamente, a raz de actos emitidos como consecuencia de los
mencionados actos institucionales. El acto institucional no se vincula o relaciona inmediata
o directamente con los administrados o particulares; se vincula o relaciona con los propios
rganos o poderes estatales, contemplando principalmente relaciones entre poderes
pblicos, siendo por ello que los administrados no pueden impugnar el acto institucional: no
son parte en el mismo, careciendo entonces de accin para impugnarlo.
9. En principio, los actos institucionales no resultan susceptibles de control judicial, salvo que
los mismos afecten derechos o intereses legtimos de los ciudadanos. As si se impugna la
ley que declara la necesidad de reforma constitucional y las medidas dictadas a tales
efectos, actos jurdicos que pone en marcha un proceso de la envergadura jurdico, poltico
e institucional como es la modificacin de uno de los Poderes Constituidos del Estado
Provincial, queda comprendida, sin lugar a dudas, dentro de la categora jurdica de acto
institucional y por tanto exento al control judicial en orden a su legalidad o regularidad.
10. Nuestra Constitucin Provincial aclara que debe designarse con precisin el punto o
puntos que han de ser materia de aquella (art. 196).Fijar el punto a reformar, obviamente
no incluye la expresin de cual es el contenido de la reforma, sino tan slo delimitar la
materia sobre la cual la Convencin est habilitada a pronunciarse. El texto constitucional
no admite otra interpretacin, ni literal ni sistemtica. La armonizacin de ese texto con la
economa del sistema que instaura la Constitucin en relacin a su reforma, conduce al
mismo resultado. Suponer que la Legislatura pueda imponer reformas a la Convencin,
importara conferirle a aqulla (Legislatura) el poder constituyente que claramente le
corresponde a sta (Convencin). Si se ha conferido a la Legislatura la potestad
preconstituyente de declarar la necesidad de la reforma, sera contradictorio que el proceso
desembocase en una reforma opuesta a los fines que la legislatura quiso atender. Porque
los legisladores declaran la necesidad de la reforma en funcin de fines o necesidades de
la comunidad. Surge del texto de la ley y de los antecedentes que promovieron su sancin,
los fines que la impulsaron, esto es, la reduccin del nmero de legisladores y un poder
legislativo de funcionamiento ms gil y econmico.La Convencin es el mbito para
canalizar esa demanda, que puede ser o no atendida y que puede serlo de un modo u otro,
pero no debe conducir a un desenlace ostensiblemente opuesto a los fines que motivaron
la convocatoria. As lo impone el necesario respeto a aquella potestad preconstituyente que
se confiere al Poder Legislativo.
11. La Ley 8947 desborda las facultades que son propias de la Legislatura Provincial, en
cuanto ordena a la Convencin que en base a un sistema electoral mixto que asegure la
representacin de los distintos Departamentos, reemplace el actual Poder Legislativo por
una sola Cmara de setenta miembros (art. 2 inc. I). El sistema electoral, el nmero de
legisladores y la existencia de una o dos cmaras, son cuestiones para cuya resolucin es
competente la Convencin Constituyente y la Legislatura no puede acotarle esa
potestad.La Convencin Constituyente tiene las competencias suficientes para admitir o
rechazar la necesidad de la reforma y, en su caso, concretar la reforma constitucional
sobre el tema habilitado de la manera que considere ms conveniente.-Lamentablemente
el texto de la Ley 8947 no es as de claro y por el contrario, expresa un acto imperativo con
alcances que, literalmente interpretados, se muestran como condicionantes de las
facultades de la Convencin Constituyente. Ello justifica un pronunciamiento jurisdiccional
que clarifique la cuestin, lo que se hace en trminos que, en este aspecto, se ajustan
tanto a la pretensin de los accionantes, cuanto a la defensa de los accionados. (Voto del
Dr. Rubio, en disidencia).
12. Es de competencia de la Convencin Constituyente dictar las normas transitorias que sean
menester para adecuar el funcionamiento de las instituciones a la constitucin reformada.
El mandato de senadores y diputados tiene la duracin que les asignan los artculos 81 y
86 de la Constitucin Provincial y no puede ser reducido por la Legislatura, ni "per se" ni a
travs de una norma imperativa que obligue a la Convencin Constituyente. En cuanto a la
posibilidad de que esa caducidad anticipada de los mandatos sea dispuesta por la
Convencin Reformadora y las consecuencias de su eventual lesin a derechos de los
actuales legisladores es materia ajena a este pronunciamiento, cuyo alcance, congruente
con la accin deducida, se limita a juzgar la validez y eficacia de la Ley 8947. La invalidez
del artculo 2 inciso IV de la Ley 8947 conlleva la del artculo 8, desde que mal puede
anticiparse la eleccin de nuevos legisladores, sin previa caducidad de los que hoy ejercen
como tales.Precisadas las facultades y competencia de la Convencin Constituyente
convocada mediante Ley 8947 y, consecuentemente, la invalidez de las disposiciones que
las acotan ilegtimamente, resulta adecuada la formal declaracin de su
inconstitucionalidad?. Creemos que no, por su falta de eficacia conforme lo relacionado y la
tradicional doctrina de la Corte, con arreglo a la cual la procedencia de una accin de
inconstitucionalidad est supeditada a que se encuentre cuestionado en los actos el
reconocimiento de algn derecho concreto a cuya efectividad se opongan las normas cuya
validez se cuestiona, se hace necesario un pronunciamiento expreso sobre el alcance de

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tales normas, aunque no sea necesario declarar su inconstitucionalidad. (Voto del Dr.
Rubio, en disidencia)
An cuando se admitiera la alternativa de la revisin judicial por parte de este Tribunal y
ejercicio de la va escogida, cabe sealar que el agravio, afectacin o lesin que se dicen
padecer, vinculados al recorte de los mandatos de los legisladores actuales y a la
restriccin de poderes de la Convencin Constituyente al fijarse no slo los puntos a
reformar sino adems definirse la forma en que deber encaminarse, dichos
cuestionamientos no resultan susceptibles de configurar caso o controversia por resultar
prematuros. Para determinar cundo una controversia debe considerarse madura: cabe
atender, dijo, a la aptitud de las cuestiones para ser judicialmente decididas y al perjuicio
que ocasionara a las partes postergar la intervencin del tribunal. Una cuestin es apta
para ser decidida judicialmente cuando por una parte, la decisin existe y es firme, por
oposicin a preliminar, provisorio o tentativa. La exigencia de que la decisin sujeta a
revisin se encuentre madura para ella implica, pues, que aquella sea concreta, inminente
y produzca efecto adverso, toda vez que el propsito de esta exigencia es utilizar a la
maquinaria judicial para problemas reales, actuales o inminentes, y no para cuestiones
abstractas o hipotticas. El elemento esencial para considerar maduro es la afectacin en
forma definitiva de intereses especficos de quien busca el auxilio de la justicia. (Voto del
Dr. Rubio, en disidencia)
La propuesta podr o no ser compartida por la Convencin electa por el Pueblo de la
Provincia y ser sta y slo sta quien determinar las caractersticas de la estructura de
poder que se disee. Es sta y slo sta quien produce la reforma constitucional. Es sta y
slo sta quien puede invocar agravio respecto del acotamiento o restriccin de sus
atribuciones y potestadades autnomas, aunque no soberana. (Voto del Dr. Rubio, en
disidencia)
La Convencin Constituyente Reformadora ejerce poder constituyente derivado por
delegacin del pueblo, depositario originario de tal potestad y lo ejerce dentro de los limites
de su mandato. De tal manera que cuando el pueblo de la Nacin vota para la constitucin
de la Convencin lo hace teniendo en cuenta el pensamiento y la posicin poltica de los
distintos partidos respecto, a las normas que se pretenden reformar, de tal modo que quien
est de acuerdo con la reforma propuesta votar por aquella agrupacin poltica que as lo
sostenga, y a la inversa. La ley 8947 fue el resultado de la opinin coincidente de la
mayora absoluta de los distintos sectores polticos que integran ambos cuerpos colegiados
y quienes ejercen la representacin del Pueblo de la Provincia. Advirtase que la ley que
impulsa la reforma tuvo como cardinal o norte, el achicamiento o disminucin de los gastos
de la poltica, ha sido dicha expresin el resultado de un juicio de valor, de conveniencia,
oportunidad y mrito de quienes en un Estado Social de Derecho, en el camino de una
democracia incipiente, son quienes ostentan la representacin del pueblo de la Provincia y
la ma propia. (Voto del Dr. Rubio, en disidencia)
El acuerdo est en la gnesis de la organizacin nacional y en los momentos ms
relevantes de la vida institucional de la Repblica.Por ello, estimo que la indicacin u
orientacin dispensada por la ley que declara la necesidad de la reforma resulta
jurdicamente ajustada al orden legal y guarda entera razonabilidad con el contexto poltico
y sociolgico que precedi a su sancin. (Voto del Dr. Rubio, en disidencia)
Vigente el Decreto 1542/01, que convoc a elecciones de senadores provinciales para el
catorce de octubre de dos mil uno, el Poder Ejecutivo dicta el Decreto 1700/01, mediante el
cual se convoca al electorado provincial a elegir, ese mismo da, setenta (70) legisladores
provinciales y sus correspondientes suplentes (art. 2), disponiendo que el Juzgado
Electoral Provincial deber adecuar los plazos de la presente convocatoria y
compatibilizarlos con el cronograma actualmente en curso con motivo de la convocatoria
efectuada por el decreto n 1542/01 (art. 4).Tal parece que la intencin es mantener en
curso dos convocatorias distintas y simultneas, una conforme a la constitucin vigente,
otra adecuada a la reforma que se desea, una de las cuales quedara sin efecto poco antes
del comicio, segn la constitucin sea o no reformada. La norma es notoriamente
inconstitucional, desde que el Poder Ejecutivo slo est habilitado para convocar a
elecciones para la designacin de las autoridades que la Constitucin establece (art. 30
C.P. y 35 Ley 8767) y hasta hoy la Constitucin de la Provincia no prev la existencia de
otros legisladores que los diputados y senadores provinciales (art. 77 C.P.).A su vez la
facultad de dictar decretos (art. 144 inc. 2 C.P.) para la ejecucin de las leyes, implica
como condicin de validez la existencia y vigencia de aquellas. Mal podra entonces
principiar la ejecucin de una ley (en este caso la mxima de ellas) cuando todava no ha
nacido. (Voto del Dr. Rubio, en disidencia).
El artculo 8 de la Ley 8947 no legitima este particular llamado. No solo por su falta de
eficacia vinculante, segn ha sido dicho al tratar la segunda cuestin, sino adems porque
dicho artculo tan slo habilita al Juzgado Electoral a una adecuacin de plazos. La
convocatoria para la eleccin de miembros de la nueva legislatura no puede ser
vlidamente dispuesta sino sobre la base de la Constitucin ya reformada. El texto del
artculo 8 de la Ley 8947 no habilita una convocatoria anticipada. (Voto del Dr. Rubio, en
disidencia)
Se podr afirmar que el Decreto Nmero 1700/01 resulta improlijo, inusual o exorbitante a
las caractersticas normales de un acto de convocatoria. Se podr predicar de l que se
encuentra condicionado a las resultas de una reforma en ciernes o cuestionado con las
ms variadas apreciaciones que lo descalifiquen en su faceta tcnica, compartidas por el
suscrito con mayor o menor intensidad. Pero ello no significa que el mismo resulte en
pugna con materia regida por esta Constitucin o que infrinja normas de dicho rango

jerrquico. El Decreto cuestionado de ninguna manera afecta garantas constitucionales, ni


a nivel individual, ni tampoco el funcionamiento adecuado de los partidos polticos. Los
plazos se estn cumpliendo y todos los partidos los han respetado, y la simultaneidad del
proceso eleccionario es adecuada a las costumbres y tradiciones de los partidos polticos
que participan. La declaracin de inconstitucionalidad del Decreto puede producir perjuicios
institucionales y polticos frente al vencimiento de los mandatos de los senadores
provinciales. De ocurrir ello, estaramos en presencia de una alteracin de la propia
constitucin local, ya que la Provincia no estara en condiciones de mantener el sistema
representativo. La funcin del Poder Judicial es garantizar la plena vigencia de las
instituciones y el control de constitucionalidad, pero no puede convertirse en un gobierno
de los jueces, ni alzar sus decisiones hacia zonas de reserva de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo local. (Voto del Dr. Rubio, en disidencia)