Análise Comparativa Do Processo Legislativo Orçamentário Federal e Do Distrito Federal

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
Curso de Ps-Graduao em Oramento e Polticas Pblicas
ANTNIO RODRIGUES TEIXEIRA
ANLISE COMPARATIVA DO PROCESSO LEGISLATIVO

ORAMENTRIO FEDERAL E DO DISTRITO FEDERAL:
UMA ABORDAGEM DE ASPECTOS DAS EMENDAS PARLAMENTARES
SOB A TICA DA TRANSPARNCIA E DA REPRESENTATIVIDADE
Braslia/DF
Outubro de 2013


Monografia apresentada Universidade de Braslia como

requisito parcial para obteno de ttulo de Especialista em
Oramento e Polticas Pblicas.
_____________________________________
Orientador: Prof. Nagib Abdala Filho
Braslia/DF
Outubro de 2013


Monografia julgada e aprovada:
Prof. Orientador Nagib Abdala Filho
Dedico esse trabalho:

especialmente, a minha me Dulce (in memoriam), falecida durante a realizao deste
curso, pelos eternos ensinamentos,
ao meu pai Jos,
a minha esposa Nbia e meus filhos Carolina, Gianluca e Giovanni,
aos meus irmos e irms,
aos meus amigos.
Meus sinceros agradecimentos:
a Deus, pois, sem a sua presena, nada seria possvel,

a minha famlia, pela confiana e pelo apoio,
ao Prof. Orientador Nagib Abdala,
Professora Graziela Dias Teixeira,
equipe de professores do IV Curso de Especializao em Oramento e Polticas Pblicas
da ABOP/UnB,
ao Centro de Estudos Avanados em Governo e Administrao Pblica CEAG, na pessoa
da D Cirlene,
aos colegas de curso,
aos colaboradores, em especial os Consultores e Assessores de Oramento da CLDF e
Consultores de Oramento da CONOF/Cmara dos Deputados,
aos meus amigos, pelos valiosos ensinamentos.
A maior glria em viver no est em jamais cair, mas em nos levantar cada vez que
camos.
Nelson Mandela
H vida ativa, vida corrida, vida calculista,

vida planejada, vida misteriosa...
E o que fazer, no momento, do tempo?
O tempo bate e afaga como o vento e de repente
j no existe mais, j no existe mais...
Pensamento simplista de um ego egosta
vem do egocentrismo profano do ser humano.
O que dizer do que nunca se pensou?
O que pensar do que nunca se fez?
O que fazer da indeciso?
Cho afora ela devora o que h por vir.
E o que h por vir? o que traz o porvir:
aurora veloz, selvagem e feroz.
E a mansido de uma estao:
um humano calor e um leve odor.
tudo o que se diz. tudo o que se faz. tudo o que se pensa...
Mas, de tudo o que no se pensa, antes de se dizer,
o que fazer das consequncias? Pagar ou esquecer?
To somente lidar com as escolhas suas,
sem culpa e sofrimento.
A pena da conscincia ver-se refletida no espelho:
tal qual acleos que os carregam as rosas.
A emoo de poder sentir e tambm se fazer sentir.
A capacidade de amar e tambm de ser amado.
o que fazer em cada momento do tempo,
pois a vida uma estrada peculiar...
Poema Estrada Peculiar, autoria de A.R.T.
RESUMO
Nos ltimos anos, a participao do poder legislativo no oramento, tanto sob a forma de
alteraes legislativas como na forma de fiscalizao da execuo pelo Executivo, em
virtude da representatividade, tem sido cada vez mais requerida pelo amplo acesso e
facilidade na propagao da informao e pela tendncia de melhor controle social e
transparncia na utilizao de recursos pblicos, o que favorece uma maior participao
popular no acompanhamento das decises e escolhas de prioridades na alocao das
despesas no oramento pblico. Nas esferas econmica e social, como base para o ciclo
amplo oramentrio, a participao do Poder Legislativo, na sua funo fiscalizadora, em
especial na fase legislativa do oramento, por meio de debates e na alocao dos recursos
sob a forma de emendas parlamentares, permite executar os princpios da transparncia e
da representatividade da populao. O presente estudo busca realizar uma anlise
comparativa entre os processos legislativos federal e distrital, sob a forma de emendas
parlamentares, com vistas a verificar se o poder legislativo das duas esferas transparente
e representativo ao ponto de atender, em suas aes, as demandas da sociedade. Objetiva
tambm demonstrar a influncia do processo federal no vizinho distrital. Este trabalho
almeja, ademais, demonstrar o cenrio de distribuio de foras entre os principais atores
polticos que interagem com a fase legislativa do oramento nas duas esferas: federal e
distrital.
Palavras-chaves: Oramento Pblico. Processo Legislativo Oramentrio. Anlise
Comparativa dos processos federal e distrital. Emendas Parlamentares: Transparncia e
Representatividade.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Fluxo de Tramitao do PLOA no Congresso Nacional.............. 23
FIGURA 2 Fluxo do Processo Oramentrio na CLDF..................................
28
FIGURA 3 Diviso de Foras dos Atores Polticos no PLO Federal............
44
FIGURA 4 Diviso de Foras dos Atores Polticos no PLO Distrital............ 61

FIGURA 5 Valores Liquidados das Emendas / 2011 Classificao
Funcional (Funes)............................................................................................
70

Funcional (Subfunes)......................................................................................
71

Funcional (Funes)............................................................................................
72

72

Funcional (Funes)............................................................................................
73

73
FIGURA 11 Valores Liquidados das Emendas / 2011 por Regio

74
Administrativa RA do DF).................................................................................
75
76
LISTA DE QUADROS
QUADRO I Diviso de Poder de Influncia na Alocao de Emendas/CN.....
43
QUADRO II Diviso de Poder de Influncia na Alocao de Emendas/CLDF
60
LISTA DE ANEXOS
ANEXO I A Itens de Relevncia na Alocao de Emendas no CN...............
93
ANEXO I B Itens de Influncia na Alocao de Emendas no CN.................
94
ANEXO I - C Itens de Relevncia na Alocao de Emendas na CLDF............
95
ANEXO I - D Itens de Influncia na Alocao de Emendas na CLDF..............
96
ANEXO II A Itens de Impacto na Alocao de Emendas no CN..................
97
ANEXO II B Itens Que Causam Rigidez no Oramento Federal..................
98
ANEXO II C Itens de Impacto na Alocao de Emendas na CLDF..............
99
ANEXO II D Itens Que Causam Rigidez no Oramento Distrital.................
100
ANEXO III A Itens de Posicionamento Poltico no CN.................................. 101

ANEXO III B Itens de Posicionamento Poltico na CLDF.............................. 102
ANEXO IV A Classificao FuncionaL (Funes) Valores de Emendas
Parlamentares no DF em 2011............................................................................
103
ANEXO IV B Classificao Funcional (Funes) Valores de Emendas

104
ANEXO IV C Classificao Funcional (Funes) Valores de Emendas

105
ANEXO IV D Classificao Funcional (Subfunes) Valores de

Emendas Parlamentares no DF de 2011 a 2013................................................
106
ANEXO V Distribuio dos Valores de Emendas pelas Regies

107
Administrativas do DF de 2011 a 2013...............................................................
SUMRIO
INTRODUO ......................................................................................................... 11
1 - O PROCESSO LEGISLATIVO ORAMENTRIO ............................................ 16
1.1- Aspectos Gerais do Processo Legislativo Oramentrio P.L.O. ....... 16
1.2 - Descrio do Processo Legislativo Oramentrio Federal .................. 19
1.3 - Descrio do Processo Legislativo Oramentrio Distrital.................. 26
2 - ANLISE COMPARATIVA DOS DOIS MODELOS DE P.L.O. COM ASPECTOS DAS
EMENDAS INDIVIDUAIS ......................................................................................... 32
2.1- Anlise do PLO Federal (Transparncia e Representatividade) ........... 34
2.1.1- Questionrio de Pesquisa Cmara dos Deputados ................... 35
2.2 - Anlise do PLO Distrital (Transparncia e Representatividade) .......... 49
2.2.1- Questionrio de Pesquisa Cmara Legislativa do DF ............... 50
2.2.2- Histrico das Emendas Parlamentares na CLDF .......................... 68
3- DIFERENAS, INFLUNCIAS E LIMITAES DOS DOIS MODELOS DE PLO.77
CONCLUSO ........................................................................................................... 85
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................ 90
ANEXOS................................................................................................................... 93
11
INTRODUO
O Poder Executivo detm, como uma de suas iniciativas privativas, a do processo

oramentrio, em que os rgos setoriais de planejamento e oramento dos diversos rgos
da administrao pblica federal, no mbito de cada Poder, elaboram as propostas setoriais
e as encaminham ao rgo central de planejamento, que faz a consolidao da Proposta de
Lei Oramentria, tornando-se, a partir de seu encaminhamento pelo Chefe do Poder
Executivo no Projeto de Lei do Oramento Anual.
A Constituio de 1988 trouxe novas peas que privilegiam o planejamento
oramentrio, consoante o art. 165 da nossa Carta Magna, quando menciona que leis de
iniciativa do Poder Executivo estabelecero o plano plurianual PPA, as diretrizes
oramentrias LDO e os oramentos anuais LOA.
Ao inovar e trazer o Plano Plurianual PPA e a Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO, aquele com o perfil de planejamento de mdio a longo prazo e esta com o condo de
traar diretrizes e metas para os oramentos anuais, o constituinte privilegiou o
planejamento.
As atribuies precpuas dos poderes legislativos das trs esferas de governo
federal, estadual e municipal so, nesta ordem, a de conduzir o processo legislativo e a de
fiscalizao das aes do poder executivo. Essas duas atribuies esto presentes na
conduo do processo legislativo oramentrio, uma vez que, alm de participar
efetivamente do processo por meio das chamadas emendas oramentrias, o legislativo
deve tambm fiscalizar a execuo das rubricas oramentrias pelo executivo de forma a
contribuir para a realizao das demandas de execuo de polticas pblicas.
Em uma abordagem paralela de anlise poltica, a execuo oramentria e
financeira no Brasil, da qual faz parte a fase legislativa do processo oramentrio, se
desenvolve em um panorama institucional complexo 1, pois se refere a um jogo de interesses
STN. A Realizao Oramentria e Financeira de Emendas Oramentrias e o seu Controle pelo Executivo por Meio da
(IN)Fidelidade Parlamentar, p. 2. Disponvel em:
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/Premio_TN/XPremio/sistemas/1tosiXPTN/1premio_tosi.pdf Acesso em 15 Out 2013.
12
entre vrios atores polticos e abrange reas multidisciplinares, tais como a de Finanas
Pblicas, Direito Financeiro, Cincia Poltica e Economia, dentre outras.
Nesse ambiente, o Governo Federal tem de avaliar, de forma continuada, as
alternativas para atendimento das demandas da sociedade e, com isso, administrar a
escassez dos recursos disponveis, via planejamento e execuo do oramento, em que
parte dessas demandas so, em certos casos, realizadas por meio da execuo
oramentria e financeira de emendas oramentrias individuais de parlamentares, e
acabam se configurando, na esfera federal, como transferncias intergovernamentais
voluntrias.
O modelo misto eleitoral de representatividade, atualmente concretizado pelo sistema

majoritrio, para os chefes do poder executivo, e proporcional, para os parlamentares de
cada esfera da federao, tambm tm influncia nos arranjos institucionais de poder, que,
no caso do ciclo oramentrio, envolvem mais diretamente o jogo poltico entre o executivo e
o legislativo. As idiossincrasias e falhas desse modelo tambm refletem, diretamente, no
modo de execuo do oramento, em especial sob a forma de emendas parlamentares.
O contexto de atuao poltica no Brasil guarda aspectos da aplicao e ocorrncia
dos conceitos aplicveis igualmente no processo legislativo oramentrio: da teoria das
elites, em que pequenos (porm fortes) grupos organizados tm excessivo poder de
influncia, ao lado de uma classe poltica dominante, em detrimento da grande maioria da
populao no organizada; e da ignorncia pluralstica, em que uma grande maioria se cala
e esconde sua divergncia internamente, aguardando que outra pessoa se manifeste e,
assim, uma opinio minoritria, porm atuante, faz valer as suas posies e domina o
cenrio de influncia da classe poltica, ocorrendo o oposto da democracia.
No mbito regional, ainda que decorrente de um contexto histrico anterior, que
remete previso de instalao de Braslia no Centro-Oeste, a existncia do Distrito
Federal, como ente autnomo da federao, originou-se da Constituio Federal de 1988, a
partir do art. 32, regendo-se pelo seu regramento maior que a Lei Orgnica do DF, em que
vrios de seus dispositivos se espelham na Carta Magna. De igual modo, a participao do
poder legislativo distrital, sob a forma de emendas, tambm se espelhou na legislao
equivalente no mbito federal, porm com algumas adaptaes.
13
O fator representatividade pode, igualmente, ser analisado como componente poltico

passvel de incidncia tambm sobre a alocao de emendas parlamentares. Nesse sentido,
em um contexto de surgimento das correntes polticas regionais do DF, encontram-se vrias
demonstraes da influncia dos atores polticos federais, de formao poltica local2, que
se confundem com a prpria origem do povo brasiliense, ainda em formao em seus
aspectos de cultura poltica e social.
A forma de participao de maior visibilidade do poder legislativo no oramento se d
pelas emendas parlamentares individuais e coletivas, sendo que as primeiras so o foco
principal deste trabalho. Esta participao de suma importncia para o exerccio da
representatividade popular por meio da alocao de recursos oramentrios com vistas
execuo de polticas pblicas para a populao.
O fator transparncia, estritamente ligado ao conceito de accountability, alm de
contribuir de forma considervel para a atribuio fiscalizadora do poder legislativo, tambm
serve de ferramenta para o exerccio da atuao parlamentar, no que, conforme salienta
Mognatti3, a ampliao da transparncia na execuo das programaes decorrentes de
emendas parlamentares pode contribuir para inibir disfunes como a que ocorreu em
meados de 2006, envolvendo o mau uso de recursos pblicos para a compra de
ambulncias, por meio de convnios firmados entre o Ministrio da Sade e municpios
beneficirios de emendas no que ficou conhecido como a Operao Sanguessuga4 da
Polcia Federal.
A ocorrncia de escndalos como esses levanta o questionamento sobre a
necessidade de identificao do autor da emenda objeto de execuo, como fator adicional
de transparncia da atuao poltica dos parlamentares, tendo em conta que, na fase de
aprovao do oramento, as emendas so agregadas por seu objeto, assumindo uma
classificao funcional e estrutura programtica individualizada dentro do programa de
2
Pela composio das bancadas federal do DF e da Cmara Legislativa (Distrital) do DF, sobressaem lideranas dos
estados do Nordeste, de Gois e Minas Gerais, que tambm compem o ncleo principal de formao do povo brasiliense.
3
MOGNATTI, Marcos C. F. 2008. Controle de Emendas Parlamentares no Oramento da Unio. p. 15. Monografia
(Especializao em Oramento Pblico). Universidade do Legislativo Brasileiro, Braslia. 2008. 79 p.
4
A Operao Sanguessuga, que foi deflagrada pela Polcia Federal em 4 de maio de 2006 e ficou tambm conhecida
como mfia das ambulncias, foi um escndalo de corrupo envolvendo uma quadrilha que tinha como objetivo desviar
dinheiro pblico destinado compra de ambulncias. No Congresso, a operao policial resultou na abertura de uma CPI
mista, formada por deputados e senadores. A CPI das Ambulncias, ou dos Sanguessugas, pediu o indiciamento de 72
parlamentares, sendo trs senadores, porm nenhum deles foi cassado.
14
trabalho das unidades gestoras nos rgos governamentais, no sendo possvel, a partir
da, a identificao individual da autoria da emenda parlamentar.
Outro aspecto de grande relevncia para a transparncia da execuo das emendas
parlamentares o conhecimento dos fornecedores de obras, servios e materiais
decorrentes de convnios firmados entre rgos da administrao federal e municpios
beneficirios de emendas, por meio da verificao na ponta5, pois a identificao daqueles
dar-se- somente no momento da prestao de contas do convnio, j que nos registros da
execuo oramentria e financeira da programao so apostos apenas os dados do
convenente, e no dos fornecedores.
Diante do fato de que essas prestaes de contas so apresentadas a posteriori da
realizao do objeto conveniado, e, ainda assim, nem sempre realizadas adequadamente,
os desvios vo se acumulando e se espalhando para outros convnios de mesmo objeto.
Instrumentos legais para que se cristalize a transparncia na execuo das emendas,
tanto no sentido de identificao de seus autores quanto dos fornecedores dos objetos de
convnios decorrentes de emendas, pode suscitar uma maior moralizao no trato das
emendas parlamentares, evitando perdas populao beneficiada com as polticas pblicas
estabelecidas nestas emendas. No tocante ao controle da execuo dos convnios, para
que se tenha melhor fiscalizao sobre as transferncias voluntrias decorrente das
emendas parlamentares, algumas medidas foram e esto sendo trabalhadas como fruto de
aes do Tribunal de Contas da Unio (TCU), da CPMI das Ambulncias e do prprio
Poder Executivo.
A anlise comparativa entre o processo legislativo oramentrio federal e o
equivalente distrital permite demonstrar as influncias e limitaes de cada modelo, bem
como avaliar aspectos que envolvem a transparncia e a representatividade parlamentar.
O objeto da pesquisa demonstrar por meio de uma anlise comparativa dos
processos legislativo oramentrio federal e do Distrito Federal, com nfase nas emendas
parlamentares oramentrias, sob a tica do princpio da transparncia e representatividade,
Na efetiva execuo da ao pela realizao da obra ou prestao do servio ao rgo ou entidade beneficirio do recurso,
normalmente pela transferncia voluntria da Unio aos Estados e Municpios ou descentralizao do crdito.
15
as limitaes e possibilidades de cada modelo com o objetivo de atender as demandas da

sociedade.
Os pontos especficos a serem abordados foram divididos em trs vetores:
a) demonstrar as nuances e a atuao dos principais atores envolvidos no
processo legislativo oramentrio no Congresso Nacional e na Cmara Legislativa do
Distrito Federal, em especial sob a forma de emendas parlamentares individuais;
b) avaliar a influncia de fatores limitantes do nvel de execuo das emendas
parlamentares no mbito do Congresso Federal e da Cmara Legislativa do Distrito
Federal;
c) analisar, de forma comparativa, a atuao dos poderes legislativo federal e
distrital, sob a tica da transparncia e representatividade, na forma de emendas
parlamentares na execuo de polticas pblicas no mbito do Distrito Federal.
A metodologia de execuo do trabalho ser efetivada pela combinao de pesquisa
bibliogrfica livros, trabalhos, artigos e normas afetos execuo de emendas
oramentrias pelo poder legislativo - com acesso internet, complementado pela anlise
da utilizao dos Sistemas Siga Brasil (do Congresso) e de dados do Sistema SIGGO6.
O Trabalho ser, ainda, complementado por questionrios de pesquisa e entrevistas,
com servidores que atuam nas funes de cunho tcnico-poltico durante a fase legislativa
do oramento, visando mensurar a atuao dos principais atores envolvidos na execuo
das emendas oramentrias no mbito do poder legislativo federal e distrital sob a tica da
transparncia e representatividade.
As hipteses esperadas, a serem ou no confirmadas, so:
1) h um desequilbrio de foras entre os principais atores envolvidos no processo
legislativo oramentrio sob a forma de emendas individuais;
2) h falhas na representatividade parlamentar das demandas da sociedade sob a
forma de emendas individuais aos oramentos federal e do Distrito Federal;
3) h uma efetiva transparncia na conduo dos processos legislativos
oramentrios federal e do Distrito Federal sob a forma de emendas
individuais;
4) h uma forte influncia poltica na forma de conduo do processo legislativo
federal no equivalente distrital.
Sistema de Gesto Oramentria e Financeira do Distrito Federal.
16
1 O PROCESSO LEGISLATIVO ORAMENTRIO
1.1- Aspectos Gerais do Processo Legislativo Oramentrio
Em uma anlise externa do Processo Legislativo oramentrio, considerando que a

origem das despesas est intimamente relacionada com os limites da arrecadao, uma
questo que surge se a autonomia decorrente da competncia legislativa municipal,
trazida pela Carta Magna, tambm no deveria ter sido acompanhada de um planejamento
legislativo que proporcionasse, de igual modo, a autonomia decorrente e efetiva do poder de
tributar desse ente da federao.
Isso fica latente quando h dados recentes que demonstram que mais de 50% dos
municpios tem menos de 5.000 habitantes e dependem, essencialmente, das transferncias
constitucionais e voluntrias da Unio e dos Estados, uma vez que, no mais das vezes,
esses municpios (de pequeno porte) no tm estrutura e nem condies ao menos de
instalar seu rgo de receita municipal e os tributos de sua competncia previstos na
Constituio Federal. O estudo de Brandt7 mostra que, em muitos dos casos, a emancipao
dos municpios est relacionada com os benefcios com as transferncias do Fundo de
Participao dos Municpios, que contm distores na sua forma de distribuio.
Na mesma linha desse debate, os problemas de alocao de recursos do oramento

federal, em especial das emendas parlamentares, sofrem forte influncia do federalismo
fiscal vigente e somente uma reforma tributria de carter profundo e duradouro poder
reverter esse quadro, levando-se em conta modelos alternativos de repartio tributria que
reduzam a dependncia atual que os Estados e, principalmente, os pequenos municpios
tm em relao Unio.
A incluso dessa varivel na abordagem do trabalho se justifica em razo de que est

intimamente relacionada com as transferncias aos municpios por meio de emendas
7
SENADO FEDERAL. Impacto da Criao de Pequenos Municpios aps a Constituio de 1988 sobre a Repartio de
Recursos do FPM. Disponvel em: http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/outraspublicacoes/volume-iv-constituicao-de-1988-o-brasil-20-anos-depois.-estado-e-economia-em-vinte-anos-de-mudancas/dosistema-tributario-nacional-impacto-da-criacao-de-pequenos-municipios-apos-a-constituicao-de-1988-sobre-a-reparticaode-recursos-do-fpm. Acesso em 10 de outubro de 2013.
17
parlamentares dos respectivos representantes do Congresso Nacional, que mantm, com

isso, um sistema de dependncia poltica dos chamados redutos ou bases eleitorais,
basicamente por intermediao de atores polticos regionais e municipais, ocasionando um
sistema pernicioso e perene de trocas polticas.
A prtica se caracteriza pelo uso de moeda de troca, com benefcios recprocos
entre os principais atores do Executivo Federal Casa Civil, Ministrios, Liderana do
Governo no Congresso, etc e os parlamentares, por meio da execuo oramentria e
financeira oriunda da alocao das emendas parlamentares, e envolve os conceitos de
governana e governabilidade.
Dessa forma, o Executivo cede parte de sua governana administrativa, ao possibilitar

a execuo pelos aliados que ocupam pastas ministeriais ou ao autorizar a execuo das
emendas diretamente, emendas estas propostas pelos membros da coalizo deputados e
senadores reunidos em blocos e bancadas, intermediados pelas respectivas lideranas no
Congresso - em troca da governabilidade poltica.8
No custa pontuar que, ao utilizar seu poder de emenda, os parlamentares tambm

tm uma publicidade positiva sobre sua atuao em prol das localidades que representam,
porm o que se questiona a qualidade da aplicao dessas emendas com vistas ao
atendimento efetivo (duradouro) de polticas pblicas.
No reverso da moeda, os membros aliados se comprometem a oferecer um ambiente

favorvel de governabilidade poltica ao Executivo, ao atuar no Congresso Nacional com
seus votos, e esperam receber parte da governana administrativa, concretizada pela
realizao oramentria e financeira de emendas parlamentares, classificadas como
transferncias intergovernamentais voluntrias do Executivo Federal aos outros entes da
Federao, em benefcio de seus redutos eleitorais.
O termo representatividade est intrinsecamente relacionado com os requisitos

accountibility e participao popular via grupos organizados e representativos, de onde se
8
Secretaria do Tesouro Nacional STN. X Prmio TN: A Realizao Oramentria e Financeira de Emendas
Oramentrias e o seu Controle pelo Executivo por Meio da (IN)Fidelidade Parlamentar, p. 3 e 4, constante no stio:
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/Premio_TN/XPremio/sistemas/1tosiXPTN/1premio_tosi.pdf
18
insere o conceito de Instituies Representativas, ou seja, uma via de duas mos, em que
o efetivo controle, necessariamente, depende de organizao em colegiados de
representao.
Em seu estudo sobre Instituies Participativas, Pires & Nebot9 propem um enfoque
integrado de avaliao dos Oramentos Participativos e das Instituies Participativas, com
vistas a evitar concluses parciais e enviesadas e tambm conclui que fundamental, para
o avano terico sobre o tema, dedicar especial ateno ao critrio de desejabilidade da
adoo da participao popular nas decises governamentais
sobre democracia
representativa. Esse enfoque est diretamente relacionado com a avaliao da

transparncia e da representatividade na forma de emendas parlamentares.
Uma das teorias sociais aplicvel ao cenrio poltico brasileiro a chamada teoria
das elites10, que surgiu no final do sculo XIX, a partir das ideias do filsofo e pensador
poltico italiano Gaetano Mosca (1858-1941), concebidas em seu livro "Elementi di Scienza
Poltica" (1896),
estabelecendo os pressupostos do elitismo ao salientar que em toda
sociedade, seja ela arcaica, antiga ou moderna, existe sempre uma minoria que detentora
do poder em detrimento de uma maioria que dele est privado. Os poderes econmicos,
ideolgicos e polticos so igualmente importantes, mas em seus escritos, o filsofo deu
nfase fora poltica das elites, em que o restrito grupo de pessoas que a detm tambm
pode ser denominado de classe dirigente.
O ponto basilar da teoria sustenta que as sociedades esto divididas entre dois
grupos: os governantes e os governados, em que os primeiros so menos numerosos,
porm monopolizam o poder e impem sua vontade ao valer-se de mtodos legtimos ou
arbitrrios e violentos ao restante da sociedade. A originalidade dessa teoria advm da
preocupao em explicar que a classe dominante (os governantes) constitui uma minoria
detentora do poder pelo fato de serem mais organizados.
CMARA DOS DEPUTADOS. Biblioteca Digital. Braslia, jun. 2013. Oramentos Participativos e Instituies
Participativas: Aspectos para a Avaliao de Experincias e Casos. Disponvel em:
http://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/14436. Acesso em: 29 Ago. 2013.
10
Resumo de artigo publicado em: http://educacao.uol.com.br/disciplinas/sociologia/teoria-das-elites-o-poder-politicomonopolizado-pelos-governantes.htm
19
Outro fenmeno aplicvel ao cenrio de insero poltica atual o da ignorncia

pluralstica, denominao dada por Fbio Iglesias11. Segundo o pesquisador, os brasileiros
apresentam uma cultura coletivista, ou seja, as pessoas tm como referncia o grupo em
que vivem para espelhar seu comportamento, escondendo sua divergncia internamente,
com receio da possvel reprovao do grupo de insero e, antes de reclamar de alguma
coisa, as pessoas observam a reao das outras pessoas, se esto passivos ou se
reclamam, ento surge o comportamento identificado como ignorncia pluralstica.12
Esse fenmeno fica bastante evidente em perodos eleitorais, quando os indecisos

tendem a votar em candidatos melhor posicionados nas pesquisas ou naqueles que esto
mais em evidncia na mdia. De acordo com Iglesias, a soluo para a ignorncia coletiva
est na comunicao, ou seja, as pessoas tm de expressar mais aquilo que sentem e
pensam, avalia o estudioso, ento se percebe que esse fenmeno est diretamente
relacionado com a necessidade de maior participao popular e aplica-se, igualmente, no
acompanhamento do oramento pblico.
1.2 - Descrio do Processo Legislativo Oramentrio Federal

Dentre as atribuies constitucionais do Congresso Nacional, a partir do art. 165 da
Constituio Federal vigente, destaca-se a competncia para dispor sobre o oramento
anual, como forma de representao e atuao indireta da populao na programao das
receitas e despesas do Estado. O 1 do art. 166 dispe que cabero a uma Comisso
Mista de Senadores e Deputados vrias atribuies, em especial a anlise, emisso de
parecer e emendamento sobre as peas oramentrias.
Desta forma, em uma instncia fundamental, a Constituio Federal prev que as
emendas ao PLOA devem: ser compatveis com o PPA e a LDO; indicar os recursos
necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que
incidam sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servios da dvida e transferncias
tributrias constitucionais da Unio para os demais entes da federao; ou ser relacionadas
com a correo de erros ou omisses ou com dispositivos do texto do projeto de lei.
11
Psiclogo do Instituto de Psicologia da UNB, em seu trabalho de doutorado.

UnB. Instituto de Psicologia. Comportamentos em Filas de Esperas: Uma Abordagem Multimtodos. Disponvel em:
http://bdtd.bce.unb.br/tedesimplificado/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=2225. Acesso em outubro de 2013.
12
20
As emendas ao projeto de lei do oramento anual, previstas na Constituio (CF/88,

art. 166, 3), classificam-se em individuais e coletivas, sendo que, no mbito do Congresso
Nacional, as primeiras so apresentadas pelos deputados e senadores, constituindo o
escopo maior deste estudo, e as ltimas pelas Bancadas estaduais e Comisses de ambas
as Casas.
Essas proposies tm a sua possibilidade de uso e, com isso, a propriedade de
modificar o projeto da lei oramentria anual, por meio de sua propositura, modulada
conforme as restries previstas nas normas de regncia - estabelecidas na Constituio
Federal e em normas legais, especialmente, a LRF, a LDO e a Resoluo n 1/2006-CN no sendo, portanto, de eficcia plena e irrestrita.
De acordo com a Resoluo n 1, de 2006-CN, art. 49, cada parlamentar poder
apresentar at 25 emendas individuais, limitadas ao valor previamente definido no Parecer
Preliminar. Nos termos da aludida Resoluo, art. 37, h trs tipos de emendas aos projetos
de lei oramentria anual no que tange despesa:
a) Emenda de Apropriao a que prope acrscimo ou incluso de dotao;
b) Emenda de Remanejamento a que prope acrscimo ou incluso de
dotao e, simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, a anulao
equivalente de dotaes constantes do projeto de lei, exceto as da Reserva de
Contingncia; e
c) Emenda de Cancelamento a que prope, exclusivamente, a reduo de
dotaes constantes do projeto.
De acordo com Bijos13, as emendas despesa so as mais populares e representam
o grande objeto de interesses e conflitos, tendo em vista que a LOA a nica das leis
oramentrias que tem o condo de efetivamente autorizar a realizao de despesas
pblicas.
A emenda o meio pelo qual os membros do Poder Legislativo atuam sobre o projeto
de lei oramentria anual - PLOA apresentado pelo Executivo, at 31 de agosto de cada
ano, acrescendo, suprimindo ou modificando itens, ou seja, a forma pela qual o Congresso
13
Apud VESELY, Thiago Andrigo. Emendas Oramentrias como Instrumento de Coordenao no Legislativo Brasileiro
[manuscrito] - 2012. 44 f.
21
pode alterar a lei oramentria anual (LOA) e seus crditos adicionais, buscando identificar
as prioridades das polticas pblicas em benefcio de suas localidades de origem.
As emendas podem ser classificadas, segundo sua autoria, em individuais e coletivas.
As emendas individuais, que so o foco principal desse trabalho, so apresentadas, de
forma geral, por todos os parlamentares no exerccio do mandato e, em particular, pelos
relatores das propostas, sendo estas limitadas correo de erros ou omisses contidas nos
projetos em anlise. O limite de valores para as emendas individuais no exerccio de 2013,
conforme previso no Parecer Preliminar da CMO, de R$ 15 milhes.
As emendas coletivas se dividem em Emendas de Comisso quando resultam dos
acordos dos componentes das comisses permanentes de cada Casa do Congresso
Nacional e Emendas de Bancada quando do consenso dos parlamentares pertencentes
mesma unidade da federao.
A apresentao das emendas coletivas segue requisitos da Resoluo n 1/2006,
complementada pelo Parecer Preliminar da CMO, sendo que as Emendas de Comisso tem
sua apresentao condicionada aprovao pela maioria de seus membros e as Emendas
de Bancada devem constar de ata assinada por, no mnimo, 3/4 (trs quartos) de deputados
federais e 2/3 (dois teros) de senadores da respectiva unidade da federao para serem
submetidas apreciao da CMO.
Os recursos destinados ao atendimento das emendas coletivas de apropriao,
lquidos nos termos do art. 56 da aludida resoluo, so destinados com a vinculao de
fontes de acordo com os incisos do art. 57 e o detalhamento de sua metodologia de clculo
e fixao de limites constam do Parecer Preliminar, na parte de distribuio de recursos.
Ademais, h outras normas restritivas, igualmente estabelecidas pela Resoluo n
1/2006-CN, de vinculao a requisitos previstos no Parecer Preliminar da Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional CMO, em funo do
tipo de autor da emenda14.
14
So exemplos: a observao de limites e critrios fixados no parecer; a proibio de utilizao de quaisquer fontes que
no tenham sido autorizadas por ele; e, no caso de atendimento de emendas coletivas de apropriao, a obrigatoriedade de
utilizao das fontes de recursos definidas nesta pea de normatizao oramentria.
22
O PLOA passa, a partir de seu recebimento na CMO, e antes do Parecer Preliminar,

pela fase de relatoria da receita, em cujo parecer feita uma anlise da estimativa da receita
e das respectivas emendas individuais e coletivas recebidas, necessria para que haja uma
compatibilizao entre os parmetros de receita que serviro de base para o parecer
preliminar, muito embora haja, na prtica, uma relativa margem para costura poltica entre as
relatorias. O Parecer Preliminar da Lei Oramentria vigente para o exerccio de 2013 deixa
clara, em seu item 5, a necessidade de cumprimento do conjunto de normas oramentrias
relacionadas ao assunto, quando, neste documento, cada emenda dever cumprir as
disposies constitucionais e legais15.
Alm dos vrios dispositivos previstos na legislao, na Resoluo n 01/2006
e no Parecer Preliminar, no que tange ao conjunto de requisitos para a alocao de
emendas parlamentares, a prpria atuao do Comit de Admissibilidade de Emendas sofre
influncia, via representao por assessoria tcnica dos partidos em sua composio, na
definio desses requisitos de admissibilidade das emendas, com forte atuao tambm de
representantes do Executivo, em especial do lder de governo.
A partir da votao e aprovao do Parecer Preliminar com as respectivas
emendas, como forma de beneficiar o carter democrtico na fase interna do oramento,
durante sua apreciao pelo poder legislativo - na CMO - a anlise do projeto de lei
oramentria passa, atualmente por dez relatores setoriais16, que representam, por acordo
das lideranas, a proporcionalidade partidria no Congresso Nacional e tm a atribuio
precpua de analisar a despesa e respectivas emendas parlamentares - individuais e
coletivas bem como as emendas ao texto da lei oramentria nas subreas temticas
relacionadas. A figura 1 abaixo mostra o fluxo do PLOA no Congresso Nacional:
15
Em especial, quanto a: lei complementar n 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); lei n 12.708, de 2012 (Lei
de Diretrizes Oramentrias para 2013 LDO/2013); resoluo n 1, de 2006; e normas contidas no Relatrio de
Atividades do Comit de Admissibilidade.
16
I - Infraestrutura; II Sade; III Integrao Nacional e Meio Ambiente; IV - Educao, Cultura, Cincia e Tecnologia e
Esporte; V Planejamento e Desenvolvimento Urbano; VI Fazenda, Desenvolvimento e Turismo; VII Justia e Defesa;
VIII Poderes de Estado e Representao; IX Agricultura e Desenvolvimento Agrrio; e X Trabalho, Previdncia e
Assistncia Social.
FIGURA 1 - FLUXO DE TRAMITAO DO PROJETO DE LOA NO CONGRESSO NACIONAL

CONGRESSO
NACIONAL
RecebimentodoProjeto
(31deagosto)
COMISSOMISTADE
ORAMEMTO
PARLAMENTARES/
COMISSES/ BANCADAS
RELATORDA
RECEITA
EmendasReceita
(20desetembro)
RelatriodaReceita
(10deoutubro)
RELATORES
SETORIAIS
RELATORGERAL
PublicaodeAvulsos
(05desetembro)
Audincias Pblicas
(05deoutubro)
AVALIAODA
RECEITA
VotaodoRelatrioda
Receita
(14deoutubro)
Relatrio
Preliminar (19de
outubro)
EmendasaoRelatrio
Preliminar
(22deoutubro)
PARECER
PRELIMINAR
Relatrio
Preliminar com
Emendas
VotaodoRelatrio
Preliminar
(25deoutubro)
EmendasDespesaeao
TextodaLei
(04denovembro)
RELATRIOS
SETORIAIS
Relatrios
Setoriais
Votaodos Relatrios
Setoriais
(28denovembro)
REVISODA
RECEITA
VotaodaRevisoda
Receita
RELATRIO
GERAL
VotaodoRelatrioGeral (15
dedezembro)
VotaodoParecer da
CMO
(20dedezembro)
Encaminhamentodo
AutgrafoaoPresidente
daRepblica
(23dedezembro)
RevisodaReceita(08
dedezembro)
RelatrioGeral
23
24
Alm da verificao de cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais

e dos requisitos previstos no Parecer Preliminar, na fase das relatorias setoriais, so
observados outros itens adicionais para anlise da pertinncia e compatibilidade da
despesa.17 O resultado da fase das relatorias setoriais passa, ento, pelo crivo do
relator geral segundo parmetros de avaliao contidos no Parecer Preliminar18,
com certa margem de discricionariedade e avaliao daquele relator.
O Parecer Preliminar, no que tange s emendas, prev, em sua parte
especial, parmetros que reduzem a flexibilidade do processo, tais como os de
ordem tcnica e de localizao, dentre outros:
- orientaes especficas referentes apresentao e apreciao de
emendas, inclusive as de Relator;
- o limite global de valor para apresentao e aprovao de emendas
individuais por mandato parlamentar, bem como a origem dos recursos
destinados a seu atendimento;
- valor mnimo por Bancada Estadual para atendimento das emendas
de apropriao;
- programao passvel de ser objeto de emendas individuais, que
dever estar relacionada com o desenvolvimento econmico-social e
com a implantao de polticas pblicas.
Em que pese a existncia de critrios e requisitos no muito flexveis para o

emendamento do PLOA na CMO, sob outra tica, segundo Mognatti19, um facilitador
para a utilizao das emendas parlamentares como mecanismo de malversao de
recursos pblicos, desviando a finalidade do ato pblico, a falta de transparncia
quanto sua autoria durante a execuo. Isto ocorre, pois, aps sua incluso na
17
Podemos citar, dentre outros: os efeitos da aprovao dos crditos especiais e extraordinrios aprovados ou em
apreciao pelo Congresso nos ltimos quatro meses do exerccio; os critrios utilizados nos cancelamentos e
acrscimos efetuados na programao oramentria e seus efeitos sobre a distribuio regional; e as medidas
adotadas em relao s informaes enviadas pelo Tribunal de Contas da Unio quanto s obras e servios com
indcios de irregularidades graves, justificando sua incluso ou manuteno.
18
O Parecer Preliminar: estabelece os parmetros e critrios para a apresentao de emendas, elaborao do

relatrio do projeto pelo Relator Geral e pelos Relatores Setoriais; conter o relatrio dos comits permanentes
que analisarem a consistncia fiscal do projeto; e poder ser emendado pelos parlamentares e Comisses
Permanentes.
19
MOGNATTI, Marcos Csar de Farias. Transparncia e Controle na Execuo das Emendas Parlamentares
ao Oramento da Unio [manuscrito] - 2008. p.26.
25
LOA, perde-se a capacidade de identificao da autoria de forma plena, o que

contribui para dificultar a identificao daqueles que procuram benefcios outros que
no o de prover melhores aparelhos e servios pblicos populao de seus
municpios.
A possibilidade de malversao de recursos ficou demonstrada h cerca de
duas dcadas (em 1993), com o escndalo dos anes do oramento em que
vrios parlamentares da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao CMO se envolveram no desvio de recursos pblicos a ttulo de
alocao para atividades filantrpicas, que, na verdade, eram destinados a parentes
destes parlamentares ou aos chamados laranjas - e mais recentemente (em 2006),
em que a Polcia Federal deflagrou outro escndalo, o da mfia das sanguessugas,
em que emendas destinadas sade eram utilizadas em licitaes fraudulentas por
meio da compra de equipamentos superfaturados.
O fato que, no processo de emendamento das despesas do Projeto da LOA
(PLOA), durante a sua tramitao no legislativo, as emendas com o mesmo objeto e
localizao geogrfica so aglutinadas em uma nica categoria de programao,
cuja identificao se d por meio da classificao funcional e por programas. Assim,
so aglutinadas em uma mesma codificao quando parlamentares, bancadas
estaduais e comisses permanentes das Casas do CN apresentam emendas para o
mesmo objeto (dotao) ou quando emendam dotaes originrias do PLOA, o que
dificulta bastante sua individualizao.
Uma parcela de parlamentares do Congresso Nacional sustenta uma posio
divergente, at mesmo como reverso da moeda que demonstra a possibilidade de
atos de corrupo na fase legislativa do oramento, argumentando, em sua viso,
que ocorre um excessivo contingenciamento das dotaes oramentrias previstas
e, por conseguinte, a tambm excessiva limitao de empenhamento a cargo dos
rgos e poderes, em detrimento participao constitucional do poder legislativo
no oramento pblico, levantando-se o questionamento de afronta autonomia dos
poderes.
Em uma anlise ainda mais rigorosa, esse excessivo controle por parte do
poder executivo, na prtica, combinado com o retardamento da liberao dos
26
limites de empenho, o que acaba dificultando a efetiva execuo oramentria e

financeira, favorecendo, de acordo com prioridades polticas de cada governante,
aplicaes em projetos pontuais20, bem como o crescimento dos valores inscritos na
Rubrica de Restos a Pagar. Isso demonstra que a questionvel eleio de
determinadas prioridades polticas desprivilegia o planejamento oramentrio.
Nesse sentido, cresceu nos ltimos anos o debate sobre a execuo
obrigatria de emendas parlamentares individuais, o chamado Oramento
Impositivo, objeto da Proposta de Emenda Constitucional n 565/2006, que j foi
aprovada na Cmara dos Deputados e est sendo apreciada no Senado Federal. O
assunto ganhou tanto destaque que interferiu na aprovao da LDO/2014, que, at
meados de outubro de 2013, no havia sido aprovada no Congresso Nacional.21
1.3 - Descrio do Processo Legislativo Oramentrio Distrital

A Lei Orgnica do Distrito Federal LODF, em decorrncia dos dispositivos
constitucionais especficos, dispe sobre o oramento pblico do respectivo ente no
Captulo III, artigos 147 a 157, com ampla similaridade com os dispositivos
constitucionais correspondentes para o processo legislativo oramentrio federal.
Uma das poucas diferenas reside no prazo para encaminhamento do projeto de lei
oramentria pelo poder executivo ao legislativo, que, no mbito distrital, ocorre at
15 de setembro de cada exerccio, ou seja, com um limite superior de quinze dias ao
prazo federal, que se esgota em 31 de agosto.22
O processo legislativo oramentrio propriamente dito, com a participao do
poder legislativo do DF, ocorre na Comisso de Economia, Oramento e Finanas
CEOF da Cmara Legislativa, sendo que seu Regimento Interno - RICLDF, em seus
20
Um exemplo claro desta prtica nos ltimos anos ocorre com a excessiva proteo s obras do Plano de
Acelerao do Crescimento PAC, que possuem execuo privilegiada em vrios dispositivos do Plano
Plurianual PPA e da Lei Oramentria Anual LOA.
21
O fator decisivo para o adiamento na aprovao da LDO/2014, sem sombra de dvidas, foi o andamento das
negociaes que envolvem a possibilidade ou no de aprovao do oramento impositivo, que visa tornar
obrigatria a execuo das emendas individuais.
22
JEZINI NETTO, Patrcia D. A Participao do Poder Legislativo no Processo Oramentrio: Estudo de Caso
do Distrito Federal. Monografia (Especializao em Oramento Pblico). FGV. Braslia. 2011, p. 12.
27
artigos 217 a 223, estabelece o rito de tramitao interna dos projetos de leis
oramentrias relativos: ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais.
O art. 219 do RICLDF prev que, ao receber o referido projeto, o Presidente
da CEOF deve fazer publicar um cronograma de eventos para a tramitao e anlise
do PLOA no prazo de cinco dias no Dirio da Cmara Legislativa, bem como
designar um membro titular para elaborar o parecer preliminar, no prazo mximo de
quinze dias.
O art. 220, caput e 1, menciona que, aps a publicao do parecer
preliminar, as emendas aos projetos de leis oramentrias somente podero ser
apresentadas na CEOF, no prazo mnimo de dez dias, cabendo ao Colgio de
Lderes definir, anualmente, em relao s emendas individuais, sua quantidade e
valor mximos permitidos.23
A previso para a apresentao de emendas coletivas (pela Mesa Diretora,
por Comisso, por partido ou bloco parlamentar) consta do 5 do art. 220, e
determina que devam ser subscritas pela maioria dos respectivos membros de cada
colegiado. Em que pese essa previso, nos ltimos trs exerccios, os rgos no
tem utilizado desta prerrogativa, exceto a Mesa Diretora no que tange s emendas
corporativas referentes ao rgo CLDF.
Jezini Netto24 demonstrou o fluxo interno do processo oramentrio na CLDF
conforme figura 2 seguinte:
23
No ms de outubro de 2013, o atual Colgio de Lderes fixou como limites a quantidade de 40 emendas e o
valor de R$ 14.500.000,00 para alocao de emendas ao PLOA/2014.
24
28
FIGURA 2. FLUXO DO PROCESSO ORAMENTRIO NA CLDF
Projeto
de Lei
Votao
do Parecer
Preliminar
na CEOF
Sano
e/ou veto
parcial do
Governador
Emendas
Individuais
Redao
Final da
LOA pela
CEOF
Elaborao
dos
Relatrios
Parciais
Votao
do
Parecer
Geral no
Plenrio
Votao
dos
Pareceres
Parciais na
CEOF
Votao
do
Parecer
Geral na
CEOF
As LDOs dos ltimos anos tm trazido dispositivo 25 com a previso de que o

projeto de lei oramentria anual deve apresentar um montante de reserva de
contingncia equivalente a 3% da receita corrente lquida (RCL), e a lei aprovada
deve possuir no mnimo 1% da RCL. Dessa forma, 2% da RCL podem ser utilizados
para o financiamento das emendas parlamentares.
Cambraia26 questiona a qualidade da participao parlamentar no processo
oramentrio quando se utiliza recursos da reserva de contingncia, que alm de
desviar o foco para discusso sobre o projeto de lei, no analisa a respectiva poltica
de governo e, como isso, menos ainda a sua eficincia e eficcia na soluo das
demandas da sociedade:
25
Art. 36 da LDO/2013, que trata dos percentuais da RCL.

CAMBRAIA, Tlio. Emendas ao Projeto de Lei Oramentria Anual: Algumas Distores.
http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2011/artigo022011.pdf.2011. 2011, p. 16. ltimo acesso em
30 de julho de 2013.
26
29
como se o Poder Executivo transferisse parte das receitas pblicas para o Poder
Legislativo definir como utiliz-las. Ou seja, estaria abrindo mo do poder de iniciativa
legislativa que a Constituio lhe conferiu. (...) No cabe delegao ou transferncia do
encargo. Isso (...) esvazia a discusso sobre o projeto de lei encaminhado pelo Poder
Executivo. Com recursos para atendimento das emendas assegurados, os quais so
vitaminados pelas reestimativas de receitas, a preocupao se volta para a alocao
desses recursos.
Nesse sentido, Jezini Netto argumenta ainda que, apesar das diversas crticas
sobre este modelo, a prtica na CLDF a utilizao da referida reserva no
financiamento das emendas ao projeto de lei oramentria e, no que se refere
reestimativa de receitas, o Poder Legislativo utilizou-se deste artifcio pela primeira
vez na anlise da Lei Oramentria para 2011 LOA/2011, quando a receita
estimada foi elevada em valores que abarcassem a elaborao de emendas
individuais.
Enquanto avanam as negociaes para a possibilidade de apreciao do
oramento impositivo, com base na aprovao da PEC 565/2006, que pode
acarretar possveis mudanas em relao ao carter autorizativo das emendas
individuais, no cenrio atual, o Poder Executivo ainda detm as rdeas sobre a
execuo oramentria e tem o poder de escolher os gastos prioritrios segundo
sua agenda poltica, definindo, por conta prpria, o oramento real durante o
exerccio.
Alm disso, como bem lembra Jezini Netto27, existem despesas que devem
ser obrigatoriamente executadas, pois existem limites mnimos a serem aplicados
em sade, educao e precatrios, e, no caso do Distrito Federal, limites mnimos
com cultura e apoio pesquisa.28 Dessa forma, o Poder Executivo tem a
competncia de efetuar a execuo do oramento anual, e as emendas
parlamentares so executadas de acordo com a inteno e interesse do Governo.
De acordo com Figueiredo e Limongi29, se quiserem ver suas emendas
executadas, os parlamentares, tanto da base do governo quanto da oposio,
27
28
Ver LODF, arts. 195 e 256, 3.
29
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Poltica Oramentria no Presidencialismo de Coalizo. 1
edio. Editora FGV: 2008, p.25.
30
precisam direcionar suas emendas para programas cuja prioridade definida pelo
governo.
O que ocorre na prtica que a capacidade de o parlamentar obter a
liberao de recursos, via oramento pblico, est relacionada com sua atuao
poltica, possibilidades de reeleio e capacidade de arrecadar fundos para a
campanha, conforme salienta Cambraia.30
As emendas podem, nesse cenrio,
definir o comportamento dos parlamentares nas decises e servem de moeda de

troca com o Executivo nas matrias de seu interesse, o que acaba criando uma
dependncia na liberao de verbas na execuo oramentria daquele poder em
troca de apoio poltico para aprovar as proposies de sua agenda prioritria.
Na mesma linha de debate, Jezini Netto31 aprofunda sua anlise se
remetendo perspectiva de vrios autores, estudiosos do tema, que argumentam
que a relao entre o Poder Executivo e Legislativo se baseiam numa barganha
entre um Executivo carente de apoio no Congresso e legisladores desejosos de
orientar as polticas pblicas para o atendimento dos interesses particulares e
imediatos de suas clientelas eleitorais.
De acordo com o estudo desses autores, possvel observar uma correlao
positiva entre os votos dados ao Executivo em apoio sua agenda e a liberao de
recursos oramentrios, o que contribui para a falta de segregao entre os poderes
e, com isso, para o enfraquecimento do estado democrtico, uma vez que, com essa
forma de barganha poltica, ocorre um toma-l-d-c com cartas marcadas,
deixando o atendimento s demandas da sociedade para um plano secundrio e
menos meritrio.
Bassani32 refora essa tese afirmando que os governos costumam liberar as
emendas dos parlamentares fiis e desconsiderar, ou atender com menor afinco, as
30
CAMBRAIA, Tlio. Emendas ao Projeto de Lei Oramentria Anual: Algumas Distores.

http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2011/artigo022011.pdf.2011. 2011, p. 9. ltimo acesso em
30 de julho de 2013.
31
do Distrito Federal. Monografia (Especializao em Oramento Pblico). FGV. Braslia. 2011. p. 14.
32
BASSANI, Cleonir. Emendas Parlamentares: uma anlise luz dos Princpios Constitucionais.
Especializao em Administrao Pblica Eficaz. Universidade Federal do rio Grande do Sul. 2009, p. 33.
31
demandas dos parlamentares que lhe fazem oposio, em que a consequncia

disso uma forte influncia do Poder Executivo sobre a liberdade dos parlamentares
perante a agenda legislativa.33
Estudos recentes34 tm demonstrado que a atuao dos Poderes Executivo e
Legislativo mais de complementaridade do que de conflito, ou seja, no h
segregao das agendas, ainda que diversos autores e at mesmo a mdia
insistirem na tese de que a liberao de recursos de emendas depende do apoio
oferecido ao Poder Executivo nas votaes, em que os autores defendem que a
execuo das emendas individuais deve ser tomada como parte de um pacote mais
amplo envolvido nos acordos partidrios na coalizo que sustenta o governo.
Os referidos autores se posicionam de forma, ainda, mais incisiva quando
mencionam que, na prtica, existe uma postura discriminatria para com os
deputados que se pautam pela imparcialidade e independncia nas votaes e que
este conflito constitui-se em fator que inevitavelmente enfraquece a democracia e a
representatividade poltica dos parlamentares.
Esta relao conflituosa tambm pode ensejar o detrimento das polticas do
respectivo Ente em nome das polticas locais e particularistas. No se pode negar
que os parlamentares tm forte interesse na execuo de suas emendas individuais,
o que impacta diretamente nas suas chances de reeleio. Em outras palavras,
segundo os autores, h uma relao direta entre execuo de emendas
oramentrias e continuidade das carreiras polticas.
33
SOUZA & BITTENCOURT apud BASSANI, p. 32.

FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Poltica Oramentria no Presidencialismo de Coalizo. 1
edio. Editora FGV: 2008, p.25.
34
32
2 - ANLISE COMPARATIVA DOS DOIS MODELOS DE P.L.O. COM ASPECTOS

DAS EMENDAS INDIVIDUAIS
A anlise comparativa entre os modelos de processo legislativo oramentrio
na esfera federal e no Distrito Federal, necessariamente, tem de levar em
considerao as diferenas na composio do cenrio poltico de cada ente, bem
como a legislao de referncia, que, em alguns pontos, se aproxima e, em outros,
se distancia, influindo na forma de execuo das emendas parlamentares.
A diviso de foras polticas atualmente bastante divergente, ao se
comparar a composio das bancadas no Congresso Nacional e na Cmara
Legislativa do DF, guardadas as devidas propores do quantitativo de membros,
594 membros no Congresso, entre Senadores e Deputados Federais, e 24
membros, na Cmara Legislativa do DF.
Dessa forma, utilizou-se de alguns parmetros comparativos adaptados s
respectivas legislaes e, igualmente, levando-se em conta as diferenas de cenrio
de insero dos principais atores polticos, e, em decorrncia disso, foram
elaborados dois questionrios, um para entrevista com servidores envolvidos na fase
legislativa do processo oramentrio federal, e outro com servidores envolvidos no
equivalente processo no mbito distrital.
Uma das metodologias utilizadas na comparao dos dois modelos foi a
aplicao, com necessria adaptao ao contexto de insero tcnica e poltica da
fase legislativa do oramento, do modelo de Borges-Andrade & Lima35, que foi
desenvolvido com a utilizao de referencial terico oriundo da abordagem de
35
Este mtodo prope um mapeamento de competncias necessrias ao desempenho do indivduo em seu cargo,
as quais devero ser analisadas de acordo com sua importncia para o exerccio de seu papel ocupacional na
organizao e de acordo, tambm, com o grau de domnio ou conhecimento daquelas mesmas competncias pelo
ocupante do cargo. Assim, para a anlise de papis ou tarefas, so relacionadas as competncias julgadas
necessrias ao desempenho ideal de determinado cargo. Essas descries so posteriormente refinadas e lanadas
em questionrio, respondido pelos ocupantes daquele cargo, em escalas de Likert de quatro pontos, no qual so
identificadas as prioridades de treinamento a partir da opinio a respeito do grau de domnio sobre cada
competncia listada e o grau de importncia que aquela mesma competncia tem para o resultado de seu
trabalho.
33
sistemas e mtodos, um mtodo de anlise de necessidades de treinamento

denominado Anlise do Papel Ocupacional.
No presente trabalho, o modelo adaptado desse mtodo foi aplicado com a
utilizao de questionrio aos servidores diretamente envolvidos, nas duas esferas
de governo analisadas, com a fase legislativa do processo oramentrio, guardadas
as diferenas de estrutura interna e atribuies, dos rgos e setores selecionados e
os resultados foram comparados com a anlise do Sistema Siga Brasil, do Senado
Federal, e de dados do Sistema de Gesto Oramentria e Financeira do DF
SIGGO, para verificao da execuo das emendas parlamentares individuais.
Em face disso, no mbito federal, foi escolhido um rgo da estrutura da
Cmara dos Deputados, diretamente envolvido na fase legislativa do oramento, a
Consultoria de Oramento e Financeira CONOF, e na esfera distrital, a Comisso
de Economia, Oramento e Finanas da Cmara Legislativa do DF.
Na Cmara dos Deputados, h um assessoramento eminentemente tcnico
desenvolvido pela CONOF, que subsidia os trabalhos e as decises dos relatores na
Comisso Mista de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao CMO, enquanto
que, na Cmara Legislativa do DF, h um assessoramento tcnico e, ao mesmo
tempo, poltico, como veremos mais adiante na anlise de cada processo.36
Esse fato ocorre em razo de que no h, no mbito da CLDF, uma previso
legal de um crivo tcnico, de anlise das emendas, segregado das negociaes
polticas na fase das relatorias na CEOF37, reforado por grandes limitaes e
ausncia de estrutura adequada, com quadro efetivo, nessa Comisso.38
Os parmetros da pesquisa foram baseados em itens que influem diretamente
nas limitaes e possibilidades da fase legislativa do oramento, levando-se em
conta a legislao e a diviso de foras polticas, sob a tica dos servidores
selecionados para responder aos questionrios, e, com isso, procurou-se
demonstrar os principais gargalos e nuances das negociaes para execuo das
36
Isso ocorre pois h uma grupo de Consultores que exercem simultaneamente as atribuies de cunho tcnico e
tambm o assessoramento poltico s lideranas, Comisses e aos Gabinetes parlamentares.
37
Tal como ocorre no Congresso Nacional37 - por meio da Resoluo n 1/2006.
38
Em que pese essa limitao, os poucos servidores exercem suas atribuies com profissionalismo e empenho.
34
emendas.
Uma segunda fonte de pesquisa foi a anlise dos bancos de dados
disponveis, constante dos sistemas Siga Brasil, no Senado Federal, e SIGGO no

GDF.
2.1- Anlise do PLO Federal - Transparncia e Representatividade
O fluxo do PLO federal est descrito na Figura 1 (item 1.2), conforme rito
especial previsto na Resoluo do Congresso Nacional n 01/2006, que pode ser
resumido nas seguintes fases, aps o seu recebimento pela CMO: avaliao da
receita; parecer preliminar; relatrios setoriais; reviso da receita e relatrio geral.
Em que pese a segregao das fases, as decises so tomadas por acordo, em
virtude do carter poltico das decises de tal forma, por exemplo, que os Relatores
da Receita, Relatores Geral e Setoriais da Despesa se comunicam e normalmente
vo alinhavando alguns critrios e prioridades.
Um parmetro relevante para os trabalhos a cargo da CMO o parecer
preliminar, a cargo do Relator-Geral, que, conforme art. 51 da aludida resoluo,
aps ser aprovado pelo Plenrio da CMO, estabelecer os parmetros e critrios
que devero ser obedecidos na apresentao de emendas e na elaborao do
relatrio do projeto pelo Relator-Geral e pelos Relatores Setoriais. Esta proposio
tambm contribui para o grande poder de influncia do parlamentar investido na
funo de Relator-Geral, por isso h uma disputa poltica (de bastidores) acirrada
entre os interessados.
Aps a ocorrncia de escndalos recentes, como o da Mfia das Ambulncias
em 2006, algumas providncias foram tomadas em relao ao controle da execuo
dos convnios, para que se tenha melhor fiscalizao sobre as transferncias
voluntrias decorrente das emendas parlamentares, como fruto de aes do Tribunal
de Contas da Unio (TCU), da CPMI das Ambulncias e do prprio Poder
Executivo, com vistas a melhorar a transparncia do processo, principalmente na
fase de execuo das aes decorrentes das emendas.
35
Um trabalho recente de auditoria no SICONV39, realizado pelo TCU40,

detectou mais de 20 mil indcios de ocorrncias irregulares nos dados apresentados
pelo sistema, em sua maioria (mais de 12 mil) tratam de convnios sem
apresentao de projeto bsico ou termo de referncia, porm h outras
irregularidades apontadas.41
H outras falhas demonstradas no relatrio de
trabalho de prestao de contas obtidas com o cruzamento de dados do SICONV

com os de outros sistemas.42
Em suma, pela anlise dos dados desse trabalho de auditoria do TCU, fica
evidenciado que h maior transparncia nas transferncias voluntrias de recursos
da Unio aos demais entes federados e s entidades sem fins lucrativos, com base
na legislao de regncia, porm h muito o que se avanar no sentido de adoo
de medidas mais efetivas de controle e responsabilizao dos agentes pblicos e
terceiros envolvidos.
2.1.1- Anlise dos Dados do Questionrio de Pesquisa Cmara dos
Deputados
Neste
questionrio,
mtodo
de
Borges-Andrade
&
Lima,
descrito
anteriormente, foi adaptado com a utilizao de questionrio aplicado aos

assessores de cunho tcnico que participam do processo legislativo oramentrio e,
em especial, sob a forma de assessoria s relatorias setoriais, compostas por
parlamentares, em subsdio s atividades da CMO e esto diretamente envolvidos
com a anlise tcnica sobre o acolhimento e execuo das emendas parlamentares
na Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira - CONOF.
Na Cmara dos Deputados, a assessoria tcnica exercida pela Consultoria
de Oramento e Fiscalizao Financeira CONOF, em virtude de previso
39
Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse, conhecido como o Portal dos Convnios, o Siconv
o principal sistema utilizado pela Unio para controlar transferncias voluntrias de recursos a Estados, Distrito
Federal, municpios e entidades privadas sem fins lucrativos. A base de dados do Siconv somava mais de 87 mil
convnios em abril de 2012, totalizando R$ 68 bilhes.
40
Acrdo n 2550/2013 TCU/Plenrio.
41
So exemplos as transferncias para entidades inadimplentes com o poder pblico e entidades cujos dirigentes
tinham restries perante o TCU, bem como contrataes de empresas com impedimentos perante a Unio.
42
Outros sistemas: Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), Sistema Integrado de Administrao de
Recursos Humanos (Siape), Cadastro Nacional de Empresas Inidneas e Suspensas (Ceis) e Cadastro de
Entidades Devedoras Inadimplentes (Cadin).
36
regimental e por meio da Resoluo n 1/2006 - de um crivo tcnico, de anlise das

emendas, segregado das negociaes polticas na fase das relatorias na CMO.
A metodologia utilizada neste trabalho, em lugar de mapear competncias como no modelo original, procurou identificar gargalos e fatores que influem
diretamente nas limitaes e possibilidades da fase legislativa do oramento (fase
interna do Congresso Nacional), basicamente no processo de alocao de emendas
ao oramento federal. A Consultoria de Oramento e Financeira da Cmara dos
Deputados CONOF foi tomada como amostra, em sua rotina de assessoramento
aos trabalhos da CMO, levando-se em conta a legislao e a diviso de foras
polticas, sob a tica dos Consultores selecionados, e, com isso, procurou-se
demonstrar os principais gargalos e nuances na execuo das emendas.
Os entrevistados so, em sua totalidade, ocupantes de cargos da carreira de
Consultor de Oramento da Cmara dos Deputados, com idade mdia de 49,5 anos,
de ambos os gneros, na maioria do gnero masculino, com tempo mdio de servio
pblico de 24,2 anos e, na rea de oramento, de 14,8 anos, e responderam a um
questionrio autoexplicativo dividido em quatro partes.
A primeira parte do questionrio busca dos entrevistados um posicionamento,
em uma escala de nenhuma (0) a total influncia (4), ou seja, em cinco nveis, sobre
itens, pr-selecionados de trabalhos cientficos sobre o processo legislativo
oramentrio, que podem influenciar na melhoria da alocao de emendas
parlamentares. Assim, a anlise foi dividida em duas escalas: de relevncia para
representatividade dos parlamentares na alocao de emendas ao oramento
federal; e de influncia na deciso e atuao dos parlamentares na alocao de
emendas ao oramento federal.
Os itens relacionados foram no total de quinze. Na primeira escala, conforme
Anexo I A, o item considerado de maior relevncia, para a representatividade na
alocao de emendas parlamentares, foi o seguinte:
- simplificao na forma de divulgao e na linguagem utilizada como
meio de propiciar maior acessibilidade e compreenso sobre as
possibilidades de participao das instituies efetivamente representativas
37
da populao, tais como conselhos participativos comunitrios e similares,

com mdia de 3,5 e o segundo menor desvio padro de 0,3.
Quatro itens empataram em segundo lugar, com relevncia mdia, na opinio
dos servidores, de 3,33, dos quais os trs de menor desvio padro (maior
convergncia das opinies) so nesta ordem:
a) valorizao e maior divulgao dos trabalhos produzidos pelo corpo
tcnico da Cmara dos Deputados em prol de sua utilizao para a
sociedade, em especial para melhor participao na fase legislativa do
processo legislativo oramentrio com a alocao de emendas
parlamentares, com menor desvio padro de 0,27;
b) maior atuao das instituies efetivamente representativas da
sociedade na divulgao e no combate aos atos de corrupo e impunidade
dos atores polticos, com desvio padro de 0,67; e
c) conscientizao e/ou melhor preparo tcnico e poltico dos
parlamentares sobre o seu papel de representatividade popular, com desvio
padro de 0,67.
Na segunda escala, conforme Anexo I B, os itens considerados de maior
influncia na deciso dos parlamentares para exercer a representatividade por meio
de alocao de emendas ao oramento, foram os seguintes:
a) publicidade qualitativa sobre a possibilidade de aproveitamento do
carter representativo das emendas parlamentares por meio de modelos de
partilha da deciso, entre os parlamentares e instituies efetivamente
representativas da sociedade no processo, sobre as prioridades no
atendimento das polticas pblicas, com mdia 2,40 (acima de razovel
influncia) e desvio padro 1,8; e
b) conscientizao e/ou melhor preparo tcnico e poltico dos
parlamentares sobre o seu papel de representatividade popular, com mdia
2,17 e desvio padro 1,77.
Fica latente a divergncia na escolha entre os itens relevantes e aqueles que

efetivamente influem, na opinio dos entrevistados, na deciso e atuao dos
parlamentares, bem como h um grande decrscimo entre os graus de relevncia
dos itens e a possvel influncia na deciso dos parlamentares, o que demonstra um
possvel gargalo na representatividade, visto que aquilo que relevante nem sempre
tido como prioritrio nas escolhas dos titulares da representao popular no
Congresso Nacional.
38
A segunda parte do questionrio, composta de 10 itens, oito deles conforme o

Anexo II - A, procura mensurar o nvel de impacto, na opinio dos entrevistados, em
relao
aos
itens
relacionados
com
transparncia,
participao
representatividade da fase legislativa do oramento, em especial no processo de

alocao de emendas parlamentares. Um desses itens objetiva identificar os fatores
que mais contribuem para a rigidez ou engessamento da pea oramentria e, com
isso, reduzem as possibilidades de alteraes, incluindo-se aquelas feitas por meio
de emendas.
O primeiro item que teve seu impacto aferido se refere ao nvel de efetividade
das mudanas no PPA vigente em relao ao anterior, com a reduo do nmero de
programas, sob o argumento de melhor segregao destes de acordo com suas
caractersticas similares e, com isso, a melhoria de seu acompanhamento e
execuo, e a criao de dois novos nveis de detalhamento oramentrio, quais
sejam os Objetivos e as Iniciativas. O nvel mdio de impacto apontado pelos
participantes ficou em 1,6, ou seja, abaixo do nvel regular.
Em relao ao segundo item, os entrevistados foram incentivados a opinarem
sobre quais os fatores que, em sua opinio, mais contribuem para o grau mdio
abaixo do nvel regular de efetividade, atribudo pelo grupo de Consultores em
relao ao cumprimento do dispositivo mencionado no primeiro item, no que os mais
citados foram:
I. a nova verso do PPA foi deliberadamente disposta para distanci-lo da
LOA e impedir a interferncia do Legislativo em aes de longo prazo;
II. faltam indicadores para aferio dos resultados;
III. falta um elo efetivo entre o planejamento de mdio prazo e as leis
oramentrias anuais;
IV. impossibilidade de identificao dos objetivos de governo.
O terceiro item dessa parte da pesquisa buscou dos servidores, de um total

de oito itens pr-selecionados da bibliografia sobre o assunto, sua opinio sobre os
fatores que mais contribuem para o engessamento ou rigidez do oramento e, em
especial da fase legislativa de alocao de emendas, em uma escala de nenhuma
39
influncia (grau zero) a total influncia (grau quatro), conforme Anexo II - B, em que
os fatores que obtiveram maiores mdias, em ordem de maior influncia, foram:
a) alto nvel de comprometimento do oramento com as chamadas
despesas obrigatrias, entre as quais as despesas contratuais, de
pessoal e referentes dvida pblica (com grau mdio de 3,83 - grau
prximo ao de total influncia e desvio padro de 0,17, que
demonstra a certeza e homogeneidade das opinies);
b) alto ndice de comprometimento dos recursos com volume considervel
de restos a pagar (com grau mdio de 3,33, superior ao grau de alta
influncia e desvio padro de 0,67).
O quarto item da segunda parte procurou mensurar o nvel de limitao que o
art. 19 da LDO/2013 impe ao acolhimento das emendas parlamentares
apresentadas, na opinio dos respondentes e pela sua participao no processo, ao
prever algumas restries, em relao possibilidade de incluso de aes e
subttulos novos na fase legislativa de apreciao da LOA, que resultou no grau
mdio de 0,33, mais prximo do nvel muito baixo de limitao, com desvio padro
de 0,27, que demonstra grande convergncia de opinies.
Isso demonstra, na opinio dos entrevistados, que o dispositivo citado no
interfere na possibilidade de incluso de aes e subttulos novos, por meio de
emendas parlamentares, na fase legislativa da lei oramentria. Ainda sobre esse
item, os participantes foram incentivados a opinar sobre a efetividade, para a
realizao de polticas pblicas, da incluso de novos subttulos na execuo das
emendas oramentrias, de onde se podem extrair alguns posicionamentos:
O dispositivo no impede a aprovao, individualmente consideradas, das
emendas parlamentares, mostrando-se mais um princpio do que norma
cogente.
Em grande parte, as emendas parlamentares no refletem polticas pblicas,
mas sim as necessidades locais dos municpios que compem a base eleitoral
do parlamentar.
A incluso de novos subttulos aumenta a transparncia e especifica melhor a
destinao dos recursos.
40
H concorrncia de recursos, fazendo com que a execuo de obras em

andamento seja prejudicada.
O quinto item buscou saber a opinio dos servidores envolvidos na alocao
de emendas, em uma escala de intervalos percentuais, variando de baixssima (0 a
20%) at tima (superior a 80%), sobre a possibilidade de apreciao e aprovao
do chamado oramento impositivo, em especial a PEC 565/2006, com a
obrigatoriedade de execuo da totalidade das emendas parlamentares individuais
no mbito da CLDF, em que se chegou ao grau mdio de 3,8, maior grau desta
parte da pesquisa, ficando mais prximo do intervalo percentual de tima
probabilidade de aprovao (grau 4,0, superior a 80 %) e desvio padro de 0,2.
Nesse mesmo item, os entrevistados foram solicitados a opinarem sobre o
fato de a possvel aprovao do oramento impositivo na esfera federal ser fruto da
influncia do que alguns parlamentares consideram como baixo nvel de execuo
das emendas individuais, em que o maior empecilho seriam os limites de
empenhamento nas diversas unidades gestoras, de onde se podem extrair alguns
posicionamentos:
Efetivamente, a baixa execuo das emendas individuais no gerada s por
critrios polticos, mas igualmente pela falta de planejamento prvio da ao a
ser includa na LOA e pela ausncia de rgos e mecanismos eficientes de
implementao de propostas veiculadas pelas emendas individuais.
A aprovao da PEC do Oramento Impositivo sem dvida reflete a
insatisfao parlamentar com os baixos nveis de execuo das emendas por
eles aprovadas.
Essa PEC est sendo utilizada como forma de talvez explicitar o fato de que
grande parte das emendas individuais contingenciada e no executada.
A aprovao do oramento impositivo na esfera federal fruto da influncia
do (...) baixo nvel de execuo das emendas individuais (...).
A principal concluso que se pode extrair da opinio dos servidores sobre a
possibilidade de apreciao e aprovao do oramento impositivo na esfera federal
como influncia do que alguns parlamentares consideram baixo nvel de execuo
das emendas individuais, de que, pela proximidade do trabalho dos Consultores
com o ambiente poltico das decises e pela convergncia de opinies, h uma
41
grande possibilidade de aprovao da PEC do oramento impositivo e tambm se

pode balizar que a possvel aprovao est relacionada com a busca, pelos
parlamentares, de obteno de maior nvel de execuo na alocao de emendas
individuais.43
O sexto item questiona aos participantes, em relao previso, por

dispositivos esparsos das LDOs dos ltimos anos, de publicao de diversos
relatrios e demonstrativos com vistas publicidade e acompanhamento do
oramento pela populao, sua opinio sobre qual o nvel de percepo da
sociedade no organizada sobre o contedo dos demonstrativos publicados,
variando de 0 (nenhum) a 4 (timo) nvel de percepo, no que foi obtido o grau
mdio 1,0, equivalente ao nvel baixo de percepo.
O stimo item fez o mesmo questionamento do anterior em relao aos
grupos organizados da populao, tais como conselhos populares, representaes,
grupos organizados, etc, em que o grau mdio, segundo a opinio dos
entrevistados, subiu para 2,0, ou seja, nvel regular de percepo em relao aos
demonstrativos publicados, com o mesmo desvio padro (0,40), demonstrando que
a percepo dos grupos organizados, pela opinio dos respondentes, maior do
que a da populao no organizada.
O oitavo item solicitou dos participantes opinar sobre o nvel de possibilidade
de adeso da totalidade dos parlamentares da Cmara dos Deputados em relao
participao popular no processo legislativo oramentrio, em especial na
alocao das emendas parlamentares como ferramenta para o oramento
participativo, variando de 0 (nenhum) at 4 (timo), resultando no grau mdio de
1,17, que pouco superior ao nvel baixo de possibilidade de adeso e desvio
padro de 0,17.
O item seguinte (nono) fez o mesmo questionamento, porm, desta vez, em
relao aos grupos organizados da sociedade, no que o grau mdio se elevou para
43
Em relao a esse tema, h comentrios, nos bastidores do Congresso Nacional, inclusive de que um nmero
expressivo de parlamentares se contentaria com a reduo dos limites autorizados para as emendas individuais,
contando que a totalidade da execuo das emendas fosse garantida em um possvel acordo com o Executivo.
42
1,5, que fica entre os nveis de baixa e regular possibilidade de adeso, porm,
neste caso, com desvio padro de 0,70. Isso demonstra, na opinio dos servidores,
que a mudana pequena de adeso dos parlamentares, sobre a utilizao dessa
ferramenta de participao popular, quando o foco da iniciativa abrangente ou
quando direcionado aos grupos organizados.
O dcimo e ltimo item da segunda parte da pesquisa buscou a opinio do

grupo de servidores selecionados sobre o nvel de adeso da totalidade dos
parlamentares da CD, em relao representatividade popular, variando de
nenhuma (0) at tima (4), no que tange a possibilidade de participao popular,
via populao no organizada, no processo legislativo oramentrio, obtendo o
grau 1,0, ou seja, equivalente baixa possibilidade de adeso a esta modalidade
de representatividade na alocao de emendas.
A terceira parte do questionrio-pesquisa procurou extrair dos entrevistados,

por meio de quatro questionamentos, a viso que tm das fases do processo
legislativo oramentrio, desde a escolha de prioridades na LDO, passando pelas
fases de relatoria setorial e geral e, por fim, cotejando-se o oramento aprovado com
a efetiva execuo, em que h negociaes polticas entre as lideranas do
Congresso Nacional e o Poder Executivo.44
O ltimo item dessa parte se refere aferio do percentual de influncia de

cada ator poltico envolvido, no total de 100% de influncia, conforme grfico abaixo,
no processo legislativo oramentrio, em especial na forma de emendas ao
oramento federal, em que feita uma simulao de influncia e deciso poltica de
cada um dos atores polticos, inseridos nos arranjos institucionais, com base na
opinio do grupo de servidores entrevistados.
Dessa forma, o que se busca medir a impresso dos servidores que atuam
bem prximos a esses atores sobre a diviso de influncia no processo de alocao
de recursos no oramento, em especial sob a forma de emendas oramentrias, e,
44
Alguns detalhes foram incorporados descrio do processo legislativo oramentrio federal item 1.2.
43
com isso, percebem as nuances das negociaes para aprovao e execuo das
emendas parlamentares.
Pela anlise do Quadro I seguinte, os atores mais influentes so, na ordem,

O Poder Executivo Federal, por meio dos rgos Presidncia, Casa Civil, Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG e Secretaria do Tesouro Nacional
STN, com percentual mdio de 40% de influncia no processo de alocao de
emendas parlamentares, seguido do Relator Geral da Despesa na CMO, com
21,25% de influncia, dos Relatores setoriais da despesa, com 7,50%, e Lideranas
e/ou Bancadas no Congresso, com 4,25%.
QUADRO I - DIVISO DE PODER DE INFLUNCIA NA ALOCAO DE
EMENDAS NO CONGRESSO NACIONAL
GR A U D E IN F LUN C IA N A S EM EN D A S
ATORES POLTICOS QUE INFLUEM NA ALOCAO DE
EMENDAS
E1
E2
E3
E4(*) E5
E6(**)
X
PODER EXECUTIVO (Presidncia, Casa Civil, MPOG e
1
50% 50% 25%
35%
40,00%
STN)
2 LDER DO GOVERNO
0%
0%
10%
5%
3,75%
3 PRESIDENTE DA CMO
5%
0%
5%
4%
3,50%
4 RELATOR DA RECEITA
5%
2%
5%
3%
3,75%
5 RELATOR GERAL DA DESPESA
30% 25% 10%
20%
21,25%
6 RELATORES SETORIAIS DA DESPESA
5%
15%
2%
8%
7,50%
7 LIDERANAS E/OU BANCADAS NO CONGRESSO
5%
2%
5%
5%
4,25%
8 PRESIDENTE DO CONGRESSO NACIONAL
0%
0%
5%
2%
1,75%
9 PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS
0%
0%
5%
2%
1,75%
10 COMISSES DO SENADO
0%
1%
2%
3%
1,50%
11 COMISSES DA CMARA DOS DEPUTADOS
0%
1%
2%
3%
1,50%
12 REPRES. E/OU LOBISTAS EMPRESARIAIS
0%
1%
5%
2%
2,00%
13 REPRES. E/OU LOBISTAS DAS CARR. PBLICAS
0%
1%
2%
1%
1,00%
14 REPRES. E/OU LOBISTAS DE INST. ASSISTENCIAIS
0%
0%
2%
1%
0,75%
15 REPRES. E/OU LOBISTAS DE INST. ESP., CULT., ETC.
0%
0%
2%
1%
0,75%
16 REPRES. E/OU LOBISTAS DOS GOV. ESTADUAIS

17 REPRES. E/OU LOBISTAS BASES ELEITORAIS
18 REPRESENTANTES COMUNITRIOS
0%
1%
5%
2%
2,00%
0%
1%
5%
2%
2,00%
0%
0%
1%
1%
0,50%
19 POPULAO NO ORGANIZADA
0%
0%
1%
0%
0,25%
20 REPRESENTANTES ACADMICOS
0%
0%
1%
0%
0,25%
TOTAL
100% 100% 100%
100%
100,00%
(*) No quis opinar em virtude de que seu trabalho se restringe mais avaliao da receita. (**) No opinou.
44
A figura 3 abaixo demonstra, de forma resumida, por meio dos grupos de

maior e menor influncia na fase legislativa do processo oramentrio, a
desigualdade na diviso de foras entre os atores polticos envolvidos com a
alocao de emendas parlamentares na CLDF nos ltimos anos. Assim, enquanto
os quatro atores destacados detm um percentual equivalente a quase trs quartos
(3/4) do total de influncia, os outros atores (dezesseis) ficam com o restante (cerca
de 1/4) da influncia.
FIGURA 3 DIVISO DE FORAS DOS ATORES POLTICOS NO PLO

FEDERAL (CONGRESSO NACIONAL)
A principal concluso que se pode tirar dos nmeros extrados das entrevistas
que h um forte desequilbrio de representao, quando os percentuais mdios de
influncia desses quatro atores atingem, na opinio dos respondentes, 73% de
influncia, ficando outros dezesseis atores polticos, que incluem as representaes
populares, instituies esportivas, culturais, assistenciais e, at mesmo, os
representantes dos locais de representao parlamentar (as bases eleitorais) com o
somatrio de percentuais mdios de 27%, que pode ser interpretado como um
problema de representatividade.
A quarta e ltima parte da pesquisa, conforme Anexo III - A, incentivou os
respondentes a se posicionarem sobre afirmaes de cunho poltico, envolvendo
45
essencialmente caractersticas de representatividade relacionadas com o carter

poltico do processo de alocao de emendas parlamentares ao oramento. O grupo
de entrevistados tinha de se posicionar de forma totalmente concordante,
parcialmente concordante ou discordante em relao s afirmativas, justificando seu
posicionamento.
A primeira afirmativa foi:
A populao se faz representada pelos parlamentares eleitos, ou seja, o
problema no de representatividade e sim um problema cultural, de baixo
nvel educacional da populao em geral e, com isso, de m escolha nas
eleies. Isso reflete tambm na alocao de recursos, especialmente sob a
forma de emendas parlamentares ao oramento.
A maioria (2/3) se posicionou de forma parcialmente concordante e 1/3
discordou, de onde se podem extrair algumas justificativas:
Opinio parcialmente concordante:
As falhas na representatividade espelham os prprios interesses do povo,
que, em geral, colocam demandas particulares ou clientelistas acima dos
interesses comuns, ou seja, a populao normalmente no age de forma
politicamente correta e, ento, no se sente muito vontade de cobrar dos
polticos. A falta de organizao da populao em geral tambm ajuda na
manuteno do quadro, pois grupos pequenos, mas com poder de mobilizao,
fazem valer suas reinvindicaes em detrimento dos interesses da maioria.
Opinies discordantes:
A m escolha na representao no atributo exclusivo dos que possuem
baixa formao acadmica. O Congresso Nacional reflete a sociedade, com
todas as suas mazelas. As pessoas votam em quem atende seus interesses,
independente das consequncias para o pas. H parlamentares corruptos, na
mesma proporo em que a corrupo existe no seio de nossa sociedade. Pode
at ser que esse tipo de parlamentar seja uma minoria. Mas so os que fazem
mais estrago.
As emendas parlamentares espelham as necessidades sociais, no aquelas
estigmatizadas pela mdia ou academia, mas aquelas presentes nos rinces do
Brasil.
A principal concluso, pela opinio dos servidores, que as falhas no
processo de representatividade espelham o senso comum, ento a mudana tem de
46
ocorrer vinda do seio da populao, quer seja na mudana de pequenas atitudes,

quer seja na cobrana aos polticos.
A segunda afirmativa foi:
As deficincias na representatividade dos parlamentares eleitos pelo povo,
em grande parte, so consequncia da falta de acompanhamento e cobrana
da maioria dos eleitores e isso reflete tambm na escolha das prioridades na
execuo de polticas pblicas, em especial na apropriao e execuo das
emendas parlamentares, em que pequenos grupos organizados de interesse
conseguem o atendimento de suas demandas em detrimento da excluso da
grande maioria da populao no organizada.
A totalidade dos participantes se posicionou de forma concordante, sendo que
a maioria (2/3) de forma parcial, em que se podem extrair algumas justificativas:
1) Posio totalmente concordante:
A genuna mobilizao popular algo que no ocorre no Brasil, exceo
feita a alguns casos isolados e mais emblemticos, como as diretas j,
impeachment do Collor. As pessoas at tm acesso informao, mas no
sabem o que fazer para cobrar providncias. No h confiana nas instituies
e nas respostas que estas podem dar. tambm uma questo cultural, num
pas que convive com alto grau de excluso social (...).
2) Posio parcialmente concordante:
A classe poltica uma amostra da sociedade brasileira, com suas virtudes e
defeitos, e at mesmo na hora da cobrana, nosso povo no quer se
compromissar, ento, com isso, os eleitores tm de tolerar todo o perodo do
mandato, com erros e acertos.
A terceira afirmativa foi:
O movimento parlamentar recente pela aprovao do oramento impositivo ou seja, pela execuo obrigatria das emendas parlamentares totalmente
demaggico, pois o que est ocorrendo, de verdade, uma reao pelo baixo
nvel de execuo das emendas em grande parcela, pelo controle na
liberao dos empenhos pelo executivo, o que afeta as bases dos
parlamentares em detrimento de um excessivo poder do executivo.
Essa afirmao foi a que mais dividiu as opinies dos entrevistados, em que
surgiram posicionamentos totalmente concordantes, parcialmente concordantes e
tambm discordantes, 1/3 para cada um. No entanto, cabe ressaltar que, em parte,
47
a diviso de opinies pode estar ligada ao conceito que cada um tem de

demagogia45, uma vez que nem sempre clara sua denotao46.
No h dvidas de que essa PEC do oramento impositivo reflete interesses
particulares de interessados que esto insatisfeitos com o nvel de execuo de
suas emendas, mas, infelizmente, a sua aprovao, ao contrrio do que se
pensa, no vai trazer a sonhada transparncia, talvez somente a publicidade
de interesse desses parlamentares.
2) Posies discordantes:
No h demagogia nesta questo. O que est em jogo so as defesas de
interesses particulares, que claramente se exacerbam em ano de eleies.
Como a Dilma tem sido mais dura do que os outros presidentes, a questo
entrou na berlinda.
Demaggico no, pois as emendas parlamentares so forma de manifestao
da representao parlamentar e a concretizao de anseios da sociedade
expressos na caixa de ressonncia representada pelo Poder Legislativo.
A quarta afirmativa foi:
O sistema poltico brasileiro afetado em boa parte pela aplicao e
ocorrncia dos conceitos: da teoria das elites, em que pequenos, porm fortes
grupos organizados tem excessivo poder de influncia sobre a classe poltica
em detrimento da grande maioria da populao no organizada; e da
ignorncia pluralstica, em que uma grande maioria se cala e esconde sua
divergncia internamente, aguardando que outra pessoa se manifeste e, assim,
uma opinio minoritria, porm atuante, faz valer as suas posies e domina o
A quase totalidade dos entrevistados (5/6) se posicionou de forma totalmente
concordante e, com isso, no sentiram necessidade de justificar suas posies.
A quinta afirmativa foi:
45
Segundo a Wikipdia, significa a estratgia de obter poder poltico apelando aos preconceitos, emoes,
medos, vaidades e expectativas do pblico. Em poltica, est associada a propostas e declaraes que no podem
ser postas em prtica, feitas apenas com o intuito de obter benefcio eleitoreiro ou de popularidade para quem as
promete. Para maiores detalhes, ver: http://pt.wikipedia.org/wiki/Demagogia. Acesso em: 25 de outubro de 2013.
46
Significado real ou prprio.
48
A possvel aprovao do oramento impositivo no muda a relao entre os

poderes Executivo e Legislativo, pois o oramento uma pea totalmente
poltica, em que os atores: governo, lideranas, parlamentares, setores
organizados da sociedade interagem por acordos e, de qualquer forma, o
Poder Executivo sempre vai deter a maioria dos aliados, pois, em virtude de
seu controle da mquina estatal, sempre vai ter tambm o controle do
oramento e o comando das aes polticas..
A grande maioria se posicionou de forma parcialmente concordante (2/3).
Houve uma posio discordante e outro justificou sua ausncia de opo:
No sei responder. Tem que ver como a coisa vai funcionar na prtica.
A sexta afirmativa foi:
A forma de execuo do oramento, seja ele impositivo ou no, no vai
mudar muito do que ocorre atualmente, pois sempre vai haver negociaes por
ocupaes de cargos de indicao poltica nos escales do poder executivo,
cargos estes que so imprescindveis para reeleio dos parlamentares e,
consequentemente, a atuao parlamentar fica bastante influenciada pela
necessidade de contrapartida ao executivo por estas demandas. Dessa forma,
as perspectivas de mudana de cenrio so praticamente inexistentes, com
exceo da possibilidade de afetao do sistema por movimentos populares de
grande vulto, tal como ocorreu recentemente durante as manifestaes na
Copa das Confederaes, em vrias capitais brasileiras, porm, em virtude
de seu aspecto no duradouro e desorganizado, os efeitos tambm tendem a
no ser efetivos.
A totalidade das opinies foi concordante, a metade de forma parcial e a outra
metade plenamente, de onde se extraem as seguintes justificativas:
O montante a ser executado com base nas regras da PEC do oramento
impositivo nfimo, comparado com o restante. Seu poder de alterar a
estrutura de execuo oramentria, portanto, nfima.
Em relao s negociaes por cargos, isso fato. Porm, creio que a
imensa maioria da populao no est suficientemente esclarecida sobre como
se processam as emendas parlamentares, nem menos o oramento, o que
confirma ainda mais a teoria das elites, com duas categorias principais: as
elites de influncia: empresrios, instituies, carreiras pblicas fortes, etc; e
as elites de poder poltico: governantes e parlamentares.
49
Uma anlise sobre o carter de transparncia do oramento federal passa

pela utilizao de duas excelentes ferramentas para a transparncia e participao
da sociedade no processo legislativo oramentrio: o sistema Siga Brasil, aplicativo
acessvel pela internet no stio do Senado Federal, que permite montar vrias
tabelas com dados de execuo oramentria e financeira, entre as quais acessar
os dados completos de emendas apresentadas, aprovadas, empenhadas, liquidadas
e pagas em determinado exerccio; e o sistema Oramento Brasil, no stio da
Cmara dos Deputados.
2.2 - Anlise do PLO Distrital

O fluxo do PLO distrital est descrito na Figura II item 1.3, com rito previsto,
de forma resumida, no Regimento Interno da CLDF - RICLDF, com participao
principal da CEOF no processo, conforme arts. 218 a 223. Em que pese uma srie
de atribuies para a CEOF, a estrutura atual no adequada para proporcionar um
trabalho tcnico segregado da assessoria e anlise poltica, especialmente no que
tange ao previsto no 6 do art. 220 do RICLDF, que prev audincias pblicas com
autoridades de outros poderes ou com entidades representativas da sociedade para
debater e aprimorar os projetos de leis oramentrias.
Dessa forma, na prtica, ocorrem uma ou duas audincias e praticamente no
h publicidade junto s entidades representativas da sociedade, o que prejudica
bastante o carter democrtico da escolha das prioridades na alocao dos
recursos, especialmente na alocao de emendas parlamentares.
Entretanto, um ponto especfico de grande divergncia entre o PLO distrital e o
federal a escolha do relator do oramento, que, no caso federal, se assemelha ao
Relator-Geral do projeto de lei oramentria, pois, enquanto que, no Congresso
Nacional, esta funo no pode ser acumulada com a funo de Presidente da
CMO, na CLDF, as funes de Relator do oramento e Presidente da CEOF
normalmente so acumuladas, o que contraria o princpio da segregao de funes
e, em uma tica mais profunda, o carter democrtico das decises.
50
No mbito da CLDF, de acordo com a previso no RICLDF, em seu art. 220,

1, caber ao Colgio de Lderes a fixao da quantidade e do montante mximo
para alocao de emendas aos projetos de lei do oramento, ento pode haver uma
variao desses quantitativos de acordo com deciso do Colgio de Lderes.
Para um melhor aprofundamento dos trabalhos realizados no PLO distrital, foi
aplicado um questionrio similar ao aplicado na Cmara dos Deputados, com
pequenas adaptaes de questionamentos da legislao, com a mesma adaptao
tambm do mtodo de Borges-Andrade & Lima, descrito no item 2.1.1, aplicado aos
assessores de perfil tcnico e poltico que participam do processo legislativo
oramentrio.
2.2.1- Anlise dos Dados do Questionrio de Pesquisa Cmara
Legislativa do DF
A aplicao do questionrio incluiu Consultores de carreira da CLDF, bem
como servidores de outras carreiras na funo de Assessor de Oramento dos
Gabinetes em vista de que, durante as discusses sobre os projetos de leis
oramentrias, essas categorias de servidores prestam assessoramento tcnicopoltico aos parlamentares, um pouco diferente da estrutura da Cmara dos
Deputados, j que no rgo distrital no h uma Consultoria de Oramento com
anlise tcnica segregada, tal como ocorre com a CONOF/CD.47
Os Consultores e Assessores de Oramento da CLDF - em sua atuao
tcnica e, parte deles, de forma concomitante, tambm de assessoramento poltico48
no processo legislativo oramentrio, especialmente sob a forma de subsdio
deciso dos parlamentares - esto diretamente envolvidos com a anlise sobre o
acolhimento e execuo das emendas parlamentares, quer seja na rotina da
47
O trabalho da CONOF eminentemente tcnico, at mesmo em virtude da Resoluo n 01/2006, que regula
os trabalhos da CMO, enquanto que o assessoramento poltico feito nos Gabinetes e nas Comisses, porm a
assessoria dos Gabinetes se submete s regras de cunho tcnico previstas naquela Resoluo e tambm no
Parecer Preliminar, que contm necessariamente critrios tcnicos de execuo obrigatria.
48
No h na CLDF uma previso normativa, tal como ocorre no Congresso Nacional - por meio da Resoluo n
1/2006 - de um crivo tcnico, de anlise das emendas, segregado das negociaes polticas na fase das relatorias
na CMO, em parte pelo quantitativo reduzido de servidores efetivos que realizam a anlise tcnica.
51
Comisso de Economia, Oramento e Finanas - CEOF, nas lideranas e nos

Gabinetes parlamentares.
A metodologia utilizada nesta segunda pesquisa foi similar primeira, apenas
modulando os questionamentos de acordo com a legislao e o fluxo interno do PLO
na CLDF, em que o ncleo do processo envolve a rotina da CEOF, levando-se em
conta tambm a diviso de foras polticas, sob a tica dos servidores selecionados.
Com isso, procurou-se demonstrar os principais gargalos e nuances das
negociaes que influem diretamente nas limitaes e possibilidades para execuo
das emendas.
Os entrevistados correspondem a aproximadamente 20% do total de servidores
que desempenham atribuies similares, sendo ocupantes de cargos de carreira do
GDF, em sua maioria da estrutura da CLDF, com idade mdia aproximada de 44
anos, a maioria do gnero masculino, com tempo mdio de servio pblico superior
a 18 anos e, na rea de oramento, superior a 11 anos, e responderam a um
questionrio autoexplicativo dividido em quatro partes.
A primeira parte do questionrio idntica quela adotada na Cmara dos
Deputados, apenas modulando seus aspectos para o ente distrital. Buscou-se,
igualmente, dos entrevistados um posicionamento, em uma escala de 0 a 4, ou seja,
em cinco nveis, sobre itens que podem influenciar na melhoria do processo de
alocao das emendas parlamentares, em duas escalas de aferio: de relevncia
para representatividade dos parlamentares na alocao de emendas ao oramento
do DF; e de influncia na deciso e atuao dos parlamentares na alocao de
emendas ao oramento do DF.
Os itens relacionados foram no total de quinze. Na primeira escala, conforme
Anexo I C, o item considerado de maior relevncia, para a representatividade na
alocao de emendas parlamentares, com escore superior ao de muita relevncia
(3,0) foi o seguinte:
- maior transparncia nas aes de limitaes de empenhamento por
parte do Poder Executivo, que inviabilizam e politizam excessivamente a
execuo do oramento aprovado, com grau mdio de 3,17.
52
Outros cinco itens ficaram empatados com o grau 3,0 (muita relevncia), em
que os dois de menor desvio padro foram:
a) apoio parlamentar participao efetiva de grupos organizados da
sociedade, tais como conselhos comunitrios e delegados locais combinado
com o aumento de audincias pblicas na discusso da alocao de
emendas parlamentares pelas reas temticas e localidades mais prioritrias,
com desvio padro 0,0 (total convergncia de opinies);
b) debate aprofundado e com participao ampla de setores efetivamente
representados da sociedade em prol de uma reforma poltica de carter
duradouro, que possa permitir o uso da fase legislativa do oramento como
meio de justia e igualdade social, com desvio padro 1,20.
Todos os demais itens atingiram no mnimo o grau 2,67, que prximo ao nvel
de muita relevncia (3,0) para o processo de alocao das emendas, o que
demonstra, segundo a opinio dos participantes, uma boa amostra dos itens.
Na segunda escala, conforme Anexo I D, o item considerado de maior
influncia na deciso dos parlamentares para exercer a representatividade por meio
de alocao de emendas ao oramento foi o seguinte:
- maior transparncia nas aes de limitaes de empenhamento por
parte do Poder Executivo, que inviabilizam e politizam excessivamente a
execuo do oramento aprovado, com mdia 2,50 (mdia entre razovel e
muita influncia).
Outros dois itens empataram em segundo lugar com escore 2,33 (superior ao
nvel de razovel influncia):
a) apoio parlamentar participao efetiva de grupos organizados da
sociedade, tais como conselhos comunitrios e delegados locais combinado
com o aumento de audincias pblicas na discusso da alocao de
emendas parlamentares pelas reas temticas e localidades mais prioritrias,
com desvio padro de 0,67; e
b) conscientizao e/ou melhor preparo tcnico e poltico dos
parlamentares sobre o seu papel de representatividade popular, com desvio
padro de 1,47.
Assim, na opinio dos entrevistados, h uma defasagem considervel entre
os nveis de relevncia e de influncia na deciso dos parlamentares no processo de
53
alocao de emendas parlamentares. Chama a ateno o fato de que alguns itens,

considerados de maior relevncia pelo grupo de entrevistados, no serem,
igualmente, considerados de maior influncia na deciso dos parlamentares.
A segunda parte do questionrio, composta de 10 itens, conforme Anexo II C, procura mensurar o nvel de impacto, variando de 0 (nenhum) a 4 (timo)
impacto, na opinio dos entrevistados, em relao aos itens relacionados com a
transparncia, participao e representatividade da fase legislativa do oramento,
em especial no processo de alocao de emendas parlamentares. Um desses itens
objetiva identificar os fatores que mais contribuem para a rigidez ou engessamento
da pea oramentria e, com isso, reduzem as possibilidades de alteraes,
incluindo-se aquelas feitas por meio de emendas.
O primeiro item que teve seu impacto aferido se refere ao nvel efetivo de
cumprimento do art. 4, II das LDOs 2012 e 2013, sobre a previso de que a
elaborao do PLOA do respectivo exerccio financeiro e a aprovao e execuo
do oramento, entre outros dispositivos, tambm sero orientadas para evidenciar a
transparncia da gesto fiscal, observando-se o princpio da publicidade e
permitindo amplo acesso da sociedade por meio eletrnico, com atualizao em
tempo real, em stio prprio, no que tange transparncia da gesto fiscal,
observando-se o princpio da publicidade e permitindo amplo acesso da sociedade
por meio eletrnico, com atualizao em tempo real, em stio prprio. O impacto
deste item na alocao de emendas, segundo os entrevistados, alcanou o grau
mdio de 1,50, ou seja, grau mdio entre os nveis de baixo e regular impacto.
Ainda em relao a esse dispositivo, no segundo item, os participantes foram
incentivados a indicar em caso de marcao em nvel inferior ao grau 3,0 (bom), em
ordem decrescente de influncia, quais os fatores que, em sua opinio, mais
contribuem para a no efetividade do cumprimento do dispositivo mencionado, no
que os mais citados foram:
I. falta de interesse dos gestores pela efetiva transparncia, em especial o
governo e a base aliada, pois o tema abordado com fins de propaganda
e sem linguagem acessvel sociedade;
54
II. complexidade do tema e da abordagem do oramento e pouca

informao disponvel em linguagem mais acessvel;
III. falta de conhecimento, de interesse e de mobilizao das organizaes
representativas da sociedade em relao s questes oramentrias,
incluindo os sindicatos;
IV. falta de acesso, por meio de ferramentas adequadas, no site da CLDF,
pesquisa sobre a execuo do oramento do GDF, bem como s
emendas dos parlamentares (o SIGGO acessvel a poucos e tem
linguagem especfica);
V. foco da discusso em critrios meramente quantitativos dos recursos
dispendidos, sem debate quanto qualidade e efetividade do servio
prestado e da sua efetividade (exemplo dos gastos em sade);
VI. nenhuma discusso sobre polticas pblicas que afetam enormemente o
oramento de forma pouco perceptvel (ex: polticas pblicas de iseno
fiscal, parcerias pblico-privadas, etc) e foco da informao nos
fornecedores e no nos beneficirios das polticas pblicas;
VII. elevada burocracia dos rgos de controle e baixa interao com a
sociedade em termos de divulgao dos seus trabalhos de fiscalizao; e
VIII. falta de infraestrutura dos rgos do Poder legislativo em relao ao tema
transparncia.
O terceiro item dessa parte da pesquisa buscou dos servidores sua opinio
sobre os fatores que mais contribuem para o engessamento ou rigidez do oramento
e, em especial da fase legislativa de alocao de emendas, em uma escala de
nenhuma influncia (grau zero) a total influncia (grau quatro), conforme Anexo II D, em que os fatores que obtiveram maiores mdias, em ordem de maior influncia,
foram:
a) o alto nvel de comprometimento do oramento com as chamadas
despesas obrigatrias, entre as quais as despesas contratuais, de
pessoal e referentes dvida pblica (grau mdio de 3,50 de alta para
total influncia e menor desvio padro 0,30);
b) o distanciamento e a fico do planejamento aliados aos fortes entraves
burocrticos na execuo oramentria, tais como falhas nos processos
licitatrios, contratuais e na gesto pblica (com grau mdio de 2,83
bem prximo alta influncia grau 3,0); e
c) a concentrao das decises polticas no poder Executivo e a falta de
independncia do Legislativo, especialmente com o chamado governo
55
de coalizo, em que ocorrem acordos polticos na aprovao e na

execuo do oramento (grau mdio de 2,50).
O quarto item da segunda parte procurou mensurar o nvel de ocorrncia,
segundo a opinio dos assessores, em relao s restries para incluso de
projetos e subttulos novos na fase legislativa de apreciao da LOA, conforme
incisos do art. 6 das LDOs de 2012 e 2013, variando do grau 0 (intervalo de 0 a 10
% do total de emendas) at o grau 4 (acima de 40% das emendas), em que o grau
mdio ficou em 0,83, ou seja, no intervalo de at 10% das emendas.
Ainda sobre esse item, os participantes foram incentivados a opinar sobre a
efetividade da incluso de projetos e subttulos novos para a realizao de polticas
pblicas, de onde se podem extrair alguns posicionamentos:
No vejo que h restrio para incluso de subttulos novos, o que ocorre

uma baixa execuo das emendas por falta de vontade poltica e por entraves
burocrticos. Por ser de difcil execuo, as emendas so em sua maioria
relacionadas a eventos culturais ou pequenas obras de infraestrutura, que so
mais fceis de serem executadas.
Para um parlamentar, muito relevante demonstrar que as despesas
executadas so oriundas de emendas de sua autoria. Isso parte da sua
accountability junto ao eleitorado da base eleitoral. A criao de subttulos
novos, ao invs de utilizar-se dos j existentes criados pelo Poder Executivo,
facilita isso.
O parlamentar pode criar subttulo novo na LOA, no pode criar
programas e aes que so permitidos apenas no PPA (plano plurianual). As
polticas pblicas, no nvel oramentrio, so criados no PPA, que deve ter
maior participao da sociedade que, infelizmente, no entende essa questo.
Em termos de prioridades oramentrias, basta o cidado verificar os valores
das funes para ter uma dimenso das prioridades do Governo.
O problema que s vezes so subttulos que no esto de acordo com o
corpo total da LOA.
(...) o cumprimento do dispositivo legal citado prev uma espcie de
oramento mnimo, ou seja, matrias que devem ser priorizadas (a
continuidade delas, ao menos a maioria, pressuposto lgico estatal,
transformado em dispositivo legal). (...) a identificao de demandas da
sociedade e a alocao de recursos para suprir essas necessidades.
Entretanto, na fase de emendas parlamentares ao PLOA isso de d de forma
muito residual. (...)
56
(...) as emendas parlamentares so de pequena monta, o que inviabiliza, em

regra, sua utilizao para execuo de polticas pblicas. O conjunto dos
parlamentares utiliza apenas de 2% da RCL, ou seja, 1,51% do oramento
total do DF. Individualmente esse percentual cai para 0,06% do oramento
total por parlamentar (...) a grande proximidade dos deputados da populao
aumenta a demanda e presso por emendas para atendimento de questes de
carter eminente regional, o que drena ainda mais os recursos que poderiam
ser canalizados para o financiamento de polticas pblicas. (...) apenas 30%
das emendas parlamentares so executadas, sendo que o restante ou
apropriado pelo executivo via cancelamento para pagar a folha de salrios, ou
ignorado, perdendo eficcia ao final do exerccio financeiro.
Em geral, o dispositivo citado da LDO que, em tese, dificultaria a incluso de
projetos e subttulos novos, na prtica, no tem tanto efeito e interferncia nessa
possibilidade. Em uma pesquisa rpida e sem dados oficiais, percebe-se que o
percentual de incluso de projetos e subttulos novos nos ltimos trs anos ficou
prximo de 50% em relao aos encaminhados pelo Executivo no PLOA, percentual
este semelhante ao da rea federal.
No caso do DF, at mesmo o Anexo de Metas e Prioridades da LDO, que
representa as prioridades do Executivo para o oramento tem sido bastante
modificado pelo Legislativo, que resulta nas Emendas Parlamentares Prioritrias
(EPP), porm o seu acompanhamento e a sua segregao em relao s
programaes e subttulos inseridos pelo Executivo s possvel pela SEPLAN, por
meio de controle paralelo.49
Isso se d porque o SIGGO no permite e no h outro programa ou
aplicativo de acesso pblico que permita essa distino, o que contribui tambm
para a falta de transparncia, pois possvel, por exemplo, priorizar determinadas
emendas de alguns parlamentares, sem necessariamente computar os respectivos
valores nos limites de emendas individuais. No entanto, sob a tica da
representao dos anseios da sociedade, no h que se falar em segregao entre
oramento do executivo e emendas parlamentares, pois o oramento um s e
deve refletir os interesses democrticos da coletividade.
49
Este controle paralelo, alm de no ser transparente ao pblico em geral, uma vez que fica adstrito ao alto
escalo da SEPLAN/DF, serve como meio de controle da atuao dos prprios parlamentares da base aliada, o
que demonstra a inteno de poltica de coalizo do governo do DF nos ltimos anos.
57
O quinto item buscou saber a opinio dos servidores envolvidos na alocao

de emendas, em uma escala de intervalos percentuais, variando de baixssima (0 a
20% das emendas) at tima (superior a 80%), sobre a possibilidade de apreciao
e aprovao do chamado oramento impositivo, com a obrigatoriedade de
execuo da totalidade das emendas parlamentares individuais no mbito da CLDF,
em que se chegou ao grau mdio de 2,0, que equivale ao intervalo percentual de
mdia probabilidade de aprovao (41% a 60%). Nesse mesmo item, os
entrevistados foram solicitados a opinarem sobre o fato de a possvel aprovao do
oramento impositivo no DF ser fruto da influncia da aprovao de dispositivo
equivalente na esfera federal, do que se podem extrair algumas afirmaes:
O oramento, que j engessado, ficaria ainda mais difcil de ter
flexibilidade. Os prprios parlamentares alteram muito os subttulos includos
na LOA quando da tramitao de crditos adicionais na Casa.
J houve, anteriormente, tentativas de se fazer oramento impositivo para
emendas parlamentares no DF, mas as leis eram consideradas
inconstitucionais. Se for feita alterao constitucional, dificilmente o Poder
Executivo ir conseguir impedir a replicao de lei similar no DF.
O oramento impositivo j existe para as despesas mnimas constitucionais
de sade e educao e, nem por isso, temos os melhores sistemas de sade e de
educao do mundo. A aprovao de emendas parlamentares impositivas seria
interessante se fossem para reas de interesse maior da sociedade e no
servisse para complementar os mnimos constitucionais e sim somar recursos
adicionais para reas prioritrias.
Sou totalmente contra o oramento impositivo. O Oramento impositivo
legalizar a corrupo....
Se aprovado aqui seria sim fruto de aprovao em nvel federal. A
admissibilidade do tema controvertido, tanto pela questo principiolgica
oramentria (autorizativa) quanto pela simetria (no havendo permissivo
constitucional).
A discusso do oramento impositivo no DF nasceu nos anos 95/96, logo
aps a eleio de Cristovam Buarque. Naquela poca havia uma oposio
forte (...) no momento atual, a motivao inegavelmente fruto da discusso
no Congresso Nacional, mas no se pode perder de vista a questo histrica.
(...) O cerne da questo est exatamente na excessiva preponderncia dos
interesses do executivo sobre os do legislativo (...) o executivo elabora o
oramento em uma rotina quase que exclusivamente interna corporis (...) a
liberao das emendas parlamentares surge como meio de cooptao ou at
mesmo de coero sobre os parlamentares. Veja o exemplo do ocorrido no
presente ano (2013) onde cada parlamentar teve o direito de fazer 13,5
58
milhes em emendas, destes 4,7 milhes, o equivalente a 35% foram

cancelados pelo executivo em agosto. Dos 8,8 milhes restantes a mdia de
execuo est em torno 4,0 milhes. Sntese efetivamente cada parlamentar
destinou 4 milhes de reais para atender 31 cidades diferentes.(...) fica
evidente a pulverizao dos recursos, e mais evidente fica a necessidade de os
parlamentares trabalharem em favor da aprovao do oramento impositivo
de suas emendas.
O sexto item questiona aos participantes sobre qual o nvel que
consideram de cumprimento, pelos poderes Executivo e Legislativo do DF, do art.
12 da Lei do PPA, que prev a promoo da participao da sociedade no
acompanhamento e avaliao das aes do Plano de que trata esta Lei, variando
de nenhum (0) at timo (4), no que foi obtido o grau 1,17, ou seja, mais prximo
do nvel baixo.
Se a participao da sociedade nas discusses sobre o oramento (LOA) j
est distante da realidade, a participao no acompanhamento e avaliao do PPA
chega ao nvel de fico, segundo os comentrios dos servidores entrevistados na
pesquisa, que esto bem prximos s fases do ciclo oramentrio, pois os prprios
poderes no discutem com profundidade o assunto, uma vez que as atenes se
voltam para o oramento anual, que mais tangvel.
O stimo item proporcionou o mesmo questionamento do item anterior, porm
direcionado aos grupos organizados da populao, e o grau mdio extrado da
opinio dos entrevistados foi idntico (1,17), ou seja, mais prximo ao nvel baixo
de cumprimento desse dispositivo, o que demonstra que o PPA ainda uma pea
distante da discusso da populao, seja ela organizada ou no, que direciona
seus olhares mais para a LOA, que mais tangvel. 50
Alm disso, h deficincias na anlise da qualidade da destinao de
recursos, conforme alguns comentrios, para reas como a sade, por exemplo,
em que, no muito raro, comum a construo de um hospital que fica fechado por
falta de mdicos e, depois que os mdicos so contratados, percebe-se que faltam
equipamentos, demonstrando falta de planejamento na alocao de recursos.
50
No sentido de mais prxima da realidade da populao que acompanha as discusses sobre o oramento.
59
O oitavo item solicitou dos participantes opinar sobre a possibilidade de

adeso da totalidade dos parlamentares da CLDF sobre a participao popular no
processo legislativo oramentrio, em especial na alocao das emendas
parlamentares como ferramenta para o oramento participativo, variando de
nenhuma (grau 0) at tima (grau 4), no que foi obtido o grau mdio 1,17, ou seja,
mais prximo do nvel de baixa adeso dos parlamentares a essa possibilidade de
iniciativa.
O item seguinte (nono) fez o mesmo questionamento, porm, desta vez, em
relao aos grupos organizados da sociedade, no que o grau mdio subiu para
1,50, que se situa entre os nveis de baixa a regular possibilidade de adeso dos
parlamentares. Isso demonstra, na opinio dos servidores, que os deputados
distritais esto mais propensos a aceitar esse tipo de participao quando ela
oriunda de grupos organizados da sociedade, tais como conselhos populares,
conselhos de bairro, associaes representativas e similares.
O dcimo e ltimo item da segunda parte da pesquisa buscou a opinio do
grupo de servidores selecionados sobre o nvel de adeso da totalidade dos
parlamentares da CLDF, em relao representatividade popular, variando de
nenhuma (0) at tima (4), no que tange a possibilidade de participao popular,
via populao no organizada, no processo legislativo oramentrio, obtendo o
grau 1,17, ou seja, pouco acima do nvel de baixa possibilidade de adeso a esta
modalidade de representatividade na alocao de emendas.
A terceira parte do questionrio-pesquisa procurou extrair dos entrevistados,
em quatro questionamentos, a viso que tm das fases do processo legislativo
oramentrio, desde a escolha de prioridades na LDO, passando pelas fases de
relatoria setorial e geral e, por fim, cotejando-se o oramento aprovado com a efetiva
execuo, em que h negociaes polticas entre as lideranas da CLDF e o Poder
Executivo. Algumas concluses foram incorporadas no item de descrio do
processo legislativo oramentrio distrital item 1.3.
O ltimo item dessa parte se refere aferio do percentual de influncia de
cada ator poltico envolvido, no total de 100% de influncia, no processo legislativo
oramentrio, em especial na forma de emendas ao oramento distrital.
60
Essa simulao de grande importncia, pois o fator de influncia e deciso

poltica de carter altamente subjetivo, no sendo possvel um regramento sobre a
discricionariedade de atuao de cada um ou do conjunto de atores polticos que
interagem entre si e com os arranjos institucionais em que se inserem. Dessa forma,
o que se busca medir a impresso dos servidores que atuam bem prximos a
esses atores sobre a diviso de influncia no processo de alocao de recursos no
oramento, em especial sob a forma de emendas oramentrias, cujos percentuais
mdios, segundo a opinio dos entrevistados, constam do Quadro II (abaixo):
QUADRO II - DIVISO DE PODER DE INFLUNCIA NA ALOCAO DE
EMENDAS NA CLDF51
ATORES POLTICOS QUE INFLUEM NA ALOCAO DE
EMENDAS
1 PODER EXECUTIVO (GOVERNO DO DF)
G R A U D E IN F LUN C IA N A S E M E N D A S
E1
E2
E3
E4
E5
E6
25%
35%
75%
15%
60%
80%
48,33%
2 LDER DO GOVERNO
5%
1%
5%
5%
0%
0%
2,67%
3 LIDERANAS E/OU BANCADAS NA CLDF
5%
1%
1%
5%
0%
0%
2,00%
4 MESA DIRETORA DA CLDF
1%
1%
4%
0%
0%
1%
1,17%
5 COMISSES DA CLDF
1%
1%
1%
0%
0%
0%
0,50%
6 PRESIDENTE DA CEOF/RELATOR GERAL
10%
2%
5%
10%
15%
7%
8,17%
7 RELATORES PARCIAIS
10%
1%
1%
5%
5%
5%
4,50%
8 REPRES. E/OU LOBISTAS EMPRESARIAIS
5%
3%
3%
10%
1%
1%
3,83%
9 REPRES. E/OU LOBISTAS DAS CARR. PB.
5%
7%
1%
5%
1%
2%
3,50%
10 REPRES. E/OU LOBISTAS DE INST. ASSINTENCIAIS
5%
5%
1%
5%
1%
1%
3,00%
11 REPRES. E/OU LOBISTAS DE INST. ESPORT. CULT., ETC.
5%
13%
1%
5%
1%
2%
4,50%
12 REPRES. E/OU LOBISTAS DE ADM. REG. DO DF

13 REPRES. E/OU LOBISTAS DOS REDUTOS ELEITORAIS
5%
20%
1%
5%
1%
1%
5,50%
5%
5%
1%
25%
12%
0%
8,00%
14 REPRESENTANTES COMUNITRIOS
5%
3%
0%
5%
1%
0%
2,33%
15 POPULAO NO ORGANIZADA
3%
1%
0%
0%
1%
0%
0,83%
16 REPRESENTANTES ACADMICOS
5%
1%
0%
0%
1%
0%
1,17%
15
TOTAL
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100,00%
Segundo a opinio dos assessores, que participam diretamente desse

processo e, com isso, percebem as nuances das negociaes para aprovao e
execuo das emendas parlamentares, os atores mais influentes so, na ordem, o
Poder Executivo (Governo do DF), com percentual mdio de 48,33%, seguido do
Presidente da CEOF, que acumula tambm a funo de Relator Geral do
Oramento, com percentual mdio de 8,17%, dos Representantes e/ou Lobistas dos
51
Segundo a opinio do grupo de Consultores e Assessores de Oramento entrevistados no ms de outubro de

2013, conforme perfil no item 2.2.1.
61
Redutos Eleitorais, as chamadas bases dos parlamentares, com mdia de 8,0%, dos
Representantes e/ou Lobistas das Administraes Regionais, com mdia de 5,50%,
e, por fim, empatados com mdia de 4,50%, os Relatores Parciais e os
Representantes e/ou Lobistas de Instituies Esportivas, Culturais, etc.
A figura 4 seguinte demonstra a desigualdade na diviso de foras entre os
atores polticos envolvidos com o processo de alocao de emendas parlamentares
na CLDF nos ltimos anos:
FIGURA 4 DIVISO DE FORAS DOS ATORES POLTICOS NO PLO
DISTRITAL (CLDF)
A principal concluso que se pode tirar dos nmeros extrados das entrevistas
o grande poder de influncia que o Executivo, via Governo do DF, tem no
processo de alocao de emendas, percentual mdio de quase 1/2 do total do poder
a ser partilhado pelos atores polticos. Outro ponto de destaque que somados os
percentuais dos seis atores polticos considerados de maior influncia, pelos
percentuais mdios de opinio dos entrevistados, no processo de alocao de
emendas parlamentares, obtm-se o percentual de 79%, que representa quase 4/5
do poder total de influncia, restando apenas 21% para ser distribudo entre os dez
outros atores polticos, que esto mais diretamente ligados a instituies
62
representativas da sociedade, dos quais nenhum alcana o percentual de 4% de

influncia individualmente.
A quarta e ltima parte da pesquisa, conforme Anexo III B, incentivou os
respondentes a se posicionarem sobre afirmaes de cunho poltico, envolvendo
essencialmente caractersticas de representatividade relacionadas com o carter
poltico do processo de alocao de emendas parlamentares ao oramento. O grupo
de entrevistados tinha de se posicionar de forma totalmente concordante,
parcialmente concordante ou discordante em relao s afirmativas, justificando seu
posicionamento.
A primeira afirmativa foi:
A populao merece os representantes que elege, ou seja, o problema no
de representatividade e sim um problema cultural, de baixo nvel educacional
da populao em geral e, com isso, de m escolha nas eleies. Isso reflete
tambm na alocao de recursos, especialmente sob a forma de emendas
parlamentares ao oramento.
A totalidade dos servidores se posicionou de forma concordante, sendo que a
grande maioria (5/6) de forma parcial, com algumas justificativas:
1) Posies parcialmente concordantes:
Concordo que existe um baixo nvel educacional da populao, no entanto os
representantes eleitos tm uma responsabilidade ainda maior de propor
emendas que vo contribuir para o desenvolvimento do DF e no para atender
seus interesses particulares.
O que mantm um parlamentar no poder a reeleio. (...) ele depende de
criar uma imagem junto ao eleitorado (...). Ele guiado pelas demandas do
eleitorado e do que se fala dele em meios de comunicao. (...) h tambm os
meios institucionais que tambm no criam mecanismos propcios a uma
devida cobrana do comportamento do poltico. (...). A prpria mdia,
principal elo entre o poltico e o eleitor em geral (no em bases eleitorais),
desqualificada tecnicamente, (...) e de viso tendenciosa...
O sistema eleitoral partidrio tambm tem sua culpa ao eleger candidatos
que isoladamente no teriam votos suficientes para sua eleio alm da falta
de representao regional no nosso sistema eleitoral...
As Camadas populares foram excludas do processo poltico durante 500
anos da nossa histria. Levaremos dcadas para educar estes setores
63
excludos. O Oramento participativo um caminho de educao poltica do

povo Brasileiro.
A falta de representatividade ou frustrao das expectativas so elementos
que se misturam (...). Assim, dada a premissa da questo, que trata da
insatisfao da populao com os Parlamentares, essa decorrente de vrios
fatores, inclusive de certo nvel de preconceito com relao ao Legislativo, o
Poder mais fiscalizado proporcionalmente e, (...), mais exposto as crticas.
O baixo nvel de educao e de politizao gera grandes dificuldades para
que o cidado faa uma correta avaliao dos interesses coletivos, ou at
mesmo o impede de conhecer e avaliar tais interesses. Este fator faz com que a
maioria escolha seu representante por impulso e considerando
prioritariamente as demandas imediatistas e interesses particulares. (...)
A principal concluso que se pode tirar dos comentrios de que o tema
representatividade est intrinsicamente relacionado com o arranjo institucional, ou
seja, como as foras polticas e instituies representativas atuam no cenrio
poltico, e com a intensidade e qualidade da representao, neste caso com a
incluso dos polticos parlamentares, que no mais das vezes no atendem, de
forma proporcional ao eleitorado, as demandas da sociedade.
A segunda afirmativa foi:
As deficincias na representatividade dos parlamentares eleitos pelo povo,
em grande parte, so consequncia da falta de acompanhamento e cobrana
da maioria dos eleitores e isso reflete tambm na escolha das prioridades na
execuo de polticas pblicas, em especial na apropriao e execuo das
emendas parlamentares, em que pequenos grupos organizados de interesse
conseguem o atendimento de suas demandas em detrimento da excluso da
grande maioria da populao no organizada.
A maioria se posicionou de forma parcialmente concordante (2/3), de onde se
podem extrair algumas justificativas:
De fato, os pequenos grupos organizados que conseguem exercer uma
presso aos parlamentares acabam sendo atendidos em suas demandas,
enquanto a maioria no acompanha e cobra uma atuao mais imparcial e
eficiente do parlamentar.
64

Atualmente temos representantes de determinados segmentos especficos da
sociedade porque se organizam para defender a sua classe.
Realmente, o acompanhamento e cobrana deficientes contribuem para a
perda da representatividade. Entretanto, superar essa dificuldade tambm
tarefa dos gestores, que devem fomentar a cultura de transparncia e melhorar
os canais de comunicao com a sociedade.
No vejo deficincia significativa de representatividade dos parlamentares.
Lembro que eles foram eleitos pelo povo segundo as leis de nosso pas, e vejo
no parlamento um espelho muito fiel da sociedade.
5) Posio discordante:
O sentimento de falta de representatividade no deriva do comportamento
dos parlamentares durante a tramitao do oramento. (...) deriva do baixo
compromisso da Casa Legislativa na sua funo precpua de fiscalizao (...).
Isso, porque a maioria dos parlamentares torna-se governista, pois aumenta a
chance de reeleio. Alm disso, a mdia (...)investe em desgastar a imagem
dos polticos, (...). (...), pouco instrui a sociedade das obrigaes do Poder
Legislativo quanto fiscalizao e corresponsabilidade no desempenho do
governo. No h valorizao do papel institucional do legislativo, (...).
A terceira afirmativa foi:
O movimento parlamentar recente pela aprovao do oramento impositivo ou seja, pela execuo obrigatria das emendas parlamentares totalmente
demaggico, pois o que est ocorrendo, de verdade, uma reao pelo baixo
nvel de execuo das emendas em grande parcela, pelo controle na
liberao dos empenhos pelo executivo, o que afeta as bases dos
parlamentares em detrimento de um excessivo poder do executivo.
Essa afirmao dividiu a opinio dos servidores entrevistados, com 1/3 para
cada posicionamento, de onde se extraem algumas justificativas:
Concordo que o nvel de execuo das emendas baixo, especialmente entre os
parlamentares que no so da base de governo. Acredito que a execuo
obrigatria das emendas temerria, pois favorecer as emendas de carter
eleitoreiro, alm de facilitar a atuao dos parlamentares mal intencionados.
65
O movimento legtima disputa de poder. Como ponto positivo defendido

est uma menor dependncia dos parlamentares da liberao do Executivo.
Como ponto negativo o Legislativo passa a se imiscuir diretamente na
execuo, tarefa precpua do Executivo.
um pouco de demagogia, mas tambm uma tentativa de valorizao do
legislativo. legtimo na medida em que abre caminho para a futura
imposio do oramento das reas como sade, educao e segurana. (...)
legtimo tambm no sentido de buscar o equilbrio entre os poderes. H ainda
que se falar que o prprio executivo no cumpre minimamente sua
programao oramentria (...). A ttulo de exemplo, temos o programa guas
do DF, um programa estruturante e de grande relevncia para o DF que teve
apenas 0,6% de sua dotao executada em 2012.(...)
Discordo quanto ao fato de ter sido caracterizado como demaggico. uma
reao concentrao de poder nas mos do Executivo. Os parlamentares
querem beneficiar as suas bases eleitorais e prestar contas ao seu eleitorado
(...). Discute-se muito no Brasil atualmente a questo do (...) parlamentar para
representar regies especficas. O que seria de um parlamentar (...) que no
consiga executar as suas emendas porque da oposio? (...)
A aprovao do oramento impositivo institucionalizar a corruo...
A quarta afirmativa foi:
ocorrncia dos conceitos: da teoria das elites, em que pequenos, porm fortes
grupos organizados tem excessivo poder de influncia sobre a classe poltica
em detrimento da grande maioria da populao no organizada; e da
ignorncia pluralstica, em que uma grande maioria se cala e esconde sua
divergncia internamente, aguardando que outra pessoa se manifeste e, assim,
uma opinio minoritria, porm atuante, faz valer as suas posies e domina o
A totalidade das opinies se posicionou em concordncia com a afirmao,
sendo a maioria (2/3) de forma totalmente concordante e 1/3 de forma parcialmente
concordante, de onde se extraem algumas justificativas:
1) Posies totalmente concordantes:
Uma maioria silenciosa e de interesses difusos tem sido deixada margem
dos diretos em favor de pequenos grupos organizados e com interesses
especficos (...) (as ditas minorias tem tido muita influncia poltica). Isso
notrio reflexo das politicas pblicas e das leis aprovadas nas duas ltimas
dcadas no Brasil. Cada vez mais as leis so radicais em favores de pequenos
66
grupos, (...), sem nenhum embasamento em dados cientficos ou direitos

coletivos (...). Os movimentos polticos desses grupos so baseados (...) em
demonizar aqueles considerados opositores, (...). Ao invs de se tratar as
causas, criminaliza-se a maioria silenciosa sem que ela perceba (...).
Penso que h (...) vrias categorias de elites, (...) econmicas, setoriais, etc,
que envolvem algumas carreiras pblicas com maior influncia. Alm dessas,
a prpria classe poltica uma elite, a elite dos governantes, que, em muitos
casos, atua em causa prpria. Essa classe no inclui somente os
parlamentares, mas tambm vrios atores polticos do Executivo.
Essa assertiva identifica perfeitamente o que ocorre na fase de elaborao
oramentria do DF. Dentro do executivo, um teto oramentrio fixado
arbitrariamente para cada unidade oramentria. tambm perceptvel nas
audincias pblicas das leis oramentrias, (...) que so meramente formais,
realizadas sem pblico, (...). Fica mais evidente se se considerar que (...) no
mximo 1/3 das emendas parlamentares so executadas.
A mobilizao de determinados grupos foge questo econmica como o
caso dos representantes na CLDF da rea de segurana. Corporaes fortes
elegem os seus representantes fugindo tese da teoria das elites.
O prprio contexto democrtico oferece a opo terica da mudana de
postura por parte da populao.
A quinta afirmativa foi:
A possvel aprovao do oramento impositivo no muda a relao entre os
poderes Executivo e Legislativo, pois o oramento uma pea totalmente
poltica, em que os atores: governo, lideranas, parlamentares, setores
organizados da sociedade interagem por acordos e, de qualquer forma, o
Poder Executivo sempre vai deter a maioria dos aliados, pois, em virtude de
seu controle da mquina estatal, sempre vai ter tambm o controle do
oramento e o comando das aes polticas..
Essa
afirmao
dividiu
opinio
dos servidores
entrevistados em
parcialmente concordantes e discordantes, 1/2 para cada, com as seguintes

opinies:
O oramento no meramente uma pea poltica, mas principalmente o
controle sobre as prioridades do governo que, no caso, foi eleito e deve refletir
a promessa de campanha.
67
No creio que o oramento uma pea totalmente poltica, mas sim

predominantemente tcnica. No entanto, concordo que existem acordos
polticos entre os atores envolvidos na execuo do oramento.
A prevalncia do Executivo via mquina estatal no se altera com o
oramento impositivo. Entretanto, a possibilidade de execuo compulsria de
emendas de todos os parlamentares ir gerar uma alterao no cenrio.
O Poder Executivo ir perder poderosa ferramenta de barganha e ter que
arrumar outra. Provavelmente cargos na estrutura administrativa do Estado.
(...) com a imposio do oramento o parlamento passa a deter uma parcela
de fora maior, e a pluralidade do parlamento far com que um maior nmero
de grupos possam efetivamente participar do processo oramentrio e assim,
(...) se tornar possvel uma discusso qualitativa do oramento e uma
fiscalizao social mais efetiva. Teremos ainda um efeito de concretizao das
demandas feitas em audincias pblicas (...) a comunidade comear a dar
valor ao oramento e ao parlamento.
A sexta afirmativa foi:
mudar muito do que ocorre atualmente, pois sempre vai haver negociaes por
ocupaes de cargos de indicao poltica nos escales do poder executivo,
cargos estes que so imprescindveis para reeleio dos parlamentares e,
consequentemente, a atuao parlamentar fica bastante influenciada pela
necessidade de contrapartida ao executivo por estas demandas. Dessa forma,
as perspectivas de mudana de cenrio so praticamente inexistentes, com
exceo da possibilidade de afetao do sistema por movimentos populares de
grande vulto, tal como ocorreu recentemente durante as manifestaes na
Copa das Confederaes, em vrias capitais brasileiras, porm, em virtude
de seu aspecto no duradouro e desorganizado, os efeitos tambm tendem a
no ser efetivos.
A grande maioria das opinies (2/3) foi parcialmente concordante e o restante
discordante, de onde se extraem as seguintes justificativas:
O oramento impositivo das emendas vai mudar a relao de poder entre o
Executivo e os parlamentares. O Executivo tentar arrumar outro meio (...),
provavelmente por meio de cargos na estrutura administrativa. As
possibilidades de mudanas existem, mas tm que ser melhor direcionadas.
Manifestaes populares, como as citadas, (...) tendem a se degenerar em
breve espao de tempo. (...) serem dominadas por grupos radicais e servindo
68
de massa de manobra. (...) O que proporciona melhor democracia criar

meios institucionais propcios, (...). Preservar os Poderes independentes e
funcionando como contrapeso uns contra os outros uma delas. (...) Algumas
mudanas podem ser mais frutferas: instruir a sociedade do papel de cada
Poder e da correlao de foras; da importncia da cidadania (no de
consumo de bens); das obrigaes do Estado para o cidado e do cidado
para o Estado e coletividade..
(...) A questo do oramento impositivo no nasceu de uma proposta do povo
e sim do prprio parlamento. Alm disso, no podemos ver a imposio de
execuo das emendas parlamentares como sendo a soluo dos problemas da
sociedade. A demanda da sociedade infinita e o oramento finito, ou seja,
sempre teremos que eleger prioridades (...).
Realmente acho que o oramento impositivo no vai alterar
significativamente nosso panorama. Por outro lado, tambm no acho que os
ditos movimentos populares iro faz-lo. Acho que a reforma lenta e menos
barulhenta, mas est em curso: se chama transparncia!
Pode no mudar muito, mas que vai mudar no h como negar. Quanto s
nomeaes polticas j existe um processo em andamento. (...) tanto a
Constituio Federal quanto a Lei Orgnica do DF determinam que no
mnimo 50% dos cargos em comisso devem ser ocupados por servidores
concursados. Assim, com o passar do tempo teremos menos indicaes
meramente polticas e uma maior parcela do oramento de execuo
obrigatria. (...) no se pode ter um oramento totalmente impositivo, nem
tampouco uma administrao com cargos exclusivamente tcnicos.
Sou contra o oramento impositivo, pois penso que a corrupo vai
aumentar.
Acredito que por meio do aumento da transparncia do oramento e de sua
execuo, (...), possvel haver uma mudana na forma de execuo do
oramento. O cenrio atual pode ser modificado com o crescimento da
atuao da populao, seja por meio de movimentos populares, seja pelo
acesso s informaes na internet. A transparncia deve ser implementada
pelos Poderes e deve ser exigida pela populao. Esse o canal para a
melhoria do atual cenrio."
2.2.2- Histrico das Emendas Parlamentares na CLDF

Em complemento aos dados da pesquisa do item anterior, foram extrados
dados do Sistema SIGGO para anlise da execuo de emendas parlamentares
69
individuais no mbito do GDF nos exerccios de 2011 a 2013. Ao mesmo tempo,

foram analisados os aspectos de transparncia e publicidade do oramento distrital.
As primeiras dificuldades de acesso aos dados de execuo do oramento
foram encontradas pela total falta de disponibilizao, no site da CLDF, dos dados
de execuo das emendas parlamentares e do difcil manuseio dos sistemas
disponveis, uma vez que o sistema SIGGO no permite a segregao dos dados de
emendas por parlamentar, apenas por Unidades Gestoras, o que dificulta em muito
a anlise da atuao dos parlamentares.
Dessa forma, as lacunas foram supridas pelo acesso ao sistema
Discovered da Secretaria de Planejamento SEPLAN/GDF, que permite, com
menor dificuldade, a compilao dos dados. Os dados obtidos foram compilados e
segregados pelo tipo de classificao de emenda no SIGGO: Emenda Parlamentar
EP (na aprovao do oramento); Emenda Parlamentar de Execuo (durante a
execuo do oramento no exerccio); e Emenda Parlamentar Prioritria EPP (nas
aes prioritrias da LDO).52
Os Anexos IV A a D e V trazem as informaes completas sobre a
execuo das emendas, desde a previso inicial na LOA at a sua realizao, com
os valores liquidados das despesas. A ttulo de exemplificao, algumas
observaes sobre os dados de execuo do oramento podem ser extradas
conforme demonstrao nas figuras 5 a 13.
A figura 5 demonstra a classificao oramentria funcional, ou seja, a
segregao da despesa por reas temticas de utilizao dos recursos, em que as
funes que mais demandaram recursos das emendas parlamentares foram: 09
Previdncia Social; 13 Cultura; e 15 Urbanismo. A rea de previdncia utilizou
cerca de 363 milhes de um total de recursos de 460,8 milhes, que corresponde a
quase 80% dos recursos.
Em contato com um cargo do alto escalo do Executivo, obteve-se a
informao de que h um acordo de cavalheiros entre o Governo do DF e os
parlamentares, em especial da base aliada, para disponibilizar cerca de R$ 5
52
Estas ltimas, segundo informaes da Secretaria da CEOF, no entram no cmputo do limite das emendas
individuais, que, para 2014, foi fixado em R$ 14,5 milhes por parlamentar, porm so levadas a cabo no
controle paralelo que a SEPLAN faz no sentido de controlar a execuo de emendas de cada parlmentar.
70
milhes por parlamentar, do total previsto para as emendas individuais53, a ttulo de

colaborao com recursos na gesto da mquina administrativa, que, normalmente,
so utilizados para pagamento de pessoal ativo e inativo. No ano de 2011, alm dos
valores desse acordo, foram utilizados mais de R$ 200 milhes de remanejamento
(aps o cancelamento de dotaes de emendas no utilizadas).
FIGURA 5 VALORES LIQUIDADOS DAS EMENDAS / 2011
CLASSIFICAO FUNCIONAL (FUNES)
As outras reas de maior aplicao de recursos de emendas parlamentares

so a funo 13 Cultura, com cerca de R$ 63 milhes (quase 14% do total) e 15
Urbanismo, com cerca de R$ 12 milhes (2,59%).
importante frisar que, os valores da funo urbanismo, em sua maioria,
esto relacionados na subfuno Infraestrutura Urbana, com a aplicao de recursos
em pequenas obras, em virtude principalmente de terem retorno e publicidade mais
imediatos aos parlamentares que as indicam, ao contrrio das grandes obras de
infraestrutura da agenda do Executivo, que so morosas em face dos entraves
burocrticos decorrentes das licitaes e contrataes. A figura 6 (seguinte)
demonstra que os mesmos valores acima ficaram assim distribudos pelas
subfunes oramentrias:
53
Em 2013, o valor previsto foi de R$ 13,5 milhes.
71
FIGURA 6 VALORES LIQUIDADOS 2011 CLASSIFICAO

FUNCIONAL (SUBFUNES)
Dessa forma, a totalidade dos recursos da funo previdncia foi aplicada na

subfuno 272 Fundo de Previdncia, enquanto que a quase totalidade dos
recursos da rea de cultura foi aplicada na subfuno 392 Difuso Cultural,
representada pelos diversos eventos culturais, religiosos, etc.54 A grande quantidade
desses eventos demonstra o carter eleitoreiro das indicaes de emendas, visto
que esta alternativa de aplicao, alm de ter maior celeridade de execuo,
proporciona, igualmente, a publicidade da atuao de cada parlamentar, ainda que
no resulte na adequada aplicao em polticas pblicas prioritrias.
A partir de 2012, como se apura pelos nmeros seguintes, a aplicao de
recursos das emendas nas obras de urbanismo, em especial na subfuno 451
Infraestrutura Urbana, decorreu principalmente da ampla divulgao pela mdia em
geral, no final de 2011 e incio de 2012, do grande volume de recursos de emendas
aplicados em eventos festivos e religiosos, porm essa alternativa tambm vem
sendo reavaliada em virtude da burocracia em sua execuo e do que alguns
parlamentares consideram como apropriao indevida das indicaes 55, o que leva
54
Em uma contagem aproximada, chega-se a cerca de 800 eventos anuais em todo DF.
As apropriaes indevidas so as ocorrncias mencionadas por alguns parlamentares de que vrias emendas
no foram utilizadas exatamente para os mesmos eventos indicados, em virtude principalmente de
cancelamentos por parte do Executivo, que, ento, estaria remanejando dotaes para subttulos de interesse dos
parlamentares de maior aproximao poltica do governo. Em decorrncia desse impasse, aps acordo entre o
Executivo e a base aliada na CLDF, a partir de 2012, a LOA passou a conter dispositivo que prev o controle da
liberao das dotaes oramentrias decorrentes mediante o envio de Ofcio de cada parlamentar.
55
72
boa parte dos parlamentares a procurar outras alternativas, mais rpidas e visveis
pela populao.
As figuras 7 e 8 demonstram a aplicao dos recursos de emendas, pela
mesma classificao, no exerccio de 2012.
FUNCIONAL (FUNES)

73
Em comparao com a distribuio de recursos de 2011, a alterao mais

visvel foi em relao rea 27 Desporto e Lazer, especialmente na subfuno
812 Desporto Comunitrio, uma vez que no houve recursos para previdncia e as
reas de cultura e urbanismo permaneceram com nvel similar de aplicao.
FIGURA 9 VALORES LIQUIDADOS 2013 POR FUNES

74
No perodo de 201356, conforme dados dos valores aplicados nas

funes e subfunes do perodo, descritos nas figuras 9 e 10 acima, houve um
nvel menor de execuo que 2012, considerando-se os valores proporcionais ao
mesmo perodo do ano anterior, afetados em parte pelo cancelamento de R$ 4,7
milhes das dotaes de emendas de cada parlamentar, o que demonstra uma
interferncia do Executivo a ttulo de priorizar obras, tais como as do Projeto
Estruturante do DF PEDF e outros de sua agenda de governo.
Outra forma de demonstrao da distribuio dos valores de emendas
ocorre por meio de sua aplicao nas trinta e uma Regies Administrativas do DF.
Nos trs exerccios, de 2011 a 2013, h uma aplicao preponderante no localizador
geral, que corresponde ao Distrito Federal, ou seja, so subttulos que no tem
localizador especfico ou que se referem a valores aplicados em mais de uma regio
administrativa.57 As figuras 11 a 13 mostram a distribuio dos valores executados
de emendas pelas regies administrativas do DF:
FIGURA 11 VALORES LIQUIDADOS EM 2011 POR REGIO
ADMINISTRATIVA - RA DO DF58
56
Dados consolidados at 17 de outubro de 2013.

Um exemplo disso o Programa de Trabalho 13.392.6219.3678.2329, que corresponde Promoo de
Eventos Culturais a serem realizados em todas as RAs do DF. Assim, muito embora os valores de emendas
desse subttulo constem do localizador geral, eles podem ser aplicados em RAs especficas, tais como
Taguatinga, Ceilndia, etc.
58
Parte significativa dos valores aplicados oriunda dos cancelamentos de dotaes de emendas no realizadas,
que so convertidas em aes do Executivo, tais como os valores aplicados no Fundo de Previdncia dos
Servidores do DF, conforme visto nas figuras 5 e 6.
57
75
Afora os recursos de localizador geral, em ordem de maiores valores

aplicados, as regies administrativas que mais tiveram recursos executados de
emendas parlamentares em 2011 foram, em ordem, Taguatinga, Ceilndia, So
Sebastio, Guar e Recanto das Emas.
FIGURA 12 VALORES LIQUIDADOS EM 2012 POR RA DO DF
Conforme figura 12, os recursos oriundos de emendas em 2012, de

localizao geral (Distrito Federal), tiveram sua execuo reduzida praticamente
pela metade quando comparados a 2011. As demais reas de localizao dos
recursos executados, em ordem de maior aplicao, foram Taguatinga, Guar,
Recanto das Emas e guas Claras, com destaque para a distribuio mais
equitativa dos recursos executados entre as cidades-satlites.
J em 2013, conforme figura 13 (seguinte), a distribuio foi ainda mais
equitativa que os dois perodos antecedentes, em que os recursos executados no
localizador geral mantiveram praticamente a mesma proporo em relao ao total
de recursos do perodo. As demais reas de execuo de emendas foram, na
ordem, Parano, Taguatinga, So Sebastio, Planaltina e Recanto das Emas.
76
FIGURA 13 VALORES LIQUIDADOS EM 2013 POR RA DO DF
Em suma, conclui-se que a execuo das emendas parlamentares nos trs

ltimos anos no ultrapassou o percentual mdio de 30% em relao ao previsto na
LDO para a aplicao da diferena de percentuais da Reserva de Contingncia em
relao RCL, entre o PLOA e a LOA, que gira em torno de R$ 300 milhes no DF
(2% da RCL).59
Os dados confirmam tambm a situao de coalizo do Executivo em relao
ao Legislativo e a falta de critrios tcnicos e indicadores socioeconmicos na
distribuio dos recursos oramentrios pelas regies administrativas do DF. Isso se
confirma, principalmente, quando h uma grande defasagem na aplicao de
recursos entre as cinco ou seis regies administrativas mais beneficiadas e o
restante das RAs, cerca de vinte e cinco.
59
Nos trs exerccios financeiros analisados, os valores liquidados foram inferiores a R$ 100 milhes, de um
total autorizado superior a R$ 300 milhes.
77
3. DIFERENAS, INFLUNCIAS E LIMITAES DOS DOIS MODELOS DE PLO

A descrio dos dois PLO federal e distrital, conforme Figuras 1 e 2,
demonstra que h variaes de fluxo de um modelo para outro. Algumas lacunas de
entendimento dos fluxos foram sanadas nas prprias entrevistas feitas aos
servidores diretamente envolvidos com as atividades da fase legislativa do
oramento na CONOF Cmara dos Deputados e na CEOF Cmara Legislativa
do DF.
Antes de adentrarmos nas diferenas entre os dois modelos, faz-se
necessrio pontuar algumas modificaes nos nveis de detalhamento das dotaes,
que ocorreram nas ltimas peas do ciclo oramentrio. A primeira delas ocorreu no
PPA vigente (2012/2015) na esfera federal, com a incluso de dois nveis adicionais
de programao: os objetivos e as iniciativas.
Segundo a opinio dos Consultores da CONOF/CD, a criao desses nveis
tem que ser vista com restrio, pois contribuiu para um distanciamento da LOA do
planejamento de mdio prazo, havendo deficincias de indicadores de desempenho
para aferio dos resultados e, com isso, dificulta ainda mais a participao do
Legislativo em aes de longo prazo do ciclo oramentrio federal.
No mbito da LOA, o nvel adicional includo foi o Plano Oramentrio - PO,
que, segundo o MTO/201360, se constitui em uma identificao oramentria parcial
ou total de uma ao, de carter gerencial (ou seja, no constante da LOA). Pela
opinio de alguns dos Consultores, o PO no afeta as emendas parlamentares,
reduz a transparncia do oramento, desprivilegia o carter de especificidade,
permitindo o carter genrico das aes, porm traz benefcios do ponto de vista da
eficincia da gesto ao permitir maior flexibilidade ao Poder Executivo na execuo
de despesas de natureza comum.
A primeira diferena dos fluxos de PLO est na previso da fase de avaliao
da receita no PLO federal, que prev audincias pblicas na sua realizao,
antecede a fase do parecer preliminar do projeto de LOA 61 e conta com um Relator
60
61
Manual Tcnico do Oramento. MPOG. Secretaria de Oramento Federal. Braslia, 2013.

O mesmo rito vale para o PPPA e PLDO.
78
da Receita, de forma segregada das outras fases. Nessa fase, que normalmente
so feitas as reestimativas de receita, que acabam em regra ampliando a margem
para os limites de emendas parlamentares.
J no PLO distrital, no h previso para esta fase, ento a possibilidade de
utilizar a reestimativa por emenda do Relator Geral, o que ocorreu pela primeira
vez na aprovao da LOA/2011, conforme mencionou Jezini Netto.62
Na sequncia do fluxo do PLO federal, aps a fase de emendamento e
aprovao do Relatrio da Receita, ento a prxima fase a anlise e aprovao do
Parecer Preliminar, pea importante que estabelece vrios critrios que afetam os
trabalhos posteriores na CMO.
Em ambos os PLOs, a fase de emendas despesa ocorre aps a aprovao
do Parecer Preliminar, porm, na estrutura federal, h uma melhor segregao entre
os trabalhos tcnicos de consultoria tcnica e os de assessoria e avaliao poltica.
Para isso, as fases do PLO federal contam com a participao de Comits de
Avaliao (por exemplo, o Comit de Avaliao de Emendas CAE), em que
requisitos tcnicos tm de ser atendidos em relao previso do conjunto de
normas aplicveis.
No caso da fase das relatorias setoriais, na Cmara dos Deputados, em que
os relatores ocupam as vagas pelo critrio da proporcionalidade, nos termos do art.
26 da Resoluo n 1/2006, a CMO segregada em dez ncleos de reas
temticas, critrio este replicado nas estruturas de apoio permanente da CONOF/CD
e CONORF/Senado Federal. Dessa forma, o trabalho de consultoria tcnica
previamente determinado nas normas de regncia, pelas quais cada Ncleo
assessora o respectivo relator setorial da despesa ou o Relator da Receita.
No PLO distrital, em relao s relatorias setoriais (parciais), a CLDF no
possui uma estrutura tcnica63 de apoio, ento, na prtica, os relatores trabalham
62
63
No h um rgo setorial na estrutura da CLDF especfico para consultoria oramentria tal como ocorre no
SF e na CD. Uma alternativa possvel para CLDF, em virtude de sua menor estrutura, seria a criao de um
ncleo permanente de avaliao preliminar, composto por Consultores de Oramento, para as relatorias parciais.
79
individualmente em relao s emendas relativas s Unidades Oramentrias de

cada rea, sem muita interao entre eles. A ausncia de uma norma, tal como
ocorre na CMO (Congresso Nacional), por exemplo, com maior detalhamento dos
trabalhos, contribui para o esvaziamento das discusses e, normalmente, as
emendas so todas acatadas, inclusive com erros que somente so percebidos
posteriormente e, em alguns casos, contam com a boa vontade do Executivo para
que sejam sanados.
Ainda no PLO distrital, em virtude da previso de prazos para apreciao dos
pareceres dos relatores, contida no art. 221 do RICLDF, o trabalho resultante das
relatorias parciais concludo com sua apreciao na Comisso de Economia,
Oramento e Finanas CEOF, no que os assessores mais participativos interagem
previamente na discusso sobre as emendas do parlamentar que assessoram.
Em regra, cada deputado tem sua prpria equipe tcnica, geralmente
servidores ocupantes de cargos comissionados, para fazer avaliao e no usa o
corpo tcnico da Comisso, o que acaba contribuindo pelo alto carter poltico das
decises, em parte pela carncia de norma que estabelea critrios de avaliao
previamente, a exemplo da Resoluo n 1/2006 do Congresso. 64 Um dos raros
trabalhos, de cunho eminentemente tcnico, resultante da anlise setorial, ocorre,
quando da compilao das despesas pelas Unidades Oramentrias, para verificar
se as alteraes afetaram os limites mnimos previstos na legislao e apenas os
membros da CEOF podem atuar nesta fase, ainda que subordinados orientao
dos partidos, lideranas e blocos partidrios.
No PLO federal, h mais uma fase adicional em relao ao distrital, que a
Reviso da Receita, que ocorre entre a aprovao dos relatrios setoriais e a
apreciao e votao do Relatrio Geral. Nessa fase, como vem ocorrendo em
relao ao PLOA/2014, h
negociaes, principalmente com atuao
de
representantes do Executivo, via liderana do Governo, junto ao Relator da Receita,

para que valores de reestimativa de receita possam retornar ao patamar constante
64
Considerando que no h uma norma permanente, uma vez que o Parecer Preliminar do Relator na CEOF /
CLDF no dispe sobre critrios de admissibilidade de emendas, por exemplo, tal como ocorre na rea federal
com a Resoluo n 1/2006 CN, e analisa mais os aspectos formais do texto do PLOA no que, em regra, resulta
na cobrana de explicaes e justificativa ao Executivo sobre aspectos omissos do Projeto de Lei.
80
do PLOA que chegou ao Congresso vindo do Executivo, contando tambm com

acordos envolvendo as lideranas dos blocos partidrios.
No mbito federal, em relao designao de relatorias, h requisitos que
impedem, por exemplo, que: a funo de Relator-Geral seja exercida por membro da
mesma Casa por dois anos consecutivos; haja reconduo de membros por dois
anos consecutivos; haja o acmulo das funes de Presidente e Relator-Geral;
dentre outras. Na CLDF, estas regras no esto previstas e, normalmente, o
Presidente da CEOF tambm o Relator do PLOA.
No PLO federal, o Relator Geral prepara seu parecer levando em conta as
solicitaes dos lderes de bancadas estaduais e presidentes de comisses,
primeiramente. As emendas de relator, para atendimento de demandas do Poder
Executivo, do Poder Judicirio, de bancadas suprapartidrias, etc., so realizadas
nos limites definidos no Parecer Preliminar, aprovado antes da apresentao de
emendas.
No PLO distrital, aps a votao dos pareceres setoriais (parciais) feita uma
consolidao e harmonizao de toda a pea oramentria pelo relator geral (em
regra, o Presidente da Comisso, que normalmente da base governista). O
parecer dele votado na CEOF e depois vai para apreciao do Plenrio, sendo
que, nessa fase, so comuns novas emendas e alteraes, muitas das quais, a
pedido da liderana de governo.
Quanto execuo no exerccio seguinte, o Executivo distrital tem
autorizao, por percentual autorizado na LDO e fixado na LOA (atualmente de
20% por UO), para os chamados remanejamentos, que so alteraes por meio de
Decreto. Acima desse percentual, este poder deve enviar CLDF projetos de lei de
crditos adicionais, conforme a legislao, em que muito comum a indicao de
recursos oriundos de supervit financeiro e de excesso de arrecadao.
No caso do DF, alm do limite autorizado na LDO, o Poder Executivo, desde
o oramento de 2013, conseguiu incluir um dispositivo na legislao que lhe d
ainda mais independncia na gesto do oramento (art. 8 da LOA), ao prever um
grupo de despesas chamadas Projetos Estruturantes do DF PEDF, em que ele
81
tem liberdade total para fazer remanejamentos sem necessidade de se submeter

anlise do Poder Legislativo.65
No caso da execuo das emendas parlamentares no DF, os deputados
solicitam alteraes ao longo do ano, por meio tambm de emendas aos projetos de
crditos adicionais, para ajustarem s reais possibilidades de execuo. A liberao
dos recursos, assim como no governo federal, sofre influncia poltica, no bastando
para tanto, o cumprimento dos requisitos legais. A execuo das emendas, da
mesma forma que no governo federal, tambm se torna objeto de barganha e fonte
de negociao do Poder Executivo.66
Ademais, a execuo das emendas parlamentares no DF, a partir da
LOA/201267, fica condicionada comunicao formal (por remessa de Ofcio) pelo
parlamentar - autor da emenda. Essa previso surgiu de reclamaes de alguns
parlamentares, em decorrncia de supostas apropriaes indevidas na execuo
de emendas em finalidades diversas das previstas pelos respectivos autores, e vem
contribuindo para a reduo dos nveis de execuo das emendas parlamentares
desde ento.
A principal diferena entre os PLOs federal e distrital est na previso para os
limites de quantidade e valor dessas emendas, que, no Congresso Nacional, tem a
quantidade fixada em at 25 emendas pela Resoluo n 01/2006 (dispe sobre os
trabalhos da CMO), ficando apenas o limite de valor a critrio do Parecer Preliminar,
emitido pelo Relator-Geral. J na CLDF, ambos os limites so definidos por Deciso
anual do Colgio de Lderes, normalmente aps a definio do cronograma de
trabalhos para apreciao do PLOA, que, neste exerccio ocorreu em outubro,
fixando a quantidade mxima em 40 e o limite de valor em R$ 14,5 milhes para as
emendas parlamentares.
A tabela seguinte mostra a evoluo dos limites para valores de emendas
individuais no Congresso Nacional e na Cmara Distrital:
65
Apenas para se ter uma dimenso dos valores previstos para o PEDF, para o exerccio de 2014, eles esto
estimados em mais de R$ 4 bilhes.
66
No caso da esfera federal, a maior interferncia ocorre por meio dos contingenciamentos de empenhos. No
DF, a interferncia inicia-se no controle das liberaes das dotaes de emendas parlamentares.
67
Leis n 4.744/2011, art. 12 (LOA/2011) e n 5.011/ 2012, art. 11 (LOA/2012).
82
DEMONSTRATIVO DE EVOLUO DOS LIMITES DE VALORES PARA

EMENDAS INDIVIDUAIS PERODO DE 2010 a 2014
EXERCCIO
LOA FEDERAL
LOA DISTRITAL
PREV. LEGAL: Parecer Preliminar PREV. LEGAL: RI, art. 220, 1 e

da CMO Parte B Especial Item 9 Deciso do Colgio de Lderes Anual
2010
VALOR (R$)
12.500.000,00
VALOR (R$)
6.000.000,00
2011
VALOR (R$)
13.000.000,00
VALOR (R$)
7.000.000,00
2012
VALOR (R$)
13.000.000,00
VALOR (R$)
10.000.000,00
2013
VALOR (R$)
15.000.000,00
VALOR (R$)
13.500.000,00
VALOR (R$)
14.500.000,00
Idem Parte Esp. Item 10

2014
VALOR (R$)
14.686.000,00
No caso do DF, as emendas individuais so classificadas na LOA com os

seguintes cdigos: EP Emendas Parlamentares (feitas na apreciao e aprovao
da LOA); EPE - Emendas Parlamentares de Execuo (feitas na apreciao e
aprovao das Leis de crditos adicionais que alteram a LOA no ano da
execuo); e EPP - Emendas Parlamentares Prioritrias (aes prioritrias previstas
no Anexo de Prioridade da LDO). Neste ltimo caso, segundo informaes da
Assessoria da CEOF, os valores de emendas parlamentares alocados nessas aes
prioritrias no contam para o limite de emendas individuais, porm esses valores
entram no cmputo do controle paralelo que o Executivo faz por meio da Secretaria
de Planejamento - SEPLAN.
Outra diferena est na previso e no uso das emendas coletivas. No PLO
federal, h requisitos pr-fixados para apresentao e quantidade determinada
segundo os parmetros previstos no art. 43 e seguintes da Resoluo n 01/2006.
Assim, por exemplo, as emendas coletivas de bancada variam conforme o tamanho
da Bancada estadual, de 15 a 20 emendas de apropriao e 3 emendas (quantidade
fixa) de remanejamento e, no caso de investimentos, tem de estar vinculadas s
obras com abrangncia estadual, enquanto que as emendas de Comisso vo at 4
emendas, para a comisso que abranja uma subrea temtica, ou at oito emendas,
no caso de mais uma subrea temtica.
83
No caso da CLDF, as emendas coletivas ficam praticamente adstritas

apresentao pela Mesa Diretora para aes institucionais, ainda que haja, tambm,
a previso de apresentao por Comisso, partido ou bloco parlamentar, desde que
subscritas pela maioria dos membros, sem limite de valor, porm, nos ltimos anos,
esta previso no vem sendo utilizada. De qualquer forma, a diferena principal das
emendas coletivas da CLDF para o Congresso Nacional est na falta de requisitos,
quantidade e limites de valores pr-definidos.
Uma das formas de se aumentar os valores disponveis para alocao de
emendas se d por meio do artifcio de reestimativa das receitas, utilizado tanto no
Congresso Nacional quanto na CLDF, com base em critrios que apontam supostos
erros na metodologia utilizada pelo Executivo para estimar os valores previstos no
PLOA, aplicando o dispositivo previsto na LDO sobre essa possibilidade quando da
ocorrncia de erros e omisses, o que em tese afastaria a ilegalidade da mudana
na previso. Coincidncia ou no, estudos demonstram que as reestimativas feitas
nos ltimos anos no Congresso, em sua maioria, se aproximaram mais dos valores
efetivamente arrecadados que as previses do prprio Poder Executivo.
Outro ponto de similaridade entre a legislao oramentria federal e a
equivalente distrital est na utilizao da diferena de percentuais previstos para a
Reserva de Contingncia em relao Receita Corrente Lquida - RCL, entre o
PLOA e a LOA, para custear a alocao de emendas parlamentares. Esta previso
normalmente encontra-se na LDO, porm enquanto que, na legislao federal, o
percentual previsto para a Reserva de Contingncia de 2% da RCL, na LDO
distrital, o previsto chega a 3% da RCL, resultando em 2% disponveis para a
alocao em emendas parlamentares, superando, no atual exerccio, a casa de R$
300 milhes.
Se considerarmos o valor previsto para as emendas individuais na CLDF para
2014, ou seja, R$ 14,5 milhes, multiplicado pelo quantitativo de 24 deputados
distritais, obtm-se o valor de R$ 348 milhes, que fica prximo a 2% dos valores
atualizados de RCL (R$ 16,7 bilhes) distrital.68 J, na esfera federal, se
68
GDF. SIAC. Previso atualizada para RCL do GDF. Disponvel em:

http://www.transparencia.df.gov.br/LRF%20%20Gesto%20oramentria/2013_03_b_rreo_DCRCL.pdf
84
considerarmos o percentual disponvel em relao RCL para as emendas

parlamentares no Congresso, ou seja, 1% da RCL69, obtm-se o valor aproximado
de R$ 6,25 bilhes, que fica abaixo do valor previsto para as emendas individuais
multiplicado pelo total de parlamentares - 594 (513 deputados mais 81 senadores)
multiplicado por R$ 15 milhes, que resulta em R$ 8,91 bilhes.
H outro dispositivo similar entre as legislaes federal e distrital, no que
tange s emendas: se refere previso na LDO para que haja percentual na LOA de
autorizao para remanejamento de dotaes, por Ato prprio do Poder Executivo,
que, nas leis oramentrias das duas esferas, nos ltimos anos, tem previsto o
percentual de 20%.
Outro ponto relevante, ainda, sobre o processo legislativo oramentrio o
cenrio de composio poltica que forma a base de apoio ao governo federal
(Executivo), que atualmente conta com dois teros dos parlamentares do Senado
(54 dos 81 senadores) e ainda maior na Cmara (388 dos 513 deputados),
demonstrando uma forte coalizo.70
Na circunvizinha Cmara Legislativa do DF, a situao ainda de maior
desigualdade: so 21 deputados distritais da base governista contra apenas 3 da
oposio, sendo que nesse ano pr-eleitoral j ocorreram algumas trocas de
partidos dos atuais parlamentares com vistas, em parte, a um maior espao poltico,
considerando-se tambm as tendncias de formao dos blocos de coligaes
nacionais, em especial para apoio s candidaturas presidenciais.
Em suma, por razes bvias, esse cenrio de desigualdade de foras
partidrias (no caso, a forte coalizo) acaba rumando na contramo da democracia,
uma vez que enfraquece o debate sobre diversos temas, em especial sobre a
fiscalizao e a alterao do oramento por emendas dos parlamentares.
69
Previso atualizada, conforme Relatrio de Gesto Fiscal do 2 Quadrimestre de 2013: R$ 625.461 milhes.
FONTE:
STN.
Acesso
em
25
Out
2013:
https://www.tesouro.fazenda.gov.br/images/arquivos/Responsabilidade_Fiscal/Politica_Fiscal/arquivos/RGF2Q2
013.pdf
70
Considerando a composio dos blocos partidrios do primeiro semestre de 2013, que pode sofrer alteraes
em virtude das novas composies dos blocos e partidos, em especial pela proximidade das eleies de 2014.
85
CONCLUSO
A comparao entre os PLOs federal e distrital, pelos dados da pesquisa
realizada, permite aferir inicialmente que as diferenas de cenrio institucional em
que se desenvolvem as rotinas da fase legislativa do oramento afetam diretamente
as relaes entre os atores e a percepo dos servidores que trabalham prximos
aos parlamentares. Dessa forma, na CLDF, as decises sobre as alocaes das
emendas, em face do contedo normativo disposio, ocorrem em um nvel mais
poltico, pelas deficincias de uma apreciao tcnica preliminar segregada, at
mesmo em virtude das limitaes de estrutura interna.
Em relao s escalas de relevncia e influncia na deciso dos
parlamentares, tanto a pesquisa realizada na Cmara dos Deputados quanto a da
CLDF demonstram que os nveis de influncia na deciso dos parlamentares, na
alocao de emendas, so sensivelmente inferiores relevncia dos mesmos itens
para o emendamento do oramento. Percebe-se que os itens relacionados com a
publicidade da atuao parlamentar so mais passveis de influncia na deciso que
os itens baseados em critrios socioeconmicos de distribuio da populao, estes
parmetros ideais para pautar a escolha das prioridades de polticas pblicas, o que
demonstra uma lacuna na representao que os parlamentares exercem.
Em relao ao carter de engessamento do oramento, ambas as pesquisas
demonstraram que o item que mais contribui para essa situao o alto nvel de
comprometimento do oramento com as chamadas despesas obrigatrias. Na rea
federal, o alto ndice de inscrio em restos a pagar um item adicional em relao
ao PLO distrital que demonstra a distoro da pea oramentria.
No que se refere aprovao do oramento impositivo no Congresso
Nacional, com a execuo obrigatria das emendas individuais, a possibilidade de
ocorrncia, segundo as opinies na pesquisa da rea federal, ficou bem prxima de
80%, e, muito embora, os entrevistados da CLDF estejam cticos em realizao s
mudanas que essa medida possa trazer, a influncia da aprovao na esfera
federal pode acarretar a aprovao tambm no DF.
86
A principal concluso que se pode extrair da opinio dos servidores sobre a

possibilidade de apreciao e aprovao do oramento impositivo na esfera federal
como influncia do que alguns parlamentares consideram baixo nvel de execuo
das emendas individuais, de que, em que pese uma pequena diviso de opinies
sobre a pertinncia da proposio, a proximidade do trabalho dos Consultores com o
ambiente poltico das decises permite balizar que h uma grande possibilidade de
aprovao da PEC do oramento impositivo e tambm que a possvel aprovao
est relacionada sim com a busca, pelos parlamentares, de obteno de maior nvel
de execuo na alocao de emendas individuais.
Outro ponto que se pode deduzir das observaes que, em virtude da falta
de entendimento sobre os critrios e a forma de execuo das emendas
parlamentares, uma vez que o Executivo federal ignora sua execuo em detrimento
de suas prprias prioridades, se comprova que as negociaes entre os dois
poderes pela execuo de emendas no so transparentes, ainda que o Congresso
Nacional tenha sistemas avanados de informao aos usurios, tais como o Siga
Brasil e o Oramento Brasil.
Uma parcela expressiva de responsabilidade pela no efetividade do carter
transparncia ocorre pela incapacidade que a populao tem de fazer bom uso das
informaes disponveis e, ento, participar efetivamente das discusses sobre as
prioridades na execuo do oramento, em ambas as esferas de governo.
Fica comprovado, ademais, que a qualidade da representao, ou o pilar
democrtico da representatividade, depende do nvel de participao da sociedade
e, em relao ao oramento, em especial a alocao de emendas, como a
populao no entende muito a sistemtica e a linguagem utilizada, por conseguinte,
ainda que a divulgao seja transparente, com a publicao de vrios
demonstrativos, ento h uma publicidade sem efetividade na realizao dos seus
objetivos, visto que o teor dessas publicaes no acessvel populao.
Outro ponto a se destacar da anlise que h uma diferena em relao ao
tratamento que os polticos dispensam aos seus representados, tanto na esfera
federal como na distrital, a depender da forma de organizao da sociedade,
principalmente quando h uma efetiva mobilizao, no sentido de baixo para cima.
87
Dessa forma, o nvel de organizao dos grupos representativos da sociedade, alm

de aumentar a sua participao, contribui para melhor compreenso do fator
representatividade, em especial sobre a participao do Legislativo no oramento,
neste caso especfico no processo de alocao de emendas parlamentares.
Feitas essas ponderaes at o momento, podemos responder sobre duas
hipteses colocadas em teste nesse trabalho. A primeira hiptese foi confirmada, ou
seja, h falhas na representatividade parlamentar das demandas da sociedade sob a
forma de emendas individuais aos oramentos federal e do Distrito Federal, pois, em
suma, a conduo das escolhas e decises dos parlamentares dos dois nveis de
governo esto mais direcionados publicidade de sua atuao, com vistas
reeleio, do que propriamente com as demandas reais da sociedade.
Isso se comprova ainda mais com o movimento atual que, ao que tudo indica,
dever concluir pela aprovao da PEC do oramento impositivo, com a
obrigatoriedade de execuo das emendas individuais, entretanto essa medida
parece mais uma reao contra o baixo nvel de execuo das emendas e, com
isso, uma forma de pressionar o Executivo para um acordo que reverta esse quadro
adverso para os parlamentares.
Alm do mais, outra concluso que se pode extrair do estudo que os
enunciados da teoria das elites e da ignorncia pluralstica so perfeitamente
aplicveis ao cenrio poltico atual, tanto na esfera federal quanto na distrital.
A segunda hiptese a ser cotejada se, realmente, h uma efetiva
transparncia na conduo dos processos legislativos oramentrios federal e do
Distrito Federal sob a forma de emendas individuais. Como demonstrado no item
sobre os sistemas de informao do Congresso, no se pode dizer que, no mbito
federal, no haja transparncia, pois com um pouco de conhecimento e com as
ferramentas disponveis, muitas das informaes esto acessveis, porm, conforme
demonstrado em relao ao Siconv, h um bom caminho no sentido de se alcanar
a transparncia na execuo na ponta dos recursos de transferncias oriundos das
emendas e, devido tambm a esta lacuna, que surgem alguns escndalos de
corrupo.
88
No mbito do DF, infelizmente, o alcance da transparncia est muito longe

da realidade, pois a estrutura interna da CLDF carece de um sistema que fornea
dados completos da execuo das emendas, tal qual feito no Congresso Nacional,
pois o stio atual da CLDF na internet no possui nenhuma informao nesse
sentido. Alm disso, no h transparncia nas negociaes entre a CLDF e o
Executivo, a respeito da execuo do oramento, o que favorece apadrinhamentos,
diferenas de tratamento entre os parlamentares pelo Executivo, etc.
Outro ponto que necessita de sensvel aperfeioamento no PLO distrital a
realizao de audincias pblicas para debater as prioridades na execuo do
oramento, com participao de segmentos representativos da sociedade, mas, para
isso, a CLDF tem que criar uma estrutura permanente de apoio ao oramento, com
quantitativo adequado de pessoal na CEOF e com um ncleo tcnico permanente de
avaliao e admissibilidade das alteraes ao oramento. Na ltima apreciao do
PLOA (2012), por exemplo, houve apenas uma audincia pblica de debate.
Em suma, no que tange transparncia dos PLOs dos dois entes, o federal
tem um bom nvel de transparncia, porm tem que ser melhor evidenciada a
relao Executivo x Legislativo na fase de execuo das emendas, enquanto que o
PLO distrital precisa avanar muito tambm no item transparncia. Dessa forma, em
relao anlise da ocorrncia da terceira hiptese, ela foi parcialmente confirmada:
em relao ao PLO federal, h transparncia, ao contrrio do PLO distrital, que
muito h que ser aperfeioado para se atingir a transparncia do processo.
Na sequncia da anlise das hipteses, em relao ao desequilbrio de foras
entre os principais atores envolvidos no processo legislativo oramentrio sob a
forma de emendas individuais, o primeiro destaque para uma enorme
desproporcionalidade entre os blocos da situao e da oposio tanto no Congresso
Nacional como na CLDF, sendo que nesta a situao mais gravosa. Decorrente
deste desequilbrio, outros surgem em virtude da coalizo governista.
Nesse sentido, as Figuras 3 e 4, que mostram a diviso de foras entre os
atores polticos envolvidos nos processos legislativos oramentrios, expem uma
situao de desequilbrio indesejvel, pois a imensa maioria das representaes
legtimas fica com o menor poder de influncia, enquanto que os principais atores,
89
quatro no CN e seis na CLDF incluindo o Executivo, detm percentuais mdios

equivalentes, respectivamente, a 73 e 79% de poder de influncia, fato que
desprivilegia a democracia. Assim sendo, conclui-se pela confirmao do
desequilbrio na influncia sobre o processo legislativo oramentrio sob a forma de
emendas individuais entre os principais atores envolvidos tanto na esfera federal
quanto na distrital.
Sobre a quarta e ltima hiptese - de que h uma forte influncia poltica na
forma de conduo do processo legislativo federal no equivalente distrital, isso se
mostra de forma at explcita quando vrios dispositivos da legislao federal so
recepcionados pelo ente distrital, entre eles, o principal so os valores de limites
para emendas individuais, que atualmente esto bem prximos, em que pese o fato
de haver uma grande diferena de tamanho dos respectivos oramentos. Outra
evidncia est na possibilidade de aprovao do oramento impositivo, que muito
provavelmente, se aprovado na esfera federal, ser igualmente recepcionado no DF.
Como sugestes de aperfeioamento do PLO distrital, merece destaque a
necessidade de se criar uma estrutura adequada na CEOF, com a efetiva
segregao entre a anlise tcnica e as decises polticas. Isso seria possvel com a
aprovao de um regramento adequado para as atividades da CEOF, nos moldes da
Resoluo n 1/2006 CN e a criao de um ncleo permanente de avaliao e
admissibilidade das alteraes nas leis oramentrias com servidores do quadro da
CLDF na funo de Consultoria Legislativa (Tcnica) de Oramento.
Ademais, os itens publicidade e transparncia devem ser perseguidos at o
ponto de a sociedade, organizada ou no, efetivamente participar das decises
sobre as prioridades e alocaes de recursos pblicos, em especial sob a forma de
emendas parlamentares ao oramento. Um primeiro passo seria a adoo de um
sistema similar ao Siga Brasil, do Senado Federal, no mbito da CLDF.
No entanto, h que se ter o cuidado de no tornar a priorizao da divulgao
da atuao parlamentar maior que a prpria publicidade do oramento, uma vez que
a atuao no Processo Legislativo Oramentrio, sob a forma de emendas
parlamentares em especial as chamadas emendas individuais, no pode se tornar
um fim em si mesmo, tal como pressuposto eleitoreiro.
90
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BASSANI, Cleonir. Emendas Parlamentares: uma anlise luz dos Princpios
Constitucionais. Especializao em Administrao Pblica Eficaz. Universidade
Federal do rio Grande do Sul. 2009.
CMARA DOS DEPUTADOS. Biblioteca Digital. Braslia, jun. 2013. Oramentos
Participativos e Instituies Participativas: Aspectos para a Avaliao de
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Disponvel
em:
http://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/14436. Acesso em: 29 Ago. 2013.

CAMBRAIA, Tlio. Emendas ao Projeto de Lei Oramentria Anual: Algumas
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http://www2.camara.gov.br/atividade-
legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2011/artigo022011.pdf.2011.
ltimo acesso em 30 de julho de 2013.
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Argelina;
LIMONGI,
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Poltica
Oramentria
no
Pesidencialismo de Coalizo. 1 edio. Editora FGV: 2008.

GDF.
SIAC.
Previso
atualizada
para
RCL
do
GDF.
Disponvel
em:
http://www.transparencia.df.gov.br/LRF%20%20Gesto%20oramentria/2013_03_b
_rreo_DCRCL.pdf
STN. Previso atualizada, conforme Relatrio de Gesto Fiscal do 2 Quadrimestre
de
2013:
R$
625.461
milhes.
Disponvel
em:
https://www.tesouro.fazenda.gov.br/images/arquivos/Responsabilidade_Fiscal/Po
litica_Fiscal/arquivos/RGF2Q2013.pdf
JEZINI NETTO, Patrcia D. A Participao do Poder Legislativo no Processo
Oramentrio: Estudo de Caso do Distrito Federal. Monografia (Especializao
em Oramento Pblico). FGV. Braslia. 2011, 40 p. [manuscrito] - 2008. 78 f.
Manual Tcnico do Oramento. MPOG. Secretaria de Oramento Federal. Braslia,
2013.
91
MOGNATTI, Marcos Csar de Farias. Transparncia e Controle na Execuo das

Emendas Parlamentares ao Oramento da Unio [manuscrito] - 2008. 78 f.
Resumo
de
artigo
publicado
em:
http://educacao.uol.com.br/disciplinas/sociologia/teoria-das-elites-o-poderpolitico-monopolizado-pelos-governantes.htm
SENADO FEDERAL. Impacto da Criao de Pequenos Municpios aps a
Constituio de 1988 sobre a Repartio de Recursos do FPM. Disponvel em:
http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-deestudos/outras-publicacoes/volume-iv-constituicao-de-1988-o-brasil-20-anosdepois.-estado-e-economia-em-vinte-anos-de-mudancas/do-sistema-tributarionacional-impacto-da-criacao-de-pequenos-municipios-apos-a-constituicao-de1988-sobre-a-reparticao-de-recursos-do-fpm. Acesso em 10 de outubro de 2013.
STN. A Realizao Oramentria e Financeira de Emendas Oramentrias e o seu
Controle pelo Executivo por Meio da (IN)Fidelidade Parlamentar, p. 2. Disponvel
em:
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/Premio_TN/XPremio/sistemas/1tosiXPT
N/1premio_tosi.pdf Acesso em 15 Out 2013.
STN. Previso atualizada, conforme Relatrio de Gesto Fiscal do 2 Quadrimestre
de
2013:
R$
625.461
milhes.
Disponvel
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https://www.tesouro.fazenda.gov.br/images/arquivos/Responsabilidade_Fiscal/Po
litica_Fiscal/arquivos/RGF2Q2013.pdf Acesso em 20 Out 2013.
TCU.
Convnios
Outros
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Disponvel
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UnB. Instituto de Psicologia. Comportamentos em Filas de Esperas: Uma
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Disponvel
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VESELY,
Thiago
Andrigo.
Emendas
Oramentrias
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Coordenao no Legislativo Brasileiro [manuscrito] - 2012. 44 f.
Instrumento
de
92
WIKIPEDIA. Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Demagogia. Acesso em: 25

de outubro de 2013.
_______. Constituio Federal de 1988;
_______. Leis de Diretrizes Oramentrias Anuais da Unio e do DF (aprovadas
anualmente, para cada exerccio);
_______. Leis Oramentrias Anuais da Unio e do DF (aprovadas anualmente,
para cada exerccio);
_______. Manual Tcnico de Oramento da Unio;
_______. Lei Orgnica do DF;
_______. Regimento Interno da Cmara Legislativa do DF.
ANEXO I A: ITENS DE RELEVNCIA NA ALOCAO DE

EMENDAS NO CONGRESSO NACIONAL
ITENS RELACIONADOS DE RELEVNCIA PARA A REPRESENTATIVIDADE
PARLAMENTAR NA ALOCAO DE EMENDAS
G R A U D E R E LE V N C IA
X s s
Definio das prioridades na alocao de emendas parlamentares pelas
1 reas temticas e localidades do territrio nacional baseada em estudos 2 4 2 4 4 0 2,67 2,67 1,63
tcnicos com indicadores socioeconmicos regionais.
reas temticas e localidades do territrio nacional baseada em
2
2 4 2 4 4 0 2,67 2,67 1,63
planejamento da aplicao das polticas pblicas com as
especificidades de cada regio.
Apoio parlamentar participao efetiva de grupos organizados da
sociedade, tais como conselhos regionais de desenvolvimento e
3 delegados de representaes regionais, com o aumento de audincias 2 2 3 4 3 0 2,33 1,87 1,37
pblicas na discusso da alocao de emendas parlamentares pelas
reas temticas e localidades mais prioritrias.
10
11
12
13
14
15
Publicidade qualitativa sobre a possibilidade de aproveitamento do carter

representativo das emendas parlamentares por meio de modelos de
atendimento das polticas pblicas.
Simplificao da forma de acesso da sociedade no organizada aos dados
oramentrios, em especial ao processo de emendas parlamentares, com
o incentivo utilizao de cursos pela internet, com efeito multiplicador,
acessveis populao das principais localidades do territrio nacional.
Simplificao na forma de divulgao e na linguagem utilizada como meio
de propiciar maior acessibilidade e compreenso sobre as possibilidades
de participao das instituies efetivamente representativas da populao,
tais como conselhos representativos regionais e similares.
Conscientizao e/ou melhor preparo tcnico e poltico dos parlamentares
sobre o seu papel de representatividade popular.
Valorizao e maior divulgao dos trabalhos produzidos pelo corpo tcnico
da Cmara dos Deputados em prol de sua utilizao para a sociedade, em
especial para melhor participao na fase legislativa do processo legislativo
oramentrio com a alocao de emendas parlamentares.
Adequao do efetivo de servidores dos rgos internos da Cmara dos
Deputados envolvidos no processo legislativo oramentrio, bem como
incentivo educao continuada, em especial a estrutura permanente da
Consultoria de Oramento e Financeira - CONORF.
Maior transparncia e controle social com vistas efetiva segregao dos
papis institucionais dos poderes executivo e legislativo no que tange s
suas competncias e atuao em todo o processo do ciclo amplo
oramentrio
Atuao independente do poder legislativo no carter de fiscalizao da
execuo do oramento de forma a usar as emendas parlamentares como
um dos meios efetivos de ajuste e correo das lacunas na execuo de
polticas pblicas.
Debate aprofundado e com participao ampla de setores efetivamente
meio de justia e igualdade social.
Fiscalizao e controle dos rgos responsveis, tais como o Tribunal de
Contas da Unio e os rgos internos de correo de cada poder, voltados
para o resultado e a efetividade de forma a reduzir os atos de m gesto dos
recursos oramentrios e financeiros e, com isso, otimizar a utilizao
desses recursos em prol da sociedade.
Maior atuao das instituies efetivamente representativas da sociedade
na divulgao e no combate aos atos de corrupo e impunidade dos atores
polticos.
Maior transparncia nas aes de limitaes de empenhamento por parte
do Poder Executivo, que inviabilizam e politizam excessivamente a execuo
do oramento aprovado.
E1 E2 E3 E4 E5 E6
3 3 3
3 0 2,40 1,80 1,34
3 3 2 4 2 3 2,83 0,57 0,75
3 4 3 4 4 3 3,50 0,30 0,55
2 3 3 4 4 4 3,33 0,67 0,82
3 3 3 4 3 4 3,33 0,27 0,52
1 2 3 4 3 4 2,83 1,37 1,17
2 4 2 2 3 4 2,83 0,97 0,98
3 4 1 4 4 4 3,33 1,47 1,21
1 4 1 4 3 4 2,83 2,17 1,47
2 4 2 4 3 4 3,17 0,97 0,98
3 3 2 4 4 4 3,33 0,67 0,82
4 1
4 3 4 3,20 1,70 1,30
93
ANEXO I B: ITENS DE INFLUNCIA NA ALOCAO DE EMENDAS

NO CONGRESSO NACIONAL
ITENS RELACIONADOS DE INFLUNCIA NA DECISO E ATUAO DOS
PARLAMENTARES NA ALOCAO DE EMENDAS
G R A U D E IN F L. N A D E C IS O
X s s
1 reas temticas e localidades do territrio nacional baseada em estudos 1 4 2 1 1 0 1,50 1,90 1,38
tcnicos com indicadores socioeconmicos regionais.
reas temticas e localidades do territrio nacional baseada em
2
1 4 2 1 1 0 1,50 1,90 1,38
planejamento da aplicao das polticas pblicas com as
especificidades de cada regio.
sociedade, tais como conselhos regionais de desenvolvimento e
3 delegados de representaes regionais, com o aumento de audincias 1 3 3 2 3 0 2,00 1,60 1,26
pblicas na discusso da alocao de emendas parlamentares pelas
reas temticas e localidades mais prioritrias.

oramentrios, em especial ao processo de emendas parlamentares, com
o incentivo utilizao de cursos pela internet, com efeito multiplicador,
acessveis populao das principais localidades do territrio nacional.
tais como conselhos representativos regionais e similares.
E1 E2 E3 E4 E5 E6
3 3 3
3 0 2,40 1,80 1,34
3 1 3 1 2 0 1,67 1,47 1,21
3 1 2 2 2 0 1,67 1,07 1,03
2 4 3 2 2 0 2,17 1,77 1,33
Valorizao e maior divulgao dos trabalhos produzidos pelo corpo tcnico

da Cmara dos Deputados em prol de sua utilizao para a sociedade, em
8
3 1 3 2 3 0 2,00 1,60 1,26
especial para melhor participao na fase legislativa do processo legislativo
oramentrio com a alocao de emendas parlamentares.
10
11
12
13
14
15
Adequao do efetivo de servidores dos rgos internos da Cmara dos

Deputados envolvidos no processo legislativo oramentrio, bem como
incentivo educao continuada, em especial a estrutura permanente da
Consultoria de Oramento e Financeira - CONORF.
oramentrio
polticas pblicas.
Contas da Unio e os rgos internos de correo de cada poder, voltados
para o resultado e a efetividade de forma a reduzir os atos de m gesto dos
polticos.
1 1 3 2 2 0 1,50 1,10 1,05
1 3 2 1 2 0 1,50 1,10 1,05
3 4 1 1 3 0 2,00 2,40 1,55
1 4 1 1 2 0 1,50 1,90 1,38
2 3 2 3 2 0 2,00 1,20 1,10
3 1 2 1 2 0 1,50 1,10 1,05
2 1
0 2 4 1,80 2,20 1,48
94
ANEXO I C: ITENS DE RELEVNCIA NA ALOCAO DE

EMENDAS DA CMARA LEGISLATIVA DO DF
ITENS RELACIONADOS DE RELEVNCIA PARA A REPRESENTATIVIDADE
PARLAMENTAR NA ALOCAO DE EMENDAS
G R A U D E R E LE V N C IA
X s s
1 reas temticas e regies administrativas baseada em estudos tcnicos 4 1 2 2 3 4 2,67 1,47 1,21
com indicadores socioeconmicos locais do DF.
2 reas temticas e regies administrativas baseada em planejamento da 4 2 2 1 3 4 2,67 1,47 1,21
aplicao das polticas pblicas no DF.
sociedade, tais como conselhos comunitrios e delegados locais
3 combinado com o aumento de audincias pblicas na discusso da 3 3 3 3 3 3 3,00 0,00 0,00
alocao de emendas parlamentares pelas reas temticas e
localidades mais prioritrias.
E1 E2 E3 E4 E5 E6

4 partilha da deciso, entre os parlamentares e instituies efetivamente 3 3 3 2 3 3 2,83 0,17 0,41
5 oramentrios, em especial ao processo de emendas parlamentares, com 4 1 4 1 4 4 3,00 2,40 1,55
aperfeioamento dos sistemas informatizados disponveis.
6
4 1 4 1 4 4 3,00 2,40 1,55
tais como conselhos participativos comunitrios e similares.
7
4 2 4 1 4 3 3,00 1,60 1,26
Valorizao como forma de preservao do corpo tcnico e medidas de
incentivo capacitao dos rgos internos da CLDF envolvidos no
8
4 1 4 1 4 4 3,00 2,40 1,55
processo legislativo oramentrio, em especial a estrutura permanente da
CEOF.
Adequao do efetivo de servidores dos rgos internos da CLDF
9 envolvidos no processo legislativo oramentrio, bem como incentivo 4 1 4 1 4 4 3,00 2,40 1,55
educao continuada, em especial a estrutura permanente da CEOF.
10
4 2 4 1 3 3 2,83 1,37 1,17
oramentrio
11
4 1 4 0 3 4 2,67 3,07 1,75
polticas pblicas.
12
13
14
15

Contas e os rgos internos de correo de cada poder, voltados para o
resultado e a efetividade de forma a reduzir os atos de m gesto dos
polticos.
3 3 4 1 3 4 3,00 1,20 1,10
3 1 4 1 3 4 2,67 1,87 1,37
3 1 4 1 3 4 2,67 1,87 1,37
3 4 4 1 3 4 3,17 1,37 1,17
95
ANEXO I D: ITENS DE INFLUNCIA NA ALOCAO DE EMENDAS

DA CMARA LEGISLATIVA DO DF
ITENS RELACIONADOS DE INFLUNCIA NA DECISO E ATUAO DOS
PARLAMENTARES NA ALOCAO DE EMENDAS
G R A U D E IN F L. N A D E C IS O
X s s
1 reas temticas e regies administrativas baseada em estudos tcnicos 2 1 2 2 1 1 1,50 0,30 0,55
com indicadores socioeconmicos locais do DF.
2 reas temticas e regies administrativas baseada em planejamento da 2 2 2 2 1 1 1,67 0,27 0,52
aplicao das polticas pblicas no DF.
sociedade, tais como conselhos comunitrios e delegados locais
3 combinado com o aumento de audincias pblicas na discusso da 3 2 3 2 3 1 2,33 0,67 0,82
alocao de emendas parlamentares pelas reas temticas e
localidades mais prioritrias.
E1 E2 E3 E4 E5 E6

4 partilha da deciso, entre os parlamentares e instituies efetivamente 2 3 3 1 1 1 1,83 0,97 0,98
5 oramentrios, em especial ao processo de emendas parlamentares, com 3 0 4 1 2 1 1,83 2,17 1,47
aperfeioamento dos sistemas informatizados disponveis.
6
3 0 4 1 2 1 1,83 2,17 1,47
tais como conselhos participativos comunitrios e similares.
7
3 1 4 1 2 3 2,33 1,47 1,21
Valorizao como forma de preservao do corpo tcnico e medidas de
incentivo capacitao dos rgos internos da CLDF envolvidos no
8
2 0 4 2 2 0 1,67 2,27 1,51
processo legislativo oramentrio, em especial a estrutura permanente da
CEOF.
Adequao do efetivo de servidores dos rgos internos da CLDF
9 envolvidos no processo legislativo oramentrio, bem como incentivo 2 0 4 1 2 0 1,50 2,30 1,52
educao continuada, em especial a estrutura permanente da CEOF.
10
2 2 4 1 2 2 2,17 0,97 0,98
oramentrio
11
2 1 4 0 2 1 1,67 1,87 1,37
polticas pblicas.
12
13
14
15

Contas e os rgos internos de correo de cada poder, voltados para o
resultado e a efetividade de forma a reduzir os atos de m gesto dos
polticos.
2 2 4 0 2 1 1,83 1,77 1,33
2 1 4 1 1 1 1,67 1,47 1,21
2 1 4 1 2 1 1,83 1,37 1,17
2 4 4 2 2 1 2,50 1,50 1,22
96
ANEXO II A: ITENS QUE TM IMPACTO NA ALOCAO DE

EMENDAS PARLAMENTARES NO CONGRESSO NACIONAL
ITENS RELACIONADOS QUE GERAM IMPACTO NO P.L.O, EM ESPECIAL SOBRE G R A U D E IM P A C T O N A S E M E N D A S

A ALOCAO DE EMENDAS
E1 E2 E3 E4 E5 E6 X s
s
Nvel de efetividade, em sua opinio, das mudanas: reduo do n de

programas no PPA vigente, de 298 at 2011 para 109 a partir de 2012: e
incluso de dois nveis adicionais de detalhamento, quais sejam os
Objetivos e as Iniciativas. Essas informaes so da Consultoria do
1 Senado, sendo que os antigos programas finalsticos reduziram de um 1 3 2
2 0 1,60 1,30 1,14
total de 217 para atuais 65 programas temticos, sob a justificativa, do
Executivo, de um rearranjo dos programas com vistas melhor
segregao destes de acordo com suas caractersticas similares e, com
isso, melhor acompanhamento e execuo dos mesmos.
Nvel de limitao que o art. 19 da LDO/2013 impe ao acolhimento das
emendas parlamentares apresentadas, em sua opinio e pela
2 participao no processo, ao prever algumas restries, em relao 0 0 1 0 1 0 0,33 0,27 0,52
possibilidade de incluso de aes e subttulos novos na fase legislativa
de apreciao da LOA.
Probabilidade de apreciao e aprovao do chamado oramento
impositivo, em especial a PEC 565/2006, com a obrigatoriedade de
3
3 4 4 4 4
3,80 0,20 0,45
execuo da totalidade das emendas parlamentares individuais no
mbito federal.
Nvel de percepo da sociedade no organizada, em sua opinio, sobre o
contedo dos diversos relatrios e demonstrativos publicados, previstos em
4
2 0 1 1 1 1 1,00 0,40 0,63
dispositivos esparsos das LDOs dos ltimos anos, com vistas
publicidade e acompanhamento do oramento.
O mesmo questionamento do item 6, em sua opinio, sobre os grupos
organizados da populao.
Nvel de possibilidade de adeso da totalidade dos parlamentares da
Cmara dos Deputados em relao participao popular no processo
6
legislativo oramentrio, em especial na alocao das emendas
parlamentares como ferramenta para o oramento participativo.
Nvel de possibilidade de adeso da totalidade dos parlamentares da CD
em relao participao popular, via grupos organizados da sociedade,
7
no processo legislativo oramentrio, em especial na alocao das
emendas parlamentares como ferramenta para o oramento participativo.
O nvel de adeso da totalidade dos parlamentares da da Cmara dos
Deputados, em relao representatividade popular, no que tange a
8 possibilidade de participao popular, via populao no organizada, no
processo legislativo oramentrio, em especial na alocao das emendas
parlamentares no mbito da CD, em sua opinio.
3 1 2 2 2 2 2,00 0,40 0,63
1 1 1 1 1 2 1,17 0,17 0,41
1 1 3 1 1 2 1,50 0,70 0,84
1 1 1 0 1 2 1,00 0,40 0,63
97
ANEXO II B: ITENS QUE CAUSAM RIGIDEZ NO ORAMENTO

FEDERAL
ITENS QUE CONTRIBUEM PARA A RIGIDEZ DO ORAMENTO
G R A U D E IM P A C T O P A R A R IG ID E Z
X s s
A concentrao das decises polticas no poder Executivo e a falta de
independncia do Legislativo, especialmente com o chamado
1
4 1 3 0 3 4 2,50 2,70 1,64
presidencialismo de coalizo, em que ocorrem acordos polticos na
aprovao e na execuo do oramento.
O alto nvel de comprometimento do oramento com as chamadas
2 despesas obrigatrias, entre as quais as despesas contratuais, de 4 4 3 4 4 4 3,83 0,17 0,41
pessoal e referentes dvida pblica.
A poltica recente dos ltimos governos que prev a necessidade de
3 obteno de metas de resultado primrio e nominal para manuteno de 0 0 2 2 2 4 1,67 2,27 1,51
nveis aceitveis de endividamento.
E1 E2 E3 E4 E5 E6
O aumento paulatino do nvel de priorizao de determinados programas,

tais como os do PAC e as respectivas obras para a Copa do Mundo de
2014 e as Olimpadas de 2016, eventos a serem realizados no Brasil e que
4
2 3 2 0 3 4 2,33 1,87 1,37
demandam vultosos valores de dotao oramentria e financeira e, com
isso, nos ltimos anos, contribuem para a reduo da margem para
alteraes nos oramentos.
O distanciamento e a fico do planejamento aliados aos fortes entraves
5 burocrticos na execuo oramentria, tais como falhas nos processos 0 2 3 0 2 4 1,83 2,57 1,60
licitatrios, contratuais e na gesto pblica.
Falta de sincronismo entre os fluxos de liberao das dotaes
6 oramentrias e dos recursos financeiros, que ocasiona engessamento da 2 1 3 0 2 4 2,00 2,00 1,41
mquina pblica.
7
Alto ndice de comprometimento dos recursos com volume considervel de

3 2 4 4 3 4 3,33 0,67 0,82
restos a pagar.
Problemas diversos de ordem poltica, em especial a grande dependncia

8 da aprovao do oramento e de sua execuo ao crivo da anlise subjetiva 1 3 2 0 2 4 2,00 2,00 1,41
de prioridade pelos principais atores polticos com poder de deciso.
ITENS ADICIONAIS (DOS ENTREVISTADOS)
1 Alto grau de vinculao das receitas.
98
ANEXO II C: ITENS QUE TM IMPACTO NA ALOCAO DE

EMENDAS PARLAMENTARES NA CMARA LEGISLATIVA DO DF
ITENS RELACIONADOS QUE GERAM IMPACTO NO P.L.O, EM ESPECIAL SOBRE G R A U D E IM P A C T O N A S E M E N D A S
A ALOCAO DE EMENDAS
E1 E2 E3 E4 E5 E6 X s
s
Nvel efetivo de cumprimento do art. 4, II das LDOs 2012 e 2013, que

determina que a elaborao do PLOA do respectivo exerccio financeiro
e a aprovao e execuo do oramento, entre outras previses,
1 tambm sero orientadas para evidenciar a transparncia da gesto 2 2 2 1 1 1 1,50 0,30 0,55
fiscal, observando-se o princpio da publicidade e permitindo amplo
acesso da sociedade por meio eletrnico, com atualizao em tempo
real, em stio prprio.
Nvel de ocorrncia das restries para incluso de projetos e subttulos
2 novos na fase legislativa de apreciao da LOA, conforme incisos do art. 0 0 4 0 0 1 0,83 2,57 1,60
6 das LDOs de 2012 e 2013.
Nvel de probabilidade de apreciao e aprovao do chamado
3 "oramento impositivo, com a obrigatoriedade de execuo da 0 4 1 0 4 3 2,00 3,60 1,90
totalidade das emendas parlamentares, no mbito da CLDF.
4
Nvel de cumprimento, em relao populao no organizada, do art. 12 da

Lei do PPA vigente, de que os poderes Executivo e Legislativo promovero a
participao da sociedade no acompanhamento e avaliao das aes do
Plano de que trata esta Lei.
Nvel de cumprimento, em relao grupos organizados da populao, sobre
o mesmo dispositivo do item 4.
Nvel de possibilidade de adeso da totalidade dos parlamentares da CLDF
em relao participao popular no processo legislativo oramentrio, em
especial na alocao das emendas parlamentares como ferramenta para o
oramento participativo.
Nvel de possibilidade de adeso da totalidade dos parlamentares da CLDF
em relao participao popular, via grupos organizados da sociedade,
no processo legislativo oramentrio, em especial na alocao das
emendas parlamentares como ferramenta para o oramento participativo.
O nvel de adeso da totalidade dos parlamentares da CLDF, em relao
representatividade popular, no que tange a possibilidade de participao
popular, via populao no organizada, no processo legislativo
oramentrio, em especial na alocao das emendas parlamentares no
mbito da CLDF, em sua opinio.
1 1 3 1 1 0 1,17 0,97 0,98
1 1 1 1 2 1 1,17 0,17 0,41
2 3 1 0 1 0 1,17 1,37 1,17
2 4 1 1 1 0 1,50 1,90 1,38
2 1 1 1 2 0 1,17 0,57 0,75
99
ANEXO II D: ITENS QUE QUE CAUSAM RIGIDEZ NO ORAMENTO

DO DISTRITO FEDERAL
ITENS QUE CONTRIBUEM PARA A RIGIDEZ DO ORAMENTO
G R A U D E IM P A C T O P A R A R IG ID E Z
X s s
A concentrao das decises polticas no poder Executivo e a falta de
independncia do Legislativo, especialmente com o chamado governo
1
3 1 4 0 3 4 2,50 2,70 1,64
de coalizo, em que ocorrem acordos polticos na aprovao e na
execuo do oramento.
O alto nvel de comprometimento do oramento com as chamadas
2 despesas obrigatrias, entre as quais as despesas contratuais, de 3 4 4 3 3 4 3,50 0,30 0,55
pessoal e referentes dvida pblica.
A poltica recente dos ltimos governos que prev a necessidade de
3 obteno de metas de resultado primrio e nominal para manuteno de 1 2 3 1 1 4 2,00 1,60 1,26
nveis aceitveis de endividamento.
E1 E2 E3 E4 E5 E6
O aumento paulatino do nvel de priorizao de determinados subttulos nas

4 LDOs e LOAs dos ltimos anos, que acaba reduzindo a margem para
alteraes nos oramentos
A dependncia das polticas locais do DF em relao s diretrizes do
governo federal, em especial com o condicionamento da liberao de
5
recursos aplicao em obras do PAC para eventos como a Copa de 2014
ou similares.
O distanciamento e a fico do planejamento aliados aos fortes entraves
6 burocrticos na execuo oramentria, tais como falhas nos processos
licitatrios, contratuais e na gesto pblica.
Falta de sincronismo entre os fluxos de liberao das dotaes
7 oramentrias e dos recursos financeiros, que ocasiona engessamento da
mquina pblica.
8
0 2 2 2 0 1 1,17 0,97 0,98
0 1 2 2 1 1 1,17 0,57 0,75
4 3 3 0 3 4 2,83 2,17 1,47
3 1 3 1 2 2 2,00 0,80 0,89
Alto ndice de comprometimento dos recursos com volume considervel de

2 0 1 1 1 1 1,00 0,40 0,63
restos a pagar.
Problemas diversos de ordem poltica, em especial a grande dependncia

9 da aprovao do oramento e de sua execuo ao crivo da anlise subjetiva 4 1 2 2 1 4 2,33 1,87 1,37
de prioridade pelos principais atores polticos com poder de deciso.
ITENS ADICIONAIS (DOS ENTREVISTADOS)
A presena de diversos dispositivos na CF e na LODF que exigem o
mnimo de aplicao em sade, educao, cultura, pesquisa, precatrios,
4
alm das despesas com pessoal e outras obrigatrias. Sobra pouco para
ter flexibilidade.
Foco do oramento em gastos e no em resultados efetivos, o que faz
com que a despesa seja rgida (limites constitucionais) sem correlao
1 com a efetividade (qualidade e metas objetivas de desempenho). Se as
4
metas qualitativas fossem atingidas, talvez sobrassem mais recursos
para serem destinados a outras reas.
Grande parte das despesas oramentrias (alm dos limites de educao
e sade) so referentes aos gastos com pessoal, j que o principal
2
3
insumo utilizado na prestao de servios pblicos. Esse um recurso
que pelas prprias caractersticas, rgido.
4,00
3,00
100
ANEXO III A: ITENS DE CONCORDNCIA OU DISCORDNCIA COM

POSIES POLTICAS SOBRE TEMAS ATUAIS CONGRESSO NACIONAL
ITENS DE CONCORDNCIA TOTAL, EM PARTE OU DISCORDNCIA

COM POSIES POLTICAS SOBRE TEMAS ATUAIS
C D IG O D E C O N C O R D N C IA
OU N O
E1
E2
E3
E4
E5
E6
CT CP D
1) A populao se faz representada pelos parlamentares eleitos, ou

seja, o problema no de representatividade e sim um problema
cultural, de baixo nvel educacional da populao em geral e, com D CP CP D CP CP
isso, de m escolha nas eleies. Isso reflete tambm na alocao
de recursos, especialmente sob a forma de emendas
As deficincias na representatividade dos parlamentares eleitos
pelo povo, em grande parte, so consequncia da falta de
acompanhamento e cobrana da maioria dos eleitores e isso reflete
tambm na escolha das prioridades na execuo de polticas
CP CP CT CP CT CP 2
pblicas, em especial na apropriao e execuo das emendas
parlamentares, em que pequenos grupos organizados de interesse
conseguem o atendimento de suas demandas em detrimento da
excluso da grande maioria da populao no organizada.
O movimento parlamentar recente pela aprovao do oramento
impositivo - ou seja, pela execuo obrigatria das emendas
parlamentares totalmente demaggico, pois o que est
ocorrendo, de verdade, uma reao pelo baixo nvel de execuo D CP CT D CP CT 2
das emendas em grande parcela, pelo controle na liberao dos
empenhos pelo executivo, o que afeta as bases dos parlamentares
em detrimento de um excessivo poder do executivo.
ocorrncia dos conceitos: da teoria das elites, em que pequenos
(porm fortes) grupos organizados tem excessivo poder de influncia
sobre a classe poltica em detrimento da grande maioria da populao
no organizada; e da ignorncia pluralstica, em que uma grande CT CT CT CT CT CP
maioria se cala e esconde sua divergncia internamente, aguardando
que outra pessoa se manifeste e, assim, uma opinio minoritria,
porm atuante, faz valer as suas posies e domina o cenrio de
influncia da classe poltica, ocorrendo o oposto da democracia.
A possvel aprovao do oramento impositivo no muda a relao
entre os poderes Executivo e Legislativo, pois o oramento uma pea
totalmente poltica, em que os atores: governo, lideranas,
parlamentares, setores organizados da sociedade interagem por
CP D CP
CP CP
acordos e, de qualquer forma, o Poder Executivo sempre vai deter a
maioria dos aliados, pois, em virtude de seu controle da mquina
estatal, sempre vai ter tambm o controle do oramento e o comando
das aes polticas.
mudar muito do que ocorre atualmente, pois sempre vai haver
negociaes por ocupaes de cargos de indicao poltica nos
escales do poder executivo, cargos estes que so imprescindveis
para reeleio dos parlamentares e, consequentemente, a atuao
parlamentar fica bastante influenciada pela necessidade de
contrapartida ao executivo por estas demandas. Dessa forma, as CP CP CT CT CT CP
perspectivas de mudana de cenrio so praticamente inexistentes,
com exceo da possibilidade de afetao do sistema por movimentos
populares de grande vulto, tal como ocorreu recentemente durante as
manifestaes na Copa das Confederaes, em vrias capitais
brasileiras, porm, em virtude de seu aspecto no duradouro e
desorganizado, os efeitos tambm tendem a no ser efetivos.
LEGENDA: CT: CONCORDO PLENAMENTE;
101
CP: CONCORDO EM PARTE;
D: DISCORDO
ANEXO III B: ITENS DE CONCORDNCIA OU DISCORDNCIA COM

POSIES POLTICAS SOBRE TEMAS ATUAIS CM. LEGISLATIVA DO DF
ITENS DE CONCORDNCIA TOTAL, EM PARTE OU DISCORDNCIA

COM POSIES POLTICAS SOBRE TEMAS ATUAIS
C D IG O D E C O N C O R D N C IA
OU N O
E1
E2
E3
E4
E5
E6
CT CP D
A populao merece os representantes que elege, ou seja, o

problema no de representatividade e sim um problema cultural,
de baixo nvel educacional da populao em geral e, com isso, de CP CP CP CP CP CT 1
m escolha nas eleies. Isso reflete tambm na alocao de
recursos, especialmente sob a forma de emendas parlamentares
As deficincias na representatividade dos parlamentares eleitos
pelo povo, em grande parte, so consequncia da falta de
acompanhamento e cobrana da maioria dos eleitores e isso reflete
tambm na escolha das prioridades na execuo de polticas
CT D CP CP CP CP 1
pblicas, em especial na apropriao e execuo das emendas
parlamentares, em que pequenos grupos organizados de interesse
conseguem o atendimento de suas demandas em detrimento da
excluso da grande maioria da populao no organizada.
O movimento parlamentar recente pela aprovao do oramento
impositivo - ou seja, pela execuo obrigatria das emendas
parlamentares totalmente demaggico, pois o que est
ocorrendo, de verdade, uma reao pelo baixo nvel de execuo CT D CT D CP CP 2
das emendas em grande parcela, pelo controle na liberao dos
empenhos pelo executivo, o que afeta as bases dos parlamentares
em detrimento de um excessivo poder do executivo.
ocorrncia dos conceitos: da teoria das elites, em que pequenos
(porm fortes) grupos organizados tem excessivo poder de influncia
sobre a classe poltica em detrimento da grande maioria da populao
no organizada; e da ignorncia pluralstica, em que uma grande CT CT CP CT CP CT
maioria se cala e esconde sua divergncia internamente, aguardando
que outra pessoa se manifeste e, assim, uma opinio minoritria,
porm atuante, faz valer as suas posies e domina o cenrio de
influncia da classe poltica, ocorrendo o oposto da democracia.
A possvel aprovao do oramento impositivo no muda a relao
entre os poderes Executivo e Legislativo, pois o oramento uma pea
totalmente poltica, em que os atores: governo, lideranas,
parlamentares, setores organizados da sociedade interagem por
CP D CP D CP D
acordos e, de qualquer forma, o Poder Executivo sempre vai deter a
maioria dos aliados, pois, em virtude de seu controle da mquina
estatal, sempre vai ter tambm o controle do oramento e o comando
das aes polticas.
mudar muito do que ocorre atualmente, pois sempre vai haver
negociaes por ocupaes de cargos de indicao poltica nos
escales do poder executivo, cargos estes que so imprescindveis
para reeleio dos parlamentares e, consequentemente, a atuao
parlamentar fica bastante influenciada pela necessidade de
contrapartida ao executivo por estas demandas. Dessa forma, as D
perspectivas de mudana de cenrio so praticamente inexistentes,
com exceo da possibilidade de afetao do sistema por movimentos
populares de grande vulto, tal como ocorreu recentemente durante as
manifestaes na Copa das Confederaes, em vrias capitais
brasileiras, porm, em virtude de seu aspecto no duradouro e
desorganizado, os efeitos tambm tendem a no ser efetivos.
LEGENDA: CT: CONCORDO PLENAMENTE;
CP: CONCORDO EM PARTE;
CP CP
D: DISCORDO
CP CP
102
ANEXO IV A: CLASSIFICAO FUNCIONAL (FUNES) VALORES ORAMENTRIOS, EMPENHADOS E

LIQUIDADOS DAS EMENDAS PARLAMENTARES NO DISTRITO FEDERAL EM 2011
FUNO
OR/2011
%
EMP/2011
%
LIQ/2011
%
04. ADMINISTRAO
941.162,00
0,17%
941.160,18
0,19%
185.115,03
0,04%
06. SEG. PBLICA
512.100,00
0,09%
509.538,60
0,10%
509.538,60
0,11%
08. ASSIST. SOCIAL
865.760,00
0,16%
865.535,53
0,18%
159.675,53
0,03%
09. PREV. SOCIAL
362.931.247,00 66,09% 362.900.813,05 73,68% 362.900.813,05 78,75%
10. SADE
0,00%
0,00%
0,00%
11. TRABALHO
708.324,00
0,13%
654.989,23
0,13%
654.989,23
0,14%
12. EDUCAO
9.772.299,00
1,78%
9.767.414,64
1,98%
9.618.668,77
2,09%
13. CULTURA
68.472.265,00 12,47% 66.180.376,99 13,44% 63.424.751,11 13,76%
14. DIR. DA CIDADANIA
49.111.854,33
8,94%
1.309.175,93
0,27%
1.275.437,93
0,28%
15. URBANISMO
36.038.426,00
6,56% 30.906.384,10
6,28% 11.930.275,10
2,59%
17. HABITAO
0,00%
0,00%
0,00%
18. GEST. AMBIENTAL
412.476,00
0,08%
408.426,00
0,08%
187.648,23
0,04%
19. CINCIA E TEC.
3.250.000,00
0,59%
3.249.965,00
0,66%
2.950.000,00
0,64%
20. AGRICULTURA
1.549.499,00
0,28%
1.486.600,98
0,30%
280.187,84
0,06%
23. COM. E SERVIOS
495.000,00
0,09%
482.792,00
0,10%
482.792,00
0,10%
25. ENERGIA
3.180.664,00
0,58%
2.728.055,99
0,55%
93.320,88
0,02%
26. TRANSPORTE
97.800,00
0,02%
97.799,87
0,02%
0,00%
27. DESPORTO E LAZER 10.771.489,00
1,96% 10.025.086,86
2,04%
6.152.237,19
1,34%
28. ENC. ESPECIAIS
0,00%
0,00%
0,00%
TOTAL
549.110.365,33 100,00% 492.514.114,95 100,00% 460.805.450,49 100,00%
TOTAL - PREVID.
186.179.118,33 33,91% 129.613.301,90 26,32%
97.904.637,44 21,25%
LIQ/OR
19,6688%
99,4998%
18,4434%
99,9916%
LIQ/EMP
19,6688%
100,0000%
18,4482%
100,0000%
EMP/OR
99,9998%
99,4998%
99,9741%
99,9916%
92,4703%
98,4279%
92,6284%
2,5970%
33,1043%
100,0000%
98,4771%
95,8362%
97,4230%
38,6013%
92,4703%
99,9500%
96,6528%
2,6657%
85,7595%
45,4931%
90,7692%
18,0825%
97,5337%
2,9340%
0,0000%
57,1159%
45,9442%
90,7702%
18,8475%
100,0000%
3,4208%
0,0000%
61,3684%
99,0181%
99,9989%
95,9408%
97,5337%
85,7700%
99,9999%
93,0706%
83,9185% 93,5619% 89,6931%
OBS (1): OS VALORES DESTACADOS ESTO EM ORDEM DE VALOR, RESPECTIVAMENTE: 1 VERMELHO; 2 AZUL; 3
VERDE; 4 LARANJA; 5 AMARELO; 6 MARROM; E DEMAIS (AZUL CLARO).
103
ANEXO IV B: CLASSIFICAO FUNCIONAL (FUNES) VALORES ORAMENTRIOS, EMPENHADOS E

FUNO
OR/2012
%
EMP/2012
%
04. ADMINISTRAO
262.978,00
0,19%
232.570,62
0,18%
06. SEG. PBLICA
197.100,00
0,14%
184.819,63
0,14%
08. ASSIST. SOCIAL
200.000,00
0,14%
196.973,00
0,15%
09. PREV. SOCIAL
0,00%
0,00%
10. SADE
100.000,00
0,07%
79.581,43
0,06%
11. TRABALHO
1.440.000,00
1,04%
1.439.000,00
1,10%
12. EDUCAO
392.961,00
0,28%
265.857,28
0,20%
13. CULTURA
62.664.105,00 45,31% 60.989.765,61 46,45%
1.977.873,00
1,43%
1.845.822,75
1,41%
15. URBANISMO
53.720.551,00 38,84% 51.455.636,22 39,19%
17. HABITAO
0,00%
0,00%
18. GEST. AMBIENTAL
850.000,00
0,61%
795.449,24
0,61%
19. CINCIA E TEC.
0,00%
0,00%
20. AGRICULTURA
1.897.704,00
1,37%
1.827.277,86
1,39%
23. COM. E SERVIOS
500.000,00
0,36%
497.911,03
0,38%
25. ENERGIA
1.696.560,00
1,23%
1.525.748,35
1,16%
26. TRANSPORTE
1.107.208,00
0,80%
1.010.315,63
0,77%
27. DESPORTO E LAZER 11.296.607,00
8,17%
8.947.699,83
6,81%
28. ENC. ESPECIAIS
0,00%
0,00%
TOTAL
138.303.647,00 100,00% 131.294.428,48 100,00%
IDEM OBS (1).
LIQ/2012
%
32.570,62
0,04%
171.616,63
0,18%
194.063,28
0,21%
0,00%
0,00%
1.280.000,00
1,38%
107.960,50
0,12%
54.242.875,21 58,33%
1.333.028,71
1,43%
25.616.602,52 27,55%
0,00%
696.601,80
0,75%
0,00%
1.730.085,05
1,86%
200.000,00
0,22%
1.126.103,12
1,21%
343.202,11
0,37%
5.915.871,25
6,36%
0,00%
92.990.580,80 100,00%
LIQ/OR
88,4373%
93,7695%
98,4865%
LIQ/EMP
14,0046%
92,8563%
98,5228%
EMP/OR
88,4373%
93,7695%
98,4865%
99,9306%
67,6549%
97,3281%
93,3236%
95,7839%
88,9507%
40,6084%
88,9377%
72,2187%
49,7839%
99,9306%
67,6549%
97,3281%
93,3236%
95,7839%
93,5823% 87,5734% 93,5823%

96,2889%
99,5822%
89,9319%
91,2489%
79,2070%
94,6810%
40,1678%
73,8066%
33,9698%
66,1161%
96,2889%
99,5822%
89,9319%
91,2489%
79,2070%
67,2365% 70,8260% 94,9320%
104
ANEXO IV C: CLASSIFICAO FUNCIONAL (FUNES) VALORES ORAMENTRIOS, EMPENHADOS E

FUNO
OR/2013
04. ADMINISTRAO
300.000,00
06. SEG. PBLICA
647.210,40
08. ASSIST. SOCIAL
09. PREV. SOCIAL
10. SADE
300.000,00
11. TRABALHO
12. EDUCAO
13. CULTURA
46.471.502,00
2.500.000,00
15. URBANISMO
47.390.340,00
17. SANEAMENTO
20.000,00
18. GEST. AMBIENTAL
230.000,00
19. CINCIA E TEC.
20. AGRICULTURA
1.873.700,00
23. COM. E SERVIOS
790.882,50
25. ENERGIA
730.000,00
26. TRANSPORTE
27. DESPORTO E LAZER
7.609.500,00
28. ENC. ESPECIAIS
5.253,00
TOTAL
108.868.387,90
IDEM OBS (1).
DADOS CONSOLIDADOS AT 17/10/2013

%
EMP/2013
%
LIQ/2013
%
0,28%
27.656,75
0,04%
3.558,75
0,01%
0,59%
640.092,80
0,84%
179.481,60
0,30%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,28%
224.556,05
0,29%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
42,69% 36.640.126,19 48,13% 33.686.183,74 56,66%
2,30%
1.015.038,02
1,33%
854.094,10
1,44%
43,53% 30.368.300,41 39,89% 20.586.046,84 34,63%
0,02%
20.000,00
0,03%
0,00%
0,21%
189.516,56
0,25%
132.035,56
0,22%
0,00%
0,00%
0,00%
1,72%
1.444.161,66
1,90%
732.177,11
1,23%
0,73%
790.380,50
1,04%
785.880,50
1,32%
0,67%
114.775,51
0,15%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
6,99%
4.644.591,34
6,10%
2.489.266,51
4,19%
0,00%
5.252,22
0,01%
5.252,22
0,01%
100,00% 76.124.448,01 100,00% 59.453.976,93 100,00%
LIQ/OR LIQ/EMP EMP/OR

1,1863% 12,8676% 9,2189%
27,7316% 28,0399% 98,9003%
72,4878% 91,9380% 78,8443%

34,1638% 84,1441% 40,6015%
43,4393% 67,7879% 64,0812%
57,4068% 69,6697% 82,3985%
39,0765% 50,6991% 77,0754%
99,3675% 99,4307% 99,9365%
0,0000% 0,0000% 15,7227%
32,7126% 53,5950% 61,0367%
54,6109% 78,1010% 69,9234%
105
ANEXO IV - D: CLASSIFICAO FUNCIONAL (SUBFUNES) VALORES ORAMENTRIOS, EMPENHADOS E

LIQUIDADOS DAS EMENDAS PARLAMENTARES NO DISTRITO FEDERAL DE 2011 A 2013
SUBFUNES
OR.2011
EMP/2011
LIQ/2011
OR.2012
EMP/2012
LIQ/2012
OR.2013
EMP/2013
LIQ/2013
122 - ADM. GERAL
10.084.900,00 10.084.897,76 9.707.412,38 2,11%

617.000,00
586.593,00
427.099,83 0,46%
815.000,00
739.404,01
150.525,27 0,25%
244 - ASSIST.
COMUNITRIA
913.735,00
913.510,53
307.650,53 0,07%
243.050,00
231.570,00
31.570,00 0,03%
0,00
0,00
0,00 0,00%
272 - PGTO APS.
PENS. (F. PREV.)
362.931.247,00 362.900.813,05 362.900.813,05 78,75%
0,00
0,00
0,00 0,00%
0,00
0,00
0,00 0,00%
333 EMPREGABILIDADE
0,00
0,00
0,00 0,00%
800.000,00
800.000,00
800.000,00 0,86%
0,00
0,00
0,00 0,00%
392 - DIF. CULTURAL
(EVENTOS)
68.174.595,00 65.882.665,90 63.127.040,02 13,70% 62.144.105,00 60.454.125,32 53.807.234,92 57,86% 45.263.502,00 36.041.720,39 33.085.300,14 55,65%
422 - DIR. IND.
COLET. E DIFUSOS
1.361.549,33 1.360.871,22 1.336.933,22 0,29% 1.200.000,00 1.169.760,00
904.003,87 0,97% 2.500.000,00 1.015.038,02
854.094,10 1,44%
451 - INFRAESTR.
URBANA
39.042.533,00 33.457.978,16 12.134.833,16 2,63% 52.200.803,00 49.734.234,70 25.565.223,13 27,49% 48.970.340,00 31.059.279,16 21.216.895,73 35,69%
571 - DESENV.
CIENTFICO
3.250.000,00 3.249.965,00 2.950.000,00 0,64%
0,00
0,00
0,00 0,00%
0,00
0,00
0,00 0,00%
606 - EXTENSO
RURAL
1.250.000,00 1.203.462,00
0,00 0,00% 1.537.186,00 1.467.177,38 1.423.584,57 1,53%
820.000,00
553.594,48
378.807,88 0,64%
691 - PROMOO
COMERCIAL
45.000,00
45.000,00
45.000,00 0,01%
200.000,00
200.000,00
200.000,00 0,22%
790.882,50
790.380,50
785.880,50 1,32%
811 - DESPORTO DE
RENDIMENTO
858.778,00
828.254,27
828.254,27 0,18% 1.495.000,00 1.163.191,93
813.191,93 0,87%
25.000,00
19.794,69
19.794,69 0,03%
812 - DESPORTO
COMUNITRIO
8.302.316,00 7.709.220,87 4.425.361,09 0,96% 9.971.607,00 7.969.243,48 5.105.762,96 5,49% 5.962.500,00 3.704.705,29 2.160.440,94 3,63%
813 - LAZER
SUBTOTAL
OUTRAS SUBFUN.
TOTAL
IDEM OBS (1).
1.287.868,00
1.162.628,38
812.579,09
0,18%
250.000,00
239.873,20
239.873,20
0,26%
1.772.000,00
1.066.500,87
455.440,39
0,77%
497.502.521,33 488.799.267,14 458.575.876,81 99,52% 130.658.751,00 124.015.769,01 89.317.544,41 96,05% 106.919.224,50 74.990.417,41 59.107.179,64 99,42%
51.607.844,00
3.714.847,81
2.229.573,68
0,48%
7.644.896,00
7.278.659,47
3.673.036,39
3,95%
1.949.163,40
1.134.030,60
346.797,29
0,58%
549.110.365,33 492.514.114,95 460.805.450,49 100,00% 138.303.647,00 131.294.428,48 92.990.580,80 100,00% 108.868.387,90 76.124.448,01 59.453.976,93 100,00%
106
ANEXO V:
REGIES ADMINSTRATIVAS / DF
DISTRITO FEDERAL - GERAL
REGIO ADM. I - PLANO PILOTO
REGIO ADM. II - GAMA
REGIO ADM. III - TAGUATINGA
REGIO ADM. IV - BRAZLNDIA
REGIO ADM. V - SOBRADINHO
REGIO ADM. VI - PLANALTINA
REGIO ADM. VII - PARANO
REGIO ADM. VIII - NUC.BAND.
REGIO ADM. IX - CEILNDIA
REGIO ADM. X - GUAR
REGIO ADM. XI - CRUZEIRO
REGIO ADM. XII - SAMAMBAIA
REGIO ADM. XIII - SANTA MARIA
REGIO ADM. XIV - S. SEBASTIO
REGIO ADM. XV - R. DAS EMAS
REGIO ADM. XVI - LAGO SUL
REGIO ADM. XVII - R. FUNDO
REGIO ADM. XVIII - LAG. NORTE
REGIO ADM. XIX - CANDANGOL.
REGIO ADM. XX - G. CLARAS
REGIO ADM. XXI - R. FUND0 II
REGIO ADM. XXII - SUD. / OCOT.
REGIO ADM. XXIII - VARJO
REGIO ADM. XXIV - PARK WAY
REGIO ADM. XXV - ST. CP. IN. AB.
REGIO ADM. XXVI - SOBRAD. II
REGIO ADM. XXVII - JARD. BOT.
REGIO ADM. XXVIII - ITAPO
REGIO ADM. XXIX - SAI
REGIO ADM. XXX - VIC. PIRES
REGIO ADM. XXXI - FERCAL
OR.2011
476.369.191,33
753.530,00
1.945.565,00
9.565.064,00
1.139.813,00
2.235.825,00
2.103.566,00
3.930.462,00
1.137.523,00
8.608.458,00
7.112.573,00
1.495.419,00
2.774.900,00
2.464.054,00
9.505.927,00
4.310.115,00
59.000,00
1.116.301,00
200.000,00
672.327,00
2.532.999,00
1.980.844,00
0,00
1.787.809,00
99.363,00
900.015,00
1.641.661,00
97.360,00
1.246.553,00
0,00
1.324.148,00
0,00
EMP/2011
420.944.100,16
753.526,00
1.943.487,81
9.564.765,11
1.113.452,70
2.112.121,04
1.732.401,76
3.925.684,74
1.118.321,18
8.437.995,23
6.843.429,74
1.495.271,23
2.737.063,03
2.455.665,55
9.491.427,94
4.294.895,34
58.393,56
1.116.299,23
200.000,00
667.886,38
2.524.946,16
1.920.754,78
0,00
1.787.804,15
99.362,67
899.913,70
1.618.136,24
97.360,00
1.246.432,44
0,00
1.313.217,08
0,00
LIQ/2011
411.877.705,99
753.526,00
1.738.829,09
6.700.376,44
966.255,31
2.112.121,04
1.242.392,84
3.219.396,30
781.793,08
6.257.082,21
3.832.302,41
1.042.471,08
1.749.616,11
2.196.999,29
5.039.280,73
3.311.584,74
58.393,56
913.057,56
0,00
383.178,70
748.412,23
922.198,75
0,00
1.387.377,75
67.070,44
595.144,47
1.056.750,61
97.360,00
905.616,37
0,00
849.157,39
0,00
SUBTOTAL SEM DF GERAL

ENTORNO
SUBTOTAL SEM ENTORNO DF
DIFERENA
TOTAL
72.741.174,00
0,00
549.110.365,33
71.570.014,79
0,00
492.514.114,95
549.110.365,33
492.514.114,95
48.927.744,50 10,62%
85.322.809,00
79.120.716,36 50.683.916,63 54,50%
0,00
0,00%
723.691,00
686.421,94
642.829,13
0,69%
460.805.450,49 100,00% 137.579.956,00 130.608.006,54 92.347.751,67 99,31%
0,00%
723.691,00
686.421,94
642.829,13
0,69%
460.805.450,49 100,00% 138.303.647,00 131.294.428,48 92.990.580,80 100,00%
IDEM OBS (1).
107
DISTRIBUIO DOS VALORES DE EMENDAS PELAS REGIES ADMINISTRATIVAS DO DF ORAMENTRIOS, EMPENHADOS E LIQUIDADOS DE 2011 A 2013
%
89,38%
0,16%
0,38%
1,45%
0,21%
0,46%
0,27%
0,70%
0,17%
1,36%
0,83%
0,23%
0,38%
0,48%
1,09%
0,72%
0,01%
0,20%
0,00%
0,08%
0,16%
0,20%
0,00%
0,30%
0,01%
0,13%
0,23%
0,02%
0,20%
0,00%
0,18%
0,00%
OR.2012
52.257.147,00
852.000,00
3.155.000,00
10.732.517,00
793.000,00
3.045.754,00
6.158.321,00
5.086.914,00
2.150.000,00
5.379.000,00
7.589.824,00
2.676.200,00
3.373.030,00
4.342.009,00
4.371.000,00
6.570.000,00
0,00
2.050.000,00
100.000,00
600.000,00
4.750.000,00
1.270.000,00
900.000,00
1.232.978,00
450.000,00
865.994,00
3.711.387,00
0,00
2.767.881,00
0,00
350.000,00
0,00
EMP/2012
51.487.290,18
817.355,50
2.835.875,69
10.308.623,11
658.896,79
2.589.333,02
4.919.430,87
4.873.551,92
2.111.892,21
5.338.937,40
6.886.893,46
2.510.215,84
2.984.585,67
4.335.448,05
4.338.382,09
6.036.343,72
0,00
2.038.925,96
99.703,53
545.449,24
4.740.544,81
1.257.442,13
652.516,35
1.190.262,54
384.232,54
832.117,27
2.969.208,15
0,00
2.637.737,63
0,00
226.810,87
0,00
LIQ/2012
41.663.835,04
659.402,50
1.299.238,83
7.196.571,81
451.402,44
1.876.137,70
3.097.884,60
2.644.779,56
1.464.824,40
4.121.356,26
4.942.526,08
991.265,17
1.808.418,38
1.797.368,58
3.963.659,62
4.100.156,33
0,00
1.917.719,10
0,00
446.601,80
4.046.118,15
452.592,42
280.000,00
714.672,71
0,00
508.819,49
604.555,78
0,00
1.223.203,74
0,00
74.641,18
0,00
%
44,80%
0,71%
1,40%
7,74%
0,49%
2,02%
3,33%
2,84%
1,58%
4,43%
5,32%
1,07%
1,94%
1,93%
4,26%
4,41%
0,00%
2,06%
0,00%
0,48%
4,35%
0,49%
0,30%
0,77%
0,00%
0,55%
0,65%
0,00%
1,32%
0,00%
0,08%
0,00%
OR.2013
45.256.290,90
705.253,00
410.000,00
5.720.000,00
38.000,00
1.030.002,00
3.380.001,00
6.180.000,00
2.300.000,00
5.975.000,00
5.247.001,00
1.900.000,00
2.450.000,00
2.923.340,00
6.950.000,00
4.154.000,00
100.000,00
0,00
197.500,00
150.000,00
3.800.000,00
650.000,00
0,00
0,00
150.000,00
750.000,00
650.000,00
0,00
3.020.000,00
500.000,00
170.000,00
4.112.000,00
EMP/2013
32.638.009,30
527.342,71
264.011,63
4.203.827,15
38.000,00
626.005,64
2.934.171,68
5.423.335,79
1.828.028,87
4.808.920,49
2.139.025,96
1.476.213,31
1.957.642,41
2.791.350,43
4.639.676,49
2.779.334,14
99.990,00
0,00
24.250,00
144.937,06
1.123.518,80
291.761,69
0,00
0,00
131.782,93
704.096,39
353.226,88
0,00
2.830.451,63
139.906,06
158.454,46
1.047.176,11
LIQ/2013
28.256.211,42
343.286,66
119.000,00
3.756.141,11
38.000,00
518.609,21
2.769.588,02
4.267.680,97
1.746.167,05
2.049.146,10
1.818.909,05
1.331.625,15
763.390,62
1.712.540,96
3.357.150,17
2.369.601,61
99.990,00
0,00
24.250,00
72.468,72
812.327,35
0,00
0,00
0,00
131.782,93
72.597,81
75.731,28
0,00
2.130.319,63
0,00
153.911,48
663.549,63
%
47,53%
0,58%
0,20%
6,32%
0,06%
0,87%
4,66%
7,18%
2,94%
3,45%
3,06%
2,24%
1,28%
2,88%
5,65%
3,99%
0,17%
0,00%
0,04%
0,12%
1,37%
0,00%
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0,22%
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0,13%
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3,58%
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1,12%
63.612.097,00 43.486.438,71 31.197.765,51 52,47%

0,00
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108.868.387,90 76.124.448,01 59.453.976,93 100,00%
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Análise Comparativa Do Processo Legislativo Orçamentário Federal e Do Distrito Federal

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UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Curso de Ps-Graduao em Oramento e Polticas Pblicas

ANTNIO RODRIGUES TEIXEIRA

ANLISE COMPARATIVA DO PROCESSO LEGISLATIVO

ANLISE COMPARATIVA DO PROCESSO LEGISLATIVO

ANTNIO RODRIGUES TEIXEIRA

ANLISE COMPARATIVA DO PROCESSO LEGISLATIVO

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ANTNIO RODRIGUES TEIXEIRA

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UMA ABORDAGEM DE ASPECTOS DAS EMENDAS PARLAMENTARES

Monografia julgada e aprovada:

Prof. Orientador Nagib Abdala Filho

Dedico esse trabalho:

Meus sinceros agradecimentos:

a Deus, pois, sem a sua presena, nada seria possvel,

H vida ativa, vida corrida, vida calculista,

FIGURA 3 Diviso de Foras dos Atores Polticos no PLO Federal............

FIGURA 4 Diviso de Foras dos Atores Polticos no PLO Distrital............ 61

FIGURA 6 Valores Liquidados das Emendas / 2011 Classificao

FIGURA 7 Valores Liquidados das Emendas / 2012 Classificao

FIGURA 8 Valores Liquidados das Emendas / 2012 Classificao

FIGURA 9 Valores Liquidados das Emendas / 2013 Classificao

FIGURA 10 Valores Liquidados das Emendas / 2013 Classificao

FIGURA 11 Valores Liquidados das Emendas / 2011 por Regio

QUADRO II Diviso de Poder de Influncia na Alocao de Emendas/CLDF

ANEXO I B Itens de Influncia na Alocao de Emendas no CN.................

ANEXO I - C Itens de Relevncia na Alocao de Emendas na CLDF............

ANEXO I - D Itens de Influncia na Alocao de Emendas na CLDF..............

ANEXO II A Itens de Impacto na Alocao de Emendas no CN..................

ANEXO II B Itens Que Causam Rigidez no Oramento Federal..................

ANEXO II C Itens de Impacto na Alocao de Emendas na CLDF..............

ANEXO II D Itens Que Causam Rigidez no Oramento Distrital.................

ANEXO III A Itens de Posicionamento Poltico no CN.................................. 101

ANEXO IV B Classificao Funcional (Funes) Valores de Emendas

ANEXO IV C Classificao Funcional (Funes) Valores de Emendas

ANEXO IV D Classificao Funcional (Subfunes) Valores de

ANEXO V Distribuio dos Valores de Emendas pelas Regies

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