CURSO: BENS PBLICOS

Ementa: Conceito. Domnio Pblico. Classificao. Afetao e Desafetao. Regime Jurdico: Alienabilidade
Condicionada, Impenhorabilidade, Imprescritibilidade e No Onerabilidade. Aquisio de Bens Pblicos. Gesto
dos Bens Pblicos. Alienao de Bens Pblicos. Bens Pblicos em Espcie.
Bibliografia:
a) Direito Administrativo - 22 Ed. - Maria Sylvia Zanella Di Pietro;
b) Direito Administrativo Descomplicado - 20 edio, Revista e Atualizada - Marcelo Alexandrino;
c) Curso de Direito Administrativo - 26 ed., Celson Antnio Bandeira de Mello.

1. BENS PBLICOS
- Conceito: so todos os bens pertencentes aos entes federativos, e suas respectivas autarquias e fundaes de
direito pblico. Alm destes, so considerados bens pblicos aqueles que, no pertencendo a qualquer ente
federativo, estejam afetados prestao de servio pblico (todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo
regime pblico devero ser havidos como bens pblicos).
O atual Cdigo Civil, por outro lado, fornece definio diversa:
"Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de
direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem".
- Domnio pblico: conjunto de bens pblicos, mveis e imveis, corpreos e incorpreos.
- Regime jurdico prprio: todos os bens pblicos possuem regime jurdico prprio (imprescritibilidade;
impenhorabilidade; no onerabilidade; inalienabilidade relativa), o que se estende para bens particulares
utilizados momentaneamente pela Administrao.

Logo, bens de empresa pblica e de sociedade de economia mista prestadora de servio pblico, assim como de
fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito privado, desde que utilizados, na ocasio em debate, na
prestao de servio pblico, sujeitam-se s regras do regime de bens pblicos.
1.1. Classificao
Para classificar os bens pblicos, leva-se em conta 3 aspectos: titularidade; destinao; e disponibilidade.
Vejamos:
A) Quanto titularidade: no que tange natureza da pessoa titular, os bens pblicos podem ser federais,
estaduais, distritais ou municipais.
B) Quanto destinao (art. 99, do CC): em relao ao objetivo dado, os bens podem ser de "uso comum do
povo" (destinados ao uso indistinto de todos, tais como os mares, as ruas, estradas, praas pblicas etc); de "uso
especial" (afetados a um servio ou estabelecimento pblico, como as reparties pblicas, veculos oficiais,
teatros, museus, universidades etc); e "dominicais" (ou dominiais) - so bens prprios do Estado como objeto de
direito real ou pessoal, no enquadrados como de uso comum ou especial (terrenos ou terras em geral, dvida
ativa, prdios pblicos desativados), que podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda.
Obs.: os bens de uso comum costumam ser caracterizados pela gratuidade, mas podem ser onerosos,
eventualmente, quando, por ex., a prefeitura cobra tarifa por estacionamento rotativo em rea pblica.
C) Quanto disponibilidade: no que se refere disponibilidade, os bens pblicos podem ser classificados como
indisponveis por natureza (bens de natureza no patrimonial, insuscetveis de alienao pelo poder pblico mares, rios, estradas etc), patrimoniais indisponveis (embora possuam natureza patrimonial, no podem ser
disponibilizados por estarem afetados a algum servio pblico especfico) e disponveis (possuem natureza
patrimonial e, por no estarem afetados, podem ser alienados na forma da Lei).
1.2. Regime jurdico dos bens pblicos
- Os bens pblicos so marcados pelas seguintes caractersticas:
A) Inalienabilidade (alienabilidade):

Art. 100, do CC:

"Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto
conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determina".
A rigor, so absolutamente inalienveis apenas os bens indisponveis por natureza, os demais podem ser
desafetados para tanto.
Ao falar em alienao na forma da lei, refere-se Lei 8.666;93, exigindo-se a presena de interesse pblico,
avaliao prvia, licitao e autorizao legislativa (para bens imveis - vide art. 17).
B) Impenhorabilidade:
Bens pblicos no podem ser penhorados, como consequncia do art. 100, da CF. Conforme a norma
constitucional, existe uma forma especfica para satisfao de crditos contra o Poder Pblico, vedando-se, por
via de consequncia, penhora de bem pblico para satisfao do crdito.
Em relao satisfao de crditos contra o Pode Pblico, existe exceo regra do art. 100, da CF. De fato, em
algumas ocasies possvel o pagamento direto pela Fazenda, sem obedincia sistemtica dos precatrios. A
exceo diz respeito s obrigaes de pequeno valor, conforme pargrafo terceiro do art. 100, da CF.
Contudo, "obrigaes de pequeno valor" podero ter abrangncia distinta para cada ente pblico, devendo ser
fixada por lei prpria.
Independentemente da norma de cada ente federativo, certo que referido valor dever corresponder, no
mnimo, ao valor do maio benefcio do Regime Geral de Previdncia Social (teto do RGPS atualmente em R$
3.916,20), conforme pargrafo quarto na supracitada norma constitucional.
Caso o ente federativo no tenha publicado a respectiva lei em at 180 dias, contados da publicao da Emenda
Constitucional 62/2009 (art. 97, 12, incisos I e II, do ADCT), sero consideradas obrigaes de menor valor no
sujeitas ao regime dos precatrios (apenas em relao aos Estados, Distrito Federal e Municpios), as seguintes:

A) 40 salrios mnimos para estados e Distrito Federal;

B) 30 salrios mnimos para municpios.
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Pblicas Federal, Estaduais, Distrital e
Municipais, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica de
apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos
ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim.
5 obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria
ao pagamento de seus dbitos, oriundos de sentenas transitadas em julgado, constantes de
precatrios judicirios apresentados at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at o final do
exerccio seguinte, quando tero seus valores atualizados monetariamente.
6 As dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados diretamente ao Poder
Judicirio, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exequenda determinar o
pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de
preterimento de seu direito de precedncia ou de no alocao oramentria do valor necessrio
satisfao do seu dbito, o sequestro da quantia respectiva.
- Tm-se, portanto, no 6, exceo regra de impenhorabilidade de bens pbicos, mediante sequestro dos
mesmos.
C) Imprescritibilidade:
Os bens pblicos no podem sofrer usucapio, esteja localizado na zona urbana (art. 183, 3, da CF) ou na
zona rural (art. 191, pargrafo nico, da CF).
Apesar de no haver proibio constitucional expressa, os bens pblicos mveis tambm so imprescritveis,
concluso a que se chega tambm em interpretao do art. 102, do CC, bem como do art. 200, do Decreto-lei
9.760/46.
Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio (CC)

Art. 200. Os bens imveis da Unio, seja qual fr a sua natureza, no so sujeitos a
usucapio (DL).
Alm disso, a imprescritibilidade dos bens pblicos decorre de tradio em nosso pas, que j possui previso
para tanto nas seguintes normas:
a) Lei 601, de 18.9.1850 (primeira Lei de Terras do pas);
b) Regulamento da lei supra n 1.318, de 1854;
c) Decreto federal n 19.924, de 27.4.31;
d) Decreto federal n 22.785, de 31.5.33;
e) Decreto federal n 710, de 17.9.38;
A matria tambm pacificada pelo STF, atravs da Smula 340, de 13/121963:
Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens pblicos, no
podem ser adquiridos por usucapio.
D) No onerabilidade:
Os bens pblicos no podem ser gravados como garantia para satisfao de crdito, em caso de inadimplemento
da obrigao. Como modalidades de garantia real sobre coisa alheia, tm-se o penhor (art. 1.431), a anticrese
(art. 1.506, CC) e a hipoteca.
1.3. Afetao e desafetao
- Bens afetados: aqueles que estejam sendo utilizados para uma finalidade pblica.
- Bens desafetados: aqueles que no estejam sendo utilizados para uma finalidade pblica.
- Todo bem pblico afetado pode ser desafetado (processo chamado de desafetao), bem como o desafetado
pode ser afetado.

Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis,
enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar (CC).
Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei
(CC).
- Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial, quando passam por processo de desafetao,
tornam-se bens dominicais, podendo ser alienados.
- A aquisio de bens pblicos se d pelas mesmas formas previstas no Direito Privado (compra e venda,
doao, permuta etc), bem como por formas previstas em Direito Pblico (desapropriao ou determinao legal).
Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para
aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares (Lei 10.257/01).
- Desafetao: observar procedimento imposto pelo artigo 17 e ss. da Lei 8.666/93.
1.4. Principais espcies de bens pblicos
a) Terras devolutas:
So todas aquelas que, pertencentes ao domnio pblico de qualquer ente federativo, no se acham
utilizadas pelo poder pblico, nem destinadas a fins administrativos especficos (bens dominicais). Em
qualquer hiptese, as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e
construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental pertencem Unio.
Art. 20. So bens da Unio:
[...]
II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das
fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e
preservao ambiental, definidas em lei;
(Constituio Federal)

b) Terrenos de marinha:
So as reas que, banhadas pelas guas do mar ou dos rios navegveis, em sua foz, se estenderem
distncia de 33 (trinta e trs) metros para a rea terrestre, contados da linha de preamar mdio de 1831,
bem como as que se encontram margem dos rios e lagoas que sofram a influncia das mars, at onde
esta se faa sentir, e mais as que contornam ilhas situadas em zonas sujeitas a esta mesma. Considerase influncia das mars a oscilao peridica do nvel mdio das guas igual ou superior a 5cm (art. 2 e
pargrafo nico do Decreto-lei 9.760/1946). Pertencem Unio.

Entende-se por praia, nos termos do pargrafo terceiro do art. 10, da Lei 7.661/88, a rea coberta e
descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subsequente de material detrtico, tal como
areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicie a vegetao natural (linha de jundu),
ou, em sua ausncia, onde comece um outro ecossistema
Art. 20. So bens da Unio:
[...]
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
(Constituio Federal)
c) Terrenos acrescidos:
So os que tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em
seguimento aos terrenos de marinha. Pertencem igualmente Unio, salvo se, por algum ttulo legtimo,
estiverem em propriedade privada (pargrafo primeiro do art. 16, do Cdigo de guas).

O efeito pode ocorrer por aluvio (depsito de matrias orgnicas e inorgnicas deixado pelas guas) ou
por avulso (terra deslocada do stio primitivo por fora natural), bem como por lveo que se descobrir
por afastamento das guas (art. 16, do Cdigo de guas).
d) Terrenos reservados:
So aqueles que, banhados pelas correntes navegveis, fora do alcance das mars, se estendem at a
distncia de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha mdia das enchentes ordinrias.
e) Terras ocupadas pelos ndios:
So terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, as
utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais
necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo os usos,
costumes e tradies (pargrafo primeiro do art. 231, da CF). So bens da Unio, com destinao
especfica.
f) Plataforma continental:
Consiste na extenso das reas continentais sob o mar at a profundidade de cerca de duzentos metros.
Pertence Unio, incluindo os recursos minerais e animais ali existentes (art. 20, inciso V, da CF).
g) Ilhas:
So as elevaes de terra acima das guas e por estas cercadas em toda sua extenso. Podem ser
martimas (mar), fluviais (rios) e lacustres (lagos).
As ilhas martimas podem ser ocenicas (localizadas distante da costa, no possuindo relao geolgica
com o relevo do continente) ou costeiras (quando se formam do prprio relevo da plataforma continental).
Em regra, as ilhas martimas pertencem Unio, mas os estados podero ter reas das ilhas costeiras e
ocenicas (art. 20, inciso IV, da CF).

As ilhas fluviais e lacustres pertencem aos estados-membros, exceto se estiverem em zonas limtrofes
com outros pases, ou nos rios que banham mais de um Estado, casos em que pertencero Unio (art.
20, inciso III, da CF).
Via de regra, so classificadas como bens dominicais, mas podem ser enquadradas como bens de uso
comum do povo.
h) Faixa de fronteiras:
Corresponde rea de at 150km de largura, que corre paralelamente linha terrestre demarcatria da
divisa entre o territrio nacional e pases estrangeiros, considerada fundamental para a defesa do
territrio nacional (pargrafo segundo do art. 20, da CF).
i) guas pblicas:
So aquelas de que se compem os mares, os rios e lagos do domnio pblico.
Podem ser de uso comum ou dominical.
So consideradas de uso comum: os mares territoriais; as correntes, canais e lagos navegveis ou
flutuveis; as correntes de que se faam essas guas; as fontes e reservatrios pblicos; as nascentes
que, por si ss, constituem a nascente do rio; os braos das correntes pblicas quando influam na
navegabilidade ou flutuabilidade.
So consideradas de uso dominical: todas as demais guas pblicas.
As guas pblicas pertencem aos estados-membros, exceto se estiverem em terrenos da Unio, se
banharem mais de um Estado, se fizerem limites com outros pases ou se estenderem a territrio
estrangeiro ou dele provierem, hipteses em que pertencero Unio (art. 20, inciso III, da CF).
1.5. Forma de utilizao dos bens pblicos pelos particulares

Independentemente da forma do bem pblico, pode a Administrao Pblica outorgar a particulares determinados
o seu uso privativo, mediante instrumento formal, e juzo de oportunidade e convenincia.
Forma: gratuita ou onerosa.
Instrumentos:
a) Autorizao de uso de bem pblico:
Ato administrativo discricionrio, precrio (revogvel a qualquer tempo, sem direito de indenizao, salvo
se com prazo determinado), e, via de regra, sem prazo de durao. No h licitao.
Predomina o interesse do particular.
O particular no fica obrigado sua utilizao.
Ex.: fechamento de rua para festa dos moradores do bairro.
b) Permisso de uso de bem pblico:

Ato administrativo discricionrio, precrio (revogvel a qualquer tempo, sem direito de indenizao, salvo
se com prazo determinado), e, via de regra, sem prazo de durao. Em tese a licitao desnecessria,
posto se tratar de mero ato administrativo (unilateral), e no de contrato contudo, exigida pela Lei
8.666/93, em seu art. 2 (permisso de servio pblico), e pela Lei 9.074/95, art. 31 (permisso de servio
pblico ou uso de bem pblico).

O interesse do particular mediato.

O particular fica obrigado sua utilizao.

Ex.: permisso para instalar banca em uma praa pblica.

c) Concesso de uso de bem pblico:

Contrato administrativo pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular a utilizao privativa de
bem pblico, para que a exera conforme a sua destinao.
Deve ser precedida de licitao.
No precria.
Deve possuir prazo de durao.
S admite resciso (e no revogao) nas hipteses previstas em lei.
A extino antes do prazo pode gerar direito indenizao ao particular, caso este no tenha dado causa
para tanto.
Preeminncia do interesse pblico, em relao ao do particular.
Ex.: concesso de espao em prdio pblico, para que o particular monte refeitrio para servir os
respectivos funcionrios.
d) Concesso de direito real de uso de bem pblico:
Forma regulada pelo Decreto-lei 271/67.
Pode ser outorgada concesso de direito real de uso de terrenos pblicos, ou do respectivo espao
areo, para fins especficos de regularizao fundiria de interesse social, urbanizao, industrializao,
edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel das vrzeas, preservao das comunidades
tradicionais e seus meios de subsistncia ou outras modalidades de interesse social em reas urbanas.
Contrato que confere ao particular direito resolvel (se encerra pelo implemento da condio ou pelo
advento do termo), por prazo certo ou indeterminado, de forma remunerada ou gratuita.

O contrato pode ser formalizado por instrumento pblico ou particular, ou por simples ato administrativo,
devendo ser inscrito e cancelado em livro especial.
Por ser direito real (e no pessoal), a concesso transfere-se por ato inter vivos, ou por sucesso
legtima ou testamentria, como os demais direitos reais sobre coisa alheias, registrando-se a
transferncia (art. 7, pargrafo quarto, do Decreto-lei 271/67).
Ocorre a resoluo do direito sempre que o concessionrio der ao imvel destinao diversa da
estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra clusula resolutria do ajuste, perdendo, neste caso,
as benfeitorias que tiver realizado.
Dever ser precedida de licitao, em regra na modalidade concorrncia (art. 23, pargrafo terceiro, da Lei
8.666/93).