CEPAL - SERIE Gestin pblica

N 32

II. El sueo del buen gobierno y

la planificacin estratgica

La democracia vive un momento complejo en un buen nmero de

pases de Amrica Latina y del Caribe. Se dice que en los ochenta se
recuper la democracia, que en los noventa se hizo el ajuste econmico
pero que ste la debilit ya que no logr hacer un cambio sustantivo en
las instituciones; en las formas de concebir y hacer la poltica; y sobre
todo en la manera de imaginar, producir, negociar, formalizar y conducir
las razones de inters pblico.
La primera dcada del nuevo siglo es proyectada como un periodo
en que la gobernabilidad democrtica enfrenta serias dificultades
debido, entre otros factores, a que el sueo del buen gobierno, que
debi concretarse, a partir del paquete de reformas inspiradas en el
consenso de Washington, fue en muchos casos, ms bien, una terrible
pesadilla.
El sueo del buen gobierno sigue estando vigente y en un
rgimen, de a verdad democrtico, siempre debera estar presente. Todos
parecen querer una nueva democracia. 1 Los ciudadanos saben que algo
debe cambiar, no estn contentos ni con las instituciones del Estado ni
con las organizaciones polticas y sus lderes. Quieren ejercer
plenamente su derecho a decidir sobre los asuntos de inters pblico;
que la definicin de stos sea lo ms transparente posible; que en la
gestin pblica exista orden y un rumbo definidos para poder desarrollar

Carlos Donolo (1994) El sueo del buen gobierno, apologa del rgimen democrtico. Ediciones Nueva Visin.. Buenos Aires,
Argentina.

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Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos

sus capacidades individuales y las de sus organizaciones, para reconocer las razones de inters
pblico como suyas; y quieren adems, buenos gestores, que alcancen los resultados esperados.
Para esto no basta una buena gestin macroeconmica, hay que cambiar la manera como se
disean las instituciones pblicas, definir claramente su misin dentro de la poltica pblica que les
corresponde y sus objetivos, y hacer la mejor asignacin de recursos posible para que tengan
buenos indicadores de desempeo y lo que es ms importante, para que obtengan los resultados
esperados.
Dice Carlos Donolo2 que sera bueno poder desarrollar temas y motivos para renovar nuestra
fidelidad al rgimen democrtico. Volver a encender cierto afecto por un rgimen al que cada da
vemos maltratado y que sin embargo, aqu y all, muestra sus originales virtudes y sigue
desarrollando muchas cosas que sirven para el bien pblico. Parafraseando a Donolo, coincidimos
con l, en que es un buen momento para comprender qu pas queremos; en qu razones de inters
pblico podemos innovar; si como individuos, ciudadanos o miembros de organizaciones polticas
o civiles, nos asignramos un papel ms activo en la construccin del futuro.
Esto es posible y obviamente se requiere montar una forma de gobierno que permita que las
autoridades que elegimos y los funcionarios que son designados, ocupen sus puestos de comando
con misiones muy bien definidas y que sobre todo rindan cuentasde los encargos efectuados.
Para que los ciudadanos puedan controlar la poltica, a las autoridades y a los funcionarios,
se requieren que el proyecto de nacin, que se encuentra en la constitucin poltica, se convierta
en un plan que precise, lo ms detalladamente posible, qu queremos ser, a dnde queremos llegar
y lo ms importante, cmo vamos a llegar. Obviamente, estas respuestas corresponden a cada
tiempo-histrico de vigencia que tenga la carta constitucional, que expresa, por mayora o por
consenso, las aspiraciones nacionales.
Los proyectos de nacin no se construyen en la improvisacin y menos an son conceptos
y aspiraciones a los que se acude solamente en el discurso poltico electoral o para afirmar la
identidad nacional. El proyecto de nacinse va construyendo todos los das. La gran pregunta es
si lo que estamos construyendo corresponde efectivamente, con lo que nos habamos propuesto y si
el rumbo, que se ha tomado, es el correcto o ha sido distorsionado, porque no estamos gerenciando
los objetivos planteados o no estamos utilizando, adecuadamente, los recursos requeridos.
La planificacin estratgica es el instrumento de gobierno, que disponen las sociedades
civilizadas, para definir la carta de navegacin de la nacin. Esta precisa, jerarquiza y establece
prioridades respecto de las razones de inters pblico, que los ciudadanos han invocado, para
entregar atribuciones a los poderes pblicos; y por tanto, define, la estrategia, las polticas, las
metas y los objetivos.
El sueo del buen gobierno slo es posible si existe un amplio respaldo al proyecto
nacional; si existe planificacin; una eficaz estrategia o carta de navegacin con polticas
explcitas; una gestin evaluada por objetivos y resultados y sobre todo rendicin de cuentas.
La planificacin es un instrumento para dar coherencia a los diversos actos de gobierno que
se explican por la manera en que han sido configuradas las razones de inters pblico, que los
ciudadanos han incluido en la carta constitucional que los une y los afirma como nacin. La nica y
exclusiva razn de la planificacin es la de pensar antes de actuar, o lo que es lo mismo, tomar las
providencias del caso para que dichas razones sean alcanzadas.

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Obra citada, pginas. 14 a 20.

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Recuadro 1

LA DEMOCRACIA NUESTRA DE CADA DA

Vivimos en democracia, nos acostumbramos a la democracia. Nos acostumbramos a sus
crisis y a sus defectos. Se la usa ms que se la respeta. Estamos convencidos de que es lo
menos malo. La damos por descontada, no la amamos mucho aunque es verdad que cada vez
hay ms dispuestos a defenderla. Es la propia democracia la que permite que hayan crisis y en
parte, es ella la que las genera. Las virtudes del rgimen se viven como cosas obvias, cotidianas
pero sus problemas originan quejas, protestas, desafeccin, apata y despolitizacin de la
conciencia individual.
La democracia se ha vuelto un rgimen cotidiano. Es poco exigente, deja hacer, se deja
maltratar. Soporta pacientemente violaciones, humillaciones, maldades, descortesas,
vulgaridades. Muchas veces selecciona mal al personal que la representa; deja, a veces, que el
liderazgo no est en manos de los mejores sino en poder de los ms populares o los
manipuladores; y es fuertemente meditica ya que respeta, sin lmite alguno, la libertad de
expresin. Es tan permisiva, que acepta que convivan con ella, hasta quienes tienen impulsos
antidemocrticos y a veces, hasta los hace prosperar.
Es fundamental entender que la democracia no pretende cambiar la naturaleza humana. La
democracia no busca perfecciones terrenas; no persigue programas moralizantes; no promete
parasos. Se trata de un rgimen cansador, inseguro, difcil pero el nico considerado digno de
individuos libres.

Fuente: Adaptado por el autor de Carlos Donolo (1994), pginas 15 a 17, El sueo del buen gobierno, apologa
del rgimen democrtico. Ediciones Nueva Visin. Buenos Aires, Argentina

La planificacin es tanto estratgica como operativa. La primera tiene que ver con la gestin
de los grandes objetivos nacionales y en ese sentido es de mediano y largo plazo. Los objetivos
nacionales se renuevan constantemente, son sujeto tanto de nuevos aportes como de
cuestionamientos. La imagen-objetivo de una nacin es siempre variable y relativa en el tiempohistrico. Depende de las transformaciones sociales, econmicas y tecnolgicas y de cmo se
configure la forma de ejercicio de los poderes pblicos y de la relacin entre stos y de sus
interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones.
La planificacin estratgica tiene dos grandes niveles: nacional e institucional. El primero se
refiere al proyecto de nacin, establecido en la constitucin poltica, y el segundo; a las misiones
encargadas a cada poder del estado y a cada uno de sus organismos.
Cuando nos referimos a la imagen-objetivo nacional hablamos de planificacin estratgica
del proyecto de nacin, que son las grandes ideas fuerza que inspiran la carta de navegacin.
Cuando hablamos de la misin de los poderes del Estado queremos aludir a la planificacin
estratgica jurdico-poltica y cuando nos referimos a cada una de los organismos que forman
parte de stos - sean nacionales o subnacionales y centralizados o descentralizados - hablamos de
planificacin estratgica institucional.
Para los fines de este trabajo debemos entender la planificacin operativa como la forma
concreta de conducir una organizacin hacia los escenarios deseados y explicitados en la
planificacin estratgica.
En lnea con lo expuesto anteriormente existe una planificacin estratgica para poner en
marcha el Proyecto de Nacin; una planificacin operativa de la nacin que viene a ser la
planificacin estratgica jurdico-poltica; una planificacin operativa de los poderes del Estado
que viene a ser la planificacin estratgica de cada uno de sus organismos; y una planificacin
operativa institucional que corresponde a la misin explicitada en la planificacin estratgica de
cada organismo, que plantea qu hacer, cmo hacer y cmo evaluar los resultados.

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Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos

Este trabajo est pensado para orientar la gestin de las instituciones pblicas y por tanto,
nuestro objeto de estudio es la planificacin operativa, que se articula con la planificacin
estratgica mediante la gestin por objetivos y resultados.3
Hay muchas decisiones que se toman dentro de una organizacin pero lo que interesa es
identificar cules tienen que ver con los medios y cules con la finalidad y la misin que explican
la razn de ser de la institucin. Por tanto, la planificacin estratgica se hace para garantizar el
cumplimiento de la finalidad y la misin, a travs de una estrategia o carta de navegacin de la
que se derivan los objetivos generales y las polticas institucionales, que guan la planificacin
operativa. Esta tiene que ver con la eficaz administracin de los recursos asignados para obtener
objetivos especficos y resultados concretos.
Si bien se han producido avances en los ltimos aos, los sistemas de gestin por objetivos y
resultados, o de evaluacin del desempeo, han estado ms involucrados con la gestin de los
medios y en general de los recursos utilizados y por ende, concentrados en la evaluacin del debido
proceso establecido ms que en el resultado de las polticas y los logros efectivos de las razones de
inters pblico que las fundamentan.
Debe reconocerse que los mecanismos de contralora pblica son ms eficaces que en el
pasado pero su progreso tiene que ver mucho con el escndalo meditico.4 Este tampoco pone
nfasis en los resultados, cuestiona que los recursos sean mal asignados o apropiados
indebidamente para intereses particulares, pocas veces genera un debate sobre eficiencia. Se piensa
ms en la denuncia de malversacin de fondos, en la apropiacin ilcita; en la asociacin para
delinquir, en el lobby; o en el soborno de las autoridades polticas elegidas y funcionarios
designados.
Recuadro 2

PLANIFICACIN ESTRATGICA Y PLANIFICACIN OPERATIVA

Las sociedades conforman diversos niveles de organizacin, desde lo nacional, que se
sustenta en aspectos polticos, culturales y territoriales, que establecen una personalidad y
afirman una identidad propia, hasta las grandes, medianas, pequeas y micro-organizaciones
que constituyen el tejido social de la unidad nacional. Tanto la organizacin nacional como las
que son parte del tejido social tienen una finalidad y un proyecto concretos que explican su razn
de existir y que dan rumbo a su dinmica. Cada nivel tiene consecuentemente, un propsito
concreto, fijado por consenso o por mayora, que es compartido y que constituye la razn que
une y por tanto un proyecto de convivencia para obtener metas y resultados. La planificacin
estratgica siempre se refiere al proyecto que une y a las metas y resultados necesarios para
mantener la unidad, la cohesin y por ende una convivencia posible y por tanto, gobernable.
Hay tantos niveles de planificacin estratgica como formas de unin puedan concretarse
para alcanzar una finalidad, que sea reconocida y apropiada por sus miembros. La planificacin
estratgica se pone en marcha siempre con una estrategia o carta de navegacin y a cada una
de stas le corresponder una planificacin operativa y un modo particular de evaluar el
desempeo y los resultados alcanzados.
Planificar no es otra cosa que pensar antes de actuar para estar un poco ms seguros de
alcanzar los resultados esperados; para hacer transparentes las conductas y actos de gestin; y
para rendir cuentas ante nuestros ciudadanos. Sin una imagen-objetivo o escenario deseado y
sin una gestin por objetivos y resultados no existen ni planificacin estratgica ni planificacin
operativa.

Fuente: Elaborado por el autor.

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La gerencia, en si misma, es eminentemente prctica. Si una persona dotada de grandes conocimientos no es capaz de obtener
resultados, no podra ser considerada un buen gerente, a lo ms sera un terico de la administracin.
El escndalo meditico tiene que ver con la denuncia que hace la sociedad civil a travs de los medios de comunicacin social y
con el periodismo de investigacin. Es parte de la exigencia de rendicin de cuentas que se exige desde el accountability social,
tema que se abordar en la siguiente seccin.

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La planificacin operativa es ms que la gestin presupuestal. Tiene que ver con la

motivacin de los miembros de una organizacin; con el ambiente para la creatividad y la
innovacin; con las condiciones de trabajo para estimular la excelencia y eficiencia de los
funcionarios; con la creacin de una cultura organizacional; con tradiciones y experiencias que
unen a sus integrantes con el mundo del pensamiento y con los creadores de ideas fuerza de
gobierno; y con los lazos de articulacin con la sociedad civil.
Es a travs de la planificacin operativa que se va creando el capital social de una
organizacin pero adems, no cabe duda, que cuando ms rico sea el capital social, mejor ser la
planificacin operativa y cuando mejor sea la planificacin operativa mayor ser el capital
social acumulado, y as sucesivamente.
El capital social slo se logra cuando se alcanzan constantemente los objetivos y
resultados, relacionados con la misin de la institucin. Los ciudadanos perciben cuando existe un
elevado capital social, simple y llanamente porque la institucin les sirve, les permite concretar
sus aspiraciones individuales, progresar etc. Es el capital social acumulado el que da prestigio a
las instituciones y ello simplemente porque los ciudadanos tienen confianza en ellas y sus
autoridades. La verdad es que hay que hacer mucho esfuerzo en Amrica Latina y el Caribe para
elevar el capital social de nuestras instituciones y ganar el reconocimiento de los ciudadanos.
En la gestin pblica, como en la privada, es muy importante la gestin del conocimiento
para aumentar el capital social institucional, a travs de un proceso constante de aprendizaje y
adopcin de las mejores prcticas de gestin. Sin embargo, a diferencia de la empresa privada, las
instituciones pblicas no sistematizan adecuadamente sus experiencias e inclusive tienen algunas
restricciones, de diferente ndole, para asimilar las mejores prcticas vigentes. Estos problemas
debilitan la formacin de su capital social.5
Recuadro 3

LOS CIUDADANOS COMO STAKEHOLDERS

El concepto de stakeholder se refiere a quienes tienen inters en la finalidad, atribuciones,
funciones y resultados de una organizacin ya que pueden ser beneficiados por su eficiencia o
perjudicados por sus ineficiencias. Los ciudadanos son stakeholders, en primer lugar, por que el
pueblo es el soberano que define la misin de los poderes e instituciones del Estado y les
confiere atribuciones mediante la constitucin poltica. En segundo, lugar, como miembros de una
organizacin poltica que es la que conduce el Estado, en un periodo de gobierno; en tercer lugar
porque siendo miembro de una organizacin poltica puede estar en la oposicin y por tanto, le
interesa fiscalizar el funcionamiento de los poderes pblicos y los resultados que alcanzan sus
instituciones; y en cuarto y ltimo lugar, como ciudadano, parte de la sociedad civil, que exige el
buen funcionamiento de las instituciones del Estado, que producen bienes y servicios pblicos
que deben generar beneficios presentes para la sociedad y para la construccin de futuro, los
que reconoce como suyos y por tanto, incorpora a su patrimonio individual y familiar, en la
medida que les permiten progresar en su calidad de vida o ms propiamente dicho en su
desarrollo humano.

Fuente: Elaborado por el autor.

Si bien existen tericos en administracin de empresas, los principios y reglas que stos han formulado no han sido slo concebidos
en base a elucubraciones tericas sino con fundamento en la experiencia que ellos mismos u otros grandes administradores
(Friedrich Taylos, Henri Fayol, Peter Drucker etc) tuvieron en diversas empresas. A esas experiencias y an a los fracasos que
pudieran haber sufrido, se les aplic un mtodo para identificar y formular los principios que explican el progreso y el xito de las
organizaciones.

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Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos

La eficiencia sin duda, aumenta el capital social, sobre todo si los fundamentos que la
explican han sido sistematizados y convertidos en conocimiento explcito, y a la vez, la
acumulacin de capital social genera mayor eficiencia, originando de esta manera el crculo
virtuoso que los tericos y prcticos, como Peter Drucker, han denominado la administracin
cientfica.
Cuando los ciudadanos, que son los stakeholders, suean con el buen gobiernono
piensan en otra cosa que en la mxima eficiencia de los poderes del Estado y de sus organizaciones.
Eficiencia significa la mejor utilizacin y aprovechamiento de todos los recursos con que cuenta
una organizacin para alcanzar los resultados que justifican las razones de inters pblico que le
dieron origen. Eficiencia es sinnimo de rendimiento o productividad y viene, en latn, de la
palabra efficiere que significa hacer creando. La eficiencia - que siempre se mide frente a un
tipo de comportamiento, resultado o meta esperados - slo la pueden conseguir los recursos
humanos, ya que los insumos y los bienes de capital contribuyen al rendimiento pero no crean, son
producto de la innovacin humana. Un gerente eficiente es el que es capaz de aprovechar lo
mximo que pueden rendir los recursos derivados de la tcnica y lo mejor de las habilidades de las
personas. De all que, que el epitafio que mand grabar, en su tumba, el magnate del acero Andrew
Carnegie dice: Aqu yace un hombre cuya capacidad fue saber aprovechar las capacidades de
otros hombres mejores que l.6 Este epitafio sirve para precisar la idea de la administracin y lo
que se debe esperar del buen administrador de los asuntos de inters pblico.
El buen administrador no lo es solamente porque sea el ms instruido sino porque es capaz
de coordinar y darle por ende, una direccionalidad especfica, una razn de ser, a la combinacin
ptima de los recursos tcnicos de que dispone y a las habilidades de quienes responden ante l. Es
evidente, que los desafos del mundo en que vivimos exigen una cada vez mayor especializacin de
los recursos humanos. Sin embargo, ello no implica que el administrador o el ejecutivo pblico,
tenga que saber ms o tanto como cada especialista.
Es evidente que para lograr eficiencia hay que saber dirigir pero en esencia dirigir es saber
coordinar, es lograr la ptima combinacin de los recursos para alcanzar los objetivos y resultados
que derivan de la misin encomendada a la organizacin. De all que, una de las funciones bsicas
de la planificacin operativa, sea justamente la coordinacin, la cual est estrechamente
relacionada con sus otras dos, que son definir el punto de partida, identificando las fortalezas y
debilidades; y el punto de llegada que no es solamente el cumplimiento de la razn de inters
pblico que les dio su partida de nacimiento sino tambin el incremento del capital social de la
institucin , para merecer la confianza y el reconocimiento de sus stakeholders.
El norte de todo sistema de administracin debe ser el logro de la mxima eficiencia para los
stakeholders, en todas las dimensiones de la persona humana: como ciudadano que eligi a los
gobernantes y exige resultados; como consumidor que debe satisfacer sus necesidades individuales
y, como contribuyente, que se despoja de sus recursos financieros individuales o de sus
organizaciones, al pagar impuestos, para financiar la provisin de bienes y servicios pblicos y por
tanto, tiene el derecho de exigir que sean bien asignados, bien utilizados y que le produzcan un
beneficio concreto a la sociedad.

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Citado por Peter Drucker en The effective excecutive, pgina 74. Editorial Harper & Row, Nueva York, 1966.

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Recuadro 4

BUENA ADMINISTRACIN Y BUEN ADMINISTRADOR

Un buen sistema de administracin debe tener las siguientes caractersticas:

No debe ser especulativo, su fundamento debe estar explcito y los resultados esperados
deben estar claramente definidos antes de entrar en operacin.
No debe complicar la funcin del director. Su objeto es simplificar las tareas inherentes a las
razones de inters pblico que le han dado origen.
No debe exagerar el nivel de informacin requerido para la toma de decisiones, ni recargarlas
de procedimientos.
No debe dejarse dominar por recetas que deben aplicarse automticamente.
No debe requerir de constantes autorizaciones y consultas para realizar cada operacin.
No debe dispersar las funciones de control. Slo unos pocos funcionarios deben aplicar las
dosis necesarias.
No debe confundir control con represin y no debe generar temor en los dirigidos. El control
debe entenderse como una forma de aprendizaje que contribuye al desarrollo humano de los
funcionarios.
No debe afectar la iniciativa sino estimular el autocontrol y la eficiencia de los funcionarios.
El buen administrador es aquel que cumple las siguientes condiciones:
No tiene una personalidad rgida, exactamente definible, es adaptativo, creativo y tolerante.
No es autosuficiente, por tanto no es capaz de hacer por si slo todo el trabajo.
Es capaz de identificar las mejores habilidades de sus dirigidos y de utilizarlas
individualmente y de combinarlas para lograr la mayor eficiencia.
Es juzgado por lo que hacen sus dirigidos.
No es el que slo observa lo que est sucediendo; es el que se la juega, toma decisiones
para que sucedan cosas.
Es el que aporta ideas, empuje, liderazgo.
Es el que nunca est conforme con los resultados pero valora y reconoce lo que se ha
alcanzado.
Es el que siempre quiere ms pero sabe hasta cunto pueden dar sus dirigidos.
Es el que sabe interpretar lo que pas en el pasado; extrae lecciones; las sistematiza y las
transmite a sus funcionarios.
Es el que entiende que ejecutar es construir futuro

Fuente: Elaborado por el autor

La administracin pblica tiene nuevos desafos en un mundo global que se construye en

base a sociedades de la informacin, del conocimiento y de la innovacin. Requiere por tanto, un
nuevo tipo de gestin.7 El Estado debe ser un facilitador, no es solamente el que impone las reglas
de juego, el que aplica medidas coercitivas. Su funcin es generar valor agregado en los
individuos (desarrollo humano) y en sus organizaciones (capacidad de emprendimiento y de
innovacin). Su gran responsabilidad es que el capital social se reproduzca constantemente.
Todo ello requiere de planificacin estratgica y de planificacin operativa, sobre la base de
un esquema de gestin por objetivos y resultados.
La administracin pblica moderna es polivalente, multidimensional. Supone que la
existencia o adecuacin de un estilo particular de gestin, depende siempre de las relaciones
recprocas entre varios factores, que incluyen los geogrficos, culturales, polticos, econmicos,
sociales y tecnolgicos. La conducta del administrador, su capacidad y eficiencia, es slo uno ms
7

Para que el administrador pueda entender la situacin debe tener una amplia comprensin de la condicin humana en el mundo de
hoy.

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Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos

de los factores aunque es verdad que el liderazgo es muy importante. El liderazgo es una relacin
ms bien que una funcin, unifica a un jefe simblico con sus seguidores. El nuevo lder no slo
adopta decisiones sino que maneja un aparato que las toma
Lo complejo de la gestin pblica contempornea es que vive en un cambio constante, en
una angustiante y permanente volatilidad de muchos factores endgenos y exgenos que no puede
controlar. De all, la importancia de lo que se ha dado en llamar la planificacin situacional. Se
trata de entender siempre las planificaciones estratgica y operativa en un mundo cambiante.
Cambian tambin por eso, las habilidades, los instrumentos y los procedimientos que determinan
los niveles de eficiencia que exigen los stakeholders.
El sueo del buen gobierno puede convertirse en realidad, si es que se valora las
planificaciones estratgica y operativa; si se fijan objetivos y metas posibles; si se gerencia el
inters pblico por objetivos y resultados; si siempre se busca ms pero utilizando bien lo que se
tiene; y si se manejan bien las bonanzas para tener capacidad de respuesta frente a las crisis.
Un buen gobierno es aquel que logra que sus funcionarios piensen en grande las ms
pequeas funciones. Se necesita urgentemente de un sistema de administracin que estimule ese
comportamiento. Los funcionarios deben tener un compromiso personal con las razones de inters
pblico que justifican las instituciones en que trabajan. Si esto no ocurre surge el terrible virus del
liderazgo burocrtico que es el ocaso de la innovacin. Sin embargo, es muy difcil para un director
pblico, a veces, asumir riesgos ya que no se respeta la carrera profesional. Empero, tambin es
cierto, que el sistema de valores gira alrededor de la preservacin del statu quo, especialmente el
suyo propio.
Organizacin, planificacin y control constituyen la mdula de la eficiencia administrativa.
El sueo se puede convertir en realidad si las autoridades polticas y los funcionarios pblicos
tienen una gran opinin sobre su funcin y sus resultados. Pero no basta eso, lo importante es que
sus stakeholderslo reconozcan y lo sientan como un triunfo propio.

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