EM BUSCA DE UM MARCO LEGAL PARA A

ECONOMIA SOLIDRIA NO BRASIL: ANLISE DA

TRAJETRIA DO PL NO 4.685/2012

Regilane Fernandes da Silva1

Sandro Pereira Silva2

1 INTRODUO
A economia solidria expressa uma forma de organizao socioeconmica de trabalhadores
e de trabalhadoras a partir das prticas de autogesto, de cooperao e de solidariedade
nas atividades de produo, de comercializao e de consumo, organizadas nos chamados
empreendimentos econmicos solidrios (EES). No Brasil, estes EES, por sua vez,
se consolidam na forma de cooperativas, associaes de produtores, grupos informais,
redes de cooperao solidria, entre outras formas de organizao.
Desde o seu surgimento, a economia solidria se vincula necessidade de
grupos historicamente excludos do acesso a polticas pblicas e, por conseguinte,
dos processos de desenvolvimento. Sua proposta considera e articula as potencialidades e as
especificidades prprias das pessoas em seus contextos locais, combinando estratgias de
dinamizao econmica de seus territrios, com elementos de preservao ambiental e
de emancipao social e produtiva das famlias.
No perodo ps-redemocratizao do Brasil, as iniciativas de economia solidria
tiveram significativa expanso no pas resultando, nas duas ltimas dcadas, na ampliao do
nmero de EES existentes, na definio de uma poltica federal de apoio, na criao de uma
Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes) vinculada ao Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE), bem como na constituio de diversos espaos institucionais de gesto
social da poltica, desde o nvel municipal at o nacional (conselhos, conferncias etc.),
com rebatimentos no surgimento de diversos instrumentos de polticas em todo o Brasil
(leis municipais, estaduais, fundos locais).
Apesar desses avanos, os EES apresentam grandes fragilidades na organizao
da produo e da comercializao de seus produtos e servios, com difcil acesso
a conhecimentos (formao, assistncia tcnica e tecnologias) e ao crdito para
investimentos e capital de giro. Entre os principais problemas apontados pelos EES
no Brasil, de acordo com o mapeamento realizado pela Senaes, esto a falta de acesso a
polticas de comercializao, crdito e assistncia tcnica. A informalidade outro enorme
desafio e limitante para a expanso das potencialidades dessas iniciativas, sobretudo nas
reas urbanas, em que quase dois teros dos EES mapeados so informais.3
1. Analista tcnico de Polticas Sociais do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
2. Tcnico em Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
3. Sobre os dados do mapeamento de economia solidria, ver Silva e Carneiro (2014).

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Nesse sentido, apesar do Brasil ter avanado no reconhecimento dos EES e de o

governo federal ter institudo estruturas, oramentos e programas especficos para
o apoio e o fomento de suas atividades, no existe no pas um marco regulatrio que,
por um lado, identifique os principais elementos definidores de um empreendimento
econmico solidrio para fins de enquadramento em polticas pblicas especficas e,
por outro, expresse os instrumentos pelos quais o Estado se comprometeria a regular
e apoiar suas atividades.
A ausncia de um marco regulatrio adequado para a economia solidria
brasileira tem sido uma questo to importante que a necessidade de sua superao
foi pauta nas resolues da I e da II Conferncias Nacionais de Economia Solidria
(I e II Conaes) nos anos 2006 e 2010, respectivamente. Os anais destas conferncias
apontam que o marco legal da economia solidria precisa ainda assegurar a constituio de
um fundo especfico que garanta oramento permanente e adequado ampliao
do fomento economia solidria nos eixos da formao, assessoramento tcnico
aos empreendimentos, acesso a crdito e finanas solidrias, bem como a mercados
para comercializao solidria e prticas de comrcio justo. A constituio do fundo
oportunizaria, ainda, a criao de um instrumento adequado de repasse de recursos
para que estados e municpios possam consolidar os sistemas locais e o Sistema
Nacional de Economia Solidria. As resolues das conferncias apontam tambm
que um marco legal adequado precisa garantir a definio de estrutura de coordenao
e de capilaridade da poltica em todo o Brasil, contribuindo com seu fortalecimento
institucional enquanto poltica pblica de Estado.
Para atendimento a esse pleito desencadeou-se, sobretudo aps a II Conaes,
em 2010, o processo de construo de uma proposta que se convencionou chamar
de Lei Geral da Economia Solidria, culminando na constituio do Projeto de Lei
(PL) no 4.685 que tramita no Congresso Nacional desde 8 de novembro de 2012
(Brasil, 2012b), por iniciativa da Frente Parlamentar de Economia Solidria (FPES).
O referido PL ser o objeto de estudo deste artigo, sobre o qual se pretende refletir para
entender os percalos entre a entrada de temas na agenda poltica e sua efetivao na
forma de decises do Estado brasileiro na consolidao de polticas pblicas.
Com base nesse contexto, este artigo objetiva contribuir com reflexes sobre os
percursos do processo poltico institucional envolvido na formao da agenda poltica
em torno do marco regulatrio da economia solidria no Brasil, cuja maior expresso o
PL n o 4.685/2012. Especificamente, a discusso aqui empreendida buscou:
i) contextualizar as principais demandas dos sujeitos da economia solidria em torno de
um marco legal especfico para o seu fortalecimento; ii) caracterizar o processo
de constituio do PL no 4.685/2012; iii) identificar os principais atores e interesses
envolvidos no processo de aprovao do PL no 4.685/2012; e iv) identificar as principais
questes de entraves para aprovao do PL no 4.685/2012.
A caracterizao final da pesquisa ora exposta de um estudo de caso, de natureza
exploratria, em que a partir de anlises documentais, observao participante e
entrevistas semiestruturadas, foram recolhidas e analisadas informaes fundamentais
para o entendimento do processo de tramitao do PL no 4.685/2012 no fortalecimento
da economia solidria brasileira.

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2 CONSIDERAES SOBRE OS PROCESSOS DECISRIOS EM

POLTICAS PBLICAS
O entendimento da dinmica de formulao e implementao de uma poltica pblica
fundamental para se entender as possibilidades e os limites para seu efetivo avano e
consolidao das mudanas sociais demandadas. Muitos estudos tentam explicar os
fenmenos ocorridos na introduo de um tema na pauta decisria das polticas pblicas.
Em todos eles caracterstica comum o reconhecimento do grande nvel de complexidade
de condicionantes que fazem um tema vir a se conformar como de interesse pblico
e percorrer efetivo trajeto de consolidao de uma deciso. De maneira geral,
trs percepes so fundamentais nesse processo: i) o modo como o tema ganhou espao
na agenda do governo; ii) os tipos de mudanas a serem implementadas a partir dela,
se gradativas ou radicais; e ii) o mapeamento dos atores envolvidos e da sua forma de
incidncia no processo.
A concepo de agenda est relacionada lista de temas ou problemas que figuram
como objeto da ateno dos que detm o poder de deciso sobre as aes governamentais.
Segundo Kingdon (2006), um tema s se torna factvel no campo das polticas pblicas
quando h convergncia de diferentes fatores que possibilitem a sustentao como
pauta, construo e desenvolvimento da ao, o que pressupe que governo e sociedade
consigam superar elementos impeditivos da implementao de uma poltica pblica.
No tocante definio dos temas a serem inseridos na agenda governamental,
Kingdon (2006) relatou dois componentes importantes: os participantes e os processos.
Sobre os participantes, o autor destacou a importncia de conhec-los e de identificar
processos positivos e negativos de influncia destes nas agendas. Considerando que o ciclo
de uma poltica pblica compe-se basicamente de trs dinmicas reconhecimento do
problema, formulao de propostas e ambiente poltico , Kingdon chamou a ateno
para o fato de que os participantes, com seus respectivos interesses, podem incidir nesses
trs processos, conseguindo, portanto, assumir trs perspectivas diferentes de atuao
na definio final da ao do governo.
Na perspectiva de anlise de Birkland (2001), h uma diversidade de grupos
que competem, com variadas foras, pela formao da agenda governamental.
Esse fenmeno d-se pela incapacidade do Estado em responder ao mesmo tempo todo
o leque de problemas sociais existentes, levando ao processo de priorizao de temas
para enfrentamento. Com isso, a relao entre os atores e seus nveis de poder de presso
aparecem como fator determinante, pois os tensionamentos entre eles e o quanto suas
proposies impactam em custos polticos ou mesmo oramentrios na ao do Estado
ter relao direta com o tipo de mediao e por vezes de mitigao que o governo
propor como resposta.
Mas to importante quanto entender a diversidade de interesses e de atores
envolvidos no processo de constituio de determinada agenda, entender a tipologia
das mudanas institucionais propostas na poltica em questo. Nesse campo, h uma
vasta quantidade de abordagens analticas que ajudam nessa compreenso. Uma delas
defende que as polticas se constituem ou se transformam de maneira gradual, a partir
de pequenos ajustes e correes em uma perspectiva incremental de ao do estado.
Nesse sentido, os estudos de Lindblom (2006) do importantes contribuies para
entender como o incrementalismo nas polticas pblicas, de certa forma, funciona como

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resposta incapacidade governamental nas tomadas de decises mais efetivas frente a

uma realidade complexa, o que resulta em decises de carter perifrico, com adoo de
aes de continuidade a aes anteriores, sem imprimir mudanas mais significativas.
Essa certa simplificao das solues parece ganhar ainda mais espao quando os
elementos determinantes das presses e das decises envolvem, tambm, a correlao
de foras entre os poderes Executivo e Legislativo. O tema da relao entre tais poderes
tem sido objeto constante de estudos no campo da cincia poltica.
Entretanto, a interao Executivo-Legislativo no Brasil apresenta profundos
desequilbrios na relao entre independncia e harmonia. Dos incontveis determinantes
desse desequilbrio, destaca-se a compreenso de serem os ambientes de intercesso
Executivo-Legislativo o exato lugar em que se acirram as disputas de interesses entre as
classes sociais e os grupos antagnicos. De um lado, inmeros estudos mostram os efeitos
negativos da ao legislativa do Executivo para a autonomia e exerccio do Legislativo.
Mas, por outro, o caminho inverso de investigao pode apontar para a no priorizao,
por parte do Legislativo, de pautas que se mostram fundamentais para as polticas pblicas
implementadas pelo Executivo.
No caso brasileiro, como ocorre tambm em outros pases de regime democrtico,
o embate ou o desencontro de agendas entre os poderes est relacionado no apenas aos
argumentos da natureza prpria de cada um mas, sobretudo, aos determinantes polticos
das disputas de interesses da sociedade que encontram, nos ambientes do Legislativo e do
Executivo, terreno frtil para sua efetivao. Por vezes essa disputa de interesses faz
atrasar processos importantes de atualizao dos marcos legais vigentes, como no caso da
Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), que tramitou no Congresso por mais
de duas dcadas, at ser aprovada em 2010.
H casos, porm, em que as disputas de interesse no se revelam em posies
diferenciadas dentro de uma mesma pauta em debate, mas sim na disputa de pautas que
fazem com que elaboraes de legislao extremamente urgentes para determinados setores
da sociedade sejam proteladas em funo da priorizao de agenda de grupos especficos.
A Poltica Nacional de Economia Solidria, por exemplo, sofre igual impacto na
sua consolidao, em funo de atuao desarmnica do poder Legislativo em relao ao
Executivo. Tendo sido incorporada na agenda do Executivo desde 2003, com a criao da
Senaes no mbito do MTE, a economia solidria no Brasil vem enfrentando profundas
dificuldades na sua efetivao como estratgia de organizao produtiva e de incluso
social para as pessoas historicamente excludas.
3 A TRAJETRIA DO PL NO 4.685/2012 NA AGENDA DO LEGISLATIVO
A luta pela concretizao de um marco legal que possibilite um maior respaldo
institucional s atividades desenvolvidas pelos EES de todo Brasil no recente e tem
envolvido intensos esforos do conjunto de EES e de outras organizaes envolvidas na
temtica da economia solidria no pas.
Um amplo processo de debates e construo coletiva com esse intuito foi iniciado
recentemente e envolveu um leque variado de atores sociais passando, inclusive,
pela realizao de cinco plenrias nacionais organizadas pelo Frum Brasileiro de

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Economia Solidria (FBES).4 O Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES)

tambm tem se constitudo como espao privilegiado de construo desse debate e de
suas estratgias.5 Outro fato importante nessa movimentao poltica foi a constituio,
no Congresso Nacional, de uma FPES, em 2007.
Como resultado de todas essas mobilizaes e processos participativos,
foi produzida uma proposta de lei de iniciativa popular com vistas a proporcionar maior
institucionalidade temtica da economia solidria no Brasil. Esta proposta foi protocolada
no Congresso como PL no 4.685/2012 por iniciativa dos deputados Paulo Teixeira (PT/SP),
Eudes Xavier (PT/CE), Padre Joo (PT/MG), Luiza Erundina (PSB/SP), Miriquinho
Batista (PT/PA), Paulo Rubem Santiago (PT/PE), Elvino Bohn Gass (PT/RS) e Ftima
Bezerra (PT/RN), ambos ligados FPES. Em seu Artigo 1o, o referido PL expressa que:
Esta Lei estabelece as definies, princpios, diretrizes, objetivos e composio da Poltica Nacional de
Economia Solidria, cria o Sistema Nacional de Economia Solidria e qualifica os empreendimentos
econmicos solidrios como sujeitos de direito, com vistas a fomentar a economia solidria e assegurar
o direito ao trabalho associado e cooperativado (Brasil, 2012a).

O PL no 4.685/2012, que ficou conhecido como o PL da Economia Solidria

(PL Ecosol) tem como expectativa contribuir para que a economia solidria supere o
carter de poltica de governo e constitua-se enquanto uma poltica de Estado, concedendo
constrangimentos legais para que futuros governos desconsiderem sua importncia na
formao da agenda e instrumentalizando trabalhadores e organizaes representativas
no pleito de aes prticas de apoio governamental. Em termos institucionais mais
concretos, o PL Ecosol dispe sobre a Poltica Nacional de Economia Solidria e sobre
os EES, alm de criar o Sistema Nacional de Economia Solidria e instituir o Cadastro
Nacional dos Empreendimentos Econmicos Solidrios (CADSOL).
Entre outros ganhos, o PL Ecosol possibilitaria o reconhecimento e a legitimao
das prticas j desenvolvidas h muitos anos no Brasil para fins de polticas pblicas de
apoio e de fomento; prticas essas que nos ltimos dez anos vm se afirmando como
importante estratgia para superao de situaes de pobreza e de extrema pobreza a
partir da organizao coletiva e autogestionria dos trabalhadores e das trabalhadoras
em seus empreendimentos.
O marco para a visibilizao da questo do aparato legal da economia solidria
como tema fundamental foi a II Conaes, realizada em Braslia nos dias 16 a 18 de junho
de 2010, com o tema O direito s formas de organizao econmica baseadas no trabalho
associado, na propriedade coletiva, na cooperativa e na autogesto, reafirmando a economia
solidria como estratgia e poltica de desenvolvimento. Somente a etapa nacional envolveu
um total de 1.613 participantes que se distriburam em delegados(as) com direito a voz
e voto, convidados(as) com direito a voz, alm das equipes de apoio e de organizao.
Durante a conferncia, os participantes avanaram no dilogo sobre os acmulos e os
desafios da economia solidria no Brasil e apontaram prioridades e estratgias para o
reconhecimento e a afirmao poltica desta.6 Como resultado, surgiram inmeras
resolues que sinalizaram a questo do marco legal e da institucionalizao da poltica
4. Sobre o processo de organizao e de mobilizao do FBES e as decises das cinco plenrias nacionais, ver Nagem e Jesus (2013).
5. Sobre a constituio do CNES e a percepo de seus atores envolvidos, ver Alencar e Silva (2013).
6. Sobre o processo de organizao e as principais deliberaes da II Conaes, ver Cunha (2014).

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de economia solidria como condio fundamental para sua universalizao como direito
e para o avano de suas prticas no Brasil. Segundo o documento final da II Conaes:
Ao analisar tal situao, os/as delegados/as da II Conaes afirmaram que, para a construo de uma
estratgia de desenvolvimento sustentvel e solidrio, coloca-se a necessidade de reconhecimento
da economia solidria como direito de cidadania, entendido como direito dos trabalhadores(as) s
condies socialmente necessrias de produo, e como dever do Estado. Esse foi o principal desafio
enfrentado, debatido e construdo na II Conaes. Entre as mais de 160 propostas aprovadas, a maioria
tem a inteno de fazer do modelo econmico solidrio um direito do cidado e uma preocupao
permanente do Estado. Foi unnime o apoio para que a Lei que cria o Marco Legal da Economia
Solidria no pas seja aprovada o mais breve possvel pelo Congresso Nacional. Foram destaques
ainda aes mais efetivas como a criao de um ministrio especfico; de um fundo nacional,
como instrumento de financiamento de polticas pblicas de economia solidria e de um sistema
nacional responsvel pela articulao dos entes governamentais e da sociedade civil nas esferas
municipais, estaduais e federal e de integrao de polticas pblicas (Brasil, 2010).

De fato, alguns depoimentos obtidos junto a entrevistados tanto do governo quanto da

sociedade civil sobre a importncia do PL no 4.685/2012 atestam ser a aprovao deste uma
questo de extrema relevncia para os sujeitos da economia solidria brasileira, como se pode
perceber a partir do relato a seguir:
A aprovao do PL 4.685/2012 significa para ns, povo da Economia Solidria, a garantia de
nossa poltica pblica por Lei Ordinria, independente de qual governo esteja no mando em nosso
pas. Alm disso, ser a primeira lei que reconhece os empreendimentos de economia solidria e
o direito ao trabalho associado. Sabemos que nossa luta para alm disso, j que disputamos um
novo paradigma social, ambiental e econmico que supere o capitalismo, mas a aprovao do PL
nos manter fortes para seguir lutando dia a dia (informao verbal).7

Desde sua entrada na agenda oficial do Legislativo, o PL Ecosol vinha seguindo

um percurso institucional que, embora lento, no sinalizava grandes embates em torno
de sua aprovao. At o incio de junho de 2014 conseguiram-se importantes avanos
na tramitao do PL, com a real possibilidade de que este fosse sancionado ainda em
novembro de 2014, por ocasio da III Conaes.
O texto do PL j havia conseguido aprovao por unanimidade na Comisso
de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC) da Cmara dos
Deputados. Tambm na Comisso de Finanas e Tributao (CFT) da Cmara o texto
foi aprovado pela totalidade dos seus membros. E, finalmente, j estava nas mos
da Comisso de Constituio e Justia (CCJ), com parecer favorvel, devendo em seguida
ser encaminhada ao Senado Federal como ltimo trecho a ser percorrido antes do envio
para a sano pelo Executivo.
Todavia, um requerimento apresentado pelo deputado federal Luis Carlos
Heinze (PP/RS), para que o PL fosse distribudo Comisso de Agricultura, Pecuria,
Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR), trouxe uma grande reviravolta na
situao. A mesa diretora da Cmara dos Deputados deferiu o requerimento e indicou
apreciao de mrito por aquela comisso.
Dada a importncia desse tema para a economia solidria brasileira, o FBES, a Unio
Nacional das Organizaes Cooperativistas Solidrias (Unicopas), a Confederao das
Cooperativas de Reforma Agrria do Brasil (CONCRAB), a Rede de Gestores de Polticas
7. Entrevista concedida por Entrevistado A (2014).

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Pblicas de Economia Solidria, o Movimento Nacional de Catadores de Materiais

Reciclveis (MNCR) e a Rede de Economia Solidria e Feminista tm se organizado em
torno de uma agenda de presso poltica para aprovao do PL no 4.685/2012 solicitando,
junto Secretaria de Relaes Institucionais (SRI), presidncia da CAPADR e presidncia
da Cmara dos Deputados o apoio para a celeridade na anlise e na tramitao do referido PL.
Essa agenda de presso resultou no lanamento da campanha pela aprovao do
PL no 4.685/2012, mobilizando fruns estaduais de economia solidria das 27 Unidades
da Federao (UFs).
Entretanto, outros atores atuam de modo a dificultar a aprovao final do PL.
O principal deles a Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB), que se contrape
em funo de emenda que a CFT aprovou reconhecendo o registro dos empreendimentos
econmicos solidrios em cartrios, entrando em dois campos de disputa tradicionais:
a quebra da unicidade de representao poltica das cooperativas brasileiras (asseguradas
pela figura da OCB a partir da Lei Geral das Cooperativas Lei no 5.764/1971) e o
reconhecimento de uma nova figura jurdica com fins comerciais que no as cooperativas.
No mbito do governo federal, trs atores se destacam no movimento de apoio ao PL:
o MTE, que se apresenta como principal interlocutor com os movimentos sociais;
a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), que mais recentemente passou a se
envolver na pauta em atendimento necessidade de reconhecimento da figura jurdica dos
EES para acesso s polticas, em ateno s Conaes; e os demais membros governamentais
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA), Ministrio da Educao (MEC) etc. , que participaram de toda a discusso
dos termos do PL. Compreende-se que, neste caso especfico, o CNES figura menos
como ator e mais como arena na qual as negociaes acontecem.
J no Legislativo, a FPES configura-se como um dos principais grupos de apoio
articulao das foras envolvidas na questo.
Quanto aos reais entraves para a aprovao da pauta, encontram-se posies
bem delimitadas, tanto da parte do governo quanto da sociedade civil. Segundo um
entrevistado representante do governo:
O principal embate em torno da aprovao do PL da Ecosol explicitamente reproduz
o mesmo embate em torno da aprovao do PL de atualizao da Lei Geral do Cooperativismo,
que tambm tramita no Congresso Nacional. Num e noutro marco regulatrio, a disputa em
torno da quebra de unicidade de representao do cooperativismo brasileiro na figura da OCB
o grande elemento de disputa. H no Brasil, um cooperativismo prprio da economia solidria,
chamado Cooperativismo Solidrio, que no reconhece a OCB como seu campo de organizao,
pois a identifica mais com o cooperativismo do agronegcio. E, portanto, esse Cooperativismo
Solidrio reivindica que as leis reconheam suas organizaes prprias como Unicafes, Unisol,
Ancosol, Concrab etc., como sendo igualmente representativas do conjunto de cooperativas do
meio rural e urbano articuladas em torno da economia solidria (informao verbal).8

Na perspectiva dos movimentos sociais, representados nessa questo pelo FBES,

as leituras e as reaes ao entrave da aprovao do PL so bem mais duras em termos de
estratgia discursiva. Em convocatria adeso para a campanha pela lei da economia
solidria, estas foram as palavras da Coordenao Executiva do FBES:

8. Entrevista concedida por Entrevistado B (2014).

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Companheirada da Economia Solidria! O agronegcio tenta mais uma vez barrar o processo de
construo da autogesto e autonomia da classe trabalhadora, por meio de uma estratgia da bancada
ruralista, da direita agrria desse pas, que busca fazer prevalecer os interesses das elites dominantes.
Vamos nos mobilizar! [...] Encabeados pelo Deputado Federal Luis Carlos Heinze, do PP/RS,
os ruralistas conseguiram que fosse aprovado um requerimento para que o PL da Economia Solidria
[PL no 4.685/2012] passe pela Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento
Rural, onde certamente encontrar obstculos para sua aprovao. Precisamos mobilizar nossas bases
e tentar reverter essa situao! Essa manobra tem a clara inteno de retardar o processo de aprovao
e impedir que os empreendimentos tenham um marco legal prprio e especfico para a Economia
Solidria. Enquanto no conseguirmos avanar nisso, perderemos fora (informao verbal).9

Questionados sobre as perspectivas de resoluo de impasses para que efetivamente

a presidenta possa sancionar a aprovao da Lei da Economia Solidria, as organizaes
ligadas ao FBES e mesmo os representantes do governo so unssonos em afirmar:
no h ainda perspectiva de resoluo, pois a questo central da quebra de unicidade de
representao do cooperativismo brasileiro via OCB um elemento fundamental para a
afirmao da prpria identidade da economia solidria. No reconhecer a capacidade de
representao das grandes redes de organizao prprias do cooperativismo solidrio seria,
no entendimento dos defensores da aprovao do PL, infringir o princpio fundamental
da autogesto, que um dos centros da perspectiva da economia solidria enquanto
proposta de emancipao humana.
A fala de representantes do Comit Permanente do CNES, quando da tentativa de
incidncia nos ltimos trmites dados ao PL no 4.685/2012 pelo Congresso bastante
significativa quanto aos desafios e s perspectivas de trato ao tema na agenda poltica do governo:
O fato que quando procuramos dialogar com a Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento
e Desenvolvimento Rural, tivemos como resposta que a comisso ouvir todos os envolvidos,
mas far seu parecer final a partir do dilogo com a OCB. Isso para ns sinaliza o interesse de
quem o Congresso privilegia atender neste tema especfico. Dado o tamanho da bancada ruralista que
est ancorando os posicionamentos da OCB tanto no PL especfico da Economia Solidria,
quanto naquele que se prope atualizar a Lei Geral do Cooperativismo, uma correlao de foras
bastante desigual, mas que estamos dispostos a enfrentar como pudermos (informao verbal).10

As disputas em torno da aprovao do PL Ecosol, portanto, prosseguem, sendo

difcil prever quando e qual ser seu desfecho final. Esta disputa insere-se em uma
gama de outras disputas complexas que buscam modernizar e democratizar o arranjo
institucional no Brasil que trata da temtica do cooperativismo, como ocorreu
(e/ou ainda est ocorrendo) nos casos das cooperativas especiais, cooperativas de trabalho
e na Lei Geral do Cooperativismo.11
4 CONSIDERAES GERAIS
O PL no 4.685/2012, como debatido neste artigo, tem como objetivo lanar as bases para
que a economia solidria, enquanto referencial de poltica pblica, supere o patamar de
poltica de governo e se consolide como poltica de Estado. Conseguir despertar a ateno
do Estado para determinada problemtica um passo fundamental, porm insuficiente
para sua incluso na agenda poltica. Junto a isso, preciso dispor de uma proposta efetiva
9. Entrevista concedida por Entrevistado C (2014).
10. Entrevista concedida por Entrevistado D (2014).
11. Sobre o debate em torno da aprovao da Lei das Cooperativas de Trabalho, ver Pereira e Silva (2012).

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de resoluo da questo, bem como contar com um contexto de elementos propcios para
que a inteno poltica de resposta encontre ambiente favorvel para efetivar-se. Ou seja,
h um momento oportuno para a execuo prtica de uma ideia e, quanto mais se identificar
os condicionantes deste momento, maior ser o sucesso na construo da resposta.
Para que a proposta do PL no 4.685/2012 seja aprovada e vire lei que assegure o
reconhecimento institucional e as condies de avano no fomento economia solidria,
preciso contar com a convergncia de diferentes fatores que possibilitem a sustentao
como pauta, construo e desenvolvimento da ao, o que pressupe que tanto da
parte do governo quanto da sociedade civil organizada se consigam superar elementos
impeditivos da sua implementao.
A forte competio instaurada entre as organizaes representativas da economia
solidria e a OCB no que toca ao reconhecimento da representativa do cooperativismo
brasileiro parece ser o principal campo de tensionamento que tem retardado o processo
de tomada de deciso, comprovando as perspectivas de anlise que dizem que h
uma diversidade de grupos que competem, com variadas foras, pela formao da
agenda governamental.
Nesse aspecto, essencial reconhecer a correlao de foras de determinados atores
no contexto da formulao da agenda e da tomada de deciso nas polticas, bem como
compreender a tipologia das mudanas institucionais embutidas no debate.
A anlise do comportamento da economia solidria no campo das polticas
pblicas sinaliza claramente o modo incremental com que o tema vem sendo tratado
na agenda do governo, por um lado avanando na destinao de cursos para o apoio
e o fomento de suas iniciativas (no campo do Executivo) e, por outro tratando,
com relativa lentido (no campo do Legislativo) o processo de estruturao de um
arcabouo legal que possibilite os avanos necessrios. Exatamente por esbarrar nos
contextos e nos dilemas prprios da relao entre Executivo e Legislativo que o tema
do PL entra em um campo de disputa de interesses bastante profundo, que exige uma
importante capacidade de mediao poltica e de articulao de foras. nessa realidade
que a Poltica Nacional de Economia Solidria est inserida no momento, diante do
impasse da no aprovao do PL no 4.685/2012.
Trs perspectivas so possveis de serem adotadas como caminho de resoluo
do PL em estudo: i) concertao de interesses sobre a questo da representatividade do
cooperativismo brasileiro em carter de unicidade na OCB; ii) retirada do item
alusivo ao reconhecimento de registro de cooperativas em cartrio do texto do PL,
facilitando sua aprovao e remetendo para o processo de atualizao da Lei Geral
do Cooperativismo a disputa em torno da quebra da unicidade de representao;
e iii) ampliao das foras do movimento de economia solidria pela articulao
poltica com outros grupos de interesses similares para que se consiga um ambiente
de presso que seja capaz de levar o governo a enfrentar efetivamente a questo,
viabilizando a aprovao do PL e a instaurao definitiva de uma Lei Geral da
Economia Solidria no Brasil.
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