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B.- DERECHO INTERJURISDICCIONAL TRIBUTARIO.

1.- La coordinacin financiera entre los diferentes niveles de gobiernos.


La coordinacin financiera entre los diferentes niveles de gobiernos
Segn la CN, Argentina es un pas federal en donde conviven distintos niveles de
gobierno, la Coparticipacin Federal es slo uno de los sistemas de coordinacin
financiera; histricamente han existido y existen otros, como son los Sistemas de
Separacin de Fuentes, Concurrencia de Fuentes y Asignaciones. Espordicamente ha
funcionado el sistema de Cuota Suplementaria. Estos vinculan el sistema
presupuestario de los tres niveles de gobierno.
I.2 En una economa existen dos mecanismos de asignacin de recursos: el mercado
y el presupuesto pblico. No existen dos economas, slo existe una economa con
dos modalidades de asignacin de recursos.
I.3 En un pas federal aparece una doble problemtica a resolver: qu prestaciones en
trminos de cantidad y calidad de los bienes pblicos van a estar a cargo de cada
nivel de gobierno y cmo se van a distribuir los recursos entre los niveles de
gobierno. Los sistemas de coordinacin financiera estn reglados bsicamente por la
CN en el art. 75 inc. 1, 2 y 3. Las prestaciones o funciones, salvo la explicitacin del
art. 5 no modificado en 1994, pueden estar en cualquiera de los 3 niveles de
gobierno, con excepcin de:
Aquellas funciones cuya extensin territorial de los beneficios define el nivel de
gobierno adecuado; por ejemplo: la defensa nacional, las relaciones exteriores, el
manejo macroeconmico, que naturalmente deben ubicarse en el mximo nivel de
gobierno.
Aquellas otras prestaciones pblicas, que pueden estar en cualquiera de los tres
niveles, su ubicacin es producto de acuerdos polticos; en todos los casos, existen
ventajas y desventajas de la mayor o menor descentralizacin. Depende de un
sinnmero de factores, donde la historia, la cultura, factores geogrficos y
demogrficos, la calidad institucional, la capacidad contributiva regional, etc.,
determinan la conveniencia del nivel de gobierno ptimo para la prestacin. La
resolucin de esta problemtica se puede analizar en el grfico del punto I.4.
I.4 Existe una Interrelacin entre las polticas fiscales y los Programa de Gobierno de
los distintos niveles dada una determinada calidad institucional, presin tributaria y
otros factores de diversas naturaleza.
Las diferentes situaciones determinan diferentes tipos de programas generales de
cada nivel de gobierno. Los preceptos del art. 75 inc. 2, indica que la distribucin de
recursos, en el sistema de participacin, se realiza en funcin de las competencias,
servicios, funciones, . de cada nivel de gobierno
De alguna manera, la cantidad y calidad de bienes pblicos que se provean, dada una
determinada calidad institucional determina las demandas de financiamiento de cada
uno de ellos. La variedad de situaciones planteadas determina que no existe solucin
nica; la resolucin final depender del modelo de desarrollo y el papel que jueguen

los bienes pblicos, de como se definen la provisin (exgenas o endgenamente), de


los objetivos que se planteen en relacin a qu se pretende garantizar; por ej., un
modelo de crecimiento intensivo en actividad primaria con bajo valor agregado, o un
modelo de sustitucin de importaciones, o un modelo industrial exportador con alto
valor agregado, etc. En cada caso la cantidad de bienes pblicos, el tipo y calidad
defieren totalmente, los recursos requeridos y por ende, la solucin del tema
interjurisdiccional.
2.- Leyes de unificacin y coparticipacin de impuestos nacionales.
Legislacin que afecta la masa co-participable y modifica los porcentajes
establecidos por la Ley 23548
Impuesto

Distribucin

Norma

20% Fondo de Promocin y


Fomento de la Innovacin Ley
23.877 80% entre la Nacin y las
Provincias (35% Nacin 65%
Provincias) con finalidad especfica
de cultura y educacin
21% a Sist de Jubilaciones y
Pensiones 79% entre la Nacin,
las Provincias y el FONAVI (29%
Tesoro Nacional, 29% Provincias,
Impuesto sobre los 42% FONAVI con un mnimo
combustibles
mensual de 75 millones por mes)
Los fondos FONAVI se distribuyen
entre la Ciudad y las Provincias de
acuerdo a porcentajes. Ciudad de
Buenos Aires: 1.3% del tota
Impuesto sobre la
venta,
compra,
cambio y permuta de
divisas

Impuesto al Gasoil

Sistema
de
Pensiones

Jubilaciones

Fondo Nacional de la Entre


las
provincias,
Energa Elctrica
afectacin especfica

Masa co-participable

Ley
23.905
Ley 23.906

Ley
23.966
Ley
24.464
Ley 24.699

y Ley 23.966 Ley


24.699
con

La Nacin retiene el 15% ms


43,8 millones mensuales que se
destinan:
- 15% Sistema de
Jubilaciones
y
Pensiones
- 43.8 millones se distribuyen
entre las
provincias para
compensar desequilibrios fiscales,
de acuerdo a montos fijos. La
ciudad de Bs. As no participa.

Ley 24.065

Ley
24.130,
Pacto
Fiscal
para
el
Crecimiento, la
Prod
y
el
Empleo (1992)

Bienes Personales

Ganancias

Ganancia
Presunta

Mnima

$ 250.000 mensuales que a


INCUCAI,
el
saldo:
- El 10% entre las Provincias y la
Ciudad de Bs. As en funcin de la
cantidad de afiliados a cajas de
seguridad
social
(a
1991)
- El 90% Segn Ley 23.548
Suma fija de 580 millones anuales
que van: 120 M al Sistema de
Jubilaciones, 20M al fondo de ATN
(Min. Del Interior), 440 M entre
las Provincias segn la Ley 23.548
(la Ciudad Bs As no participa), El
saldo:
20%
Sistema
de
Jubilaciones, 10% hasta 650 M
Fondo Conurbano Bonaerense. El
excedente entre las provincias
segn ley 23.548 2% Fondo de
ATN 4% entre las provincias
menos Buenos Aires segn ndice
NBI 64% segn ley 23.548
Segn Ley 23.548

Ley 23.966 (TO


1997
por
Decreto
281/97)
Ley
24.699

Ley 24699 Art.


104
Decreto
649/1997
(Ganancias TO
1997)

Ley 25.082

Criterios de Reparto

El Artculo 75 de la Constitucin seala en el inciso 2:


..."La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre
stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa,
solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional..."
1.2 Primeros Antecedentes
Para llegar a concluir cuales seran las bases conceptuales para un nuevo Rgimen de
Coparticipacin Federal de Impuestos y del nuevo organismo fiscal de contralor
previsto en el Art. 75 de la Constitucin Nacional es necesario revisar y analizar los
antecedentes del Rgimen de Coparticipacin actual.
Hasta el ao 1890, la Nacin recaudaba los impuestos aduaneros, mientras que las
provincias recaudaban los impuestos internos, de acuerdo con lo establecido por la
Constitucin.
En 1891 aparecen los primeros impuestos internos nacionales, y con ello los primeros
conflictos sobre los poderes impositivos de la Nacin y las provincias. Desde este
momento existe una concurrencia de fuentes en los impuestos a la produccin y a los
consumos recaudados por los diferentes poderes.

En 1935 se sanciona la primera ley de Coparticipacin Federal en forma conjunta con


el impuesto a las ventas y la prorrogacin del entonces llamado impuesto a los
rditos. La ley 12.139 instaura el Rgimen de Unificacin de Impuestos Internos.
Nace as la idea de la coparticipacin de determinados impuestos, tanto directos como
indirectos.
Ese rgimen, sancionado en 1947 por la ley 12.956 y modificado por la ley 14.788 de
1958, consiste en que la aplicacin y recaudacin de tales impuestos corresponde a la
Nacin, distribuyndose su producto entre ella y las provincias, con porcentajes que
fueron variando en el tiempo.
Posteriormente, en 1973 se sanciona la ley 20.221, ley-Convenio de Coparticipacin
de Impuestos Nacionales, a los rditos, las ganancias eventuales, a las tierras aptas
para la explotacin agropecuaria, a la regularizacin patrimonial, a la posesin neta
de divisas, al parque automotor, a las ventas, a las ventas de valores mobiliarios, e
impuestos internos y sustitutivos del gravamen a la transmisin gratuita de bienes.
Esta ley es la primera unificacin legal de los regmenes sancionados, y tom en
consideracin los planteos de Dino Jarach sobre la necesidad de tener en cuenta un
criterio devolutivo y distributivo en las normas de coparticipacin.
Esta ley propona un sistema nico para distribuir los impuestos y un trato
preferencial para las provincias.
En 1988 se sanciona la ley 23.548, con una clusula de prorrogacin automtica
hasta que fuera reemplazada por otro cuerpo legal. Los porcentajes establecidos por
esta ley se iban a convertir en el inicio de lo que es llamado por muchos autores el
laberinto de la Coparticipacin.

Distribucin primaria de impuestos directos

Norma legal

Tipo Nro

Ley

12.143

Vigencia

(2)

Coparticipacin (en %)
Nacin
Prov
s

Impuestos
que
Exigencias
Desde
Hasta
Coparticipan a
las Rentas
Distritos
provincias Generales Federale
s
01/03/35 31/12/44 Ventas
No
crear 82.5
4.5
14
impuestos
13
anlogos

Norma legal

Vigencia

Tipo Nro

Desde

Hasta

Coparticipacin (en %)
Nacin
Prov
Impuestos
s
que
Exigencias Rentas
Distritos
Coparticipan a
las Generales Federale
provincias
s

Rditos

D.Ley 18.229/43

Ser agente 82.5


de retencin
No
crear
impuestos
anlogos

Beneficios
Extraordinarios

100

D.Ley 21.702/44

dem

100

D.Ley 5.892/44

Ventas

D.Ley 14.338/46

Rditos

D.Ley 14.342/46

Ganancias
eventuales

12.956

14
13

4.5

14
13

31/12/43 Rditos

D.Ley 18.230/43

Ley

4.5

No
crear 82.5
impuestos
anlogos

01/01/47 31/12/55 Rditos-Ventas Ser agente 79


Eventde retencin
Extraord.
No
crear

Norma legal

Vigencia

Tipo Nro

Desde

Hasta

Coparticipacin (en %)
Nacin
Prov
Impuestos
s
que
Exigencias Rentas
Distritos
Coparticipan a
las Generales Federale
provincias
s
impuestos
anlogos
Distribuir al
menos 10%
entre
los
municipios

D.Ley 3.675/55 01/01/56 31/12/56

D.ley 770/57

01/01/57 31/12/58

Ley

14.788

01/01/59 31/12/63 Rditos-Ventas No


crear 66 a 58
Event-Extraord impuestos
anlogos
Derogar
gravmenes
en
pugna
con la ley

28 a

Ley

16.453

01/01/64 31/12/64 dem

dem

54

40

Ley

16.653

01/01/65 31/12/65 dem

dem

54

40

Ley

16.877

01/01/66 31/12/66 dem

dem

54

40

Ley

17.129

01/01/67 31/12/67 dem

dem

59.19

5.35

35.4

Norma legal

Vigencia

Tipo Nro

Desde

Ley

17.578

01/01/68 31/12/68 dem

dem

61.85

2.69

35.4

Ley

18.009

01/01/69 31/12/69 dem

dem

61.85

2.69

35.4

Ley

18.566

01/01/70 31/12/70 dem

dem

61.85

2.69

35.4

Ley

18.873

01/01/71 31/12/71 dem

dem

61.85

2.69

35.4

Ley

19.421

01/01/72 31/12/72 dem

dem

61.85

2.69

35.4

Hasta

Coparticipacin (en %)
Nacin
Prov
Impuestos
s
que
Exigencias Rentas
Distritos
Coparticipan a
las Generales Federale
provincias
s

Distribucin primaria - Sustitutivo Transmisin Gratuita de Bienes


Norma legal Vigencia

Tipo Nro

Coparticipacin (en %)
Nacin
Provin

Impuestos
Desde Hasta que
Coparticipan

Ley

14.060 1952

1961

Ley

16.450 1962

1971

(2)

Exigencias a
las
Rentas
Distritos
provincias
Generales Federales
Sustitutivo del Derogar
82.5
4.5
14 Pcia
gravamen a la gravmenes
Transmisin
que
incidan
Gratuita
de directamente
Bienes
sobre
la
materia
imponible

dem

dem

Distribucin primaria -Tres regmenes unificados. (2)

Norma
legal

Vigencia

Coparticipacin (en %)

Impuestos
que
Exigencias a
Coparticipan las
Nacin
Prov
provincias
Rentas
Distritos
Tipo Nro
Desde
Hasta
Generales Federales
Ley 20221 01/01/73 31/12/80 Rditos
No gravar Pcias 45.6
2
51.5
Event.
ni Municip. con
Tierras aptas- sistemas
Regul.
anlogos.
Patrimonial Coparticipacin
Parque autom. a
Municipios
Ventas
c/fijacin
Ventas Mobil.- objetiva
de
Internos
ndices
y
Adicional
transf.
aceites
automtica de
lubricantes
fondos
Sustitutivo
transmisin
gratuita
Ley

20.633 01/01/81 31/12/83 IVA en lugar Sustituye


de
Ventas. Actividades
Suprime
Lucrativas por
parque
patentes por el
automotor.
ejercicio
de
actividades con
fines de lucro
en
los
impuestos que
pueden aplicar
las provincias

Ley

22.293

Ley

22.453

Norma
legal

Tipo Nro

Vigencia

Desde

Coparticipacin (en %)

Hasta

Ley

23.030 1/01/84 31/12/84

Ley

23.060 1/01/84 31/12/84

Ley

23.081

1/01/85 31/12/87

Ley

Impuestos
que
Exigencias a
Coparticipan las
Nacin
Prov
provincias
Rentas
Distritos
Generales Federales

No hubo rgimen de Copa


por una asignacin global.
Par 1986 hubo Convenio tr
de recursos federales a las p
monto de A 2.640.160.000
que mientras no hubiera
seguira teniendo vigencia e
actualizado

23.548 1/01/88 31/12/89 Todos


los No gravar Pcias 43.34
impuestos
ni Municip. con
Nac.
sistemas
existentes o a anlogos.
crearse, salvo Coparticipacin
excepciones
a
Municipios
c/fijacin
objetiva
de
ndices
y
transf.
automtica de
fondos

3.- Naturaleza jurdica y validez constitucional del mecanismo.

56.66

Normativa de Coparticipacin Federal de Impuestos


La normativa que rige actualmente, y sus antecedentes inmediatos es:
Ley 23.548
Ley 25.049 Modificatoria de la ley 23.548
Acuerdo entre el Gobierno Nacional y Los Gobiernos Provinciales (Pacto 1)
Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento (Pacto II)
Ley 25.235 Compromiso Federal 6/12/99
Ley 25.400 Compromiso Federal para el Crecimiento y la disciplina Fiscal
17/12/00
Acuerdo Nacin- Provincias sobre Relacin Financiera y Bases de un Rgimen de
Coparticipacin Federal de impuestos 27/02/02
Ley 25.579 Ratificacin del Acuerdo del 27/02/02

4.- Los regmenes de coordinacin financiera a partir de la reforma


constitucional del ao 1994.

La Coordinacin Financiera Federal a partir de la Reforma Constitucional de 1994 y el


sistema de Coparticipacin promovido.
Anlisis del mismo La convencin reformadora de 1994, recept las difciles
cuestiones que se imponan por el peso de los hechos ante la agona del federalismo y
ante las dificultades de consenso en torno a algunos de los temas como el de la
coparticipacin. Incorpor al respecto un sistema completo de coordinacin financiera
cuyo instrumento de importancia capital es el esquema de reparto de impuestos
establecida en el nuevo artculo 75 inc. 2, que encuentra pautas y finalidades
concretas en otras partes de su articulado y sobre el que insistimos debe hacerse una
interpretacin sistemtica.
La Constitucin Nacional ahora, imperativamente establece un sistema de
coparticipacin, como mecanismo de coordinacin financiera en materia de
contribuciones indirectas internas, y directas establecidas temporalmente por el
Gobierno Federal.
Los recursos que se distribuirn por este rgimen a dictarse sern exclusivamente:
a) Las contribuciones indirectas internas que se establezcan por ley de la Nacin.
b) Las contribuciones directas que se establezcan por ley de la Nacin, por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin y con
destino de ley para sostener la defensa, la seguridad o el bienestar general del Estado
Federal. Se excluyen por lo tanto del sistema obligatorio de coparticipacin:
a) Las contribuciones indirectas externas (derechos aduaneros).
b) Las contribuciones obligatoriamente coparticipables, en el todo o la parte que haya
recibido por ley nacional, y con las condiciones ya citadas, el carcter de asignacin
especfica y estrictamente por el plazo que se haya determinado.

c) Obviamente, los tributos que conservan las provincias y aquellos que se reconocen
como de naturaleza municipal.
Asimismo fija los criterios de distribucin de los recursos coparticipables:
a) En primer lugar, en relacin objetiva a las competencias, servicios y funciones de
cada jurisdiccin.
b) Pero adems, especialmente con equidad, solidaridad y prioridad para el logro de
un grado equivalente de desarrollo en todo el territorio nacional. Me detengo sobre el
punto ms abajo.
Sin embargo, la misma Convencin dej la puerta abierta a la detraccin de recursos
a travs de la facultad reconocida al Gobierno Federal por el inciso 3. del mismo
artculo para "establecer asignaciones especficas de recursos coparticipables". Ello ya
constituye disposiciones de aplicacin problemtica que sin lugar a dudas dificultan la
instrumentacin del rgimen.
Antes de pasar a las alternativas posibles en este marco formal para la
coparticipacin, comentando alguna propuesta para el nuevo Rgimen, recalco la idea
que los sistemas de coparticipacin son principalmente el resultado de decisiones y
acuerdos polticos. Los mismo que han impedido la reforma del rgimen de la ley
23.548, el delicado equilibrio de los pactos fiscales y los acuerdos reconocidos por
normas como la 25.235 de diciembre de 1999 ante el incremento de los dos factores
de riesgo de todo equilibrio a alcanzar: el gasto previsional y el servicio de la deuda
hoy en estado de "default" selectivo, obstculos que llevaron el debate al plano de las
prrrogas reiteradas del "status quo" alcanzado, sin llegar al cumplimiento del
mandato constitucional .
A ms de ello, en los ltimos tiempos , la bsqueda de distintos objetivos de poltica
econmica no slo hizo que se pensaran adaptaciones a los mecanismos de
transferencia de recursos sino que el tema de la coparticipacin pas a ser slo uno
de los puntos tratados en las relaciones fiscales entre el gobierno central y las
provincias.
As, por ejemplo, aparecieron en la discusin cuestiones atinentes a la poltica
econmica del gobierno como los mecanismos de moderacin del ciclo econmico y
de coordinacin del endeudamiento de los distintos niveles gubernamentales, que
tampoco debe soslayar otros objetivos, como la necesidad de mejorar la
competitividad de nuestra economa an habiendo devaluado la moneda y mejorando
la capacidad de creacin de empleo de la economa nacional.
Cmo lo apuntamos ms adelante, ms all de las soluciones polticas que nos hacen
falta y de la estabilidad econmica que se ha vuelto imperiosa, es necesario el debate
para el establecimiento del rgimen constitucional de Impuestos. Sobre el particular
existen varias propuestas.
4.1.- La forma en la cual debe instrumentarse el rgimen de coparticipacin.

4.2.- Modificacin de la ley de coparticipacin.


4.3.- Los tributos que pueden ser coparticipados.
Impuestos coparticipados total o parcialmente Impuestos coparticipables:

a las ganancias;
al valor agregado; internos;
a la transferencia de inmuebles de personas fsicas y sucesiones indivisas;
sobre el capital de las cooperativas;
a la ganacia mnima presunta;
y el gravmen de emergencia sobre premios de determinados juegos de sorteo
y concursos deportivos.

Impuestos parcialmente coparticipables:

sobre los combustibles lquidos y gas natural;


a la energa elctrica;
sobre los bienes personales;
Monotributo;
a los crditos y dbitos bancarios;
y los derechos de exportacin

4.4.- Distribucin entre la Nacin, provincias y la Ciudad de Buenos Aires.

IMPUESTOS COPARTICIPADOS
Segn Ley N 25.570, la distribucin de recursos se efecta de acuerdo a lo
siguiente:
a) La Ley N 23.548 de Coparticipacin Federal de Impuestos dispone la siguiente
distribucin primaria:
42,34% al Tesoro Nacional. De este porcentaje se destina un 0,70% a la
Provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur, por el Decreto
N 702/99 y un 3,75% a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, por el Decreto
N 194/16, quedando 37,89% para el Tesoro Nacional.

56,66% a las Provincias.


1% al Ministerio del Interior (Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
Provincias - ATN).
b) No obstante, de la masa de impuestos coparticipables el Estado Nacional retiene
por Leyes Nros. 24.130 y 26.078:
El 15% para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros
gastos operativos.
La suma de $ 45,8 millones mensuales, para ser distribuida entre las Provincias.
c) Adems, existe en algunos impuestos un mecanismo de distribucin previo a lo
sealado anteriormente, que se detalla en cada uno de ellos.
- Impuesto a las Ganancias Ley N 20.628 (t.o. en 1997) y Ley N 26.078
En primer trmino se efecta una detraccin anual de $ 580.000.000, que se destina
a:
a) $ 120.000.000 anuales para la Administracin Nacional de la Seguridad Social
(ANSES).
b) $ 20.000.000 anuales para refuerzo de la cuenta especial 550, Fondo de Aportes
del Tesoro Nacional a las Provincias (ATN).
c) $ 440.000.000 anuales al conjunto de las provincias, para distribuir entre ellas
segn las proporciones establecidas en la Ley N 23.548, incluyendo a la Provincia
de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur.
El producido del impuesto, luego de la detraccin, se destina:
a) 20% a la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES).
b) 10%, hasta un monto de $ 650.000.000 anuales, a la Provincia de Buenos Aires.
El excedente de dicho monto se distribuye entre el resto de las Provincias,
incluyendo la de Tierra del Fuego.
c) 2% al Ministerio del Interior (Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias
- ATN).
d) 4% a las Provincias, excepto la de Buenos Aires.
e) 64% se distribuye segn la coparticipacin entre la Nacin y las Provincias
establecida en el Punto 1.
- Impuesto al Valor Agregado Ley N 23.966, art. 5to. pto. 2 y Ley N 26.078
De la recaudacin del impuesto se detraen los reintegros a las exportaciones.

El saldo se distribuye:
a) 11% a la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES), que a su vez se
distribuye:
6,27%: Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
93,73%: Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES).
b) 89% se distribuye segn la coparticipacin entre la Nacin y las Provincias
establecidas en el Punto 1.
- Impuestos Internos Coparticipados Ley N 24.674 Incluye los siguientes
bienes y servicios:
Tabaco, Bebidas Alcohlicas, Cervezas, Bebidas Analcohlicas, Jarabes, Extractos y
Concentrados, Servicio de Telefona Celular y Satelital, Objetos Suntuarios y Vehculos
Automviles y Motores, Embarcaciones de Recreo o Deportes y Aeronaves.
Excluye el Impuesto sobre los Automotores y Motores Gasoleros y sobre los Seguros.
100% se distribuye segn la coparticipacin entre la Nacin y las Provincias
establecidas en el Punto 1.
- Impuesto a la Transferencia de Inmuebles de Personas Fsicas y Sucesiones
Indivisas
Ley N 23.905, Ttulo VII
100% se distribuye segn la coparticipacin entre la Nacin y las Provincias
establecidas en el Punto 1
- Gravamen de Emergencia sobre Premios de Determinados Juegos de Sorteo
y Concursos Deportivos Ley N 20.630 y sus modificaciones y Decreto N 668/74
a) 80,645% se distribuye segn la coparticipacin entre la Nacin y las Provincias
establecidas en el Punto 1.
b) 16,130% al Fondo Especial para Bibliotecas Populares del Ministerio de Educacin
de la Nacin.
c) 3,225% al Instituto Nacional del Teatro.
- Impuesto sobre el Capital de las Cooperativas Leyes Nros. 23.427, 23.658
23.760, 25.239 y 25.791
El producido por la aplicacin de la alcuota del 2% se destina:
a) 50% segn la Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos, entre Nacin y
Provincias, segn distribucin establecida en el Punto 1.

b) 50% al Fondo para Educacin y Promocin Cooperativa.


- Impuesto a la Ganancia Mnima Presunta Ley N 25.063, Ttulo V
100% se distribuye segn la coparticipacin entre la Nacin y las Provincias
establecidas en el Punto 1.
- Impuesto a los Crditos y Dbitos en Cuenta Corriente Bancaria Ley N
25.413 y sus modificaciones
a) El 70% se destina al Tesoro Nacional y lo administra el Poder Ejecutivo Nacional
con destino a la atencin de los gastos que ocasione la Emergencia Pblica
declarada por Ley N 25.561.
b) El 30% se coparticipa segn Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos, segn
distribucin establecida en el Punto 1.

4.5.- Criterios a tener en cuenta para la distribucin.

4.6.- Automaticidad en la remisin de los fondos.


Automaticidad
f) Distribucin automtica de los recursos
g) Fundamento y origen de este principio
h) Diferencia con transferencias presupuestarias
El artculo 6 de la Ley 23.548 define como agente financiero del rgimen al
Banco de la Nacin Argentina, al disponer que transferir automticamente a cada
provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, el monto de
recaudacin que les corresponda, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la
presente Ley.
Dicha transferencia ser diaria y el Banco de la Nacin Argentina no percibir
retribucin de ninguna especie por los servicios que preste conforme a esta Ley.
La Constitucin Nacional, reformada en 1994, incorpora el principio de automaticidad
en el prrafo segundo del inciso 2, artculo 75:
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias,
instituir regmenes de coparticipacin de contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisin de los fondos.
Adems, la Comisin Federal de Impuestos dict el 11 de julio de 2002 la Resolucin
General Interpretativa N 31, donde declar con alcance general que el principio de
automaticidad establecido en el artculo 6 de la Ley 23.548 e incorporado en el
prrafo segundo del inciso 2 del artculo 75 de la Constitucin Nacional, consiste en
que los recursos coparticipables deben ser remitidos a las jurisdicciones adheridas al
rgimen, sin necesidad de gestin alguna y en base a los prorrateadores
predeterminados por la leyes vigentes (artculo 1).
Justamente, al no ser necesaria gestin alguna por parte de las jurisdicciones
participantes para hacerse de los fondos que les corresponden , se plasma el principio
de automaticidad en la remisin de dichos fondos. Las acreditaciones en las cuentas
nacionales y provinciales de los recursos de la coparticipacin federal de impuestos,
son automticas. Tambin lo son para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, desde el
dictado del Decreto 692/200215.
Estas partidas se diferencian de las transferencias presupuestarias ya que los montos
coparticipables no consolidan en el Presupuesto Nacional. Es decir, no ingresan a las

cuentas del Tesoro Nacional, sino que son distribuidas automticamente por el Banco
de la Nacin Argentina.
En conclusin: resulta imprescindible que el nuevo rgimen de coparticipacin
consagre el principio de automaticidad en la remisin de los fondos, tal como lo tiene
establecido la Constitucin Nacional, reformada en 1994 (artculo 75, inciso 2).

4.7.- La coordinacin financiera en materia de gasto pblico.

4.8.- Organismo Fiscal Federal a cargo del control y fiscalizacin de la


ejecucin del rgimen de coparticipacin.

El Organismo Fiscal Federal


La Convencin instaur un organismo fiscal federal, que puede ser uno ya existente, y
le defini su rango constitucional y su funcin institucional.
El organismo que actualmente existe es la Comisin Federal de impuestos, en la cual
estn representadas todas las provincias y se basa en la Ley 23.548, que es una
verdadera ley convenio, porque est suscrita por todas las provincias. Si bien el texto
constitucional menciona al organismo empleando el verbo en futuro, cabe aclarar que

lo hace respecto a las facultades que tendr a su cargo. Quiere decir que nada
impide que el organismo ya existente sea el que la Constitucin Nacional prev; as lo
detecta una importante doctrina constitucional.
A las funciones que hoy tiene la Comisin Federal de Impuestos segn el Art. 11 de la
ley 23.548, se deben agregar las que implica el nuevo texto constitucional. Se trata
del control y fiscalizacin de la ejecucin de lo siguiente:
que las contribuciones directas que establezca el Congreso lo sean por tiempo
determinado, en proporciones iguales en todo el territorio de la Nacin y que
nicamente se impongan cuando la defensa, la seguridad y el bien comn del
Estado lo exijan;
que nicamente las asignaciones especficas establecidas de acuerdo al inciso 3
del artculo 75 de la Constitucin sean las que se extraigan de la masa
coparticipable, y no como ocurre hoy con cargos destinados a financiar la
seguridad social.
que los gastos para la obtencin de fondos coparticipados sean los mnimos
indispensables asumiendo el estricto control directo de la AFIP.
que se garantice la efectiva automaticidad en la remisin de los fondos a las
provincias
que las distribuciones primaria y secundaria sean realizadas conforme a lo
establecido en el 3er. prrafo del inc. 2 del Art.75 de la Constitucin
que los copartcipes brinden la informacin correcta que permita la
implementacin y aplicacin de los criterios de reparto.
que los fondos atiendan efectivamente aquellos parmetros tomados en cuenta
para la aplicacin de los criterios basados en principios de equidad y de
solidaridad.
que no se produzcan modificaciones unilaterales a la ley convenio.
que no ocurran transferencias de competencias, servicios y funciones sin la
correspondiente reasignacin e recursos, y que esta sea razonable y
proporcionada.
Para cumplir estas funciones, la ley convenio deber dotar al organismo fiscal federal
de los medios para hacer efectivo el control y la fiscalizacin.
Resulta muy interesante el anteproyecto de la Comisin Federal de Impuestos,
especialmente sus Art. 6 y 7.
Artculo 6 son funciones del Consejo Federal de Coordinacin Econmica y fiscal
con relacin a la Nacin, Provincias, Ciudad de Buenos Aires y municipios
provinciales analizar y coordinar:
a. El ejercicio de las competencias, servicios y funciones a distintos planos de
gobierno
b. Los niveles del gasto pblico en relacin con las competencias, servicios y
funciones de las jurisdicciones,

c. La correspondencia entre las competencias, servicios y funciones con los recursos


de las respectivas jurisdicciones
d. Las acciones que propendan a la aprobacin de presupuestos equilibrados en las
respectivas jurisdicciones.
e. Los instrumentos tributarios an en su etapa de elaboracin y en forma previa a
su tratamiento legislativo, particularmente en los coparticipados nacionales,
provinciales de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios de provincia, en
vista a una adecuada complementacin y armonizacin.
f. la utilizacin del crdito pblico, nivel de endeudamiento y programacin de las
amortizaciones
g. La accin de los organismos recaudadores nacionales, provinciales, de la Ciudad
de Buenos Aires y de los municipios de provincia
h. El estudio de las medidas econmicas que generen fuerte impacto en las
economas regionales.
i. La dems funciones que sean razonablemente indispensables para la concrecin
de las actividades mencionadas, en orden a la finalidad principal de favorecer el
federalismo.
Libro Segundo Consejo Federal de Administracin Tributaria
Artculo 7 Crase el Consejo Federal de Administracin Tributaria integrado por
el Administrador Federal de Ingresos Pblicos, y por los Directores Generales de
Rentas o funcionarios equivalentes de las jurisdicciones adheridas.
Artculo 8 Tendr a su cargo implementar la coordinacin de los organismos
recaudatorios nacionales, provinciales, de la Ciudad de Buenos Aires y de los
municipios de modo de optimizar el accionar de las administraciones tributarias.
4.9.- El tratamiento de los tributos con asignaciones especficas.
Nuevas Asignaciones Especficas
Durante 1996 el Gobierno Nacional propici una serie de medidas relacionadas al
impuesto a los combustibles.
La iniciativa se plasm en la ley 24,699 de setiembre de 1996 que constituye una
nueva alteracin al rgimen de coparticipacin y una nueva pulseada en la cual las
provincias logran un cierto avance.
Se trat de incrementos de alcuotas y de gravar a combustibles antes no gravados,
junto con un nuevo impuesto a los vehculos que utilicen como combustible gas-oil.
Todos estos fondos constituiran una asignacin especfica -en los trminos del
artculo 75, inciso 3, de la Constitucin Nacional- destinada al financiamiento del
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, hasta el 31/12/98.

La contrapartida a las Provincias tuvo los siguientes componentes, todos con vigencia
hasta el 31/12/98:
i. La prrroga de todos los compromisos asumidos en el Pacto Federal para el Empleo,
la Produccin y el Crecimiento.
ii. El 90% de la recaudacin del impuesto sobre los Bienes Personales que por la ley
23,966 se destinaba a financiar el SSS, se repartir ahora segn la ley 23,548.
iii. Nuevo cambio en el reparto del impuesto a las ganancias. Previo a todas las
deducciones que se venan efectuando sobre este impuesto se detraer una suma de
$580 millones anuales (una especie de pre-precoparticipacin) que se repartir de la
siguiente manera:
* $120 millones para el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
* $20 millones para el Fondo ATN
* $440 millones para el conjunto de las Provincias a repartir segn los coeficientes de
la ley 23,548.
Como vemos, despus de la experiencia de principios de los 90 las Provincias
argentinas han perdido toda la ingenuidad -que previamente fuera perdida por el
nivel nacional- lo cual introduce una mayor complicacin en las negociaciones
legislativas, los acuerdos se plasman en leyes que modifican modificaciones, y el
rgimen de coparticipacin contina adquiriendo complejidad.
5.- Rgimen de coparticipacin impositiva vigente.
ANLISIS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN VIGENTE
El radical vuelco al rgimen coparticipatorio surgi mediante la ley 20.221, dictada el
21 de marzo de 1973. Su lapso de vigencia qued comprendido entre el 1 de enero
de 1974 y el 31 de diciembre de 1983 (ley 20.633). La ley 23.030 ("B.O.", 14/12/83)
prorrog este trmino hasta el 31/12/84. Asimismo, el art. 2 de esta ltima
normativa dispone que el derecho de las provincias a participar a partir del 1/1/84, en
el producido de los impuestos, queda supeditado a la adhesin expresa por parte de
cada una de ellas.
La ley 20.221 fue parcialmente reformada por la ley 23.548, sancionada el 7/1/88, y
publicada en el "B.O.", el 26/1/88. Esta ltima ley estableci a partir del 1/1/88 un
rgimen transitorio de distribucin de recursos fiscales entre la Nacin y las
provincias. Sin perjuicio de referirnos posteriormente a las modificaciones, hemos
considerado necesario mantener el tratamiento de la ley 20.221, en parte porque
muchas de sus regulaciones subsisten reproducidas por la ley 23.548, y, adems,
porque el examen de la ley 20.221 es antecedente valioso para comprender lo
reafirmado.
1) Objetivos

a) Garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales mediante


el importante aumento de su porcentaje global de coparticipacin;
b) Trato preferencial a provincias con menores recursos para posibilitar la prestacin
de los servicios pblicos a su cargo, en nivel garantizador de igualdad de tratamiento
de todos los habitantes del pas;
c) simplificar el rgimen a fin de facilitar el mecanismo de distribucin y la actividad
de los rganos de administracin y control (ver mensaje que acompa a la ley
20.221).
2) Soluciones. Para lograr esos fines, el rgimen implant innovaciones que
consistieron bsicamente en:
a) establecimiento de un sistema nico para distribuir todos los impuestos nacionales
coparticipados;
b) asignacin por partes iguales a la Nacin y al conjunto de las provincias, del monto
total recaudado por dichos impuestos;
c) distribucin entre provincias en forma automtica del 48,5% del total recaudado
utilizando los ndices que se vern infra;
d) creacin de la "Comisin Federal de Impuestos" y del "Fondo de Desarrollo
Regional" cuyas funciones y finalidades veremos tambin ms adelante.
3) Gravmenes comprendidos. Mediante dos formas los gravmenes pudieron quedar
comprendidos dentro del rgimen de coparticipacin.
En primer lugar, los comprendidos por expresa inclusin en la ley 20.221 y sus
modificaciones (tal el caso, por ejemplo, de los impuestos a las ganancias, a los
premios, sobre los capitales, sobre el patrimonio neto, al valor agregado, internos, de
regularizacin patrimonial, adicional a los aceites lubricantes).
En segundo lugar, quedaron tambin comprendidos aquellos tributos cuyos textos
legales disponan que su producto se coparticipar segn el sistema de la ley 20.221,
y aun cuando esos tributos no hubiesen estado mencionados en esta ltima ley (as,
por ejemplo, los impuestos a la produccin agropecuaria, a los beneficios eventuales,
a la trasferencia de ttulos valores, etc.).
4) Porcentajes de distribucin del producto (distribucin primaria). El monto total
recaudado por los gravmenes mencionados se distribua as: 48,5% en forma
automtica a la Nacin, 48,5% en forma automtica al conjunto de provincias
adheridas al rgimen; 3% en forma automtica al "Fondo de Desarrollo Regional"
creado por el art 16 de la ley en anlisis (porcentajes en art 2).
5) ndices de distribucin entre provincias adheridas (distribucin secundaria). El
monto correspondiente a provincias se reparti segn los siguientes ndices:
a) 65% directamente proporcional a la poblacin. El fundamento era la estrecha
vinculacin entre los servicios pblicos provinciales y el nmero de sus habitantes,

b) 25% en proporcin per cpita a la brecha de desarrollo entre cada provincia y el


rea ms desarrollada del pas, siempre que la provincia no perteneciera a dicha rea.
La justificacin de este ndice resida en la necesidad de compensar la relativa
debilidad de la base tributara global de las provincias ms rezagadas. La brecha de
desarrollo de cada provincia era la diferencia porcentual entre su "nivel de desarrollo"
y el correspondiente al rea que comprende a la Capital Federal y a la provincia de
Buenos Aires. El "nivel de desarrollo" de cada provincia se determinaba aplicando un
promedio aritmtico simple de los siguientes ndices: calidad de vivienda (segn surja
del ltimo Censo Nacional de Viviendas), grado de educacin de los recursos
humanos (segn surja del ltimo Censo Nacional de Poblacin), automviles por
habitante (segn, tambin, el Censo Nacional de Poblacin) (art 4, ley 20.221);
c) 10% a provincias con densidad de poblacin inferior al promedio de conjunto de
provincias y en proporcin entre la densidad de poblacin de cada provincia y dicho
promedio. En el mensaje que acompa a la ley 20.221 se denomin a este ndice
"por dispersin de poblacin", y se justific en la situacin especial de las provincias
de baja densidad de poblacin.
6) Obligacin de las partes.
I) Nacin (arts. 7 y 8). Su obligacin consista bsicamente en mantener el rgimen
de distribucin para los gravmenes comprendidos y mientras la ley coparticipatoria
subsistiera. Deban tambin ser incluidos los que en el futuro se establecieran, ya se
tratase de impuestos indirectos a los consumos o actos o de impuestos que
implantase haciendo uso de la facultad del art. 67, inc. 2, de la Constitucin nacional.
Se exclua la obligacin respecto de impuestos nacionales afectados a obras,
inversiones y en general actividades declaradas de inters general. Sin embargo, y
cumplido el objetivo de creacin, tales gravmenes dejaban de estar "afectados", y si
subsistan deban incorporarse al sistema de coparticipacin (art. 7, ley 20.221).
Adems de su parte correspondiente, la Nacin deba asignar los porcentajes que fija
la ley a la Municipalidad de Buenos Aires y territorios nacionales. Por ltimo, los
organismos administrativos y municipales de jurisdiccin de la Nacin, fuesen o no
autrquicos, asuman similares obligaciones a las de las provincias adheridas (las
contenidas en los incs. b, c, e y / d e l art 9, que pasamos a puntualizar).
II) Provincias (art 9). Sintetizando en lo posible, stas eran sus obligaciones:
1) su adhesin deba ser por ley que acepte el rgimen sin limitaciones ni reservas;
2) no aplicar -las provincias ni los organismos administrativos y municipales de su
jurisdiccin, con o sin autarqua- gravmenes anlogos a los coparticipados por la ley.
Se declaraba excluidos de tal situacin los impuestos inmobiliarios, los impuestos a
los ingresos brutos (antes, "actividades lucrativas"), impuestos a la trasmisin
gratuita de bienes, impuestos sobre los automotores e impuestos sobre los actos,
contratos y operaciones a ttulo oneroso (tradicionalmente denominados "impuestos
de sellos").
Para que las provincias adheridas se encuadrasen en el rgimen, no deban gravar por
va de ningn tributo las materias imponibles de los impuestos coparticipados, ni las
materias primas utilizadas para elaborar productos gravados por impuestos

coparticipados (por ejemplo, no se poda gravar los vinos ni las uvas con que stos se
fabrican por estar gravados los primeros por los impuestos internos, tributo que entra
en el rgimen coparticipatorio).
Esta obligacin no alcanzaba a las tasas retributivas de servicios que fueran
efectivamente prestados (en relacin a estas "tasas permitidas", v. La Rosa,
Modificaciones..., p. 282);
3) respecto de impuestos internos especficos a los consumos, las actividades
vinculadas con la produccin, comercializacin, trasporte, expendio o consumo de
bienes gravados por tales impuestos (o de materias primas utilizadas para
elaborarlos) no podan gravarse por leyes impositivas provinciales con una imposicin
mayor a la aplicada por esas leyes a actividades similares respecto a bienes no
gravados por los impuestos internos especficos a los consumos (por ejemplo, no
poda gravarse el trasporte de cubiertas [artculo gravado por la ley de impuestos
internos] con una suma mayor de la que se gravaba el trasporte de ladrillos [bienes
no gravados por dicho tributo]; a lo sumo, las imposiciones podan ser iguales).
Ello salvo el expendio al por menor de vinos, sidras, cervezas y dems bebidas
alcohlicas, respecto de lo cual se admita "imposicin diferencial" (sobre esa
"imposicin diferencial", consltese: La Rosa, Rgimen..., p. 1043; Modificaciones...,
p. 283);
4) estaba vedado a las provincias gravar productos alimentarios en estado natural o
manufacturado (pero rega la excepcin en cuanto a "tasas" y la "imposicin
diferencial" mencionada en el punto anterior);
5) las provincias deban establecer un sistema de coparticipacin (respecto de los
ingresos derivados del rgimen general coparticipatorio en estudio) con sus
municipios, con ndices adecuados y remisin automtica de fondos.
7) Organismos creados. La ley 20.221 cre a la "Comisin Federal de Impuestos"
(que fue ratificada, sin modificacin, por la ley 23.548), y al "Fondo de Desarrollo
Regional", que desapareci al ser sustituido por el "Fondo de Aportes del Tesoro
Nacional a las Provincias" (art. 3, inc. d, de la ley 23.548).
a) Comisin Federal de Impuestos. Este organismo controla, en "general, el
cumplimiento estricto de los diferentes aspectos contemplados por la ley, y sus
decisiones son obligatorias para Nacin y provincias adheridas, salvo el recurso de
revisin (ver art. 13). Cumple funciones administrativas y jurisdiccionales. Entre las
primeras se destaca las tareas de control, estudio y asesoramiento; y entre las
jurisdiccionales, la de aplicar el derecho contenido en la ley, actuando como un
verdadero tribunal. Est integrado por un representante de la Nacin y un
representante de cada provincia adherida. Cuenta con un Comit Ejecutivo,
compuesto por el representante de la Nacin y los de las ocho provincias (art. 10).
Una de las ms importantes facultades de este organismo consiste en declarar si
determinados impuestos nacionales o provinciales estn en pugna con el rgimen
legal. Si as sucediese, los contribuyentes que han pagado estos impuestos tienen
derecho a solicitar su repeticin en la forma establecida por el art 15 de la ley 20.221.
b) Fondo de Desarrollo Regional Este organismo se constitua con el objetivo de
financiar inversiones en trabajos pblicos de inters nacional o regional, destinado

principalmente a la formacin de la adecuada infraestructura requerida para el


desarrollo del pas, incluyendo estudios y proyectos (ver objetivos en el art 16, ley
20.221).
Los recursos que contribuan a formar este Fondo eran los siguientes:
a) aportes que fijaba esta ley;
b) aportes que efectuase la Nacin;
c) recursos de fuentes internas o externas;
d) recursos de operaciones que realizase el Fondo.
8) Procedimiento. La Ordenanza Procesal dictada por la Comisin es la que regula el
procedimiento ante la Comisin Federal de Impuestos. Las controversias pueden
originarse en el reclamo que interpongan los fiscos (nacional, provincial o municipal),
los contribuyentes, las instituciones reconocidas y la Comisin Federal de Impuesto
por impulso propio, es decir, de oficio. De la demanda interpuesta se da traslado a la
Nacin o a las provincias, segn corresponda, quien deber contestar respecto a la
violacin de los trminos del convenio que se atribuye articulando todas las defensas
y excepciones. Concluida la produccin de las pruebas y los alegatos sobre su mrito,
se cierra la instruccin de la causa, la que deber ser resuelta en el plazo de 60 das.
Contra este pronunciamiento, la parte afectada puede solicitar revisin, la que ser
decidida por sesin plenaria. Esta decisin ser definitiva, de cumplimiento obligatorio
y slo puede ser revisada judicialmente mediante la interposicin del recurso
extraordinario ante la Corte Suprema (art. 14, ley 48), que no tendr efecto
suspensivo respecto de la decisin apelada.
9) Derechos de los contribuyentes. Segn el texto legal, podemos resumir los
derechos de los contribuyentes en:
a) Peticionar a la Comisin Federal de Impuestos para que decida si gravmenes
nacionales o locales se oponen y en qu medida a las disposiciones de la ley de
coparticipacin. Este derecho puede ejercerse sin perjuicio de la obligacin de cumplir
con las disposiciones fiscales pertinentes. Este trmite y la decisin de la Comisin
Federal de Impuestos no enervan la facultad de recurrir ante la Corte Suprema de
Justicia Nacional por va del recurso extraordinario que autoriza
la ley 48.
b) Derecho de repeticin: el art 14 de la ley 20.221, reproducida por la ley 23.548,
otorga a los contribuyentes la facultad de ejercer el derecho de repeticin a aquellos
que estn afectados
por tributos que sean declarados en pugna con el rgimen, los que pueden solicitar la
devolucin de lo pagado en tal concepto, a partir de la fecha de vigencia de la ley.
Este derecho puede ejercerse en forma judicial o administrativa ante los respectivos
fiscos, conforme a lo establecido en la legislacin local.

15.B. MODIFICACIONES POR LA LEY 23.548.


I) Tributos integrantes.

Segn el art. 2 de esta ley, la masa de fondos a distribuir est integrada por el
producido de la recaudacin de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse,
con las siguientes excepciones:
a) derechos de importacin y exportacin previstos por el art. 4 de la C. N.;
b) aquellos cuya
coparticipacin;

distribucin

se

prevea

en

otros

regmenes

especiales

de

c) impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a inversiones,


servicios, obras, y al fomento de actividades de inters nacional;
d) impuestos y contribuciones con afectacin especfica a destinos determinados.

Cumplido el objeto de creacin de estos impuestos afectados (incs. c y


d), si los gravmenes siguen vigentes, se incorporan al sistema de coparticipacin de
esta ley.
II) Distribucin.
El monto total recaudado se distribuye de la siguiente forma (art. 3):
a) el 42,34 %, en forma automtica, a la Nacin;
b) el 54,66 %, en forma automtica, al conjunto de provincias adheridas;
c) el 2 %, en forma automtica, para el recupero relativo de las provincias de Buenos
Aires (1..571 %), Chubut (0,1433 %), Neuqun (0,1433 %) y Santa Cruz (0,1433
%);
d) el 1 % para el Fondo de Aportes del Tesoro nacional a las Provincias; este fondo se
destina a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los
gobiernos provinciales, y es previsto presupuestariamente por el Ministerio del
Interior.
A su vez, la distribucin del monto que resulte por aplicacin del art 3, inc. b (o sea,
el correspondiente al conjunto de provincias), se efecta entre stas conforme a los'
porcentajes que establece el art 4.
Aqu se puede observar una importante diferencia con el sistema de la ley 20.221, ya
que para distribuir el monto entre provincias adheridas se recurra a distintos ndices,
mientras que a stos se los sustituye por los porcentajes fijos que establece
directamente la ley.
Nos parece ms correcto el mtodo anterior, que distribua segn parmetros con
cierta base tcnica y de equidad. Eso ahora es reemplazado por porcentajes que
seguramente dependern ms del poder negociador de las partes que de base
cientfica alguna.
El Banco de la Nacin Argentina trasfiere automticamente a cada Provincia y al
Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, el monto de recaudacin que les corresponda

conforme a la ley. Esta trasferencia es diaria, y el Banco Nacin no percibe retribucin


alguna (art 6).
III) Obligaciones emergentes.
La Nacin, de la parte que le corresponde, debe entregar a la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participacin
compatible con los niveles
histricos, la cual no puede ser inferior, en trminos constantes, a la suma trasferida
en 1987.
Adems, la Nacin asume las obligaciones previstas en los incs. b, c, d, ey / d e l arL
9 de la ley, por s y con respecto a los organismos administrativos y municipales de su
jurisdiccin, sean o no autrquicos
(art. 8).
Las obligaciones referidas son las mismas que corresponden a las provincias,
bsicamente la de aplicar gravmenes anlogos a los distribuidos por la ley.
En cuanto a las provincias, el rgimen de obligaciones establecido por la ley 23.548
es similar al que contena la ley 20.221, el cual hemos analizado supra (punto 15 A,
ns 6, II, de este captulo).

5.1.- Masa coparticipable.


a) Disposiciones de la ley 23.548
Se describe a continuacin los aspectos relevantes de la ley:
Masa de fondos a distribuir (Art. 2): Est integrada por todos los impuestos
nacionales creados o a crearse, con las siguientes excepciones:
Derechos

de

importacin

exportacin

del

Art.

de

la

Constitucin

(retenciones)
Impuestos que posean regmenes especiales de coparticipacin
Impuestos nacionales con afectacin especfica al momento de la sancin de la
ley.
Impuestos y contribuciones nacionales cuyo producto se declare de inters
nacional por acuerdo entre la Nacin y las Provincias. Esta afectacin debe
decidirse por ley del congreso y adhesin de las legislaturas provinciales.

Por Decreto 559/92 se estableci que de la masa co-participable hay que restar los
costos que demande la recaudacin de los tributos (esta deduccin viola el espritu
mismo

de

la

ley

convenio

ya

que

constituye

una

modificacin

aprobada

unilateralmente por la Nacin, sin acuerdo de las Provincias)


Porcentajes de distribucin (Art. 3): La masa de fondos a distribuir se divide de
la siguiente manera:
42,34% corresponde a la Nacin. De dicho monto, la Nacin debe dar una
porcin a la Ciudad de Buenos Aires, que no sea inferior a lo que reciba en el
ao 1987 (Art. 9). Por Decreto 705/2003 se estableci que ese monto es igual al
1,40% del monto total recaudado (hasta ese momento la Ciudad perciba un
monto fijo)
54,66% corresponde a las provincias y se distribuye entre stas de acuerdo a
los coeficientes de distribucin secundaria contemplados en la ley (Art. 4). Este
monto nunca puede ser menor al 34% del total de la recaudacin de tributos
nacionales del Gobierno Nacional, tengan o no el carcter de co-participables por
este rgimen (Art. 7)
2% se destina al recupero del nivel relativo de las provincias de Buenos Aires,
Chubut, Neuqun y Santa Cruz de acuerdo a un porcentaje de distribucin
secundaria que establece la ley
1% conforma el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias (ATN),
gestionado por el Ministerio del Interior.
Los fondos deben remitirse a las Provincias a travs del Banco Nacin en forma
diaria, automtica y gratuita.
Conformacin de la masa coparticipable
El artculo 2 de la ley da una definicin universal, incluyndose la recaudacin de
todos los impuestos nacionales, existentes o a crearse. No obstante lo cual excepta
expresamente:

i. a los impuestos al Comercio Exterior, tal como lo prev la Constitucin Nacional;


ii. a aquellos impuestos "cuya distribucin, entre la Nacin y las Provincias, est
prevista o se prevea en otros sistemas o regmenes especiales de coparticipacin";
iii. a aquellos impuestos que, vigentes al momento de la promulgacin de la ley,
tengan afectacin especfica;
iv. impuestos nacionales destinados a fines que se declaren de inters nacional por
acuerdo entre la Nacin y las Provincias, en este caso se requiere adhesin expresa
de las Legislaturas provinciales.
La excepcin ii. fue incluida para mantener el esquema de reparto del impuesto a los
combustibles que alimentaba y -aunque sufri varias modificaciones- alimenta a una
serie de fondos con asignacin especfica (infraestructura elctrica, obras pblicas,
obras viales, Fondo Nacional de la Vivienda) que se reparten entre la Nacin y las
Provincias segn otros criterios que los de la ley 23,548.
La excepcin iv. requiere del acuerdo expreso de las legislaturas provinciales para
quitar recaudacin de la masa coparticipable. Este procedimiento es coherente con
el carcter de ley convenio de la ley de coparticipacin, de otro modo se estara
habilitando a un nivel de gobierno -el nacional- a modificar unilateralmente el
rgimen acordado que en un extremo podra resultar completamente vaciado:
bastara con crear sucesivos sistemas especiales de distribucin que quitaran
recaudacin del rgimen general.
Vale la pena retener esta fuente de potencial conflictividad -entre las excepciones ii. y
iv. de la definicin de masa- porque sobre la interpretacin del concepto de masa
coparticipable y las posibilidades de su modificacin girar gran parte de la
conflictividad que entre el nivel Nacional de gobierno y las Provincias se diera durante
los primeros aos de la dcada del 90.

5.2.- Distribucin primaria y secundaria.


Distribucin primaria
Una vez definida la masa coparticipable se procede a una primera gran distribucin
(Distribucin Primaria) que segn la ley 23,548 es:
i. 42.34% a la Nacin.
ii. 56.66% a las provincias.
iii. 1% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.
Se concede de esta manera una mayor participacin global a las provincias -en
relacin a la distribucin primaria de la ley 20,221- en reconocimiento de las

transferencias de servicios (salud, educacin, aguas corrientes, energa) operadas


entre 1978 y 1980 por el gobierno militar sin que mediara una contraprestacin
directa.
De la parte correspondiente a las provincias un 2% se destina al "recupero del nivel
relativo" de las provincias de Neuqun, Buenos Aires, Chubut y Santa Cruz, provincias
que venan manifestando su disconformidad con la distribucin del perodo 1985 - 87,
en que no hubo ley de coparticipacin. Esta desagregacin de la parte
correspondiente a las Provincias no es ms que una evidencia de las dificultades que
implic consensuar esta ley en el Congreso, y las mltiples presiones y arreglos que
precedieron a su sancin.
El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (Fondo ATN) es creado por
esta ley, previndose que ser manejado por el Ministerio del Interior para atender
situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales.
El Ministerio del Interior debera informar sobre su aplicacin trimestralmente. En los
hechos el Fondo ATN es el dinero que se maneja polticamente desde el Ministerio
del Interior y resulta sumamente difcil acceder a informacin sobre su destino.
Distribucin secundaria
Definida la parte de la masa correspondiente al conjunto de las Provincias debe
establecerse el reparto entre ellas, llamado Distribucin Secundaria.
La Ley 20,221 estableca repartidores entre las provincias -es decir los coeficientes de
la Distribucin Secundaria- que se basaban en indicadores objetivos (poblacin, grado
de desarrollo, densidad poblacional) y que eran actualizados despus de cada censo
nacional. Estos repartidores incorporaban un importante grado de redistribucin entre
provincias.
En el proceso previo a la sancin de la Ley 23,548 fue imposible acordar criterios de
distribucin por lo cual esta ley incluy coeficientes fijos que reflejaban el reparto en
el perodo de transicin 1985 - 1987. Esta es otra evidencia de lo dura que result la
negociacin que precedi a la sancin de la ley 23,548: lo ms que se logr fue
acordar - sin dejar de recurrir a presiones- un juego de repartidores fijos. A pesar de
que todo el mundo acuerda que es conveniente hacer depender estos distribuidores
de indicadores objetivos, las partes no estuvieron dispuestas ni siquiera a correr el
riesgo de perder posiciones relativas
Por este motivo se hizo necesario incluir en la distribucin primaria un monto para
compensar a las cuatro provincias disconformes, incluida Neuqun, cuando lo racional
hubiera sido incluir este recupero directamente en la distribucin secundaria.
No obstante esto, y si bien las provincias patagnicas mejoraron su situacin relativa
respecto al Convenio Transitorio de 1986, su repartidor se redujo en relacin al
calculado en base a la informacin censal de 1980, en el marco de la ley 20,221.
En lo que resta del captulo I se establece la automaticidad y gratuidad de las
transferencias y una garanta global de que el volumen transferido a las provincias
nunca podr ser menor al 34% de la recaudacin de recursos tributarios nacionales,
sean estos coparticipables o no.

Criterios de Reparto
El Artculo 75 de la Constitucin seala en el inciso 2:
..."La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre
stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa,
solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional..."
5.3.- La garanta de distribucin a favor de las provincias.
5.4.- Los aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.
Los Aportes del Tesoro Nacional son fondos establecidos por la Ley
Coparticipacin Federal para auxiliar a las provincias en casos de emergencia.

de

Caractersticas
El artculo 3 inciso d) de la Ley de Coparticipacin Federal establece que se debe
destinar el 1% de los gravmenes coparticipables a las provincias para integrar el
Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias. El artculo 5 establece:
El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias creado por el inciso d)
del artculo 3 de la presente Ley se destinar a atender situaciones de
emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y ser
previsto presupuestariamente en jurisdiccin del Ministerio del Interior, quien
ser el encargado de su asignacin. El Ministerio del Interior informar
trimestralmente a las provincias sobre la distribucin de los fondos, indicando
los criterios seguidos para la asignacin. El Poder Ejecutivo Nacional no podr
girar suma alguna que supere el monto resultante de la aplicacin del inciso d)
del artculo 3 en forma adicional a las distribuciones de fondos regidos por esta
ley salvo las previstas por otros regmenes especiales o crditos especficos del
presupuesto de gastos de administracin de la Nacin.
Estos fondos fueron permanentemente usados de manera arbitraria por el PEN,
quien los otorg con criterios clientelistas slo a gobiernos adictos. En noviembre
de 2009, en uso de los poderes especiales que le otorg el Congreso, la presidente
Cristina Fernndez por Decreto 1837/2009 incorpor "con carcter transitorio"
estos fondos a las arcas nacionales, lo que es equivalente a tomar de las
provincias un prstamo sin pago de intereses cuando las cuentas de muchas de
ellas estn en rojo.[1]
Fuentes
Ley Nacional N 23548 de Coparticipacin Federal de Recursos Fiscales.

5.5.- Obligaciones de las provincias.


Obligaciones de las provincias.
Las provincias deben adherir al rgimen mediante ley y se comprometen a no aplicar
por s ni a travs de sus organismos administrativos ni municipalidades ningn
impuesto, tasa o contribucin anloga a los nacionales coparticipados. Esta
prohibicin tiene las siguientes excepciones:
Tasas por servicios efectivamente prestados
Impuestos sobre la propiedad inmobiliaria
Impuesto sobre los ingresos brutos
Impuesto

sobre

la

propiedad,

radicacin,

circulacin

transferencia

de

automotores (patentes)
Impuesto de sellos
Impuesto a la transmisin gratuita de bienes
Impuestos o tasas provinciales con afectacin especfica al 31 de diciembre de
1984 en tanto dure tal afectacin.
Esto significa que los tributos antes mencionados, son los nicos que pueden gravar
las mismas materias imponibles que gravan los impuestos nacionales. Como se
observa, en la prctica la potestad tributaria de los fiscos locales ha quedado reducida
a la enumeracin de los tributos antes efectuada.
Asimismo las provincias se obligan a establecer un sistema de distribucin de lo que
reciban entre sus municipalidades. Esta disposicin es absolutamente necesaria
puesto que la ley convenio (a la que adhiere la provincia) restringe la capacidad
impositiva no slo del estado provincial sino tambin de los municipios (que no
pueden establecer impuestos, tasas o contribuciones anlogos a los coparticipados), a
pesar que stos no han participado del rgimen ni reciben directamente sus fondos.

5.6.- Comisin Federal de Impuestos.


rgano de control e interpretacin. La Comisin Federal de Impuestos. La
ley 23.548 ratifica a la Comisin Federal de Impuestos, integrada por un
representante de la Nacin y uno por cada Provincia (no por la Ciudad de Buenos
Aires). La CFI tiene las siguientes funciones:
Aprueba el clculo de los porcentajes de distribucin
Controla las liquidaciones
Controla que los fiscos provinciales y las municipalidades no impongan tributos
anlogos a los coparticipados.
Decide cundo un tributo provincial o municipal est prohibido por el rgimen por
ser anlogo con uno coparticipado. En ese caso, si el fisco incumplidor no lo
deroga, la Comisin establece que no se le giren los fondos por el tributo nacional
que ha duplicado (Art. 13). Asimismo, luego que la CFI ha declarado que un
tributo provincial o municipal es anlogo, los contribuyentes quedan legitimados
para exigir la devolucin de lo que han pagado, en concepto de ese tributo
prohibido (Art. 14).
Dicta normas generales interpretativas del sistema

5.7.- Derechos de los contribuyentes.

Derechos de los contribuyentes. Segn el texto legal, podemos resumir los derechos
de los contribuyentes en:
a) Peticionar a la Comisin Federal de Impuestos para que decida si
gravmenes nacionales o locales se oponen y en qu medida a las
disposiciones de la ley de coparticipacin. Este derecho puede ejercerse sin
perjuicio de la obligacin de cumplir con las disposiciones fiscales pertinentes. Este
trmite y la decisin de la Comisin Federal de Impuestos no enervan la facultad de
recurrir ante la Corte Suprema de Justicia Nacional por va del recurso extraordinario
que autoriza la ley 48.

b) Derecho de repeticin: el art 14 de la ley 20.221, reproducida por la ley 23.548,


otorga a los contribuyentes la facultad de ejercer el derecho de repeticin a aquellos
que estn afectados por tributos que sean declarados en pugna con el rgimen, los
que pueden solicitar la devolucin de lo pagado en tal concepto, a partir de la fecha
de vigencia de la ley. Este derecho puede ejercerse en forma judicial o administrativa
ante los respectivos fiscos, conforme a lo establecido en la legislacin local.