POR QU DEBEN RECONOCERSE FACULTADES JURISDICCIONALES A LAS

RONDAS CAMPESINAS AUTNOMAS?

Juan Carlos Ruiz Molleda
rea de Acceso a la Justicia
Instituto de Defensa Legal

Lima, mayo de 2008

POR QU DEBEN RECONOCERSE FACULTADES JURISDICCIONALES A LAS

RONDAS CAMPESINAS?
PRIMERA PARTE
EL PROBLEMA: LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1993 GUARD SILENCIO SOBRE
LA FACULTAD DE ADMINISTRAR JUSTICIA DE LAS RONDAS CAMPESINAS
AUTNOMAS
1.1- El problema:
1.2.- De que Rondas Campesinas estamos hablando?
1.3.- La falta de acceso a la justicia de la poblacin rural en nuestro pas
1.4.- La falta de acceso a la justicia en las zonas rurales es incompatible con la
obligacin estatal de garantizar los derechos humanos
1.5.- La falta de acceso a la justicia de la poblacin rural viola el derecho a la
tutela judicial efectiva considerado por el TC ncleo duro de los derechos
fundamentales
SEGUNDA PARTE
RAZONES JURDICAS PARA RECONOCER DESDE EL DERECHO FACULTADES
JURISDICCIONALES A LAS RRCC
2.1.- Serias investigaciones jurdicas recientes dan cuenta que las RRCC son una
realidad en nuestro pas
2.2.- Las RRC son una solucin de la sociedad civil ante el problema de la falta de
acceso a la justicia
2.3.- Las RRCC como herramienta de la poblacin rural para ejercer y proteger
derechos constitucionales que el Estado debera tutelar
2.4.- Las RRCC son una respuesta organizada, democrtica y respetuosa de los
derechos fundamentales de la poblacin rural ante problema de la falta de de
acceso a la justicia
2.5.- El principio de primaca de la realidad exige reconocer facultades
jurisdiccionales a las RRCC
2.6.- El deber y la obligacin constitucional del Estado de garantizar el acceso a
la justicia de la poblacin rural y el doble carcter de los derechos fundamentales
2.7.- El Estado tiene un deber de accin positiva ante la falta de acceso a la
justicia y un deber de brindar oportunidades a la poblacin que sufre desigualdad
2.8.- La falta de acceso a la justicia de la poblacin rural genera un estado de
cosas inconstitucional
2.9.- El acceso a la justicia de la poblacin campesina se ha convertido hoy en
poltica de Estado
2.10.- El ejercicio de los derechos culturales no es monopolio de las comunidades
campesinas y nativas
2.11.- El constituyente desconoca la realidad de las rondas campesinas
2.12.- Las RRCC y las comunidades campesinas cumplen la misma funcin:
Organizar la vida en el campo
2.13.- La artificial diferenciacin entre las RRCC y las comunidades campesinas
2.14.- El artculo 149 de la Constitucin establece un trato discriminatorio entre
las RRCC y las comunidades campesinas, incompatible con el derecho
constitucional a la igualdad y a la no discriminacin
2.15.- Las diferentes propuestas de reforma de la Constitucin proponen
reconocer a las RRCC facultades jurisdiccionales
2.16.- Las propias RRCC han exigido se les reconozca funciones jurisdiccionales

2.17.- La Comisin de la Verdad y Reconciliacin ha recomendado el

reconocimiento de los mecanismos tradicionales de justicia alternativa
2.18.- La Corte Suprema ya se pronunci por el reconocimiento de las funciones
jurisdiccionales de las RRCC
2.19.- La CERIAJUS propuso que se reconozca a las RRCC facultades
jurisdiccionales
2.20.- El Congreso ha reconocido a las RRCC las mismas facultades que a las
comunidades campesinas a travs de la Ley 27908
2.21.- El derecho consuetudinario es fuente constitucional de derecho
TERCER PARTE
LA SOLUCIN: UNA (RE)INTERPRETACIN DEL ARTCULO 149 DESDE LA
CONSTITUCIN
3.1.- Comenzar por el principio: tomarse en serio la Constitucin
3.2.- Los mtodos de interpretacin constitucional
3.3.- La interpretacin literal del artculo 149
3.4.- Crtica a una interpretacin literal del artculo 149
Un presupuesto necesario: una adecuada concepcin de orden jurdico
3.5.- Insuficiencias de la interpretacin legal del 149 desde el artculo 1 de la
Ley 27908
3.6.- Las particularidades de la interpretacin constitucional: La Constitucin
como una realidad incompleta e inacabada
3.7.- La interpretacin constitucional inclusiva de las funciones jurisdiccionales
de las RRCC
Palabras finales: Efectos del reconocimiento de funciones jurisdiccionales de las
RRCC

Por qu debe reconocerse facultades jurisdiccionales a las

Rondas Campesinas?
Juan Carlos Ruiz Molleda
rea de Acceso a la Justicia
Instituto de Defensa Legal
El objetivo de este trabajo es demostrar por qu deben reconocerse, desde el
derecho, las facultades jurisdiccionales de las Rondas Campesinas denominadas
autnomas (RRCC en adelante) ante el aparente silencio y ambigedad del
artculo 149 de la Constitucin Poltica. El texto consta de tres partes, la primera
est dedicada a plantear y analizar el problema de la falta de acceso a la justicia
y sus graves consecuencias para el ordenamiento constitucional y para la
vigencia de los derechos fundamentales. La segunda parte desarrolla los
diferentes argumentos jurdicos que fundamentan el reconocimiento de
facultades jurisdiccionales a las RRCC. Finalmente, en la tercera parte, luego de
cuestionarse la interpretacin literal y aislada del artculo 149 de la Constitucin
y de analizarse la particularidad y el mtodo de la interpretacin constitucional,
se propone una interpretacin alternativa de dicha disposicin constitucional,
esta vez desde y conforme con la Constitucin Poltica.
PRIMERA PARTE
EL PROBLEMA: LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1993 GUARD SILENCIO
SOBRE LA FACULTAD DE ADMINISTRAR JUSTICIA DE LAS RONDAS
CAMPESINAS AUTNOMAS
1.1- El problema:
El artculo 149 de la Constitucin reconoce a las comunidades campesinas y
nativas con el apoyo de las rondas campesinas, facultades jurisdiccionales para
administra justicia en sus territorios. Sin embargo, no reconoce dichas facultades
a las rondas campesinas autnomas, a quienes asigna una labor de apoyo a las
comunidades campesinas. Para el artculo 149 las RRCC son una fuerza auxiliar
de las comunidades campesinas, una suerte de polica. Esto significa que
aparentemente, para el constituyente, las nicas RRCC que existen son las que
estn insertas y son parte de la estructura de la comunidad campesina,
desconociendo que existen RRCC autnomas, diferentes de las comunidades
campesinas, a lo largo del territorio de nuestro pas.
1.2.- De que Rondas Campesinas estamos hablando?
Una cuestin previa es la precisin terminolgica. Una de las primeras
constataciones a la que se llega al aproximarse a la experiencia de la justicia
comunal1, es la gran imprecisin terminolgica que existe, lo que genera
confusin no slo entre los mismos miembros de las autodefensas comunales,
sino en aquellos que sin pertenecer a ellas, trabajamos o tenemos alguna
relacin con ellas.

Entenderemos por justicia comunal a la facultad de administrar justicia que el artculo 149 les reconoce a las
autoridades de las comunidades campesinas y nativas con el apoyo de las rondas campesinas. En realidad son
varias las denominaciones que esta recibe. An cuando el artculo 149 habla de jurisdiccin especial en su
segunda parte, en este texto la denominaremos justicia comunal, vocablo que es el que siempre utilizamos en
nuestros artculos.

Varias son las denominaciones utilizadas: rondas campesinas, comits de

autodefensa comunal, o autodefensa comunal 2. En otros casos nos referiremos a
las rondas urbanas o a las autodefensas urbanas, autodefensas barriales y en
otros a los Comits de Autodefensa. El problema se da cuando todas estas
denominaciones se usan de forma indistinta. Para nosotros, no slo es un
problema de etiquetas, sino que cada uno de estos trminos, intenta dar cuenta
de experiencias y/o modelos de autodefensa substantivamente distintos 3. Es por
ello necesario definir y aclarar conceptos antes de entrar a analizar las facultades
jurisdiccionales de las RRCC.
Ms all de los distintos nombres utilizados, se pueden distinguir o agrupar en
cuatro las experiencias relacionadas de alguna manera a la justicia comunal con
perfiles ms o menos ntidos y con caractersticas que las diferencian: las rondas
campesinas, las comunidades campesinas y las comunidades nativas, las rondas
urbanas o autodefensa barrial y los comits de autodefensa.
Tenemos en primer lugar, a las rondas campesinas. Estas surgen por primera
vez en la sierra norte (Cajamarca, Piura, Lambayeque, San Martn, etc.) y fueron
formadas a partir de 1970. Las rondas campesinas son similares a las
comunidades campesinas, con la diferencia que estas surgen en regiones donde
en trminos generales no existen aquellas ni tradicin comunal. Esto establece
una diferencia sustancial, entre otras cosas pues no son rgano ni son parte de
una comunidad campesina, y en ese sentido no se benefician de la autonoma
que la ley le asigna a toda comunidad campesina, ni estn sometidas a la
estructura y a la matriz comunal.
Con cargo a luego profundizar lo enunciado anteriormente, tenemos en segundo
lugar a las comunidades campesinas con sus propias rondas campesinas
y a las comunidades nativas, reguladas por la legislacin sobre comunidades
campesinas y nativas. Son conocidas y se hacen llamar algunas veces Comits
de Autodefensa Comunal. Son organizaciones campesinas ubicadas
principalmente en la sierra sur andina y en algunas comunidades de la sierra
norte. Adquirieron mayor importancia a partir de la segunda mitad de la dcada
del 80 y responden a una experiencia comunal autnoma. Surgen para enfrentar
el abigeato y los conflictos internos.
A diferencia de las ronda campesinas autnomas de Cajamarca, los Comits de
Autodefensa Comunal constituyen rganos especializados de las comunidades
campesinas, y en consecuencia participan de la autonoma que la Constitucin
les asigna a dichas comunidades. Estas, por la propia Constitucin son
autnomas y en consecuencia no dependen de ninguna institucin, como la
Subprefectura, el Gobernador, la Polica, el Ejrcito, el Municipio, o algn partido
poltico. Slo dependen para tomar sus decisiones de la propia Asamblea de la
comunidad campesina. Finalmente, no son organizacin transitorias sino de
naturaleza permanente.
2

Por ejemplo, para el art. 4 del DECRETO SUPREMO N 077-92-DE, mediante el cual se aprueba el Reglamento
de Organizacin y Funciones de los Comits de Autodefensa, existen Rondas Campesinas, Rondas Nativas y
Colonas, Rondas Urbanas, Comits de Defensa Civil, Grupos de Seguridad y otras formas
3
El ejemplo ms reciente es el ocurrido en el texto de Steve Stern compilador de un texto reciente sobre la
violencia poltica en el Per. Aqu, un prestigioso autor de nombre Orin Starn, llama a los Comits de
Autodefensa o Comits de Defensa Civil, creados para enfrentar la subversin y surgidos en Ayacucho, rondas
campesinas que surgen para enfrentar el abigeato en Cajamarca. Ver Orin Starn, Senderos inesperados: las
rondas campesinas de la sierra sur central, en: Senderos inslitos del Per: guerra y sociedad, 1980-1995, IEPUNSCH, Lima, 1989, pg. 223, y sgts.

Las rondas urbanas o autodefensas barriales son grupos de personas

vecinas residentes en una urbanizacin o espacio urbano, que se organizan para
defenderse de la delincuencia y de la violencia urbana. Pueden o no ser
autnomas. Por lo general no tienen armas. Son organizaciones con vocacin de
permanencia y pueden y deberan funcionar en forma democrtica. Estas han
surgido en barrios perifricos de las grandes ciudades, donde la polica no puede
brindar seguridad y garantizar la tranquilidad pblica y la represin de la
delincuencia.
Los Comits de Autodefensa ms conocidos como CADs- o Comits de
Defensa Civil4, son grupos de pobladores fundamentalmente rurales, incluso
campesinos, asesorados, organizados y entrenados por las Fuerzas Armadas.
Dependen en su organizacin y funcionamiento de la regin militar
correspondiente, segn su norma especfica. Surgen para enfrentar el terrorismo,
el narcotrfico y en menor medida, la delincuencia. Tienen armas y son de
naturaleza transitoria. Internamente, tienden a reproducir la estructura jerrquica
de las instituciones militares. Una posible explicacin de esto, podra estar
tambin en la naturaleza de los enemigos que enfrenta, como son los grupos
subversivos o el propio narcotrfico. Esto los obliga a tener una estructura ms
compacta y disciplinada, de lo contrario no son funcionales.
A continuacin se presenta un cuadro en donde, de manera esquemtica,
ordenamos estas experiencias. Como posteriormente podr apreciarse, no
existen experiencias de justicia comunal qumicamente puras, capaces de
ceirse indubitablemente a una de estas categoras y con diferencias ntidas y
precisas. La realidad es siempre ms compleja. Lo que encontraremos son
combinaciones y en consecuencia acentos. En todo caso, estas cuatro
experiencias sirven para comenzar a aclarar y a entender las diferentes prcticas
de autodefensa5.
RONDAS CAMPESINAS

COMUNIDADES
CAMPESINAS Y NATIVAS
Cusco, Puno, Apurmac

AUTODEFENSA BARRIAL
O RONDAS URBANAS
Barrios populares en las
ciudades

COMITS
DE
AUTODEFENSA
Ayacucho, Huancavelica,
Huanuco.
Surgen para enfrentar el
terrorismo,
el
narcotrfico
y
pacificacin
en
colaboracin
con
las
Fuerzas
Armadas
y
Polica Nacional.
Dependen de la Regin
Militar, es decir estn
subordinadas
a
las
Fuerza Armadas.

LUGAR

Cajamarca,
Piura,
San
Martn, Piura, Ancash, etc

OBJETIVO

Surgen para enfrentar el

abigeato, la delincuencia y
los conflictos internos.

Surgen para enfrentar el

abigeato, la delincuencia
y los conflictos internos.

Surgen para enfrentar la

delincuencia
y
la
violencia urbana

AUTONOMIA

Deben ser autnomas. No

dependen
de
ninguna
institucin ni funcionario
pblico,
como
la
Subprefectura,
los
Gobernadores, la Polica, el
Ejrcito, el Municipio, o
partido poltico. Con estas
autoridades e instituciones
tienen una relacin de
coordinacin entre iguales.

Deben ser autnomas.

No dependen de ninguna
institucin,
como
la
Subprefectura,
los
Gobernadores, la Polica,
el Ejrcito, el Municipio,
o partido poltico. Con
estas
autoridades
e
instituciones tienen una
relacin de coordinacin,
es decir de igualdad.

ORGANO
SUPERIOR

Asamblea de Ronderos

MATRIZ
ORGANIZATIVA

Por lo general existen en

lugares donde no existen
comunidades campesinas,

Deben ser autnomas.

No dependen de ninguna
institucin ni funcionario
pblico,
como
la
Subprefectura,
los
Gobernadores, la Polica,
el Ejrcito, el Municipio,
o partido poltico. Con
estas
autoridades
e
instituciones tienen una
relacin de coordinacin
entre iguales.
Dependen
de
la
Asamblea
de
la
Comunidad Campesina.
La RRCC constituye un
Comit Especializado de
la
Comunidad

Slo
depende
la
asamblea de Vecinos.

Regin Militar

Son
un
personas
residentes

Son
un
grupo
de
pobladores, asesorados,
organizados
y

grupo
de
vecinas
en
una

Sobre el punto se puede revisar el tabajo de Orin Starn, Senderos inesperados: las rondas campesinas de la
sierra sur central, en: Senderos inslitos del Per: guerra y sociedad, 1980-1995, IEP-UNSCH, Lima, 1989, pg.
223, y sgts.
5
La gran mayora de los miembros de estas experiencia, no son conscientes de las especificidad de cada una
de ellas, menos an tienen una idea precisa y jurdica del marco normativo de estas.

sino pequeos propietarios

RELACIN
CON
LA COMUNIDAD
CAMPESINA

Funcionan
fuera
de
la
estructura de la comunidad
campesina

urbanizacin o barrio
organizadas.
No usan armas de fuego, No usan armas de fuego,
sino
pitos,
linternas, sino
pitos,
linternas,
espejos, etc.
espejos, etc.
Permanente. Porque es Permanentes. Porque es
voluntad y necesidad de voluntad y necesidad de
la
Comunidad los vecinos.
Campesina.
Funciona dentro de la Funciona en un barrio de
estructura
de
la una ciudad fuera de una
comunidad campesina.
comunidad campesina.

CONTEXTO
GEOGRFICO
PERSONERA
JURIDICA
ESTRUCTURA
Y
TOMA
DE
DECISIONES

Rural

Rural

Urbano

Son
la
autodefensa
promovida
por
las
Fuerzas
Armadas.
Pueden ser rurales o
urbanas.
Rural

Asociacin Civil

Comunidad Campesina

Asociacin Civil

Regin Militar

Democrticamente

Democrticamente

Debe
democrticamente

USO DE ARMAS
DURACIN

No usan armas de fuego,

sino
pitos,
linternas,
espejos, etc.
Permanente.
Porque
es
voluntad y necesidad de la
Ronda Campesina.

Campesina.

ser

entrenados por las FF.AA.

Usan armas de fuego.
Transitorios
provisionales.

Tienen una estructura

jerrquica y/o militar.

1.3.- La falta de acceso a la justicia de la poblacin rural en nuestro pas

Uno de los principales problemas del sistema de justicia en el pas es la falta de
acceso a ella de la poblacin rural. En efecto, existen un conjunto de
documentos, algunos de los cuales son oficiales, que dan cuenta de la falta de
acceso a la justicia de gruesos sectores de la poblacin, sin ofrecer, sin embargo,
investigaciones e informacin objetiva de respaldo 6. Quiz el mejor y ms
reciente ejemplo de ello sea el documento elaborado por la Comisin Especial de
Reforma Integral de la Administracin de Justicia. Se puede leer en el documento
final del Grupo de Trabajo de Acceso a la Justicia 7 de la CERIAJUS8 que el
principal problema de la justicia en el Per son sus serias limitaciones al acceso
universal de los ciudadanos a la justicia 9.
No es el nico caso, la 28 Poltica de Estado del Documento Final aprobado en el
marco del Acuerdo Nacional, reconoce de manera tcita la falta de acceso a la
justicia de la poblacin y la importancia de dar solucin a la misma, a tal punto
que hace de ella una pieza importante de la poltica de estado en materia de
justicia. Este texto es significativo porque expresa cierto consenso de los
representantes no slo del Estado y del gobierno si no de todas las fuerzas
polticas y sociales del pas.

Sin embargo, un primer problema que debemos sortear cuando se aborda esta problemtica, es la ausencia
de diagnsticos objetivos que nos permitan contar con un punto de partida claro y preciso. Es el caso por
ejemplo de un documento elaborado por el PNUD titulado de la exclusin a la confianza, donde se da un
porcentaje de la poblacin que no tiene acceso a la justicia: aproximadamente un tercio de la poblacin
peruana no pueden acceder a la justicia, no obstante, no se dice la fuente de respaldo de ella. Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo. De la exclusin a la confianza, mediante el acceso a la justicia. Informe
revisado Misin Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Per PNUD - Ministerio de Justicia, Julio 2001,
pg. 8. Ver www.justiciaviva.org.pe. Finalmente, como no hay informacin, una fuente supletoria que nos puede
ayudar a dimensionar la pobreza son las cifras de pobreza y extrema pobreza que el INEI maneja. Segn las
cifras del Instituto Nacional de Estadsticas e Informtica, entre los aos de 2004 a 2006, la pobreza disminuy
ms de cuatro puntos y paso de 48,6% a 44.5%, ver: Diario El Comercio, 20/07/07, pg. A8. Segn esta cifra, en
relacin con la incidencia de la pobreza segn mbitos geogrficos en el ao 2006, el 69.3% de la pobreza total
se concentraba en zonas rurales y el 31.2% en zonas urbanas. De ella, el 28.7% estan en la costa, 63.4 en la
sierra y 56.6% en la selva. Finalmente, en relacin con la pobreza extrema, esta se encuentra en el 4.9% de la
poblacin urbana y en el 37.1% en la poblacin rural.
7
Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia, el cual puede ser revisado en la siguiente
pgina Web: http://www.justiciaviva.org.pe/ceriajus/archivos/plan.pdf, pgina 88 y siguientes.
8
Ibdem.
9
CERIAJUS. Plan Nacional para la Reforma de la Administracin de Justicia, Impreso, Lima, 23 de abril de 2004,
pg. 83.

Vigsimo Octava Poltica de Estado

Plena Vigencia de la Constitucin y de los Derechos Humanos y Acceso a
la Justicia e Independencia Judicial
Nos comprometemos a garantizar el acceso universal a la justicia, la
promocin de la justicia de paz y la autonoma
Existe adems el Informe Final del Acuerdo Nacional por la Justicia 10 (ANJ), el cual
reitera la preocupacin acerca de la falta de acceso a la justicia sin aportar
informacin y diagnsticos serios sobre dicha realidad. Como sabemos el ANJ fue
una iniciativa del en aquel entonces, Presidente del Poder Judicial, Hugo Sivina
Hurtado, que cont con el apoyo de la Sala Plena de la Corte Suprema 11. El
Informe Final del Acuerdo Nacional por la Justicia, contiene el texto Polticas de
estado para el cambio estructural en el Poder Judicial. En dicho documento, se
hace referencia al Acceso a la Justicia y a medidas concretas para garantizarlo. El
texto seala como objetivo:
Movilizar activamente los recursos del Estado y la sociedad para
garantizar que todas las personas en el Per cuenten con efectivo acceso
a los recursos judiciales y a los medios alternativos de resolucin de
conflictos, a fin de que stos protejan efectivamente los derechos de
todos.
Luego en la parte de fundamentacin de este objetivo, el ANJ seala que:
El acceso a la justicia es un derecho humano y condicin indispensable
para la realizacin de todos los dems derechos humanos. Cumple una
valiosa funcin protectora en favor de las personas que sufren pobreza,
indefensin, exclusin, marginacin o discriminacin. Vastos sectores de la
poblacin se encuentran imposibilitados de acceder al aparato judicial, lo
cual genera una constante demanda de reversin de esta situacin
En relacin con las causas de la falta de acceso a la justicia seala:
i) el alto costo y la complejidad de los procesos judiciales; ii) la falta de
conocimiento de la poblacin respecto de sus derechos en el sistema de
justicia; y iii) la exclusin y discriminacin hacia ciertos sectores
especialmente vulnerables, como las mujeres, los indgenas y los menores
de edad desprotegidos, quienes se ven especialmente impedidos de
acceder a una justicia pronta y eficaz. Es consenso manifiesto la idea
de que la falta de acceso a la justicia conduce a una elitizacin
de la misma, en tanto solo aquellos que pueden cubrir sus costos
acceden a ella. Se hace necesaria una poltica de equidad, que permita a
10

Para mayor informacin sobre la propuesta del Acuerdo Nacional por la Justicia ver la siguiente direccin
electrnica: http://www.justiciaviva.org.pe/acuerdo.htm. Para ver la propuesta del Acuerdo Nacional por la
Justicia revisar: http://www.justiciaviva.org.pe/otros/2004/informefinal.doc. El ANJ tuvo como objetivo central,
proponer al pas un amplio debate regional y nacional para la generacin de Polticas Pblicas relativas al Poder
Judicial. Se propuso la bsqueda de consensos con la misma sociedad civil, para discutir en forma abierta,
transparente y descentralizada la reestructuracin judicial y, en esa va, el tipo de justicia que se quiere tener
de cara al futuro, en una sociedad moderna y democrtica. Para ello, se plante difundir entre los magistrados y
ciudadanos las propuestas realizadas por la Comisin de Reestructuracin del Poder Judicial; recoger y
sistematizar las iniciativas ciudadanas en todo el pas relativas al cambio de la justicia, a fin de procesarlas para
alcanzar el Acuerdo Nacional por la Justicia; y promover y consolidar una alianza estratgica entre el Poder
Judicial y la sociedad civil, que permita implementar en forma sostenida las polticas judiciales del Estado.
11
Estuvo a cargo del Grupo Impulsor por el ANJ, que estaba compuesto por los Doctores Marcial Rubio, Oscar
Schiappa, Mara del Pilar Tello, Diego Garca Sayn y Ral Ferrero Costa. Constituy un esfuerzo complementario
a la Comisin Especial de Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS), y conjuntamente con
ella, representan pilares fundamentales para el cambio de la justicia.

quienes tienen menos recursos acceder a una justicia gratuita y de

calidad, adems de facilitar el acceso de quienes sufren una mayor
vulneracin de sus derechos ciudadanos. Las adecuadas condiciones de
acceso a la justicia son fundamentales para la convivencia social y el
desenvolvimiento econmico del pas. Un gran sector de la poblacin se
encuentra privado de proteccin judicial efectiva, no goza de adecuadas
condiciones de acceso a la justicia, razn por la cual la vigencia efectiva de
sus derechos resulta en gran medida ilusoria. La tarea de crear esas
condiciones no puede quedar relegada dentro de las polticas sociales y los
procesos de reforma judicial. (Resaltado nuestro)
La importancia de un documento como este radica en que institucionalmente los
propios jueces son quienes estn reconociendo que se encuentran ante rganos
que ejercen jurisdiccin, que imparten justicia. Son los propios jueces, quienes
reconocen que son formas comunitarias de justicia, son ellos quienes hablan de
jurisdiccin especial12.
1.4.- La falta de acceso a la justicia en las zonas rurales es incompatible
con la obligacin estatal de garantizar los derechos humanos
La situacin de la falta de acceso a la justicia de la tercera parte de la poblacin
es absolutamente incompatible con los derechos, valores y principios que
inspiran y sustentan la Constitucin Poltica. Esta situacin de indefensin,
violenta en primer lugar el artculo 44 de la Constitucin que seala que es
deber primordial del Estado garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos. Esta norma no es si no una concrecin y manifestacin del artculo 1
de la Constitucin, cuando seala que La defensa de la persona humana y el
respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado.
Como es sabido, el Estado cumple con esta funcin de proteccin de derechos a
travs, entre otras cosas, de la proteccin judicial que brinda el sistema de
administracin de justicia en cuya cabeza se encuentra el Poder Judicial. Sin
embargo, para la tercera parte de la poblacin, esta proteccin no es efectiva ni
concreta. Esta situacin afecta el principio de justicia, tambin contenido en el
artculo 44 de la Constitucin y en el artculo 139 inciso 3 del mismo cuerpo
normativo, que consagra el derecho y al mismo tiempo el principio de la tutela
judicial efectiva13, una de cuyas manifestaciones es el derecho de acceso al
rgano jurisdiccional o de acceso a la jurisdiccin.
La causa de esta falta de acceso a la justicia se encuentra en la situacin de
discriminacin por razn cultural y lingstica, econmica y social de los sectores
rurales del pas. La poblacin del campo es excluida del acceso a la justicia
porque tiene otras costumbres y habla otro idioma. Tratar de manera desigual a
los iguales es tan discriminatorio como tratar igual a los desiguales. Asimismo, la
poblacin del campo es discriminada de la justicia, porque no tiene dinero para
acceder a una defensa profesional ante los tribunales. Todo ello a su vez genera
una discriminacin social que se manifiesta en el racismo de los operadores del
sistema de justicia estatal en contra de la poblacin rural.

12

Quiz uno de los trabajos ms amplios en nuestro medio que sobre acceso a la justicia se ha realizado es el
de Beatriz Meja., titulado Investigacin sobre acceso a la justicia en el Per. Beatriz Mejia, Investigacin sobre
acceso a la justicia en el Per en: AAVV Acceso a la Justicia y Equidad, Banco Interamericano de Desarrollo
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, 200, pgs. 249 y sgts.
13
Francisco Chamorro Bernal, La tutela judicial efectiva, Bosch, Barcelona, 1994, pg. 17.

Este trato discriminatorio, viola de manera flagrante el artculo 2 inciso 2 de la

Carta Poltica cuando seala que toda persona tiene derecho a la igualdad ante
la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma,
religin, opinin, condicin econmica o de cualquiera otra ndole. De igual
manera se violan los derechos contenidos en el artculo 139, inciso 16 cuando
seala como principios de la funcin jurisdiccional a la gratuidad de la
administracin de justicia y de la defensa gratuita para las personas de escasos
recursos; y, para todos, en los casos que la ley seala.
1.5.- La falta de acceso a la justicia de la poblacin rural viola el derecho
a la tutela judicial efectiva considerado por el TC ncleo duro de los
derechos fundamentales
El incumplimiento del Estado de garantizar mecanismos adecuados de proteccin
de derechos, viola el derecho de acceso al rgano jurisdiccional, el cuala a su vez
es concrecin y manifestacin del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido
en la Constitucin.
Para la doctrina, la tutela judicial efectiva es uno de los derechos fundamentales
de las personas que se encuentra ntimamente vinculado con su posibilidad de
acceder a la justicia y preservar su libertad 14. Para Csar Landa, actual presidente
del Tribunal Constitucional (en adelante TC), el derecho a la tutela judicial es un
derecho fundamental que junto con el debido proceso se incorpora al contenido
esencial de los derechos fundamentales, como elemento del ncleo duro de los
mismos, permitiendo de esa manera que a un derecho corresponda siempre un
proceso y que un proceso suponga siempre un derecho; pero, en cualquiera de
ambos supuestos su validez y eficacia lo define su respeto a los derechos
fundamentales15.
Para el TC, en pacfica jurisprudencia 16, la tutela judicial efectiva es un derecho
constitucional de naturaleza procesal en virtud del cual toda persona o sujeto
justiciable puede acceder a los rganos jurisdiccionales, independientemente del
tipo de pretensin formulada y de la eventual legitimidad que pueda o no,
acompaarle a su petitorio17. Con la tutela judicial efectiva no solo se persigue
asegurar la participacin o acceso del justiciable a los diversos mecanismos
(procesos) que habilita el ordenamiento dentro de los supuestos establecidos
para cada tipo de pretensin, sino que se busca garantizar que, tras el resultado
obtenido, pueda verse este ltimo materializado con una mnima y sensata dosis
de eficacia 18.

14

Luis Marcelo Bernardis. La Garanta Procesal del debido proceso. Biblioteca Universitaria de Derecho Procesal.
Cultural Editores S.A. Lima. 1995. Pg. 412.
15
Csar Landa. Derecho Fundamental al Debido Proceso y a la Tutela jurisdiccional. En: Pensamiento
Constitucional N 8, ao VIII. PUCP-MDC, Lima, 2001, pg. 446.
16
Ver Sentencia 08123-2005-HC/TC, f.j. 6, Mientras que la tutela judicial efectiva supone tanto el derecho de
acceso a los rganos de justicia como la eficacia de lo decidido en la sentencia, es decir, una concepcin
garantista y tutelar que encierra todo lo concerniente al derecho de accin frente al poder-deber de la
jurisdiccin, el derecho al debido proceso, en cambio, significa la observancia de los derechos fundamentales
esenciales del procesado, principios y reglas esenciales exigibles dentro del proceso como instrumento de tutela
de los derechos subjetivos. El debido proceso tiene a su vez, dos expresiones: una formal y otra sustantiva; en
la de carcter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas,
tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa, la
motivacin; en su faz sustantiva, se relaciona con los estndares de justicia como son la razonabilidad y
proporcionalidad que toda decisin judicial debe suponer.
17
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N. 763-2005-PA/TC, f.j. 6.
18
Ibdem.

La falta de acceso a la justicia implica una vulneracin del derecho a la tutela

jurisdiccional19 contenido en el 139 inciso 3 de la Constitucin:
Artculo 139. Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:
() 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Como podemos apreciar, existe la obligacin material por parte del Estado de
proveer la prestacin de un servicio de justicia a la poblacin en general,
obligacin que no se agota en la regulacin normativa pertinente, sino que yendo
ms all, se materializa en la exigencia de poner a disposicin de la poblacin los
recursos efectivos necesarios para resolver sus conflictos.
La conclusin no puede ser ms evidente y es que esta situacin de indefensin
y desproteccin de la poblacin rural es absolutamente incompatible con los
derechos, valores y principios contenidos en la Constitucin Poltica. La Carta
Poltica exige una respuesta pronta y efectiva. A estas alturas del debate y de la
discusin, no basta con sealar que el artculo 149 ha omitido pronunciarse
sobre las RRCC autnomas, son necesarias acciones concretas para garantizar los
derechos de la poblacin rural que vive en las zonas donde existen las RRCC.
SEGUNDA PARTE
RAZONES JURDICAS PARA RECONOCER
FACULTADES JURISDICCIONALES A LAS RRCC

DESDE

EL

DERECHO

2.1.- Serias investigaciones jurdicas recientes dan cuenta de que las

RRCC son una realidad en nuestro pas
Recientes investigaciones20 realizadas por un equipo profesional del Instituto de
Defensa Legal encabezado por el prestigioso jurista alemn Hans Jurgen Brandt,
con grupos indgenas de Ecuador y Per, poblaciones indgenas entre las que se
encontraron RRCC autnomas como las de Cajamarca, han documentado el
funcionamiento de las RRCC autnomas.
Sobre las RRCC de Cajamarca la investigacin recogi informacin de Chota, San
Marcos, Cutervo, Bambamarca y Celendn, y encontr, por ejemplo, que los
principales conflictos que las RRCC resuelven son de tipo patrimonial y en mucho
menor medida de tipo penal 21. A nivel de mecanismos de solucin de conflictos,
19

El contenido del derecho a la tutela judicial ha sido desarrollado en parte por el artculo 4 del Cdigo Procesal
Constitucional. Segn esta norma Se entiende por tutela procesal efectiva aquella situacin jurdica de una
persona en la que se respetan, de modo enunciativo, sus derechos de libre acceso al rgano jurisdiccional, a
probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdiccin
predeterminada ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtencin de una
resolucin fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir
procesos fenecidos, a la actuacin adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales y a la
observancia del principio de legalidad procesal penal.
20
Hans Jurgen Brandt y Roco Franco Valdivia, Justicia Comunitaria en los Andes: Per y Ecuador. El tratamiento
de conflictos, Instituto de Defensa Legal, Lima, 2006. Fueron tres las investigaciones realizadas con el apoyo de
varias instituciones (Instituto de Defensa Legal, Servicios Educativos Rurales SER, Asociacin Paz y Esperanza,
Vicara de Solidaridad - Prelatura de Sicuani, Vicara de Solidaridad de la Prelatura de Ayaviri, CIDES de Ecuador
InWent), se trabaj con 4 grupos: Grupo Campesino Castellano: Rondas campesinas de Cajamarca (Per), Grupo
Campesino Quechua: Comunidades Campesinas y Rondas Campesinas de zonas quechuas de Cusco y Puno
(Per), Grupo Indgena Kichwa: Comunidades Indgenas kichwas de Cotopaxi, Loja y Chimborazo (Ecuador),
Grupo Nativo Awajun: Comunidades nativas awajun de San Martn. La primera investigacin tuvo como objetivo
caracterizar la demanda que recibe el fuero comunal y las modalidades de respuesta y como preguntas
complementarias: Cul es la lgica de intervencin en el fuero comunal y las diferentes prcticas de justicia
comunitaria?, pertenecen a una cultura jurdica comn? La muestra fue de 133 comunidades y de 802 casos
registrados en actas, y el periodo de la muestra fue de enero 2002 a diciembre 2003.
21
Hans Jurgen Brandt, op. cit., pg. 175.

es interesante que en el caso de las rondas campesinas sea la conciliacin y no la

imposicin de una sancin por un tercero, la forma recurrida en la mayora de
casos22. En segundo lugar est la transaccin y al final la decisin comunal. Es
interesante constatar que a pesar de que las rondas tienen mucha legitimidad
social y coercin es la conciliacin el mecanismo de solucin.
En relacin con la partes en la solucin, la investigacin seala que an
encontrndose ante un mayoritario uso de la conciliacin, la autoridad comunal
juega un papel fundamental en la justicia comunal impartida por las rondas
campesinas. Sobre el tipo de solucin, se advierte que la reparacin y la sancin
son importantes a la hora de administrar justicia. Es decir, existe una
preocupacin por la victima y al mismo tiempo un inters en la sancin del
infractor.
En relacin a los sujetos obligados, se puede apreciar que la autoridad comunal
juega un papel fundamental en la solucin de los casos, es decir, una vez
establecida la sancin y/o reparacin no se olvida del caso sino que le da
seguimiento. A nivel de clusulas de aseguramiento, se ha encontrado que existe
una especial preocupacin por asegurar la eficacia de la justicia comunal, es
decir, por el efectivo cumplimiento de la sancin y de la reparacin impuesta. Por
ultimo, al analizar los tipos de clusulas, se aprecia que existe una elevada
legitimidad de la justicia comunal en la poblacin y un respeto a las sanciones
por ella impuestas. Es decir, no se les amenaza con enviarlos a la justicia
ordinaria sino con recurrir a la sancin a cargo de la propia comunidad.
Las conclusiones de esta investigacin son bastante ilustrativas 23. Sealan, por
ejemplo, los autores que a) hay una demanda especfica para resolver sus
conflictos dentro de la gama de sus valores y normas, b) que las soluciones no
son arbitrarias, sino que obedecen a una racionalidad, c) El tipo de conflicto
influye en el tipo de respuesta, d) Se trata de una justicia conciliadora, pero no es
su nico horizonte, y e) Las justicia comunitaria cuenta con recursos efectivos
para la proteccin de las mujeres contra la violencia, actualmente
desaprovechados24.
2.2.- Las RRC son una solucin de la sociedad civil ante el problema de
la falta de acceso a la justicia
Las RRCC no son una teora o una construccin acadmica, son una realidad en
miles de caseros y zonas rurales a lo largo de todo el territorio de nuestro pas 25.
22

Ibdem., pg. 177.

Ibdem, pgs. 207 y sgts..
24
No es la nica investigacin de estos autores. Hay dos investigaciones ms que vale la pena leer, la primera:
Hans Jurgen Brandt y Roco Franco Valdivia, Justicia Comunitaria en los Andes: Per y Ecuador. Normas, valores y
procedimientos en la justicia comunitaria, Instituto de Defensa Legal, Lima, 2007; y la segunda: Jaime Vintimilla,
Milena Almeida Mario y Remigia Saldaa Abad, Justicia Comunitaria en los Andes: Per y Ecuador. Derecho
Indgena, conflicto y justicia comunitaria en comunidades kichwas del Ecuador, Instituto de Defensa Legal, Lima,
2007. un trabajo reciente sobre las Rondas de Cajamarca puede encontrarse en: Paula Muoz y ngela Acevedo,
La justicia local en Chota y San Marcos, Cajamarca, Projur, Lima, 2007.
25
Ver por ejemplo, CANAL CCARHUARUPAY, Jos, Jueces Andinos. Rondas Campesinas, Administracin de
Justicia en el Valle de Vilcanota, Urcos. Editorial e imprenta Pozo, 2001, Cusco; ESTELA DIAZ, Rolando,
Reconzcase a las Rondas Campesinas. Experiencia de Rondas en Bambamarca. SER, 1990, Lima; GIGLITZ,
John, Decadencia y Supervivencia de las Rondas Campesinas del Norte del Per. En Debate Agrario. N 28.
1999; YRIGOYEN RAQUEL, Apuntes sobre el artculo 149 de la Constitucin Peruana: Alcances, lmites,
consecuencias y retos. Deshaciendo Entuertos, N 3 4 de octubre, Lima, Per, 1994; YRIGOYEN RAQUEL,
Pautas de coordinacin entre el derecho indgena y el derecho estatal. Fundacin Mirna Mack, Guatemala, 1999;
YRIGOYEN RAQUEL, Hacia un reconocimiento pleno de las Rondas Campesinas y pluralismo legal. En: Alpanchis
N 59/60 (2002), Volumen I, Cusco, Instituto de Pastoral Andina; MRQUEZ, Jaime, Ronderos: los ojos de la
noche. Manual para promotores de Rondas Campesinas. Instituto de Defensa Legal, Lima, 1999; STARN, Orin,
23

El derecho y la Constitucin Poltica no crearon a las RRCC, las reconocieron.

Ellas surgieron como una respuesta de la sociedad civil organizada ante la
ausencia o la dbil presencia del Estado en su rol de protector y garante de la
plena vigencia de los derechos constitucionales. Las RRCC constituyen una
respuesta organizada, democrtica y respetuosa a los derechos humanos 26 ante
la situacin de indefensin, que nada tiene que ver con los linchamientos y los
ajusticiamientos.
Ciertamente, esta afirmacin no busca cerrar los ojos ante los excesos de las
RRCC cuando administran justicia. Esto es una realidad, que duda cabe, sin
embargo, al comparar la realidad actual con lo que ocurra hace 20 aos,
rpidamente se advierte que hay un lento proceso de aprendizaje de que los
derechos humanos deben ser respetados. En unos casos se encontrarn lderes
comunales que luego de procesos de reflexin y capacitacin impulsados por
instituciones de la Iglesia catlica - evanglica - y ONGs, y luego de un proceso
de reflexin del informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, han
descubierto que la violencia es inconducente, que nada bueno se pude lograr con
ella. Otros lderes en cambio quiz los ms- simplemente han tomado conciencia
que an cuando no creen en los derechos humanos, al violarlos en el ejercicio de
las facultades de administracin de justicia, sern procesados y eventualmente
sancionados penalmente, y que sern muy limitadas sus posibilidades de
defensa judicial, pues las violaciones no tienen cobertura legal y menos
constitucional. En todo caso, sea por conviccin como en el primer caso o por
estrategia, los lderes comunales, saben que no deben violar los derechos
fundamentales. No se trata de idealizar a las RRCC, sino de ser objetivos y de
valorar en su contexto, las particulares circunstancias en que actan.
Ciertamente, cuando hay excesos o conductas delictivas de las autoridades
comunales, estas no obedecen a un espritu perverso y demonaco presente en
las RRCC. No se trata de seres que buscan deliberadamente la tortura y la
violacin derechos humanos. Ejercer la justicia es ejercer el poder y ste llega
hasta donde encuentra lmites y controles, si no hay mecanismos de contrapeso,
el poder tiende a abusar, tan igual como ocurre con la polica y con todo aquel
que lo detenta. Es aqu donde reside la causa de los excesos y no en el hecho de
ser ronderos. Si esta es la causa, entonces carece de sentido disolver una ronda
ante un exceso como carece de sentido disolver la polica ante un acto de tortura
en una comisara. Lo que hay que hacer, es dotar a la justicia comunal de las
garantas suficientes a favor del justiciable.
2.3.- Las RRCC como herramienta de la poblacin rural para ejercer y
proteger derechos constitucionales que el Estado debera tutelar

Senderos inesperados: las rondas campesinas de la sierra sur central, en: Senderos inslitos del Per: guerra y
sociedad, 1980-1995, IEP-UNSCH, Lima, 1989; PEA, Antonio, Justicia Comunal en los Andes: El Caso
Calahuyo. Fondo Editorial de la PUC. Lima. 1998; PEA, Antonio, La otra justicia: A propsito del artculo 149 de
la constitucin peruana. Pluralismo Jurdico en el Per. En deshaciendo entuertos. N 3 4. IPRECON. 1994.
26
Esto no significa desconocer la existencia de graves violaciones a los derechos humanos en el ejercicio de la
justicia comunal de manera excepcional. La posibilidad de exceso esta presente en todo aquel que ejerce el
poder. Cuando ello ocurra, estas conductas deben ser sancionadas con severidad y de acuerdo a las normas
legales y penales vigentes.

Un discurso que es muy repetido por algunos medios de comunicacin local y

regional, y algunos sectores interesados, es que las RRCC son violadoras de
derechos humanos. Ciertamente, han habido excesos, antes ms que ahora,
sin embargo, al analizar con detenimiento, podr observarse que en
realidad la poblacin rural que no tiene acceso a la justicia es
sistemticamente vctima de violaciones a un conjunto de derechos
humanos. Y es que las RRCC son una herramienta de la poblacin rural que
vive en las zonas donde estas existen para ejercer y poner en prctica los
derechos fundamentales que la Constitucin les ha reconocido, pero cuya
vigencia y efectividad el Estado no es capaz de garantizar.
Antes que violar derechos, la poblacin que forma las RRCC es vctima de toda
una cadena de violaciones a los derechos humanos tanto por los abigeos como
por el Estado. Los abigeos, principal enemigo de la poblacin rural, cuando
atacan roban, golpean y matan cuando se les opone resistencia, es decir, violan
los siguientes derechos constitucionales: derecho a la propiedad (art. 2.16),
derecho a la vida (art. 2.1), derecho a la integridad fsica, psquica y moral (art.
2.1), derecho a la seguridad y a la tranquilidad pblica (art. 2.22), etc. El Estado
por su parte, con su indiferencia que se traduce en desproteccin de la poblacin
por parte del Estado, viola los siguientes derechos: derecho a la proteccin del
estado ante la violacin de derechos y principios constitucionales (art. 44),
derecho a la identidad cultural y a la preservacin de las costumbres (art. 2.19),
derecho a la igualdad y a la no discriminacin (art. 2.2).
No es este el nico supuesto en que el Estado viola los derechos de la poblacin
rural que luego se organiza en RRCC. La represin penal y el hostigamiento por
parte de algunas autoridades polticas y del sistema penal, contra los miembros
de las RRCC, cuando estas se organizan para enfrentar y sancionar a los abigeos,
tambin genera violaciones a derechos constitucionales. Se viola el derecho a la
proteccin judicial estatal (art. 44), el derecho a la jurisdiccin especial de las
propias comunidades campesinas (art. 149), el derecho a la asociacin (art.
2.13), el derecho a la legtima defensa (art. 2.23), el derecho a la participacin en
los asuntos pblicos (art. 2.17), el derecho a que sean sus propias autoridades
las que impartan justicia (art. 149), el derecho a juzgar los delitos y faltas segn
sus propias costumbres (arts. 8 y 9 del Convenio 169 de la OIT 27), el derecho a
aplicar sanciones distintas y alternativas (art. 9.1 del Convenio 169 de la OIT), el
derecho a la autonoma de la comunidad campesina (art. 89), el derecho a la
consulta (art. 6.1 del Convenio 169 de la OIT), el derecho a organizarse en
autodefensas comunales y rondas campesinas (art. 149), el derecho a la no
discriminacin (art. 2.2), el derecho a la proteccin del estado ante la violacin
de derechos y el derecho a la identidad cultural y a la preservacin de las
costumbres (art. 2.19).

27

ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Convenio N. 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
Independientes, Costa Rica, 1989. Fue aprobado e incorporado a la legislacin nacional mediante resolucin
legislativa N. 26253, publicada el 2 de diciembre de 1993.

Como puede vislumbrarse, las RRCC son un instrumento para defender derechos.
Las RRCC no hacen otra cosa que ejercer un conjunto derechos humanos
fundamentales, contenidos tanto en la Constitucin Poltica como en
diferentes instrumentos de proteccin internacional de los derechos
humanos, firmados y ratificados por el Estado Peruano. Las rondas
campesinas y la justicia comunal han surgido como un instrumento para
garantizar la proteccin, la vigencia y el ejercicio de un conjunto de
derechos fundamentales consagrados por nuestra Carta Poltica, ante la
ausencia del Estado. En efecto, frente al robo de ganado por parte de los
abigeos, la RC sirve para proteger el derecho de propiedad de los
campesinos. Frente a las golpizas y hasta los asesinatos realizados por los
abigeos, oponerse a sus robos e intentar defender su ganado, la RC sirve
para tutelar el derecho a la vida, a la salud, y a la integridad psquica y
fsica. Incluso, muchas veces los abigeos secuestran campesinos y violan
sexualmente mujeres campesinas. Ante estos hechos, la RC sirve para
reivindicar su derecho a la libertad individual y sexual.
Asimismo, la sensacin de incertidumbre y miedo que dejan los constantes
ataques de los abigeos perturba la vida en el campo, afecta la actividad
agropecuaria y, en general, la precaria economa de los campesinos. Frente a
ello, las RRCC sirven para afirmar la vigencia del derecho al trabajo, a la
seguridad y a la tranquilidad pblica. Para nadie es un secreto, lo dispersa que se
encuentra la poblacin rural en miles de pequeos poblados y caseros de difcil
acceso desde las capitales de provincia, donde tienen sus sedes la Polica, el
Fiscal Mixto y el Juez Mixto. Por ello, cuando los procesos penales son
denunciados, difcilmente alcanzan sentencia, sea por la imposibilidad de las
vctimas de sustentar los gastos de la defensa legal (costear el pago de
abogados, gastos de viajes, alimentacin y alojamiento en las capitales de
provincia), o simplemente porque las instituciones del sistema de justicia no
cuentan con recursos para desplazarse a los distritos y caseros cuando los
campesinos no tienen dinero para asumirlos. Esta indefensin e inmovilismo de
parte del Estado tambin afecta a los campesinos. Ante esta situacin, las RRCC
son instrumentos que permiten a la poblacin ejercer su derecho a la paz y a la
seguridad ciudadana y su derecho a la proteccin judicial del Estado.
Las RRCC son un instrumento para ejercer el derecho a la igualdad y a la no
discriminacin por razn econmica, social y cultural, y para ejercer el derecho a
la identidad cultural y a la preservacin de las costumbres en el marco de las
poblaciones rurales. Por ultimo, la organizacin de la ronda campesina, es un
instrumento para ejercer el derecho a la asociacin con fines pacficos (vigencia
de derechos de la poblacin rural) y es una forma de ejercer el derecho a la
participacin ciudadana en asuntos pblicos (la seguridad ciudadana).
El problema es que la constitucin, al hacer un listado de derechos
fundamentales, no se pronuncia sobre la manera de acceder a ellos, no brinda y
explica los mecanismos y los instrumentos para permitir y posibilitar la efectiva
vigencia de los derechos all contenidos. En ese contexto las RRCC se han
convertido en un instrumento para ejercer estos derechos constitucionales, y
cuando al autoprotegerse, no hacen otra cosa que cumplir la constitucin, y
especficamente, el artculo 38 de dicha carta que establece que: Todos los
peruanos tienen el deber de honrar al Per y de proteger los intereses
nacionales, as como de respetar, cumplir y defender la Constitucin y el
ordenamiento jurdico de la Nacin.

2.4.- Las RRCC son una respuesta organizada, democrtica y respetuosa

de los derechos fundamentales de la poblacin rural ante problema de
la falta de de acceso a la justicia
Las RRCC no tienen nada que ver con los linchamientos y ajusticiamientos, que
constituyen salidas desesperadas, impacientes y violadoras de derechos
fundamentales y dems garantas fundamentales del debido proceso, frente
problema de la falta de acceso a la justicia en localidades deprimidas por la
pobreza.
A diferencia de estos actos extrasistema de autotutela o justicia por mano
propia proscritas e incompatibles en un Estado Constitucional de Derecho,
recogidas por el ordenamiento jurdico en la Constitucin Poltica, las RRCC y la
justicia comunal, constituyen respuestas organizadas, democrticas y que
intentan ser respetuosas de los derechos humanos y de las garantas bsicas del
debido proceso, frente al grave problema de la falta de acceso a la justicia.
Ante la tentacin de las salidas autoritarias, desesperadas de sectores sociales
que no creen en el sistema, como son por ejemplo los linchamientos contra
autoridades acusadas de corrupcin o malos manejos, la RRCC constituyen una
respuesta organizada y democrtica de la poblacin campesina, ante la falta de
proteccin por parte del Estado. Son una respuesta al problema de la seguridad
ciudadana y a la falta de acceso a la justicia. El Estado no puede ser el perro del
hortelano que no hace, ni deja hacer. Los excesos cometidos por algunas RRCC
son hoy aislados, y no deben conducir al desconocimiento o represin de las
rondas campesinas, sino por el contrario, a la suma de esfuerzos para incluirlas
dentro del sistema de justicia, capacitarlas para ajustar su trabajo a los
parmetros establecidos en la Constitucin Poltica y en las normas
internacionales derechos humanos, y ciertamente, sancionarlas cuando haya
excesos.
2.5.- El principio de primaca de la realidad exige reconocer facultades
jurisdiccionales a las RRCC
Ms all de la posicin ideolgica o poltica expuesta, legtima por cierto, debe
partirse por reconocer que las RRCC ya administran justicia en la realidad, con o
sin ley de coordinacin28, incluso antes de que la Constitucin de 1993 las
reconociera en el artculo 149. Es por ello, que el reconocimiento de las
facultades jurisdiccionales de las RRCC es factible y tiene cobertura
constitucional a partir del principio constitucional de primaca de la realidad
recogido por la doctrina y por el TC en su jurisprudencia.
En efecto, an cuando surge en el derecho laboral 29, este se aplica ms all de
esa rama especfica del derecho: el principio de primaca de la realidad o
principio de la realidad- ha sido considerado por el Tribunal como un principio
28

Cf. Juan Carlos Ruiz Molleda, Justicia comunal y justicia estatal en el Per: de la confrontacin a la
coordinacin, en: Revista electrnica Derecho virtual, ao I, nmero 3, Octubre diciembre del ao 2006. Puede
ser consultado en http://www.derechovirtual.com.
29
Marcial Rubio Correa. La interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal Constitucional, Fondo Editorial de
la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2005, pg. 228. Este autor cita la sentencia del TC recada en el
exp. 1562-2002-AA/TC, f. j. 4. En esta cita este autor seala que un problema de naturaleza laboral
constitucional debe resolverse siempre a partir de los elementos de hecho que dan las relaciones sociales
objetivas que se producen, para lo cual, si es preciso, hay que eliminar la desnaturalizacin o sesgo que las
formas jurdicas empeladas produzcan sobre ellos. Primera los efectos que la realidad objetiva aconseje aplicar,
y no los que aconsejes las formas utilizadas

general aplicable a todo el derecho Constitucional, y no solo al mbito laboral 30.

Su significado esencial consiste en que un problema de naturaleza constitucional
debe resolverse a partir de los elementos de hecho que dan las relaciones
sociales objetivas que se producen, para lo cual, si es preciso, hay que eliminar la
desnaturalizacin o sesgo que sobre ellos, produzcan las formas jurdicas
utilizadas. En consecuencia, primarn los efectos que aconsejen aplicar la
realidad objetiva y no los que aconsejen las formas usadas 31.
Incluso Marcial Rubio, comentando la sentencia TC recada en el exp. N 00010003-2003-A//TC, seala que este colegiado vincula la naturaleza de las cosas
con la realidad. Seala adems que el concepto de naturaleza de las cosas
tiene un componente social que es necesario tomar en cuenta al aplicar el
derecho. Precisa que la realidad condiciona la interpretacin que hay que dar en
relacin con la norma dictada32.
Esto guarda estrecha relacin con las reglas constitucionales instrumentales de
circunstancia y de adaptabilidad reconocidas por la doctrina 33. Segn la
primera, existe la necesidad de utilizar un determinado criterio lgico jurdico,
en atencin a la naturaleza de las cosas y a las particularidades de los hechos o
acontecimientos vinculados con la aplicacin de las normas constitucionales 34.
La segunda plantea la necesidad de variar el significado del contenido de las
normas constitucionales, de conformidad con los cambios o mutaciones que sufre
la vida nacional 35. Esta ltima regla permite que la Constitucin pueda ser
actualizada al comps de la dinamicidad de los tiempos 36.
Deben, en consecuencia, evaluarse y analizarse las RRCC, no en abstracto, sino
en la realidad concreta del pas en los ltimos 30 aos, a partir de coordenadas
histricas precisas. Debe primar la conciencia de que estas nacieron como
respuesta ante la falta de proteccin en sus derechos. No se pueden cerrar los
ojos ante esta realidad.
Como lo constatan los propios magistrados de la Asociacin de Jueces por la
Justicia y la Democracia: ...que las comunidades han venido aplicando sanciones
desde tiempo atrs, por lo que pueden entrar tambin en el reconocimiento
constitucional37. De igual manera el Grupo de Expertos convocado por el
Consorcio Justicia Viva ha reconocido la relevancia social que tienen y han
tenido los mecanismos de composicin de conflictos propios de diversos sectores
de nuestra poblacin38. Desconocer esta realidad sera un grave error del
legislador y del constituyente, que ahondara el divorcio y el desencuentro entre
el Estado y la sociedad, socavando an ms la legitimidad del Estado y del
ordenamiento jurdico.
30

Ibdem.
Marcial Rubio, op. cit, pg. 234-235.
32
Ibdem, pg. 233.
33
Vctor Garca Toma, En torno a la interpretacin constitucional, en Revista del Foro, Colegio de Abogados de
Lima, Ao LXXXVI, N 2, diciembre, 1998, Lima, pgs. 36 y 37. Para este autor, los principios y reglas
constitucionales instrumentales son aquellos que se orientan hacia la organizacin, estructuracin y
funcionamiento ptimo, equilibrado, armnico y sistmico del orden constitucional. A travs de la verificacin
eficaz de ellos, se viabiliza la realizacin de los principios constitucionales sustitos.
34
Ibdem.
35
Ibdem.
36
Ibdem.
37
Asociacin de Jueces por la Justicia y la Democracia, op. cit., pg.19
38
Grupos de Expertos convocado por el Consorcio Justicia Viva. Propuesta para la reforma Constitucional
Peruana en el tema de imparticin de justicia, Justicia Viva, Lima, 2003, pg. 9 y sgts. Para mayor informacin
consultar con la pgina web del Consorcio Justicia Viva: http://www.justiciaviva.org.pe/publica.htm.
31

2.6.- El deber y la obligacin constitucional del Estado de garantizar el

acceso a la justicia de la poblacin rural y el doble carcter de los
derechos fundamentales
No solo existe el derecho fundamental de la poblacin al acceso a la justicia 39,
tambin existe el deber jurdico y constitucional del Estado de brindar los
mecanismos adecuados para ello. Esto se fundamenta en la dimensin objetiva
del derecho de acceso al rgano jurisdiccional. Esta base est relacionada con la
naturaleza de los derechos fundamentales. En efecto, los derechos poseen un
doble carcter y una doble dimensin. Son derechos subjetivos lquidos y
concretos, y al mismo tiempo, son instituciones objetivas, es decir, un conjunto
de valores que informan todo el ordenamiento jurdico.
La cobertura constitucional del doble carcter de los derechos fundamentales se
encuentra en los artculos 1, 44, 45 y 51 de nuestra Carta Poltica, los que
sealan respectivamente que La defensa de la persona humana y el respeto de
su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, Son deberes
primordiales del Estado: garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos, El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen
con las limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes
establecen y La Constitucin prevalece sobre toda norma legal. El fundamento
legal del doble carcter de los procesos constitucionales se encuentra en el
artculo II del Cdigo Procesal Constitucional, norma que establece los fines de los
procesos constitucionales: Son fines esenciales de los procesos constitucionales
garantizar la primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales.
Esta teora recogida por la jurisprudencia del TC 40 es doblemente relevante en el
caso de la falta de acceso a la justicia de la poblacin rural, pues significa que el
derecho a la tutela judicial efectiva y, en concreto, el derecho de acceso al
rgano jurisdiccional tiene una doble dimensin; una subjetiva, que determina
que los titulares son la poblacin rural excluida, derecho que les asigna la
facultad de reclamar y exigir el cumplimiento del mismo; y de otra parte, una
dimensin objetiva, que implica un deber del Estado y de todos los poderes
pblicos y entre ellos de los operadores del sistema de justicia- de garantizar la
eficaz proteccin de los derechos de la poblacin.
En relacin con el caso en cuestin, debe decirse que, de conformidad con el
doble carcter de los derechos fundamentales -como derechos subjetivos y como
obligaciones estatales de proteccin de los mismos- el derecho a la tutela judicial
efectiva debe ser interpretado como una herramienta mediante la cual el Estado
cumple con su funcin de proteger los derechos de las personas, de conformidad
39

Ibdem, pg. 24.

El origen de esta teora se encuentra en la doctrina alemana y su autor es Peter Haberle. Para l, los derechos
fundamentales tienen un doble carcter: el aspecto de derecho individual y el aspecto institucional. Presentan
un aspecto de derecho individual pues son los derechos de la persona, cuyos titulares son los individuos. De
otro lado, caracterizados por un aspecto institucional, ellos representan la garanta constitucional de esferas de
vida reguladas y organizadas segn principios de libertad. Ver Peter Haberle, La Libertad Fundamental en el
Estado Constitucional, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 1987, pg. 163-164; En esa misma lnea, para el actual
presidente del Tribunal Constitucional los derechos fundamentales tiene un doble carcter constitucional: como
derechos subjetivos de la persona y como fundamento valorativo del orden institucional. De modo que los
derechos individuales son a la vez instituciones jurdicas objetivas y derechos subjetivos. Ahora bien es,
precisamente mediante la actuacin estatal, aunque tambin de los particulares, que los derechos pueden ser
desconocidos, desvirtuados o vaciados de contenido, ya sea por accin o por omisin. Ver Cesar Landa Arroyo,
Estudios sobre Derecho procesal Constitucional, Editorial Porra e Instituto Mexicano de Derecho Procesal
Constitucional, Mxico, 2006, pg. 125.
40

con el artculo 44 de la Constitucin que establece que un deber primordial del

Estado peruano es la vigencia efectiva de los derechos fundamentales.
La Administracin Pblica est sometida a la ley y a la Constitucin, en
consecuencia est obligada a dar cumplimiento a este derecho. Y es que la
dimensin objetiva de los derechos fundamentales ha generado una serie de
deberes al Estado, todos ellos dirigidos a conseguir la plena vigencia de su
contenido constitucionalmente reconocido, y uno de esos deberes es el de
implementar realmente mecanismos de defensa efectiva contra agresiones a los
derechos fundamentales41. En esa lnea es que Chamorro Bernal habla del deber
constitucional de promover la efectividad del derecho a la tutela judicial. Para el
autor, este debe ser promovido por todos los poderes pblicos. En relacin con el
Poder Judicial, este est obligado, obviamente, a promover la efectividad del
derecho a la tutela judicial. La efectividad de este derecho ha de ser el norte de
la actuacin judicial y, en todas sus manifestaciones, el Juez tiene un cometido
esencial al que est obligado por un deber constitucional 42. Agrega Chamorro que
ese deber constitucional, de jueces y tribunales, de velar por la efectividad de la
tutela no se limita solo al aspecto procesal sino que tambin existe en el aspecto
material o de fondo, en el sentido de resolver el problema planteado 43.
2.7.- El Estado tiene un deber de accin positiva ante la falta de acceso
a la justicia y un deber de brindar oportunidades a la poblacin que
sufre desigualdad
El Estado tiene un deber y una obligacin de accin positiva de proteger y tutelar
los derechos fundamentales de la poblacin rural que no tiene acceso a la
justicia. El Estado no puede quedarse cruzado de brazos ante una situacin
sistemtica de indefensin de la poblacin. En efecto, las constituciones imponen
al legislador mandatos de actuacin positiva, de manera que la obra de este
puede ser inconstitucional no solo por contradiccin directa de su texto con la
norma fundamental, sino tambin por no hacer realidad esos mandatos
impuestos por la Constitucin44.
La doctrina ha reconocido los deberes positivos generales del Estado. Segn
estos, los derechos humanos fundamentaran obligaciones Especiales positivas,
en el sentido de que los miembros de tales instituciones, deben llevar acabo
acciones positivas de proteccin de ciertos bienes constitutivos de derechos
humanos (p.e. promocionar la educacin de los ciudadanos mediante la
enseanza obligatoria, o, por parte del ciudadano, pagar ciertos impuestos
redistributivos)45. Como seala Laporta, la lgica interna de los derechos
humanos demanda la existencia de obligaciones generales positivas es decir, de
obligaciones de todos (y no solo institucionales) de llevar a cabo acciones
positivas para la realizacin y proteccin de los bienes constitutivos de los
derechos bsicos46.
41

Luis Castillo Crdova, Los derechos constitucionales. Elementos para una teora general, 3 edicin, Palestra,
Lima, 2006, pg. 558 y sgts.
42
Francisco Chamorro Bernal, op. cit., pg. 281.
43
Francisco Chamorro Bernal, op. cit., pg. 281.
44
Javier Daz Revorio, Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Significado, tipologa, efectos y
legitimidad. Anlisis especial de las sentencias aditivas. Valladolid: Editorial Lex Nova, 2001, pg. 304.
45
Francisco Laporta, Sobre el concepto de derechos humanos, en Doxa N 4, Cuadernos de Filosofa del
Derecho, Alicante, 1987, pg. 35. Para Ernesto Garzn Valds, pg. 17, los Deberes positivos generales son
aquellos cuyo contenido es una accin de asistencia al prjimo que requiere un sacrifico trivial u cuya existencia
no depende de la identidad del obligado de algn tipo de relacin contractual previa. Ernesto Garzn Valds,
en: Doxa N 3, Cuadernos de Filosofa de Derecho, Alicante, 1986, pg. 17.
46
Ibdem, pg. 36.

Esta teora ha sido abrazada por el TC cuando seala que: Los poderes pblicos,
en general, tienen un deber especial de proteccin de los derechos
fundamentales de la persona. Tal deber de proteccin exige la actuacin positiva
de aqullos. Tratndose de rganos administrativos, tal funcin comprende todas
aquellas actuaciones positivas que la Constitucin o las leyes le atribuyen para la
proteccin de los derechos fundamentales, tanto frente a actos del propio Estado
como respecto a los provenientes de particulares 47.
Esta obligacin de accin positiva debe ser interpretada en consonancia con el
principio de proteccin del Estado a favor de la poblacin que sufre cualquier tipo
de desigualdad, principio recogido en la Constitucin en el artculo 59 cuando
establece que El Estado brinda oportunidades de superacin a los sectores que
sufren cualquier desigualdad. Si bien este principio esta pensado en relacin con
el rgimen econmico de la Constitucin, una interpretacin sistemtica
constitucional de este norma, desde el principio pro homine consagrado en el
artculo 1 de la Constitucin, conlleva a no restringirlo a este materia, sino a
interpretarlo y a aplicarlo a otras materias constitucionales, y entre ellas a la
poblacin que no tiene acceso a la justicia como es la poblacin que se organiza
en RRCC.
2.8.- La falta de acceso a la justicia de la poblacin rural genera un
estado de cosas inconstitucional
La permanente situacin de indefensin y de desproteccin de la poblacin rural
en relacin con sus derechos constituye un estado de cosas inconstitucional, en
la medida en que esta amenaza es sistemtica, estructural y generalizada, y su
solucin escapa a la proteccin que un juzgado o tribunal puede brindar
mediante los procesos constitucionales.
El TC ha sealado a La declaracin del Estado de Cosas Inconstitucional como
tcnica para eliminar comportamientos anticonstitucionales en la administracin
pblica48. Para este colegiado: Con la declaracin de una situacin determinada
como contraria a los valores constitucionales (Estado de Cosas Inconstitucional),
se generan una serie de responsabilidades de parte de los rganos, instituciones
o personas concretas involucrados en los actos vulneratorios, permitiendo, de
este modo, allanar el camino en la bsqueda y satisfaccin de los derechos
comprometidos49.
En otra oportunidad, el TC ha sealado que (...) esta tcnica, en un proceso
constitucional de la libertad, comporta que, una vez declarado el estado de
cosas inconstitucionales, se efecte un requerimiento especfico o genrico a un
(o unos) rgano(s) pblico(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen
o dejen de realizar una accin u omisin, per se, violatoria de derechos
fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al
proceso constitucional en el cual se origina la declaracin 50. Como dice la Corte
Colombiana, Se trata, en suma, de extender los alcances inter partes de las
sentencias a todos aquellos casos en los que de la realizacin de un acto u
omisin se hubiese derivado o generado una violacin generalizada de derechos
47
48
49
50

Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N 5637-2006-PA/TC, f.j. 11.

Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N 03149-2004-AC/TC, f.j. 12.
Ibdem.
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N 2579-2003-HD/TC, f.j. 19

fundamentales de distintas personas"51.

Tal como seala la Defensora del Pueblo, esta categora del estado de cosas
inconstitucional creada a travs de la jurisprudencia de la Corte Colombiana 52, se
aplica a situaciones en las cuales se verifica la vulneracin de una serie de
principios y derechos fundamentales de manera general, de suerte tal que las
soluciones a travs de los mecanismos procesales como las acciones de garanta
individuales, es decir el amparo o el hbeas corpus, terminan siendo
insuficientes, dado que no resuelven el problema estructural de afectacin a lo
que se debe agregar que pueden incidir negativamente en el sistema de justicia
congestionndolo53.
Segn la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana, el Estado de
cosas inconstitucional es la "vulneracin de los derechos fundamentales que
tengan un carcter general - en tanto que afectan a multitud de personas -, y
cuyas causas sean de naturaleza estructural - es decir que, por lo regular, no
se originan de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su
solucin exige la accin mancomunada de distintas entidades" 54. (Subrayado
nuestro)
Ciertamente para que esta exigencia sea efectiva, primero debe ser declarada
por el TC. Luego este har el requerimiento especfico o genrico a los rganos
pblicos a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar
una accin u omisin violatoria de derechos fundamentales.
2.9.- El acceso a la justicia de la poblacin campesina se ha convertido
hoy en poltica de Estado
La 28 Poltica de Estado del Documento Final aprobado en el marco del Acuerdo
Nacional, reconoce la importancia de la Justicia Comunal, consagrndola como
una pieza importante de la poltica de estado en materia de justicia, en el marco
de los esfuerzos por mejorar el acceso a la justicia de la poblacin. Es este un
acuerdo de la lite poltica, de largo y mediano plazo, en materia de justicia, que
si bien no es vinculante, no puede ser desconocido fcilmente.
Los representantes con asiento en el Acuerdo Nacional, que como es sabido
representaban no slo al Estado y al gobierno si no a todas las fuerzas polticas y
sociales, se comprometieron, entre otras cosas, a promover el acceso universal a
la justicia, y en ese marco, la complementariedad entre la justicia ordinaria y la
justicia comunal, debiendo establecerse entre estas una relacin que respete la
interculturalidad y que regule las competencias, atribuciones y limitaciones de la
segunda.
Acuerdo Nacional
51

Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 2579-2003-HD/TC, fundamento jurdico 19). El subrayado es
nuestro.
52
Tal como seala la Defensora del Pueblo, con anterioridad a su sentencia T-153/98, la Corte Constitucional
Colombiana utiliz esta figura en dos casos SU-559 de 1997y T-068 de 1998. Ver Defensora del Pueblo. Quin
juzga qu?. Justicia militar vs. Justicia ordinaria. Serie Informes Defensoriales. Informe N 66. Lima, 2003, pg.
73-74. Esta categora constitucional no slo ha sido recogida por la Defensora del Pueblo sino por el propio
Tribunal Constitucional en su sentencia recada en el expediente EXP. N. 2376-2003-AC/TC, de fecha 13 de julio
del 2004. Tambin se puede revisar la resolucin recada en el expediente 2579-2003-HD/TC, de fecha 12 de
mayo de 2004.
53
Ibdem.
54
Corte Constitucional colombiana Sentencia T-153/98, prr. 53. Citado por Defensora del Pueblo. Quin juzga
qu?. Justicia militar vs. Justicia ordinaria. Serie Informes Defensoriales. Informe N 66. Lima, 2003, pg. 73.

Vigsimo Octava Poltica de Estado

Plena Vigencia de la Constitucin y de los Derechos Humanos
y Acceso a la Justicia e Independencia Judicial
Nos comprometemos a garantizar el acceso universal a la
justicia, la promocin de la justicia de paz y la autonoma,
independencia y el presupuesto del Poder Judicial as como
regular la complementariedad entre ste y la justicia
comunal...
...Con este objetivo el Estado: ...(c) promover entre la
justicia comunal y el Poder Judicial una relacin que respete
la interculturalidad y regular las competencias, atribuciones
y limitaciones de aqulla; (d) consolidar la regulacin de la
justicia de paz y la eleccin popular de los jueces de paz....
El Acuerdo Nacional no ha restringido y menos prohibido que las rondas
campesinas puedan ejercer funciones jurisdiccionales, al contrario, lo que ha
dicho es que todos estos mtodos comunitarios de resolucin de conflictos son
importantes, y que deber vistos y entendidos como complementarios de la
justicia ordinaria estatal.
2.10.- El ejercicio de los derechos culturales no es monopolio de las
comunidades campesinas y nativas
Las comunidades campesinas y las comunidades nativas no son los nicos
titulares del derecho a la identidad cultural y del derecho consuetudinario. A
cerca de 40 aos del nacimiento de las RRCC surgieron en los 70s-, puede
decirse que estas tambin son titulares del derecho fundamental a la identidad
cultural, pues son parte y son expresin del derecho consuetudinario reconocido
en el artculo 149 y 139 inciso 8 de la Constitucin.
Ciertamente, esta concepcin choca con el monismo, es decir, -como seala
Raquel Yrigoyen55- con aquella concepcin jurdica que se sustenta en la
identificacin del Derecho con Estado, y asume que en un Estado slo cabe un
derecho o sistema jurdico vlido: el estatal. Adems, tal derecho debe ser
escrito, general o especializado (diferente de la moral y la religin). Toda otra
norma o sistema normativo no producido por el Estado, es visto como mera
costumbre, como una prctica aislada, que a veces puede estar mezclada con
reglas morales y religiosas56.
2.11.- El constituyente desconoca la realidad de las rondas campesinas
La desregulacin de las rondas campesinas que no son parte de comunidades
campesinas o nativas, en la Constitucin Poltica, es fruto de un vaco y un
silencio que son consecuencia de la ignorancia del constituyente, problemas que
debern ser subsanados (normados) por El Poder Judicial o el TC.
Definitivamente, esta norma constitucional resulta de una distorsionada
apreciacin de la realidad. As, cuando el 12 de abril de 1993 la Comisin de
Constitucin invit a Fernando de Trazegnies a tocar el tema de la jurisdiccin
especial, sobre el tema de las rondas dijo "no es que me oponga a ellos, sino
simplemente no conozco como funcionan (...).Yo dira que todos aquellos que
ejercen autoridad a nivel pequeo, autoridad con funcin delegada del pueblo, lo
55

Raquel Yrigoyen. Pautas de coordinacin entre el Derecho Indgena y el Derecho Estatal, Fundacin Mirna
Mack, Guatemala, 1999, pg. 16.
56
Ibdem.

cierto es que el pueblo reconoce como autoridad, y yo creo que debera de tener
esa funcin jurisdiccional (...)57.
Ms adelante, en el mismo Diario de debates del 12 de abril de 1993, se puede
advertir que el desconocimiento era el denominador comn. De alguna manera,
ese criterio gui el debate de la Comisin. Sino veamos el Diario de Debates del
Congreso Constituyente del 23 de junio 1993, cuando Martha Chvez seala:
Seor Presidente, pero creo que ms bien las rondas campesinas son un
mecanismo que tienen las comunidades, son como la polica; pero no son ellas
soberanas ni representan una diramos nacin en pequeo. Yo creo que las
rondas campesinas no tienen que tener funciones jurisdiccionales. (...) yo creo
que ah las rondas campesinas en el abigeato lo que hacen es atrapar o impedir
que los que quieren robar ganado lo hagan, pero los derivan a sus autoridades;
ellos no ejercen esa funcin jurisdiccional.
El constituyente desconoca e ignoraba que la mayora de las rondas campesinas,
existen fuera y al margen de las comunidades campesinas, como son la gran
mayora de las que existen en muchas provincias de la sierra norte, donde
simplemente no existen muchas comunidades campesinas, surgiendo las rondas
para cumplir sus mismas funciones, orientadas a organizar la vida social de la
vida en el mundo rural. Prueba de ello son las declaraciones de la referida
constituyente cuando seala que Yo los casos que conozco, (...) las rondas
campesinas son como la polica: Atrapan al delincuente que quiere incurrir en
abigeato y lo pone a disposicin de las autoridades comunales, pero ellos
mismos por s no administran justicia58.
De otro lado, encontramos a constituyentes como Carlos Ferrero Costa con una
visin sesgada de lo que son las rondas campesinas. Para l lo esencial est
consagrado () porque adems pensemos en una cosa. La ronda tiene una
peculiaridad y es seguridad, la ronda no es otra cosa que seguridad. En cambio,
la comunidad campesina y la comunidad nativa es mucho ms. La comunidad
campesina es familia, sociedad, matrimonio, comercio, relaciones con el medio
exterior, entonces antropolgicamente () las comunidades campesinas y
nativas tienen una estructura mucho ms completa que una ronda, son
globalizantes. Por tanto ellas quieren tener la facultad jurisdicciones plena o casi
plena; en cambio la ronda es situacional, coyuntural al problema de la seguridad.
Por eso creo que la frmula presentada por la Mesa debera ser apoyada 59.
La situacin en concreto entonces, muestra que los constituyentes legislaron
sobre algo que no conocan, y lo que legislaron fue algo provisional, como ellos
mismos lo reconocieron. Tan es as que el constituyente Ferrero Costa llegar a
reconocer que en realidad necesitamos ms elementos de juicio, si
ponemos a las rondas como apoyo por el momento es suficiente 60. La
conclusin es entonces, que el constituyente legisl para las rondas que son
parte de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas, pero no dijo
nada respecto de las rondas que no son parte de las comunidades campesina y
nativas. Este silencio debe ser revertido a travs de un pronunciamiento de la
57

En las Actas del Congreso Constituyente Democrtico (1992-1993), que elabora la Constitucin de 1993.
Tomado de: Yrigoyen Fajardo, Raquel: Rondas Campesinas y Desafos del Pluralismo Legal en el Per, Ponencia
en Foro Internacional de Jurisdiccin Especial y Derecho Consuetudinario- Justicia Comunal. Lima: CEAS,
Defensora del Pueblo, CAAAP y ALERTANET, 12 y 13 de marzo de 2001. (En www.Alertanet.org, Foro II).
58
Ibdem.
59
Ibdem.
60
Ibdem.

judicatura, una reinterpretacin del TC del artculo 149 o en el peor de los casos
de una reforma constitucional.
2.12.- Las RRCC y las comunidades campesinas cumplen la misma
funcin: Organizar la vida en el campo
No existe diferencia sustancial relevante entre las rondas campesinas y las
comunidades campesinas en relacin con el ejercicio de la jurisdiccin, pues son
realidades similares, y que incluso tienen normas comunes. Una evidencia
palmaria de esta artificial diferencia se encuentra en la Ley 24571 (Ley de las
rondas campesinas), la cual en su artculo 1 seala que (en relacin con las
rondas campesinas) su estatuto y reglamento se rigen por las normas de las
comunidades campesinas que establecen la Constitucin y el Cdigo Civil. Esta
idea es reiterada en el artculo 1 de la Ley 27908 cuando seala que Los
derechos reconocidos a los pueblos indgenas y comunidades campesinas y
nativas se aplican a las Rondas Campesinas en lo que les corresponda y
favorezca.
Al leer la definicin de las rondas campesinas y de las comunidades campesinas,
se encuentra que ms all de la redaccin, tienen la misma funcin de organizar
la vida en el campo. Segn el artculo 1 de la Ley 27908, las rondas son una
forma autnoma y democrtica de organizacin comunal, pueden establecer
interlocucin con el Estado, apoyan el ejercicio de funciones jurisdiccionales de
las Comunidades Campesinas y Nativas, colaboran en la solucin de conflictos y
realizan funciones de conciliacin extrajudicial conforme a la Constitucin y a la
Ley, as como funciones relativas a la seguridad y a la paz comunal dentro de su
mbito territorial. En la anterior ley de rondas (Ley N 24571) se dice en relacin
con las rondas que son organizaciones destinadas al servicio de la comunidad
y que contribuyen al desarrollo y a la paz social, sin fines partidarios. Tienen
adems como objetivos, la defensa de sus tierras, cuidado de su ganado y dems
bienes, cooperando con las autoridades en la eliminacin de cualquier delito.
Por su parte, de acuerdo con el artculo 2 de la Ley 24656, ms conocida como
la Ley General de Comunidades Campesinas, Las Comunidades Campesinas son
organizaciones de inters pblico, con existencia legal y personera jurdica,
integrados por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas
por vnculos ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en la
propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno
democrtico y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se
orientan a la realizacin plena de sus miembros y del pas. Incluso cuando uno
revisa el artculo 3 de esta Ley, se puede encontrar las Comunidades Campesinas
se rigen por los principios siguientes: a) Igualdad de derechos y obligaciones de
los comuneros; b) Defensa de los intereses comunes; c) Participacin plena en la
vida comunal; d) Solidaridad, reciprocidad y ayuda mutua entre todos sus
miembros; y, e) La defensa del equilibrio ecolgico, la preservacin y el uso
racional de los recursos naturales.
Como se puede ver, las rondas no son una organizacin transitoria, ni surgida
especficamente para combatir a los abigeos, sino que tienen una vocacin de
permanencia, pues cumplen la misma funcin que las comunidades campesinas
en las zonas donde stas existen, la de organizar la vida social en el campo.
Tampoco las rondas reducen su trabajo a la seguridad pblica exclusivamente.
Quien sostiene esto ignora lo que sealaba el artculo 1 de la ley 24571:
Reconzcase a las Rondas Campesinascomo organizacin destinada al

servicio de la comunidad y que contribuye al desarrollo y a la paz social sin fines

polticos partidarios. Tiene adems como objetivos, la defensa de sus tierras,
cuidado de su ganado y dems bienes, cooperando con las autoridades en la
eliminacin de cualquier delito. Incluso desconocen lo establecido por el artculo
6 de la Ley 27908, aprobado el 7 de enero de 2003, cuando dice que Las
Rondas Campesinas tienen derecho de participacin, control y fiscalizacin de los
programas y proyectos de desarrollo que se implementen en su jurisdiccin
comunal de acuerdo a ley.
En conclusin, las rondas campesinas y las comunidades nativa cumplen las
mismas funciones en el campo, en todo lo relacionado con la organizacin de la
vida social, econmica y administrativa.
2.13.- La artificial diferenciacin entre las RRCC y las comunidades
campesinas
Ms all de la voluntad o intencin del constituyente, el artculo 149 de la
Constitucin Poltica referido a la jurisdiccin especial, establece un trato
discriminatorio entre las comunidades campesinas y nativas y las rondas
campesinas, al reconocer funciones jurisdiccionales a las dos primeras, y
excluir a las rondas. Este trato diferenciado no tiene ninguna justificacin
razonable, y en consecuencia, no tiene ninguna finalidad constitucional legtima,
dado que a pesar de las diferencias y particularidades, las rondas cumplen las
mismas funciones sociales que las comunidades nativas y campesinas. En otras
palabras, su diferencia no es relevante ni significativa para efectos del ejercicio
de funciones jurisdiccionales.
Dicho trato diferenciado es discriminatorio y en consecuencia incompatible con el
artculo 2 inciso 2 de la Constitucin que reconoce el derecho a la igualdad ante
ley y la prohibicin de la discriminacin de ningn tipo. En este caso, los
miembros de las rondas campesinas estaran siendo objeto de un trato
discriminatorio en relacin con las comunidades campesinas y nativas, en la
medida en que no existen razones objetivas que sustenten que las primeras no
tengan facultades jurisdiccionales.
Si bien surgen en momentos distintos y en realidades distintas, las comunidades
campesinas, nativas y las rondas campesinas, en los hechos, cumplen las
mismas funciones, y tienen estructuras sustantivamente similares, razn por la
cual no tiene sentido darles un tratamiento diferenciado. Prueba de lo artificial de
este trato distinto es que una ronda campesina no tendra absolutamente
ninguna dificultad legal para convertirse y constituirse en una comunidad
campesina, siempre que siga el procedimiento de constitucin, y se inscriba en
registros pblicos de acuerdo al procedimiento 61. Esta situacin se ha hecho
evidente cuando, muchos grupos de pequeos parceleros del departamento de
61

Consideramos que la ronda campesina se ajusta muy bien a la definicin de comunidad campesina, tal como
puede verser de lalectura del artculo 2 de la Ley General de Comunidades Campesinas (Ley N 24656), cuando
al definirlas precisa que Las Comunidades Campesinas son organizaciones de inters pblico, con existencia
legal y personera jurdica, integrados por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por
vnculos ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el
trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrtico y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos
fines se orientan a la realizacin plena de sus miembros y del pas. Segn el artculo 3 del Decreto Supremo
N 008-91-TR norma mediante la cual se aprob el Reglamento de la Ley General de Comunidades Campesinas,
para la inscripcin de la Comunidad campesina se requiere: a. Constituir un grupo de familias, segn lo
establecido en el Art. 2 de la Ley General de Comunidades Campesinas; b. Tener la aprobacin de por lo menos
los dos tercios de los integrantes de la Asamblea General; y c. Encontrarse en posesin de su territorio. Segn el
artculo 4 del mismo Reglamento, El Presidente de la Directiva Comunal, en representacin de la Comunidad.

Puno, se organizaron como comunidad campesina para efectos de beneficiarse

de determinadas prerrogativas legales o beneficiarse del proceso de
reestructuracin de la tierra en Puno 62.
2.14.- El artculo 149 de la Constitucin establece un trato
discriminatorio entre las RRCC y las comunidades campesinas,
incompatible con el derecho constitucional a la igualdad y a la no
discriminacin
Los constituyentes de la Carta del 93 desconocen que las rondas cumplen
funciones que no se reducen a la seguridad pblica. Ignoran lo que sealaba la
ley 24571, aprobada el 7 de noviembre de 1986, un cuyo artculo 1 estableca:
Reconzcase a las Rondas Campesinascomo organizacin destinada al
servicio de la comunidad y que contribuye al desarrollo y a la paz social sin fines
polticos partidarios. Tiene adems como objetivos, la defensa de sus tierras,
cuidado de su ganado y dems bienes, cooperando con las autoridades en la
eliminacin de cualquier delito. Incluso ms adelante dicha norma agrega que,
Su estatuto y reglamento se regir por las normas de las comunidades
campesinas que establecen la Constitucin y el Cdigo civil. Esto ha sido
reiterado y ampliado por el artculo 6 de la Ley 27908, aprobado el 7 de enero de
2003. En dicha norma se dice que Las Rondas Campesinas tienen derecho de
participacin, control y fiscalizacin de los programas y proyectos de desarrollo
que se implementen en su jurisdiccin comunal de acuerdo a ley.
La situacin en concreto entonces, es que los constituyentes legislaron sobre
algo que no conocan, y lo que legislaron fue algo provisional, como ellos mismos
lo reconocieron. Tan es as que el constituyente Ferrero Costa llegar a reconocer
que en realidad necesitamos ms elementos de juicio, si ponemos a
las rondas como apoyo por el momento es suficiente63.
Segn la dogmtica constitucional, recogida por el Tribunal Constitucional en
diferentes sentencias64, solo se puede establecer un trato diferenciado y nunca
discriminatorio- cuando existe una finalidad constitucional legtima. Para evaluar
dicha finalidad y apreciar si se est ante un trato discriminatorio, se aplica el
denominado test de razonabilidad o proporcionalidad, siguiendo lo establecido
por la Corte Constitucional de Colombia 65. Esta es una gua metodolgica para
determinar si un trato desigual es o no discriminatorio y, por tanto, violatorio del
derecho-principio a la igualdad66. Dicho test se realiza a travs tres
subprincipios: 1. subprincipio de idoneidad o de adecuacin; 2. subprincipio de
necesidad; y 3. subprincipio de proporcionalidad strictu sensu 67 .
Segn el subprincipio de idoneidad o de adecuacin, toda injerencia en los
derechos fundamentales debe ser idnea o capaz para fomentar un objetivo
constitucionalmente legtimo. En otros trminos, este subprincipio supone dos
cosas: primero, la legitimidad constitucional del objetivo; y, segundo, la
idoneidad de la medida utilizada 68. En el presente caso, no queda claro cul es
62

Proceso de transferencia de propiedad de tierras de las empresas y cooperativas creadas por la reforma
agraria a las comunidades campesinas.
63
Ibdem.
64
Ver por ejemplo sentencia del Tribunal Constitucional sobre accin de inconstitucionalidad, recada en el
expediente N. 0048-2004-PI/TC, prrafo 65.
65
Ver Sentencia de la Corte Constitucional Colombiana N. C-022/96. Citada por la Sentencia del TC recada en
el expediente N. 0048-2004-PI/TC.
66
Ibdem.
67
68

Estos criterios han sido utilizados por el TC en las sentencias 0016-2002-AI y 0008-2003-AI, entre otras.
Ver Sentencia del Tribunal Constitucional N. 0048-2004-PI/TC, prrafo 65.

el objetivo de este tratamiento distinto, si de lo que se trataba era de garantizar

fundamentalmente la tutela judicial de la poblacin rural en el pas, de
conformidad con el artculo 139 inciso 3 de la Constitucin Poltica. En su
defecto lo que se encuentra al leer los diarios de los debates de esta norma es un
profundo desconocimiento de la realidad de las rondas campesinas por parte del
constituyente69.
En el presente caso, al no tener una finalidad legtima en forma clara, no tiene
sentido, evaluar la aplicacin de los otros principios 70. De un lado no se vislumbra
un fin constitucional legtimo, y por otro se aprecia la afectacin del derecho a la
igualdad y la prohibicin de la discriminacin. En conclusin, debe considerarse
que el trato diferenciado no responde ni tiene ninguna finalidad constitucional
legtima, y en consecuencia, no tiene sentido evaluar, la idoneidad, la necesidad
y la proporcionalidad.
2.15.- Las diferentes propuestas de reforma de la
proponen reconocer a las RRCC facultades jurisdiccionales

Constitucin

Puede encontrarse, en primer lugar, el texto presentado por la Comisin de

Estudio de Bases de la Reforma Constitucional del Per 71, nombrada por Valentn
Paniagua. Este estudio reconoce funciones jurisdiccionales a las RRCC. Cabe
69

En las Actas del Congreso Constituyente Democrtico (1992-1993), que elabora la Constitucin de 1993, se
lee: El 12 de abril de 1993 la Comisin de Constitucin invit a Fernando de Trazegnies a tocar el tema de la
jurisdiccin especial y sobre el tema de las rondas dijo "no es que me oponga a ellos, sino simplemente no
conozco como funcionan (...).Yo dira que todos aquellos que ejercen autoridad a nivel pequeo, autoridad con
funcin delegada del pueblo, lo cierto es que el pueblo reconoce como autoridad, y yo creo que debera de tener
esa funcin jurisdiccional (...). Congreso Constituyente, Actas del Diario de debate. 12.4.1993. De alguna manera,
ese criterio gui el debate de la Comisin. El Diario de Debates del Congreso Constituyente del 23 de junio 1993,
lo ilustra: La seorita CHAVEZ COSSIO.- Seor Presidente, pero creo que ms bien las rondas campesinas son
un mecanismo que tienen las comunidades, son como la polica; pero no son ellas soberanas ni representan una
- diramos- nacin en pequeo. Yo creo que las rondas campesinas no tienen que tener funciones
jurisdiccionales. (...) yo creo que ah las rondas campesinas en el abigeato lo que hacen es atrapar o impedir
que los que quieren robar ganado lo hagan, pero los derivan a sus autoridades; ellos no ejercen esa funcin
jurisdiccional. Yo los casos que conozco, (...) las rondas campesinas son como la polica: Atrapan al delincuente
que quiere incurrir en abigeato y lo pone a disposicin de las autoridades comunales, pero ellos mismos por s
no administran justicia. (...) El seor FERRERO COSTA () en realidad necesitamos ms elementos de juicio, si
ponemos a las rondas como apoyo por el momento es suficiente, () lo esencial est consagrado () porque
adems pensemos en una cosa. La ronda tiene una peculiaridad y es seguridad, la ronda no es otra cosa que
seguridad. En cambio, la comunidad campesina y la comunidad nativa es mucho ms. La comunidad campesina
es familia, sociedad, matrimonio, comercio, relaciones con el medio exterior, entonces antropolgicamente ()
las comunidades campesinas y nativas tienen una estructura mucho ms completa que una ronda, son
globalizantes. Por tanto ellas quieren tener la facultad jurisdicciones plena o casi plena; en cambio la ronda es
situacional, coyuntural al problema de la seguridad. Por eso creo que la frmula presentada por la Mesa debera
ser apoyada. (subrayado nuestro) Tomado de: Yrigoyen Fajardo, Raquel: Rondas Campesinas y Desafos del
Pluralismo Legal en el Per, Ponencia en Foro Internacional de Jurisdiccin Especial y Derecho ConsuetudinarioJusticia Comunal. Lima: CEAS, Defensora del Pueblo, CAAAP y ALERTANET, 12 y 13 de marzo de 2001. (En
www.Alertanet.org, Foro II). Citado de en HACIA UNA JURISPRUDENCIA PLURALISTA. Comentario sobre la
Sentencia de la Corte Suprema del Per que interpreta el art. 149 de la Constitucin y absuelve a ronderos por
presunto delito de secuestro y otros, por Raquel Yrigoyen.
70
Un segundo nivel de anlisis, es la evaluacin del denominado Subprincipio de necesidad. Para el TC, este
Significa que para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir ningn
otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto y que
sea ms benigno con el derecho afectado. Se trata de una comparacin de la medida adoptada con los medios
alternativos disponibles, y en la cual se analiza, por un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio
alternativo; y, por otro, su menor grado de intervencin en el derecho fundamental. Ver Sentencia del Tribunal
Constitucional N. 0048-2004-PI/TC, prrafo 65. En nuestro caso, podemos fcilmente advertir que existas otras
posibilidades o alternativas de regulacin constitucional, y la otra posibilidad era darle funcin jurisdiccional a
las rondas campesinas. No estbamos en un callejn sin salida. Finalmente, debemos de aplicar el Subprincipio
de proporcionalidad strictu sensu. De conformidad con este para el TC, para que una injerencia en los
derechos fundamentales sea legtima, el grado de realizacin del objetivo de intervencin debe ser por lo
menos equivalente o proporcional al grado de afectacin del derecho fundamental. Se trata, por tanto, de la
comparacin de dos intensidades o grados: la realizacin del fin de la medida examinada y la afectacin del
derecho fundamental. Ver Sentencia del Tribunal Constitucional N. 0048-2004-PI/TC, prrafo 65.
71
Comisin de Estudio y Bases de la Reforma Constitucional del Per. Kontrad Adenauer Stiftung, Lima, 2001,
pg. 70.

destacar que en la elaboracin de esta propuesta, participaron los representantes

ms destacados del pensamiento constitucional nacional.
IX SERVICIO DE JUSTICIA
Funciones jurisdiccionales de las autoridades comunales.
Comunidades Campesinas, nativas y en su caso rondas
campesinas. Se considera oportuno consignar un mbito de
accin de la imparticin de justicia a nivel de las comunidades
campesinas y nativas, y en su caso, las rondas campesinas,
que en principio reiteren los criterios expresados en el artculo
149 de la carta de 1993. (resaltado nuestro)
Tambin se observa la propuesta de reforma constitucional elaborada por la
Asociacin de Jueces por la Justicia y la Democracia (JUSDEM) 72, en la cual existe
una referencia a las RRCC. Es interesante analizar dicha propuesta porque
expresa la percepcin de un grupo de magistrados en actividad, con cierta
concepcin democrtica sobre la judicatura. En ella, se reconoce a las rondas
campesinas, un estatus similar al de las comunidades campesinas:
Artculo 225.- Reconocimiento de la justicia indgena
Las autoridades de los pueblos indgenas, y de las
comunidades campesinas y nativas, podrn aplicar su
derecho consuetudinario para resolver conflictos o sancionar
aquellos actos considerados delitos conforme a dicho
derecho, dentro de su mbito territorial, siempre que no
afecten los derechos fundamentales de las personas. Las
rondas
campesinas
tendrn
similares
atribuciones
conforme a ella. (Resaltado nuestro)
Existen otras propuestas de reforma de la justicia. En ellas, no se hace referencia
a la RRCC pero tampoco se les excluye. Es el caso de la propuesta del Congreso
de la Repblica, el cual, mediante Anteproyecto de Ley de Reforma de la
Constitucin de 2002, propone en el segundo prrafo del art. 214 de la Carta de
1993 lo siguiente:
Titulo IV De la Estructura del Estado, en el Captulo
VIII dedicado al Poder Judicial
Art. 214.- Potestad de impartir justicia
La potestad de impartir justicia emana del pueblo y se ejerce
por el Poder Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con
arreglo a la Constitucin y a las leyes. En consecuencia, no
habr procesos ni jueces de excepcin. Se reconocen formas
comunales de aplicacin del derecho consuetudinario,
en la medida que respeten los derechos fundamentales y de
conformidad con la ley.
2.16.- Las propias RRCC han exigido se les reconozca funciones
jurisdiccionales
72

Asociacin de jueces por la Justicia y la Democracia. Propuesta de reforma Constitucional en el tema de

imparticin de justicia, Justicia viva, Lima, 2003, pg. 18 y sgts. Para mayor informacin consultar su pgina
web http://www.jusdem.org.pe/.

La sociedad civil en general y las organizaciones de rondas campesinas en

particular, no han sido indiferentes al proceso de reforma de la justicia comunal.
Es importante prestarles atencin, en la medida en que se encuentran, en los
hechos, entre los principales protagonistas de la justicia comunal, a pesar de que
el artculo 149 no les haya reconocido esta facultad de manera clara. A
continuacin, se presentan algunas de las propuestas normativas presentadas
por las organizaciones ronderas, desde las ms recientes hasta las ms antiguas:
- Propuesta de Reglamento de la Ley N 27908 (Ley de Rondas Campesinas),
presentado por la Comisin Coordinadora Nacional de Rondas Campesinas. Dicho
texto fue aprobado en la V Asamblea de Presidentes de Centrales de Rondas
Campesinas, realizada en Lima el 7 de febrero del 2003 73.
DE LAS ACTIVIDADES EN BENEFICIO DE LA PAZ COMUNAL
Mecanismo de conciliacin
Artculo 51.- Las rondas campesinas en base a sus
costumbres y mecanismos propios realizaran acciones de
conciliacin en los mbitos de su jurisdiccin. Los acuerdos a
que se lleguen tendran la calidad de cosa juzgada, el mismo
que constar en acta en el libro de acuerdos y conciliaciones.
Las audiencias de conciliacin sern pblicas y sometern
aquellos hechos o controversias que tenga su origen dentro
de la comunidad La conciliacin es gratuita, no siendo
necesaria la presencia de letrado alguno, las partes puedes
ser asistidas por la persona de su confianza.
En dicha propuesta se proponen acciones de conciliacin, no porque no se
demanden facultades jurisdiccionales, sino porque es el proyecto de reglamento
de una ley que no reconoce funciones jurisdiccionales. Sin este dato no se
entenderan los alcances de esta propuesta. En otras palabras, no puede salirse
de los marcos de la ley que pretende regular, de lo contrario estaran
modificando a esta ltima. Efectivamente el artculo 1 de la ley 27908 dice en
forma clara e inequvoca que:
Artculo 1.- Personalidad Jurdica
...(las Rondas Campesinas) apoyan el ejercicio de funciones
jurisdiccionales de las Comunidades Campesinas y Nativas,
colaboran en la solucin de conflictos y realizan funciones
de conciliacin extrajudicial conforme a la Constitucin y a
la ley...
- Propuesta de Ley de Rondas Campesinas, elaborada por la Comisin
Coordinadora Nacional de Rondas Campesinas. Esta propuesta de ley fue
elaborada y aprobada en el III Encuentro Nacional de Rondas Campesinas,
realizado en Huachipa - Lima los das 15, 16 y 17 de mayo del 2002 74.
RESOLUCIN PACFICA DE CONFLICTOS COMUNALES
Actividades en beneficio de la paz comunal
Artculo 15.- Las Rondas Campesinas en uso de sus
costumbres y reconocimiento comunal podrn intervenir en la
solucin pacifica de conflictos suscitados entre los
pobladores u organizaciones de su jurisdiccin, y entre ellos y
73
74

Alejandro Laos, op. cit., pg. 74 y sgts

Alejandro Laos, op. cit., pg. 85 y sgts

otros externos siempre y cuando la controversia tenga su

origen en hechos, recursos o miembros de la comunidad. Esta
intervencin de las rondas se ajustar al uso de mecanismos
alternativos de resolucin de conflictos promovidos por
el Estado a travs de las Leyes de Conciliacin y Arbitraje, se
realizara en coordinacin con los jueces de paz de la
jurisdiccin y promoviendo el uso de mecanismos
locales de sanciones para faltas contempladas por el
Cdigo Penal.
Como se aprecia, la norma no es clara pues habla de diferentes mecanismos. Se
hace referencia a solucin pacfica de conflictos primero, luego se habla de los
mecanismos de resolucin de conflictos, para finalmente hacer referencia a
mecanismos locales de sanciones para faltas contempladas por el Cdigo Penal,
que se asocia ms a una facultad de imparticin de justicia.
- Propuesta de Ley de Rondas Campesinas, elaborada por el equipo legal de la
Asociacin de Servicios Educativos Rurales (SER) en agosto del 2001 75. A
diferencia de la propuesta anterior, este proyecto propone en forma clara el
ejercicio de la facultad jurisdiccional.
Definicin legal y funciones
Artculo 1.- Reconzcase a las Rondas Campesinas como
organizaciones comunitarias autnomas y democrticas, (que
tiene como funcin) ... administrar sus mecanismos
propios de justicia tradicional en coordinacin con los
rganos de jurisdiccin estatal y aquellas derivadas de su
propio desenvolvimiento atendiendo a su naturaleza
comunitaria...
La jurisdiccin especial
Artculo 12.- Las Rondas Campesinas ejercen funcin
jurisdiccional dentro de su mbito territorial aplicando el
derecho consuetudinario y garantizando el respeto de los
derechos fundamentales de la persona; de conformidad con
los procedimientos y las reglas establecidas en su estatuto.
Coordinacin y apoyo con la jurisdiccin ordinaria
- Proyecto de Ley sobre Rondas Campesinas y Justicia Campesina denominado
Proyecto de Ley de desarrollo constitucional del art. 149 y adecuacin
normativa del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en
Pases Independientes. Dicha propuesta de ley fue elaborada en el I Encuentro
Nacional de Rondas Campesinas realizado en Chocas, los das 10 y 11 de marzo
del 2001. Puede considerarse esta como una de las propuestas ms elaboradas,
la que excluye mayor comentario76:
III. Justicia Indgena y comunal
9.
Reconocimiento
y
respeto
del
derecho
consuetudinario y jurisdiccin especial. Reconzcase la
75

Alejandro Laos, op. cit., pg. 92 y sgts.

Alejandro Laos, op. cit., pg. 95 y sgts. Este texto tambin se puede encontrar en la siguiente pgina web:
http://www.alertanet.org/PLeyRC-chocas.htm. Un comentario de este proyecto de ley se puede encontrar en:
RETOS PARA CONSTRUIR UNA JURIDICIDAD Pluricultural. Balance de los Proyectos de Ley sobre el art. 149 de la
Constitucin. I Encuentro de la Red Latinoamericano de Antropologa Jurdica- Seccin Per. Lima, 9 de febrero
del 2001[1]. Se puede encontrar este texto en: http://geocities.com/alertanet2/ryf-proyectos.htm.
76

validez y vigencia de las decisiones de las Rondas

Campesinas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales
y la aplicacin de su derecho consuetudinario dentro de su
mbito territorial, sin violacin de derechos humanos. Las
decisiones de las autoridades comunales constituyen cosa
juzgada. Las autoridades del Estado y los particulares
debern respetar y acatar dichas decisiones. Las autoridades
registrales estn obligadas a la inscripcin de actos jurdicos y
decisiones tomadas por la jurisdiccin especial y el derecho
consuetudinario.
10. Relaciones de coordinacin y apoyo. Establzcase
relaciones de coordinacin entre las autoridades de la
jurisdiccin especial y las autoridades de la jurisdiccin
ordinaria y otras autoridades del sector pblico, respetando el
derecho de autonoma de aquellas. Las autoridades de la
jurisdiccin especial pueden solicitar el apoyo de la fuerza
pblica y dems autoridades del Estado.
11. Procedimiento especial en caso de presunta violacin de
derechos humanos. Insturese procedimientos adecuados
para resolver presuntos conflictos entre el derecho
consuetudinario y los derechos humanos. En caso de presunta
violacin de derechos fundamentales de la persona por parte
de la jurisdiccin especial, deber conformarse un tribunal
mixto compuesto por autoridades de la jurisdiccin ordinaria y
de la jurisdiccin especial para resolver el conflicto mediante
reglas de equidad. En caso de que no se llegue a un acuerdo
en el Tribunal Mixto, el caso pasar al Tribunal Constitucional,
el que incluir un miembro supernumerario que conozca el
derecho consuetudinario, para estos efectos.
- Proyecto de ley para el reconocimiento de las Rondas Campesinas, elaborada
por la Central Unificada Provincial De Rondas Campesinas Cuproch - Bambamarca
Cajamarca. Esta propuesta de ley fue elaborada por la Central Provincial de
Rondas Campesinas de Hualgayoc-Bambamarca en julio de 2000 77. La propuesta
aboga primero por mecanismos de control de faltas y delitos, que no son otra
cosa que mecanismos de imparticin de justicia, y luego, por la solucin de
conflictos.
Artculo 1ro.- Reconzcase a las Rondas Campesinas como
organizaciones propias de la poblacin rural orientadas a
promover el desarrollo local y la paz social.
Artculo 2do.- El Estado peruano reconoce a las Rondas
Campesinas funciones territoriales correspondientes a la
defensa de sus tierras, cuidado de su ganado y dems bienes
y el control de faltas y delitos menores de sus
pobladores; la fiscalizacin de las instituciones publicas y
privadas que realicen obras y actividades relacionadas con su
poblacin; y la solucin pacifica de conflictos de acuerdo
a sus usos y costumbres con pleno respeto de los derechos
humanos de las personas; as como en la eleccin de sus
autoridades comunales.

77

Alejandro Laos, op. cit., pag. 100.

- I Encuentro Regional de Rondas Campesinas- Bambamarca, 31/10/2000 78. En el

mismo sentido, la demanda del reconocimiento de la validez y vigencia de las
decisiones de las Rondas Campesinas, en el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales es clara en esta propuesta.
6.- Reconzcase la validez y vigencia de las decisiones de las
Rondas Campesinas en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales y la aplicacin de su derecho consuetudinario.
Las autoridades del Estado y los particulares debern respetar
y acatar dichas decisiones. Las autoridades registrales estn
obligadas a la inscripcin de actos jurdicos y decisiones
tomadas por la jurisdiccin especial.
En esa misma reunin, se elabor la Propuesta para la Reforma Constitucional a
cargo de la Comisin de la Coordinadora Nacional de Rondas Campesinas en el III
Encuentro Nacional de Rondas Campesinas. En dicha propuesta, se apuesta por
una modificacin constitucional del artculo 149 de la Carta de 1993, que
reconozca la jurisdiccin comunal de los ronderos.
1. Modificar el actual artculo 149 de la Constitucin Poltica,
para incorporar el derecho de las
rondas campesinas a funciones jurisdiccionales:
Art. 149.- Las autoridades de las comunidades campesinas y
nativas y las rondas campesinas, pueden ejercer las
funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de
conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no
violen los derechos fundamentales de la personas. La ley
establece las formas de coordinacin de dicha jurisdiccin
especial con los juzgados de paz y con las dems instancias
de Poder Judicial.
Ms all de las diferencias y matices, se puede apreciar una clara demanda de
reforma constitucional por parte de las RRCC, para poder ejercer facultades
jurisdiccionales, las mismas que estn excluidas por una interpretacin literal del
artculo 149 de la Constitucin. Ciertamente no son las nicas propuestas
planteadas, existen muchas propuestas que han sido levantadas en su momento
por las RRCC, para acceder al reconocimiento de las facultades jurisdiccionales.
2.17.- La Comisin de la Verdad y Reconciliacin ha recomendado el
reconocimiento de los mecanismos tradicionales de justicia alternativa
La Comisin de la Verdad y Reconciliacin 79 no ha estado ajena a la realidad de
los derechos de la poblacin rural y de los pueblos indgenas. Ella ha sealado en
su Informe Final, como recomendacin general, la necesidad del Reconocimiento
e integracin de los derechos de los pueblos indgenas y sus comunidades en el
marco jurdico nacional. En tal sentido, para la CVR: Es recomendable que el
Estado promueva el reconocimiento y fortalecimiento de los derechos especficos
de los pueblos indgenas y comunidades en el marco jurdico nacional, e
78

Este texto se puede encontrar en: http://www.alertanet.org/ProyectoLeyRondas.htm. Un comentario de este

proyecto de ley se puede encontrar en: RETOS PARA CONSTRUIR UNA JURIDICIDAD Pluricultural. Balance de los
Proyectos de Ley sobre el art. 149 de la Constitucin. I Encuentro de la Red Latinoamericano de Antropologa
JurdicaSeccin
Per.
Lima,
9
de
febrero
del
2001[1].
Se
puede
encontrar
en:
http://geocities.com/alertanet2/ryf-proyectos.htm.
79
Comisin de la Verdad y Reconciliacin, Informe Final, Tomo IX, pg. 118. Ver en la web en
www.cverdad.org.pe.

incluirlos de manera importante en el proceso de reforma constitucional, con la

finalidad de brindarles una proteccin jurdica justa y legtima como sujetos de
derechos y reafirmar la diversidad y pluralidad de la nacin peruana.
Con esa premisa, la CVR recomienda el reconocimiento del Derecho y
administracin de justicia indgena de acuerdo a los derechos humanos y acceso
a la justicia ordinaria con juzgados especializados en materia indgena 80, y el
Reconocimiento de mecanismos tradicionales de justicia alternativa 81.
Si bien sus recomendaciones no son vinculantes, debe considerarse que dan
cuenta del exhaustivo proceso de investigacin realizado en todo el territorio del
pas, a propsito de la violencia poltica. No se trata de una opinin acadmica
respetable, por cierto, se trata de una opinin que se sustenta en la investigacin
y en el recojo de testimonios de miles de vctimas de violaciones a sus derechos
humanos, las cuales se encontraron en su gran mayora en las zonas rurales. De
ah la importancia y la necesidad de prestar atencin a esta recomendacin, no
debe que la violencia poltica y la justicia tienen como principal protagonista la
poblacin rural.
2.18.- La Corte Suprema ya se pronunci por el reconocimiento de las
funciones jurisdiccionales de las RRCC
El mximo rgano jurisdiccional del Poder Judicial en el pas, ya ha tomado
posicin en varias sentencias en el sentido que las RRCC ejercen funciones
jurisdiccionales. De lo que se rescata que, si bien estas no son sentencias
vinculantes, son tomadas en cuenta por otras instancias jurisdiccionales.
Ciertamente, si bien todas estas sentencias son claras en el sentido que el
artculo 149 es una norma vinculante de aplicacin inmediata por los
magistrados, y en consecuencia, que el ejercicio de las facultades jurisdiccionales
de las comunidades campesinas y nativas 82 no implica la comisin de delitos
como el secuestro o la usurpacin de funciones; no expresan la misma claridad y
uniformidad, en relacin con las facultades jurisdiccionales de las RRCC. Sin
embargo, an cuando de forma desordenada y poco tcnica 83, si existe una
tendencia de la Corte Suprema a reconocer estas facultades jurisdiccionales a las
RRCC, la cual se plasma de una manera ms ntida en dos sentencias, una de
proveniente de San Martn y otra de Crucero.
La sentencia expedida por la Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema de
Justicia recada en el exp. N 975-04, es un caso venido en recurso de nulidad
procedente de San Martn. Como es conocido, en esta zona al igual que
Cajamarca y cientos de localidades, existen fundamentalmente RRCC:
Segundo.- Que en el presente caso los procesados en su condicin
de integrantes de las rondas campesinas de los centros poblados de
Pueblo Libre y Santa Rosa jurisdiccin de la Provincia de Moyobamba en el
departamento de San Martn, teniendo conocimiento que los presuntos
agraviados admitieron , ser los autores de los delitos de robo,
violacin sexual y asesinato que se habran cometido en sus territorios,
80

Ibdem.
Ibdem.
82
Es el caso de la sentencia de la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de un proceso venido de Cusco
(exp. N 1523-2004) y de 0otro de Amazonas (exp. N 1836-2006).
83
Es una tesis desarrollada por Bruce Barnaby en un estudio preliminar sobre sentencias del Poder Judicial de
aplicacin del artculo 149 de la Constitucin no publicado.
81

decidieron sancionarlos de acuerdo a sus costumbres condenndolos, a

cadena ronderil, esto es pasarlos de una ronda a otra a efectos de que
sean reconocidos por sus habitantes y adems presten trabajo gratuito a
favor de las respectivas comunidades
Tercero.- Que en tal sentido la conducta de los procesados no reviste
el carcter doloso que requiere el tipo penal de secuestro, dado
que su actuar se encuentra normado y regulado por el artculo
ciento cuarentinueve de la Constitucin Poltica del Per que a la
letra dice ...las Rondas Campesinas pueden ejercer las funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el
derecho consuetudinario... no habindose advertido con ello ningn
ejercicio abusivo del cargo ya que por el contrario todos los denunciados
actuaron conforme a sus ancestrales costumbres
s
los
procesados
en
su
condicin
de
ronderos,
momentneamente aprehendieron a los presuntos agraviados; sin
embargo su accionar es legtimo por cuanto se encuentra
enmarcado en el artculo ciento cuarentinueve de nuestra Carta
Magna. Quinto.- Que al haber concurrido la causa de justificacin el
actuar por disposicin de la ley en el presente proceso; en consecuencia
si bien la accin es tpica; sin embargo no es antijurdica, por ende
tampoco culpable, resultando de aplicacin el artculo doscientos
ochenticuatro del Cdigo de Procedimientos Penales (Resaltado nuestro)
Puede advertirse, como de un lado, esta sentencia reconoce a las RRCC
facultades jurisdiccionales de manera clara, sin embargo, la cita que hace del
artculo 149 es equivocada e inexacta, lo cual deja dudas acerca de si estamos
ante una reinterpretacin del artculo 149 de la Constitucin o ante un error en
la trascripcin. En todo caso, si estaba reinterpretando debi motivar y
argumentar, de manera adecuada y suficiente, el por qu de esa nueva
interpretacin. Sin embargo, dada la costumbre de la Corte Suprema de motivar
de manera escueta sus resoluciones, y la importancia del caso, se estima el estar
ante una reinterpretacin del artculo 149 de la Carta Poltica, y que la mala cita
de dicha disposicin constitucional, es un error de tipeo.
La segunda sentencia fue expedida por la Primera Sala Penal Transitoria de la
Corte Suprema de Justicia, y recada en el exp. N 752-2006, en un proceso de
Crucero, Puno. En ella se seala que las prcticas realizadas no constituyen
delito sino son parte de la identidad tnica y cultural del conjunto de derechos
colectivos que pertenecen a las rondas campesinas, comunidades campesinas
y pueblos indgenas. (Resaltado nuestro) Luego agrega la sentencia que :
Por el mrito de las pruebas actuadas durante el proceso no se ha
acreditado la responsabilidad penal de los encausados respecto al delito
de secuestro, pues si bien los procesados y los dems comuneros privaron
de su libertad al agraviado, la razn de tal proceder era porque queran
realizar una investigacin sumaria de los hechos que se le imputaban a
ste (lesiones contra Fermn Soncco Mamani); en consecuencia, no
concurre el elemento subjetivo del delito de secuestro en la conducta
desplegada por los encausados, pues el dolo exige el conocimiento de la
ilegalidad de la privacin de libertad y la voluntad de asumir tal accin,
circunstancia que no se ha verificado en el proceso sub-litis; aunado a ello
se tiene que an habindose practicado contra el agraviado actos lesivos a

su integridad fsica, ellos no forman parte de la imputacin por delito de

secuestro; finalmente, la Ley de Rondas Campesinas le atribuye a los
ronderos facultades para llevar a cabo detenciones por hechos
flagrantes o desarrollar actos que permitan mantener la paz en
sus respectivas zonas. (Resaltado nuestro)
Es interesante analizar cual es el argumento de esta ltima sentencia. No va por
el lado de la interpretacin del artculo 149 de la Constitucin no la citan-, sino
por la interpretacin del artculo 1 de la Ley de Rondas Campesinas (Ley N
27908), que reconoce entre otras funciones de las RRCC la relacionada con la
paz comunal. Asi para esta Sala de la Corte Suprema, la administracin de
justicia por parte de las RRCC tendraa cobertura legal en la medida en que esta
orientada a mantener la paz comunal de conformidad con el artculo 1 de la Ley
de Rondas.
No son las nicas. Hay otras sentencias que no son claras en relacin con las
facultades jurisdiccionales de las RRCC. Se encuentran, en primer lugar, dos
sentencias que vinieron de la Corte de Piura a travs de recursos de nulidad. La
primera, recada en el Recurso de Nulidad N 4382-97 expedida por la Sala Penal
Permanente de la Corte Suprema. Esta establece que adems, debe tenerse en
cuenta la Ley nmero veinticuatro mil quinientos sesenta y uno artculo seis, la
misma que establece que las rondas campesinas tienen facultades de defensa y
cooperacin frente al delito comn, concordado con el artculo ciento cuarenta y
nueve de la Constitucin Potica del Estado; y no existiendo en autos prueba
alguna que indique que aquellos han sobrepasado dicha atribucin
conferida por ley; consecuentemente mal puede imponerse una sentencia
condenatoria. (Resaltado nuestro)
La otra sentencia de la Suprema que viene de Piura recae en el Ex. N 5622-97,
tambin emitida por la Sala Penal Permanente. Si bien esta es escueta, confirma
la absolucin a unos ronderos, y se allana a lo sealado por el Ministerio Pblico
el que seala que los procesados en calidad de campesinos frente a los
constantes robos acaecidos, se organizaron en Rondas campesinas con la
finalidad de proteger y salvaguardar su patrimonio, y al tener conocimiento que
los agraviados presumiblemente sean los autores de los ilcitos que se estaban
cometiendo son capturados los agraviados suscribieron ante la Ronda de San
Francisco un Acta donde se comprometen a devolver los objetos sustrados,
asimismo debe tenerse en cuenta que la captura efectuada por los ronderos
acusados se encuentra amparada en la Constitucin en su artculo 149.
Se encuentra, por otro lado, la sentencia de la Sala Penal Permanente de la Corte
Suprema de un proceso venido de Ancash y recada en el exp. N 4160-96. En
ella la Corte Suprema declara no haber nulidad y se allana al dictamen de Fiscal
Supremo, quien seala que se tiene que los encausados son miembros y
directivos de las rondas campesinas del poblado de Acopara y como tales
decidieron tomar el presente caso denunciado por Mauro Trujillo Sols, esposo de
la agraviada con la finalidad de poder resolver esta denuncia conyugal familiar
aplicando las normas de derecho consuetudinario y ancestral, ya que al estudiar
las declaraciones de los encausados, asi lo indican, es ms, dicha norma se
encuentra contemplada en el artculo 149 de la Constitucin Poltica.
Ha querido hacerse referencia tambin referencia a una sentencia que
consideramos significativa y emblemtica de cmo puede ser la judicatura
cuando va ms all de una interpretacin literalista de la Constitucin y logra

superar una visin positivista y formal de la administracin de justicia. La

sentencia recada en el exp. N 39.b2003 (pg.529), expedida por la Sala Penal
Itinerante de San Romn, Juliaca, Puno el 24 de abril de 2007 84. seala que:
Cuarto.- Por tanto, no slo estamos ante un problema de falta de acceso
a la justicia de la poblacin campesina y nativa como algunos creen, sino,
ante una administracin estatal de justicia que no tiene en cuenta la
diferencia cultural e idiomtica del Per, es decir, no slo el Estado no llega
a todo el territorio, sino que cuando lo hace, los que imparten justicia no
conocen la lengua y los cdigos culturales de los justiciables a diferencia
de la justicia comunal. En tal sentido, la conducta de los procesados no
reviste el carcter doloso que requiere el tipo penal de secuestro, dado que
su actuar se encuentra normado y regulado por el artculo 149 de la
Constitucin Poltica del Per, que a la letra dice: Las Rondas Campesinas
pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial
de conformidad con el derecho consuetudinario, [b]no habindose
advertido con ello, reiteramos, ninguna intencin de vulnerar la libertad
personal, sino el ejercicio de la justicia comunal, con sus errores y formas
criticables que deben ser materia de condenacin y reflexin por parte de
la Rondas Campesinas85.
En efecto, si bien estas sentencias no son vinculantes, ellas si son tomadas en
cuenta por los propios jueces, basta observar la motivacin de un juez de
Moyobamba, en la sentencia en un proceso constitucional de hbeas Corpus
recado en el exp. 2007-0013-02201-JR-PE-1, expedido por el Juez del Primer
Juzgado Penal de Moyobamba, el 28 de febrero del ao 2007. En ella se seala
que: para la calificacin de que ello constituy un hecho delictuoso se debe de
tener en cuenta que por ejecutoria suprema de fecha nueve de junio del
dos mil cuatro en el exp. N 975-04, procedente de San Martn, en el sentido que
la condena que efectan a cadena ronderil con el fin de que sean reconocidas por
las comunidades y efectuar trabajos gratuito a favor de las mismas, ha
establecido . (Resaltado nuestro)
No es el nico caso. En la sentencia recada en el exp. N 39.b2003 (pg.529),
expedida por la Sala Penal Itinerante de San Romn, Juliaca, tambin hay una
mencin a la sentencia expedida por la Suprema en el caso venido de San Martn:
Es por ello que en el contexto de estas acciones no se ha demostrado una
decisin, una voluntad de privar la libertad de los agraviados, y as lo entendi
la sentencia de la Sala Suprema, recada en el expediente nmero 752
2006 en un caso similar

84

Citada por Jacinto Ticona Huamn, Administracin de Justicia Comunitaria en el Sur Andino Peruano, Vicara
de Solidaridad de la Prelatura de Sicuani, Sicuani, 2007, pg. 43.
85
A diferencia de estos actos extra sistema, la llamada justicia comunal, administrada por las autoridades de
las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas, tienen reconocimiento y cobertura
Constitucional y legal, y, constituyendo frente al problema de la falta de acceso a la justicia, una respuesta
organizada, democrtica. La justicia comunal o jurisdiccin comunal, no es un capricho del constituyente de
1993, ello es respuesta a una realidad: la naturaleza pluricultural y tnica de nuestro pas, por ello, el artculo
149 de la Constitucin, es una concrecin de la obligacin del Estado de reconocer y proteger la pluralidad
tnica y cultural de la nacin, tal como lo establece el artculo 2 inciso 29 de la norma suprema. Adems, hay
que agregar que la justicia comunal no es una creacin solitaria del constituyente del 93, es fruto de un lento
proceso de los pases latinoamericanos andinos, por dar cobertura constitucional de la pluralidad tnica y
cultural de sus regiones.
En relacin con la facultad de detencin de las Rondas de las Comunidades Campesinas en el marco del
proceso de resolucin de conflictos, la sentencia aludida agrega que la Ley de Rondas Campesinas le
atribuye a los ronderos facultades para llevar a cabo detenciones por hechos flagrantes o desarrollar actos que
permitan mantener la paz en sus respectivas zonas

Como puede concluirse, existe un reconocimiento de las facultades

jurisdiccionales de las RRCC por parte de la Corte Suprema, an cuando, cmo ha
quedado en evidencia, no existe una lnea jurisprudencial uniforme y
consolidada. De igual manera, tampoco puede hablarse de resoluciones
solidamente fundamentales y motivadas. De otro lado, si bien las sentencias de
la Suprema tcnicamente no son vinculantes, ellas son tomadas en cuenta por
jueces y tribunales.
2.19.- La CERIAJUS propuso que se reconozca a las RRCC facultades
jurisdiccionales86
Dos fueron las propuestas que al interior se la CERIAJUS 87 se formularon sobre el
tema de la justicia comunal, la presentada por el Grupo de Trabajo Temtico de
Reforma Constitucional y luego, la presentada por el Grupo de Trabajo Temtico
de Acceso a la Justicia. Ambos grupos de trabajo han propuesto el
reconocimiento a nivel constitucional de facultades jurisdiccionales a las RRCC de
la misma manera que el artculo 149 de la Constitucin las ha reconocido a las
comunidades campesinas y nativas.
Propuesta del Grupo de Trabajo Temtico de Reforma Constitucional
El Informe del Grupo de Trabajo Temtico sobre Reforma Parcial de la Constitucin
propone la modificacin de diversos artculos de la Constitucin de 1993,
relativos a los rganos vinculados con la imparticin de justicia, y dentro de ellos,
modifica el artculo 149 referida a la justicia comunal, reconociendo a las RRCC
facultad de resolver conflictos. La norma referida a la justicia comunal est
contenida en el artculo 13888:
Artculo 138.- El Poder Judicial ejerce la potestad de
impartir justicia, de conformidad con la Constitucin y las
leyes. Su unidad y exclusividad no se afectan por las
funciones que desarrollan el Tribunal Constitucional en
materia constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones en
materia electoral. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de
la Polica Nacional en actividad que cometan delitos
estrictamente castrenses, sern juzgados por jueces que
conforman una competencia especializada del Poder Judicial.
86

Este artculo desarrolla las ideas desarrolladas en nuestro artculo: Juan Carlos Ruiz Molleda, Anlisis de la
justicia comunal en el plan de la CERIAJUS: hacia un modelo de justicia inclusivo, Puede ser consultado en portal
del Consorcio Justicia Viva en http://www.justiciaviva.org.pe/ceriajus.htm.
87
La CERIAJUS es la Comisin Especial de Reforma Integral de la Administracin de Justicia. Fue creada
mediante Ley N 28083, norma que fue publicada el 3 de octubre de 2003 por el Gobierno del Presidente
Alejandro Toledo. Fue creada con la finalidad de elaborar en forma concertada y global un Plan Nacional de
Reforma Integral del Sistema de Administracin de Justicia. Para ello se coordin los esfuerzos sectoriales de
cada una de las entidades que conforman el sistema de justicia; garantizando la autonoma institucional de
cada una de ellas. Para dicho efecto, la Ley N 28083 estableci como plazo para el trabajo de la CERIAJUS, 180
das desde su instalacin. Al haber sido instalada el 24 de octubre del 2003, el plazo venci el 23 de abril de
2004. El 4 de mayo de 2004, se present en forma pblica el Plan Nacional de Reforma Integral de la
Administracin de Justicia.. Para mayor informacin de la Comisin Nacional de Reforma Integral de la
Administracin
de
Justicia,
ver:
http://www.pj.gob.pe/CERIAJUS/presentacion.asp,
tambin
http://www.justiciaviva.org.pe/ceriajus.htm.
88
Finalmente, es necesario sealar que en una redaccin anterior del art. 138, haba una referencia acerca de
la necesidad de que las autoridades policiales, fiscales, judiciales y en general, toda autoridad estatal,
respetarn tales decisiones. Dicho texto estaba en la ltima parte del tercer prrafo, y anteceda a La ley
establecer.... Lastimosamente, dicha parte fue borrada al parecer por considerrsele innecesario, no obstante
los innumerables problemas que experimentan las autoridades de las comunidades campesinas, nativas y los
mismos ronderos, cada vez que imparten justicia, como consecuencia precisamente, de que sus decisiones son
ignoradas y abiertamente desconocidas por los diferentes operadores jurdicos y dems funcionarios de la
justicia ordinaria.

Las decisiones de las autoridades de las comunidades

campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos
indgenas, que resuelvan conflictos dentro de su mbito
territorial y de conformidad con el derecho consuetudinario,
deben observar los derechos fundamentales. La Ley
establecer las formas de coordinacin correspondientes.
Se reconocen el arbitraje y otros modos de solucin de
conflictos y eliminacin de incertidumbres jurdicas como la
conciliacin y la mediacin, de conformidad con las leyes
sobre la materia. (Subrayado nuestro)
Propuesta del Grupo de Trabajo de Acceso a la Justicia
El Grupo de Trabajo de Acceso a la Justicia present varias propuestas. Slo se
aprobaron 3 de las 7 propuestas presentadas. En relacin con las propuestas
aprobadas, el documento final del Grupo de Trabajo de Acceso a la Justicia 89
comienza por reconocer que el principal problema de la justicia en el Per son
sus serias limitaciones al acceso universal de los ciudadanos a la justicia 90. Esta
situacin encontrara sus causas segn dicho documento en la la existencia de
barreras geogrficas, econmicas, lingsticas y culturales que afectan la
condicin de igualdad91, y en los serios problemas de funcionamiento y
deficiente servicio de justicia92.
Ante esta situacin, y reconociendo la escasa cobertura del sistema justicia93
propone encaminarse hacia un modelo de justicia inclusivo, y en el caso en
concreto, a un desarrollo de la justicia comunal 94. La propuesta seala como
problema, la ausencia de coordinacin entre la justicia comunal y la justicia
ordinaria, as como la falta de respeto hacia la justicia comunal por las
autoridades pblicas y de la justicia ordinaria. Dicho Grupo de Trabajo, reconoce
como problema la falta de respeto de las autoridades pblicas y del sistema de
justicia hacia la justicia comunal, como consecuencia de la falta de una adecuada
coordinacin ente la justicia comunal y la justicia ordinaria.
la justicia comunal reconocida en la Constitucin Poltica,
requiere algunos ajustes a nivel normativo y funcional debido
que a pesar que se reconoce el ejercicio de funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de
conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no
violen derechos fundamentales, no existe una adecuada
coordinacin con la justicia ordinaria y las autoridades
pblicas, la que muchas veces no respeta sus
decisiones 95.

89

Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia, el cual puede ser revisado en la siguiente
pgina web: http://www.justiciaviva.org.pe/ceriajus/archivos/plan.pdf, pgina 88 y siguientes.
90
Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia. Plan Nacional para la Reforma de
la Administracin de Justicia, Impreso, Lima, 23 de abril de 2004, pg. 83.
91
Ibdem.
92
Ibdem.
93
Ibdem, pg. 84.
94
Ibdem.
95
rea N 1: Acceso a la Justicia. Sub rea N 6: Justicia de Paz y Justicia Comunal. Problema. Ver: Comisin
Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia. Plan Nacional para la Reforma de la
Administracin de Justicia, Impreso, Lima, 23 de abril de 2004, pg. 97.

El Grupo, ante esta realidad, se plantea como objetivo especfico Consolidar la

justicia comunal ejercida por las autoridades de los pueblos indgenas, rondas
campesinas, comunidades campesinas y nativas, como reconocimiento de la
pluralidad del pas96. La propuesta de la CERIAJUS en esta materia es el
Desarrollo de polticas pblicas de reconocimiento y respeto de las
manifestaciones jurdicas propias de los pueblos indgenas, comunidades nativas,
campesinas y rondas campesinas 97.
Las propuestas aprobadas en relacin con la justicia comunal fueron 3: Propuesta
N 5.- Mejor redaccin a nivel constitucional de la justicia comunal 98; Propuesta
N 6.- Ley de desarrollo constitucional; y Propuesta N 7.- Programas de
sensibilizacin y capacitacin sobre el Estado Pluricultural de Derecho.
- Propuesta N 5.- Mejor redaccin a nivel constitucional de la justicia comunal 99
El problema que la CERIAJUS plantea es que El actual marco constitucional el
cual no contempla de manera precisa y clara la facultad de administracin de
justicia de las Rondas y Comunidades Campesinas y nativas en su relacin con la
justicia ordinaria y en su relacin con las autoridades pblicas a fin de que stas
respeten sus decisiones100. Ante esta situacin, se plantea como Objetivo del
Proyecto, el Desarrollo de un marco Constitucional coherente que reconozca la
justicia comunal y la articule con la justicia ordinaria 101. La propuesta es muy
concreta, Reformar la Constitucin reconocindose de manera expresa y clara la
Justicia Comunal y las Rondas Campesinas 102.
- Propuesta N 6.- Ley de desarrollo constitucional
Tal como seala la propuesta, el problema que se busca enfrentar es que el
actual artculo 149 de la Constitucin Poltica del Per y el Convenio 169 de la
OIT, no ha sido desarrollado normativamente y es importante que esta accin se
efecte, debido a que existen problemas de respeto de las decisiones de las
autoridades de las Rondas y Comunidades Campesinas y Nativas 103. El objetivo
que se plantea es el desarrollo legislativo coherente e integral sobre la justicia
comunal que la reconozca y la articule con la justicia ordinaria 104, y la propuesta
es Elaborar una norma con nivel de ley que desarrolle el artculo 149 de la
Constitucin o en que lo reemplace as como el Convenio 169 de la OIT,
incluyendo a las rondas campesinas 105.

96

Ibdem.
Ibdem.
98
Ver el Plan Nacional de Reforma Integral en la pgina 101. Puede ser consultado en la siguiente pgina web:
http://www.justiciaviva.org.pe/ceriajus/archivos/plan.pdf.
99
Ibdem.
100
Ibdem.
101
Ibdem.
102
Ibdem. La propuesta de la CERIAJUS plantea tres acciones, 1. Diseo tcnico de la Propuesta, 2.
Presentacin al Congreso conjuntamente con las iniciativas aprobadas por la CERIAJUS, y 3. Aprobacin por el
Congreso de la Repblica. La propuesta termina planteando como indicador, la aprobacin de la ley de reforma
constitucional en materia de justicia comunal.
103
Ibdem, pg. 102.
104
Ibdem.
105
Ibdem. Las acciones que se plantean son las siguientes: 1. Constitucin de una comisin redactora de la
propuesta normativa conformada por representantes del Estado y de las instituciones involucradas, en consulta
con los pueblos afectados, 2. Aprobacin de norma legal, 3. Exigencia de consulta a las poblaciones derivadas
del Convenio 169 de la OIT en materia de Justicia Comunal, y 4.- Archivar los procesos seguidos indebidamente
contra las autoridades comunales.
97

- Propuesta N 7.- Programas de sensibilizacin y capacitacin sobre el Estado

Pluricultural de Derecho.
La CERIAJUS plantea como problema, que existe una concepcin restringida en
los operadores jurdicos y en los funcionarios del sistema de justicia, que solo
reconocen como nica fuente de derecho la ley producida por el Estado,
desconociendo o negando otras fuentes de derecho proveniente de la justicia
comunal106. Ante este problema el objetivo que se plantea la CERAJUS es la
sensibilizacin de las autoridades estatales, as como de los operadores jurdicos
y la sociedad en general, respeto al pluralismo jurdico 107. La propuesta
planteada incluye Disear programas de formacin y capacitacin relativo al
pluralismo que sensibilice a los operadores de la justicia ordinaria sobre la labor
que desarrollan las Rondas y Comunidades Campesinas y Nativas, as como para
los involucrados en la justicia comunal108.
Puede advertirse como la ms completa propuesta de reforma de administracin
de justicia, elaborada por una comisin compuesta por representantes de todas
las instituciones del Estado y de la sociedad que forman parte del sistema de
justicia, propone el reconocimiento constitucional y legal de las facultades
jurisdiccionales de las RRCC.
2.20.- El Congreso ha reconocido a las RRCC las mismas facultades que a
las comunidades campesinas a travs de la Ley 27908
Debe comenzarse sealando que la propia existencia de la Ley 27908, ms
conocida como la Ley de Rondas Campesinas, constituye de antemano un
reconocimiento del trabajo que vienen realizando las RRCC. Es esta voluntad
poltica la que esta plasmada en el artculo 1, en el cual, tras una lectura
adecuada, se observa que ella reconoce que las RRCC no restringen su trabajo al
tema de seguridad ciudadana o de polica tal como crea Martha Chvez en el
diario de los debates del artculo 149 de la Constitucin.
Artculo 1.- Personalidad jurdica
Reconcese personalidad jurdica a las Rondas Campesinas, como forma
autnoma y democrtica de organizacin comunal, pueden establecer
interlocucin con el Estado, apoyan el ejercicio de funciones
jurisdiccionales de las Comunidades Campesinas y Nativas, colaboran en
la solucin de conflictos y realizan funciones de conciliacin extrajudicial
conforme a la Constitucin y a la Ley, as como funciones relativas a la
seguridad y a la paz comunal dentro de su mbito territorial. Los derechos
reconocidos a los pueblos indgenas y comunidades campesinas y nativas
se aplican a las Rondas Campesinas en lo que les corresponda y
favorezca.
Luego de este reconocimiento general de las RRCC, el artculo 1 reconoce y
homologa a las RRCC y las comunidades campesinas, sin establecer lmite

106

Ibdem, pg. 103.

Ibdem.
108
Ibdem. Las Acciones que se plantean para alcanzar los objetivos propuestas son: 1. Diseo de un curso
modelo de pluralismo jurdico para estudiantes de derecho y la implementacin den sus respectivas facultades,
2. Implementacin de un curso de pluralismo jurdico para la Academia de la Magistratura, 3. Capacitacin de
operadores jurdicos (policiales, jueces, fiscales y abogados) sobre el funcionamiento de la Justicia Comunal, y 4.
Capacitacin de las organizaciones campesinas, indgenas y rondas campesinas, sobre los alcances de la
normatividad que reconoce el funcionamiento de la justicia comunal.
107

alguno. En efecto, la Ley 27908 (Ley de Rondas Campesinas), seala en su

artculo 1 en la ltima parte que:
Los derechos reconocidos a los pueblos indgenas y comunidades
campesinas y nativas se aplican a las Rondas Campesinas en lo que les
corresponda y favorezca.
Donde si existe un reconocimiento expreso de las facultades jurisdiccionales de
las RRCC es en el artculo 7 de la Ley N 27908, pero, de manera indirecta, a
travs del concepto de solucin de conflictos y paz comunal.
Artculo 7.- Actividades en beneficio de la paz comunal
Las Rondas Campesinas en uso de sus costumbres pueden intervenir en la
solucin pacfica de conflictos suscitados entre los miembros de la
comunidad u organizaciones de su jurisdiccin y otros externos siempre y
cuando la controversia tenga su origen en hechos ocurridos dentro de su
jurisdiccin comunal.

2.21.- El derecho consuetudinario es fuente constitucional de derecho

Las RRCC tienen cobertura constitucional pues son fruto de la costumbre y del
derecho consuetudinario, los cuales constituyen fuentes derecho, reconocidas en
la Constitucin. En efecto, si se tiene en cuenta que las RRCC surgieron en la
dcada de los 70s, es decir hace cerca de 40 aos, que es una practica
extendida por la poblacin y existe conciencia en la poblacin rural que se
organiza en RRCC de que ellas son el mecanismo para resolver sus conflictos,
puede concluirse que son expresin de una costumbre de la poblacin rural en
zonas donde no existen comunidades campesinas y nativas, y en tal sentido, que
tienen cobertura constitucional.
El primer fundamento constitucional se encuentra en el artculo 139 inciso 8 que
seala que uno de los principios y derechos de la funcin jurisdiccional es el
principio de no dejar de administrar justicia por vaco o deficiencia de la ley. En
tales casos, deben aplicarse los principios generales del derecho y el derecho
consuetudinario (resaltado nuestro). Ciertamente, cuando esta norma habla
de ley, lo hace en sentido general, como toda fuente de derecho, dentro la cual
se encuentra la propia Constitucin.
Esto significa que la costumbre solo ser aplicable a falta de norma expresa, tal
como ocurre en este caso, en el que artculo 149 ha guardado silencio sobre las
funciones jurisdiccionales de las RRCC. En efecto, advirtase que el artculo 149
de la Carta Poltica, no prohbe el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las
RRCC, simplemente no se pronuncia sobre ello.
No es la nica norma da cobertura a la costumbre. El propio artculo 149 de la
Constitucin seala que Las autoridades de las Comunidades Campesinas y
Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la
persona (Resaltado nuestro).

El artculo 149 debe ser interpretado de conformidad y en forma armnica con el

artculo 2 inciso 19 de la Carta Poltica, el cual seala que toda persona tiene
derecho a A su identidad tnica y cultural. El Estado reconoce y protege la
pluralidad tnica y cultural de la Nacin. Si bien no usa la palabra costumbre, se
refiere a ella. Una lectura e interpretacin en conjunto de ambas disposiciones
constitucionales sugiere que el ejercicio de las costumbres no es un acto
indiferente e irrelevante para la Constitucin, sino que su ejercicio es expresin
de un derecho humano, el derecho a la propia cultura, el cual tendr cobertura
constitucional siempre que no viole derechos fundamentales.
La costumbre109 tambin ha sido reconocida por el TC en la sentencia recada en
el exp. N 00047-2004-AI/TC como fuente derecho. En relacin con la costumbre
precisa que Esta nocin alude al conjunto de prcticas polticas jurdicas
espontneas que han alcanzado uso generalizado y conciencia de obligatoriedad
en el seno de una comunidad poltica (f.j. 40). Agrega que Conviene enfatizar
que la costumbre constitucional tiene una significacin de mayor envergadura
que las prcticas juridizadas en el resto de las disciplinas jurdicas. Ello se explica
porque la organizacin y funcionamiento del Estado es tal complejidad que se
hace imposible que pueda ser total y exclusivamente regulada por la legislacin
(f.j. 40).
Segn la doctrina hay una segunda categora de normas que se expresan
siempre como prcticas sociales y nunca en forma de enunciados lingsticos
escritos y publicados; son, en consecuencia, normas eficaces por definicin, y en
ese sentido existentes; tambin pueden gozar de validez cuando renan
determinadas condiciones exigidas por el sistema jurdico, pero no ha de ser
necesariamente as. Esto significa que determinadas prcticas o usos sociales; en
suma que determinados hechos son susceptibles de crear normas, de generar
obligaciones (cuando menos, de exteriorizarlas), de manera que quien se aparte
de los mismos puede padecer una consecuencia anloga a la que sufrira quien
desconoce el mandato contenido en una prescripcin legal; tales prcticas o usos
reciben el nombre de costumbre o, mejor, de Derecho consuetudinario 110.
Finalmente, segn el TC los elementos que constituyen la costumbre son: a)
Elemento material, que hace referencia a la prctica reiterada y constante, es
decir, alude a la duracin y reiteracin de conductas en el tiempo (consuetudo
inveterate) 111; y b) Elemento espiritual, referido a la existencia de una
conciencia social acerca de la obligatoriedad de una prctica reiterada y
constante; es decir, alude a la conviccin generalizada respecto de la exigibilidad
jurdica de dicha conducta (opinio iuris necesitatis) 112.
Al analizar en detalle, se observa que las RRCC como prctica social se ajustan a
ambas exigencias, tanto al elemento material como al elemento espiritual, es
decir, que es una prctica extendida reiterada y constante y que es percibida
como obligatoria por la poblacin que se organiza en RRCC. La conclusin es
109

Como bien seala el TC, N 00047-2004-AI/TC, f.j. 41, precisamente, gracias a la actividad interpretativa
que desarrollan los rganos jurisdiccionales se han podido resolver importantes casos para la vida de la nacin.
A modo de ejemplo, y no nico, debe mencionarse el caso planteado por un grupo de congresistas contra la
letra del himno nacional. A fin de poder adoptar una solucin justa, ponderada y equilibrada, este Colegiado,
recogiendo las tesis de los demandantes y demandados, recurri a la costumbre como fuente de derecho y
gracias a ella arrib a una solucin equilibrada. Se refiere al caso Caso Himno Nacional, Exp. N. 0044-2004AI/TC, punto 4 del fallo.
110
REALE, Miguel. Introduccin al derecho. Madrid: Ediciones Pirmide, S.A., Novena edicin, 1989, p. 139.
citado por sentencia del TC recada en el exp. N 00047-2004-AI/TC, f.j. 40.
111
Sentencia del TC recada en el exp. N 00047-2004-AI/TC, f.j. 40.
112
Ibdem.

evidente, las RRCC al ser fruto y expresin de una costumbre, tienen cobertura
constitucional.
TERCER PARTE
LA SOLUCIN: UNA (RE)INTERPRETACIN DEL ARTCULO 149 DESDE LA
CONSTITUCIN
Como ha podido observarse, no obstante, las RRCC ejercen facultades
jurisdiccionales, el artculo 149 de la Constitucin ha omitido por
desconocimiento- pronunciarse sobre las facultades jurisdiccionales de ellas,
restringindose a hacer mencin de las RRCC que son parte de las comunidades
campesinas y de las comunidades nativas.
Es por dems claro que este estado de cosas no puede continuar, pues esta
situacin de indefensin, es incompatible con la funcin de proteger y de
garantizar los derechos humanos que la Constitucin le asigna al Estado. Todo
ello exige realizar una reinterpretacin de la Carta Poltica. Varias son las formas
de interpretar el artculo 149 de la Constitucin, sin embargo, en este texto se
har referencia a tres, que parecen ms representativas. La primera es la
interpretacin literal del artculo 149, la segunda es la interpretacin de la
disposicin constitucional desde el artculo 1 de la Ley 27908, y finalmente, la
interpretacin del artculo 149 desde y conforme con la Constitucin,
posicin esta ultima que suscribimos.
3.1.- Comenzar por el principio: tomarse en serio la Constitucin
No puede interpretarse el artculo 149 de la Constitucin sin partir de la premisa
que la Constitucin Poltica y los derechos fundamentales tienen carcter
vinculante, y que el Estado es decir todos los poderes pblicos- tiene la
obligacin de defenderlos y garantizarlos, y esto solo es posible, al interior del
Estado Constitucional de Derecho.
En primer trmino debe reconocerse el carcter vinculante de la
Constitucin Poltica113. Si bien la Constitucin es una norma poltica en la
medida que organiza y limita el ejercicio de poder, es tambin y
fundamentalmente una norma jurdica vinculante para todos los poderes pblicos
y para los propios particulares, sin excepcin alguna 114. Seala Prieto Sanchs que
la Constitucin no es un catecismo poltico o una gua moral sino una norma con
la pretensin de que la realidad se ajuste a lo que ella prescribe 115. El carcter
normativo o fuerza vinculante est recogido en los artculos 38 116 y art. 45117 de la
Constitucin.
113

Seguimos el esquema desarrollado por Prieto Sanchis cuando caracteriza los elementos caracterizadores de
lo que el llama un constitucionalismo fuerte. Ver: Luis Prieto Sanchs, Justicia Constitucional y derechos
Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pg. 116.
114
El Tribunal Constitucional ha desarrollado jurisprudencialmente el principio segn el cual ningn poder puede
estar exento del control constitucional, pues lo contrario significara que el poder constituyente est por encima
del poder constituido. As por ejemplo en la sentencia recada en el exp. 00006-2006-CC/TC, f.j. 44, seala que
En un Estado Constitucional Democrtico los poderes constituidos no estn por encima de la Constitucin, sino
que estn sometidos a ella. Esto implicara en los hechos la perdida o la limitacin de la eficacia normativa de
la Constitucin. Ver por ejemplo Luis Castillo Crdova, La inexistencia de mbitos exentos de vinculacin a la
Constitucin, en: Gaceta Jurdica, julio 2007, ao 13, pg. 73 y siguientes.
115
Luis Prieto Sanchs, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pg. 116.
116
Todos los peruanos tienen el deber respetar, cumplir y defender la Constitucin
117
Quienes lo ejercen (el poder) lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las
leyes establecen

En segundo lugar, hay que reconocer la supremaca o superioridad

jerrquica en el sistema de fuentes. Es decir, la Constitucin no slo es una
norma jurdica, sino que es la norma suprema del ordenamiento jurdico, es la
norma de mayor importancia en el sistema de fuentes del Derecho, cuyos efectos
irradia a todo el ordenamiento jurdico. De ah que se seale, con propiedad, que
ella condiciona la validez de todos los dems componentes del orden jurdico, y
que representa un criterio de interpretacin prioritario 118. Ello solo es posible,
gracias a la omnipresencia de la Constitucin en todas las reas jurdicas y en
todos los conflictos mnimamente relevantes, en lugar de espacios exentos a
favor de la opcin legislativa o reglamentaria 119.
Una lgica consecuencia de los dos elementos antes predicados de la
Constitucin Poltica, es la eficacia y aplicacin inmediata de esta. Negar
dicha caracterstica implica regresar al Estado Legislativo de derecho en el cual la
Constitucin no vinculaba a los poderes pblicos. En efecto, si la Constitucin es
una verdadera norma suprema, ello supone que no requiere de desarrollo
legislativo para desplegar su fuerza vinculante. En tal sentido, en la medida en
que los preceptos constitucionales sean relevantes en un proceso cualquiera, su
aplicacin resultar obligatoria 120. La supremaca o superioridad jerrquica en el
sistema de fuentes y la eficacia o aplicacin directa de la Constitucin se
encuentra recogida en los artculos 51121 y 138 de nuestra Carta Poltica.
Un cuarto elemento es la garanta jurisdiccional de la Constitucin 122. La
denominada garanta jurisdiccional o judicial no es otra cosa que la exigibilidad
en sede jurisdiccional de la Constitucin. Esto significa que la primaca de la
Constitucin, como la de cualquier otra normatividad, es jurdicamente
imperfecta si carece de una garanta jurisdiccional y, concretamente, si la
constitucionalidad de las decisiones y actos de los poderes pblicos no es
enjuiciable por rganos distintos de aquellos que son sus propios actores 123. La
cobertura constitucional de esta caracterstica se encuentra en los artculos 138
y 200 de la propia Constitucin. En consecuencia, al interpretar el artculo 149
no se puede perder de perspectiva que se trata de una norma, adems de
poltica, jurdica de carcter vinculante, que constituye un criterio de validez
sustancial respecto de las normas de legalidad.
3.2.- Los mtodos de interpretacin constitucional
Antes de analizar las diferentes formas de interpretar el artculo 149, es til e
ilustrativo revisar rpidamente
las diferentes y teoras y mtodos de
interpretacin constitucional, fundamentalmente, la diferencia entre una
interpretacin literal y una constitucional. No existe una sino varias teoras

118

Ibdem.
Ibdem, pg. 117.
120
Luis Prieto Sanchs, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pg. 116.
121
La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarqua, y as
sucesivamente
122
Este tema ha sido desarrollado por Hans Kelsen, La garanta jurisdiccional de la Constitucin (La justicia
constitucional). Mxico D.F.: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2001.
123
Manuel Garca Pelayo, El status del Tribunal Constitucional. Revista Espaola de Derecho Constitucional N
1. Madrid, 1981, pg. 18.
119

de interpretacin constitucional: la hermenutica, la tpica 124, la alternativa125 y

la institucional126. Sin embargo, dos son los mtodos relevantes, la interpretacin
hermenutica y la institucional. En el presente trabajo se ha optado por la
interpretacin institucional por ser esta la ms consistente con el modelo
asumido por el constituyente y con el Estado Constitucional de Derecho, adems
de haber sido la asumida por la jurisprudencia del TC.
La interpretacin hermenutica concibe a la Constitucin como una norma
jurdica ms, que debe ser interpretada conforme a los mtodos de interpretacin
de la ley127. Las reglas de interpretacin de ley son validas para la interpretacin
de la Constitucin, es decir, las interpretaciones semntica, histrica, lgica y
gramatical postuladas por Savigny. El problema es que, si bien son necesarias,
son insuficientes. La crtica que se hace a este mtodo es que esto supone
equiparar la ley a la Constitucin, lo que a su vez implica, como seala Landa,
transferir los atributos de la norma legal a ley suprema, esto es, la estructura
lgica formal en la cual se produce el enlace entre el supuesto de hecho y la
consecuencia jurdica128.
La crtica que hace el propio Landa es que resulta ingenuo hacer una identidad
entre la Constitucin y la ley, en la medida en que la Constitucin es un
ordenamiento marco, que fija estandarizadamente condiciones marco y reglas
procedimentales para el proceso de accin y decisin polticas y adopta
decisiones fundamentales para la relacin individuo, sociedad y Estado. Por ello
resulta insuficiente como mtodo de interpretacin constitucional. En efecto,
siguiendo a Landa la Constitucin, por un lado, contiene normas jurdicas de
distinto grado de calidad: desde reglas, mandato y disposiciones obligatorias,
hasta enunciados programticos, normas incompletas o de aplicacin diferida y,
por otro, incorpora normas polticas directrices, orientadoras, organizativas,
procesales y sancionadoras. En un caso u otro, la interpretacin de la norma
constitucional requiere mucho ms que los mtodos tradicionales de
interpretacin de la ley129.
La interpretacin institucional parte de concebir a la Constitucin como un
material normativo que debe ser trabajado, en un sentido concreto, sin
desconocer el material sociolgico de la realidad 130. Esta teora desarrollada por
124

Csar Landa, Estudios sobre Derecho Procesal Constitucional, Editorial Porra, Mxico 2006, pg. 145. Para
Landa, dada la complejidad normativa jurdica poltica de la Constitucin, la insuficiencia de la lgica formal y
sus mtodos tradicionales de interpretacin de la ley, se plantea la interpretacin tpica, como el mtodo
abierto de razonamiento concreto, orientado a la interpretacin de un problema a resolver y a los lugares
comunes o topoi que convergen en los procesos de interpretacin jurdicos (pg. 145). Lo que caracteriza este
mtodo es que no parte de concebir un canon de reglas de interpretacin previamente establecidas en la
Constitucin, dado su carcter parcial y deducible. Discrecionalmente, sino que se utiliza el contenido normativo
y el sistema dogmtico constitucional, solo como puntos de vista para la solucin del caso a interpretar(pg.
146). Es decir, las disposiciones constitucionales, debido a su carcter complejo y heterogneo, son concebidas
como puntos de vista de interpretacin, antes que como normas de mandamientos obligatorias (pg. 146).
125
Seala Csar Landa que Esta corriente se caracteriza por tener como gua la realidad social, en la medida
que la Constitucin es concebida como expresin jurdica del proceso de integracin estatal, que reside en el
desarrollo dinmico de la sociedaddesde este punto , la interpretacin es un instrumento de anlisis de la
realidad constitucional, antes que la normatividad constitucional. Csar Landa, Estudios sobre Derecho
Procesal Constitucional, Editorial Porra, Mxico 2006, pgs. 157 y sgts.
126
Un desarrollo amplio de todas estas teoras se puede encontrar en Csar Landa, Estudios sobre Derecho
Procesal Constitucional, Editorial Porra, Mxico 2006, pgs. 137 y sgts.
127
Csar Landa, Estudios sobre Derecho Procesal Constitucional, Editorial Porra, Mxico 2006, pg. 141.
128
Ibdem. La interpretacin gramatical se realiza a partir del texto de la norma, la interpretacin sistemtica
realizada en conexin con las otras normas, la interpretacin teleolgica la cual pone atencin en la finalidad y
la interpretacin histrica, la cual centra su atencin en el proceso de creacin de las normas ver: Konrad
Hesse, Escritos de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, 1992, pg. 36.
129
Csar Landa, Estudios sobre Derecho Procesal Constitucional, Editorial Porra, Mxico 2006, pg. 145.
130
Ibdem, pg. 150.

Hesse, se caracteriza porque busca recuperar el carcter vinculante de la norma

constitucional con la realidad constitucional, para lo cual, se postula un mtodo
de interpretacin racionalmente controlable, propsito que solo es posible a
partir de la concretizacin de la norma constitucional sobre la base de realidad
constitucional 131
Segn Hesse, la interpretacin constitucional es concretizacin. Precisamente
lo que no aparece de forma clara como contenido de la Constitucin es lo que
debe ser determinado mediante la incorporacin de la realidad de cuya
ordenacin se trata. En ese sentido, la interpretacin constitucional tiene
carcter creativo: el contenido de la norma interpretada solo queda completo con
su interpretacin: ahora bien, solo en ese sentido posee carcter creativo: la
actividad interpretativa queda vinculada a la norma 132. Es en este mtodo donde
se encuentran los principios de interpretacin constitucional.
Finalmente, debe precisarse que la interpretacin: no puede entenderse como
actividad puramente cognoscitiva, pues no existe una cosa como el significado
propio de las palabras: las palabras tienen slo el significado atribuido por quien
las usa y/o por quien las interpreta. Por tanto, el significado es cambiante, y toda
decisin interpretativa es siempre, en alguna variable medida, arbitraria 133.
Andrs Ibez ha recordado con claridad que la ley no dejara nunca de estar
abierta a una cierta diversidad de tomas de posicin en el momento de su
aplicacin. Este autor seala la: inviabilidad de un tipo de certeza, la del
positivismo legalista134. Solo habr certeza: cuando domine soberana una
voluntad constante, coherente consigo misma, objetivada y objetivamente
valida; es decir, la voluntad de la ley 135. En otras palabras: La certeza del
derecho, es absolutamente irrealizable en el estado contemporneo 136.
3.3.- La interpretacin literal del artculo 149
La interpretacin literal es la ms comn de todas, y segn ella, el artculo 149
de la Constitucin no ha reconocido facultades jurisdiccionales a las RRCC
autnomas. Nadie niega la importancia del mtodo literal de interpretacin, el
problema se presenta cuando solo se recurre a esta. Se trata de una
interpretacin literal y aislada por fuera de la Constitucin, es decir, fuera de
contexto de las disposiciones constitucionales.
Cul es la crtica a ella? Si se interpretas el artculo 149 de manera literal, se
encuentra rpidamente que esta disposicin entra en contradiccin con la
literalidad otras disposiciones constitucionales. Puede advertirse que la justicia
comunal contenida en el artculo 149 resulta incompatible con la Justicia
Ordinaria, salvo que se quiera aceptar que la Constitucin es un cuerpo
normativo con disposiciones constitucionales contradictorias. Ante esto, la
interpretacin literal no brinda soluciones, pues no hay dos constituciones.

131

Ibdem.
Konrad Hesse, Escritos de derecho Constitucional, pg. 43.
133
107 Guastini, R.: Dalle fonti alle norme. Turn: G. Giappichello Editore, 1990, pp. 84-86. Citado por Andrs
Ibez, op. cit., p. 865.
134
108 Andrs Ibez, op. cit., 1994, p. 881.
135
109 Lpez de Oate, F.: La certeza del diritto. Miln: Giuffr, 1968, p. 140. Citado por Andrs Ibez, op. cit.,
p. 881.
136
110 Corsale, M.: Certezza del diritto e crisis di legitimit. 2. edicin. Miln: Giuffr, 1979, p. 234. Citado por
Andrs Ibez, op. cit., p. 881.
132

En efecto, el artculo 149 es contradictorio con el artculo 138, el cual seala

que la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder
Judicial, es contradictorio con el artculo 139 inciso 1 que recoge el principio de
unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional con la excepcin de la
jurisdiccin militar y arbitral. En ningn momento esta ltima disposicin hace
referencia a la jurisdiccin comunal como una excepcin a este principio.
Asimismo, podra interpretarse que el artculo 149 es violatorio del artculo 139
inciso 2 de la Constitucin, que consagra el principio de prohibicin de avocarse a
causas pendientes en el Poder Judicial y con el artculo 139 inciso 3 que recoge
el principio de prohibicin de desviacin de la jurisdiccin 137.
Advirtase, como una interpretacin literal aislada del artculo 149 de la
Constitucin es insuficiente pues no solo recorta el contenido constitucional de
esta norma, sino que adems, es incongruente con otras disposiciones
constitucionales. El problema con esta interpretacin es que desconoce que la
Constitucin Poltica no es una suma de disposiciones que se pueden interpretar
de manera aislada y de espaldas a las dems normas constitucionales, sino un
conjunto de derechos, valores y principios, es decir un todo, cuyos sentidos
interpretativos deben ser armonizados y concordados en atencin a su especial
naturaleza.
La tesis que aqu se propone sostiene que el no reconocimiento de facultades
jurisdiccionales a las RRCC es contradictorio con otras disposiciones
constitucionales. La interpretacin del artculo 149 que restringe las facultades
jurisdiccionales solo a las comunidades campesinas y nativas, es incompatible
con las normas que establecen la obligacin constitucional del Estado de
proteger derechos (art. 44) y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 139
inciso 3).
Sin embargo, se podra criticar sealando la inexistencia de una situacin de
indefensin debido a la existencia de cerca de 5,000 jueces de paz a lo largo de
todo el pas en zonas rurales, y que ellos tienen como funcin administrar justicia
y asegurar la plena vigencia de los derechos humanos. El problema con ellos es
que se trata de jueces con competencias en materia penal, civil y notarial muy
precisas y concretas, de menor cuanta, fuera de las cuales no pueden
administrar justicia, y si lo hacen, se corren el riesgo de ser sancionados
disciplinaria y hasta penalmente, incluso destituidos.
En ese sentido existe un vaco, pues cuando ocurre un conflicto en las zonas
donde existe RRCC y este escapa a las competencias materiales del juez de paz,
las personas afectadas, sea por razones econmicas, geogrficas o culturales, no
pueden acceder a la justicia ordinaria. Es aqu donde se produce la situacin de
indefensin y desproteccin. Esta situacin se agrava al situarse ante un caso
con contenido penal que exige por parte del juez de paz, el uso de la coercin
para enfrentar a los agresores. Es este el vaco que las RRCC llenan y cubren
desde hace bastante tiempo. Es ms, en todo caso, la misma existencia de las
RRCC es una prueba de las dificultades de los jueces de paz para garantizar de
manera material y efectiva los derechos de la poblacin rural donde existen las
RRCC. Con esto no se resta importancia a los jueces de paz, quienes adems
cuentan con cobertura constitucional, el problema es que en algunos lugares y en
algunos momentos, su actuacin resulta insuficiente.
137

Tambin sera contradictorio con el artculo 2 inciso 24 letra f, segn el cual, solo la polica tiene la facultad
de detener a una persona, y en casos de flagrante delito u orden judicial.

3.4.- Crtica a una interpretacin literal del artculo 149

El gran cuestionamiento a esta interpretacin literal, legalista y totalmente
descontextualizada del artculo 149 de la Constitucin, es que lejos de optimizar
el pleno ejercicio de los derechos fundamentales, desconoce que el TC ha
sealado hace un tiempo que: la particular estructura normativa de sus
disposiciones que, a diferencia de la gran mayora de las leyes, no responden en
su aplicacin a la lgica subjuntiva (supuesto normativo-subsuncin del hecho
consecuencia), exige que los mtodos de interpretacin constitucional no se
agoten en aquellos criterios clsicos de interpretacin normativa (literal,
teleolgico, sistemtico e histrico), sino que abarquen, entre otros elementos,
una serie de principios que informan la labor
hermenutica del juez
constitucional138.
Como ha sealado el TC de la lectura aislada de alguna de estas disposiciones,
se llegar a resultados inconsecuentes con el postulado unitario o sistemtico de
la Constitucin. De ah que nunca ser vlido interpretar las disposiciones
constitucionales de manera aislada 139. A lo que agrega: es indiscutible que esta
es una lectura ms sencilla; s, tan sencilla como ilegtima 140.
Esta primera interpretacin desconoce la funcin del Estado de proteccin y de
garanta de la plena eficacia de los derechos fundamentales. Ella dejara a la
poblacin de las RRCC en la indefensin ms absoluta, al tener el Estado serias
dificultades para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales. Esto
generara una situacin grave que comprometera incluso las obligaciones y la
responsabilidad internacional del Estado en materia de derechos humanos.
Asimismo, la interpretacin literal desconoce los principios de unidad de la
Constitucin y concordancia prctica, pues en su pretensin de defender la
literalidad del artculo 149, sacrifica la eficacia de los derechos de la poblacin
que luego se organiza en RRCC. Adems, lejos de optimizar el modelo de Estado
Constitucional de Derecho, la interpretacin lo recorta y lo disminuye. Segn el
primero, la interpretacin de la Constitucin debe estar orientada a considerarla
como un: todo armnico y sistemtico, a partir del cual se organiza el sistema
jurdico en su conjunto141. Por su parte, el segundo principio exige que toda
aparente tensin entre las propias disposiciones constitucionales deba ser
resuelta optimizando su interpretacin 142.
De la misma manera, la interpretacin literal del artculo 149 de la Constitucin
es incompatible con el criterio apaggico 143, que exige atender las
consecuencias de la interpretacin. Ello supone que: no puede darse un
significado a una norma que provoque consecuencias absurdas 144. Esto exige, en
trminos concretos, que: debe seleccionarse siempre aquella norma o grupo de
normas que haga eficaz la finalidad que la norma persigue y desecharse aquella
que conduzca a un resultado absurdo 145. Se trata, en definitiva, de dotarla de un
significado que no sea absurdo en relacin con el mismo ordenamiento. Este
principio se deja de lado cuando, por una parte, la Constitucin reconoce el
138

Sentencia del TC recada en el expediente 5854-2005-PA/TC, f.j. ?.

Ibdem.
140
Ibdem.
141
Ibdem.
142
Ibdem.
143
Rafael De Ass Roig, Jueces y normas: La decisin judicial desde el ordenamiento. Madrid: Marcial Pons, 1995,
pg. 192.
144
Ibdem.
145
Villar Palas citado por De Ass Roig, op. cit., 1995, p. 192.
139

derecho fundamental a la tutela judicial (art. 139 inciso 3) y que su deber

primordial es la proteccin de los derechos (art. 44), y por otro lado, se opta por
una interpretacin que deje en la indefensin y en la desproteccin a un conjunto
nada minoritario de conciudadanos.
La consecuencia prctica de una interpretacin literal sera la derogacin de los
derechos fundamentales para la poblacin, que se organiza en RRCC. Implicara
el reconocimiento de mbitos ajenos a la fuerza normativa de la Constitucin
Poltica. Esta interpretacin es incompatible con el principio de fuerza normativa
de la Constitucin. Segn l, dado que la Constitucin pretende verse
actualizada, y en virtud de que las posibilidades y condicionamientos histricos
de tal actualizacin van cambiando, en la solucin de los problemas jurdicos
constitucionales, ser preciso dar preferencia a aquellos puntos de vista que
ayuden a las normas de la Constitucin a obtener la mxima eficacia, bajo las
circunstancias de cada caso 146
Por otro lado, la interpretacin literal afecta el principio de supremaca de la
Constitucin. La Constitucin, en tanto norma fundamental positiva, vincula a
todos los poderes pblicos, y, por tanto, una interpretacin constitucional no
puede ser contraria a los preceptos constitucionales, a los principios que de estos
derivan o que se infieren de ellos, y a los valores a cuya realizacin aspira. Esto
significa que la primaca de la Constitucin, como la de cualquier otra
normatividad, es jurdicamente imperfecta si carece de garanta jurisdiccional y,
concretamente, si no se garantiza el acceso a la justicia de la poblacin rural. Asi,
al interpretar el artculo 149 de manera aislada como si fuera la nica norma
constitucional, se viola el criterio de la interpretacin sistemtica. Ello ocurre
cuando, no se entiende que los enunciados normativos deben ser interpretados
de forma coherente con el ordenamiento. ste es precisamente el significado
general del criterio sistemtico147.
En realidad la interpretacin literal responde a una teora. Ms all de los
matices, detrs de esta forma de interpretar la Constitucin se encuentra el
originalismo, teora que ha sido sumamente cuestionada en la doctrina. En
sntesis, siguiendo a Miguel Beltrn de Felipe 148 puede sealarse que los
argumentos contra la teora originalista pueden resumirse como sigue: 1)
Encuentra grandes dificultades para localizar y determinar inequvocamente la
original intencin de los autores de la Constitucin, 2) Da al traste con el sistema
de fuentes al negar validez a gran parte de la reciente jurisprudencia del TC, 3)
Niega la realidad constitucional de que existen y deben existir clusulas abiertas,
e incluso niega el concepto mismo de Constitucin, 4) La petrificacin que
implica el originalismo no es legitima ni desde el punto de vista social ni desde el
puramente interpretativo.
Un presupuesto
jurdico

necesario:

una

adecuada

concepcin

de

orden

La interpretacin literal, en definitiva, desconoce que el ordenamiento jurdico

tiene una entidad propia distinta de las normas que lo integran. Olvida que el
ordenamiento jurdico es un sistema, es decir, una estructura dotada de un orden
interno en el que sus elementos se relacionan entre s armnicamente
146

Hesse, Konrad: La interpretacin de la Constitucin, en Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: CEC,

1992, pg. 48.
147
De Ass Roig, op. cit., 1995, pg. 206.
148
Miguel Beltrn de Felipe, Originalismo e interpretacin. Dworkin vs. Bork: una polmica constitucional,
Civitas, Madrid, 1989, pg. 91 y 92.

conjugados. Como consecuencia de esta condicin sistemtica, se atribuyen al

ordenamiento jurdico una serie de caractersticas tales como la unidad, la
coherencia y la plenitud149. Segn De Ass las normas cobran sentido en relacin
con el texto legal que las contiene o con el ordenamiento; el denominado
argumento sistemtico es aquel en el que: a un enunciado normativo o a un
conjunto de enunciados normativos debe atribuirse el significado establecido por
el sistema jurdico150. Asimismo, el criterio de coherencia establece que: las
normas deben ser interpretadas de modo tal que se evite su contradiccin con
otras151.
Una condicin necesaria para una correcta interpretacin de la Constitucin es
una adecuada concepcin de orden jurdico y de sistema normativo. En otras
palabras, debe entenderse por el una suma y un agregado de disposiciones
aisladas o un conjunto de normas con una coherencia interna y una unidad desde
la Constitucin.
Seala el TC que el orden jurdico es un sistema orgnico, coherente e integrado
jerrquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran interconectadas
por su origen, es decir, que unas normas se fundan en otras o son consecuencia
de ellas152. No es un archipilago cuyas piezas carecen de relacin entre s. El
ordenamiento jurdico se conceptualiza como una pluralidad de normas
aplicables en un espacio y tiempo determinados, y se caracteriza por constituir
una normatividad sistmica, y por su plenitud hermtica 153. Agrega el TC que en
sentido estricto, una norma jurdica slo adquiere valor de tal, por su adscripcin
a un orden. Por tal consideracin, cada norma est condicionada
sistemticamente por otras 154.
En tal sentido, hablar de orden jurdico es hacer referencia a una totalidad
normativa unitaria, coherente y organizadora de la vida coexistencial 155, esta
normatividad sistmica se rige bajo el criterio de la unidad, dado que se
encuentra constituida sobre la base de un escalonamiento jerrquico, tanto en la
produccin como en la aplicacin de sus determinaciones regulatorias 156. Hans
Kelsen precisa que un orden normativo sistmico es unitario, porque todas sus
normas convergen en una norma fundamental, de la cual derivan directa o
indirectamente, en sucesin, grado o escalera, hasta llegar a las normas ms
concretas 157.
En esa lnea, uno de los principales efectos articuladores de este sistema de
normas tiene que ver con los criterios de validez material no formal- de las
normas de mayor jerarqua respecto de las de menor jerarqua. En esa lgica ser
la Constitucin Poltica el principal criterio y factor de unidad del sistema de
jurdico en su vrtice. En opinin del TC, toda norma encuentra su fundamento
de validez en otra superior, y as sucesivamente, hasta llegar a la norma
fundamental. Tal concepto de validez no slo alude a la necesidad de que una

149
150
151
152
153
154
155
156
157

Jos Luis Del Hierro, Introduccin al Derecho.

De Ass Roig, op. cit., 1995, pg. 188.
Ibdem.
Sentencia del Tribunal Constitucional recada
Sentencia del Tribunal Constitucional recada
Sentencia del Tribunal Constitucional recada
Sentencia del Tribunal Constitucional recada
Sentencia del Tribunal Constitucional recada
Sentencia del Tribunal Constitucional recada

Madrid: Editorial Sntesis, 1997, pg. 96.

en
en
en
en
en
en

el
el
el
el
el
el

exp.
exp.
exp.
exp.
exp.
exp.

N.
N.
N.
N.
N.
N.

0005-2003-AA/TC,
0005-2003-AA/TC,
0005-2003-AA/TC,
0005-2003-AA/TC,
0005-2003-AA/TC,
0005-2003-AA/TC,

f.j.
f.j.
f.j.
f.j.
f.j.
f.j.

3.
3.
3.
3.
3.
3.

norma se adecue formalmente a otra superior, sino tambin a su compatibilidad

material 158.
Una consecuencia de ello es la necesidad de compatibilizar y darle coherencia y
consistencia al sistema jurdico, expulsando o neutralizando las normas y
disposiciones disonantes segn los criterios de validez material antes referidos y
que viene en ltima instancia de la Constitucin Poltica. Ello llevar al TC a
sostener que este conjunto aparentemente disperso para el lector lego en
derecho- de disposiciones esta sujeta al criterio de coherencia, pues el sistema
jurdico es una totalidad armnicamente ordenada, en la que las normas que la
conforman guardan una relacin de compatibilidad entre s, lo que excluye
cualquier posibilidad de contradiccin permanente 159.
Esto no significa que no existan normas contradictorias, la habrn y
constantemente, sin embargo, esta situacin como bien dice el TC no debe ser en
forma permanentemente, pues en aquella situaciones ser la judicatura y sobre
todo la justicia constitucional la encargada de detectar estas patologas para
ajustar o eventualmente expulsarlas del ordenamiento jurdico. Precisa el TC que
esta vocacin por la coherencia exige la exclusin de cualquier situacin en que
dos normas que se contradicen en sus consecuencias jurdicas, pertenezcan o
sigan perteneciendo a un mismo ordenamiento legal 160. Todo ello llevara al TC a
sostener de manera categrica que el orden jurdico descansa en dos principios:
la coherencia normativa y el principio de jerarqua de las normas 161.
Queda claro entonces, que una interpretacin literal no tiene cobertura
constitucional, no por ser inadecuada, sino por ser insuficiente al desconocer la
especial naturaleza de las normas constitucionales y las funciones que cumplen
al interior del ordenamiento jurdico.
3.5.- Insuficiencias de la interpretacin legal del 149 desde el
artculo 1 de la Ley 27908
Una interpretacin del artculo 149 de la Constitucin alternativa, en la lnea de
promover el reconocimiento de las facultades jurisdiccionales de las RRCC es la
que se realiza desde el artculo 1 de la Ley 27908, Ley de Rondas Campesinas.
El problema con esta interpretacin es que no se realiza desde y conforme
con la Constitucin, sino que se realiza en un plano de legalidad 162. El
inconveniente con esta interpretacin es que no es consonante con la Carta
Poltica, norma que cumple una funcin de criterio de validez sustancial de todo
el ordenamiento jurdico163.

158

Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N. 0005-2003-AA/TC, f.j. 3.

Hans Kelsen (Teora Pura del Derecho. Buenos Aires: Eudeba, 1987.
160
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N. 0005-2003-AA/TC, f.j. 3.
161
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N. 0005-2003-AA/TC, f.j. 3.
162
Una diferencia y una critica interesante entre legalidad ordinaria y legalidad constitucional la podemos
encontrar en Chamorro Bernal, op. cit pgs. 250 y sgts.
163
Esta posicin es sostenida por autores como Raquel Yrigoyen que si reconoce atribuciones jurisdiccionales a
las Rondas Campesinas, en va de interpretacin. Raquel YRIGOYEN. Apuntes sobre el artculo 149 de la
Constitucin peruana: alcances, lmites, consecuencias y retos, Desfaciendo Entuertos, N. 3-4, Lima, 1994,
pg. 20. Dicha posicin ha sido ampliamente desarrollada en extenso en: Raquel Yrigoyen Fajardo, Rondas
campesinas y pluralismo legal: Necesidad de reconocimiento constitucional y desarrollo legislativo. En:
Defensora del Pueblo: Hacia una ley de Rondas Campesinas, Lima, Defensora del Pueblo, 2002, pg. 94 y sgts.
Puede
consultar
dicho
texto
en:
http://www.iidh.ed.cr/comunidades/ombudsnet/docs/docs_ombudsman/Peru/31Rondas.pdf.
159

Esta interpretacin parte de tres premisas: 1) el artculo 149 de la Constitucin

no reconoce facultades jurisdiccionales a las RRCC autnomas, y 2) el Convenio
169 suscrito y ratificado por el Per, si reconoce a los pueblos indgenas en los
artculo 8 y 9, el derecho a reprimir los delitos lase facultad jurisdiccional- de
acuerdo a sus procedimientos, y 3) reconoce que existen problemas para aplicar
el Convenio 169 de la OIT a las RRCC habida cuenta que stas no tendran
conciencia de su identidad indgena 164.
No obstante estas dificultades, segn esta tesis interpretativa, luego de la
expedicin de la Ley 27908, resulta irrelevante si las rondas son o no
organizaciones indgenas165, pues el artculo 1 de la referida ley ha sealado que
Los derechos reconocidos a los pueblos indgenas y comunidades campesinas y
nativas se aplican a las Rondas Campesinas en lo que le corresponde y
favorezca. En consecuencia, podemos concluir que el Convenio 169 se les
aplica a las Rondas Campesinas, se ajusten o no a lo exigido por el artculo 1 del
citado convenio166.
En conclusin, el Convenio 169 se aplica a las Rondas Campesinas, va
interpretacin del art. 1 de la Ley 27908, a pesar de que estas no se ajustan
necesariamente a la nocin de pueblos indgenas. Sin embargo, el problema con
esta interpretacin del artculo 149 es que una norma emitida por el parlamento
(Ley N 27908) no puede modificar la Constitucin Poltica.
Otra crtica es que se estara interpretando el artculo 1 de la Ley 27908 de
manera literal, de manera descontextualizada y en consecuencia poco tcnica.
Esto se sostiene, pues el propio artculo 1 de la Ley 27908, en la misma
disposicin ha asignado una funcin a las RRCC, que es la de apoyo al ejercicio
de la funcin jurisdiccional de las comunidades campesinas y nativas:
Artculo 1.- Personalidad Jurdica
...(las Rondas Campesinas) apoyan el ejercicio de funciones
jurisdiccionales de las Comunidades Campesinas y Nativas,
colaboran en la solucin de conflictos y realizan funciones de
conciliacin extrajudicial conforme a la Constitucin y a la
Ley, as como funciones relativas a la seguridad y a la paz
comunal dentro de su mbito territorial. Los derechos
reconocidos a los pueblos indgenas y comunidades
campesinas y nativas se aplican a las Rondas
Campesinas en lo que le corresponde y favorezca.
(resaltado nuestro)
Como es posible advertir, el artculo 1 de la Ley 27908 seala expresamente que
las RRCC realizan funciones de conciliacin extrajudicial. Cualquier interpretacin
164

En efecto, el problema es que el Convenio 169 difcilmente podra ser aplicable a las RRCC, pues muchas de
las cuales tienen poblacin mestiza criolla migrante, que no se considera indgena, ni rene los requisitos
exigidos en el artculo 1 de la Convencin. Ms an cuando el numeral 2 del artculo 1 de dicho Convenio,
seala que La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental para
determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.
165
Comentario personal de Raquel Yrigoyen.
166
Para Raquel Yrigoyen, en zonas donde se encuentran las rondas campesinas, se puede apreciar la existencia
de una identidad cultural propia con instituciones andinas. Agrega como en otros lugares donde la poblacin
andina ha perdido la propiedad colectiva de la tierra, -tpico de las comunidades campesinas- todava la
reproduccin de la vida social material y cultural estn marcadas por la lgica de la reciprocidad andina. Raquel
Yrigoyen Fajardo. Rondas campesinas y pluralismo legal: Necesidad de reconocimiento constitucional y
desarrollo legislativo. En: Hacia una ley de Rondas Campesinas, Lima, Defensora del Pueblo, 2002, pg. 83. Se
puede
consultar
dicho
texto
en:
http://www.iidh.ed.cr/comunidades/ombudsnet/docs/docs_ombudsman/Peru/31Rondas.pdf.

de las normas jurdicas, tiene que buscar armonizar y compatibilizar todos los
posibles significados de la norma. En consecuencia, deben armonizarse los dos
significados referidos a la justicia comunal. Desechar la primera disposicin (que
habla de conciliacin extrajudicial) para conservar la segunda (que abre la
aplicacin del Convenio 169), resulta una interpretacin forzada y poco tcnica,
que desconoce que la norma es una unidad en s misma, que no podemos
interpretar de manera arbitraria, ms an si la primera es clara y directa, en
relacin con el tema de la justicia comunal.
Lo que se sostiene es que el art. 1 de la Ley 27908 y el art. 9.2 del Convenio
169, en lo referido a la jurisdiccin comunal, lamentablemente no se aplica a las
rondas campesinas, pues el artculo 149 no lo autoriza. Ante esta situacin, se
hace necesario e imperioso, interpretar el artculo 149 no desde la Ley 27908
sino desde la propia Constitucin.
Incluso en el supuesto en que las RRCC sean asimiladas a la categora de pueblos
indgenas, y se quiera interpretar el artculo 149 en concordancia con los
artculos 8 y 9 del Convenio 169, se llegara a un problema, y es que el propio
texto del artculo 9 de este instrumento internacional establece que solo ser
posible esta interpretacin cuando sea concordante con el propio ordenamiento
jurdico, lo cual es rechazado por el artculo 149 de la Constitucin, que
desconoce a las RRCC autnomas funciones jurisdiccionales.
Artculo 9.1. En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurdico
nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos,
debern respetarse los mtodos a los que los pueblos interesados ocurren
tradicionalmente para la represin de los delitos cometidos por sus
miembros. (resaltado nuestro)
Tampoco se trata de desechar de plano estas interpretaciones. Se sostiene que
son insuficientes en la medida en que son formuladas desde un plano de estricta
legalidad, prescindiendo de la Constitucin Poltica, sin tomar en cuenta la
singularidad de las normas constitucionales.
Otra interpretacin es la que realiza la Corte Suprema en el observado caso de
Puno167. En ella se reconoce que las RRCC tienen facultades jurisdiccionales a
travs del concepto de paz comunal. En tal sentido, todas las acciones que
realicen las RRCC orientadas o encaminadas a la paz comunal tendrn cobertura
en los artculos 1 y 7 de la ley de Rondas Campesinas (Ley N 27908). Esta es
una interpretacin interesante, sin embargo, es criticable, pues se mueve en un
terreno de legalidad, de espaldas a la Constitucin.
3.6.- Las particularidades de la interpretacin constitucional:
Constitucin como una realidad incompleta e inacabada

La

Este es un punto clave antes de la confrontacin con el artculo 149 de la

Constitucin. Se debe partir por reconocer que la Constitucin no es una
realidad completa, acabada 168, es una obra que para ser aplicada debe ser
interpretada y concretada. Hesse llegar a decir que las normas constitucionales
167

Nos referimos a la expedida por la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema de Justicia, y recada
en el exp. N 752-2006, en un proceso de Puno.
168
Alejandro Saiz Arnaiz, La apertura constitucional al derecho internacional y europeo de los derechos
humanos. El artculo 10.2 de la Constitucin Espaola, Consejo general del Poder Judicial,. Madrid, 1999, pg.
226.

no con completas ni perfectas 169, afirmando ms adelante que para el Derecho

Constitucional la importancia de la interpretacin es fundamental pues, dado el
carcter abierto y amplio de la Constitucin los problemas de interpretacin
surgen con mayor frecuencia que en otros sectores del ordenamiento cuyas
normas son ms detalladas170. Esto significa que el artculo 149 no es una
norma cerrada y completa.
En efecto, las Constituciones, sus enunciados normativos, y en particular los que
declaran los derechos fundamentales, poseen casi siempre unas caractersticas
de apertura e indeterminacin que los diferencian de las propias de la ley 171. Las
disposiciones de derechos fundamentales de las Constituciones de los Estados de
derecho son, conforme a la literalidad y morfologa de sus palabras, frmulas
lapidarias y preceptos de principio que carecen en s mismas, adems, de un
nico sentido material172. Rubio Llorente ha recordado que la norma
constitucional es estructuralmente distinta de la norma legal ordinaria () la
diferencia est, como es sabido, en el grado de mayor generalidad y abstraccin
que caracteriza la norma constitucional y que resulta no solo del tenor literal del
enunciado normativo, sino tambin y sobre todo del hecho de que norma parte
de un sistema que es, por definicin, amplio y abierto 173.
El fundamento tiene que ver con que las disposiciones constitucionales, adems
de su superior jerarqua respecto a las dems normas legales, estn
caracterizadas por contener conceptos jurdicos indeterminados, normas abiertas
y contradictorias, lagunas que es necesario rellenar y colmar. La Carta Poltica
esta impregnada de principios generales, de valores susceptibles de distinta
interpretacin y especificacin, de clusulas generales y de preceptos
indeterminados, cuyos significados slo pueden determinarse en cada caso y en
cada momento a travs de la interpretacin.
La diferencia entre norma y disposicin en la interpretacin constitucional
Una importante herramienta, necesaria en la interpretacin constitucional, es el
establecimiento de los conceptos de norma y disposicin. Uno de los
presupuestos conceptuales necesarios e indispensables al momento de la
interpretacin constitucional es la distincin fundamental entre disposicin,
norma y posicin jusfundamental. Si bien esta nomenclatura esta pensada para
la interpretacin de las normas de derechos fundamentales, su uso, sobre todo el
de las dos primeras, es tambin valido para la interpretacin del conjunto de las
normas de la Constitucin174.
Para Daz Revorio, puede entenderse por disposicin cualquier enunciado que
forma parte de un documento normativo, esto es, cualquier enunciado del
discurso de las fuentes; norma sera cualquier enunciado que constituye el
169

Hesse, op. cit., pg. 17.

Hesse, op. cit., pg. 34.
171
Saiz Arnaiz, op. cit., pg. 227.
172
E. Bockenforde, Escritos sobre derechos fundamentales, trad. Esp. Baden Baden, 1993, pg. 44. Citado por
Saiz, op. cit., pg. 228.
173
Francisco Rubio Llorente la forma de poder. Estudios sobre la Constitucin, Madrid, 1993, pg. 617.
174
El concepto de norma adscrita fue desarrollado por Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pg. 65. Si se vinculan los dos criterios que se refieren al
texto constitucional, es posible definir provisionalmente los conceptos de disposicin de derecho fundamental y
de norma de derecho fundamental l de la siguiente manera: disposiciones de derecho fundamental son los
enunciados formulados en los artculos 1 a 19 LF y los enunciados contenidos en los artculo 20 prrafo 4, 33,
38, 101 y 104 LF que confieren derechos individuales. Norma de derecho fundamental son las normas
directamente expresadas por estos enunciaos.
170

sentido o significado adscrito de una o varias disposiciones o fragmentos de

disposiciones175. La disposicin sera por tanto el texto, el conjunto de palabras
que forman una oracin, mientras que la norma sera su significado, esto es, el
resultado de su interpretacin. Agrega Daz que no puede haber norma sin previa
actividad interpretativa; ni puede hablarse ya de disposiciones (sino de norma)
para referirse al resultado de dicha actividad o proceso. Desde el punto de vista
de la interpretacin, las disposiciones constituyen su objeto, y las normas su
resultado176.
Seala Bernal Pulido que a causa de su redaccin lapidaria, casi todas las
disposiciones de derecho fundamental presentan un elevado grado de
indeterminacin normativa. Como consecuencia de esta circunstancia, cada una
de estas disposiciones puede serle adscrita interpretativamente una multiplicidad
de normas de derecho fundamental177.
Para el TC, las disposiciones de derecho fundamental son los enunciados
lingsticos de la Constitucin que reconocen los derechos fundamentales de la
persona, las normas de derecho fundamental son los sentidos interpretativos
atribuibles a esas disposiciones, mientras que las posiciones de derecho
fundamental, son las exigencias concretas que al amparo de un determinado
sentido interpretativo vlidamente atribuible a una disposicin de derecho
fundamental, y que se busca hacer valer frente a una determinada persona o
entidad178.
En tal sentido, se llamar disposicin al enunciado lingstico de un documento
que ocupa un lugar entre las fuentes jurdico formales del Derecho. Es decir, el
texto normativo. De otro lado, sern normas los sentidos o significados que
pueden ser atribuidos a una o varias disposiciones (sentidos interpretativos). Esto
significa que en un artculo de una ley, denominado disposicin, pueden existir
varias normas. Es decir, se denomina disposicin al texto o enunciado, es decir,
el conjunto de palabras que integran un determinado precepto legal. Ser
llamado norma, el conjunto de significados de las disposiciones de derecho
fundamental. El contenido normativo, o sea el significado o sentido de ella.
En relacin con los derechos constitucionales, se denominar disposiciones de
derecho fundamental a los enunciados de la Constitucin que tipifican los
derechos fundamentales, que presentan un grado de indeterminacin, por lo que
pueden serles adscritas diversas normas de derecho fundamental. A diferencia
de las disposiciones, las normas de derecho fundamental son el conjunto de
significados prescriptivos de las disposiciones de derecho fundamental. En todo
caso, es necesario tener en cuenta que una norma, en la medida que es un
sentido interpretativo, no constituye el derecho fundamental. Es decir, el haz de
facultades que quedan garantizados por el derecho. Slo una interpretacin, cuya
declaracin de validez depende de la mayor o menor pericia con que haya sido
efectuada, determinar el derecho.
Por otro lado se denominarn normas adscritas a aquellas que no son estatuidas
directamente por el texto constitucional sino que, ms bien, son adscritas a las
175

Javier Daz Revorio, Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Significado, tipologa, efectos y
legitimidad. Anlisis especial de las sentencias aditivas, Editorial Lex Nova, Valladolid, 2001, pgs. 35 y 36
176
Javier Daz Revorio, Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Significado, tipologa, efectos y
legitimidad. Anlisis especial de las sentencias aditivas, Editorial Lex Nova, Valladolid, 2001, pg. 36
177
Carlos Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, centro de Estudios
Polticos Constitucionales, Madrid, 2003, pg. 77.
178
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N 01417-2005-AA/TC, f.j. 24.

normas directamente estatuidas por la Constitucin. Para Alexy, esto justifica

llamarlas normas adscritas. Las normas de derecho fundamental pueden por
ello, dividirse en dos grupos: en las normas de derecho fundamental
directamente estatuidas por la Constitucin y las normas de derecho
fundamental a ellas adscritas179. Las normas constitucionales son el resultado del
proceso de adscripcin de significados 180. En este proceso, el lenguaje es un
elemento central pero no el nico. Tambin hay que incorporar las otras ciencias
de la razn y sobre todo la realidad y el problema a ser resuelto.
Como puede observarse, la interpretacin constitucional no es una actividad
improvisada y sencilla, supone el manejo de un conjunto de categoras y de
tcnicas, indispensable para desentraar el significado y las diferentes normas
de las disposiciones constitucionales. Por ello, todas las herramientas
conceptuales antes desarrolladas, sern utilizadas al momento de interpretar de
manera tcnica el artculo 149 de la Constitucin.
3.7.- La interpretacin constitucional inclusiva de las funciones
jurisdiccionales de las RRCC
Lo primero es identificar y delimitar el problema, es decir, se debe definir si en el
caso del artculo 149 de la Constitucin, en relacin con las facultades
jurisdiccionales de las RCCC, se erige un problema de interpretacin jurdica o un
problema de integracin jurdica. Como es sabido, a diferencia de la integracin
jurdica que ocurre cuando no existe norma aplicable al caso, se recurre a la
interpretacin jurdica cuando existe una norma pero su sentido no es aplicable.
El objetivo de ella es determinar el sentido de la norma constitucional para poder
aplicarlo. Se trata de hallar un resultado constitucionalmente correcto a travs de
un procedimiento racional y controlable, debidamente fundamentado, que cree
certeza y previsibilidad jurdica181.
Existe una disposicin que es el artculo 149 de la Constitucin, y de ella, va
interpretacin, en consonancia con las dems normas constitucionales debe
extraerse una norma que permita la inclusin de las RRCC como titulares de
facultades jurisdiccionales. Y para ello, se debe reinterpretar el artculo 149 de
la Constitucin en la parte que les asigna la funcin de apoyo a las rondas
campesinas. Frente a la norma 1 fruto de una interpretacin literal del artculo
149 que determina que las RRCC no tienen funciones jurisdiccionales, debe
proponerse una norma 2 alternativa. Esta norma 1, que es fruto de una
interpretacin literal, es incompatible con la Constitucin pues lesiona un
conjunto de derechos, principios y bienes jurdicos constitucionales, al crear una
situacin de indefensin y desproteccin.
Artculo 149. Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas,
con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el
derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos
fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinacin
de dicha jurisdiccin especial con los Juzgados de Paz y con las dems
instancias del Poder Judicial.
179

Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pg.
70..
180
El concepto de norma adscrita fue desarrollado por Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pg. 95.
181
Konrad Hesse, Escritos de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, 1992, pg. 35.

Si tal y como se seal, la Constitucin Poltica no es una realidad acabada y

cerrada, sino una estructura abierta que debe ser concretada y actualizada
va interpretacin en cada momento, sobre todo al encontrarse frente a
realidades ante las cuales no existe norma aplicable de manera clara, debe
caerse en la cuenta de que el artculo 149 no es una clusula cerrada,
intangible y no interpretable, no es un pieza de museo que solo debe ser
contemplada, esta disposicin necesita ser interpretada para ser aplicada.
La propuesta aqu consignada sostiene que la frase con el apoyo contenida en
el artculo 149 de la Constitucin, sea interpretada en el sentido que las RRCC
tienen una funcin supletoria en relacin con las Comunidades Campesinas en
materia de funciones jurisdiccionales. Es decir, las comunidades campesinas son
titulares en primer lugar de las facultades jurisdiccionales, pero, en caso de que
estas no existan y si existan RRCC, las ltimas de forma supletoria asumirn esas
facultades jurisdiccionales, con las mismas limitaciones constitucionales que las
comunidades campesinas. En este sentido, el apoyo de las RRCC debera ser
interpretado de dos maneras, como fuerza auxiliar de las comunidades
campesinas cuando estas ultimas existan, y ante la ausencia de estas como su
reemplazo, subrogndose en su lugar, de tal manera que la poblacin rural no
quede en una situacin de indefensin y desproteccin en sus derechos.
Disposicin (objeto de la interpretacin)
Artculo 149. Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas,
con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el
derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos
fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinacin
de dicha jurisdiccin especial con los Juzgados de Paz y con las dems
instancias del Poder Judicial.
Norma 1 (resultado de la interpretacin)
Cuando existan Comunidades Campesinas y dentro de ellas existan
Rondas Campesinas subordinadas a esta, las RRCC cumplirn una funcin
de apoyo a las autoridades de las comunidades campesinas cuando estas
ejerzan las facultades jurisdiccionales.
Norma 2 (resultado de la interpretacin)
Cuando no existan Comunidades Campesinas y las funciones de estas
ltimas sean realizadas por las Rondas Campesinas, stas ltimas
ejercern las facultades jurisdiccionales con las mismas limitaciones que
las comunidades campesinas.
Los argumentos para sustentar esta posicin han sido desarrollados en este
texto, sin embargo, se insiste sobre aquellos que tienen una naturaleza
constitucional:
La armonizacin de las diferentes normas interpretadas de las disposiciones
constitucionales solo es posible a travs de los principios constitucionales.

Lo primero que debe hacerse es armonizar los sentidos interpretativos de

diferentes disposiciones constitucionales relacionadas con el artculo 149 de la
Constitucin con esta ltima, y ello solo ser posible a travs de la aplicacin de
los principios de interpretacin constitucional. Como se sabe, la funcin de los
principios de interpretacin constitucional es orientar y canalizar la labor la labor
del intrprete de la Constitucin 182.
Siguiendo a Hesse183, puede hablarse, en primer lugar, del principio de unidad de
la Constitucin. Este exige que, al encontrar diferentes disposiciones y an
cuando estas se encuentren en diferentes partes orgnica y dogmtica-, debe
partirse de la premisa que la Constitucin debe ser considerada como un todo
armnico y sistemtico, desde el que el ordenamiento jurdico se interpreta. Por
ello, no es posible realizar una interpretacin aislada 184 del artculo 149 de la
Carta Poltica, pues no existen varias constituciones si no una sola.
De igual modo, al encontrar normas cuyos sentidos literales resultan
aparentemente contradictorios, se debe, en virtud del principio de concordancia
prctica, interpretar dichas disposiciones constitucionales de manera conjunta,
sin sacrificar los valores constitucionales protegidos, procurando la proteccin de
los derechos fundamentales185. Todas las disposiciones sobre el derecho
fundamental a la tutela judicial deben ser interpretadas en forma concordante
con las disposiciones referidas al derecho consuetudinario y con la justicia
comunal.
En esa misma lnea, al tropezar con normas que asignan funciones
aparentemente incompatibles, como, por ejemplo, aquellas que se asigna a la
justicia de paz y a la justicia comunal, deben interpretarse de conformidad con el
principio de correccin funcional, segn el cual, se debe cuidar no tergiversar las
funciones y competencias encargadas por el constituyente. Debe entenderse que
art. 149 expresa la voluntad del constituyente, de que la poblacin rural
resuelva sus conflictos segn su derecho consuetudinario y que coordine
adecuadamente con la justicia de paz tal como lo seala el propio artculo 149.
Esta interpretacin de las distintas normas constitucionales relacionadas con la
justicia comunal tampoco puede perder de vista el principio de funcin
182

Csar Landa, Interpretacin Constitucional y Derecho Penal, en: Interpretacin y aplicacin de la ley penal,
Anuario de Derecho Penal, 2005, Fondo Editorial de la PUCP, Lima 2006, pg. 89.
183
Hesse, Konrad: La interpretacin de la Constitucin, en Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: CEC,
1992, pg. 41
184
Para el TC el principio de interpretacin sistemtica y unitaria de la Constitucin seala que los diferentes
operadores del sistema de justicia, al interpretar cada una de las clusulas de la Constitucin, no ha de
entenderlas como si cada una de ellas fuera compartimentos estancos o aislados, sino cuidando de que se
preserve la unidad de conjunto y de sentido, cuyo ncleo bsico lo constituyen las decisiones polticas
fundamentales expresadas por el Poder Constituyente. Por ello, ha de evitarse una interpretacin de la
Constitucin que genere superposicin de normas, normas contradictorias o redundantes. Sentencia del
Tribunal Constitucional recada en el exp. N 0005-2003-AI/TC, f.j. 23.
185
Para el TC, el Principio de coherencia normativa seala que Dicha nocin implica la existencia de la unidad
sistmica del orden jurdico, lo que, por ende, presume una relacin armnica entre las normas que lo
conforman. Ello es as por la necesaria e imprescindible compenetracin, compatibilidad y conexin axiolgica,
ideolgica y lgica entre los deberes y derechos asignados, adems de las competencias y responsabilidades
establecidas en el plano genrico de las normas de un orden jurdico. Lo opuesto a la coherencia es la antinomia
o conflicto normativo, es decir, la existencia de situaciones en las que dos o ms normas que tienen similar
objeto, prescriben soluciones incompatibles entre s, de modo tal que el cumplimiento o aplicacin de una de
ellas acarreara la violacin de la otra, ya que la aplicacin simultnea de ambas resulta imposible. Como puede
colegirse de lo expuesto, la coherencia se ve afectada por la aparicin de las denominadas antinomias. Estas se
generan ante la existencia de dos normas que simultneamente plantean consecuencias jurdicas distintas para
un mismo hecho, suceso o acontecimiento. All se cautela la existencia de dos o ms normas afectadas por el
sndrome de incompatibilidad entre s. Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el exp. N 0005-2003AI/TC, f.j. 4.

integradora. Segn este, la interpretacin realizada debe tener como resultado la

integracin y pacificacin de las relaciones entre los poderes del Estado y entre
stos y los ciudadanos. Esto significa que no puede entenderse a la justicia
comunal como una justicia rival o confrontacional con la justicia ordinaria estatal,
sino como un mecanismo llamado a complementarla en el marco de la
Constitucin, tal como ha sido reconocido por el Acuerdo Nacional, la CERIAJUS,
el Acuerdo Nacional por la Justicia y por la propia Constitucin, al exigir que
ambas jurisdicciones coordinen.
Finalmente, frente a quienes sostienen que el artculo 149 de la Constitucin es
una norma programtica o que solo tendr vigencia cuando sea desarrollada
legislativamente, debe ser interpretado siempre en consonancia con el pprincipio
de fuerza normativa de la Constitucin, de conformidad con el cual, la
interpretacin realizada debe hacer respetar la naturaleza de norma jurdica de
toda la Constitucin, por la que es vinculante a los poderes del Estado y a los
particulares.
Como ha podido advertirse, la funcin de los principios constitucionales es la de
servir de gua en la interpretacin para optimizar la proteccin y la eficacia de las
normas. En relacin con su fuerza vinculante, cabe decir que esta tiene cobertura
constitucional y sustento legal en la primera disposicin de la Ley Orgnica del
Tribunal Constitucional y el artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional.
Necesidad de armonizar y concordar las diferentes disposiciones constitucionales
Si bien el artculo 149 de la Constitucin fue incorporado con una mala tcnica
legislativa, por las contradicciones que guarda con otras disposiciones
constitucionales, como ya se observ, tiene relacin con el corazn de la
Constitucin, pues permite ejercer y concretar derechos y principios
constitucionales de primera importancia, incluso protegibles mediante procesos
constitucionales.
El artculo 149 de la Constitucin concreta el artculo 2 inciso 19 de nuestra
Carta Poltica cuando precisa que toda persona tiene derecho A su identidad
tnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la
Nacin. Concreta el artculo 139 inciso 3 que seala, que son principios y
derechos de la funcin jurisdiccional La observancia del debido proceso y la
tutela jurisdiccional. Y, finalmente, el artculo 149 concreta el derecho a la
igualdad y a la no discriminacin (art. 2.2).
El artculo 149 concreta tambin la directriz y el principio contenido en el
artculo 44 de la Constitucin que precisan que son deberes primordiales del
Estado garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y el principio
justicia. Concreta sin lugar a dudas, el principio dignidad humana, recogido en
el artculo 1 de la Constitucin. Por ultimo, concreta el principio constitucional
consagrado en el artculo 59 segn El Estado brinda oportunidades de
superacin a los sectores que sufren cualquier desigualdad.
Por ltimo, el artculo 149 de la Constitucin concreta el derecho a la
participacin. Concreta adems, el principio democrtico o soberana popular: El
poder del Estado emana del pueblo, plasmado en el artculo 45; Toda persona
tiene derecho A participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica,
econmica, social y cultural de la Nacin, recogido en el artculo 2 inciso 17;

Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos ,

reconocido en el artculo 31 de la Constitucin; y finalmente, el principio de la
funcin jurisdiccional de la La participacin popular en el nombramiento y en la
revocacin de magistrados, conforme a ley, recogido y consagrado en el artculo
139 inciso 17.
El principio de no dejar de administra justicia por vaco o deficiencia de la ley
exige una respuesta desde el derecho
Como ya se explic, uno de los fundamentos constitucionales de esta
reinterpretacin es el principio de la funcin jurisdiccional contenido en el artculo
139 inciso 8, segn el cual no debe dejarse de administrar justicia por vaco o
deficiencia de la ley. En tal caso, deben aplicarse los principios generales del
derecho y el derecho consuetudinario (Resaltado nuestro).
Lo que hace este principio es, ante el vaco de la Constitucin, apelar al derecho
consuetudinario para generar una respuesta ante la pregunta si las RRCC
administran justicia. En ese sentido, al tener en cuenta que no existe en el
artculo 149 de la Constitucin una expresa prohibicin de las facultades
jurisdiccionales de las RRCC autnomas, sino que se est ante un silencio, y si se
tiene presente que las RRCC autnomas surgieron hace cerca de 40 aos en
Cajamarca, y que estas son fruto de la costumbre reiterada de la poblacin rural,
y que sta considera a las RRCC la instancia encargada de resolver los conflictos
en su territorio, se puede concluir que es la autoridad del derecho
consuetudinario la que dara cobertura constitucional a las facultades
jurisdiccionales de las RRCC.
Necesidad de optar por aquella interpretacin que garantice la proteccin de los
derechos y el acceso a la justicia de la poblacin rural
El principio constitucional vinculante pro homine o pro libertatis-, recogido por el
TC186 y cuya cobertura constitucional se encuentra en el artculo 1 de la
Constitucin, exige que ante diferentes interpretaciones de una disposicin legal
o constitucional, se debe optar por aquella que conduzca a una mejor proteccin
de los derechos fundamentales, descartando as las que restrinjan o limiten su
ejercicio. Segn ste entonces, en el caso del artculo 149, se debe optar por
aquella interpretacin que posibilite a la poblacin rural el mayor ejercicio de sus
derechos y una proteccin ms efectiva.
La interpretacin del artculo 149 debe optimizar la proteccin de los derechos
fundamentales. El artculo 149 de la Constitucin no puede ser interpretado de
espaldas al artculo 139 inciso 3 que recoge el derecho a la tutela judicial
efectiva, de espaldas al artculo 44 que recoge la obligacin estatal de proteger
derechos, al principio de justicia recogido tambin en el artculo 44 de la
Constitucin, al principio de proteccin de
las minoras en situacin de

186

El Principio Pro homine y pro libertatis ha sido recogido por el TC en su jurisprudencia, en la sentencia recaa
en el exp. N 0075-2004-AA/TC, f.j. 6 cuando precisa que Asimismo, y por extensin, la interpretacin de la
recurrida no resulta acorde con los principios pro homine y pro libertatis, segn las cuales, ante diferentes
interpretaciones de un dispositivo legal, se debe optar por aquella que conduzca a una mejor proteccin de los
derechos fundamentales, descartando as las que restrinjan o limiten su ejercicio. Vale decir, el principio pro
homine impone que, en lugar de asumirse la interpretacin restrictiva, e impedir el derecho a la efectiva tutela
jurisdiccional, se opte por aquella que posibilite a los recurrentes el ejercicio de dicho derecho. La tesis
interpretativa que posibilitara este ltimo supuesto es, justamente, la que proviene del propio tenor literal del
mencionado artculo 80 del CPC.

desventaja plasmado en el artculo 59, y de espaldas al principio pro homine

recogido en el artculo 1, todos ellos de la Constitucin Poltica.
La interpretacin constitucional del artculo 149 hace de las RRCC un
instrumento para proteger derechos y garantizar el acceso a la justicia
A diferencia de una interpretacin restrictiva, una interpretacin que reconoce
facultades jurisdiccionales a las RRCC autnomas, permite a la poblacin rural
contar una herramienta efectiva e idnea para la defensa y el ejercicio de sus
derechos constitucionales desprotegidos por el Estado, entre los que destaca el
derecho a la tutela judicial efectiva (art. 139 inciso 3) y garantizar la plena
vigencia de los derechos humanos (art. 44). En otras palabras, la interpretacin
que reconoce facultades de administracin de justicia a las RRCC, es consonante
con el principio pro homine, en la medida en que hace de las RRCC una
herramienta a travs de la cual el Estado cumple con su obligacin de proteger
los derechos a la identidad cultural, a la tutela judicial y a la igualdad.
Las RRCC como herramienta del Estado para cumplir con su obligacin de
proteger derechos y garantizar el acceso a la justicia
Puede parecer una reiteracin, pero las RRCC son una herramienta y un
instrumento mediante el cual el Estado cumple con su obligacin de garantizar y
proteger el pluralismo cultural contenido en el artculo 2 inciso 19 de la
Constitucin, y con la obligacin de garantizar la plena vigencia de los derechos
recogida en el artculo 44. Asimismo, las RRCC seran el rgano competente ante
el cual la poblacin rural deber ejercer el derecho de acceso al rgano
jurisdiccional, derecho contenido en el artculo 139 inciso 3 que recoge el
derecho a la tutela judicial efectiva y reconocido de manera ms explicita en el
artculo 4 del Cdigo Procesal Constitucional.
Interpretacin del artculo 149 en consonancia con el principio de igualdad
El reconocimiento de facultades jurisdiccionales a las RRCC es consonante con el
espritu de la Constitucin y con el principio y el derecho a la igualdad y a la no
discriminacin. La interpretacin restrictiva de estas funciones a las RRCC,
implicara establecer un trato discriminatorio ente la poblacin rural que se
organiza en comunidades campesinas y nativas y la poblacin rural que se
organiza en RRCC, trato diferenciado que carece en absoluto de fundamento y
justificacin constitucional.
La interpretacin del artculo 149 no puede hacerse de espaldas a la realidad
Una interpretacin restrictiva y no inclusiva, desconoce la regla de
adaptabilidad, mediante la cual se establece la necesidad de variar el
significado del contenido de las normas constitucionales, de conformidad con los
cambios o mutaciones que sufre la vida nacional 187. Para este autor ello permite
que la Constitucin puede ser actualizada al comps de la dinamicidad de los
tiempos188, todo ello con el objetivo que las normas constitucionales
mantengan permanente eficacia en su aplicacin 189. No podemos petrificar el
contenido del artculo 149 de la Constitucin.
187

Vctor Garca Toma. En torno a la interpretacin constitucional, en: Revista del Foro. Colegio de Abogados,
Ao LXXXVI, N 2pg. 37.
188
Ibdem.
189
Ibdem.

Palabras
finales:
Efectos
jurisdiccionales de las RRCC

del

reconocimiento

de

funciones

Reconocer que las RRCC tienen facultades jurisdiccionales supone reconocer el

encontrarse ante el derecho de la poblacin, que se organiza en RRCC, de
resolver sus conflictos de acuerdo a su propias costumbres. Ciertamente, el
ejercicio de funciones de administracin de justicia de esas poblaciones, segn
su derecho consuetudinario, debe respetar los derechos humanos. Las RRCC
estn sometidas y vinculadas a la Constitucin Poltica.
Todo esto lleva a reconocer el estar ante un derecho fundamental. Se trata de un
derecho fundamental a un tribunal especial consuetudinario, su naturaleza sera
la de una norma adscrita en la terminologa de Alexy. Se tratara de un derecho
innominado, cuya cobertura constitucional se encontrara en el propio artculo
149 de la Constitucin.
De conformidad con la teora institucional 190 -recogida por el TC191- que postula el
doble carcter de los derechos fundamentales, este nuevo o implcito
derecho tendra dos dimensiones. Una dimensin subjetiva, la cual consistira en
el derecho de los miembros de las RRCC a un tribunal especial de naturaleza
consuetudinaria, y una dimensin objetiva, la cual entraara, la obligacin del
Estado y de todos los poderes pblicos de brindar un tribunal acorde con su
obligacin reconocer y proteger la pluralidad tnica y cultural de la nacin (art.
2.19 de la Constitucin), el cual se materializara y se concretara a travs de las
RRCC. Esto ltimo implicara la obligacin constitucional de los poderes pblicos y
de todas las autoridades pblicas de reconocer y respetar esta forma de
administrar justicia, cuyo desconocimiento habilitara la va de los procesos
constitucionales para su defensa y proteccin.
Lima, mayo del ao 2008

190

El origen de esta teora se encuentra en la doctrina alemana y su autor es Peter Haberle. Para l, los
derechos fundamentales tienen un doble carcter: el aspecto de derecho individual y el aspecto institucional.
Presentan un aspecto de derecho individual pues son los derechos de la persona, cuyos titulares son los
individuos. De otro lado, caracterizados por un aspecto institucional, ellos representan la garanta constitucional
de esferas de vida reguladas y organizadas segn principios de libertad. Ver Peter Haberle, La Libertad
Fundamental en el Estado Constitucional, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 1987, pg. 163-164; En esa misma
lnea, para el actual presidente del Tribunal Constitucional los derechos fundamentales tiene un doble carcter
constitucional: como derechos subjetivos de la persona y como fundamento valorativo del orden institucional.
De modo que los derechos individuales son a la vez instituciones jurdicas objetivas y derechos subjetivos.
Ahora bien es, precisamente mediante la actuacin estatal, aunque tambin de los particulares, que los
derechos pueden ser desconocidos, desvirtuados o vaciados de contenido, ya sea por accin o por omisin. Ver
Cesar Landa Arroyo, Estudios sobre Derecho procesal Constitucional, Editorial Porra e Instituto Mexicano de
Derecho Procesal Constitucional, Mxico, 2006, pg. 125.
191
Sentencia del TC recada en el exp. N 0005-2005-CC/TC, f.j. 7.