Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Resumen
El presente artculo revisa los tres primeros aos de jurisprudencia ambiental
desde la entrada en vigencia del 2 Tribunal Ambiental de Santiago el 28 de
diciembre de 2012. La idea central del trabajo es describir los principales criterios que los Tribunales Ambientales y la Corte Suprema han fijado durante
una primera etapa (2013-2015). Para ello, se examina el rol institucional que
cumplen estos tribunales especiales y el mximo tribunal de la repblica al
controlar judicialmente decisiones administrativas de carcter ambiental de
determinados rganos de la Administracin del Estado y los estndares de
revisin que han implementado en sus decisiones en el ltimo tiempo.
Palabras claves: Tribunales Ambientales, Corte Suprema, control judicial y
jurisprudencia
1. Introduccin
Una vez dictada la Ley N20.600 entr en vigencia un nuevo sistema de
control jurisdiccional sobre decisiones administrativas de naturaleza ambiental. As, una justicia especializada en materias ambientales comenz a
operar y luego de tres aos de funcionamiento es conveniente detenerse y
analizar qu criterios se han ido estableciendo en sus decisiones. Se trata
de estudiar un perodo determinado, desde el ao 2013 al 2015 (la primera
1
283
2 Zapata, Patricio, Justicia constitucional. Teora y prctica en el derecho chileno y comparado, (Editorial
Jurdica) 2008, pp. 43-44.
284
jurdica respecto de los actores del sistema,3 en una rama del derecho en la
que abundan conceptos jurdicos indeterminados, siendo indispensable saber
con antelacin qu esperar de un tribunal e incorporar dicha informacin en
las decisiones que se adopten.
En consideracin a lo expuesto, este artculo revisa aquellas sentencias
que resolvieron reclamaciones en contra de actos administrativos del Servicio
de Evaluacin Ambiental (SEA), de la Superintendencia de Medio Ambiente
(SMA) y del Ministerio de Medio Ambiente (MMA), ya sea ante los Tribunales
Ambientales o la Corte Suprema. En otras palabras, se aborda nicamente
el contencioso-administrativo de naturaleza ambiental. Se han excluido, as,
cierto tipo de decisiones para efectos de este anlisis. Nos referimos a:
i) Las sentencias dictadas a propsito de recursos de proteccin en
materia ambiental en que se impugnaron actos administrativos de
los tres rganos de la Administracin del Estado antes indicados, toda
vez que desde el ao 2014 la Corte Suprema ha reconocido que la va
idnea y el tribunal competente para ello es el Tribunal Ambiental
correspondiente;4
ii) Los fallos referidos a dao ambiental, por ser todava escasos,
estn regidos por un procedimiento distinto a los de una reclamacin
y cuyos razonamientos, para efectos de este artculo, se basan en
reglas relacionadas con el derecho civil referidas al concepto de dao,
imputabilidad (culpa o dolo), relacin causal y capacidad delictual; y,
iii) Las consultas o solicitudes de la SMA a cualquiera de los Tribunales
Ambientales, por carecer de un sistema bilateral o contradictorio al ser
resueltas.
Por ltimo, se previene, por honestidad intelectual y profesional, que el
autor particip en algunas de las sentencias que se comentan representando
judicialmente al SEA durante los aos 2012-2014. Sin embargo, ms all de
haber defendido una u otra posicin en alguna oportunidad, esperamos que la
rigurosidad y la naturaleza de este artculo, no se vean afectados por ese hecho.5
3
Vase Romero, Alejandro, La jurisprudencia de los tribunales ambientales como fuente del derecho. Un
perspectiva procesal, (Editorial Jurdica de Chile) 2004, p. 13.
Se deja constancia de que cada vez que se haya intervenido profesionalmente en alguna de las
sentencias comentadas ser debidamente indicado.
285
Total de
sentencias
definitivas
Total de
casaciones
Total de
casaciones resueltas al
interpuestas 2015
Total de
casaciones
rechazadas
por la Corte
Suprema
Total de
casaciones
acogidas
por la Corte
Suprema
Total de
sentencias
anuladas
de oficio
por la Corte
Suprema
2 Tribunal
Ambiental Santiago
25
11
3 Tribunal
Ambiental Valdivia
11
---
Total
36
19
11
100%
52.7%
57.8%
54.5%
36.3%
9.2%
Porcentajes
286
SEA
SMA
Otros
rganos de la
Administracin
del Estado
MMA
2 Tribunal
Ambiental de
Santiago
10
13
3 Tribunal
Ambiental de
Valdivia
Total
14
19
287
bas se analiza, entre otras cosas, la importancia del principio precautorio y por
qu debiese ser aplicado por la Administracin del Estado.
En el caso del 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, se observa tambin una
alta tasa de unanimidad, con una sola disidencia en Bocamina II9 del ministro
Roberto Pastn en orden a reconocer, como garanta de un justo y racional
procedimiento del presunto infractor, el que pueda declarar ante el fiscal instructor de la SMA, quien prepar un informe tcnico presentado como medio
de prueba por la defensa.
Por su parte, en el caso de la Corte Suprema se aprecia una situacin distinta respecto de este punto. En relacin a las causas que ha conocido a propsito de recursos de casacin, ya sea en el fondo y/o en la forma, se advierte
un nmero importante de fallos en los que ha habido disidencias, tales como
Ruta de la Fruta,10 Pascua Lama,11 Compaa Minera del Pacfico12 y Bocamina
I,13 o en los que se ha hecho una prevencin por parte de algn ministro, a raz
de lo expresado por el ministro Pedro Pierry sobre la invalidacin impropia y
la forma en que esta debiese estar regulada a propsito de la sentencia referida a la Piscicultura Calcurrupe.14
De lo expuesto debe reconocerse que es comn en tribunales nuevos
fortalecerse institucionalmente mediante la unanimidad en sus sentencias.
No obstante, en una rama del derecho en la que existen conceptos
jurdicos indeterminados; principios que permiten aumentar la cantidad
de respuestas posibles a las que se puede llegar, lo que refleja la dificultad
de las interpretaciones; tribunales colegiados con una composicin mixta
(abogados y expertos en ciencias) y diversos en cuanto a su integracin tanto
en edad, gnero, formacin jurdica y tcnica, llaman la atencin las escasas
disidencias durante este perodo. En ese sentido, como bien apunta Sergio
Verdugo, los votos disidentes en cualquier tribunal contribuyen a legitimar
el rol del mismo: son tiles para colaborar con futuros (y normalmente
positivos) cambios en el ordenamiento jurdico; fortalecen la calidad del
razonamiento del voto de mayora y tienen un saludable efecto que modera
9 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, Rol 21-2015, sentencia de fecha de 24 de diciembre de 2015.
10 Corte Suprema, Rol 7.451-2013, sentencia de fecha 26 de junio de 2014.
11 Corte Suprema, Rol 11.600-2014, sentencia de fecha 30 de diciembre de 2014.
12 Corte Suprema, Rol 32.368-2014, sentencia de fecha 28 de agosto de 2015.
13 Corte Suprema, Rol 5.838-2015, sentencia de fecha 31 de diciembre de 2015.
14 Corte Suprema, Rol 23.000-2014, sentencia de fecha 22 de abril de 2015.
288
289
ambiental del proyecto Ruta de la fruta16 y del recurso de reclamacin que ante
el Comit de Ministros interpuso la misma persona en contra de la RCA que
calific favorablemente el proyecto.
En la solicitud de invalidacin y la reclamacin se invocaron tres argumentos en contra del proyecto: i) la ilegalidad de la resolucin N 894/2012, que declar la reserva, a peticin del Ministerio de Obras Pblicas (MOP), para efectos
del conocimiento pblico y la participacin ciudadana, de los anexos C y D del
proyecto, importantes en cuanto informacin referida a emisiones; ii) la ilegalidad por no haberse puesto trmino anticipado al proyecto por falta de informacin relevante o esencial, especialmente en cuanto a ciertas obras que no fueron
incluidas en el proyecto; y, iii) la ilegalidad de haber incurrido en un fraccionamiento de proyecto en razn de que haban otras obras o actividades (extraccin
de ridos) que estaban siendo evaluadas en otras direcciones regionales del SEA
y que tenan por objeto, precisamente, suministrar ridos para dicho proyecto,
debiendo haberse evaluado conjuntamente en conformidad a la ley.
Habiendo sido rechazada la solicitud de invalidacin, el solicitante reclam judicialmente ante el 2 Tribunal Ambiental de Santiago en virtud del
artculo 17 N 8 de la Ley N 20.600. Dicho tribunal acogi la reclamacin
argumentando, en sntesis, que la Resolucin N 894/2012 careca de la motivacin necesaria para haber declarado la reserva de informacin sealada,
afectando con ello principios esenciales de la evaluacin ambiental como lo
es la participacin ciudadana informada, el acceso a la informacin ambiental
y, en consecuencia, la justicia ambiental.17 No obstante, el propio tribunal reconoci que no se pronunciaba respecto de la legalidad en relacin a los otros
actos administrativos, considerando que no se dejaba en la indefensin al
reclamante ya que estos haban sido reclamados ante el Comit de Ministros
mediante el recurso especial de reclamacin que la Ley N 19.300 contempla.
As, lo interesante de este caso, sin perjuicio de lo razonable de la postura del
2 Tribunal Ambiental de Santiago, no era solo la legalidad o ilegalidad de
los actos administrativos impugnados, sino adems la va para impugnarlos,
considerando que al momento de resolverse la reclamacin judicial referida
a la solicitud de invalidacin, exista, todava, un recurso de reclamacin pendiente presentado por el mismo solicitante, que impugnaba los mismos actos
administrativos, pero ante el Comit de Ministros.
16 Dejamos constancia de que en esta causa representamos judicialmente la posicin del SEA.
17 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol N 5-2013, sentencia de fecha 16 de agosto de 2013.
290
Se haban interpuesto dos acciones para impugnar los mismos actos: una
general (invalidacin) y otra especial (reclamacin). Presentado un recurso
de casacin en la forma y en el fondo, la Corte Suprema acogi el recurso de
casacin en la forma disponiendo, en sntesis, que ... En efecto, en la especie
se ha ejercido una accin de carcter genrico de la cual podra conocer el
Tribunal Ambiental en virtud de lo establecido en el N 8 del artculo 17 de la Ley
N20.600 y otra especfica para impugnar el acto terminal del procedimiento
administrativo respectivo, esto es, la Resolucin de Calificacin Ambiental,
contemplada en el artculo 29 inciso final en relacin con el 20, ambos de la
Ley 19.300, y de lo establecido en el N 6 de la Ley N 20.600 que el Tribunal
Ambiental puede conocer en virtud de lo dispuesto en las normas citadas,
que exigen el agotamiento previo de la va administrativa, de manera que no
se divisan razones por las que un razonamiento como el mencionado no se
pueda aplicar al caso en examen, pues la accin de que se trata debe ser
entendida e interpretada armnicamente dentro del ordenamiento jurdico
y aplicada a la luz de los diversos medios que la legislacin otorga a quien se
vea agraviado por un acto de la Administracin, de modo que ha de prevalecer
aquel medio de impugnacin especfico previsto por el legislador por encima
de soluciones genricas, estatuidas nicamente para aquellas situaciones en
que el acto no puede ser objeto de una impugnacin determinada. As las
cosas, por existir en la especie una accin singular que contempla la situacin
de hecho en examen, forzoso es concluir que dicha va es la que ha debido
seguirse para solucionar el presente conflicto y que, por ende, el ejercicio de
la accin genrica intentada no faculta a este Tribunal para resolver desde ya
un asunto cuya tramitacin administrativa an no se ha agotado.18
La importancia de la regla fijada por la Corte Suprema radica en haber
ordenado la forma en que la solicitud de invalidacin y su respuesta por la
autoridad ambiental, en concordancia con la presentacin de un recurso de
reclamacin, deben resolverse (prevalencia de la accin especial por sobre la
accin general). Igualmente, dicha decisin ha tenido un efecto en la forma
en que el propio tribunal y el SEA han ido resolviendo situaciones similares.
Tal es el caso de la sentencia en el caso Central Ro Cuervo19 y tambin, en
18 Corte Suprema, Rol 7451-2013, sentencia de fecha 26 de junio de 2014, considerando dcimo segundo.
19 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 34-2014, sentencia de fecha 3 de julio de 2015.
291
292
293
294
Tiempo despus, el 2 Tribunal Ambiental de Santiago resolvi, a propsito del caso Compaa Minera del Pacfico,32 que el Director Ejecutivo del SEA,
va recurso de reclamacin, no puede cambiar el objeto de una medida en
cuestin o justificarla en razn de un riesgo distinto del evaluado en la RCA
al carecer de motivacin una decisin de esa naturaleza si no se hace en
conformidad a los antecedentes del proceso y considerando impactos no evaluados originalmente en el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental ordenando retrotraer el procedimiento de evaluacin ambiental.
Dentro de los muchos elementos que se utilizan en el fallo para sustentar
esta opinin, se encuentra el fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago33 que
acogi los recursos de proteccin en contra del proyecto Central Punta Alcalde,
pese a que dicha decisin, posteriormente, fue revertida por la Corte Suprema.34 En tal sentido, la Corte de Apelaciones de Santiago dispuso, en sntesis,
que la resolucin que pone trmino a cualquier procedimiento administrativo
de reclamacin debe ser concordante con los antecedentes y hechos contenidos en el Informe Consolidado de Evaluacin (ICE), estando vinculados por
una lgica formal ambos documentos.
No obstante, al conocer la Corte Suprema del recurso de casacin interpuesto por el SEA en Compaa Minera del Pacfico, esta revirti la decisin
del Tribunal Ambiental y confirm la doctrina sustentada en Central Punta
Alcalde, reconociendo, esta vez al Director Ejecutivo del SEA, una potestad
amplia en virtud del artculo 20 de la Ley N19.300 al momento de resolver
los recursos de reclamacin. Para ello, dispuso que como consecuencia de
lo que se ha expuesto, cabe concluir, entonces, que siendo el recurso de reclamacin previsto en el artculo 20 de la Ley N19.300 un recurso administrativo, respecto del cual la autoridad llamada a conocerlo ya sea el Director
Ejecutivo del Servicio de Evaluacin Ambiental o bien el Comit de Ministros
aludido por dicho precepto goza de amplias facultades para revisar no slo
la legalidad de la decisin impugnada por su intermedio sino que, adems,
examinar aspectos de mrito de la misma, es pertinente concluir que tambin
32 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 24-2014, sentencia de fecha 21 de noviembre de 2014.
33 Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 8413- 2013, sentencia de fecha 1 de agosto de 2013.
34 Igualmente, el fallo del 2 Tribunal Ambiental de Santiago toma en consideracin los excelentes
trabajos, crticos con el fallo de Central Punta Alcalde, de Insunza, Ximena: Punta Alcalde: el riesgo
de extender los lmites, en Couso, Javier (ed.), Anuario de Derecho Pblico, (Ediciones UDP) 2014,
pp. 393- 422; y, Alfieri, Natalia, Qu puede y que no puede hacer el Comit de Ministros?, en
Montenegro, Sergio y otros (ed.), Actas de las VII Jornadas de Derecho Ambiental: recursos naturales:
sustentabilidad o sobreexplotacin?, (Thomson Reuters) 2014, pp. 133-162.
295
296
297
298
299
de agosto de 2015, una sentencia que sigue el criterio anterior, pese a que el
problema de la legitimacin activa en el derecho administrativo no parece del
todo resuelto.44 45
En el caso del 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, tambin se han discutido asuntos referidos a la invalidacin de una RCA. En particular, nos
referimos al caso Comunidades Lago Rupanco en el que el tribunal dispuso, en cuanto al plazo de caducidad para invalidar una RCA que el plazo
indicado para el ejercicio de la potestad es un plazo de caducidad, por lo
que no se suspende ni interrumpe, tal como lo ha sostenido invariablemente la doctrina y la jurisprudencia del mximo rgano administrativo
de control () que estos sentenciadores comparten. 46 De esta forma, la
postura de este tribunal es coincidente con la postura doctrinal de algunos
autores nacionales47 y con la invariable doctrina, en esta materia, que la
Contralora General de la Repblica ha dispuesto.48 A esto se suman los
fallos recientes de Central Achibueno49 y Piscicultura Calcurrupe II50, en los
que se confirma el plazo de dos aos de caducidad para ejercer la potestad
invalidatoria, sin perjuicio del ejercicio de otras acciones judiciales que
puedan interponerse.
no haba resuelto dichos recursos.
44 Ferrada, Juan Carlos, El sistema de justicia administrativa chileno: revisin de la legalidad de actos
administrativos o proteccin de derechos y/o intereses, en Revista de Derecho, Vol. 25, (Universidad
Austral de Chile), 2012, pp. 103-126.
45 Por su parte, el SEA ya ha empezado a reconocer el criterio de la Corte Suprema, tal como da cuenta la
Resolucin N 311/2016, de fecha 23 de marzo de 2016.
46 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, Rol 10-2013, sentencia de fecha 21 de julio de 2015, considerando
trigsimo tercero. Esta sentencia tambin fue casada en la forma y en el fondo, y a la fecha en que este
trabajo fue entregado la Corte Suprema no haba resuelto dichos recursos.
47 Vase Bermdez, Jorge, El principio de confianza legtima en la actuacin de la administracin
como lmite a la potestad invalidatoria, en Revista de Derecho (Valdivia), Vol. 18, N 2, 2005, pp.
83-105; Bermdez, Jorge, Derecho Administrativo General, (Legal Publishing) 2014, p. 227; Jara, Jaime,
Apuntes de acto y procedimiento administrativo, Ley N 19.880, Pontificia Universidad Catlica,
Facultad de Derecho, Diplomado en Derecho Administrativo Econmico, 2008, p. 187; Lara, Jos Luis
y Guerrero, Gonzalo, Aspectos Crticos de la Invalidacin Administrativa en la Ley 19.880: Anlisis
en la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica a 8 aos de su vigencia, en Revista de
Derecho Escuela de Postgrados, N1, (Universidad de Chile), 2011, p. 37; y, Millar, Javier: La potestad
invalidatoria en el derecho chileno. Tesis para optar al grado de Doctor en Derecho, Universidad de Chile,
2008, p. 237.
48 Vase, entre otros Contralora General de la Repblica, Dictmenes: N 19.937, de 15 de abril de 2010;
N 10.449, de 11 de febrero de 2014; N 12.771, de 2 de marzo de 2012, y N412, de 5 de enero de 2016,
entre otros.
49 2 Tribunal Ambiental de Santiago, sentencia de fecha Rol 63-2015, 21 de abril de 2016.
50 2 Tribunal Ambiental de Santiago, sentencia de fecha Rol 87-2015, 17 de junio de 2016.
300
51 Vase el artculo de Cordero, Luis: Los dilemas tras los vicios de la resolucin de calificacin
ambiental. Cmo dimensionar sus efectos?, en Ferrada, Juan Carlos (coord.), Nulidad de los actos
administrativos en el derecho chileno. IX Jornadas de Derecho Administrativo, (Legal Publishing) pp.
513-536.
301
302
303
304
ste no tendra el carcter de grave y esencial, razn por la cual no acarrean la nulidad del procedimiento y de la Resolucin N98 que puso
trmino al mismo.
Dcimo Noveno: Que, en efecto, en estos autos no se ha demostrado
que el antedicho vicio haya causado un perjuicio concreto relativo al
inters jurdico del reclamante de autos que haya producido una afectacin de su derecho a defensa respecto de la Resolucin N98 de la
Superintendencia del Medio Ambiente.58
La importancia del fallo antes citado radica en que por primera vez, a propsito de una sentencia de uno de los Tribunales Ambientales, se hace por
parte de la Corte Suprema un anlisis respecto a lo esencial o grave de un
vicio y del perjuicio que este debe producir para que un acto administrativo
de esta naturaleza sea invalidado, confirmado una postura robusta en cuanto
a la conservacin del acto administrativo que requiri el ingreso del proyecto
al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) por desarrollarse en
un rea colocada bajo proteccin oficial (letra p) del artculo 10 de la Ley N
19.300).59 En esos trminos, la sentencia no solo fija criterios sobre un aspecto ms general dentro del derecho administrativo (esencialidad y perjuicio
para invalidar), sino adems valida la tesis original de la SMA plasmada en
Santiago Downtown, en orden a poder requerir el ingreso al SEIA de cualquiera en caso de que exista una elusin, sin requerir, eventualmente, un procedimiento administrativo previo para determinar aquello.
4.3. Ultra petita, circunstancias agravantes de la responsabilidad y el contenido
discrecional de un acto administrativo en la determinacin de la sancin por
parte de un tribunal
En relacin al fallo del 2 Tribunal Ambiental de Santiago en Central Renca,60
que posteriormente la Corte Suprema revirti en virtud de un recurso de
casacin en la forma interpuesto por el titular del proyecto, vale tener presente
las siguientes consideraciones.
58 Corte Suprema, Rol 16.706-2014, sentencia de fecha 10 de diciembre de 2014.
59 Se deja constancia que el 2 Tribunal Ambiental de Santiago aborda tambin lo anterior a propsito del
fallo Central Renca, Rol 23-2014, sentencia de fecha 12 de septiembre de 2014, considerando octavo y
noveno.
60 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 23-2014, sentencia de fecha 12 de septiembre de 2014.
305
306
307
308
309
310
311
312
313
6. Conclusiones
De la sntesis de casos analizados es posible constatar que tenemos una
jurisdiccin ambiental que ha hecho un trabajo importante estos tres
primeros aos. El nivel de fundamentacin de las sentencias, el esfuerzo
76 Revesz, Richard y Livermore, Michael, Retaking rationality. How cost-benefit analysis can better protect the
environment and our health, (Oxford University Press) 2008, pp. 153-156.
77 Guiloff, Matas, El dilema del artculo 19 n 8 inciso 2, en Revista de Derecho, Vol. 18, N1,
(Universidad Catlica del Norte), 2011, p. 166.
314
78 Vase Vergara, Alejandro, Los jueces en la era del derecho democrtico. Especializacin, principios
y activismo judicial, en Temas de Agenda Pblica, Ao 10, N 83, (Pontificia Universidad Catlica
de Chile), 2015, quien aventura una posicin intermedia entre las posturas sealadas en base a los
principios jurdicos y la especializacin, como un remedio al activismo y a la deferencia, postura
que, sin perjuicio de ser valiosa, en concreto an debe ser analizada por el sector o rea regulada de
manera especfica, considerando la densidad normativa que cada una de ellas tiene a fin de probar su
efectividad.
315