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Celia Martnez Berrocal

2010
G2 T41

El sistema institucional de la Unin Europea (III)


I.

Introduccin

II.

El Alto Representante de la Unin Europea para Asuntos Exteriores y la


Poltica de Seguridad
1. El cometido del AR
2. Estructura de apoyo
3. Responsabilidad poltica

III.

El Servicio Europeo de Accin Exterior


1. Qu es el SEAE?
2. Situacin jurdica
3. Control poltico y presupuestario
4. Funcin
5. Estructura del SEAE
6. Administracin Central del SEAE

IV.

Participacin de los diplomticos de los Estados miembros en el Servicio


de Accin Exterior

V.

La representacin exterior: las delegaciones de la Unin

VI.

Conclusin

I.

Introduccin:

El Tratado de Lisboa que entr en vigor el 1 de diciembre de 2009 tiene entre sus
principales objetivos reforzar a la Unin Europea como actor en la escena internacional,
dotndola del poder suficiente para hacer frente a los retos del siglo XXI. As se busca
que Europa tenga una sola voz y una visibilidad suficiente.
Para ello, el Tratado de Lisboa ha conferido a la Unin una personalidad jurdica y ha
extinguido la Comunidad Europea. De este modo, por fin se ha acabado con la
duplicidad de actores polticos y jurdicos. A su vez, se ha dotado a la Unin de un
mismo marco jurdico poltico de principios y objetivos para el conjunto de la poltica
exterior y sobre todo, se han creado nuevos puestos institucionales con competencias en
esta materia.
El ms relevante de ellos es la figura del Alto Representante de la Unin Europea para
los Asuntos Exteriores y la Poltica de Seguridad. Esta funcin entraa la mxima
responsabilidad en materia de formulacin y ejecucin de la Poltica Exterior Europea.
De l depende el recin creado Servicio Europeo de Accin Exterior. Este Servicio est
compuesto por dos elementos principales. Por un lado, cuenta con una Administracin
Central con sede en Bruselas y por otra, se apoya en el exterior en las delegaciones de la
Unin Europea en terceros pases u otras organizaciones internacionales, donde
participan los diplomticos de los Estados miembros de la Unin Europea.
En este tema, nos centraremos en estas novedades incorporadas por el Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea con el fin de entender la estructura y el
funcionamiento de la naciente diplomacia comn de esta organizacin.
II.

El Alto Representante de la Unin Europea para Asuntos Exteriores


y la Poltica de Seguridad.

En la reunin informal que celebraron en Bruselas el 19 de noviembre de 2009, unos


das antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los Jefes de Estado y de
Gobierno de la Unin llegaron a un acuerdo sobre el nombramiento de Catherine

Ashton como Alta Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de


Seguridad.
Su nombramiento y revocacin se realiza de conformidad con el artculo 18 del Tratado
de la Unin Europea:
El Consejo Europeo por mayora cualificada, con la aprobacin del Presidente de la
Comisin, nombra al Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica
de Seguridad. El Consejo Europeo puede poner fin a su mandato siguiendo el mismo
procedimiento
1. El cometido de la Alta Representante
Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Tratado de msterdam cre el
cargo de Alto Representante de la PESC, cuyo cargo fue ocupado por Javier Solana. Su
funcin era la de asistir al Consejo en las cuestiones de Poltica Exterior contribuyendo
a la formulacin, preparacin y puesta en prctica de las decisiones polticas. Tambin
diriga, en nombre del Consejo, el dilogo con terceros.
Por otro lado, la presidencia semestral rotatoria era la encargada de presidir el Consejo
de Relaciones Exteriores, representando a la Unin en las cuestiones de la PESC y
aplicando las decisiones adoptadas, as como de expresar la posicin de la UE en la
escena internacional
Con la puesta en marcha del Tratado de Lisboa, la Alta Representante ejerce en el
mbito de los Asuntos Exteriores, las funciones que hasta ahora ejercan la Presidencia
rotatoria semestral, el Alto Representante para la PESC y el Comisario de Relaciones
Exteriores. Con la sustitucin de estas tres cabezas que tena hasta ahora la PESC,
queda patente el objetivo de hacer ms coherente la Poltica Exterior y terminar con las
duplicidades existentes anteriormente.
En virtud de los artculos 18 y 27 del Tratado de la Unin Europea, la Alta
Representante ejerce las siguientes funciones:

Est al frente de la PESC y la PESD.


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Contribuye con sus propuestas a elaborar dichas polticas, las ejecuta como
mandataria del Consejo y vela por la ejecucin de las decisiones que se adoptan
en estos mbitos

Preside el Consejo de Asuntos Exteriores

Es una de los Vicepresidentes de la Comisin para velar por la coherencia de la


accin exterior de la Unin conforme al artculo 21.3 del Tratado de la Unin
Europea: la Unin vela por la coherencia entre los diferentes mbitos de su
accin exterior y entre stos y sus otras polticas. Se encarga, dentro de la
Comisin, de las responsabilidades que incumben a la misma, en el mbito de
las relaciones exteriores y de la coordinacin de los dems aspectos de la accin
exterior de la Unin

Representa a la Unin en las materias relativas a la Poltica Exterior y de


Seguridad Comn. Dirige el dilogo poltico con terceros Estados en nombre de
la Unin y expresa la posicin de la Unin en las organizaciones internacionales
y en las conferencias internacionales

Es responsable del Servicio Europeo de Accin Exterior y de las delegaciones de


la Unin en terceros pases y ante organizaciones internacionales

Se concluye entonces, que a pesar de la creacin del puesto de Alto Representante y de


sus amplias competencias en poltica exterior de la Unin, los miembros de la Comisin
mantienen la responsabilidad de las polticas de comercio y de desarrollo segn lo
definido en el Tratado.
2. Estructura de apoyo
De acuerdo con el artculo 27 del Tratado de la Unin Europea, en el ejercicio de su
mandato, el Alto Representante se apoya en el Servicio Europeo de Accin Exterior.
Adems, cuenta con el apoyo de los servicios del Consejo y de la Comisin.
3. Responsabilidad poltica
De acuerdo con el artculo 36 del Tratado de la Unin Europea, el Alto Representante ha
de consultar regularmente al Parlamento Europeo sobre los principales aspectos y las
decisiones fundamentales en el mbito de la PESC y de la Polticas de Seguridad y de
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Defensa Comn, y ha de informarle de la evolucin de sus polticas. Ha de velar por que


la opinin del Parlamento sea tomada en consideracin.
El Parlamento podr dirigir preguntas o formular recomendaciones al Consejo o al Alto
Representante. Lleva a cabo dos veces al ao un debate sobre los progresos realizados
en la puesta en prctica de la PESC y la Poltica de Seguridad y de Defensa Comn.
III.

El Servicio Europeo de Accin Exterior

La base jurdica de la decisin del Consejo sobre la organizacin y funcionamiento del


SEAE se encuentra en el ya citado artculo 27 del Tratado de la Unin Europea,
concretamente en el apartado 3:
En el ejercicio de su mandato, el Alto Representante se apoyar en un servicio
europeo de accin exterior. Este servicio trabaja en colaboracin con los servicios
diplomticos de los Estados miembros y est compuesto por funcionarios de los
servicios competentes de la Secretara General del Consejo y de la Comisin y por
personal en comisin de servicios de los servicios diplomticos nacionales. La
organizacin y el funcionamiento del servicio europeo de accin exterior se establecer
mediante decisin del Consejo, que se pronunciar a propuesta del Alto Representante,
previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobacin de la Comisin.
1. Qu es el SEAE?
El SEAE es una de las innovaciones ms importantes del Tratado de Lisboa. Su puesta
en marcha tendr lugar el 1 de enero de 2011, tras la decisin tomada por el Parlamento
Europeo el 8 de julio de 2010 que daba luz verde al acuerdo sobre la organizacin y el
funcionamiento del SEAE concluido en Madrid, bajo la Presidencia rotatoria espaola,
tras el visto bueno de la Comisin, sobre la propuesta de la Alta Representante,
Catherine Ashton. Debe ponerse de relieve, que el Tratado de Lisboa no se pronunciaba
sobre estos detalles.
Se prev una revisin para 2013 del SEAE.

2. Situacin jurdica
El SEAE es una administracin sui generis separada tanto del Consejo como de la
Comisin, con plena autonoma presupuestaria y administrativa. La autonoma en
materia organizativa supone que responde exclusivamente ante el Alto Representante
que ha de gestionar su propio personal, su presupuesto (con una seccin separada en el
presupuesto de la Unin a la que se le aplican las normas presupuestarias y de control
habituales), sus servicios de apoyo y no depender de ninguna de las instituciones
clsicas. De ningn modo, esta autonoma es sinnimo de independencia, ya que el
responsable ltimo, el Alto Representante, se encuentra en tanto que comisario, sujeto al
control parlamentario.
3. Control poltico y presupuestario
El Parlamento Europeo puso como condicin a la aprobacin del acuerdo sobre la
organizacin y funcionamiento del SEAE que ste tuviera un presupuesto bajo control
democrtico. El presupuesto del SEAE constituye una dcima parte del presupuesto y es
independiente. Pero el Parlamento Europeo tendr derechos de descarga (es decir, de
control de la gestin presupuestaria) sobre el servicio en su conjunto, de conformidad
con el artculo 319 del Tratado de Lisboa.
El presupuesto operacional es responsabilidad de la Comisin, de acuerdo con el
artculo 317 del citado Tratado, y el Parlamento recibe un documento que explica qu
partes del presupuesto de la Comisin estn consagradas a las acciones exteriores,
incluyendo los planes de establecimiento de las delegaciones de la Unin y el gasto de
las acciones desglosado por pas y misin.
Por su parte, el presupuesto administrativo del SEAE entra en una nueva seccin
denominada SEAE, por lo que estn contabilizadas aparte pero no por ello escapan al
control parlamentario.
Adems las principales misiones de la Unin, como las que operan en Afganistn o en
Kosovo, tienen su propia lnea presupuestaria, lo que refuerza su transparencia.

Por otra parte, el Parlamento Europeo ejerce control poltico en virtud del artculo 14.1
del Tratado de la Unin Europea. Antes de ocupar sus puestos, los Representantes
Especiales de la UE y los Jefes de las Delegaciones en los pases y organizaciones que
el Parlamento considere estratgicamente importantes comparecen ante la Comisin
de Asuntos Exteriores.
Los Eurodiputados con cargos institucionales tienen acceso a los documentos
confidenciales. Adems las Comisiones de Asuntos Exteriores y Presupuesto tienen un
mayor control sobre las misiones de la PESC financiadas con presupuesto de la UE.
Finalmente, debe subrayarse, que el presupuesto se gua por el principio de eficacia.
As, deben evitarse un desdoblamiento de funciones, tareas y recursos en otras
estructuras.
4. Funcin del SEAE
El SEAE asiste a la Alta Representante para garantizar la coherencia y la coordinacin
de la accin exterior de la Unin y elabora sus propuestas de actuacin y es encargado
de ejecutarlas una vez aprobadas por el Consejo. Asimismo, asiste al Presidente del
Consejo Europeo y al Presidente y miembros de la Comisin en sus respectivas
funciones en el mbito de las relaciones exteriores, garantizando la colaboracin
estrecha con los Estados miembros.
Cuando el SEAE participa en programas de cooperacin exterior de la Unin, debe
procurar que respondan a los objetivos de dicha accin exterior, en particular en el
mbito de la cooperacin al desarrollo conforme al artculo 208 del Tratado de Lisboa.
En este contexto, el SEAE tambin tiene que procurar la realizacin de los objetivos de
consenso europeo en materia de desarrollo y de ayuda humanitaria.
5. Estructura
A la imagen de los Ministerios de Asuntos Exteriores de los Estados miembros, el
SEAE se compone de:

una Administracin Central encargada de formular la poltica


exterior en Bruselas y

de las Representaciones Exteriores, que se ocupan de su


implementacin.

Su trabajo se desarrolla en colaboracin con los servicios diplomticos nacionales. Nace


as la idea de diplomacia comn, de interaccin entra las distintas administraciones con
la misin comn de reforzar las capacidades de formulacin y ejecucin de la poltica
exterior europea.
6. La Administracin Central del SEAE
La Administracin Central est formada por direcciones generales constituidas por
departamentos geogrficos (que abarcan todos los pases y regiones) y departamentos
multilaterales y temticos que desempean, bajo la autoridad del Alto Representante, las
funciones que realizaban hasta ahora los servicios correspondientes de la Comisin y de
la Secretara del Consejo y cuando sea necesario se coordinan con ellas.
Cuenta, adems, con una direccin general para las cuestiones administrativas, las
cuestiones de gestin de personal, las cuestiones presupuestarias, las cuestiones de
seguridad y las relativas al sistema de comunicacin y de informacin, actuando en el
marco del SEAE y gestionado por el Secretario general ejecutivo.
La decisin del Parlamento estipula que tiene que haber una estructura dedicada a los
derechos humanos en la sede y en las delegaciones as como un departamento que asista
a la Alta Representante en sus relaciones con el Parlamento.
A ello, se aade la integracin en el SEAE de las estructuras de gestin de crisis y de
mantenimiento de la paz de la Unin para que el Alto Representante pueda dirigir la
Poltica de Seguridad y de Defensa Comn, sin dejar de tener en cuenta la especificidad
de la misma.
Debe sealarse que para asegurar una perfecta coordinacin entre todas las estructuras
de la SEAE, la Administracin Central cuenta tambin con un servicio de planificacin
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estratgica,

un servicio legal y un servicio encargado de las relaciones

interinstitucionales, de la informacin y de la diplomacia pblica, de las auditorias y de


los controles internos, al igual que de la proteccin de datos personales.
La Administracin Central est dirigida por un secretario general ejecutivo encargado
del buen funcionamiento del SEAE y en particular de la coordinacin entre todos los
departamentos de la administracin central y las delegaciones. Este se encuentra bajo la
autoridad del Alto Representante y cuenta con la asistencia de dos secretarios generales
adjuntos. A su vez, la Administracin central cuenta con diferentes directores generales
que siguen una divisin temtica o geogrfica.
Abordaremos posteriormente, el otro componente de la SEAE, las delegaciones de la
Unin, pero primero, nos centraremos en la participacin de los diplomticos de los
Estados miembros en el SEAE.
IV.

Participacin de los diplomticos de los Estados miembros en el


Servicio de Accin Exterior

De conformidad con el apartado 3 del artculo 27 del Tratado de la Unin Europea,


el personal de la SEAE, nombrado por el Alto Representante, est compuesto por el
personal de los servicios pertinentes de la Secretara General del Consejo y de la
Comisin (al menos un 60% para garantizar la identidad comunitaria del SEAE) as
como de los servicios diplomticos de los Estados miembros.
Para ello, los servicios y las funciones concernientes de la Secretara General del
Consejo y de la Comisin sern transferidos al SEAE, al igual que los funcionarios y los
agentes temporales que ocupan un puesto en el marco de estos servicios o funciones.
Hasta el 1 de julio de 2013, el SEAE no contratar ms que a funcionarios que
provengan de la Secretara General del Consejo y de la Comisin y a agentes que
provengan de los servicios diplomticos de los Estados miembros. Tras esta fecha, todos
los funcionarios y otros agentes de la Unin podrn presentarse como candidatos a los
puestos vacantes en el SEAE.

Adems de esto, el SEAE puede en casos particulares recurrir a expertos nacionales


especializados e independientes END (Expert National Dtach), colocados bajo la
autoridad del Alto Representante. Estos expertos no se cuentan dentro de la proporcin
del tercio del personal que constituyen los agentes diplomticos nacionales.
En los primeros aos, se estima que el SEAE podr contar con unos 1600 funcionarios
procedentes de la Comisin, el Consejo y un tercio de ellos de los Estados miembros.
Cuando est a pleno rendimiento, contar con hasta 8000 funcionarios (el nmero podr
variar en funcin del presupuesto). La contratacin se basa en los mritos con el
objetivo de contar con un personal del mximo nivel de capacidad, eficiencia e
integridad al tiempo que se respetan los criterios de gnero y se busca un equilibrio
entre las procedencias nacionales, para que todos los Estados estn representados
equitativamente.
A pesar de lo dispuesto en el anteriormente citado apartado 3 del artculo 27 del Tratado
de la Unin Europea, una resolucin posterior ha establecido que el personal de los
servicios diplomticos de los Estados miembros ya no se integrar en el SEAE en
comisin de servicio sino como agentes temporales. Este hecho refuerza la concepcin
comunitaria del SEAE, rompiendo la dependencia de los diplomticos con su Estado de
origen. De este modo, todo el personal del SEAE depende de la institucin, su trabajo
est regulado por un mismo reglamento, con los mismos derechos y obligaciones. El
objetivo es que representen a la Unin Europea y no a sus Estados.
Los diplomticos nacionales prestarn sus servicios en el SEAE durante un periodo de 8
aos (en la Administracin central o en las delagaciones), que podrn prolongarse a un
total de 10 aos, en casos excepcionales. Podrn tambin convertirse en empleados
permanentes del SEAE. Una vez que los diplomticos nacionales hayan dejado de
prestar sus servicios en el SEAE en calidad de agentes temporales, se les garantiza la
reintegracin inmediata en sus servicios nacionales.
Como todos los miembros del SEAE, tendrn los privilegios e inmunidades otorgados
por en Convenio de Viena de 1961 sobre relaciones diplomticas. Adems se aplica al
SEAE y a sus funcionarios y agentes el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades
de la Unin Europea.
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V.

La representacin exterior: las delegaciones de la Unin

Con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, reinaba una gran
complejidad en la representacin orgnica de la UE ante terceros Estados y
organizaciones internacionales. En efecto, los aspectos comunitarios de las relaciones
exteriores eran representados por la delegacin que la Comisin Europea tena en ese
pas; por el contrario los aspectos de la PESC eran representados por la embajada del
Estado miembro cuyo pas ostentara la presidencia semestral del Consejo. Cuando ese
pas no contaba con representacin diplomtica ante el tercero, se estableca un turno
entre los Estados miembros representados.
El nuevo Tratado reforma la representacin exterior de la Unin Europea. Para ello, las
anteriores delegaciones de la Comisin se han convertido en delegaciones de la Unin,
responsables de la representacin del conjunto de la poltica exterior europea. La Unin
logra una diplomacia comn asumiendo la parte de representacin intergubernamental
de la PESC con sus ms de 130 delegaciones en todo el mundo (en 2010: 136
delegaciones). Hay que aadir que a peticin del Parlamento Europeo, las delegaciones
tienen ahora la denominacin de embajadas de la Unin Europea. Este cambio
simblico tiene una gran importancia en poltica exterior donde los smbolos son de
gran importancia.
Como estas delegaciones forman parte del SEAE, se encuentran bajo la autoridad del
Alto Representante. As por ejemplo, es el Alto Representante el encargado de decidir si
se abre o cierra una delegacin con el acuerdo del Consejo y de la Comisin. El Alto
Representante y la Comisin (cuando tiene competencia en ese mbito de acuerdo con
el artculo 221.2 del Tratado de Lisboa) dan las instrucciones que estiman oportunas a la
delegacin que ha de ejecutarlas bajo la responsabilidad del jefe de la delegacin.
El funcionamiento de cada delegacin es peridicamente evaluado por el secretario
general ejecutivo del SEAE.
Cuentan con personal del SEAE, encargado de la representacin y los aspectos
diplomticos, y con personal de la Comisin, encargado de la ejecucin de la
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cooperacin para el desarrollo descentralizada. El artculo 35.3 del Tratado de Lisboa,


prev tambin que las delegaciones realicen funciones de apoyo en la proteccin
diplomtica y consular de los ciudadanos europeos en terceros Estados, si los Estados
miembros se lo solicitan.
Cada delegacin cuenta con un jefe de la delegacin con autoridad sobre todos los
empleados que all trabajan. ste es responsable ante el Alto Representante de los
realizado por la delegacin y ha de asegurar la coordinacin con la accin exterior de la
UE y con los Estados miembros. A estos efectos, las delegaciones de la Unin celebran
semestralmente reuniones de coordinacin con todos los embajadores de los Estados
miembros. Dichas reuniones sern presididas por el jefe de delegacin o embajador de
la Unin.
VI.

Conclusin

El Tratado de Lisboa ha creado para la Unin Europea el diseo de una diplomacia


comn cuyo ejecutor es un Alto Representante que cuenta con el apoyo del SEAE. Esto
debera permitir a la Unin Europea ser un verdadero actor global. Sin embargo, no
podemos obviar que el SEAE, por s solo no ser suficiente para enfrentarse a los
nuevos retos de la comunidad internacional, pues ser imprescindible la voluntad de los
Estados y de las instituciones para conseguir que esto funcione.
El Parlamento a da de hoy, aun no se ha pronunciado sobre el reglamento financiero, el
reglamento de personal y las modificaciones al presupuesto de 2010, temas en los que
tiene poder de codecisin, lo har despus del verano y de que el Consejo haya
respaldado su posicin.
Bibliografa:

www.eeas.europa.eu

www.europarl.europa.eu

Balance de una dcada de paz y conflictos: tensiones y retos en el


sistema internacional. Anuario 2010-2011. Coordinadora: Manuela
Mesa
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Resolucin legislativa del Parlamento Europeo del 8 de julio de 2010


sobre la propuesta de decisin del Consejo que fija la organizacin y
el funcionamiento del SEAE.

Poltica Exterior julio agosto 2010 : Nace la diplomacia comn de la


UE, Francisco Aldecoa y Mercedes Guinea

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