INTRODUCCION

Tradicionalmente en el Per, la aprobacin de las leyes reposaba

nicamente en el Poder Legislativo, pero la Constitucin de 1979 declar
al Estado peruano como unitario y descentralizado y, que las
municipalidades son rganos de gobierno local. De este modo la
organizacin gubernamental del Estado se organiz en tres niveles
territoriales: nacional, regional y municipal en base al principio de las
autonomas, lo que implicaba el reconocimiento de una potestad
normativa propia.
Ello dio fuerza e importancia a las leyes locales u ordenanzas
municipales. En tal sentido, las autoridades locales (alcaldes y
regidores), fueron consagradas como titulares de la soberana popular y
mandatarios directos y legtimos de los vecinos de sus respectivas
jurisdicciones territoriales.
La Constitucin de 1993, reformada el ao 2002; as como la nueva
legislacin municipal asignan como una de las principales competencias
municipales la promocin y la planificacin del desarrollo local. El ejerci
de esta competencia fundamental de los gobiernos locales requiere una
serie de normas que respalden y orienten la implementacin de las
decisiones del gobierno local.
Las normas municipales, que pueden ser ordenanzas, acuerdos de
concejo, decretos o resoluciones de alcalda, constituyen una
manifestacin derivada directamente de la condicin que tienen las
municipalidades de ser rganos de gobierno territorial con autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia,
de acuerdo con lo establecido por el artculo 194 de la Constitucin, que
establece que las municipalidades, y concretamente los concejos
municipales[1], son titulares de una facultad normativa para aprobar
ordenanzas con efecto obligatorio en sus respectivos territorios.
Las normas municipales deben ceirse al mbito de las competencias
municipales, al principio constitucional de la jerarqua y de sujecin a la
legislacin general y a las polticas y planes nacionales y regionales.
Para una gestin municipal participativa, la normatividad tiene una
importancia central, sobre todo en el caso de las ordenanzas referidas a
los procesos participativos y de impulso al desarrollo local de forma tal
que garantice la participacin de la sociedad civil organizada y no
organizada. Es este caso, las normas y su proceso de elaboracin y
aprobacin sern tambin un instrumento para abordar la planificacin

del desarrollo local, permitiendo el dilogo de intereses y la

concertacin.
El Captulo II del Ttulo III de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N
27972, de mayo de 2003, en sus artculos 38 al 45, establece las
disposiciones generales y bsicas de las normas municipales tales como
las garantas y los principios de proteccin del ordenamiento jurdico
municipal, los tipos de normas, naturaleza jurdica de las ordenanzas,
acuerdos, decretos y de las resoluciones de alcalda as como la
obligacin de su publicidad para su entrada en vigencia. El artculo 52
establece las acciones de control que corresponden para cada una de
estas normas municipales.
Siendo la ordenanza la ms importante de las normas municipales que
permite a las municipalidades aprobar polticas y disposiciones
necesarias para la promocin del desarrollo local y la participacin
ciudadana, el presente documento pondr nfasis en esta norma.

CAPTULO I
RELACIN DEL DERECHO MUNICIPAL CON EL ORDENAMIENTO
JURDICO MUNICIPAL
Las municipalidades han sintetizado el mensaje de los nuevos
escenarios que se procesan en la sociedad globalizada, al convertirse en
entes de real expresin de la democracia del pueblo organizado. Si se
trata de nuestro pas no existe un solo rincn donde no se tenga la
presencia del Estado mediante los municipios. Por lo general, los
gobiernos locales se han convertido en lderes de los actores sociales e
intermediarios con el gobierno nacional. Pero a su vez, la iniciativa por el
desarrollo de su territorio, o la radicalidad de sus propuestas, ha
despertado muchas veces los celos polticos de gobiernos que, antes de
coordinar, optaron por oscurecerlas, minimizarlas o someterlas a sus
designios. Sin embargo, los municipios, como institucin natural de
representacin del vecindario, hoy tienen proteccin jurdica de orden
constitucional dentro de los alcances del bloque de la constitucionalidad
y del principio de la institucionalidad, que se sustenta en la autonoma
poltica, econmica y administrativa, para ejercer sus competencias
exclusivas, compartidas o delegadas.
Pero tampoco podemos ignorar que por lo general los gobiernos locales,
en el ejercicio de sus funciones, sus autoridades terminaron por ser
conservadores y aislados del sentir de su comunidad. Julio Daz Palacios,
un reconocido estudioso en materia municipal, con mucha precisin nos
seala el perfil del gobierno local actual: i) liderazgos dbiles, ii)
ineficientes, ineficaces, poco transparentes, iii) no rinden cuentas, baja
credibilidad, iv) bajos niveles de coordinacin pblico-privada, v) baja
organizacin social, participacin y concertacin, vi) ausencia de trabajo
en equipo, vii) atrapados en el corto plazo, sin perspectivas estratgicas.
El nuevo escenario social, obliga a los gobiernos locales disear los
nuevos retos para una adecuada gestin refundida con el calor y el
sentimiento de sus vecinos, dejar de lado la concepcin conservadora o
tradicional que an se manifiesta. El mismo Julio Daz Palacios, formula
el esquema del nuevo reto de los gobiernos locales: i) creadores de
democracia y actuar como escuelas de democracia, ii) proveedores
efectivos de servicios pblicos, iii) ordenadores del territorio,

planificadores del desarrollo y protectores del ambiente, iv) promotores

de la identidad y cultura cvica, v) gestores de programas sociales
eficientes, al servicio de la reduccin de la pobreza, vi) promotores del
desarrollo econmico, vii) promotores de la igualdad social y de gnero,
viii) corresponsables de la seguridad ciudadana, ix) protectores de los
bienes comunes globales: agua, suelo flora, fauna y biodiversidad, clima,
x) impulsores de acciones y procesos de buen gobierno local.
Ahora el termmetro para medir el concepto de buen gobierno local, no
son las obras pblicas por las obras pblicas, que la gestin se sustente
en ejes, que orienten el rumbo del desarrollo, ajeno a visiones
cortoplacistas, dentro de un contexto estratgico de largo plazo. Esto
supone, a decir de Julio Daz Palacios: i) el buen gobierno local ubica
todas sus acciones en la perspectiva del desarrollo sostenible, ii)
garantiza la inclusin social, iii) fomenta la naturaleza innovadora de las
iniciativas locales, iv) explora nuevas formas de asociacin pblicoprivada,
v) Acta como fuerza motriz de la modernizacin de la administracin
pblica, vi) fomenta la cooperacin entre gobierno local, ciudades y
regiones, vii) garantiza la representacin equilibrada de mujeres y
hombres en la adopcin de decisiones, viii) genera capacidad de gestin
estratgica: articulando inteligentemente las potencialidades sociales en
el territorio y organizando y administrando los recursos pblicos, en
alianza con los recursos privados. Esto exige un replanteamiento radical
en la estructura organizativa de los municipios, e incorporar en su
interior con poder de decisin, dentro de los criterios de la cogestin a
los vecinos organizados en instituciones, especialmente en el
presupuesto municipal, en el gasto y en la fiscalizacin vecinal.
1. ELEMENTOS DEL DERECHO MUNICIPAL
Para replantear el rol de los gobiernos locales, dentro de la perspectiva
poltica y social, es fundamental tener claro el sustento jurdico, que
posibilite una gestin dentro del derecho, acorde a un nuevo
ordenamiento jurdico, pero con sustento social, ajenos a una visin
intrajurdica o asocial. Para tal propsito es tener definido desde el inicio
y como premisa bsica, la relacin de dos conceptos fundamentales, el
derecho y la sociedad. Son dos elementos que no pueden existir uno sin
el otro, es una relacin necesaria para el desarrollo social, el problema
est en el nivel de relacin que debe existir entre ambos. Cul de los dos
elementos asume el rol determinante, que marcar la relacin dialctica
que debe haber entre el derecho y la sociedad. En nuestra perspectiva,
conforme a la concepcin materialista de la historia, las relaciones
jurdicas no pueden comprenderse a partir de s mismas, ni por medio

del llamado desarrollo general del espritu humano, sino que hunde sus
races en las relaciones materiales de la vida1.
1.1. MARCO CONCEPTUAL
Una muestra de la hiptesis que se sostiene son las municipalidades,
que expresa un modelo de desarrollo social, articulado, a un sistema
social, y dentro de sta un subsistema jurdico que define su calidad
poltica-jurdica, dentro de un ordenamiento normativo jerarquizado. Los
municipios, no son, por tanto, entes aislados e idealizados, sino un poder
real, con competencias definidas, que se vuelcan al tejido social para
promover el desarrollo local con el concurso inmediato y directo de la
sociedad civil, dentro del esquema de la democracia participativa. En la
actualidad los gobiernos locales para la eficacia de su gestin, han
introducido variables jurdico-administrativas, jurdico laborales, jurdicocontractuales, jurdico-tributarias, entre otras, que nacen de un
ordenamiento jurdico definido, en la Constitucin Poltica y en su ley
orgnica. Estas variables requieren de un marco jurdico que explique y
sustente dentro de una jerarqua interior jurdica epistmica, de
conceptos, categoras, instituciones, principios y teoras propias de
carcter jurdico-municipal, que definan su objeto y mtodo de estudio
propios.
El saber jurdico competente para tales propsitos es el derecho
municipal. En el campo terico se discute todava sobre su autonoma
cientfica y didctica, que implica en concreto una clasificacin con
relacin a las distintas reas del derecho.
a. El derecho municipal como parte del derecho administrativo. b. El
derecho municipal como parte especializada del derecho constitucional.
c. El derecho municipal como parte especializada del derecho pblico. d.
El derecho municipal como parte especializada del derecho poltico[2].
La postura ms generalizada es la concepcin de la autonoma cientfica
y didctica del derecho municipal. No es lcito identificar al derecho
municipal ni con el derecho administrativo ni con el derecho
constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas
relaciones de interdependencia cientfica. El derecho municipal es una
rama cientficamente autnoma dentro del derecho pblico poltico y
posee problemas propios, el inconveniente del urbanismo, que lo
diferencia ontolgicamente del derecho constitucional y del derecho
administrativo[3].
Acorde a esta lnea de pensamiento se construyen definiciones sobre el
derecho municipal, que nos permite acercarnos a su contenido y
dinmica interna. Sino veamos a Mario Alzamora Valdez: Es una rama

del derecho pblico que trata de los preceptos jurdicos que rigen la
estructura y los fines de esa forma de sociedad humana denominada
municipio, de los rganos que lo gobiernan, de los poderes que le
corresponden y de las atribuciones que ejercen para realizar los servicios
pblicos que demanda el bienestar comn[4].
b. Vctor Godos Rzuri: La disciplina autnoma y cientfica que est
conformada por un conjunto de normas jurdicas referentes a la
constitucin y organizacin de los municipios, a sus relaciones, a la
sociedad local y la participacin vecinal, al gobierno y la administracin
municipal, a la autonoma y competencia municipal, a sus atribuciones,
a la economa de los municipios y a los servicios locales[5].
c. Antonio Mara Hernndez: Es la parte del derecho pblico que estudia
lo relativo al municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurdica
destinado a investigar el origen histrico, la naturaleza, definicin,
elementos y fines de la institucin municipal, as como su insercin en el
Estado, sus relaciones, competencia y dems aspectos del gobierno,
administracin y finanzas locales. El derecho municipal es el derecho de
la ciudad[6].

1.2 CARACTERSTICAS, OBJETO Y MTODO

1.2.1 Caractersticas
a. El derecho municipal es un derecho especial cuya peculiaridad lo
separa de otras ramas del derecho, an cuando con muchas de ellas se
relaciona. b. Es un derecho actual y en constante elaboracin, desarrollo
y evolucin. c. Es un derecho preponderantemente social. d. Es un
derecho que constantemente requiere de instrumentos jurdicos, de
frmulas y figuras jurdicas nuevas, modernas o renovadas, pues debe
adecuarse a la realidad cambiante y por ello podemos llamarlo derecho
innovador[7].
1.2.2 Objeto
Antonio Mara Hernndez, rescata propuestas del objeto propio del
derecho municipal, planteadas por determinados autores, que por su
importancia las consignamos[8].
Salvador Dana Montao. El objeto propio es la materia del derecho
municipal cientfico y del positivo vigente en el pas de que se trate,

atribuyendo al derecho municipal el carcter de ciencia jurdica

autnoma, distinta de la sociologa municipal y de la ciencia del
gobierno municipal, pero no independiente o separada de stas. Estudia
en general las relaciones jurdicas a que da lugar el municipio, como
entidad poltica de existencia necesaria.
Antonio Mara Hernndez. El objeto de esta disciplina jurdica no puede
ser otro que el municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurdica
sobre el origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de
la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, competencia
y dems aspectos del gobierno, administracin y finanzas locales. Al ser
el derecho de la ciudad, es forzoso estudiar el basamento sociolgico de
la institucin municipal, constituido obviamente por la ciudad y las
relaciones de vecindad. El derecho municipal, partiendo de la base
sociolgica y del anlisis histrico de la institucin comunal, debe
abarcar el poltico (que estudia la teora del municipio), el
constitucional (referido a las estructuras gubernativas locales), el
administrativo (que investiga al municipio como administracin local)
y el financiero (que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas
partes del derecho municipal donde se aplican los principios de estas
ciencias.
1.2.3 Mtodo[9]
Materias como el derecho municipal requieren, a decir de Dana
Montao, por su naturaleza, el mtodo histrico-poltico, por la misma
razn que las ciencias relativas a la organizacin del Estado y de los
entes pblicos menores (provincias, municipios, etctera), no pueden
prescindir de la historia y de la poltica cientfica[10]. Compartimos el
criterio de que esta disciplina le resulta insuficiente para aprehender su
objeto el mtodo exegtico, ms propio del derecho privado, y que slo
alcanza al anlisis de los textos legales. Aqu es menester abrir juicios de
valor sobre las leyes, las instituciones y el rgimen municipal. No se
puede prescindir, pues, de enfoques histricos, sociolgicos y polticos,
que son fundamentales para conocer la realidad del municipio, ms all
de lo que disponen las normas jurdicas[11].
Es el camino que debe ser recorrido para llegar a la adquisicin de la
verdad, para llegar a un resultado exacto o rigurosamente verificado. Sin
mtodo no hay ciencia. Torres Vsquez, Anbal: INTRODUCCIN AL
DERECHO, TEORA GENERAL DEL DERECHO, Idemnsa, Lima, 2006,
pp.150 y 151: El objeto del derecho es la realidad social o cultural
regulada por la realidad normativa de acuerdo con ciertos valores. La
ciencia jurdica tiene una base emprica (la conducta humana social) una
base normativa (el ordenamiento jurdico) y una base ideal (los valores);
las tres estn ntimamente interrelacionadas. El estudio del derecho

comprende estos tres aspectos: social, normativo y valorativo. Para su

mejor comprensin, la investigacin se puede abordar desde la
perspectiva jurdico-formal que tiene como objeto a la norma, o desde su
aspecto jurdico-social, cuyo objeto es la realidad social, o de la
perspectiva jurdico-axiolgica, que tiene por objeto a los valores.
Una posicin metodolgica como la asumida aqu, tiene que ver con el
reconocimiento que asistimos a una poca de cambio histrico, en la
cual nos hallamos irremediablemente inmersos. Los cambios
socioeconmicos, polticos y culturales hacen su impacto, en primer
lugar y en forma bastante inmediata, en el mbito constitucional, cuyo
soporte y hbitat son las estructuras polticas[12].
2. EL ORDENAMIENTO JURDICO
El derecho municipal tiene sus propias fuentes[13], que sirven de
sustento a su objeto, campo y mtodo de estudio especfico
especializado. En tanto fuentes pueden ser en dos niveles: el primero,
las distintas reas del derecho, entre ellas, el derecho constitucional; y
el segundo, a las normas particulares propias que generan los gobiernos
locales, y que es objeto de estudio del derecho municipal.
2.1 Concepto
Ahora la fuente ley o norma jurdica, nunca est sola sino como
integrante de un conjunto regulativo que se encarga de organizar un
cuerpo social. El conjunto de normas jurdicas vigentes en determinada
colectividad constituye el derecho u ordenamiento jurdico. Con la
coincidencia de la idea de derecho con la idea de ordenamiento jurdico
quiere significar que el derecho no se debe entender respecto a las
normas jurdicas que lo componen aisladamente consideradas, sino en
su conjunto. El ordenamiento jurdico es el todo y la norma slo una
parte de ste.
Como conjunto de normas, el derecho no es un cuerpo de preceptos
dispersos, amontonados, uno al lado de otro sin ninguna conexin, no
estn yuxtapuestos o slo alineados en serie, todos del mismo rango,
sino como un sistema orgnico, coherente, integrado jerrquicamente
por normas de distinto valor, todas unidas por una relacin de
fundamentacin, es decir, que unas normas se fundan o derivan de
otras. El sistema normativo se establece de acuerdo con principios
unitarios que obligan a que cierta norma sea comprendida en funcin de
todas las dems y stas por medio de principios. A este conjunto
organizado de normas se llama ordenamiento jurdico, cuya eficacia est
garantizada por medio de la fuerza que monopoliza el Estado[14].

La nocin de ordenamiento jurdico supone una reconstruccin a partir

de diferentes conceptos manejados en la historia del pensamiento
jurdico. El concepto de derecho, la idea de cohesin interna, la
ponderacin de fenmenos sociolgicos, la incorporacin de la
interpretacin y de la aplicacin a la definicin del propio orden
normativo, as como la evolucin de la nocin de unidad de dicho orden
muestran hasta qu punto la nocin de sistema es determinada y a la
vez precisa. La concepcin sistemtica aparece indisolublemente unida
a todos esos condicionantes, de modo que nuestra percepcin de
ordenamiento jurdico supone anticipar un juicio sobre los elementos que
la conforman[15].
2.2 Caractersticas
A.- Gregorio Peces-Barba:
a.- La unidad del ordenamiento jurdico. b.- La coherencia.
B.- Anbal Torres Vsquez:
a.- Es complejo. b.- Tiene unidad. c.- Es coherente. d.- Pretende ser
pleno. e.-Es sistemtico.
CAPTULO II
ORDENAMIENTO JURDICO MUNICIPAL
Ley Orgnica de Municipalidades N 27972.
Art. II. Autonoma
Los gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia.
La autonoma que la Constitucin Poltica del Per establece para las
municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno,
administrativos y de administracin, con sujecin al ordenamiento
jurdico.

Art. 38.- Ordenamiento jurdico municipal

El ordenamiento jurdico de las municipalidades est constituido por las
normas emitidas por los rganos de gobierno y administracin
municipal, de acuerdo al ordenamiento jurdico nacional.

Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de

exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificacin administrativa, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho
administrativo.
Ninguna autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que
la presente ley orgnica establece como competencia exclusiva de las
municipalidades.
Las autoridades polticas, administrativas y policiales, ajenas al gobierno
local, tienen la obligacin de reconocer y respetar la preeminencia de la
autoridad municipal en los asuntos de su competencia y en todo acto o
ceremonia oficial realizada dentro de su circunscripcin.
Dichas autoridades no pueden interferir en el cumplimiento de las
normas y disposiciones municipales que se expidan con arreglo al
presente subcaptulo, bajo responsabilidad.
De la lectura de los dos textos municipales, fluye con meridiana claridad
el manejo metodolgico del legislador ordinario, al diferenciar las dos
dimensiones del ordenamiento jurdico, uno general, que fluye de la
dogmtica jurdica, y otro, ms especfico o especializado, el
ordenamiento jurdico municipal. El ordenamiento jurdico municipal
descansa en el principio pilar de orden constitucional, la autonoma
administrativa, econmica y poltica para ejercer actos de gobierno, pero
condicionado a la sujecin del ordenamiento jurdico general, que es el
sustento jurdico del Estado de derecho.
Dentro de este contexto, en esta parte del trabajo se desarrolla la
concepcin del ordenamiento jurdico municipal, que fluye de la Ley
Orgnica de Municipalidades N 27972.
1. PRINCIPIOS ORIENTADORES
Dentro del contexto particular, el ordenamiento jurdico municipal
descansa sobre dos principios bsicos que aporta el derecho
constitucional: i) la garanta institucional y ii) el bloque de la
constitucionalidad. Ambos principios, garantizan a los gobiernos locales
la vigencia de la autonoma poltica, econmica y administrativa, y evita
el despojo normativo por parte del gobierno nacional.

1.1 Principio de garanta institucional

El principio de garanta institucional, resguarda que el legislador

ordinario (que expresa y ejerce el poder constituido), en su tarea
normativa no desnaturalice, limite, desconozca o anule aquellas
instituciones creadas por el legislador constituyente (que expresa y
ejerce el poder constituyente, que es el poder originario), al cual debe
estar supeditado y subordinado. En buena cuenta, se trata de garantizar
que al realizarse la tarea de reglamentacin o de implementacin
normativa de la Constitucin no se la contradiga, desnaturalice o
desborde, sino, por el contrario, quede garantizada una proteccin
especial a ciertas instituciones, para que la normacin constitucional
impida su supresin en la va legislativa ordinaria[16]. Blume Fortini,
afirma que el Congreso de la Repblica dicta la correspondiente Ley
Orgnica de Municipalidades, que no es otra cosa que la ley de
desarrollo constitucional de la institucin denominada municipalidad, la
cual debe complementar, fortalecer e implementar el modelo.
Esto es, una municipalidad con plena autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia, con facultad de dictar
normas con rango de ley, para la regulacin de tales asuntos. En esa
lnea, el principio de garanta institucional persigue precisamente
garantizar que la creacin del legislador constituyente peruano,
denominada municipalidad sea desarrollada adecuadamente por el
legislador ordinario en el plano normativo infraconstitucional, a fin de
dotarla de todos los instrumentos normativos que permitan su cabal
desarrollo y el pleno y eficiente cumplimiento de sus fines[17].
El Tribunal Constitucional en reiteradas jurisprudencias ha sentado una
posicin respecto de este principio en los siguientes trminos: la
garanta institucional de la autonoma municipal aparece en el art. 194
de la Constitucin Poltica, modificado por la Ley N 27680, que dice:
Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de
gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en
los asuntos de su competencia (...). A travs del concepto de garanta
institucional, la doctrina y jurisprudencia comparadas aluden a la
constitucionalizacin de ciertas instituciones que se consideran
componentes esenciales del ordenamiento jurdico. Es el caso de la
autonoma municipal, por medio de la cual se busca proteger la esfera
propia de actuacin de los gobiernos locales de cara a la actuacin de
otros rganos del Estado, de manera tal que la institucin se mantenga
en trminos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la
conciencia social de cada tiempo y lugar, imagen que se identifica con
el ncleo esencial de la institucin protegida por la Constitucin, y que
debe respetar los principios de proporcionalidad y razonabilidad, entre
otros. Por ello, frente a la diversidad de significados y contenidos de la
garanta institucional de la autonoma municipal, deben tenerse en

consideracin, principalmente, los siguientes: a) contenido subjetivo u

organizativo de la autonoma: la existencia de las municipalidades; b)
contenido objetivo o sustantivo de la autonoma, esto es, la autonoma
como garanta de la gestin de los asuntos que interesen a la comunidad
local, y c) contenido institucional de la autonoma, que hace referencia a
la posicin de las municipalidades en el desempeo de sus funciones, es
decir, la autonoma como ejercicio bajo la propia responsabilidad del
mbito de funciones pblicas confiado por el legislador, con lo que se
alude a cierto grado de libertad e independencia que caracteriza la
posicin de la actuacin de las municipalidades frente a injerencias de
instancias superiores.
1.2 Principio del bloque de la constitucionalidad
El mismo Tribunal Constitucional tambin ha desarrollado el principio del
bloque de la constitucionalidad. As se tiene la siguiente apreciacin: Se
entiende por bloque de constitucionalidad al conjunto de disposiciones
normativas que, junto con la Constitucin, permiten evaluar si una
norma es compatible con la ley fundamental. En el caso del control de
constitucionalidad de normas emitidas por las regiones en base al
reconocimiento de su autonoma, deber considerarse como bloque de
constitucionalidad, adems de los preceptos constitucionales, las leyes
que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar
las competencias del Estado y los entes territoriales autnomos, o para
regular o articular el ejercicio de las competencias de estos distintos
niveles.
En puridad, a decir de Ernesto Blume Fortini, el bloque de
constitucionalidad es un conjunto normativo conformado por los
preceptos contenidos en la misma Constitucin y los preceptos
contenidos en la ley de desarrollo constitucional y sus complementarias,
dictados dentro del marco constitucional, que determinan las
caractersticas, competencias y atribuciones de un determinado rgano
constitucional; conjunto normativo que es considerado como un todo o
bloque[18].
2. MUNICIPALIDAD Y NORMATIVIDAD
2.1. DEFINICIONES BSICAS
La elaboracin de normas que orienten el desenvolvimiento del gobierno
local requiere tener claro determinados conceptos de orden jurdico. A
continuacin, presentamos los principales conceptos:
a.- Autonoma local:

Es la capacidad de las municipalidades para auto normarse en los

asuntos de su competencia. L a auotonomia local comprende : 1 ).- El
principio de Autogobierno 2).- La existencia de autoridades municipales
3).- La administracin municipal autnoma 4).- las competencias
necesarias para la gestin del inters local 5).- el principio de suficiencia
financiera y tributaria 6).- la ausencia de relaciones de dependencia en
controles administrativos con excepcin del control judicial.
b.- Acto de Gobierno:
Los actos de gobierno materializan un mandato constitucional o
legislativo.
La Ley Orgnica de Municipalidades prescribe que: los concejos
municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobacin
de ordenanzas y acuerdos. Las leyes, y por extensin, tambin las
ordenanzas y los acuerdos de concejo son una manifestacin del
imperium administrativo, es decir, la legitimacin para la adopcin de
decisiones conforme al Derecho Pblico y que deben ser obedecidas por
toda la ciudadana.
c.- Competencias municipales
Es el conjunto de poderes que el ordenamiento jurdico asigna a las
municipalidades y que las habilita para cumplir sus finalidades
Conforme al artculo 195 de la Constitucin son competencias y
atribuciones municipales las siguiente
Los asuntos de su organizacin interna y su presupuesto Planificacin
urbana, acondicionamiento territorial, y planes del desarrollo local; La
Administracin de sus bienes y rentas, la creacin y modificacin de
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales; la
organizacin;
La reglamentacin de los servicios pblicos locales de su
responsabilidad; Fomento de la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura
local; Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de
educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente,
sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo,
circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos
arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, etc.
La Ley Orgnica de Municipalidades establece una serie de
competencias y atribuciones en materias de gestin institucional,

desarrollo y economa local, urbanismo, tutela monumental, servicios

pblicos locales, servicios sociales, participacin ciudadana, educacin,
salud pblica, turismo y otros.
d. Atribuciones:
Son los instrumentos que utiliza la administracin competente para
cumplir, desarrollar y materializar las competencias que le asigna la Ley.
As, por ejemplo, una municipalidad provincial competente en materia
de planificacin urbana, tiene como atribucin: elaborar, aprobar o
modificar los planes urbanos.
e. Funciones:
Las funciones son la expresin de una actividad permanente que
realizan las municipalidades en el ejercicio de sus competencias. De
acuerdo a la doctrina del Derecho Pblico o Administrativo, las funciones
de todo Poder a los Lineamientos para la elaboracin y aprobacin del
reglamento de Organizacin y Funciones ROF por parte de las
entidades de la Administracin Pblica. Decreto Supremo N 043- 2006PCM, publicado en El Peruano el 26/07/06, funcin es el conjunto de
acciones que debe realizar la entidad conducente a alcanzar los
objetivos y metas de su gestin administrativa. Estas provienen de las
normas sustantivas vinculadas a la entidad.
Tanto en la Constitucin como en la Ley Orgnica Municipalidades existe
una mezcla antitcnica y desordenada de los conceptos de funcin,
competencia y atribuciones, todo lo cual puede generar confusin al
momento de su aplicacin prctica. Se llega a sostener que aprobar el
Plan de Acondicionamiento
Territorial o el Plan Urbano es una funcin y no una atribucin derivada
de la competencia en materia de urbanismo, y especficamente, de la
competencia en materia de planificacin urbana (1.1 y 1.2 del artculo
79). Se sostiene, asimismo, erradamente que la limpieza pblica es
una funcin y no una competencia (3.1 del numeral 3.1 del artculo 80)
y que realizar campaas de medicina preventiva es una funcin y no una
atribucin (2.6 del numeral 2 del artculo 80), etc. Por ello, es necesario
tener en cuenta las definiciones que al respecto hemos descrito lneas
arriba.
2.2 PRINCIPIOS DEL MARCO JURDICO MUNICIPAL

El ordenamiento jurdico municipal en su estructura interna est

constituido por las normas emitidas por los rganos de gobierno y
administracin municipal, de acuerdo al ordenamiento jurdico nacional
y sustentado en los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y
simplificacin administrativa, y dems principios generales del derecho
administrativo, que recoge la Ley N 27444.
a. Principio de exclusividad
Significa que slo las autoridades municipales debidamente elegidas y
reconocidas pueden emitir normas de gobierno local siguiendo los
procedimientos indicados en la ley para este efecto.
b. Principio de territorialidad
Significa que las normas de gobierno local tienen validez dentro del
territorio especfico de cada jurisdiccin municipal. Ellas no son vlidas
fuera de los lmites de la comuna.
c. Principio de legalidad
Al emitir y difundir las normas que regirn la vida de la comuna las
autoridades municipales deben actuar con respeto a la Constitucin, las
leyes y el derecho.
d. Principio de simplificacin administrativa
Las normas deben ser dadas para que los trmites que puedan derivarse
de cada una de ellas sean sencillos, eliminando toda complejidad
innecesaria[19].
2.3. LA FUNCIN NORMATIVA DE LAS MUNICIPALIDADES
Un acto de gobierno que realiza el concejo municipal, es la funcin
normativa orientado, en primer lugar, al cumplimiento de la finalidad de
sus gobiernos locales de representar al vecindario, promover la
adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo
integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. En segundo lugar,
est orientado a que los gobiernos locales promueven el desarrollo
econmico local, con incidencia en la micro y pequea empresa, a travs
de planes de desarrollo econmico local aprobados en armona con las
polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; as como el
desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus

respectivas circunscripciones. Y en tercer lugar est orientado a las

competencias exclusivas, compartidas y delegadas y a sus funciones.
2.3.1 Jerarqua normativa municipal
De la lectura de los textos legales 38, 39, 40 y 41 de la Ley Orgnica
de Municipalidades N 27972, se tiene el siguiente cuadro normativo
conforme a su rango o jerarqua: Ordenanzas. Acuerdos de concejo.
Resoluciones de concejo. Decretos de alcalda. Resoluciones de alcalda
2.3.2 Estudio de las normas municipales
Las normas municipales ms importantes, que emiten las
municipalidades y que expresan su capacidad para autonormarse en los
asuntos de su competencia, son las siguientes:
A. Ordenanzas:
a.- Definicin legal
Son normas o disposiciones de carcter general en materias de su
competencia, obligatorias en el mbito de su jurisdiccin, que regulan
aspectos sustantivos de la vida social y econmica de la comunidad. Por
ello, las ordenanzas constituyen verdaderos actos de gobierno. Es en
esta funcin donde se visualiza mejor la representatividad del Concejo
como intrprete de la voluntad del vecindario y donde se concretiza uno
de los componentes bsicos de la autonoma local.
El artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades establece que las
ordenanzas son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la
estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la
organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de los
servicios pblicos y las materias en las que la municipalidad tiene
competencia normativa.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de
su circunscripcin para entrar en vigencia. (LOM art. 40).
b.- Caractersticas
Las ordenanzas son las normas de mayor jerarqua dentro de la
normatividad municipal.

Son normas de carcter general para regular la vida cotidiana de los

habitantes de la jurisdiccin. Su dacin est reservada al concejo
(alcalde y regidores) en sesin municipal.
Las ordenanzas municipales poseen calidad jurdica, es decir, la
Constitucin les ha dado rango de ley. En virtud de este carcter
nicamente pueden ser impugnadas por una accin de
inconstitucionalidad, prevista en el art. 200 de la Constitucin Poltica
del Estado.
La ordenanza, que es una norma jurdica al tener rango de ley, debe
reflejar en su contenido atributos propios de cualquier ley emanada del
Congreso de la Repblica. Siendo as, la ordenanza Municipal, en tanto
norma jurdica en su carcter depende de que sta establezca qu
determinadas acciones o actividades deban ser hechas o no deban ser
hechas o puedan ser hechas. Segn su carcter, pueden haber normas
de obligacin, prohibicin y permisivas o facultativas. La ordenanza en
tanto norma jurdica, tambin es imperativa por imponer obligaciones de
hacer o de no hacer, o es norma permisiva o facultativa que confiere
potestades, facultades o poderes[20].
El ejercicio de la funcin normativa por las municipalidades es la manera
ms clara de ejercer su autonoma. Por ejemplo, las propias
municipalidades pueden establecer por medio de una ordenanza las
formas en que la poblacin participa en la funcin normativa municipal,
teniendo en cuenta a los actores sociales, los mecanismos para recoger,
canalizar y procesar sus opiniones y la definicin de los espacios de
actuacin de la sociedad civil en la gestin municipal.

c.- Clasificacin de las ordenanzas.

A nuestro entender, por lo menos pueden distinguirse ntidamente por
especialidades y competencias hasta nueve tipos de ordenanzas:
1. Ordenanzas de gobierno y organizacin municipal.
2. Ordenanzas de desarrollo local.
3. Ordenanzas de urbanismo y medio ambiente.
4. Ordenanzas presupuestarias y de control.
5. Ordenanzas de servicios pblicos locales.

6. Ordenanzas de proteccin cultural.

7. Ordenanzas de sanciones administrativas.
8. Ordenanzas de participacin ciudadana.
9. Ordenanzas tributarias.
10. Ordenanzas de promocin de la igualdad de oportunidades y la
equidad de gnero.
ORDENANZAS DE GOBIERNO Y ORGANIZACIN MUNICIPAL.
Con este tipo de ordenanzas se organiza la administracin municipal y
sus rganos de gobierno, constituyendo una tpica manifestacin de la
autonoma municipal. En este grupo de ordenanzas se agrupan las que
aprueban los reglamentos internos de los concejos municipales, las que
aprueban las estructuras orgnicas de la administracin municipal,
mancomunidades o asociaciones municipales, o tambin las que crean y
regulan respecto a las municipalidades de los centros poblados.
As, podemos referir por ejemplo, que el Concejo Provincial de Yauyos
mediante Ordenanza N 020-2005-MPY del 30 de diciembre del 2005
aprob la adecuacin de la municipalidad del Centro Poblado de
Huancachi, y que el Concejo Distrital de Huarochiri mediante Acuerdo de
Concejo del 28 de noviembre de 1995 acord crear la empresa municipal
con participacin de cuatro (4) comunidades campesinas del distrito:
Llambilla, Huarochiri, Suni y Lupo, con el objeto de administrar y brindar
los servicios de luz elctrica, alumbrado pblico y domiciliario, agua
potable, servicio de parablica y cableado en circuito cerrado.

ORDENANZAS DE DESARROLLO LOCAL.

Mediante estas ordenanzas los concejos municipales, provinciales y
distritales ejercen su competencia en materia de desarrollo econmico
local estableciendo las estrategias, los procesos, los programas,
proyectos y regulaciones especficas necesarias a tan importante
finalidad. Los Concejos municipales en las ordenanzas que aprueban los
planes de desarrollo concertados establecen regulaciones especficas
relativas al desarrollo local; pero adems, el fomento del desarrollo local
es regulado por un sinnmero de ordenanzas relativas al turismo, el
comercio, la artesana, los recursos naturales, etc.

Como ejemplo, podemos mencionar la Ordenanza Municipal N 84- 2004

CMPP del 07 de julio de 2004 del Concejo Provincial de de Puno que
institucionaliza la feria artesanal de productores denominada Lago
Sagrado de los Incas que se desarrollar en forma anual del 15 de julio
al 30 de agosto, con una duracin de 45 das calendarios, la Ordenanza
Municipal N 001- 99/M.C. del 25 de junio de 1999 del Concejo Municipal
Distrital de Cachicadn que regula la explotacin y administracin de las
aguas minero medicinales y/o termo medicinales denominadas Aguas
Calientes
o Aguas Termales de Cachicadn; la Ordenanza Municipal N 0302000/ML del 13 de diciembre del 2000 del Concejo Municipal Distrital de
Lurn que norma los aspectos generales de los procesos de planificacin
y gestin concertada del desarrollo local.
ORDENANZAS DE URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE.
Estas ordenanzas son expresin del desarrollo de la competencia en
materia de planificacin urbana estipulada por el artculo 195 de la
constitucin y por los artculos 73 y 79 de la Ley Orgnica de
Municipalidades.
Este grupo de ordenanzas es quiz el que actualmente tiene mayor
desarrollo. No se refieren estrictamente a las reas urbanas, sino en
algunos casos al conjunto del territorio municipal.
Entre estas ordenanzas urbano-ambientales podemos referir las
siguientes: I) Ordenanza N 003-2000-MPH del 31 de marzo de 2000 del
Concejo Provincial de Huarmey que aprueba el mapa de peligro, el plan
de usos de suelos y su reglamento y el plan de mitigacin de efectos de
desastres naturales y que prohbe la construccin de viviendas en las
zonas consideradas como de alto peligro, II) Ordenanza N 310 del 20 de
febrero de 2001: El Concejo Metropolitano de Lima aprueba la
Ordenanza de Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental de la
Cuenca baja de Lurn, III) la Ordenanza N 013-2004/CM- MPR del 12 de
noviembre de 2004 del Concejo Municipal Provincial de Rioja que crea el
rea de Conservacin Municipal: Asociacin Hdrica el aguajal, Renacal,
Alto Mayo- Sector ro Negro, ubicados en los distritos de Yurcayacu y
Psic, Valles del Alto Mayo, Provincia de Rioja, Regin San Martn, con la
finalidad de conservar y proteger la diversidad biolgica; y IV) la
Ordenanza Municipal N 002-2003/CPH del 14 de abril del ao 2003 del
Concejo Provincial de Huancabamba con el objetivo de controlar y
corregir los problemas que afectan el espacio urbano-rural. Esta
ordenanza establece la obligacin de todos los habitantes de

Huancabamba mantener la limpieza pblica en la ciudad y zonas rurales

y que a nadie le es permitido arrojar a la va pblica y en sus alrededores
(ribera del ro, acequias, lomas, canales, etc.) basura de toda clase, as
como quemar sta. Prohbe tener criaderos de porcinos en las riberas del
ro Huancabamba, as como en las casas y calles del casco urbano de la
ciudad y dispone que en el barrio jibaja Ch, considerado en el mapa de
riesgos como una zona de peligro el canal que atraviesa la parte
superior del terminal pesquero, slo ser utilizado para que discurran las
aguas de lluvias y no para el destino de aguas servidas. El Artculo 7
prescribe que siendo la va pblica el lugar donde transitan los vecinos
y visitantes, a quienes debemos respeto, prohbe satisfacer sus
necesidades fisiolgicas.
ORDENANZAS PRESUPUESTARIAS Y DE CONTROL.
Se trata de ordenanzas vitales y claves para el desarrollo y gobierno
local puesto que son uno de los principales instrumentos para la
implementacin de las proposiciones y proyectos del Plan de desarrollo
local concertado.
Estas ordenanzas presupuestarias desarrollan, especifican y materializan
los preceptos, los principios y procesos establecidos para los
presupuestos participativos establecidos en el artculo 199 de la
Constitucin, los artculos 53 y 97 de la Ley Orgnica de
Municipalidades, ley N 27972 y la ley N 28056, Ley Marco del
Presupuesto Participativo9.
El proceso de presupuesto participativo es definido como un mecanismo
de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los
recursos pblicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Por
ello corresponde a las Municipalidades, en ejercicio de su autonoma y
competencia, establecer y regular en este tipo de ordenanzas los
asuntos concernientes a la organizacin, establecimiento de instancias
participativas, la evaluacin presupuestaria as como programacin
presupuestaria participativa de dicho presupuesto y la rendicin de
cuentas.
Como ejemplo podemos mencionar, la Ordenanza Municipal N 0052006- MDLL del 24 de Marzo de 2006 del Concejo Municipal Distrital de
Llocllampampa de la Provincia de Jauja que establece la secuencia
metodolgica del proceso del presupuesto participativo (cronograma,
preparacin, convocatoria, agentes participantes de la sociedad civil,
capacitacin, contenido de los talleres de trabajo, evaluaciones tcnicas,
formalizacin de acuerdos, etc.). Asimismo las Ordenanzas Municipales
N 150- MC de Mayo de 2006 del Concejo Provincial del Cusco que
aprob el Reglamento y el cronograma del proceso de formulacin del

presupuesto participativo del ao fiscal 2007 del distrito de la provincia

del Cusco y la N 113- CMPC del 19 de mayo del 2006 del concejo
provincial de Cajamarca que sancion el Reglamento del proceso del
presupuesto participativo del ao fiscal 2007.

DE NORMAS MUNICIPALES
5. Ordenanzas de servicios pblicos locales.
A travs de ellas las municipalidades regulan la organizacin de los
diversos servicios pblicos locales, tales como los de limpieza pblica y
tratamiento de residuos slidos, uso de bienes pblicos, transporte,
camales, mercados, etc. De las mltiples ordenanzas en esta materia
podemos referir como ejemplo la Ordenanza N 008-2007 MPCP del 25
de noviembre de 1997 del Concejo Municipal Provincial de Coronel
Portillo, Pucallpa, que reglamenta las autorizaciones para el uso y
aprovechamiento de la va pblica y la Ordenanza N 013- 2000- MDSM
del 16 de agosto del ao 2000 del Concejo Municipal Distrital de San
Miguel que aprueba la que reglamenta el uso racional del agua en las
instalaciones del sistema de riego de los parques y jardines pblicos.
6. Ordenanzas de proteccin cultural.
Estas ordenanzas derivan del ejercicio de la competencia municipal
compartida de proteccin del patrimonio cultural y de conservacin de
las zonas monumentales, previstas en el inciso 12 del artculo 82 y el
artculo 91 de la Ley Orgnica de Municipalidades. Estas ordenanzas,
conforme a lo establecido por el artculo 29 de la ley N 28296, Ley
General del Patrimonio Cultural de la Nacin, deben contar con la
opinin favorable del Instituto Nacional de Cultura, antes de su
aprobacin.
Dentro de este tipo de ordenanzas podemos referir la Ordenanza
Municipal N 02-A/MQ-SG-92 de abril de 1992 del Concejo Provincial del
Cusco que promulg el Cdigo Municipal para la proteccin de la ciudad
histrica del Cusco y la Ordenanza N 201 de diciembre de 1998 del
Concejo Metropolitano de Lima que aprob el Plan del Cercado, del
Centro Histrico de Lima y su Zona de influencia al 2010.
7. Ordenanzas de sanciones administrativas.
Mediante estas ordenanzas los concejos municipales regulan la potestad
sancionatoria de las municipalidades establecida de manera general en
el Subcaptulo II del Captulo II de las normas municipales y los

procedimientos administrativos (artculo 46 a 49). Estas Ordenanzas

conforme al artculo 46 de la Ley Orgnica de Municipalidades
determinan el rgimen de sanciones administrativas. En este caso
podemos mencionar las ordenanzas Ns. 085- CMPD del 07 de julio del
2004 del Concejo Provincial de Puno que aprob el Reglamento para la
calificacin de infracciones y sanciones de trnsito, la N 03-2001-C/MC
del 31 de enero del ao 2001 del Concejo Municipal Distrital de Comas
que aprob el Reglamento de aplicacin de infracciones y Sanciones
Administrativas y la Ordenanza N007-2003/MDPN del 15 de abril del
2003 del Concejo Municipal Distrital de Punta Negra que aprob el
Reglamento de aplicacin de Sanciones Administrativas - RASA, que
aprueba el cuadro de infracciones y sanciones administrativas con
indicacin y la descripcin de la infraccin, la base legal, el monto de
sancin (UIT) y el monto de soles.
8. Ordenanzas de participacin ciudadana.
El artculo 197 de la Constitucin y el artculo 112 de la Ley Orgnica
de Municipalidades, Ley N 27972 encargan a las municipalidades
promover, apoyar y reglamentar la participacin vecinal en el desarrollo
local. De all que existan cientos de ordenanzas que regulan, como
proceso permanente, la creacin y la aplicacin de nuevos espacios e
instrumentos de participacin ciudadana.
En esta labor normativa municipal se advierte el reconocimiento de
nuestra diversidad y del tratamiento adecuado de la variada
problemtica social, cultural y territorial que presentan nuestros
municipios, y por ende tambin, las distintas expresiones y demandas
de los actores sociales. Las autoridades locales comienzan a percatarse
que las propuestas normativas y las soluciones generales en asuntos y
materias de inters local no son las ms apropiadas y aconsejables. En
efecto, el desarrollo local se potenciara y adquirira un protagonismo y
accionar real si las propuestas normativas municipales dejaran de
importarse o copiarse de otras experiencias para pasar a una prctica
donde desde su propia formulacin se concibe y desarrolla localmente.
Las ordenanzas que los concejos municipales del interior de la Repblica
han dictado en esta materia son mltiples. Ellas no se conocen en toda
su magnitud e impacto puesto que conforme a la Ley de Municipalidades
solamente se publican en aquellas ciudades que tienen medios de
publicacin de avisos judiciales o pginas web, mientras que las
restantes, que son las mayoritarias, generalmente son publicadas en
bandos.
Podemos referir la Ordenanza del Concejo Distrital de Santo

Domingo en Piura que aprueba el Reglamento de Organizacin de los

Comits de Desarrollo Zonal como instancias para la planificacin y
accin concertada de los planes de accin zonales y que son elegidos
democrticamente por los representantes de las organizaciones sociales
de base, organizaciones productivas o las autoridades de dos o ms
caseros que forman parte de una zona.
Asimismo, el Concejo Provincial de Puno mediante las ordenanzas N
109-CMPP del 21 de julio del 2005 y la N 117- CMPP del 11 de octubre
del 2005 aprob los reglamentos del Concejo de Coordinacin Local de
Puno y de la Constitucin, delimitacin y organizacin de las juntas
vecinales comunales de la Provincia de Puno.
9. Ordenanzas tributarias.
El artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades regula de manera
general respecto de las ordenanzas, haciendo mencin aparte respecto
a las ordenanzas tributarias, estipulando que la potestad tributaria de
las municipalidades distritales se encuentra bajo el control de las
municipalidades provinciales, a cuyo efecto las ordenanzas tributarias
distritales deben ser ratificadas.
El Titulo III de del Texto nico Ordenado de la Ley de Tributacin
Municipal, probado por el Decreto Supremo N 156-2004-EF que regula
respecto al marco normativo de las contribuciones y tasas municipales,
establece que las municipalidades crean, modifican o suprimen
contribuciones o tasas, y otorgan exoneraciones, dentro de los lmites
que fije la ley, bajo las siguientes normas generales: La creacin y
modificacin de tasas y contribuciones se aprueban por Ordenanza, con
los lmites dispuestos por el presente Ttulo; as como por lo dispuesto
por la Ley Orgnica de Municipalidades; para la supresin de tasas y
contribuciones de las Municipalidades no tienen ninguna limitacin legal.
El artculo 69- A del Texto nico ordenado de la Ley de Tributacin
Municipal dispone que las Ordenanzas que aprueben el monto de las
tasas por arbitrios, deben explicar los costos efectivos que demanda el
servicio, segn el nmero de contribuyentes de la localidad beneficiada,
as como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso, deben
ser publicadas a ms tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal
anterior al de su aplicacin.
Dentro de este tipo de ordenanzas podemos referir la Ordenanza N 607
de marzo del 2004 del Concejo Metropolitano de Lima que regula el
procedimiento de ratificacin de las Ordenanzas aprobadas por las
Municipalidades Distritales de la provincia de Lima que crean,

modifiquen o regulen tasas o contribuciones. Esta Ordenanza establece

que la ratificacin constituye un requisito indispensable para la vigencia
de las ordenanzas en materia tributaria aprobadas por las
Municipalidades Distritales.
10. Ordenanzas de promocin de la igualdad de oportunidades y la
equidad de gnero.
Son ordenanzas clave para la promocin del desarrollo local. Pueden ser
ordenanzas de carcter general que aprueban las polticas pblicas
locales emanadas del proceso de planeamiento concertado, en las
cuales se establecen lineamientos de poltica pblica local para la
igualdad de oportunidades y la equidad de gnero, o tambin
ordenanzas especficas que establecen estos lineamientos como de
cumplimiento obligatorio para la planificacin y gestin municipal. Estas
ordenanzas tambin aprueban programas para la inclusin de mujeres,
pueblos indgenas, campesinado y otros grupos tradicionalmente
excluidos del desarrollo, y permiten cumplir y desarrollar una serie de
competencias y funciones que se encuentran establecidas en la Ley
Orgnica de Municipalidades como por ejemplo:
- la planificacin del desarrollo local en armona con las polticas y planes
nacionales para la igualdad de oportunidades y la equidad de gnero,
cuyos principales instrumentos son los que hemos sealado arriba,
- La gestin de la atencin primaria d la salud, la construccin y el
equipamiento de postas mdicas, botiquines y puestos de salud,
- La promocin de los derechos del nio, del adolescente, de la mujer y
del adulto mayor,
- La promocin de espacios de participacin, educacin y recreacin
para adultos mayores,
- El fortalecimiento de la identidad cultural de la poblacin campesina,
nativa y afro-peruana,
- Crear un registro de organizaciones juveniles, mantenerlo actualizado y
garantizar su participacin activa en el desarrollo local,
- Crear instancias para la proteccin y promocin de las mujeres, nias,
nios y personas con discapacidad
Un ejemplo de este tipo de ordenanza lo encontramos en la Ordenanza
Municipal 190-C/MC de la Municipalidad Distrital de Comas, que aprueba

el Plan de igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres del

Distrito de Comas 2006-2010.
La Ley Orgnica de Municipalidades seala que la promocin del
desarrollo local es permanente e integral, por lo que las municipalidades
deben realizar esta tarea en coordinacin y asociacin con el gobierno
regional y nacional, y que el sistema de planificacin local tiene como
uno de sus principios la inclusin y la equidad, as como la consistencia
con las polticas nacionales (artculos X y XI, del Ttulo Preliminar,
respectivamente). Pues bien, la igualdad de oportunidades y la equidad
de gnero tienen un lugar muy importante en los las polticas aprobadas
por el Acuerdo Nacional (Dcimo Primera Poltica de Estado: Promocin
de la igualdad de Oportunidades sin discriminacin), tiene un marco
legal en la Ley de Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres,
Ley 28983 publicada el 16 de marzo del presente ao, y en el Plan de
Igualdad de Oportunidades, aprobado por el MIMDES mediante Decreto
Supremo N 009-2005- MIMDES.
Estos tres instrumentos de poltica; Acuerdo Nacional, Ley de Igualdad
de Oportunidades entre Mujeres y Hombres y la Ley de Igualdad de
Oportunidades, sealan que el Estado debe promover y garantizar la
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, adoptando todas
las medidas necesarias para remover los obstculos que impiden el
ejercicio pleno del derecho a la igualdad. Para ello, deben incorporar
lineamientos de equidad de gnero en sus planes estratgicos,
programticos y operativos, deben disear e implementar programas de
atencin de la salud y de la atencin a las mujeres vctimas de violencia,
entre otros.
Los gobiernos locales deben promover el desarrollo de acuerdo a estas
polticas nacionales a travs de instrumentos normativos como las
ordenanzas de promocin de la igualdad de oportunidades y equidad de
gnero, que aprueban medidas a nivel local, que como hemos visto, son
aquellas que garantizan la participacin efectiva y equitativa de varones
y mujeres en los procesos de planeamiento, presupuesto participativo y
gestin de programas y servicios municipales, las que hacen frente a la
violencia contra la mujer, las que promueven la participacin social y
econmica de la mujer rural, las que garantizan el acceso a programas
de salud y a una atencin de calidad, especialmente de la salud sexual y
reproductiva de las mujeres, etc.
Por ejemplo, una ordenanza de Presupuesto Participativo a la vez que
regula el proceso de presupuesto participativo, puede promover la
igualdad de oportunidades y la equidad de gnero en el desarrollo de
ese proceso. Por ejemplo, si establece cuotas de participacin para los
representantes de las organizaciones campesinas, del pueblo indgena,

de las personas con discapacidad, y otros.; y tambin establece una

cuota especfica de participacin para un adecuado equilibrio entre
varones y mujeres.
d.- Estructura de la ordenanza
Como toda norma legal, la ordenanza tiene partes que deben ser
tomadas en cuenta en el proceso de su elaboracin.
En la primera parte se incluyen los antecedentes, es decir, las acciones
realizadas anteriormente y que sirven de base a la elaboracin de la
ordenanza.
Debemos dejar un espacio para que una vez aprobada la ordenanza se
coloque el nmero, la localidad donde se aprueba y la fecha.
Se debe incluir tambin la naturaleza del punto de partida para la
elaboracin de la ordenanza: si se trata de una propuesta del alcalde y/o
de algn o algunos de los regidores o es una iniciativa de la poblacin,
etc.
En la segunda parte van los fundamentos o considerandos que motivan
y dan sustento a la parte normativa de la ordenanza. En esta seccin se
han de incluir los siguientes elementos:
Base legal. Nos remitimos a la legislacin nacional relativa al tema que
trata la ordenanza tendiendo en cuenta las limitaciones y los alcances
de la normatividad sobre la materia.
Aspectos generales. Explican los fines y objetivos de la ordenanza, el
tipo de gestin pblica municipal que se quiere promover o fortalecer a
travs de la ordenanza que se propone.
Definiciones bsicas. Se explican los conceptos y las concepciones
principales con la que se trabaja y de qu trata la ordenanza, para que
todos podamos entender qu es lo que la ordenanza expresa.
La tercera parte contiene -en ttulos, captulos y artculos- el cuerpo
propiamente normativo de la ordenanza segn el texto aprobado -por
unanimidad o por mayora- en sesin de concejo[21].
B.- Acuerdos de Concejo
a.- Definicin legal

Los acuerdos son decisiones, que toma el concejo, referidos a asuntos

especficos de inters pblico, vecinal o institucional, que expresan la
voluntad del rgano de gobierno de practicar un determinado acto o
sujetarse a una conducta o norma institucional. (LOM art. 41)
b.- Caractersticas
Los acuerdos son decisiones que adopta el rgano colegiado para
abordar y decidir respecto de asuntos especficos. A travs de ellos se
expresa la voluntad institucional de practicar un determinado acto o
sujetarse a una conducta o norma institucional.
No tienen rango de ley.
Los acuerdos de concejo, al igual que las ordenanzas, se adoptan por
mayora, que puede ser simple o calificada, dependiendo de la materia
de que trate el acuerdo. Es facultad de los regidores y del alcalde
proponer proyectos de acuerdos.
Los acuerdos municipales sirven para regular las actividades cotidianas
de la gestin municipal[22].

NORMAS QUE APRUEBAN EL CONCEJO:

A.- ORDENANZAS
B.- ACUERDOS DE CONCEJO
C.- RESOLUCIONES DE CONCEJO
a.- Definicin legal
Los asuntos administrativos concernientes a su organizacin interna, los
resuelven a travs de resoluciones de concejo (LOM art. 39).
b.- Caractersticas

Es funcin administrativa que cumple el concejo municipal, como acto

de gobierno.
Expresa una voluntad de gobierno a ejecutarse al interior de la
municipalidad.
Con su decisin el concejo asuma la responsabilidad de resolver los
problemas surgidos al interior de la administracin municipal.

D.- DECRETOS DE ALCALDA

a.- Definicin legal
Los decretos de alcalda establecen normas reglamentarias y de
aplicacin de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios
para la correcta y eficiente administracin municipal y resuelven o
regulan asuntos de orden general y de inters para el vecindario, que no
sean de competencia del concejo municipal (LOM art. 42).
b.- Caractersticas
En la Ley Orgnica de Municipalidades establece las funciones del
alcalde y del concejo municipal en los arts. 9 y20; sin embargo, en el
ejercicio real del poder, se susciten dificultades o problemas de gestin
que requieren ser regulados por ser funcin municipal, pero que no son
competencia del concejo. Slo en esta circunstancia, el alcalde asume
funcin normativa emitiendo el decreto de alcalda correspondiente.
La naturaleza del decreto de alcalda, es reglamentaria y de aplicacin
de las ordenanzas y sancionadora de los procedimientos para la correcta
y eficiente administracin municipal.
E.- RESOLUCIONES DE ALCALDA
a.- Definicin legal
Las resoluciones de alcalda aprueban o resuelven los asuntos de
carcter administrativo
(LOM art. 43).
b.- Caractersticas

La relacin jurdica administrativa que establecen los administrados con

la municipalidad, sujetos al procedimiento administrativo general, que
dispone la Ley N 27444, se resuelve con la resolucin de alcalda.
La resolucin de alcalda, puede ser objeto de impugnacin
administrativa.
Est sujeto al control jurdico del Poder Judicial mediante el proceso
contencioso administrativo.
NORMAS QUE APRUEBAN EL ALCALDE:
- DECRETOS DE ALCALDA
- RESOLUCIONES DE ALCALDA
2.3. Requisitos de validez de las normas municipales
La Ley N 27444, establece los requisitos de validez del acto
administrativo en su art. 3.
Las normas municipales, no pueden ser la excepcin, y para que sean
vlidas y eficaces, deben reflejar en su contenido y forma el
cumplimiento cabal de sus requisitos.
a. Competencia
Para que una norma municipal tenga vigencia debe haber sido emitida
por una autoridad facultada para ello: autoridad competente.
Si la autoridad competente es un rgano colegiado, en este caso el
concejo municipal, debemos tener en cuenta adems los requisitos para
la sesin, si hubo qurum legal y la deliberacin, condiciones
indispensables para su entrada en vigor.
b. Objeto o contenido
Las normas municipales deben expresar su objeto, de tal modo que
puedan determinarse - sin lugar a equivocaciones- los efectos jurdicos
que ellas conllevan.
El contenido se ajustar estrictamente al marco legal nacional, debiendo
ser lcito, preciso y posible fsica y jurdicamente.

Comprender, asimismo, las cuestiones surgidas en la motivacin, es

decir, todas las cuestiones de hecho y de derecho planteadas por quien
o quienes trabajaron en el proyecto.
c. Finalidad pblica
Las normas municipales deben adecuarse a las finalidades de inters
pblico que ataen a las municipalidades, sin que puedan dirigirse, aun
encubiertamente, a alguna finalidad personal de la propia autoridad, a
favor de un tercero u otra finalidad pblica distinta a la prevista en la ley.
d. Motivacin
La emisin de las normas municipales debe estar debidamente
motivada, en proporcin al contenido y conforme al contenido.
Esta motivacin ser expresada mediante la relacin concreta y directa
que debe existir entre los hechos que motivan la dacin de las normas y
las razones jurdicas que las sustentan y justifican.
Pueden motivarse tambin mediante la declaracin de estar conformes
o de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores
dictmenes, decisiones e informes obrantes en el expediente, a
condicin de que se les identifique claramente y por esta identificacin
se consideren parte del cuerpo de la norma.
Sin embargo, debemos tener presente que existen actos administrativos
que no necesitan motivacin, los actos que son de impulso y trmite.
e. Procedimiento regular
Las normas deben ser emitidas y aprobadas segn los procedimientos
establecidos en la ley.

f. Formalidad
Adems de los requisitos enumerados para la validez de las normas, se
debe tambin tomar en cuenta la forma que deben adoptar.
En primer lugar, las normas deben expresarse siempre por escrito, se
debe consignar claramente la fecha y el lugar en que son emitidas, la

denominacin del rgano del cual emanan, el nombre y la firma de la

autoridad o las autoridades que intervienen.
2.4. El carcter obligatorio y sancionador de las normas municipales
Todas las normas municipales emitidas por el concejo o el alcalde son de
carcter obligatorio, por lo que las leyes prevn sanciones en caso de
incumplimiento. Las sanciones previstas por la ley son: multa,
suspensin de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retencin
de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios,
paralizacin de obras, demolicin, internamiento de vehculos,
inmovilizacin de productos y otras.
Todas las sanciones que la municipalidad establece debern constar
taxativamente en una ordenanza, la que debe incluir el rgimen de las
sanciones administrativas, las escalas de multas en funcin de la
gravedad de la falta, as como la imposicin de sanciones no
pecuniarias.
2.5. Principio de publicidad
El art. 44 de la citada Ley Orgnica establece qu normas municipales
deben ser objeto de publicidad, su incumplimiento devienen en
ineficaces. Las ordenanzas, los decretos de alcalda y los acuerdos sobre
remuneracin del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:
1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de las municipalidades
distritales y provinciales del departamento de Lima y la Provincia
Constitucional del Callao.
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada
jurisdiccin en el caso de las municipalidades distritales y provinciales
de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio
que asegure de manera indubitable su publicidad.
3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en
locales municipales, de los que dar fe la autoridad judicial respectiva,
en los dems casos.
4. En los portales electrnicos, en los lugares en que existan. Las normas
municipales rigen a partir del da siguiente de su publicacin, salvo que
la propia norma postergue su vigencia.
No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan
cumplido con el requisito de la publicacin o difusin.

2.6. Iniciativa legislativa

Las iniciativas legislativas pueden provenir de diferentes fuentes y
ejercerse de distintas maneras establecidas en la ley. Es atribucin de
los regidores proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos, facultad
que comparten con el alcalde.
Los vecinos tambin tienen la facultad de proponer proyectos de
ordenanzas y otras normas municipales. El proyecto debe estar
respaldado por cuando menos el 1% de ciudadanos registrados en el
padrn electoral de la jurisdiccin municipal correspondiente.
La participacin ciudadana tiene como pilar el derecho a la informacin.
Apoyndonos en este derecho podemos ejercitar los dems derechos
ciudadanos.
Sin embargo, en la redaccin de la LOM aparece minusvalorado o venido
a menos en varios artculos.
Nos corresponde ejercitar nuestro derecho de participacin como
votantes y miembros de las comunas, saber que tenemos el derecho de
informarnos, de saber cmo va la gestin municipal, de asistir a las
sesiones del concejo porque son pblicas.
Sin embargo, nuestros derechos son muchas veces conculcados por la
burocracia municipal que sigue esa arraigada costumbre de mantener
en secreto los documentos e informes municipales, pese a que nuestro
ordenamiento jurdico reconoce el derecho a la informacin como uno de
los derechos de participacin en la gestin y en los asuntos pblicos.
El derecho y los procedimientos que garantizan el acceso a la
informacin pblica estn establecidos claramente en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
En algunos municipios existe una aparente apertura en el acceso a la
informacin, pues se exige el pago previo de determinadas cantidades
de dinero muchas veces arbitrarias e ilegales, establecidas en los TUPA
municipales. Ello restringe y violenta el derecho de participacin,
informacin y vigilancia[23].

2.7. Impugnacin de normas municipales

En el art. 52 de la Ley Orgnica de Municipalidades establece un

conjunto de procedimientos que tiene el administrado para cuestionar
legalmente, los actos de gobierno efectuados por el concejo municipal y
el alcalde. El texto legal indica:
Art. 52.- Acciones judiciales
Agotada la va administrativa proceden las siguientes:
1. Accin de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra
las ordenanzas municipales que contravengan la Constitucin.
2. Accin popular ante el Poder Judicial contra los decretos de alcalda
que aprueben normas reglamentarias y/o de aplicacin de las
ordenanzas o resuelvan cualquier asunto de carcter general en
contravencin de las normas legales vigentes.
3. Accin contencioso-administrativa, contra los acuerdos del concejo
municipal y las resoluciones que resuelvan asuntos de carcter
administrativo.
Las acciones se interponen en los trminos que sealan las leyes de la
materia. Si no hubiera ley especial que precise el trmino, ste se fija en
30 (treinta) das hbiles, computados desde el da siguiente de
publicacin o notificacin, segn sea el caso.

CAPTULO III. LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS

PROCESOS DE ELABORACIN Y APROBACIN DE LAS NORMAS
MUNICIPALES
La Reforma Constitucional del ao 2002 implic el trnsito de los
presupuestos municipales y regionales como instrumentos burocrticos
a presupuestos territoriales participativos. En efecto, el artculo 199 de
la Constitucin reformada estableci que las municipalidades y los
gobiernos regionales deban formular sus presupuestos con la
participacin de la poblacin, y adems que deban rendir cuentas de
su ejecucin anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.
La participacin ciudadana en los procesos de elaboracin y de
aprobacin de las normas municipales, es una accin de cumplimiento
obligatorio por las autoridades municipales, especialmente para la
aprobacin de diversos instrumentos de la gestin municipal tales como
los presupuestos participativos, los planes de desarrollo concertados y
para el cumplimiento de obligaciones como la rendicin de cuentas.
La participacin debe existir tambin en la aprobacin de ordenanzas y
reglamentos de inters general para asuntos referidos al desarrollo local,
la educacin la salud la planificacin urbana el medio ambiente, los
procesos de titulacin, los servicios pblicos locales, etc. En estos casos,
la participacin ciudadana no solamente debe facilitar los procesos de
concertacin sino que debe permitir y facilitar el control ciudadano de la
gestin y de los servicios municipales.
La expresin ms importante de la participacin ciudadana en la
implementacin del marco normativo municipal es la iniciativa
legislativa ciudadana, reconocida por los artculos 2, inciso 17, 31 y
107 de la Constitucin, que reconocen la participacin ciudadana como
un derecho humano reconocido por diversos convenios internacionales y
el ordenamiento jurdico nacional. La iniciativa legislativa ciudadana no
tiene ninguna restriccin para el mbito municipal. La Ley Orgnica de
Municipalidades, en su artculo 114 establece que la iniciativa para la
formacin de normas municipales requiere el respaldo de ms del 1% de
firmas del total de electores de la respectiva jurisdiccin (distrital y
provincial), verificadas por RENIEC y el Consejo Municipal a propuesta
del Alcalde, aprueba los proyectos de normas que se presenten como
iniciativas ciudadanas[24].
Sin embargo, son escasas las iniciativas legislativas ciudadanas para
que los concejos municipales aprueben ordenanzas. Ello ocurre
bsicamente por desconocimiento de este derecho ciudadano. Las

municipalidades provinciales y distritales y los lderes sociales y

vecinales deberan dar a conocer a las organizaciones y a la poblacin
en general respecto a la importancia de las iniciativas legislativas
ciudadanas e incentivar tambin la prctica de elaboracin de las
mismas.
Nuestro ordenamiento jurdico establece que los principales
instrumentos de la gestin municipal deben elaborarse
concertadamente[25]. As, se ha dispuesto que los planes de desarrollo
local y los presupuestos municipales y regionales deben ser elaborados
y aprobados con la participacin de la sociedad civil.
Esto implica que las normas municipales no pueden dictarse ni
aprobarse solo en base a la propuesta de los funcionarios y autoridades
municipales pues la ley dispone que previamente deban conversar y
dialogar con las organizaciones de la sociedad civil. En este dilogo, las
municipalidades, sobre todo aquellas localizadas en la sierra y selva, se
han enfrentado con la complejidad de la diversidad cultural y la
fragmentacin social, generando soluciones creativas frente al desafo
que constituye la elaboracin de una norma de forma concertada que
aproveche la diversidad, responda a la problemtica local y promueva la
participacin de las comunidades locales en el impulso al desarrollo
local.
La Ley N 28056, Ley de Marco del Presupuesto Participativo, establece
los principios rectores de participacin, transparencia, igualdad,
tolerancia, equidad, y define al proceso de presupuesto participativo
como un mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz
y tranparente de los recursos pblicos, que fortalece las relaciones
Estado-Sociedad Civil, para lo cual tanto los gobiernos regionales como
las municipalidades promueven el desarrollo de mecanismos y
estrategias de participacin en la programacin de sus presupuestos; asi
como en la vigilancia y fiscalizacin de la gestin de los recursos
pblicos . Esta Ley, por lo dems, reitera que constituyen instancias de
participacin en el proceso de programacin participativa del
presupuesto los consejos de coordinacin regional, provincial y distrital.
Como se ha indicado, la sociedad civil, cuenta con el reconocimiento
expreso de su derecho de participar en la adopcin de decisiones
concertadas respecto a los presupuestos municipales y, tambin
regionales, de modo complementario a la aprobacin de los respectivos
planes de desarrollo concertados.
Corresponde a las municipalidades mediante ordenanzas explicar y
favorecer ese derecho ciudadano a fin de asegurar o perfeccionar estos
espacios a participar, fomentando los procesos de concertacin local

Quines tienen iniciativa en la elaboracin de las normas municipales?

- Los Ciudadanos
- El Concejo
- El Alcalde

ESTRATEGIAS PARA ELABORAR LA ORDENANZA CON PARTICIPACIN DE

LA POBLACIN

Recordemos que una ordenanza es una norma municipal especializada

que debe regular asuntos de inters pblico y que su proceso de
elaboracin requiere de una serie de procedimientos a seguir, por lo que
toda estrategia que pretenda promover la participacin ciudadana
debera contemplar los aspectos sealados.
Un proyecto de ordenanza que tiene objetivos claros y un cuerpo
propositivo que promueve el desarrollo local, los derechos vecinales u
otra materia importante de competencia municipal, y cuyo proceso de
su elaboracin comprende una etapa de informacin y de consulta
ciudadana, debe contar con la aceptacin, el entusiasmo y el apoyo
vecinal. Los proyectos de ordenanzas sobre desarrollo local o que
regulen asuntos de inters local, tendrn escasa o nula legitimidad, sin
el previo consenso ciudadano y social. Este consenso social de hecho
asegura a las autoridades municipales mayor presencia y apoyo
ciudadano.
Por ello, es necesario y conveniente que se verifique, en estricto
cumplimiento de lo establecido por el artculo 13 de la Ley Orgnica de
Municipalidades, en el sentido que los representantes de las
organizaciones sociales y vecinales participen en las sesiones del
Concejo Municipal en las que se realiza el debate de aprobacin de las
ordenanzas municipales de evidente inters local.
Para ello, proponemos las siguientes consideraciones y estrategias:

1. definir el objeto de la Ordenanza, es decir lo que se pretende regular.

Por ejemplo, normar el proceso de elaboracin del plan de desarrollo de
manera participativa.
2. Convocar a los representantes de los actores involucrados en el
asunto a regular o que son competentes para ello. En este caso, tiene
competencia el Consejo de Coordinacin Local, por lo que resulta
conveniente que desde el inicio se asegure la participacin de los
regidores y de los representantes de la sociedad civil. Esto ayudar a
que la norma municipal sea aprobada y a su legitimidad, que no es otra
cosa que la aceptacin social de la ordenanza.
3. Contar con especialistas temticos que conozcan de su elaboracin.
Por ejemplo, si se trata de regular la elaboracin del plan de desarrollo
concertado, es conveniente la presencia de personas que conozcan de
metodologas participativas. Si la ordenanza trata de regular cuestiones
de salud ambiental, queda clara la participacin de algn especialista en
el tema.
4. Conformar una comisin redactora, que sea pequea. La comisin
tomar nota de los aspectos centrales materia de discusin y regulacin
para proceder a redactar la propuesta de ordenanza en un lenguaje
jurdico, sencillo, preciso y claro. Tambin formular propuestas.
5. Aprobar el proyecto de ordenanza dndola a conocer previamente a la
poblacin. As, la propuesta gozar de consenso social y tendr ms
posibilidades de ser aprobada en sesin de Concejo.
6. publicarla y difundirla dando cuenta del proceso participativo
efectuado en su elaboracin y de su importancia para el desarrollo de la
localidad.

CAPTULO IV: PROCEDIMIENTO DE APROBACIN DE

ORDENANZAS
La aprobacin de las ordenanzas se sujeta a un procedimiento especial,
y que si bien no se encuentra regulado expresamente por la Ley
Orgnica de Municipalidades, se infiere del mismo, que es el siguiente:
1. Formulacin y presentacin de proyectos de ordenanza por los
regidores (inc. 1 del artculo 10) o por el Alcalde (inc. 4 del artculo 20).
Los vecinos, igualmente tienen derecho de presentar iniciativas en la
formacin de las normas municipales. En este caso, el artculo 114 de la
Ley Orgnica Municipalidades exige que la iniciativa legislativa vecinal
tenga el respaldo de 1% del total de electores del distrito o provincia
correspondiente.
2. Estudio y dictamen del proyecto de ordenanza de las comisiones
ordinarias competentes. Los Dictmenes son informes de las comisiones
de regidores que contienen la exposicin documentada, precisa y clara
de los estudios que realizan sobre los proyectos de Ordenanza. Los
dictmenes pueden ser en mayora, en minora y por unanimidad. Los
dictmenes en mayora y minora deben estar rubricados por el
Presidente de la Comisin, aunque sea firmante de uno de ellos.
3. Debate y aprobacin de la ordenanza en sesin pblica por el Concejo
Municipal (inciso 8 del artculo 9 y artculo 13). Las sesiones de los
concejos municipales, por regla general, son pblicas. As lo establece

expresamente el artculo 13 de la Ley de Municipalidades11. Los

reglamentos internos de los concejos municipales se encargan de
regular la forma de presentacin de los dictmenes, la elaboracin de la
agenda de la sesin de cada Concejo Municipal y el ordenamiento de las
intervenciones y debate.
4. promulgacin de la Ordenanza por el Alcalde (inciso 5 del artculo
20).
5. publicacin de la Ordenanza (Inciso 5 del artculo 20 y artculo 44).
Como se muestra en el grfico, la participacin ciudadana es importante
en las tres primeras etapas de la elaboracin de la ordenanza.
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Formulacin del proyecto de ordenanza: Regidores, alcalde o vecinos

Estudio y dictamen: Comisin ordinaria de Concejo
Etapas en las que se requieren la participacin ciudadana
Publicacin de la ordenanza: El alcalde
Promulgacin de la ordenanza: Lo hace el alcalde
Debate y aprobacin: En sesin pblica del Concejo

CAPTULO V: PUBLICIDAD DE LAS ORDENANZAS

La publicidad es esencial para la vigencia de las leyes, los reglamentos
y, tambin, para las normas municipales. El principio de publicidad
deriva del precepto obligatorio que contiene el artculo 51 de la
Constitucin en cuanto prescribe que la publicidad es esencial para la
vigencia de toda norma del Estado.
El artculo 44 de la Ley Orgnica de Municipalidades; Ley N 27972, en
acatamiento al principio constitucional de publicidad de las normas,
dispone que las ordenanzas, los decretos de alcalda y los acuerdos
sobre remuneracin del alcalde y dietas de los regidores deban ser
publicados, con las siguientes reglas y especificaciones:
1. en el Diario Oficial El Peruano en el caso de las municipalidades
distritales y provinciales del departamento de Lima y la provincia
constitucional del
Callao.

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada

jurisdiccin en el caso de las municipalidades distritales y provinciales
de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio
que asegure de manera indubitable su publicidad.
3. en los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en
locales municipales, de los que dar fe la autoridad judicial respectiva,
en los dems casos.

4. En los portales electrnicos, en los lugares en que existan.

Este mismo artculo prescribe que las normas municipales rigen a partir
del da siguiente de su publicacin, salvo que la propia norma postergue
su vigencia.
Asimismo, se dispone que: No surten efecto las normas de gobierno
municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicacin o
difusin.
Mayor rigor se aplica, en el caso de publicacin de las ordenanzas
tributarias, pues la ley tiene establecido que concluido el ejercicio fiscal,
y a mas tardar el 30 de abril del ao siguiente, todas las Municipalidades
publicarn sus Ordenanzas aprobando el monto de las tasas por
arbitrios, explicando los costos efectivos que demanda el servicio segn
el nmero de contribuyentes de la localidad beneficiada, as como los
criterios que justifiquen los incrementos de ser el caso.
La difusin de la Ordenanza antes mencionada, se realiza en el diario
oficial El Peruano, en el caso de la provincia de Lima; en el Diario
encargado de las publicaciones oficiales del lugar, si se trata de una
Municipalidad de la Capital de un Distrito Judicial; y mediante bandos
pblicos y carteles impresos fijados en lugares visible y en locales
municipales en todas las dems circunscripciones que no sean capital de
distrito judicial, de lo que dan fe la autoridad judicial respectiva.
Correccin de errores.
El artculo 6 de la Ley N 26889 de diciembre de 1997, Ley Marco para
la produccin y sistematizacin legislativa dispone que las Leyes y
normas de menor jerarqua publicadas en el Diario Oficial que contengan
errores materiales deben ser objeto de rectificacin mediante fe de
erratas.

CAPTULO VI: IMPUGNACIN DE ORDENANZAS

Las ordenanzas municipales solamente pueden recurrirse ante el

Tribunal
Constitucional. La Ordenanza como norma municipal posee una calidad
jurdica que nicamente puede ser impugnada por el mismo
procedimiento que se sigue para atacar a las leyes: la accin de
inconstitucionalidad. As lo establecen las siguientes normas:

1. el inciso 4 del artculo 200 de la Constitucin establece que la

accin de inconstitucionalidad procede contra las normas que tienen
rango de ley: Leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia,
tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carcter
general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitucin en
la forma o en el fondo.
2. El artculo 77 del Cdigo Procesal Constitucional aprobado mediante
Ley N 28237 prescribe que la demanda de inconstitucionalidad procede
contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos,
etc. y tambin contra las normas regionales de carcter general y las
ordenanzas municipales; y

3. el inciso 1) del artculo 52 de la Ley Orgnica de Municipalidades,

que establece que agotada la va administrativa procede la accin de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra las
ordenanzas municipales que contravengan la Constitucin.

CONCLUSIN

El ordenamiento jurdico municipal, es el sustento del principio de

legalidad que caracteriza a la gestin de los gobiernos locales,
respetando la autonoma poltica, econmica y administrativa, sin que
por ello, devenga en autarqua. Cualquier decisin de gobierno que se

adopte al margen del ordenamiento jurdico general, deviene en ilegal y

conlleva a la innecesaria confrontacin con los otros poderes del Estado.