Roger BONNARD - Les Actes Constitutionnels de 1940

LES
ACTES CONSTITUTIONNELS
DE
1940
PAR
Roger BONNRD
FACULT DE DROIT
L'UNIVERSIT DE BORDEAUX
DOYEN DE LA
DE
LIBRAIRIE GENERALE DE
DROIT ET DE
Ancienne Librairie Cheralier-Mareieq et
R. PICHON ET R.
20,
rue
JURISPRUDENCE
C'*et ancienne Librairie F. Piahon runie
DURAND-AUZIAS
Soufflot
1942
PARIS (V)
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*!**? :
INTRODUCTION
constitutionnels de 1940 ont tabli en France un

rgime politique pour remplacer le rgime de 1875
renvers en juin 1940 par la Rvolution Nationale. Le change
ment a t considrable. A la dmocratie parlementaire a t
substitu un rgime autoritaire. Cependant les actes de 1940
ne contiennent pas la constitution dfinitive, Ils tablissent
Les actes
nouveau
organisation constitutionnelle provisoire destine tre

remplace un jour par une constitution dfinitive, dont d'ail
leurs l'laboration a dj t commence.
Malgr ce caractre provisoire, il a un intrt actuel tu
dier ce rgime constitutionnel de 1940.
D'abord ce rgime forme un tout cohrent. On peut parler
une
de la
Constitution de 1940
En outre, ce
devoir durer
rgime n'est pas prs de disparatre ; il semble

longtemps, il durera au moins aussi
encore assez
que la guerre.
part, il est probable qu'il ne disparatra pas com
pltement en entier. Il est vraisemblable que ses principes au
moins se retrouveront dans le rgime dfinitif. En effet, il a
t dans la pense des auteurs des actes constitutionnels de
longtemps
D'autre
1940 d'tablir
non
pas un
rgime exceptionnel, anormal et
rapport avec le rgime dfinitif, mais au contraire un rgi

me qui serait le prlude du rgime dfinitif et mme comme son
bauche. Ils ont entendu que les principes de ce rgime pro
visoire devraient tre repris par le rgime dfinitif, que notam
ment le principe autoritaire du rgime provisoire resterait
la base du rgime dfinitif, sauf recevoir de nouveaux am
nagements. D'ailleurs, le projet de constitution dfinitive sem
sans
ble avoir t orient dans

R.
Bonnard
ce sens.
ROGER
BONNARD
Ainsi, la Rvolution Nationale n'a pas procd comme la

plupart des autres rvolutions qui, en attendant la constitu
tion dfinitive, ont substitu au rgime renvers un rgime
exceptionnel et anormal ne devant avoir rien de commun avec
le rgime dfinitif. Au contraire, ds l'laboration du rgime
provisoire, la Rvolution Nationale s'est mise la construction
du nouvel ordre politique, sauf n'en raliser immdiatement
que quelques lments. Ds ce rgime provisoire, elle a
voulu donner satisfaction au besoin profond du pays d'une
reconstruction politique suivant un ordre nouveau. La situa
tion prsente offre du point de vue constitutionnel, une cer
taine analogie avec la situation qui a exist entre 1871 et 1875.
Le rgime provisoire tabli en 1871 s'inspirait des principes
de la dmocratie parlementaire qu'on voulait tablir et qui
fut effectivement tablie par les lois constitutionnelles de
1875. Ainsi, de mme les actes constitutionnels de 1940 sont
l'bauche de ce rgime autoritaire qui devra tre tabli par la
constitution dfinitive. D'ailleurs qu'on le veuille ou non, il
en sera
ainsi.
Certains croient
ou
affectent de croire que
le rgime auto
qu'un accident d aux circonstances,

elles et qu'ainsi, avec le retour
l'ordre normal, on reviendra la dmocratie parlementaire.
C'est l se faire de pures illusions et prendre par trop des
dsirs pour la ralit.
D'abord, le rgime politique de 1875 ne peut pas revivre.
Quand un rgime politique tombe accabl sous le poids de
tant de fautes impardonnables et charg de la responsabilit
d'un dsastre sans nom, comme il en a t de notre dmocratie
parlementaire, il ne peut pas se relever d'un tel effondre
ment, car il apparat comme entach de vices irrmdiables.
Ce ne sont pas seulement les hommes qui se trouvent tre car
ts; ce sont aussi les institutions qui sont dfinitivement
ritaire
actuel
n'est
qu'il disparatra
avec
condamnes et abolies.
Dans l'atroce douleur et l'affreuse
humiliation de la dchance nationale, un
peuple ragit irr
rgime qui l'a ainsi conduit au malheur.

En outre, la situation actuelle de la France carte pour
longtemps le rgime dmocratique et impose le rgime autosistiblement contre le
LES ACTES CONSTITUTIONNELS DE
Quoiqu'il arrive et quelle
ritaire.
que
1940
soit l'issue des vne
ments, nous vivrons encore de longues annes
d'une vie dan
Or, un peuple qui vit ainsi dans le danger et pour

pouvoir parer ce danger, les gouvernants de ce peuple doi
vent pouvoir lui imposer des charges et des sacrifices. La
dmocratie, par sa nature mme, n'est pas capable de gouver
ner dans ce sens. Elle ne peut pratiquer qu'une politique lib
gereuse.
rale de laisser-faire. La dmocratie est le luxe des pays pros
pres, indpendants et dont la scurit n'est pas menace.

En rsum, parce que les actes constitutionnels de 1940 for
ment une vraie constitution, parce que ce rgime constitu
tionnel est appel durer, parce que sa base autoritaire sera
conserve mme dans le rgime dfinitif; il y a intrt et
utilit l'tudier pour le connatre en lui-mme, pour se rendre
compte de l'importante rupture politique qu'il a consacre
et enfin pour se prparer l'tude de la constitution dfini
tive.
rgime autoritaire tabli la suite de la Rvolution

1940, deux points doivent retenir particulire
ment l'attention : le fondement de la lgitimit du pouvoir
tabli et l'amnagement de ce pouvoir en considration de la
Sur
ce
Nationale de
bureaucratie.
lgitimit d'un pouvoir est conditionne par son origine

a t tabli. C'est le problme du pouvoir
constituant qui est en cause. Il sera examin en premier lieu.
Mais la lgitimit d'un pouvoir est surtout conditionne par
l'idologie sur laquelle elle se fonde et qui est constitue par
les raisons qui justifient ce pouvoir et condamne les autres.
Cette idologie doit tre dgage et rpandue pour que l'opi
nion en prenne conscience et arrive ainsi acqurir la con
viction profonde de la lgitimit du pouvoir tabli. En trans
formant la forme de l'Etat, la Rvolution Nationale a prci
sment mis en cause la question de la lgitimit du pouvoir.
l'ancienne conviction de la lgitimit du pouvoir dmocra
tique si profondment ancre dans les esprits devra tre
substitue la conviction de la lgitimit du pouvoir autori
taire. Il appartient aux thoriciens de travailler ce rsultat.
L'autre point envisager dans un rgime autoritaire est le
La
et la manire dont il
ROGER BONNARD
domination de
que peut lui faire courir la

sa
bureaucratie. C'est pour le rgime une question de vie ou
mort d'carter cette domination bureaucratique. Il est d'ail
grand danger
de
possible d'y arriver. Le moyen est de placer auprs du

suprieur et des chefs secondaires des conseils composs
de particuliers qualifis qui indiqueront au chef les besoins des
individus satisfaire. C'est le systme du chef en ses con
seils dont l'organisation et le dveloppement s'imposent im
prieusement mme ds maintenant dans cette priode tran
leurs
chef
sitoire.
Chapitre premier
LA
RVOLUTION NATIONALE
ET LE
POUVOIR
CONSTITUANT
question liminaire qui se pose avant l'examen des dis

positions de notre nouveau rgime politique est celle de savoir
comment ce rgime a pris naissance et comment il a t tabli.
Une rvolution politique s'est produite : la Rvolution Na
tionale. Comment s'est-elle effectue? Des dispositions cons
titutionnelles ont t tablies. Par qui et comment ont-elles
t dictes? Ce sont l des questions essentielles. Souvent,
faute de les avoir lucides ou au cas de rponse insuffisante,
les dbuts des rgimes politiques sont rendus pnibles par les
contestations dont ainsi leur lgitimit se trouve tre l'objet.
C'est pour ces raisons qu'il convient d'examiner tout d'a
bord la Rvolution Nationale de 1940, l'laboration des actes
constitutionnels de 1940 et l'exercice cette occasion du
pouvoir constituant. Notre rgime politique, on le verra, n'a
rien perdre et, au contraire, tout gagner cet examen de
lgitimit. Il ne peut pas lui tre oppos un dfaut de lgiti
mit quant son origine.
Mais, pour faciliter cette tude et pouvoir la pousser plus
fond, il faut prsenter d'abord un aperu gnral des don
nes thoriques relatives au problme du pouvoir constituant.
La
Section I.
La thorie du
pouvoir constituant.
La constitution de l'Etat, au sens large du mot, est l'en

semble des dispositions, coutumires ou crites, qui prvoient
ROGER
BONNARD
l'organisation et le fonctionnement des institutions et des

organes de l'Etat. L'expression saisit ainsi toute la lgislation
de l'Etat.
gnralement le mot constitution est pris dans un sens

plus restreint. Il ne dsigne qu'une partie de la lgislation
tatique : celle qui est relative aux dispositions concernant la
forme de l'Etat et l'organisation de ses organes suprieurs; le
reste de la lgislation tatique est constitu par les lois organi
ques qui compltent la constitution, les lois administratives
et les lois judiciaires qui organisent, les unes, l'administration
et, les autres, les tribunaux judiciaires.
Ce sens restreint du mot constitution vient de ce que, dans
les droits publics modernes, pour formuler la rglementation
de la forme et des organes suprieurs de l'Etat, il a t tabli
un procd lgislatif spcial distinct du procd lgislatif ordi
naire qui a reu le nom de pouvoir constituant et qui a t
impos au pouvoir lgislatif ordinaire comme lui tant sup
rieur. Le mot constitution a t rserv la lgislation faite
par ce pouvoir constituant.
Le but de l'institution d'un tel pouvoir constituant a t de
freiner les changements constitutionnels en les rendant plus
difficiles, parce qu'on a voulu assurer la constitution une
stabilit qu'on jugeait ncessaire au fonctionnement rgulier
et paisible de l'Etat. Par ailleurs, on a eu en vue de venir limi
ter le lgislateur ordinaire dans le domaine de sa propre fonc
Mais
tion.
La distinction des deux
pouvoirs constituant et lgislatif
t ralise par une sparation qui est tantt organique (les

deux pouvoirs sont confis des organes diffrents), tantt
(les deux pouvoirs sont exercs par le mme organe,

des procdures diffrentes).
Enfin un pouvoir constituant peut se trouver organis par
la constitution prcisment pour la reviser : c'est le pouvoir
constituant dit institu . Seulement il arrive aussi qu'un
pouvoir constituant doive intervenir pour faire une constitu
tion alors qu'il n'y a pas de pouvoir constituant institu parce
qu'il n'y a pas ou qu'il n'y a plus de constitution en vigueur.
formelle
mais
Ce
avec
qui
se
produit
au
moment de la cration d'un nouvel Etat
LES ACTES
ou
CONSTITUTIONNELS DE
aprs une rvolution qui a renvers
1940
la constitution exis
pouvoir constituant est dit alors originaire .

Il convient d'examiner sparment ces deux pouvoirs cons
tituants institu et originaire parce qu'ils diffrent par leur
tante. Ce
organisation.
Ainsi, en rsum, le problme du pouvoir constituant con
siste se demander d'abord comment ce pouvoir va tre
form, c'est--dire par qui sera tablie ou revise la constitu
tion. Va-t-on laisser le pouvoir constituant au lgislateur ordi
naire ou bien le dfrer un lgislateur spcial en vue de frei
ner les changements constitutionnels pour assurer la stabilit
constitutionnelle ? On a ainsi les constitutions dites rigides ,
nature et leur
par opposition aux constitutions dites souples .

En outre, s'il y a un lgislateur spcial, il s'agit
comment il
va
tre
de savoir
organis. Deux points de vue sont en
premier est celui du degr de rigidit de la consti

ou renforcer cette rigidit et pour
cela organiser une revision facile ou difficile de la constitution
de faon obtenir moins ou plus de stabilit pour la consti
tution. L'autre point concerne le contenu de la constitution.
Normalement, on doit y comprendre ce qui est destin
durer, le reste tant rgl par la loi ordinaire. Mais que doiton
prendre dans l'organisation de l'Etat comme devant
bnficier de cette permanence. C'est la question du choix
cause.
Le
tution. Faut-il attnuer
des matires constitutionnelles.
I.
Le pouvoir constituant
originaire.
pouvoir constituant est originaire lorsque son titulaire le

possde en dehors de toute attribution constitutionnelle, spon
tanment, automatiquement, cause d'une certaine qualit
qu'il possde ou d'une certaine situation dans laquelle il se
Le
trouve.
premire question rsoudre sur le pouvoir constituant

originaire est de savoir si, pris en lui-mme, abstraction faite
de son titulaire, ce pouvoir spontan et sans base lgale peut
produire un effet de droit et par suite si la nouvelle constiLa
ROGER
tution
BONNARD
rglementation d'ordre juridique. Il s'agit de

juridicit de l'uvre du pouvoir constituant originaire.
En second lieu, il faudra rechercher qui peut et doit tre
titulaire du pouvoir constituant originaire et si ce titulaire
est un titulaire de droit et de fait et si, tant titulaire de fait,
il peut cependant produire des effets de droit.
Ainsi tout tourne autour de la juridicit du pouvoir consti
tuant originaire : ce pouvoir peut-il tre juridique; et s'il
peut tre juridique, quelles conditions le sera-t-il?
sera une
la
A. La
du
juridicit de l'uvre constitutionnelle

pouvoir constituant originaire.
En dehors du
cas
de cration d'un nouvel
Etat, c'est
au
d'une rvolution
politique que le pouvoir constituant

originaire est appel intervenir. Car une rvolution compor
tant, d'une part, la destruction d'un rgime politique et impli
quant, d'autre part, la construction d'un nouveau rgime, il y
a lieu intervention d'un pouvoir constituant. Or ce pouvoir
ne peut tre qu'originaire, il ne peut pas tre institu, puisqu'aprs une rvolution, il ne peut plus y avoir de consti
tution existante. Il s'agit de savoir si l'uvre constituante
ainsi accomplie a le caractre juridique, si elle produit du
droit. C'est ainsi qu'on est amen l'examen de la thorie
juridique des rvolutions politiques.
La juridicit de la constitution faite pour un Etat nouvel
lement cr s'tablit par les mmes principes que ceux qui
vont tre dgags pour le cas de rvolution. Il, n'y a donc pas
lieu d'en faire une tude spciale.
cours
juridique des rvolutions politiques1. On

rvolution politique un changement brusque,
rapide et de porte tendue dans les institutions politiques
La
thorie
entend
par
d'un pays.
A la rvolution
s'oppose l'volution politique qui consiste
1. Cf. Martin, La porte juridique des rvolutions en droit public interne

(thse Montpellier, 1938).
LES ACTES
dans des
CONSTITUTIONNELS DE
changements lents et insensibles,
1940
fragments et par
tapes successives. Au contraire, la soudainet, la rapidit, la

simultanit et l'ampleur sont les caractristiques de la rvo
lution.
De la
la rvolution sociale
transformation de l'tat social et de son ordon
Mais, gnralement, pour pouvoir se raliser, la
rvolution politique se distingue
qui vise la
nancement.
rvolution sociale doit tre
prcde d'une rvolution poli
tique. Ainsi la thorie marxiste de la rvolution prvoit

d'abord une rvolution politique pour rendre possible la
rvolution sociale qui est l'objet essentiel de la rvolution
marxiste.
Les rvolutions sont
souvent violentes et illgales,
il
dire ralises par la violence et l'illgalit. Mais

y
des rvolutions paisibles et lgales, c'est--dire faites
calme et
en
vertu des constitutions
aussi
dans le
existantes2. Dans ces
lgales, c'est le pouvoir constituant institu

pour dtruire et reconstruire. Ainsi, la juridicit
rvolutions
intervient
c'est--
qui
des
destruction et de recons
contestable puisque ces oprations sont
oprations constitutionnelles de
truction n'est pas
plupart des rvolutions sont illgales. Mais ce serait une erreur de penser
l'illgalit est de l'essence de la rvolution et que toute rvolution est ill
gale. En ralit, une rvolution peut tre lgale et, en fait, il y a des rvolutions
lgales. Gomment se fait-il qu'il y ait ainsi ces deux sortes de rvolutions?
Le caractre lgal ou illgal de la rvolution est conditionn par le caractre
du changement politique opr, suivant qu'il s'agit d'une rvolution autoritaire
ou dmocratique. La rvolution peut tre lgale quand elle est autoritaire; elle
ne peut qu'tre illgale quand elle est dmocratique.
A la base des rvolutions, il y a, non pour les lgitimer, mais pour les rendre
efficientes, un certain tat de la masse des consciences individuelles qui estiment
que l'ordre politique existant doit tre dtruit et remplac par un autre. Or,
dans les rvolutions autoritaires, celles qui comportent transformation du rgime
dmocratique en rgime autoritaire, les masses acceptent souvent ce changement
parce qu'elles sentent que le rgime dmocratique ne peut plus fonctionner et
doit tre remplac par un rgime autoritaire. Cela se produit souvent sous l'in
fluence de l'instinct de conservation des socits qui ragit en prsence des
dsordres causs par la dmocratie. Alors il arrive que, sous l'influence active
ou tacite des masses, les institutions dmocratiques, notamment les chambres
lues, se mettent en mouvement pour faire la rvolution dans le sens autori
taire, s'immolant ainsi et'es-mmes. On a donc une rvolution lgale.
Au contraire, la rvolution dmocratique est presque forcment illgale
parce que les masses qui veulent le remplacement du rgime autoritaire par le
rgime dmocratique se heurtent aux organes du rgime autoritaire existant
qui ne veulent pas cder leur pouvoir. D'o la ncessit d'une action illgale
pour oprer le changement.
2. La
que
10
ROGER
BONNARD
faites conformment la constitution existante. Ce sont
seu
lement les rvolutions
illgales qui amnent l'intervention du

pouvoir constituant originaire et dans lesquelles la juridicit
des oprations peut tre mise en question.
Dans une rvolution illgale, la destruction peut rsulter [
soit d'une meute populaire, qui dtruit le rgime politique
en le mettant en entier ou pour un de ses organes dans l'impos
sibilit dfinitive de fonctionner; soit encore d'un coup
d'Etat, c'est--dire d'une action illgale de destruction d'un
des pouvoirs institus contre un autre qui entrane le renver
sement de la constitution.
Quant la reconstruction, puisqu'il n'y a plus de consti

tution, elle ne peut maner que d'un organe sans habilitation
constitutionnelle, soit d'un pouvoir constituant originaire.
Dans ces conditions, il s'agit de savoir si ces deux oprations
peuvent tre d'ordre juridique, si elles peuvent produire effet
de droit, si elles constituent des actes juridiques produisant
des situations juridiques ou seulement si elles sont des opra
tions de fait n'entranant que des situations de fait.
La solution de la question dpend de la conception du droit.
Suivant qu'on admet le principe du positivisme juridique ou
la doctrine du droit naturel, les oprations d'une rvolution
illgale seront de simples faits ou des actes juridiques pro
duisant effet de droit.
1 Avec le positivisme juridique qui prtend que le droit
est cr par l'Etat et n'existe que dans la loi positive, les
actes de destruction et de reconstruction d'une rvolution
illgale ne sont que de purs faits sans caractre juridique. Le

pouvoir constituant originaire ne peut pas produire du droit.
En effet, comme le droit n'existe que par et dans la loi posi
tive, comme la loi positive ne peut tre l'uvre que des
organes institus par la constitution, les actes d'une rvolu
tion illgale et ceux d'un pouvoir constituant originaire tant
faits en dehors de toute constitution ne peuvent pas avoir
valeur juridique parce qu'ils ne comportent pas mission de
loi positive. En d'autres termes, le droit ne peut maner que
d'organes tatiques, c'est--dire tablis et habilits par la
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
constitution. Or, dans une rvolution illgale, il ne

avoir d'organes tatiques. Donc une rvolution
11
peut pas y
illgale ne
peut pas produire du droit3.

Ainsi le positivisme juridique refuse toute valeur juridique
l'uvre des rvolutions illgales : celles-ci n'aboutiraient
qu' des actes matriels et des situations de fait. Cela est
parfaitement logique avec les principes du systme. Mais il est
tellement inadmissible et contraire aux faits de refuser toute
juridicit aux rvolutions illgales, que

autres
arguments, condamnation du
cela implique entre
positivisme juridique.
droit naturel qui considre que le droit

antrieur et extrieur l'Etat, qu'il est donn par la
nature des choses, qu'il n'est pas cr par l'Etat, mais seu
lement constat et formul par lui dans la loi positive, permet
2 La doctrine du
est
rvolution illgale peu

des effets de droit.
En partant de l'ide de droit naturel, ce caractre juridique
pourra appartenir ces oprations lorsque, d'une part,
que les oprations d'une

vent tre d'ordre juridique et produire
d'expliquer
l'ancienne constitution ne
correspondra plus ce qu'exige

communaut nationale comme
l'ordonnancement vital de la
rgles d'organisation de l'Etat et lorsque, d'autre part, une

nouvelle constitution comporte
cette organisation d'Etat
la nation, parce qu'alors,

constitution n'a plus de
tandis qu'au contraire la nouvelle constitu
par l'ordonnancement vital de

dans le premier cas, la prcdente
exige
valeur
juridique,
possde cette valeur juridique.
Ces points de vue procdent d'une certaine forme du droit
naturel et de la manire dont le droit naturel serait donn
tion
de l'Etat4.
rapports qu'elle implique
puissent subsister, il existe ncessairement un ensemble de
rgles qui viennent fixer obligatoirement la conduite active et
par la nature des choses en dehors

Dans toute socit, pour que les
a t notamment soutenue par Carr de Malberg, Thorie

l'Etal, II, p. 495, n 444. Au nom du positivisme juridique, il refuse aussi
juridicit la premire constitution d'un Etat nouvellement cr (id., p.
n 442).
4. Sur cette conception du droit naturel, cf. Dugut, Droit consiil., 3*
h p. 81 et s.
3. Cette thse
de
toute
490,
dit.;
12
ROGER
BONNARD
'"8
passive des individus. Ce sont les rgles sociales. Elles consti
tuent l'ordonnancement vital de la socit qui permet la
socit de natre et de vivre.

Parmi
rgles, certaines ont le caractre juridique. Elles

rgles de droit parce que la sanction de leur violation
est ou doit tre socialement organise et assure par la
contrainte matrielle. Ces rgles forment ce qu'on appelle le
ces
sont des
droit naturel.
Mais il faut que ce
droit naturel devienne une ralit effi

ciente, c'est--dire qu'il soit connu des individus qu'il doit
rgir et qu'il vienne dterminer leur conduite. Il en sera ainsi
lorsque les rgles du droit naturel auront pntr dans les
consciences individuelles, lorsque la masse des consciences
individuelles les concevront comme rgles de droit, c'est-dire comme rgles sociales devant tre sanctionnes par
la
contrainte matrielle.
Ainsi la juridicit des
rgles de droit n'est pas cre par les

individuelles, car elle leur prexiste : elle est
seulement constate et reconnue par elles. L'adhsion des
consciences individuelles ne fait que dterminer l'efficience
des rgles de droit. Cet tat des consciences, l'gard des
rgles de droit, peut s'tre form spontanment dans la
masse. Mais, le
plus souvent, il est provoqu par l'action de
propagande de certains individus. C'est d'ailleurs un des rles
principaux des lites de former la conscience juridique des
consciences
collectivits.
Enfin, le droit naturel, devenu efficient par l'adhsion des

individuelles, est constat et formul par le lgis
lateur. Il devient ainsi le droit positif.
Avec cette conception du droit naturel, voici comment les
oprations des rvolutions illgales peuvent avoir le caractre
juridique et produire des effets de droit.
Vu les changements dans la situation politique et sociale
des nations et, par ailleurs, les dformations invitables des
rgimes politiques, il peut arriver qu'une constitution cesse
d'tre l'exact ordonnancement vital de la nation, parce
qu'elle ne correspond plus aux ncessits de l'existence
nationale. La constitution perd ainsi sa valeur juridique; elle
cesse d'tre du droit; elle n'est donc
plus juridiquement obliconsciences
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
gatoire. Ainsi sa suppression
1940
13
n'est pas une violation du droit :
contraire elle est un acte conforme au droit.

Par ailleurs, vu le nouvel tat politique et social qui s'est
tabli dans la nation, il existe ncessairement une nouvelle
constitution qui correspond aux exigences actuelles de l'exis
tence nationale et forme ainsi l'ordonnancement vital de la
nation. C'est cette nouvelle constitution qui a valeur juridique
au
qui constitue le droit constitutionnel existant. Ce nouvel

constitutionnel devient efficient lorsque la masse
des consciences individuelles, spontanment ou sous l'influence
de quelques individus, le reconnat et y adhre.
Alors dans ces conditions, les oprations de destruction et
de reconstruction de la rvolution illgale ont un caractre
juridique et sont conformes au droit puisqu'il s'agit de faire
disparatre des institutions devenues contraires au droit et
de faire surgir celles qui se trouvent tre actuellement con
et
tat du droit
formes
au
droit.
Ainsi donc
cela seul
avec
cette conception du
droit qui existe par
qu'il est l'ordonnancement vital de
la socit assorti
sanctions, qui devient efficient par l'adhsion de la masse

des consciences individuelles, les rvolutions peuvent produire
du droit constitutionnel en dehors de toute lgalit constitu
tionnelle ou ordinaire lorsqu'elles laborent une constitution
conforme l'ordonnancement vital de.la communaut politi
de
que
rsultant des ncessits de l'existence
nationale5.
5. La thorie de la continuit de VEtal. Une rvolution peut

dtruire un rgime politique qui ne correspond plus
de la socit politique. Mais la question s'est pose de savoir
juridiquement
l'ordonnancement vital
jusqu'o peut aller
cette destruction de l'ordre politique, si elle peut tre totale ou au contraire
si quelque chose ne doit pas tre ncessairement maintenu. Cela met en cause
l'ide de continuit de l'Etat.
Cette ide consiste en ceci. Malgr les changements dans les institutions
l'Etat et les changements de personnes, malgr une transformation
.
de
complte de
l'organisation de l'Etat, l'Etat survivrait sans interruption, sans mme de nbvation, restant toujours identique lui-mme. La consquence serait que les actes
juridiques et leurs effets de droit produits par l'Etat survivraient tout chan
gement constitutionnel. Sauf la constitution que la rvolution fait disparatre
radicalement, tout l'appareil des lois ordinaires, des jugements des tribunaux,
l'administration subsisteraient en toute valeur juridique, ainsi

situations juridiques et obligations qui en sont issues. Tel est le
principe de la continuit de l'Etat et ses consquences.
On explique ordinairement ce principe en disant que la continuit des actes
et des actes de
que toutes les
de l'Etat
s'explique par la continuit de leur auteur; car l'Etat
est une personne
14
ROGER
BONNARD
C'est par les mmes raisons que s'explique la juridicit de

la constitution d'un Etat nouvellement cr. La constitution
de cet Etat
aura
tutionnel dans la
valeur
juridique et formera du droit consti
mesure
o elle contiendra rellement l'or
donnancement vital du nouvel Etat.
B, Le titulaire du
pouvoir constituant originaire.
Aprs avoir examin le pouvoir constituant originaire en

spcialement dans sa juridicit, il faut mainte
nant l'envisager quant son titulaire et rechercher qui peut
et doit tre ce titulaire, voir, en outre, si ce titulaire est titu
laire de droit et si, n'tant que titulaire de fait, il produit
cependant des effets de droit, soit du droit constitutionnel
bref, savoir si le pouvoir constituant originaire peut tre un
pouvoir de droit, quelles conditions il sera pouvoir de droit.
lui-mme et
une premire solution, dfaut de pouvoir consti

institu, le pouvoir constituant originaire appartien
drait au peuple et ne pourrait appartenir qu' lui. Il doit en
a) Dans
tuant
tre ainsi mme si le
peuple ne dtient pas le pouvoir politi

c'est--dire le pouvoir de gouverner la nation. Par con
squent, non seulement en dmocratie, mais aussi dans toute
autre forme d'Etat, le peuple est le seul dtenteur possible
du pouvoir constituant lorsque, par ailleurs, il n'y a pas de
pouvoir constituant institu. Il exerce le pouvoir constituant
par les procds directs ou semi-directs et, notamment, par le
que,
rfrendum.
Cette solution est fonde
l'Etat. Le contrat social
la
conception contractuelle de
qui, sinon en fait, au moins logiquesur
juridique qui est de dure indtermine. L'explication n'est pas trs concluante,
parce que prcisment il s'agit d'tablir comment, malgr les changements de
personnes et la transformation totale de son organisation, la personne Etat
subsiste sans interruption.
La vritable explication consiste en ceci. (Dans ce sens, Duguit, L'Etal,
t. I, p. 350.) La continuit des actes juridiques de l'Etat et de ses obligations
rsulte de la permanence des buts en vue desquels les actes ont t accomplis
et les obligations cres, car ces buts sont permanents malgr les changements
oprs dans l'Etat; cela l'exception des dettes de rgime parce qu'elles
correspondent par dfinition des buts autres que ceux du nouveau rgime
politique.
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
15
ment, est l'origine de la socit politique, a cr l'Etat, fix
principes d'organisation et ainsi tabli sa constitution

rgles essentielles. Ainsi le peuple est titulaire du
pouvoir constituant titre d'auteur du contrat social. C'est
ses
dans ses
un
titulaire de droit. La nouvelle constitution d'un Etat
se
prsente donc comme une rvision du contrat social. Alors,

si aucun pouvoir constituant institu n'a exist ou n'existe plus,
parce qu'il n'y a pas ou qu'il n'y a plus de constitution, le
pouvoir constituant reviendra en droit son titulaire origi
naire qui est le peuple. Voil comment, dfaut d'un pouvoir
constituant institu, le peuple, titulaire originaire de droit du
pouvoir constituant, reprend toujours l'exercice de ce pou
voir.
C'est
principe qui avait t affirm par la Convention

septembre 1792 qui portait :
La Convention nationale dclare
qu'il ne peut y avoir de
constitution que celle qui est accepte par le peuple.
ce
nationale dans le dcret du 21
b) Dans une deuxime solution, il y aurait confusion

organique du pouvoir constituant originaire et du pouvoir
politique originaire. Le pouvoir politique, c'est--dire le
pouvoir de gouverner la nation, possde toujours, dfaut de
titulaire institu par la constitution, un titulaire originaire
parce que l'existence du pouvoir politique est une ncessit
et que ce pouvoir a forcment un titulaire. Ainsi ce titulaire
originaire du pouvoir politique doit tre considr comme
titulaire de droit de ce pouvoir. Or ce serait ce titulaire du
pouvoir politique qui serait en mme temps, titre originaire,
le titulaire du pouvoir constituant.
Il doit en tre ainsi, dit-on, parce que le pouvoir d'autoorganisation serait inhrent au pouvoir politique. Une des
caractristiques du pouvoir politique serait le pouvoir de
s'organiser lui-mme. Ce pouvoir constituant serait donc un
pouvoir de droit comme tant li un autre pouvoir de droit.
C'est ainsi qu'on interprte le fait du roi Louis XVIII,
faisant lui-mme la Charte de 1814. Il aurait exerc le pou
voir constituant titre originaire, parce qu'il possdait dj
le pouvoir
politique titre originaire.
16
ROGER
BONNARD
c) Enfin, dans une troisime solution, le pouvoir constituant

pourrait appartenir au gouvernement de fait qui s'est tabli
spontanment la chute du rgime politique renvers par la
rvolution. Ici on se trouve en prsence d'un titulaire de fait
du pouvoir constituant qui, cependant, ralise des effets de
droit, qui, en faisant la constitution, labore du droit consti
tutionnel. Tout cela rsulte de la nature mme du gouverne
ment de fait.
Ces
gouvernements de fait qui s'tablissent spontanment
le rgime politique ren

quoique illgaux, sont
lgitimes. Ils sont illgaux par leur origine puisqu'ils se sont
constitus en dehors de toute lgalit constitutionnelle ou
ordinaire. Mais ils sont lgitimes quant leur activit; et
ainsi, bien qu'tant pouvoir de fait, ils peuvent produire des
effets de droit. Ils sont ainsi lgitimes parce que, comme il y a
ncessit et urgence ce que la nation soit dote d'un gouver
nement, on n'a pas le temps de constituer un rgime politique
suivant les formes rgulires. Mais cette lgitimit ne dpasse
pas les actes qu'il est ncessaire et urgent d'accomplir. Il est
vrai qu'ils restent toujours juges de cette urgence.
C'est dans ces conditions que le gouvernement de fait peut
dtenir et exercer le pouvoir constituant originaire. Les actes
ainsi faits dans l'exercice de ce pouvoir seront lgitimes et
auront valeur juridique s'il tait ncessaire et urgent de les
accomplir. Le gouvernement de fait aura pu, lgitimement
et juridiquement, laborer la nouvelle constitution s'il tait
urgent de le faire et s'il avait d y avoir des inconvnients
graves attendre. Mais pour que le gouvernement de fait
puisse faire la nouvelle constitution, il faut encore qu'il se
trouve avoir eu la force suffisante pour cela. L'histoire montre,
en effet, que, souvent, les gouvernements de fait se sont
trouvs trop faibles et n'ont pas eu assez d'autorit pour faire
eux-mmes la nouvelle constitution. Alors ils ont pass la
main. Ils ont fait lire par le peuple une assemble constituante
charge de faire la nouvelle constitution.
une rvolution pour remplacer

vers sont des gouvernements qui,
aprs
LES ACTES
II.
CONSTITUTIONNELS DE
1940
17
Le pouvoir constituant institu.
pouvoir constituant institu est celui qui existe en

qui a t tabli pour venir, le cas
chant, reviser cette constitution. Ainsi ce pouvoir suppose
une constitution en vigueur, la diffrence du
pouvoir consti
tuant originaire qui existe en dehors de toute constitution.
C'est pour ce pouvoir constituant institu, que se pose la
distinction avec le pouvoir lgislatif ordinaire. En effet, ces
deux pouvoirs peuvent tre confondus en ce sens qu'il n'y a
qu'un seul lgislateur qui fait la fois et de la mme manire
Le
vertu d'une constitution et
les lois constitutionnelles et les lois
ordinaires; de telle sorte
que ces deux catgories de lois diffrent seulement par leur

contenu et non par leur valeur. Ou bien les deux pouvoirs
peuvent tre distincts. Cette distinction est assure soit par

une sparation
organique : les deux pouvoirs appartenant
respectivement des organes diffrents et spars; soit par
une
simple sparation formelle : les deux pouvoirs tant exer
cs par le mme organe, mais avec des procdures diffrentes.
La distinction des deux pouvoirs lgislatifs, constituant et
ordinaire, est destine permettre de poser la supriorit du
lgislateur constituant sur le lgislateur ordinaire et de la loi
constitutionnelle sur la loi ordinaire, afin de pouvoir imposer
des limitations au lgislateur ordinaire6.
6.
Une
objection thorique
t souleve contre la supriorit des lois consti

(Sur ce'point, cf. Carr de Malberg, La
Loi, p. 103.) Cette supriorit serait logiquement impossible dans la dmo
cratie avec une certaine
conception de la loi.
On considre
et ce serait l la conception franaise que, dans
la dmo
cratie, la loi est l'expression de la volont gnrale de la nation. Or, si la loi a en
principe ce caractre, elle le conserve toujours et reste toujours identique ellemme quel que soit son objet. On ne
peut donc pas admettre qu'il puisse y avoir
tutionnelles
sur
les lois ordinaires.
des lois de valeur et de force diffrentes
notamment des lois constitutionnelles
qui seraient suprieures aux lois ordinaires.

D'autre part, cette supriorit de la loi constitutionnelle ne
peut pas venir
d'une prtendue
supriorit hirarchique du lgislateur constituant sur le lgis
lateur ordinaire ; car, dans la
dmocratie, tous les lgislateurs ne peuvent tre
que reprsentants de la nation et exprimant par
reprsentation la volont gn
rale de celle-ci. Cela
implique l'galit et exclui entre eux toute hirarchie.
Cette argumentation aboutit la condamnation,
non pas du principe de la
supriorit des lois constitutionnelles, mais de l'ide que la loi est l'expression
de la volont
rgle certaine
gnrale. Car le concept d'explication logique doit cder devant la

et justifie en fait.
H. Bonnard
18
ROGER
BONNARD
Cette limitation du
lgislateur ordinaire consiste d'abord

venant rgler elle-mme'
de l'Etat, le lgislateur
ordinaire se trouve priv de lgifrer sur ces points parce que!
la loi constitutionnelle tant suprieure la loi ordinaire, le!
lgislateur ordinaire ne peut pas venir modifier la loi consti
tutionnelle. Le lgislateur ordinaire peut tre galement
limit par le fait que la loi constitutionnelle vient lui imposer;
des rgles, non seulement de forme, mais aussi de fond, pour
l'exercice de sa propre fonction lgislative.
que, la loi constitutionnelle
certains lments de l'organisation
en
ce
Les buts de
ces
deux limitations sont diffrents. Eu enlevant
certaines matires constitutionnelles
lgislateur ordinaire,
pour les rserver au lgislateur constituant, on vise rendre
les modifications constitutionnelles plus difficiles et assurer
ainsi une plus grande stabilit la constitution de l'Etat. En
imposant des rgles au lgislateur ordinaire dans son activit
lgislative propre, on vise limiter cette activit et assurer
ainsi une certaine protection des droits et liberts des indi
vidus. Ce procd se rattache donc au systme du gouverne
ment dit modr qui tend protger les individus contre la
au
force de l'Etat en affaiblissant cette force.
La notion de
objets de la distinction des pouvoirs

lgislatifs, constituant et ordinaire, tant ainsi tablie, il con
vient de donner quelques prcisions sur la technique d'orga
nisation de chacun de ces deux pouvoirs lgislatifs.
ces
deux
A. Le
pouvoir lgislatif ordinaire.
Le pouvoir lgislatif ordinaire peut tre limit par la consti

tution, non seulement par des procdures qui lui sont imposes,;
mais aussi par certains contenus qu'il doit obligatoirement
donner aux lois ordinaires. Il est oblig de lgifrer non seule
ment avec certaines formes, mais aussi dans un certain sens!
et suivant certains principes qui sont prvus par la consti
tution.
Ces
dispositions constitutionnelles de limitation n'ont
d'ailleurs de valeur que pour le lgislateur ordinaire. Elles ne

valent pas pour les particuliers. Ceux-ci ne peuvent pas s'en
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE 1940
prvaloir et elles ne peuvent
pas
19
leur tre opposes. Leur con

lorsque le lgislateur
tenu ne devient valable pour eux que
ordinaire l'a formul dans
une
loi ordinaire. Ainsi les
parti
pourront rclamer l'exercice d'une libert prvue
par la constitution que lorsque la loi ordinaire en aura orga
culiers
ne
nis l'exercice.
La
porte de la limitation du lgislateur ordinaire peut

peut tre plus ou moins serre, suivant
que la constitution prescrit seulement des buts atteindre,
ou bien pose les
principes de lgislations laborer, ou bien
prcise les principales dispositions de ces lgislations, ne lais
sant au lgislateur ordinaire que l'laboration de
rglemen
tations secondaires et subordonnes. En France, les consti
tutions se sont toujours tenues des
principes trs gn
raux. A l'oppos, aux Etats-Unis, les constitutions des Etats
particuliers sont trs dveloppes dans les dispositions concer
nant la limitation du lgislateur ordinaire.
La nature de la limitation du lgislateur ordinaire
peut aussi
varier. En effet, il s'agit l d'un aspect particulier de la limi
tation de l'Etat par le droit. Or, pour cette
limitation, il
existe des systmes varis qui se ramnent deux
grandes
varier. La limitation
doctrines
le libralisme individualiste et l'interventionnisme

communautaire. L'une restreint le plus possible l'intervention
de l'Etat; l'autre tend
tions
constitutionnelles
procder de l'une
En
ou
l'largir plus ou moins. Les limita

du lgislateur ordinaire peuvent
de l'autre doctrine.
France, c'est le libralisme individualiste qui fut mis,

par la Rvolution de 1789, la base de la limitation du
lgislateur ordinaire et qui y resta ensuite pendant longtemps.
C'est pourquoi en France, ainsi
que dans tous les pays de
libralisme individualiste, les limitations constitutionnelles du
lgislateur ordinaire ont t exprimes sous la forme de
dclaration des droits de l'homme et du
citoyen .
C'est qu'en effet le libralisme individualiste
pose que les
individus ont des droits et des liberts qui doivent tre
reconnus et conservs et
qui, ainsi, s'imposent l'Etat luimme. Par consquent, le
lgislateur ordinaire, en faisant les
lois ordinaires, doit
respecter ces droits et ces liberts. Il ne
ROGER
20
BONNARD
peut pas les supprimer et il ne peut les limiter pour les rgle
menter que dans la mesure o cela est ncessaire, pour que
tous
puissent jouir galement de leurs droits.

en cela que consiste la limitation du
C'est
lgislateur ordi
C'est pourquoi, dans

ce systme politique, la limitation du lgislateur ordinaire a
t exprime sous la forme d'numrations et d'affirmations
naire dans le
des droits et
quant la
libralisme individualiste.
liberts des individus et
dnonciations de rgles
rglementation des droits, soit dans cette
forme de
dclaration des droits.
B. Le
pouvoir lgislatif constituant.
L'organisation du pouvoir
sous
des formes trs
lgislatif constituant a exist

poursuivi pat
varies. Cela tient au but
cette institution.
L'existence du
pouvoir lgislatif constituant, distinct du

pouvoir lgislatif ordinaire, suprieur lui et charg de rviser
la constitution, procde de cette ide qu'on a voulu rendre la
rvision des lois constitutionnelles plus difficile que la modifi
cation des lois ordinaires et assurer ainsi plus de stabilit
la constitution. Seulement cette tendance vouloir la stabilit constitutionnelle a t plus ou moins pousse. Il en a
rsult qu' cet effet, la rvision a t rendue plus ou moins
difficile. C'est ainsi qu'il y a eu cette varit d'organisation
pour la rvision des lois constitutionnelles suivant qu'on a
voulu rendre la rvision plus ou moins difficile en considra
tion de la stabilit constitutionnelle.
C'est la fois par le contenu de la constitution, par l'organe
constituant et par la procdure que les systmes de pouvoii
lgislatif constituant ont vari, rendant la rvision plus ou
moins difficile et poussant plus ou moins vers la stabilit
constitutionnelle.
Gnralement et
volution
en ce sens
spcialement en France, il y a eu une

qu'on a recherch de moins en moins la
tendu vers une revision de plus

plus facile, parce qu'on s'est aperu l'exprience que cette
stabilit constitutionnelle et
en
LES ACTES
stabilit
CONSTITUTIONNELS DE
constitutionnelle tait
un
leurre,
1940
car
elle
21
ne
pouvait
prvaloir contre certains besoins inluctables de changements

constitutionnels et qu'alors si la revision se trouvait tre trop
difficile, on tait accul la rvolution illgale.
ld Le contenu de la constitution. Le contenu donn aux
constitutions a t trs variable et ces variations ont t con
le point de vue de la stabilit constitutionnelle.

n'y a pas, en effet, pour la constitution, un contenu fixe
qui devrait tre le mme pour toutes les constitutions parce
qu'il y aurait des matires constitutionnelles s'opposant aux
matires lgislatives, c'est--dire des matires qui, par leur
nature mme, seraient rserves au lgislateur constituant.
Il n'y a pas de matires constitutionnelles : n'importe quelle
matire de lgislation tatique peut figurer dans la consti
ditionnes par
Il
tution.
devait tre rgl par la constitu

comptence du lgislateur ordi
naire, on a t guid uniquement par le point de vue de la
stabilit constitutionnelle. Les points de l'organisation de
l'Etat auxquels on a voulu assurer une plus grande stabilit
ont t soustraits" au lgislateur ordinaire et introduits dans
Alors, pour dcider ce qui
tion et ainsi soustrait la
la constitution.
les constitutions des contenus

prcisment la tendance vers la
a t plus ou moins pousse.
En France, l'volution a t dans le sens de constitutions de
plus en plus brves, parce qu'on a tenu de moins en moins
C'est ainsi
qu'on voit
trs diffrents
pour
parce
que
stabilit constitutionnelle
avoir de la stabilit constitutionnelle. Au dbut, au moment

de la Rvolution de 1789, on voulut donner une grande exten
sion la stabilit constitutionnelle. Aussi les

titutions furent trs
premires
cons
dveloppes. Non seulement elles rglaient
dans le dtail l'organisation des organes suprieurs de l'Etat,

mais elles contenaient mme les principes de l'organisation
l'organisation judiciaire. Or ce
progressivement diminu dans les diffrentes
constitutions, pour en arriver la constitution de 1875 qui ne
s'occupe que du Parlement et du Gouvernement et encore
administrative locale et de
contenu
ROGER
22
BONNA.UD
pour eti fixer seulement les rgles essentielles,

lois organiques d'en prciser les dtails.
L'organe constituant.
laissant des
Pour l'organe constituant, voici

suite la stabilit cons
comment la difficult de revision et par
titutionnelle
cial
ou
peut varier.
peut avoir tabli
un organe constituant sp
seulement faire intervenir le lgislateur ordinaire avec
D'abord
on
procdure spciale. La revision sera plus facile si le pou

particularis qu'avec une diffrence de;
procdure.
S'il a un organe spcial, ce peut tre un organe qui existe
titre permanent, tant prvu ce titre par la constitution,
ou bien un organe qui devra tre form l'occasion de cha-|
que revision : par exemple, une assemble de revision lire
une
voir constituant n'est
au
moment de la revision et pour y
procder. La revision
sera
beaucoup plus facile si l'organe de rvision

existe et est toujours mme de fonctionner que s'il faut cons
tituer l'organe chaque revision.
Si l'organe constituant est le peuple intervenant par voie
d'initiative ou de rfrendum, la revision sera plus difficile
raliser que s'il s'agit d'lire une assemble parce que c'est une
chose grave de provoquer une dcision populaire et devant
videmment
laquelle
on pourra
hsiter.
constitutionnelle. Les rgles de procdure

aussi
faire
peuvent
beaucoup varier la difficult de revision.
D'abord on peut imposer pour l'initiative de la revision ou
pour la revision elle-mme plusieurs dcisions prises avec ui:
certain intervalle entre chacune, cet intervalle tant plus ou
moins long : un mois, un an, deux ans.
D'autre part, des majorits spciales suprieures la majo-;
rit ordinaire, par exemple les 2/3 ou les 3/4, peuvent tre?
exiges pour le vote de la re vision.
Ces pluralits de dcisions et ces majorits spciales crent;
des difficults de revision qui peuvent devenir de vritables;
impossibilits. Ainsi la constitution de 1791 et celle de l'an III
avec les dcisions d'initiative successives et longs interval
les qu'elles exigeaient, rendaient la revision pratiquement irn3 La procdure
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
23
possible. La rvision de la constitution de 1848 qui exigeait

pour la dcision d'initiative une majorit des 3/4, ne put ja
aboutir parce
tre atteinte. C'est ce
mais
qu'une telle majorit ne put jamais

qui accula le prince Louis-Napolon au
coup d'Etat du 2 dcembre 1851.
A raison des expriences faites, la loi constitutionnelle du
25 fvrier
1875, art. 8, a tabli un systme de revision trs

plupart de ceux qui votrent la constitution de 1875
taient des monarchistes qui espraient un jour pouvoir rta
blir la monarchie. D'autre part, le parti rpublicain voulait
une constitution plus
dmocratique. Bref tous entrevoyaient
facile. La
une
revision brve chance. Comme
d'une
on
faon rgulire, sans recourir au coup

la revision le maximum de facilit.
voulait la faire
d'Etat,
on assura
D'abord, premire facilit : l'organe de revision est tout

prt; c'est l'Assemble nationale forme par la runion du
Snat et de la Chambre des dputs. Pour que l'organe soit
form et prt fonctionner, les deux chambres n'ont
qu'
aller Versailles, lieu fix pour la runion de l'assemble
nationale et s'y runir.
Quant la procdure, pour ordonner la runion de l'Assem
ble nationale, il n'est exig qu'une seule dcision
prise spa
rment par chacune des deux chambres sur
proposition de
l'assemble
ou
du Gouvernement.
La seule difficult tait
la revision devait tre vote la majorit absolue non pas

votants, mais du nombre lgal des membres composant
l'Assemble nationale.
que
des
Section II.
Les actes constitutionnels de 1940.
jj |
v :
i
thoriques sur le pouvoir constituant qui
viennent d'tre exposes, on va pouvoir maintenant prciser,
pour les actes constitutionnels de 1940, comment ils ont t
faits et comment ils peuvent tre rviss. On verra si le pou
voir constituant
qui est intervenu tait un pouvoir originaire
ou institu et
quel est maintenant le pouvoir institu pour
Avec les donnes
oprer la revision constitutionnelle.
ROGER
24
BONNARf)
Mais il faut tout d'abord examiner

de la Rvolution nationale de
les faits et circonstances
1940 pour les interprter du
vue constitutionnel.
Ces diffrentes recherches vont
point de
1
permettre de dgager :
Que la Rvolution Nationale de 1940 a t une
rvolution
politique de caractre lgal;

2d Que les actes constitutionnels de 1940 ont t faits par
un pouvoir constituant institu;
3d Qu'enfin il existe actuellement un pouvoir de rvision
constitutionnelle institu.
I.
La Rvolution Nationale de 1940.
1940 s'est produite aprs notre

dfaite militaire, sans intervention violente ou illgale, par
suite de la prdominance du Marchal Ptain dans le Gouver
nement, dans le cadre du rgime constitutionnel de 1875 rest
en droit en vigueur, mais ruin en fait et exigeant pour cela
une revision constitutionnelle totale. Tels sont en bref les
caractres de cette Rvolution qui a renvers la IIIe Rpu
blique et donn naissance l'Etat Franais .
Il est rare dans les temps modernes qu'un rgime politique
survive un dsastre militaire complet qui vient frapper le
pays. Le rgime politique est toujours plus ou moins respon
sable du dsastre. Les masses, ayant conscience de cette res
La Rvolution Nationale de
ponsabilit, veulent la suppression du
rgime fautif. Ce rgime
est alors renvers par l'meute ou le coup d'Etat; ou bien

encore il s'effondre de lui-mme par la dsertion des gouver
auxquels le dsastre subi par leur faute fait prendre

incapacit et de leur indignit.
Il en fut ainsi en France en 1814, en 1815 et en 1870. L'Al
lemagne connut cette infortune aprs sa dfaite de 1918,
L'vnement vient de se produire de nouveau chez nous aprs;
l'effroyable dfaite que l'Allemagne nous a inflige. Encore
une fois la dbcle militaire a entran la dbcle politique,
nants
conscience de leur
Une rvolution a clat.
Mais, la diffrence de ce qui
s'est gnralement produit
LES ACTES
dans la
1940 n'a
meute
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
25
plupart des rvolutions, la Rvolution Nationale de

comport ni coup d'Etat comme en 1814 et 1815, ni
populaire comme au 4 septembre 1870 ou dans la
rvolution allemande de novembre 1918. Il

y a eu seulement
le souffle irrsistible d'une indicible motion
qui
saisi le
pays tout entier au moment des armistices des 22 et 24

1940 et qui a mis les dirigeants du
juin
rgime dans l'impossibilit
morale de continuer gouverner. Ces hommes ont
vu
l'cra
sante
responsabilit qui pesait sur eux raison de leurs fau

tes, voire mme de leurs trahisons. Ils ont senti toute l'ten
due de leur incapacit et de leur
indignit. Et brusquement,
dpasss et dbords par les vnements, manquant de cou
rage et pris de peur, ils ont fait dfaut. Leur carence a mis
le rgime politique dans
l'impossibilit de continuer fonc
tionner. Ce rgime a cependant subsist en
droit, car aucun
acte positif n'est intervenu
pour le renverser. Il s'est d'ail
leurs maintenu en droit
pour une autre raison.
Au milieu de cet croulement
gnral des hommes et des
choses tel qu'on a pu croire un moment
que c'tait la fin de la
France comme Etat
indpendant, et si heureusement pour
nous qu'on a pu dire
que c'tait l le miracle qui avait sauv
la France, le Marchal Ptain a
surgi. Il s'est dress l'appel
de sa conscience, se sentant fort de son
prestige et de sa gloire,
dans le lgitime orgueil de sa valeur et de son autorit.
Il est
rest ferme et matre de lui dans la
dbandade gouvernementale
et, accept par l'opinion unanime comme l'homme ncessaire au

salut du pays, pour
sauver ce qui pouvait encore tre sauv,
il s'est
empar de ce pouvoir abandonn par les autres gou
vernants, le prsident de la Rpublique et les ministres. Il a agi
leurs lieu et
place, se substituant en fait eux bien qu'ils
fussent encore nominalement en fonction. Voil
comment le
rgime politique antrieur a subsist en droit, aprs la prise

du pouvoir
par le Marchal Ptain. Il a t maintenu en mar
che par la seule volont du
Marchal, alors qu'en fait c'tait
dj un autre rgime qui venait de s'tablir : le rgime auto
ritaire que vont consacrer les actes constitutionnels de 1940.

Mais, si le Marchal Ptain a domin l'Etat en toute supr
matie, il n'a pas t un gouvernement de fait parce que le
26
ROGER
BONNARD
rgime antrieur subsistait en droit. Il n'a pas t non plus

un gouvernement insurrectionnel puisqu'il tait d'accord au
moins tacitement avec les tenants du rgime qu'il remplaait
en fait. C'est videmment l une situation trs particulire
dans laquelle le fait se superposait au droit. Seuls ont pu la
saisir ceux qui ce moment touchaient de prs aux milieux
gouvernementaux. Elle a chapp l'opinion publique.
C'est Bordeaux qui a eu le triste honneur d'tre le thtre de
ces grands vnements qui ont t le prlude de la Rvolution
Nationale, pendant le sjour qu'y fit le Gouvernement du 16
au 29 juin 1940, aprs son exode de Paris et jusqu' son dpart
pour Vichy.
Tout en restant dans le cadre constitutionnel, le Marchal
Ptain commena affirmer son autorit de fait ds qu'il
devint prsident du conseil, le 17 juin 1940. Il prit de son pro
pre chef, ne tenant conseil que de lui-mme et sans se soucier
de l'opinion des autres membres du gouvernement trois
dcisions capitales, qui marquent la progression de son auto
rit : la demande d'armistice, la dcision que le Gouvernement
ne quittera pas le territoire franais, la conclusion des armis
tices. Enfin ce fut le poignant message du 25 juin 1940 dans
lequel, parlant vraiment en chef, il s'adressait au pays pour
expliquer sans rticence la triste situation de la France vain
cue, mais pour donner aussi au pays des motifs d'esprer. A
partir de ce moment, tous les pouvoirs s'effacent devant le
pouvoir du Marchal. Il est devenu en fait le chef dont l'auto
rit est unanimement reconnue et accepte. Mais bien que
dtenteur de cette autorit suprme, il continue l'exercer
dans le cadre des lois constitutionnelles de 1875. La IIIe Rpu
blique subsiste encore en droit.
Lorsque ce dualisme d'un rgime politique de fait plaqu;
sur le rgime politique de droit devint vident (cette vidence
apparut au lendemain de l'armistice exactement au cours de la
journe du mardi, 25 juin), on comprit que ce dualisme ne pou
vait pas durer tant donn la discordance totale entre les deux
rgimes. Ce n'tait plus, comme on l'avait vu parfois, un pr
sident du conseil s'imposant aux autres ministres par sa
valeur personnelle : c'tait un chef affirmant son autorit
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
propre et personnelle : soit la ngation totale

tie parlementaire et l'affirmation du rgime
27
de la dmocra
autoritaire. Or
videmment penser rtablir le

rgime antrieur qui nous avait amen au dsastre, une revi
sion totale de la constitution apparut brusquement comme
une ncessit absolue et comme devant tre opre d'urgence
pour instaurer dans le plus bref dlai possible un nouvel ordre
politique qui ne pouvait comporter qu'un rgime autori
taire. Enfin et surtout la situation extrieure imposait la
revision constitutionnelle : il fallait de toute urgence pouvoir
opposer l'Allemagne un gouvernement rgulier.
Aussi, dans la journe du 26 juin, certains hommes de l'en
tourage du Marchal et ayant sa confiance se mirent au travail
et laborrent des textes portant revision de la constitution.
D'autre part, sentant l'urgence de la revision, les conseillers
comme on
ne
pouvait
pas
du Marchal auraient voulu la raliser immdiatement avant
le
dpart de Bordeaux que le Gouvernement devait bientt

quitter raison de l'occupation allemande. Mais ils ne
purent pas le faire.
En effet, on se trouva Bordeaux dans l'impossibilit de
faire jouer la procdure de revision constitutionnelle de l'ar
ticle 8 de la loi du 25 fvrier 1875 cause de la majorit exige
pour le vote de la revision par l'Assemble nationale. Il
fallait la majorit absolue du nombre des membres compo
sant l'assemble. Or le nombre des parlementaires prsents
ce moment Bordeaux tait trop rduit peine une
centaine
pour pouvoir atteindre cette majorit. Ainsi
la seule difficult relle du procd de revision de 1875 se
rvla ici
comme un
obstacle effectif.
Vu
l'urgence, on envisagea un instant d'oprer la revision

illgalement, par voie de coup d'Etat. Mais on recula devant
cette illgalit qui aurait entach l'origine du nouveau rgime
et aurait pu
nuire son autorit. On se dcida alors attendre
pour faire la revision que le Gouvernement ft rendu dans sa
nouvelle rsidence. On esprait que les parlementaires pour
raient y tre assez nombreux pour atteindre la majorit vou
lue l'Assemble nationale.
Le gouvernement quitta Bordeaux le 29 juin 1940. Quel-
ROGER
28
ques
BONNARD
jours furent employs son installation Vichy. Entre:
temps, les snateurs et dputs y afflurent. Ils se montrrent:

tout de suite favorables la revision constitutionnelle comme:
prononcrent en ce sens dans des ru

qui eurent lieu le 7 juillet 1940.
Alors se droula la procdure de revision de la loi du 25
fvrier 1875 qui se rvla encore une procdure facile et rapide,
permettant d'viter la rvolution illgale.
Le gouvernement saisit les Chambres du projet de rsolu
tion portant qu'il y avait lieu de reviser la constitution. Le
projet tait prcd d'un important expos des motifs indi
quant les raisons et le sens de la revision oprer7. Les Cham
bres se runirent le 8 juillet 1940 et votrent la rsolution
presque sans dbat et la quasi-unanimit : au Snat, par
229 voix sur 230 votants et la Chambre, par 395 voix sur
398 votants. Un pouvoir de revision illimite tait accord,
La rsolution portait simplement qu'il y avait lieu de reviser
les lois constitutionnelles, sans indiquer ni l'objet ni la porte
de la revision. Les Chambres s'abstinrent ainsi de limiter le
pouvoir de revision de l'Assemble nationale.
Aussitt le gouvernement saisit l'Assemble nationale du
projet de revision constitutionnelle. L'assemble se runit le
10 juillet 1940 deux reprises : le matin en sance secrte pour
discuter le projet et dans l'aprs-midi pour le voter sans dis
cussion par 569 voix contre 80 voix. La majorit absolue du
nombre des membres de l'Assemble tait largement atteinte.
De sorte qu'on n'eut pas appliquer une rsolution que l'As
semble Nationale avait vote de peur que la majorit prvue
par la constitution ne ft pas atteinte : cette rsolution por
tait que la majorit absolue du nombre des votants pour
rait suffire pour le vote de la revision.
C'est ainsi qu'a t vote la loi constitutionnelle du 10
juillet 1940 dont on va maintenant examiner le contenu8.
chose inluctable et
se
nions officieuses
7. Voir le texte de cet expose des motifs dans :

constitutions de la France, Supplment, 1942, p. 2.
8. Voici le texte de la loi du 10 juillet 1940 :
Article unique. L'Assemble nationale donne

ment de la Rpublique, sous l'autorit et la signature
de
Duguit et Monnier,
L\
tout pouvoir au gouverne'

du Marchal Ptain, l'effet
promulguer, par un ou plusieurs actes, une nouvelle constitution de
l'Etat
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
29
La loi du 10 juillet 1940 n'a pas elle-mme ralis la revision

constitutionnelle. Elle ne contient pas les nouvelles disposi
tions constitutionnelles destines
tutionnelles de 1875. Elle

Ptain le pouvoir de faire la
se
remplacer les lois consti
borne donner
au
Marchal
nouvelle constitution, sous rserve

garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie,
d'organiser des assembles lgislatives et de faire ratifier par
le peuple la nouvelle constitution.
Ce procd de rvision employ par la loi du 10 juillet 1940
apparat comme tout fait anormal et exceptionnel. Il sem
ble que, normalement, il aurait fallu que l'Assemble natio
nale labort elle-mme les nouvelles dispositions constitu
tionnelles. Elle pouvait aussi, comme on le fit pour la revision
de l'organisation du Snat en 1884, dconstitutionnaliser les
lois constitutionnelles et faire laborer les nouvelles disposi
tions par le lgislateur ordinaire en la forme de lois ordinaires.
Le procd consistant charger le Marchal Ptain de faire
la nouvelle constitution dpouillait les Chambres de l'exer
cice du pouvoir constituant. Mais d'imprieuses raisons obli
grent procder ainsi.
D'abord le vote de la nouvelle constitution par l'Assemble
nationale et surtout par les Chambres en forme de loi ordi
naire auraient entran de longs retards absolument incom
patibles avec l'urgence du moment. D'autre part, l'inter
vention lgislative de l'Assemble nationale ou des Cham
bres rendait le succs de la revision des plus problmatiques
vu
l'impuissance bien prouve de nos assembles que le dsar
roi des milieux parlementaires n'avait pu qu'accrotre. Enfin,
une revision faite effectivement
par l'Assemble nationale ou
par les Chambres risquait d'tre mal accueillie par l'opinion,
vu le discrdit dans
lequel les parlementaires taient tombs
devant l'opinion et la dsagrgation du rgime politique de
1875, dj peu prs croul en fait.
de
franais. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et

de la patrie.
Elle sera ratifie par la nation et applique par les assembles qu'elle aura
cres.
La prsente loi constitutionnelle dlibre et
nale sera excute comme loi d'Etat.
adopte
par
l'Assemble natio
ROGER
30
BONNARD
Aussi pour ces raisons et vu l'urgence, ds qu'il

investi de la plnitude du pouvoir constituant, le
fut ainsi!
Marchal
Ptain s'est empress d'en user. Il ne s'est pas born quel
ques modifications des lois constitutionnelles de 1875 visant
simplement amliorer le rgime. Il a boulevers complte
ment l'organisation politique, remplaant le rgime de 1875;
par un rgime compltement nouveau jusque dans ses princi
pes. Ainsi ont t faites sous le nom d' actes constitution
nels
une
srie de lois constitutionnelles
qui sont venues modi

abroger com
fier les lois constitutionnelles de 1875 sans les
pltement, mais en les amputant de leurs dispositions fonda

mentales. Ces actes constitutionnels ont t dicts confor
l'esprit de la loi du 10 juillet

1940, sous la seule signature du Marchal et sans contre
seing ministriel.
mment la lettre et aussi
En voici l'numration :
juillet 1940 par lequel

posant le principe du rgime autoritaire,
s'attribue lui-mme la qualit de chef de l'Etat franais et;
L'acte constitutionnel n 1 du 11
le Marchal Ptain,
supprime la prsidence de la Rpublique0.

L'acte constitutionnel n 2 du 11 juillet 1940 qui fixe;
les pouvoirs du chef de l'Etat sur la base du principe de la
concentration des pouvoirs10.
9.
Acte conslilulionnel n 1 :
Nou3, Philippe Ptain, marchal de France,

Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940.
Dclarons assumer les fonctions du chef de l'Etat franais.
En consquence, nous dcrtons :
L'article 2 deda loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875 est
Fait
abrog.
Vichy, le 11 juillet 1940,
Philippe PETAIN.
10. Acte constitutionnel n 2 :
Nous, marchal de France, chef de l'Etat franais,

Vu la loi constitutionnelle du 10
Dcrtons
juillet 1940,
Art. premier, 1. Le chef de l'Etat franais a la plnitude du pouvoir

gouvernemental; il nomme et rvoque les ministres et secrtaires d'Etat,
qui ne sont responsables que devant lui.
2. Il exerce le pouvoir lgislatif en conseil des ministres :
1 Jusqu' la formation de nouvelles assembles;
2 Aprs cette formation, en cas de tension extrieure ou de crise intrieure
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
31
juillet 1940 qui, tout

jusqu' la cration de nouvelles
assembles, prononce leur ajournement sine die et supprime
leur pouvoir lgislatif par abrogation de l'article 1 de la loi
maintenant les Chambres
en
du 25 fvrier 187511.
L'acte constitutionnel n 4 du 12 juillet

nise la succession du Marchal Ptain
par le
1940 qui orga

procd de la
cooptation12.
grave, sur sa seule dcision et dans les mmes formes. Dans les mmes cir
constances, il peut dicter toutes dispositions d'ordre budgtaire et fiscal.

3. Il promulgue les lois et en assure l'excution.
4. Il nomme tous les emplois civils et militaires pour lesquels la
loi
n'a pas prvu d'autre mode de
dsignation.
5. Il dispose de la force arme.
6. Il a le droit de grce et d'amnistie.
7. Les envoys et ambassadeurs des puissances trangres sont accrdits
auprs de lui. Il ngocie et ratifie les traits.
8. Il peut dclarer l'tat de sige dans une ou plusieurs
portions du
territoire.
9. line peut dclarer la guerre sans l'assentiment pralable des

assembles
lgislatives.
Art. 2.
Sont abroges toutes
dispositions des lois constitutionnelles des
24 fvrier
1875, 25 fvrier 1875 et 16 juillet 1875 incompatibles avec le prsent
acte.
Fait
11. Acte constitutionnel n 3

Philippe. PETAIN.
Nous, marchal de France, chef de l'Etat franais,

Vu la loi constitutionnelle du 10
juillet 1940,
Dcrtons
ce
10
Art. premier. Le Snat et la Chambre des

dputs subsisteront jusqu'
que soient formes les assembles prvues
par la loi constitutionnelle du
juillet 1940.
Art. 2. Le Snat et la Chambre des

dputs sont ajourns jusqu' nou
vel ordre.
Ils ne pourront dsormais
se runir que sur convocation du chef de l'Etat.
Art. 3. L'article
premier de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875
est
abrog.
Fait
Nous, marchal
Vu la loi

Philippe PTAIN.
de
France, chef de l'Etat franais,

constitutionnelle du 10 juillet 1940,
Dcrtons
Art. premier.
Si, pour quelque cause que ce soit, avant la ratification
par la nation de la nouvelle
constitution, nous sommes empchs d'exercer

l'Etat, M. Pierre Laval, vice-prsident du conseil des
ministres, l'assumera de plein droit.
Art. 2.
Dans le cas o M. Pierre Laval serait
empch, pour quelque
E fonction de chef de
32
ROGER
Ces actes
du
nouveau
BONNARD
qui sont les actes constitutionnels fondamentaux

rgime, ont t complts par les actes consti
tutionnels suivants
juillet 1940 qui a

suprme de justice et qui a t complt par la loi
30 juillet 1940 sur l'organisation de la Cour.
Les actes constitutionnels n 4bis du 24 septembre 1940,
4ter du 13 dcembre 1940 et 4quaier du 10 fvrier 19401
cr la Cour
du
modifiant l'acte constitutionnel n 4

de l'Etat
en ce
qui
concerne
sur
la succession du Chef!
la dsignation du
successeur.
L'acte constitutionnel n 6 du 1er dcembre 1940

dchance des snateurs et de dputs.
Les actes constitutionnels n 7 du 27
du 14 aot
sur
la
janvier 1941, n8
1941, n 9 du 14 aot 1941 et n 10 du 4 octobre
1940
sur
n 7
prvoit d'importantes dispositions
le serment des fonctionnaires. L'acte constitutionnel

sur
la responsabilit:
des secrtaires d'Etat et des hauts fonctionnaires devant le

chef de l'Etat et
sur
la mise
en
jeu de cette responsabilit.

qui tablit
L'acte constitutionnel n 11 du 18 avril 1942
le dualisme du chef de l'Etat et du chef du Gouvernement et

dfre
ce
dernier la direction effective de la
politique
ext-j
rieure et intrieure13.
Les faits de la Rvolution Nationale tant ainsi connus,
il faut maintenant les
interprter du point de vue du pouvoir constituant et voir pour cela les caractres de la Rvolu
tion Nationale, le pouvoir constituant dans l'laboration des
que ce soit, il serait son tour remplac par une personne que dsignerait,
majorit de sept voix, le conseil des ministres. Jusqu' l'investiture ds
celui-ci, ies fonctions seraient exerces par le conseil des ministres.
cause
la
Fait

Philippe PETAIN.
Nous, Marchal de France, chef de l'Etat franais,

Vu l'acte constitutionnel n 2 du 11 juillet,
Dcrtons
Article unique. La direction effective de la politique intrieure et extrieur;

de la France est assure par le chef du Gouvernement, nomm par le chef dt
l'Etat et responsable devant lui.
Le chef du gouvernement prsente les ministres l'agrment du chef df
l'Etat; il lui rend compte de
ses
initiatives et de ses actes.

Fait Vichy, le 18 avril 1942,
Ph. PETAIN.
LES ACTES
actes
CONSTITUTIONNELS DE
33
1940
constitutionnels et le pouvoir de revision
organis pour
actes.
ces
II.
Les caractres de la
Rvolution Nationale.
Nationale de 1940 a t une vraie rvolu

tion, une rvolution politique et une rvolution lgale.
ld On trouve dans la Rvolution Nationale tous les traits
des vraies rvolutions, soit la soudainet et l'importance.
La Rvolution Nationale a t soudaine, brusque et rapide.
La Rvolution
fait, elle a t ralise Bordeaux
En
dans les quelques jours
couls entre l'armistice et le dpart du gouverne

Vichy, du 25 au 29 juin 1940.
Avant le 25 juin, personne, mme parmi les gens avertis,
n'avait envisag une telle rvolution. On ne concevait pas un
renversement du rgime de 1875. On tait absolument persuad
de la prennit de notre rgime parlementaire parce qu'aprs
toutes les expriences faites au cours du xixe sicle, on pensait
que c'tait le seul rgime possible en France. Les esprits les
plus audacieux n'allaient pas au del de rformes restaurant
et amliorant le rgime. Les quelques rares qui parlaient d'un
changement de rgime taient considrs comme des utopistes
se sont
ment pour
qui
jouant du paradoxe.
Or l'ide d'une revision
constitutionnelle totale et fonda
surgit brusquement au lendemain de l'armistice et

s'imposa tout de suite aux esprits. Ce sera un point d'histoire
a prciser un
jour de savoir qui a t le vritable instigateur
de cette ide d'une rvolution, qui l'a lance le premier et qui
l'a fait prvaloir.
Brusque dans son apparition, l'ide rvolutionnaire a t
non moins
rapide dans sa ralisation. C'est en deux jours, les
26 et 27 juin, qu'a t rdig, arrt et accept par le Marchal
le texte essentiel qui est devenu l'acte constitutionnel nd 2.
Tout ce qui a suivi, et notamment l'intervention de l'Assem
ble nationale de revision, n'a t que formalits pour rgula
riser et lgaliser l'opration. En tout cas, ces formalits n'ont
pas beaucoup tard.
mentale
R. Bonnard
34
ROGER
BONNARD
L'importance des changements oprs est l'autre trait de la

Rvolution Nationale. C'est
une
transformation radicale du
rgime politique qui a t opre ds les premiers moments,

Tout n'a pas t reconstruit et mme encore maintenant il
reste encore faire. Mais ce qui a t fait au dbut a t tout
de suite de trs grande importance puisque les actes constitu
tionnels n 1 et n 2 ont pos l'un, le principe du rgime autori
taire et l'autre, le principe de la concentration des pouvoirs
au profit du chef de l'Etat, remplaant ainsi les deux princi
pes essentiels de 1875, la dmocratie parlementaire et la spa
ration des pouvoirs.
2 La Rvolution Nationale de 1940
t une rvolution
politique. En effet les changements oprs ont t d'ordre

politique. Il s'est agi uniquement de modifier l'organisation
de l'Etat. Il n'a pas t effectu, ni mme envisag une trans
formation de l'tat social. Au contraire, la disposition de la loi
constitutionnelle du 10 juillet 1940 qui garantit les droits de
la famille, du travail et de la patrie peut tre considre com
me affirmant
implicitement le maintien de l'tat social actuel,
et des valeurs qu'il comporte.
3d Enfin la Rvolution Nationale
que ses oprations de

tion ont t faites paisiblement
en ce sens
une
rvolution lgale
destruction et de reconstruc
et lgalement.
Aucune violence n'a t commise. Aucun acte
illgal n'a t
accompli. Il n'y a eu ni coup d'Etat, ni meute pour venir
renverser le rgime politique de 187514. En fait le rgime s'est
effondr de lui-mme. Il a t dtruit en fait par la carence du
personnel gouvernemental lui-mme qui s'est drob devant

se serait opr effectivement le remplacement du prsident
Rpublique, M. Albert Lebrun, par le nouveau chef de l'Etat franais, le
marchal Ptain, d'aprs le communiqu publi par les journaux et dont voici
14. Voici comment
de la
le texte
Vichy, le 11 juillet 1940. Le Marchal Ptain a rendu visite M. Alberl

Lebrun, prsident de la Rpublique. L'entretien a notamment port sur la loi
constitutionnelle.
Le Marchal a tenu rendre hommage au dvouement avec lequel le prsident
Lebrun s'est consacr pendant huit annes et dans des circonstances particuli
difficiles, la plus haute magistrature du pays.

prsident Lebrun a remerci le Marchal Ptain de sa dmarche.
rement
Le
1940
35
responsabilits du dsastre. Mais le rgime a subsist en

jusqu' son abrogation par les actes constitutionnels et
cette abrogation a t lgalement opre parce que ces actes
taient eux-mmes lgaux comme faits en excution de la loi
constitutionnelle du 10 juillet 1940.
L'laboration du nouveau rgime constitutionnel par les
actes constitutionnels a donc t ainsi une opration lgale.
Il y a eu exercice lgal et constitutionnel du pouvoir consti
tuant. Mais il convient de s'expliquer sur cette lgalit cons
titutionnelle du pouvoir constituant qui a fait les actes consti
tutionnels de 1940, parce qu'elle est actuellement conteste.
les
droit
III.
L'laboration des actes constitutionnels.
Les actes constitutionnels de 1940 ont t faits par un pou

qui tait, non pas un pouvoir constituant
voir constituant
originaire, mais
un
pouvoir constituant institu. Ce pouvoir
fut institu par la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940

par le fait que cette loi a cr un nouveau mode de revision
constitutionnelle remplaant celui qui tait prvu par la
constitution de 1875.
Gnralement, aprs les rvolutions, la constitution
nou
velle est labore par un pouvoir constituant originaire parce

que la rvolution a renvers la constitution et dtruit le pou
voir constituant institu par elle. Or il n'en a
pas t ainsi
dans la Rvolution Nationale de 1940. Le pouvoir constituant
y a t un
pouvoir constituant institu. Mais le pouvoir ins
titu qui est intervenu n'est pas celui qui a t organis par la
loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, art. 8. Un nouveau
pouvoir constituant a t tabli par la loi constitutionnelle du
10
juillet 1940. C'est ce qu'il faut dmontrer aprs avoir

discut et cart les autres solutions qui peuvent tre envisa
ges ou qui ont t soutenues.
A. Pouvoir constituant
originaire.
Le pouvoir constituant
qui a fait les actes constitutionnels
de 1940 pourrait
s'interprter comme ayant t un pouvoir
ROGER
36
constituant
BONNARD
originaire, c'est--dire
un
pouvoir existant
habilitation constitutionnelle. Il
ainsi de l'une des deux faons suivantes.
dehors de toute
en
en
serait
Le Marchal Ptain aurait fait les actes constitutionnels
qualit soit de gouvernement de fait, soit de titulaire ori

ginaire du pouvoir politique. Aucune de ces deu,x solutions
en
n'est retenir.
a) Gouvernement de fait. Le Gouvernement du Marchal

pouvoir constituant comme tant
devenu un gouvernement de fait qui se serait form spon
tanment, sous l'empire de la ncessit et de l'urgence, pour
remplacer le gouvernement lgal, parce que celui-ci se serait
croul, tant devenu incapable de gouverner dans un dsas
tre dont il portait la responsabilit.
Ce gouvernement de fait bien qu'illgal s'est trouv lgi
Ptain aurait exerc le
time
comme
ralisant les conditions de ncessit et d'urgence
exiges pour lgitimer le gouvernement de fait et rendre ses

actes rguliers.
En outre, vu le prestige du Marchal Ptain, ce gouverne
ment de fait avait assez d'autorit et de force pour exercer
non seulement le pouvoir politique, mais aussi le pouvoir
constituant, en vue de faire la nouvelle constitution pour
remplacer la constitution de 1875. De plus, il y avait urgence
ce
de
que la nouvelle constitution ft

de la situation extrieure,
vue
tablie, surtout du point

raison du pressant int
que les autorits allemandes se trouvent le plus tt

possible en prsence d'un gouvernement de droit. Enfin toutes
les conditions du gouvernement de fait et de la juridicit de
son uvre constitutionnelle se trouvaient runies. Quant
l'intervention de l'Assemble nationale votant la loi consti
tutionnelle de 1940, elle aurait t de pure forme et sans
valeur juridique, l'assemble ayant agi sous la pression du,
gouvernement et sachant que le gouvernement aurait passe
rt
ce
outre si elle avait refus.
Il n'est pas possible d'admettre cette explication que les

actes constitutionnels auraient t faits par le Marchal Ptain
titre de
gouvernement de fait et ainsi seraient l'uvre d'un
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
37
pouvoir constituant originaire, c'est--dire d'un pouvoir
non
dfr, comme le sont les pouvoirs de tout gouvernement de
fait.
C'est
qu'en effet, le gouvernement du Marchal Ptain n'a

jamais constitu un gouvernement de fait proprement dit.
Il est rest jusqu' l'tablissement de la nouvelle constitution
par les actes constitutionnels de 1940, le gouvernement lgal
prvu par les lois constitutionnelles de 1875. Le Marchal
Ptain tait prsident du conseil rgulirement nomm et
chef d'un ministre qui fut rgulirement form le 17 juin
1940. Le prsident de la Rpublique subsistait et exerait
effectivement ses pouvoirs. Il ne les a abandonns qu'aprs
l'acte constitutionnel n 1 qui a supprim la prsidence de la
Rpublique. Les Chambres, il est vrai, faisaient dfaut; mais
c'est parce qu'elles taient, vu les circonstances, dans l'im
possibilit matrielle de se runir.
Le rgime constitutionnel de 1875 a donc subsist en droit
jusqu'aux actes constitutionnels de 1940 qui ont tabli le
nouveau rgime. Il n'y a eu en droit aucun interrgne o ait
pu trouver place un gouvernement fait. En fait, le rgime de
1875 avait perdu toute force et toute autorit et devait nces
sairement tre remplac. Mais en droit il a dur jusqu' son
remplacement lgal par les actes constitutionnels.
Enfin l'intervention de l'Assemble nationale a eu pleine
valeur juridique. Le Marchal Ptain l'a bien pousse la
revision. Mais elle a agi surtout sous la pression des circons
tances qui rendaient la revision absolument indispensable.
On ne peut donc pas dire que sa libert de dcision ait t
aline au profit du Marchal Ptain.
>
b) Pouvoir politique originaire. Dans un autre point de

vue, on pourrait dire que le Marchal Ptain a exerc un
pouvoir constituant originaire titre de titulaire originaire
du pouvoir
politique.
Le Marchal Ptain serait devenu, du fait des vnements,
le titulaire originaire du pouvoir politique. Il
en serait devenu
titulaire
et
sans
pouvoir lui ait t dfr par personne,

suite d'un dplacement spontan du pou-
que ce
simplement
par
38
ROGER
BONNARD
voir
politique ei sa faveur sous la pression des circonstances,

pouvoir politique aurait t transfr spontanment du
peuple et de ses reprsentants, devenus incapables de l'exer
cer, au Marchal Ptain, comme seul capable d'en assumer
l'exercice, comme suite la carence des gouvernants qui
avaient dsert le pouvoir et cette sorte d'abdication du
peuple dtermine par le dsarroi complet de l'opinion publi
Le
que.
C'est
alors, en qualit de titulaire originaire du pouvoir

politique et parce que, dans une certaine opinion, le pouvoir
constituant serait li au pouvoir politique, comme on l'a vu
plus haut, que le Marchal Ptain aurait exerc le pouvoir
constituant. Dans ces conditions, il l'aurait exerc titre ori
ginaire.
En somme, la situation aurait t analogue celle qui exista
en 1814 la chute du Ier Empire. Le pouvoir politique, dtenu
par le peuple et son reprsentant l'Empereur, tait pass
spontanment Louis XVIII qui s'en tait trouv investi
sans qu'il lui ait t dlgu par personne. Alors c'est titre
de titulaire de pouvoir politique, comme ayant le droit d'or
ganiser le pouvoir politique dont il tait seul titulaire, qu'il
avait fait la Charte de 1814.
A cette
argumentation, on peut rpondre que le rgime de

parlementaire de 1875 a subsist en droit jusqu'aux
actes constitutionnels de 1940 qui l'ont remplac par un rgi
me autoritaire. Sans doute, depuis la demande d'armistice, le
Marchal Ptain possdait une autorit de fait qui l'empor
tait sur toute autre, mme sur l'opinion publique; et, en fait,
il dtenait personnellement le pouvoir. Mais, en droit, il
n'tait pas titulaire du pouvoir politique. Il ne l'est devenu
qu'aprs se l'tre attribu par les actes constitutionnels n 1
et n 2 et en vertu de la loi constitutionnelle du 10 juillet
1940 qui lui donnait le pouvoir de revision constitutionnelle.
Ainsi il a acquis le pouvoir politique aprs avoir reu le pou
voir constituant. Donc son pouvoir constituant ne pouvait
pas dcouler de son pouvoir politique.
dmocratie
LES ACTES CONSTITUTIONNELS
DE
1940
39
B. Pouvoir constituant institu.
opinion qui, d'ailleurs, est la plus rpandue, le

pouvoir constituant qui a fait les actes constitutionnels a t
un pouvoir constituant institu. C'est la loi constitutionnelle
du 10 juillet 1940 qui aurait procd cette institution. Seule
ment il s'agit de savoir comment et quel titre ce
pouvoir
constituant a t institu. A ce sujet deux points de vue sont
en prsence. Ce sont, en fait, les deux
opinions qui sont actuel
lement en discussion. On dit, d'une part, que le pouvoir cons
tituant a t institu par dlgation et, d'autre part, qu'il a
t institu par attribution.
Dans
une
a) Pouvoir constituant dlgu. Dans la premire opi

nion, l'Assemble nationale qui possde le pouvoir consti
tuant institu par l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25
fvrier 1875 aurait dlgu l'exercice de ce pouvoir person
nellement au Marchal Ptain par la loi constitutionnelle du
10 juillet 1940 avec mandat de revision illimite,
puisque le
texte parle de donner une nouvelle constitution l'Etat fran
ais. La loi du 10 juillet 1940 serait ainsi une loi de pleins pou
voirs constitutionnels. D'ailleurs la dlgation rsulterait
du
texte mme de la loi qui dit : L'Assemble nationale donne
tout pouvoir... Ces termes, dit-on, impliqueraient une dl
gation de l'exercice du pouvoir constituant.
L'Assemble nationale a accept de procder ainsi parce
qu'elle a compris qu'il et t inopportun d'exercer elle-mme
son pouvoir constituant cause de
l'urgence et des dlais
invitables d'une discussion parlementaire, cause du dis
crdit et du manque d'autorit des parlementaires vis--vis
de l'opinion, cause enfin du
risque de ne pas aboutir rai
son de
l'impuissance dont les Chambres avaient maintes fois
fait preuve.
Ainsi le Marchal Ptain a exerc un pouvoir constituant
institu : soit le pouvoir institu par la loi du 25 fvrier 1875
dont l'Assemble nationale lui a dlgu l'exercice. Il a t
substitu par la dlgation de l'Assemble nationale dans
l'exercice du pouvoir constituant institu
pour
celle-ci
par
40
ROGER BONNARD
la loi du 25 fvrier 1875. C'est le
procd de revision prvu par

la loi du 25 fvrier 1875 qui a fonctionn par dlgation. Aprs
la dlgation de l'Assemble au Marchal, les actes constitu
tionnels de 1940 ont t faits par application du systme de
revision prvu par la loi du 25 fvrier 1875.
Mais il n'y a eu au profit du Marchal Ptain de la part de
l'Assemble nationale, qu'une dlgation d'exercice du pou
voir constituant et encore cette dlgation est personnelle au
Marchal, comme le texte de la loi du 10 juillet 1940 le prcise:
expressment en disant que les actes constitutionnels seront
faits sous l'autorit et la signature du Marchal Ptain .
De sorte que, si le Marchal vient disparatre, la dlga
tion du pouvoir constituant tombera et l'Assemble nationale,
qui a conserv la jouissance de son droit, en reprendra l'exer
cice. La chose est juridiquement possible puisque les Chambres
ne sont pas dissoutes, mais seulement ajournes.
Par ailleurs, le mandat constituant donn au Marchal est
soumis certaines conditions.
D'abord, quant au contenu de la constitution, il est stipul

que devront y tre garantis les droits du travail, de la famille
et de la patrie. En outre, il est prvu qu'il devra tre cr des
assembles lgislatives et que la nouvelle constitution devra
tre ratifie par la nation. Mais cette condition de ratification
doit s'entendre
comme
condition rsolutoire et
non comme
condition
en
suspensive; c'est--dire que la constitution entrera

vigueur avant d'tre prsente la ratification populaire;
elle tombera si la ratification est refuse.

Telle est la thse
eu
l'exercice du
d'aprs laquelle le Marchal Ptain aurait

pouvoir constituant, en vertu d'une dlga
tion manant de l'Assemble nationale.
Cette thse
peut pas tre admise. Elle se heurte ce prin

cipe, unanimement admis, qu'une comptence ne peut pas
tre dlgue. A la diffrence d'un droit, une comptence ne
peut tre exerce que par son titulaire, moins que la loi
n'autorise la dlgation. Ainsi l'Assemble nationale, investie
par la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875 de la comp
tence de rviser la constitution, ne pouvait qu'exercer ellemme cette comptence et ne pouvait pas en dlguer l'exerne
LES ACTES
cice
au
sance
CONSTITUTIONNELS DE
1940
41
Marchal Ptain, en conservant par ailleurs la jouis
de cette comptence.
b) Pouvoir constituant attribu. Dans une autre opinion,

qui nous parat tre l'opinion exacte, il a eu attribution du
pouvoir constituant au Marchal Ptain, raison de l'tablis

sement par la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 d'un
nouveau mode de rvision constitutionnelle, qui a remplac
le mode prvu par la loi du 25 fvrier 1875. Les actes consti
tutionnels de 1940 ont donc t faits conformment
une
procdure de rvision qui a remplac celle qui avait

organise par la loi du 25 fvrier 1875 et par un pouvoir
constituant institu nouveau, cr au profit du Marchal par
la loi du 10 juillet 1940 pour faire la nouvelle constitution la
place du pouvoir constituant de 1875. En somme, le procd
de rvision de 1875 a fonctionn pour crer, par rvision de
l'art. 8 de la loi du 25 fvrier 1875, un nouveau pouvoir cons
tituant institu, charg de faire la nouvelle constitution. Il
n'a pas jou pour laborer lui-mme cette constitution. Ainsi
l'Assemble nationale ne pouvant pas tablir elle-mme la
nouvelle constitution, pour les raisons qui ont t indiques
plus haut, s'est dpouille dfinitivement de son pouvoir
constituant, en crant dans la loi du 10 juillet 1940 un
nouveau pouvoir constituant par rvision de l'article 8 de la
nouvelle
t
loi du 25 fvrier 1875.
systme de rvision prvu par la loi du 10 juil

organis. Le pouvoir constituant, qui
appartenait prcdemment l'Assemble nationale, appar
tient dsormais, tant en jouissance qu'en exercice, au Mar
chal Ptain. Ce pouvoir lui est personnel puisque le Marchal
est nommment dsign dans la loi du 10 juillet 1940. En
outre, ce pouvoir est exclusif. Le Marchal le possde lui
Ce
nouveau
let 1940 est ainsi
en dehors de toute intervention : il n'a ni

faire contresigner sa signature par un ministre, ni prendre
l'avis du conseil des ministres. Au contraire, pour les lois
ordinaires faites maintenant en vertu de l'acte constitutionnel
seul et l'exerce
le chef de l'Etat, l'avis du conseil des ministres et le

contreseing ministriel sont ncessaires. Il y a donc, actuelle-
& 2 par
42
ROGER
ment,
une
distinction formelle entre les lois constitutionnelles
et les lois ordinaires la
antrieure
BONNARD
place de la distinction organique

supriorit des lois consti
ainsi est maintenue la
tutionnelles.
Le
pouvoir constituant du Marchal Ptain est cependant
soumis
certaines restrictions.
La
nouvelle
constitution
devra tablir des assembles

les droits du
lgislatives. Elle devra garantir

travail, de la famille et de la patrie. Enfin, la
nouvelle constitution devra tre soumise la ratification de

la nation. Cette ratification ne doit pas s'entendre comme
impliquant reconnaissance du pouvoir constituant au profit

de la nation, par application de l'ide que le pouvoir consti
tuant appartient toujours de droit la nation quelle que soit,i
par ailleurs, l'organisation de l'Etat. Cette ratification popu
laire ne vient pas donner force et valeur juridique la consti
tution. C'est le Marchal
vraiment le pouvoir cons

rgles de droit
obligatoires. La ratification doit s'interprter comme un acte
d'adhsion du peuple l'uvre constitutionnelle du Marchal.
Telle est l'opinion qui semble devoir tre adopte sur le
pouvoir constituant du Marchal Ptain. Rien, dans le texte
mme de la loi du 10 juillet 1940, ne s'y oppose. L'expres
sion : L'Assemble nationale donne tout pouvoir... peut
trs bien s'interprter comme crant un pouvoir constituant
nouveau. Et
puis, en faveur de ce point de vue, et contre
l'ide de dlgation, on peut invoquer l'impossibilit morale
qu'il y avait faire laborer la nouvelle constitution au moyen
d'un procd de rvision se rattachant un rgime
politique
dj presque croul, en fait et en tout cas compltement
discrdit. De la part de l'Assemble nationale, et puisqu'on
voulait rester dans la lgalit constitutionnelle, il n'y avait
qu'une seule possibilit : son abdication en tant que lgislateur
constituant au profit d'un autre lgislateur constituant.
Pour complter cette argumentation au sujet des deux
opinions qui viennent d'tre prsentes, il convient de souli
gner les intrts mis en jeu par l'adoption de l'une ou de
l'autre des deux solutions proposes : dlgation ou attribu
tion du pouvoir constituant.
Le premier intrt touche la valeur juridique des limita-
qui
exerce
tituant et tablit la constitution l'tat de
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
43
apportes au pouvoir constituant, dfr au Marchal

Ptain, et consistant dans l'obligation de crer des assembles
tions
lgislatives, de garantir les droits du travail, de la famille et

de la patrie et de faire ratifier la constitution par le peuple.
Si le pouvoir constituant du Marchal est un pouvoir dl
gu par l'Assemble nationale, ces rgles observer pour l'la
boration de la constitution sont des conditions poses l'exer
cice du mandat donn. Le Marchal est strictement tenu de
y aurait donc exercice irrgulier du pouvoir
constituant si elles n'taient pas observes. Par ailleurs, bien
s'y conformer. Il
qu'ayant l'exercice du pouvoir constituant, le Marchal ne

peut pas les abroger.
Au contraire, si le Marchal Ptain est titulaire d'un nou
veau pouvoir constituant, institu par la loi constitutionnelle
du 10 juillet 1940 en remplacement du pouvoir constituant
de l'Assemble nationale, les conditions poses restent bien
obligatoires tant que subsistent les dispositions qui les pr
voient. Seulement si le Marchal voulait s'y soustraire, il
pourrait modifier les dispositions de la loi du 10 juillet 1940
qui y sont relatives, par exemple supprimer la rgle de la
ratification. Car le Marchal tant devenu le
l'Assemble nationale dans
successeur
de
pouvoir constituant, se trouve

pouvoir gal celui que possdait l'Assemble
nationale. Il est devenu son gal et, ainsi, il a le droit de modi
fier les dispositions prises par l'Assemble.
avoir
son
un
Le deuxime intrt de cette discussion
concerne
la sup
pression de l'Assemble nationale. La solution, ce sujet, est

diffrente, suivant qu'on adopte l'une ou l'autre conception du
pouvoir constituant institu.
S'il
mandat donn par l'Assemble nationale

juillet 1940 et que l'Assemble, n'ayant que
dlgu l'exercice du pouvoir, en ait conserv la jouissance,
l'Assemble nationale et le systme de rvision prvu subsiste.
De telle sorte que si le Marchal venait disparatre, l'Assem
ble nationale pourrait rentrer en activit et reprendre l'exer
cice du pouvoir constituant.
Si, au contraire, la loi du 10 juillet 1940 a tabli un nouveau
mode de rvision constitutionnelle supprimant et remplaant
n'y
a eu que
dans la loi du 10
44
ROGER
BONNARD
le mode prvu par la loi du 25 fvrier 1875, l'Assemble natio

nale disparat en tant qu'organe constituant et ne pourra plus
entrer de
nouveau
en
activit, puisque
sa
comptence
a t
dfinitivement supprime. Ainsi, la disparition du Marchal,

le mode de rvision de 1875 ne pourra pas rentrer automati
quement en vigueur. Alors il faudra admettre que le successeur

du Marchal dans
son
pouvoir politique sera aussi son succes
pouvoir constituant, ou bien que l'uvre cons
titutionnelle sera continue par un pouvoir constituant origi
naire, puisqu'il n'y aura plus de pouvoir constituant institu.
Quoiqu'il ne soit juridiquement, du point de vue politique,
la solution d'opportunit est que le pouvoir constituant du.
Marchal passe son successeur dans le pouvoir politique. La
solution du pouvoir constituant originaire serait pleine d'alas.
Par ailleurs, la rsurrection de l'Assemble nationale est
dsormais une chose pratiquement impossible.
Finalement nous concluons que le pouvoir constituant, qui
a
labor les actes constitutionnels, n'est pas un pouvoir
constituant originaire, qu'il n'est pas davantage un pouvoir
dlgu par l'Assemble nationale, mais qu'il est un nou
veau pouvoir constituant institu
ayant succd au pouvoir
constituant institu par la loi du 25 fvrier 1875.
seur
dans
son
IV. La rvision des actes constitutionnels.

La loi constitutionnelle du 10
juillet 1940 a organis, comme

le pouvoir constituant pour faire la nouvelle consti
s'agit maintenant de savoir quel est, distinct du
pouvoir lgislatif ordinaire, le pouvoir constituant charg de
la rviser. La question se pose puisque le principe de la
supriorit de la loi constitutionnelle a t maintenu dans le
rgime actuel sur la base d'une diffrenciation formelle.
En effet, les actes constitutionnels ont t faits sur la base
l'a vu,
tution. Il
on
de la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordi

naires et du principe de la supriorit des lois constitution
nelles. La distinction
et les lois
qui existe entre les actes constitutionnels

ordinaires, est une distinction d'ordre formel qui
LES ACTES
consiste
en ce que
CONSTITUTIONNELS DE
1940
45
actes et lois sont faits par le chef de l'Etat,
respectivement avec des procdures diffrentes. La diffrence

de procdure ne parat pas, prime abord, trs sensible. En
ralit, elle est pratiquement importante. Pour les actes cons
titutionnels, le chef de l'Etat peut agir lui seul, sans le
concours d'aucun ministre ; tandis que, pour les lois ordinaires,
il ne peut les faire qu'avec le concours d'un ministre et, dans
une
certaine mesure, avec son
assentiment.
Cette distinction formelle des actes constitutionnels et des
implique la supriorit des actes constitu

modifier les actes
La ncessit d'un
pouvoir spcial pour rviser les actes constitutionnels parat
s'imposer. Il faut donc rechercher quel est ce pouvoir et
qui il appartient.
Cette question du pouvoir de rvision n'est pas sans pr
senter actuellement quelque difficult. La loi du 10 juillet 1940
n'a prvu que le pouvoir constituant charg de faire la nou
velle constitution. Elle donne le pouvoir de promulguer,
par un ou plusieurs actes, une nouvelle constitution de l'Etat
franais . D'autre part, les actes constitutionnels ne con
tiennent aucune disposition au sujet de leur revision. On se
trouve donc, actuellement, dans la situation suivante. La
supriorit des lois constitutionnelles existe et il n'a pas t
tabli de lgislateur constituant spcial pour les reviser. La
situation est assez analogue celle qui a exist sous la Charte
de 1814. La Charte tait certainement suprieure aux lois
ordinaires et n'avait prvu spcialement ni organe ni proc
lois ordinaires
tionnels et, par consquent, l'interdiction de

constitutionnels au moyen de lois ordinaires.
dure pour la reviser.

Nous trouvant ainsi
en
prsence de la supriorit des actes
pouvoir de revision consti

tutionnelle, on peut se demander d'abord si une re vision est
possible et, dans l'affirmative, par qui et comment peut tre
constitutionnels
avec
absence de
faite cette revision.

1 On n'a
jamais admis et actuellement on ne peut pas

d'un pouvoir de revision institu, une
constitution, mme suprieure aux lois ordinaires et ayant le
caractre de rigidit, ne puisse pas tre revise.
admettre que, faute
46
ROGER
C'est
ce
BONNARD
qu'on pensait dj
Actuellement,
Charte de 1814.
sous
la Restauration
nous sommes encore
pour
la.
plus loin
de la tendance l'immutabilit constitutionnelle. Il faut donc

admettre plus que jamais qu'on peut toujours reviser une
constitution
rigide. La question est de savoir comment on

peut oprer, s'il n'est prvu ni organe, ni procdure de revi
sion.
2 Diverses solutions sont
possibles. Le lgislateur ordinaire;

cart, le pouvoir de revision peut tre reconnu
l'auteur de la constitution, ou bien au titulaire
originaire du
pouvoir politique.
Sous la Restauration, le pouvoir de revision fut reconnu au
roi comme auteur de la Charte, sous cette rserve de la dis
tinction entre les principes de la Charte,
que seul le Roi pou
vait reviser, et des dispositions
rglementaires, qui pouvaient
tre modifies par une loi ordinaire.
Pour les actes constitutionnels de
1940, voici les solutions
qui peuvent tre retenues. Il faut distinguer suivant que le
Marchal Ptain est encore au pouvoir et aprs
qu'il l'aura
quitt :
tant
a) Le pouvoir de revision constitutionnelle appartient

tainement
au
cer
Marchal Ptain.
En
effet, on peut affirmer que l'attribution du pouvoir

constituant institu faite au Marchal pour faire la nouvelle
constitution vaut aussi pour la reviser. Car un
lgislateur est
toujours matre de modifier son uvre lgislative. Les situa

juridiques lgales sont toujours modifiables tout
instant par celui qui les a tablies. Le lgislateur n'est
pas li
comme le juge
par l'autorit de la chose juge et comme l'admi
nistrateur par l'intangibilit des effets individuels des actes
juridiques15.
On peut donc dire que le Marchal Ptain
qui a le droit de
tions
faire la nouvelle constitution a aussi le droit de la reviser.

C'est d'ailleurs ce qui a dj t
pratiqu. A trois reprises, le
Marchal a modifi l'acte constitutionnel concernant sa suc
cession.
15. Cf.
Bonnard, Droit administ., 3e dit.,
p.
113.
Ip
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
47
"
b) Aprs la disparition du Marchal Ptain, il n'y aura plus

pouvoir constituant institu ni pour faire la nouvelle cons
titution ni pour la reviser; car le pouvoir constituant prvu
par la loi du 10 juillet 1940 est strictement personnel au Mar
chal. Avec lui tombera le pouvoir de faire la constitution et
aussi le pouvoir de la reviser. Son successeur dsign (actuel
de
lement l'amiral
Darlan
en
vertu de l'acte
constitutionnel
qualer du 10 fvrier 1941) ne recueillera que son pouvoir poli

tique de chef de l'Etat franais, parce que ce pouvoir est tabli
impersonnellement par l'acte constitutionnel n 2, la dif
frence du pouvoir constituant qui est prvu personnellement.
Il faudra pourtant que l'laboration de la constitution dfi
nitive soit poursuivie, si elle n'est pas acheve, et qu'ensuite
sa revision puisse tre opre. Qui aura pouvoir pour cela ?
Une seule solution sera politiquement possible, qui con
sistera reconnatre ces pouvoirs constituants au successeur
du Marchal Ptain. Mais encore faut-il prciser quel titre
ces pouvoirs lui seront reconnus,
pour rester dans la juridicit.
On peut dire que le successeur du Marchal sera investi du
pouvoir constituant, tant pour achever la constitution que
pour la reviser, parce que, comme on l'a dj expliqu plus
haut, il se trouvera titulaire du pouvoir politique originaire
dont il aura hrit du Marchal Ptain. On peut considrer,
en
effet, que le pouvoir politique, possd titre originaire
par le Marchal, puisqu'il se l'est attribu lui-mme par l'acte
constitutionnel n 1, sera transmis son successeur parce que,
par l'acte constitutionnel n 2, ce pouvoir est devenu imper
sonnel, attach dsormais au chef de l'Etat franais; alors

qu'au contraire le pouvoir constituant, institu par la loi du
10 juillet
1940, est rest strictement personnel au Marchal
Ptain.
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:
' !
'4
4-
Chapitre
LE POUVOIR
Les actes
ii
POLITIQUE
constitutionnels de 1940 ont tabli pour
remplacer
rgime constitutionnel de 1875 un nouvel amnagement du

pouvoir politique dans la plupart des lments de son organisa
le
tion. Ils ont ainsi donn
la France
un nouveau
rgime poli
tique. Ce rgime est bas sur les principes de la Rvolution

Nationale affirms par le Marchal Ptain dans ses immortels
messages. C'est ce rgime constitutionnel qu'on a pu appeler
la Constitution de 1940 qui va tre tudi ici dans ses prin
cipes essentiels. L'ide matresse du systme est d'avoir orga
nis le pouvoir politique en rgime autoritaire excluant toute
sparation des pouvoirs.
Le pouvoir politique est ce pouvoir de l'Etat qui, dtenu
par certains organes tatiques, a pour objet de gouverner la
nation en remplissant certaines attributions et en exerant
certaines fonctions, grce certaines prrogatives et une cer
taine puissance. Il faut prciser les termes de cette dfinition.
Le pouvoir politique est un pouvoir spcial l'Etat et il a
eux-mmes
pour titulaire des organes tatiques qui l'exercent

ou le font exercer sous leur direction parce qu'il a pour
de gouverner la nation et que le gouvernement de
est le
monopole de l'Etat. Ce gouvernement
siste ordonner la vie sociale des individus.
la nation
de la nation con
L'Etat opre cet
ordonnancement en remplissant des attributions qui

constitues par des interventions dans les diffrentes
vits que les individus exercent dans leurs rapports
et par lesquelles
sent des prestations.
eux
R. Bonnard
objet
sont
acti
entre
ils se rendent des services et se fournis

Ces interventions de l'Etat consistent
4
50
ROGER
BONNARD
l'gard des activits humaines : 1 les ordonner et les;

diriger; 2 les surveiller et les contrler; 3 les aider et
les encourager ; 4 les suppler et les remplacer.
L'accomplissement de ces attributions est assur par l'exer
cice des fonctions de l'Etat qui sont les fonctions lgislative,!
administrative et juridictionnelle. Ces fonctions sont l'objet
d'un certain amnagement et d'une certaine rpartition entre;
les organes de l'Etat. L'exercice des fonctions comporte,!
pour que son effectivit soit assure, deux prrogatives essen
tielles qui consistent en ce que l'Etat peut : 1 dfaut d'ac
cord avec les particuliers, leur imposer unilatralement sa
volont; 2 au cas de refus ou de rsistance de leur part,
exercer contre eux la contrainte matrielle. Mais, son tour,
l'effectivit de ces deux prrogatives du pouvoir unilatral et
d'exercice de contrainte exige que le titulaire du pouvoir
politique et les organes tatiques qui lui servent d'instru
ment, possdent une certaine force et, par suite, une certainepuissance. L'existence de cette force dpend d'ailleurs essen
tiellement de l'organisation de l'Etat. Telle organisation affai
blit l'Etat, tandis que telle autre le renforce1.
Ainsi la matire du pouvoir politique comporte les ques
tions suivantes : 10 le pouvoir politique en lui-mme au point
de vue de sa lgitimit, de sa force et de sa* limitation juridi-
Ici
vient de donner la notion et d'indiquer

dnomme souverainet . Pour!
dsigner le pouvoir politique de l'Etat, on parle de la souverainet de l'Etat
ou encore de souverainet nationale lorsque le pouvoir politique a pour
titulaiq
la nation. On entend donc par souverainet dans le langage courant le pouvoir:
de l'Etat dont l'objet est de gouverner la nation. Cette terminologie est employe
depuis longtemps. Or, malgr ce long usage, il faut la rejeter parce que l'expres-(
sion de souverainet ne s'identifie pas avec celle de pouvoir politique. La sou-j
verainet n'est qu'une certaine qualit qui, dans une certaine conception, est
attribue au pouvoir politique pour constituer l'explication logique des pro
rogatives que comporte ce pouvoir, soit pour expliquer le pouvoir unilatral;
et la contrainte matrielle. En effet, la souverainet consiste essentiellement
dans une supriorit de la volont qui exerce le pouvoir politique. Elle se trouve
ainsi expliquer que cette volont peut s'imposer unilatralement et exercer lt
contrainte matrielle. C'est l une explication des prrogatives. Mais il existel
d'autres txp icuot;. De sorte que le pouvoir politique ne comporte pas nces-l
sairement l'ide de souverainet. Sur l'ide de souverainet, la discussion d|
cette ide et les rfrences sur cette discussion, V; Dabin, Doctr. gnr. de l'Em
p. 111 150,, n0B 73 98. Add. Carr de Malbfrg, Thorie de VElat, I, P72-88, n0B 28-31; Duguit, Droit constii., 3e dit., I, p. 541-648, 50-60.
1. Le
pouvoir politique dont
on
ides, qui s'y rattachent, est couramment
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
51
que; 2 le titulaire du pouvoir politique; 3 l'exercice du

pouvoir politique par l'exercice des fonctions et des attribu
tions.
prsent chapitre est consacr, au pouvoir politique pris

lui-mme. Les chapitres suivants seront relatifs respecti
vement au titulaire du pouvoir politique et ses modes d'exer
Le
en
cice, soit au principe autoritaire et la concentration des

fonctions.
Section I.
La
lgitimit du pouvoir politique.

la lgitimit du
pouvoir poli
tique en lui-mme consiste moins dmontrer cette lgitimit
qu' choisir parmi les raisons qui en ont t donnes.
Le principe mme de la lgitimit n'est- gure contest. La
lgitimit du pouvoir n'est rejete que par les doctrines anar
chistes. D'aprs ces doctrines, le pouvoir politique serait ill
gitime raison de ce qu'il est nuisible et inutile. Il est nuisi
ble parce qu'il est mauvais pour les individus d'tre soumis
un pouvoir dot de ces prrogatives de dcision unilatrale
et de contrainte matrielle. Il est inutile parce que les indi
vidus, par de libres accords entre eux, peuvent ordonner leur
L'intrt de la recherche
sur
vie sociale. Mais la thse anarchiste constitue
une
doctrine
qui runit relativement peu d'adhrents. La gnralit de

l'opinion se prononce pour la lgitimit du pouvoir politique.
Mais, si la lgitimit du pouvoir politique est ainsi gnrale
ment admise, par contre, il y,a dsaccord et discussion sur les
raisons de cette lgitimit. Car des raisons diverses peuvent
tre envisages l'appui de cette lgitimit. Ces raisons peu
vent tre ramenes aux points de vue suivants. On peut se
baser soit sur l'origine volontaire du pouvoir, soit sur son exer
cice, soit sur sa ncessit.
Le choix entre ces raisons n'est pas indiffrent. Les idolo
gies politiques doivent tre apprcies non seulement pour
leur valeur propre, mais aussi en tant que favorisant les buts
politiques. Ici la thorie de la lgitimit du pouvoir doit tre
envisage en considration de laforce du pouvoir politique. En
effet, cette force est en partie conditionne par les raisons de
.
52
la
le
ROGER
BONNARD
lgitimit du pouvoir. Certaines raisons tendent affaiblir

pouvoir. D'autres, au contraire, tendent le renforcer en
mettant
son
existence hors de contestation.
La Rvolution Nationale
ayant pris nettement parti pour

la force de l'Etat et contre la thse du gouvernement dit
modr
, comme on l'expliquera plus loin, il y a intrt
actuellement
reprendre la question des raisons de la lgiti

pouvoir politique pour voir quelles sont les raisons qui,
tant par ailleurs probantes en elles-mmes, sont susceptibles
de donner force l'Etat. On va donc envisager la valeur de ces
raisons de lgitimit non seulement en elles-mmes, mais
aussi dans leurs consquences pour la force de l'Etat et en
mit du
considration de l'intrt actuel de cet
I.
Dans
examen.
L'origine volontaire du pouvoir politique.
point de vue volontariste, le pouvoir politique au

origine volontaire. Il serait le produit de certaines
volonts qui sont intervenues pour le crer. La lgitimit
rsulterait de la nature de la volont qui l'a cr. Seule une
certaine volont cratrice en ferait un pouvoir lgitime
rait
ce
une
l'exclusion de toutes les autres2.
L'opinion se divise sur la volont cratrice du pouvoir poli

tique qui vient lgitimer le pouvoir. Pour les uns, cette volont
serait une volont transcendante ; pour les autres, une volont
immanente. Ainsi le pouvoir politique serait lgitim soit par
une prtendue origine
transcendante, soit par une prtendue
origine immanente.
1 L'origine du pouvoir
politique est dite transcendante
lorsque le pouvoir est cens avoir t cr par une volont
suprieure celle des individus qui sont l'objet du pouvoir,
Cette transcendance du pouvoir procde gnralement de ce
que son existence est due l'intervention d'une volont sur
naturelle, soit la volont divine. Les scolastiques ont exprim
l'ide de la transcendance divine du pouvoir dans la formule:
Omnis potestas a Deo. Le plan divin, tabli et voulu par la
2. Sur
l'origine de l'Etat
Dabin, Doctrine de l'Etat,
p.
85-96, nO 57-61.
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
53
la vie sociale des individus, com

porte que les individus doivent tre groups en communauts
et que chaque communaut est soumise un pouvoir charg
volont divine concernant
de la gouverner.
Ainsi la volont divine cre la fois le fait
politique, soit la socit et le pouvoir politi

que. C'est raison de cette origine transcendante que la com
munaut sociale et le pouvoir politique sont lgitimes.
2 L'origine du pouvoir est immanente lorsque la cration
du pouvoir est attribue une volont humaine, et spciale
ment lorsque cette cration est l'uvre de ceux qui doivent
tre soumis au pouvoir. Les individus se sont mis d'accord
sur la cration du pouvoir politique et sur leur soumission ce
pouvoir. Ils ont t dtermins cela pour avoir senti la nces
sit mme du pouvoir.
Cette conception conventionnelle de l'origine du pouvoir
fut l'ide courante de la philosophie politique du xvine sicle.
Elle fut popularise par J.-J. Rousseau. Le contrat social avait
t conclu par les hommes pour sortir de l'tat de nature et
crer la fois la socit et le pouvoir politique. Bien que le
pouvoir politique soit en contradiction avec le principe de
libert, il devient lgitime du fait qu'il a t conventionnellement voulu et accept par les individus.
Telles sont les deux conceptions de l'origine du pouvoir poli
tique sur lesquelles est appuye la lgitimit du pouvoir.
Serait seul lgitime, pour les uns, le pouvoir politique d'ori
gine transcendante, pour les autres, le pouvoir d'origine imma
nente. Le pouvoir politique est justifi et lgitim parce
qu'il mane d'une volont transcendante ou d'une volont
social et le fait
immanente.
lgitimit du pouvoir politique par son ori

gine volontaire n'est gure actuellement prise en considra
tion du point de vue thorique. Parce que le pouvoir politi
que parat s'imposer d'une faon irrductible, on ne lui donne
plus comme cause premire et efficiente la volont, une vo
lont immanente, ni mme une volont transcendante. Ces
points de vue ne sont pas proprement scientifiques. Ils ne sont
matire qu' hypothse et croyance. On suppose que le
pouvoir politique a une origine transcendante ou immanente
et, sous l'empire de certains sentiments, on y croit. Mais ces
Cette thse de la
54
ROGER
RONNARD
conceptions ne peuvent pas donner un fondement vraiment

scientifique la lgitimit du pouvoir.
En outre, la thorie de l'origine du pouvoir politique par le
contrat social ne constitue pas au fond une thorie
propre
ment volontariste du pouvoir. Car, lorsque les hommes ont
cr la socit et le pouvoir
politique par le contrat social,
ils y ont t contraints par la ncessit o ils se sont trouvs
de mettre fin l'tat de nature qui ne pouvait
plus subsister
par suite des inconvnients qu'il prsentait. Finalement c'est
la ncessit qui est la vritable cause premire et efficiente
du pouvoir politique. Ainsi la thorie du contrat social se
rap
proche dans une certaine mesure de la thorie de la ncessit
du pouvoir politique qui sera expose plus loin.
Enfin, par rapport aux circonstances actuelles et dans le
cadre de la constitution de 1940, la thse de l'origine imma
nente du pouvoir politique ne saurait tre admise parce qu'elle
constitue une idologie qui n'est pas favorable l'existence
d'un pouvoir politique fort et puissant.
En effet, cette origine immanente est pour le pouvoir poli
tique une cause de faiblesse parce qu' tout instant l'exis
tence du pouvoir peut tre mise en cause. Les hommes restent
toujours matres de l'existence du pouvoir politique. L'accord
qui a cr le pouvoir peut toujours tre remis en question,
Ayant cr le pouvoir par le contrat social, les hommes peu
vent toujours le supprimer par une convention contraire. Le
pouvoir est dans un tat d'instabilit qui en fait un pouvoir
diminu.
Cette instabilit du
pouvoir n'existe pas avec la concep

l'origine transcendante puisque les sujets du pouvoir ne
sont pas matres de son existence. Cette conceptiol pour
rait mme donner une grande force au pouvoir politique,
Seulement elle ne peut pas servir utilement dans le moment
prsent affermir et renforcer l'Etat parce qu'elle suppose
une tendue et une
profondeur de sentiment religieux qui
n'existe pas dans la masse des esprits. Elle ne convient donc
pas maintenant quand on veut avoir un pouvoir politique fort3,
tion de
3. Hauriou
prsent
propos
volontariste de la cration du pouvoir
de la cration de l'Etat, une explication

politique (Droit constit., 2e dit., p. 94-97.
LES
II.
Dans
un
ACTES
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
55
L'exercice du pouvoir politique.
point de
vue
qui fait abstraction de l'origine du
pouvoir politique et prend le pouvoir dans le prsent, le pou

voir serait lgitim par son exercice. Ne serait donc lgitime
que le pouvoir politique qui serait exerc d'une certaine faon,
celui qui appliquerait une certaine politique. Le pouvoir poli
tique aurait t cr pour raliser une certaine politique. Il ne
serait lgitime que dans la mesure o il raliserait cette poli
tique. Un certain systme d'attributions serait inhrent au
pouvoir politique qui ainsi ne serait lgitime qu'investi de ces
attributions. Suivant qu'on admet une politique individualiste
communautaire, librale ou
ou
interventionniste et suivant
le pouvoir politique poursuivra ou non cette politique le

pouvoir sera reconnu lgitime. La lgitimit du pouvoir
dpend donc des jugements de valeur mis sur la politique de
l'Etat et du conformisme du pouvoir politique par rapport
cette politique.
Cette thse de lgitimit ne peut pas tre retenue. Thori
quement elle est inoprante, car elle lgitime non pas le pou
voir politique en lui-mme, mais seulement l'exercice de ce
pouvoir. Elle tablit que cet exercice est lgitime lorsqu'il
applique une certaine politique. Mais elle n'explique pas le
pouvoir politique en lui-mme, c'est--dire le fait que les
individus sont gouverns par une volont qui peut s'imposer
a eux et une contrainte matrielle qui peut les matriser.
Par ailleurs, dans l'Etat franais actuel qui veut tre un
Etat fort, cette explication de lgitimit ne convient pas, car
elle serait loin de renforcer le pouvoir politique. En effet,
que
61). Le pouvoir politique se prsen

simple fait. Mais la situation de fait serait
un moment transforme en une situation de droit par le consentement gn
ral qui dterminerait l'tablissement d'une coutume reconnaissant l'existence
Add. Dabin,
Doctrine de VEtal, p. 93, n
terait d'abord l'origine comme un
du pouvoir politique.
Cette
ne peut pas intresser
cation matrielle du pouvoir politique. Elle
ici. Car elle ne fournit pas l'expli

n'en donne qu'une explication
formelle. Elle explique comment le pouvoir est mis en forme juridique. Mais
elle n'explique pas comment se cre la substance du pouvoir, car elle le prend
explication
comme
un
fait
dj existant.
56
ROGER
la
BONNARD
politique de l'Etat est
question particulirement
laquelle rgnent les plus vives opposi
tions, la lgitimit du pouvoir politique se trouverait tre en
contestation perptuelle et constante : ce qui ne pourrait que
comme
controverse et
une
sur
l'affaiblir.
III.
La ncessit du pouvoir politique.
Un troisime
point de vue, qui est celui auquel il convient

s'arrter, lgitime le pouvoir politique par sa ncessit.
Le pouvoir politique est lgitime parce qu'il est ncessaire
aux hommes vivant en socit.
Le pouvoir peut bien tre
en fait voulu. Mais il est voulu sous
l'empire de la ncessit
de son existence. C'est cette ncessit qui est la cause pre
mire et efficiente du pouvoir et qui vient ainsi le lgitimer,
Ainsi le pouvoir politique en soi est toujours lgitime. Cette
lgitimit n'est subordonne aucune condition ; car elle
tient une ncessit qui est inhrente au
pouvoir. Il faut donc
de
tablir l'existence de cette ncessit.

La ncessit du
pouvoir politique rsulte de cette exigence

humaine, qui consiste en ce que les hommes ont
un besoin irrductible d'tre
gouverns. C'est ainsi que la
nature humaine, qui exige d'tre gouverne, ncessite le
pou
voir politique, et par l le justifie et le lgitime.
C'est qu'en effet les hommes, pour pouvoir remplir leurs
destines, doivent vivre en socit vu que l'homme est essen
tiellement un tre social, c'est--dire un tre
qui ne peut pour
voir ses besoins que grce la vie sociale. Mais la vie sociale
et les rapports qu'elle comporte exigent que
les individus
observent une certaine conduite dans leurs rapports sociaux.
Or l'exprience prouve que beaucoup d'individus n'ont
pas
par eux-mmes une claire conscience de la conduite qu'ils
ont tenir; ou, s'ils la possdent, ils n'ont pas
le ferme vouloir
de s'y conformer, en tant dtourns par les charges et obliga
tions qu'elle comporte. C'est pourquoi, raison de cette per;
version de la nature humaine, un pouvoir
politique est nces
saire pour venir formuler les rgles de la conduite sociale des
de la nature
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
57
individus, et leur en imposer l'observation par la contrainte.

Donc l'ide de la ncessit du pouvoir politique donne la
justification thorique de ce pouvoir. Il est bien exact

que le pouvoir politique est lgitime parce qu' raison de sa
nature mme, l'homme a besoin d'tre gouvern.
Mais, en outre, ce point de vue de ncessit doit tre retenu
pour l'Etat franais de 1940 parce qu' la diffrence des
autres points de vue, il est susceptible de renforcer le pouvoir
politique au lieu de l'affaiblir. En effet, la lgitimit fonde sur
la ncessit n'est pas subordonne des lments changeants
vraie
ou
essentiellement discutables. Elle est base sur un
lment
permanent; les caractres de la nature humaine qui

postulent le pouvoir politique et le rendent ncessaire n'ont
rien de contingent. Il suffit d'avoir admis ce postulat. Ainsi
cette idologie de la lgitimit du pouvoir, exacte en elle-mme,
doit tre retenue comme favorable aux buts politiques de la
fixe et
Rvolution Nationale.
Section II.
La force du
pouvoir politique.
pouvoir raliser ses objets et ses buts, le pouvoir

politique doit possder une certaine force la fois mat
rielle et morale. Cette force est ncessaire pour que soit effec
tivement exerces les prrogatives dont le pouvoir est investi
pour gouverner. Le pouvoir ne pourra efficacement faire pr
valoir sa volont et appliquer la contrainte que s'il est assez
fort. La force ne constitue donc pas l'essence mme du pou
voir politique. Elle est seulement une qualit qu'il doit poss
der pour s'exercer comme il convient4.
La question qui s'est toujours pose et qui n'a cess d'tre
trs vivement discute est celle du degr de la force du pou
voir politique. Cette force est, en effet, susceptible de degrs;
elle peut tre plus ou moins dveloppe. On n'a jamais t
d'accord sur le degr de force du pouvoir. La question figure
parmi les problmes essentiels que la Rvolution Nationale de
1940 s'est propos de rsoudre.
Pour
4. Voir dans ce sens, Dabin (Doctrine de l'Etal, p. 62, n

Part excessive que Duguit (Droit constit., 3e dit.,
p. 535
l'ide de force dans la notion de l'Etat.
62) qui critique la

et s., 670 et s.) fait
58
ROGER
BONNARD
a) Les tendances. Au sujet de la force du pouvoir poli

tique deux tendances ont toujours exist.
10 La
premire consiste vouloir porter au maximum la

pouvoir politique. La raison est que le pouvoir n'est
jamais trop fort, car plus le pouvoir sera fort et mieux il
atteindra ses objets et ses buts. Grce sa force, le pouvoir
pourra user pleinement de ces prrogatives qui assurent son
efficience. Il pourra ainsi librement imposer sa volont et
exercer la contrainte. Plus il sera fort, mieux il
pourra le
force du
faire.
2 Dans l'autre tendance, le
avoir qu'une force attnue. La
pouvoir politique ne devrait

force du pouvoir ne devra pas
dpasser un certain degr d'intensit. Le pouvoir politique sera
donc affaibli. Il faudra constituer ce qu'on a appel un
gouvernement modr .
Cette tendance est base de libralisme. Elle est provoque
par la crainte qu'un pouvoir fort soit un danger pour les
liberts des individus, comme constituant pour eux un risque
d'oppression. Il faut donc attnuer la force du pouvoir de
faon limiter sa puissance d'action sur les individus et
sauvegarder ainsi dans une certaine mesure les droits et liber
ts des individus. C'est la clbre thorie librale du

nement modr
gouver
formule et
popularise par Montesquieu

dans Y Esprit des Lois (Livre XI, Chapitre VI).
Ces deux modes quant la force du pouvoir politique se
ralisent au moyen d'un certain amnagement du pouvoir.
En effet, parmi les procds d'organisation de l'Etat, les uns
tendent renforcer le pouvoir ; les autres au contraire ont pour
effet de l'affaiblir. Ainsi la sparation des pouvoirs, par la
sparation organique des fonctions qu'elle comporte, tend
affaiblir le pouvoir de l'Etat, tandis qu'au contraire la con
centration des pouvoirs tend au renforcement du pouvoir.
C'est ainsi que la question de la force du pouvoir est essentielle,
car elle commande
l'organisation de l'Etat.
b) La tendance de la Rvolution Nationale. La Rvolu

triompher en France le principe du
gouvernement modr. Ce principe resta depuis comme printion de 1789 avait fait
LES
cipe
ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
59
1940
traditionnel du droit constitutionnel franais. Les
deux
Empires marqurent une raction en faveur d'un pouvoir

fort. Mais ce furent des accidents : la tradition du gouverne
ment modr en fut seulement interrompue. La IIIe Rpu
blique, avec son rgime de dmocratie parlementaire
en dmagogie, en conservant l'ide du gouvernement
dform
modr,
jusqu' l'exagration. Vers la fin, tant par l'largis

individuelles que par les revendications
des individus et les interventions d'oligarchies puissantes
dresses contre l'Etat, le pouvoir politique tait arriv un
tel degr d'affaiblissement qu'il tait rduit l'impuissance.
Ce fut une des causes principales de nos dsastres.
C'est pourquoi un des objets de la Rvolution Nationale de
1940, son objet le plus essentiel peut-tre, a t de ragir contre
l'ide de gouvernement modr et de restaurer .la force du
pouvoir politique de faon lui rendre ses possibilits d'action.
la poussa
sement des liberts
Rvolution Nationale quant

problmes constitutionnels a t de vouloir tablir une
structure de l'Etat assurant au pouvoir politique un maximum
de force et liminant tout ce qui pouvait affaiblir ou liminer
cette force. La Constitution de 1940 est domine, comme on
le verra plus loin en dtail, par l'ide de force du pouvoir
politique.
Aussi l'ide fondamentale de la
aux
Section III.
La limitation
juridique du pouvoir politique.
Dans les Etats modernes, le pouvoir politique est gnrale

non seulement ordonn, mais aussi limit dans son action
ment
par le droit. L'Etat est alors ce qu'on appelle un Etat de

Il faut examiner, car des doutes peuvent tre soulevs
gard, si l'Etat franais de 1940 peut tre un Etat
a) Notion et condition de l'Etat de droit.
droit.
cet
de droit.
Etat despotique,
du dvelop
de la limitation du pouvoir
Etat absolu et Etat de droit sont les trois tapes

pement de l'Etat dans le sens
politique.
L'Etat
despotique est celui dans lequel le
pouvoir politique
60
ROGER
BONNARD
n'est limit par aucune rgle de quelque nature qu'elle soit,

C'est la forme des Etats primitifs. Elle n'existe plus mainte
nant;
les consciences modernes rpugnent l'ide d'un

se dclarerait affranchi de toute rgle,
L'Etat absolu est celui dans lequel le pouvoir politique est
limit non pas par des rgles de droit, mais seulement par des
rgles morales ou religieuses. Cette forme d'Etat constitue un
progrs sur l'Etat despotique, mais reste encore insuffisante,
Car cette limitation morale ou religieuse ne vaut pas prati
quement pour les gouverns. Ceux-ci ne peuvent pas les invo- !
quer contre leurs gouvernants; car les gouvernants ne sont!
comptables de l'observation de ces rgles que vis--vis de la
divinit pour les rgles religieuses ou vis--vis de leur cons
car
pouvoir politique qui
cience pour les rgles morales.

L'Etat de droit est celui dans lequel le pouvoir politique est !
limit par les rgles de droit. La limitation devient alors effi
pour les gouverns parce que ceux-ci peuvent opposer
rgles de droit au pouvoir politique et mettre en mouve
ment des voies de droit pour en assurer le respect. L'Etat de
droit constitue donc un progrs sur l'Etat absolu. Il aboutit !
une limitation effective du
pouvoir politique.
cace
les
L'existence de l'Etat de droit met

tres du droit et du
en cause
certains
carac
pouvoir politique. Des conditions sont
ncessaires pour que le droit puisse limiter le pouvoir politique

et pour que le pouvoir politique puisse lui-mme tre limit
le droit.
a) Pour que le droit puisse limiter le pouvoir politique, il
faut qu'il soit, par son origine, antrieur et extrieur l'Etat
comme tant impos par la nature des choses, de telle sorte
qu'il existera d'abord sous la forme du droit naturel avant de
prendre la forme de droit positif aprs avoir t reconnu et
constat par l'Etat dans la loi.
La limitation du pouvoir politique ne pourrait donc
pas
exister avec le positivisme juridique qui considre
que le droit
n'existe que dans et par l'Etat. Si le droit est cr
par l'Etat
et s'il n'existe pas de droit en dehors de celui
qui est cr par
l'Etat, le pouvoir politique qui domine ainsi le droit ne peut
pas tre domin par lui. Le droit ne peut, de toute vidence,
dominer l'Etat que s'il se forme en dehors de lui et sans lui.
par
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
61
Mais on peut tablir que le droit a bien ce caractre d'tre

antrieur et extrieur l'Etat. A cet effet, diverses thories
ont t labores. Les unes font dcouler le droit de l'individu
lui-mme : ce sont les thories individualistes du droit. Les
autres font procder le droit des rapports sociaux qui existent
ncessairement entre les individus : ce sont les thories socia
les du droit. Ce n'est pas le lieu ici d'exposer et discuter ces
thories. Il suffit d'en retenir qu'elles arrivent, surtout la
thorie sociale, tablir que le droit est bien antrieur et
extrieur l'Etat et peut ainsi limiter le pouvoir politique.
Il
droit public franais d'ad

antrieur et extrieur l'Etat. La
rien chang cet gard : elle est
la tradition franaise. Il est certain
toujours t dans l'esprit du
mettre que le droit tait

Rvolution Nationale n'a
reste dans le sens
de
l'idologie de la Rvolution de 1940

cration arbitraire de l'Etat.
un donn fourni
et impos par la nature des choses et dtermin dans son
contenu par la justice et le bien public.
D'ailleurs certains textes impliquent bien l'ide du droit
antrieur et extrieur l'Etat. Ainsi en est-il de la disposition
de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 qui prescrit que
la nouvelle constitution devra garantir les droits du travail,
de la famille et de la patrie. On a fait savoir que la constitu
tion dfinitive qui est en prparation contiendrait un large
prambule portant sur les droits et les devoirs de l'Etat.
Enfin, on peut dire que l'Etat autoritaire de 1940 implique
le droit naturel beaucoup plus que la dmocratie. On pourrait
soutenir qu'en dmocratie, vu l'existence des partis politiques
ne rentre pas dans
de considrer que le droit est une
Au contraire le droit y est envisag comme
qu'il
et la loi de la
majorit,
vu que
les dcisions
gouvernementales
l'expression de la volont de cette majorit et ne sont

correctes que si elles sont conformes cette volont, abstrac
tion faite de toute considration de justice et de bien public,
le contenu du droit est dtermin par la volont de la majorit,
quelle qu'elle soit, et en tire sa valeur et sa force sans que rien
d'autre le dtermine. La dmocratie aboutirait ainsi au
positivisme juridique. Au contraire, en rgime autoritaire,
le gouvernement n'a plus exprimer la volont de la majorit
sont
62
ROGER
BONNARD
puisqu'il n'y
a plus de partis politiques. Il vise essentiellement

justice, le bien public et l'intrt national, et les
dcisions gouvernementales auront valeur dans la mesure o
elles y seront conformes. Elles ne procdent donc
pas d'une
volont arbitraire : elles sont dtermines par des
principes
suprieurs. Un droit suprieur les domine. C'est ainsi que
l'Etat autoritaire, suivant le type de 1940, implique le droit
naturel et peut tre limit par le droit.
b) La limitation par le droit du pouvoir politique pouvant
tre admise du point de vue du droit, il faut voir s'il en est de
mme du point de vue du pouvoir lui-mme.
1 D'abord rien dans la substance mme du
pouvoir poli
tique ne s'oppose sa limitation par le droit. Ce sont ses pr
rogatives de volont unilatrale et d'utilisation de la con
trainte matrielle qui pourrait en faire douter. Mais, en ralit,
une limitation de ces
prrogatives par le droit ne les dtruit
pas. En imposant des rgles la volont unilatrale et l'exer
cice de la contrainte, ces prrogatives continuent subsister
dans le domaine restreint qui leur est
juridiquement impos,:
Il en est de mme si le pouvoir
politique est conu sous la
forme de souverainet : la souverainet peut tre
juridique
ment limite5. Duguit a soutenu que
la souverainet ne peut
pas tre limite par le droit parce qu'elle est une volont qui
ne se dtermine
jamais que par elle-mme6. Dans cette conception de la souverainet, il est vident que le droit ne peut :
pas limiter la souverainet, parce qu'alors la souverainet,;
tant dtermine par le droit, ne se dterminerait
plus ellemme. A cela on peut rpondre que
la notion propose par
Duguit n'est peut-tre pas la vraie notion de la souverainet,
Il semble plutt que la souverainet, serait constitue
par l'ide
d'une supriorit de volont attribue au titulaire du
pouvoir
politique, en vue d'expliquer logiquement la volont unilat- J
raie et le pouvoir de contrainte. Dans ces conditions, la sou
verainet ne serait pas ncessairement un pouvoir illimit,
On conoit que cette volont suprieure puisse tre ordonne et
raliser la
5. Sur la discussion de la limitation

juridique de la
Doctrine de l'Etat, p. 128 et s., n03 83 et s.
6. Duguit,
Droit constit., 3e dit., I,
p.
631 et
s.
souverainet, cf. Dabi*',
LES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
63
des rgles de droit sans pour cela cesser d'tre
limite par
suprieure
ACTES
volonts individuelles. C'est se mprendre de
aux
lorsqu'el
penser qu'une volont suprieure perd sa supriorit

le est limite par le droit. Ainsi la souverainet limite par
droit n'est pas une chose contradictoire en soi.
le
plus dlicate est la question de savoir si la limi

juridique du pouvoir politique est compatible avec les
caractres attribus au pouvoir dans le rgime de 1940. La
Rvolution Nationale a voulu faire du pouvoir politique un
pouvoir autoritaire et un pouvoir fort. Il s'agit de savoir si
ces caractres sont conciliables avec la limitation juridique
du pouvoir ou doivent l'exclure.
On pourrait peut-tre penser que, lorsque le pouvoir poli
tique est limit par le droit, il cesse d'tre autoritaire parce
qu'il est un pouvoir diminu. Ce point de vue doit tre cart
car il procde d'une erreur sur la nature du pouvoir autori
2 Un peu
tation
taire.
Le caractre autoritaire ne touche pas l'tendue et la
porte du pouvoir. C'est le caractre absolu ou despotique du
pouvoir qui est relatif son tendue. Le caractre autoritaire
concerne le titulaire du pouvoir. Le pouvoir est autoritaire par
le fait que, par son
titulaire, il est extrieur et suprieur aux
gouvernants qui sopt

qui y sont soumis. Le
pouvoir autoritaire s'oppose ainsi au pouvoir dmocratique
qui consiste en ce que le pouvoir est entre les mains des gou
verns, de telle sorte que les gouverns se gouvernent euxmmes et sont leurs propres gouvernants. Dans ces conditions,
il est bien vident que si ce pouvoir extrieur et suprieur aux
gouverns qu'est le pouvoir autoritaire est limit par le droit,
cela le laisse extrieur et suprieur aux gouverns. Un pou
voir limit par le droit conserve son caractre de pouvoir
gouverns. Il implique le dualisme des

titulaires du pouvoir et des gouverns
autoritaire.
Ainsi rien
considr
Il y
tion
ne
aurait
ce que l'Etat autoritaire

Etat limit par le droit.
s'oppose
comme un
un peu
de 1940 soit
plus d'hsitation admettre la limita
juridique pour un Etat qui doit avoir un pouvoir poli

tique fort comme il en est pour l'Etat de 1940. On peut se
64
ROGER
BONNARD
demander si qette limitation n'est

pas
le
pouvoir politique
en
rduisant
sa
susceptible d'affaiblir
force et de le
ramener
la
forme de gouvernement modr. En ralit, la limitation

juridi
que du pouvoir politique peut l'affaiblir; mais ne l'affaiblit pas
ncessairement; cela dpend de la nature de la limitation.
C'est la limitation
juridique soutenue par la doctrine lib
rale individualiste qui est de nature affaiblir le
pouvoir
politique et constituer un Etat modr; car cette limitation
est d'ordre ngatif : elle consiste dans le fait
d'empcher l'Etat
d'agir. La doctrine librale individualiste part de l'ide de
droits naturels individuels qui seraient
intangibles mme pour
l'Etat. Il en rsulte qu'un systme d'abstention est
impos
l'Etat l'gard des droits individuels et constitue sa limita

tion juridique. L'Etat doit s'abstenir de
porter atteinte aux
droits individuels. Il ne peut le faire
que dans la mesure o
cela est ncessaire pour assurer tous la
jouissance de leurs
droits.
Avec cette limitation
ngative, il est certain
que
le pouvoir
politique est affaibli; le libralisme
individualiste tend j
l'Etat modr. Il y a contradiction entre l'Etat autoritaire et
l'Etat libral.
Mais, ct de la limitation librale qui est d'ordre nga

tif, il existe un autre mode de limitation de caractre positif;
c'est--dire
une
limitation
qui consiste obliger l'Etat

agir, accomplir des actes positifs. Il en est ainsi dans la
doctrine interventionniste qui
prvoit pour l'Etat un systme
d'action au lieu du systme d'abstention du libralisme. Dans
ces conditions, le
pouvoir politique se trouve tre plutt ren
forc, puisque la limitation, au lieu de l'empcher d'agir, le
pousse agir. La limitation interventionniste s'accorde donc
avec un pouvoir
politique fort.
Or c'est prcisment cette limitation interventionniste qui
est reconnue dans le rgime constitutionnel de 1940. Ce
rgime
exclut le libralisme
qui tait rest le principe du rgime
politique antrieur. L'Etat de 1940 est un Etat intervention
niste base d'conomie dirige. Si donc le
pouvoir politique
est juridiquement limit, ses limitations sont d'ordre
positif,
parce qu'elles rsultent d'obligations positives imposes
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
65
l'Etat en vue de raliser la direction de l'conomie. Donc les

limitations qui atteignent l'Etat franais de 1940, loin de l'af
faiblir, viennent au contraire le renforcer.

mettre la
On peut donc ad
limitation juridique du pouvoir politique telle qu'elle
existe maintenant.
ft. Boimard
Chapitre iii
LE TITULAIRE DU
Le titulaire du
individu
ou
POUVOIR POLITIQUE
pouvoir politique est l'lment
humain,
pouvoir politique titre
collectivit, qui dtient le
plnitude, pour l'exercer
originaire et permanent et dans sa
tout ou en
partie, par les organes de l'Etat. Comme il y a plusieurs
titulaires possibles pour le pouvoir politique, la question se
pose de savoir qui devra en tre titulaire, quel est le titulaire
lgitime du pouvoir politique. Tel est le problme du titu
laire du pouvoir politique ou de la forme de l'Etat, car les
diffrentes formes de l'Etat sont dtermines par le titulaire
du pouvoir politique. Ce problme de la dtention lgitime du
pouvoir politique est le problme essentiel de l'organisation
politique. Carie pouvoir politique n'est efficace que si la masse
des esprits est pntre de la conviction que son titulaire en
lui-mme
est le
ou
le faire exercer sous son
autorit,
en
lgitime dtenteur,
mis en cause le titulaire

pouvoir politique et voulu raliser son gard une trans
formation capitale du rgime politique, puisqu'elle a touch
ainsi la forme mme de l'Etat. Elle a transfr le pouvoir
politique d'un titulaire un autre. La Constitution de 1875,
continuant la tradition dmocratique qui datait de 1789,
1940
du
consti
organis une dmocratie. Les actes

tutionnels de 1940 l'ont remplace par un rgime autoritaire.
avait tabli et
A la
place de l'Etat dmocratique a
t tabli un Etat auto
pourquoi cette transformation s'est-elle

a-t-elle t lgitime? Corn
aient peut-on tablir la lgitimit du nouveau pouvoir poli
tique? Comment a t organis le rgime autoritaire de 1940
qui a succd la dmocratie de 1875? Telles sont les quesritaire. Comment et
produite? Cette transformation
68
ROGER
BONNARD
tions
qui vont tre examines. Mais tout d'abord, il convient

prciser brivement les donnes du problme du titulaire
du pouvoir politique.
Les varits de formes d'Etat d'aprs les diffrents titulaires
du pouvoir politique, se ramnent trois types fondamentaux,
qui sont l'Etat dmocratique, l'Etat autoritaire et l'Etat
de
mixte.
1 La dmocratie consiste
en ce que la nation est titulaire

pouvoir politique. Dans ce rgime politique, la nation se
gouverne elle-mme, soit directement, soit par l'intermdiaire
de reprsentants, avec l'assistance des agents publics. Il ya
confusion du gouvernant et du gouvern. Le pouvoir est ainsi
immanent son objet mme. La dmocratie reprsentative
qui consiste en ce que la nation fait exercer son pouvoir
politique par des reprsentants qu'elle lit, est la forme
ordinaire, et d'ailleurs presque ncessaire, dans les dmocraties
modernes. On verra que cela est important au point de vue
du
de la valeur de la dmocratie.
2 A
l'oppos de la dmocratie, le rgime autoritaire con

que le pouvoir politique a pour titulaire un indi
vidu ou quelques individus. La nation ne se gouverne plus
alors elle-mme. Elle est gouverne. Il y a dualisme entre
gouvernants et gouverns. Le pouvoir politique est alors
transcendant son objet.
L'Etat autoritaire est une monocratie quand le pouvoir
appartient un seul individu qui est le chef ; une aristo
cratie quand le pouvoir est dtenu par un groupe, une cat
gorie, une classe d'individus. La monocratie constitue une
monarchie lorsque le titulaire du pouvoir le dtient titre
hrditaire : c'est le monarque. La monarchie constitue une
royaut ou un empire, suivant que le titulaire du pouvoir est
siste
en ce
roi ou un empereur.
3 Entre l'Etat dmocratique
un
l'Etat mixte
qui consiste
dtenu titre indivis la fois

Le
et l'Etat autoritaire, se place

le pouvoir politique est
par la nation et par un individu.
en ce que
type courant d'Etat mixte est la monarchie limite dans
laquelle il y a dtention du pouvoir politique titre indivis

par la nation et un monarque hrditaire. La monarchie
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
69
limite, comme d'ailleurs tous les rgimes mixtes, est un rgime

de transition. Il se situe entre la monarchie et la dmocratie
au moment o le pouvoir politique est sur le point de passer
la nation, alors que le monarque le possde

la nation commence le possder.
Actuellement, et spcialement depuis 1940, l'opposition
et la controverse sont entre la dmocratie et lamonocratie
non hrditaire, avec tendance la monocratie. La question
de la monarchie n'est pose que subsidiairement. L'Etat
mixte n'est pas envisag. Antrieurement on discutait entre
la dmocratie et la monarchie, avec la monarchie limite
comme forme subsidiaire. Ainsi la position du problme a
vari. Il en a t ainsi pour les raisons suivantes.
La question de savoir qui doit tre titulaire du pouvoir
politique, dpend de la valeur attribue respectivement aux
diffrentes formes possibles d'Etat. Cette valeur est son tour
conditionne la fois d'une faon absolue et d'une faon
relative : d'une faon absolue, raison des caractres et qua
lits propres et inhrentes aux diffrentes formes, abstraction
faite des temps et des lieux; d'une faon relative, raison de
ce
que deviennent les formes d'Etat raison des conditions
de temps et de lieu et par suite des dformations subies.
C'est parce que les formes d'Etat ont la fois une valeur
absolue et une valeur relative qu'on les voit chacune pra
tiques et abandonnes avec une certaine uniformit. Ainsi
il y a eu pour les Etats, dans leur ensemble, des priodes
monarchiques auxquelles ont succd des priodes dmocra
tiques. Maintenant, il existe une certaine tendance au rem
placement des dmocraties par des monocraties non hr
ditaires. Le xixe sicle a t le sicle de la dmocratie; le
xxe sicle semble devoir tre celui des Etats autoritaires.
Ces alternatives rsultent de ce que les circonstances ont agi
pour, tour tour, faire varier la valeur des formes d'Etat,
du monarque
encore
et que
dterminant ainsi la relativit de cette valeur. Si les formes

n'taient que de valeur absolue, il y aurait plus de diversit
et de stabilit. Les formes d'Etat seraient moins sujettes
changement et il n'existerait
entranent
simultanment
pas ces
la
tendances gnrales qui

totalit des Etats
presque
70
dans
ROGER
certain
On
BONNARD
voir, en considrant spcialement

France, comment s'est opre, sous l'empire tant de facteurs
absolus que de facteurs relatifs, cette volution des formes
d'Etat. On va voir comment la dmocratie moderne a pris
naissance au xvuie sicle en triomphant de la monarchie;
comment elle s'est dveloppe et a rgn pendant tout le
cours du xixe sicle; comment, au dbut du xxe
sicle, elle
est entre dans une crise qui l'a discrdite et ruine ; comment
enfin les Etats autoritaires ont fait leur apparition et com
ment la Rvolution de 1940 a introduit et organis en France
un
sens.
va
la
cette forme d'Etat..
Section I.
Le
rgne de la dmocratie.
L'avnement de la dmocratie moderne date de la deuxime
partie du xvme sicle. L'ide dmocratique est entre dans

l'idologie politique en raction contre le rgime monarchi
que de l'poque. La dmocratie fut labore doctrinalement
par la philosophie politique du xviue sicle, et spcialement
par J.-J. Rousseau dans le Conlral Social. La Rvolution
amricaine et la Rvolution franaise la firent entrer dans les
ralits politiques. Pendant tout le cours du xixe sicle, la
dmocratie ne cessa de se dvelopper en droit et en fait. Les
anciennes monarchies
se
transformrent
en
monarchies limi
tes
qui, leur tour, devinrent des dmocraties pures. Les

dmocratiques accenturent leurs caractres dmo
cratiques. Le triomphe de la dmocratie atteignit son point
Etats
culminant
avec la victoire des Allis en 1918.

En France, la dmocratie n'a jamais cess d'exister, en
droit au moins, depuis la Rvolution de 1789 qui l'introduisit
dans notre
porte dans
rgime politique. La dclaration des droits de 1789

son article 3 : Le principe de toute souverainet
rside essentiellement dans la nation. Toutes les constitutions

de la priode rvolutionnaire furent essentiellement base
dmocratique.
La Constitution de l'an VIII et les constitutions
malgr leurs tendances autoritaires, n'cartrent
impriales,
le prin-
pas
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
71
1940
cipe de la dmocratie. Sous le Ier Empire, l'Empereur n'ex

prime, en fait, que sa propre volont. Mais, en droit, il reste
le reprsentant de la nation souveraine laquelle il peut
toujours faire appel. C'est en cela que le rgime autoritaire
de nos deux Empires se distingue des rgimes autoritaires
actuels : dans ces rgimes, le pouvoir politique du chef ne lui
vient pas de la nation.
La Charte de 1814 comporta une tentative de rtablisse
ment de la souverainet royale, avec exclusion de la souve
rainet nationale. Mais la tentative choua. La souverainet
nationale se maintint ct de la souverainet royale. Il y
eut partage indivis de la souverainet entre le roi et la nation.
Il s'tablit un Etat mixte, en forme de monarchie limite.
Ce rgime de monarchie limite subsista avec la Monarchie
de Juillet, mais avec un progrs et une prpondrance crois
sante de la souverainet
nationale.
La Rvolution de 1848 fut l'aboutissement
pement de la souverainet nationale. La
de
ce
dvelop
Constitution de 1848
tablit et
organise une dmocratie pure.

Le Second Empire reprit le rgime politique du Ier Em
pire : l'empereur reprsentant de la nation, tenant d'elle le
pouvoir politique, mais l'exerant librement.
La Constitution de 1875 contient la pleine ralisation de la
dmocratie dans sa forme reprsentative. Elle marque le plein
panouissement des principes politiques poss par la Rvo
lution de 1789.
malgr toutes ces vicissitudes, la dmocratie

d'exister en France depuis 1789. Elle a t
attnue aux poques de monarchies limites. Avec les deux
Empires, elle n'a subsist qu'en droit. Mais finalement, elle
En rsum,
n'a pas cess
triompher compltement avec la IIIe Rpu

blique. Au moment de la guerre de 1939, le rgime dmocra
tique se trouvait avoir t trs pouss dans ses consquences.
L'avnement et le triomphe de la dmocratie ont t
dtermins par diffrents points de vue, mis en avant pour
la justifier et la lgitimer. C'est la fois du point de vue de son
origine et de sa valeur pratique que ces justifications de la
dmocratie ont t dgages et que sa lgitimit a t tablie.
avait fini par
72
ROGER
I.
La dmocratie
BONNARD
La justification par l'origine.

tout d'abord t
justifie et lgitime du
de son origine. Ce point de vue est actuellement
abandonn. Mais, au dbut, il fut dcisif pour tablir la
lgi
timit de la dmocratie et aussi
pour faire tomber les justifi
cations de la monarchie par son origine.
point de
vue
A.
Les philo
L'origine contractuelle de la dmocratie.
sophes politiques du xvuie sicle, et spcialement J.-J. Rous
seau, ont tir la justification de la dmocratie par son origine
de la thorie contractuelle de l'Etat.

Les hommes sont sortis de l'tat de nature en concluant
entre eux le contrat social par lequel ils ont cr la socit
et le pouvoir politique. Mais, en crant ainsi contractuellement le
pouvoir politique, les hommes entendirent par une

clause expresse du contrat social, se rserver pour eux-mmes
le pouvoir ainsi cr, et exclure toute
usurpation, toute
renonciation et toute alination du pouvoir, afin
que les
hommes se gouvernent eux-mmes de
faon qu'ils restent

qu'ils l'taient dans
se justifie
par son
origine. Les hommes ont cr le pouvoir et, parce qu'ils devaient
rester libres, ont stipul de se le rserver
pour se gouverner
eux-mmes. Telles furent les ides qui entranrent
l'origine
la conviction de la lgitimit de la dmocratie.
aussi libres dans la socit
politique
l'tat de nature. Ainsi la dmocratie
B. La rfutation de la monarchie.
Ce
point de vue sur

l'origine de la dmocratie, en mme temps qu'il justifiait
directement la dmocratie, visait rfuter les
justifications
par l'origine prsentes en faveur des monarchies d'ancien
rgime. La thse dmocratique tendait par elle-mme
ruiner la thse
monarchique.
1 Etait ainsi d'abord carte la thorie de la monarchie
de droit divin
d'ancien
que
qui tait la doctrine officielle de la monarchie

rgime en France. D'aprs cette thorie, le monar
tait cens tre titulaire titre hrditaire du pouvoir

parce que ce pouvoir lui avait t dfr titre
politique
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
73
hrditaire directement par Dieu, crateur du pouvoir luimme. La conception dmocratique du pouvoir politique
immanent par son origine et son titulaire, excluait videmment
cette
conception transcendante du pouvoir dans la monarchie
de droit divin.
2 Pas
davantage
ne
pouvait subsister la thorie de la
longue possession d'aprs laquelle le pouvoir tant dtenu
depuis longtemps par une famille, il y

prescription acquise du pouvoir par cette longue pos
session. L'ide de la doctrine dmocratique d'aprs laquelle
le peuple s'est rserv le pouvoir d'une faon dfinitive et
titre hrditaire
avait
inalinable, excluait cette prescription.

3 De mme
encore
tait limine l'ide de la monarchie
populaire, d'aprs laquelle le monarque possderait

le pouvoir politique en vertu d'un abandon dfinitif pour lui
et sa descendance, qui lui en aurait t fait par le peuple
lui-mme. En effet, l'inalinabilit de la souverainet popu
laire implique que le peuple, non seulement ne peut pas tre
dpouill du pouvoir, mais aussi ne peut pas s'en dpouiller
lui-mme en y renonant et l'abandonnant un autre.
Finalement, la thse dmocratique de la justification par
l'origine s'est oppose toutes les thses de justification de la
monarchie et, sous l'empire du sentiment, a tendu les
ruiner. C'est ainsi que la dmocratie a pu triompher dans la
doctrine et entrer ensuite dans les ralits politiques.
de droit
II.
La justification par la valeur pratique.
L'ide du contrat social,
aprs avoir
eu une
trs grande
vogue, est peu peu tombe en discrdit au cours du xixe sicle.

La justification de la dmocratie qui en tait tire a ainsi
perdu de sa force. Mais cette justification a t remplace
qui semble avoir agi encore plus puissamment

premire en faveur de la dmocratie et contre la
par une autre
que la
monarchie et avoir encore renforc la conviction populaire

de la lgitimit de la dmocratie. Cette justification est tire
de la valeur
pratique de la^dmocratie.
74
ROGER
BONNARD
lb La dmocratie
serait, dit-on, la meilleure forme d'Etat,

gouvernement, donnant les meilleurs
rsultats parce qu'elle implique que les individus sont par
faitement aptes se gouverner eux-mmes. Ils ont pour cela
assurant le
meilleur
la connaissance et la volont ncessaires.

Les individus savent parfaitement ce qui convient
satisfaction de leurs besoins et de leurs intrts et par
la
quels
moyens cette satisfaction peut tre assure. Dcidant indi
viduellement, les individus pourraient se tromper. Mais
dcidant collectivement, ils sont infaillibles. C'est la prtendue
infaillibilit dmocratique. La volont gnrale ne peut pas
errer, disait Rousseau.
D'autre part, les individus sachant ce qui leur convient, ne
peuvent qu'en vouloir la ralisation, mme si cela leur impose
des charges et des sacrifices, parce qu'on ne peut pas conce
voir qu'ils veuillent se nuire eux-mmes. Etant intresss
au bon exercice du pouvoir, ils ne peuvent pas l'exercer d'une
faon nuisible, abusive et tyrannique.
2 D'un autre
pratique, qui a exerc aussi

grande influence en faveur de la dmocratie, on a
mis en avant que la dmocratie, par le fait que les individus
se gouvernent eux-mmes, assure ces deux postulats fonda
mentaux de la vie sociale : la libert et l'galit des individus,
La vie sociale exige que certaines rgles de conduite soient
imposes aux individus par le pouvoir politique. La libert
une
est ainsi sacrifie
point de
vue
trs
ou
au
moins restreinte. Or
ces
atteintes
la libert n'existent
plus en dmocratie, parce que les

individus, se gouvernant eux-mmes, dictent eux-mmes
les rgles qui les rgissent. Ainsi chacun, n'obissant qu'
lui-mme, reste libre malgr les restrictions imposes.
Quant l'galit, elle est galement maintenue en dmo
cratie, bien que l'individu soit soumis des rgles, parce que
s'il subit la volont de ceux qui ont voulu la rgle, son tour
en voulant la
rgle, il impose sa volont; de sorte qu'ainsi
l'galit est rtablie.
36 Par contre, ces
points de vue pratiques qui sont

l'avantage de la dmocratie, se prsentent au dsavantage
de la monarchie.
LES
ACTES
CONSTITUTIONNELS
DE
1940
75
La monarchie n'assure pas
ncessairement un bon gouver

n'est pas sr que le monarque gouverne
sujets, soit faute de connatre cet intrt,
soit parce que son propre intrt lui est oppos et qu'il lui
donne la prfrence.
En outre, la monarchie dtruit la libert et l'galit puisque
les individus sont soumis au pouvoir du monarque.
Tel est l'ensemble des thses qui, l'origine, et ensuite au
cours du xixe sicle, assurrent l'avnement et le triomphe
nement parce qu'il
dans l'intrt de ses
de la dmocratie
convictions
sur
la monarchie. Elles entranrent de fortes
faveur de la
lgitimit de la dmocratie et
d'esprit tel que la trs grande majorit
des esprits en taient arrivs n'tre capables de concevoir
le pouvoir politique que dans la forme dmocratique.
en
dterminrent
un
tat
Section II.
La crise de la dmocratie.
La
grande faveur dont la dmocratie avait joui pendant

longtemps avait commenc baisser ds avant 1914. Dans
les dernires annes du xixe sicle, elle fut
l'objet de vives
attaques de la part de certains doctrinaires qui russirent

branler la conviction totale en sa lgitimit et la foi abso
lue qu'on avait eue en elle jusque-l et lui crer d'assez
nombreux adversaires. La crise de la dmocratie se prcipita
entre les deux guerres de 1914 et de 1939 parce que les circons
tances et les vnements firent ressortir le bien fond des cri
tiques formules contre la dmocratie.

Les griefs soulevs contre la dmocratie rsultent de dfauts
propres et permanents, de dfauts de circonstances et de
dfauts de dformations. On oppose deux arguments tho
riques, l'un consistant dans une antinomie inhrente la
dmocratie et l'autre concernant la participation la volont
gouvernante, En outre, un argument pratique est tir de
l'inaptitude du peuple se gouverner. On ajoute que cette
inaptitude de principe est aggrave dans le moment prsent
par le fait de la politique interventionniste de l'Etat, raison
76
ROGER
BONNARD
de
ce que la dmocratie est devenue une dmocratie de

partis,
et enfin par suite des dformations du rgime reprsentatif,
Tels sont les lments principaux du dossier actuel de

l'accusation contre la dmocratie qui a abouti sa condam
nation en 1940 par la Rvolution Nationale.
Il faut ajouter que, pour les uns, cette condamnation ne
serait que relative, tandis que, pour d'autres, elle serait
absolue. Certains prtendent, en effet, que les dfauts
repro
chs la dmocratie proviennent surtout de dformations
auxquelles il serait possible de remdier. Ainsi, on pourrait

tre fond condamner la dmocratie dforme, mais non la
dmocratie en elle-mme. La condamnation n'est que rela
tive. D'autres, au contraire, estiment que la condamnation
de la dmocratie doit tre absolue parce que ces dformations,
qui vicient la dmocratie, sont invitables et irrmdiables
raison de ce qu'elles sont en germe dans la dmocratie ellemme. Les plans de rforme de la dmocratie destins en
corriger les dformations, seraient pratiquement inoprants
parce que les dformations reparatront toujours fatalement.
I.
I.
L'antinomie
L'antinomie dmocratique.
dmocratique rsulte de l'immanence

pouvoir politique dans la dmocratie. Cette antinomie
consiste en ce qu'ii est antinomique que le pouvoir politique
qui gouverne le peuple soit immanent au peuple. Il y a con
tradiction en soi dans l'ide d'un pouvoir immanent son
titulaire. Il est contradictoire que le titulaire d'un
pouvoir
soit en mme temps l'objet de ce pouvoir. Cela aboutit logi
quement la destruction du pouvoir.
En effet, la volont impose et l'action de coercition qu'im
plique le pouvoir politique, ne peuvent pas logiquement
maner de ceux qui y sont soumis peine de le dtruire.
Car on ne conoit pas une volont qui se commande ellemme. Cela n'est pas autre chose que la volont se dtermi
nant par elle-mme. Il n'y a plus exercice de
pouvoir. Le
pouvoir disparat.VDeJmme, une activit ne peut pas se
du
les
actes
constitutionnels
de
1940
77
contraindre elle-mme. Elle peut se dterminer et se raliser

par elle-mme. Mais on ne trouve pas les deux oprations
successives de contrainte et d'action. Il n'y a que le phno
mne de l'exercice de l'activit. Le fait de contrainte n'existe
pas. Ainsi donc l'immanence du pouvoir dans la dmocratie,
aboutit la destruction mme du pouvoir politique. Dans la
logique, la dmocratie quivaut l'anarchie. C'est

qu'on a pu dire que, dans la dmocratie, l'individu
restait aussi libre que dans l'tat de nature. En effet, logique
ment, le pouvoir politique n'existe plus.
A la diffrence du pouvoir immanent, le pouvoir politique
transcendant n'implique pas destruction du pouvoir poli
tique, parce qu'il comporte le dualisme entre le sujet et l'objet
du pouvoir politique. Le titulaire du pouvoir transcendant
est, en effet, un tiers par rapport ceux qui sont soumis
ce pouvoir. Ce titulaire est un individu qi impose sa volont
stricte
ainsi
et
la contrainte vis--vis des autres individus. C'est

dans l'Etat autoritaire avec monocratie ou monarchie que le
exerce
pouvoir est transcendant et est logiquement une ralit.

C'est pourquoi l'antinomie dmocratique, aprs avoir loign
de la dmocratie, a pouss vers l'Etat autoritaire et spciale
ment
vers
II.
la monocratie
non
hrditaire.
Cependant, on a essay de rsoudre l'antinomie

dmocratique et d'expliquer que l'existence du pouvoir
politique dans la dmocratie tait logiquement possible.
Pour cela, on s'est efforc de rtablir le dualisme du sujet
et de l'objet du pouvoir.
Mais ces essais de solution ne semblent pas avoir pleinement
abouti l'explication logique de la dmocratie1.
1 On a tent d'abord, pour rsoudre l'antinomie, d'uti
liser l'ide d'incorporation ou de personnification de la nation.
On rtablirait ainsi dans la dmocratie le dualisme du sujet
et de
l'objet du pouvoir politique, en cartant la confusion
du sujet et de l'objet qui
est la cause de l'antinomie.
En effet, si la nation est prise uniquement comme forme
1. Cf.
Duguit, L'Etat, ii,
p.
62 et
s.
et spcialement p. 67.
78
ROGER
BONNARD
par la somme des individus qui la composent, le pouvoir

politique se fractionne entre les individus et il y a confusion
du sujet et de l'objet du
pouvoir politique. Au contraire, si la
nation est prise comme un corps social
collectif, un et distinct
des individus qui le composent (point de vue des
sociologues),
ou comme une
personne une et
distincte des personnes indi

qui sont sa base (point de vue des juristes), le
pouvoir politique aura pour titulaire ce corps ou cette personne.
Ainsi, se trouvera ralis le dualisme du sujet et de l'objet
du pouvoir politique. Le sujet sera constitu
par la nation
distingue des individus et l'objet par les individus qui com
posent la nation.
Cette explication, qui parat dcisive, est en ralit
purement
illusoire. Elle ne rsout pas l'antinomie. On est
plac dans ce
dilemme : ou bien l'incorporation ou la personnification de la
nation ne correspond pas une ralit et la nation n'est
pas
ce titre titulaire du pouvoir
politique et le dualisme de
l'objet et du sujet n'existe pas; ou bien l'incorporation ou la
personnification existe rellement et alors les individus, tant
gouverns par la nation, ne se gouvernent plus eux-mmes
et il n'y a plus dmocratie.
Entre les deux termes du
dilemme, la vrit est que le
dualisme du sujet et de
l'objet du pouvoir n'est pas ralis.
En effet, l'ide que le peuple forme un
corps ou une personne
distincte des individus, est une pure
vue de l'esprit provo
que par des besoins logiques et qui ne correspond aucune
ralit. En fait, en dehors de la somme des
individus, il n'y a,
dans le peuple, rien de rel pour
pouvoir former un tout rel
viduelles
distinct des individus.

2 Une autre solution de l'antinomie
rait tre
dmocratique
pour
tire, mais uniquement pour la dmocratie repr

sentative, l'exclusion de la dmocratie directe, d'une cer
taine conception de la
reprsentation politique qui aboutirait
crer le dualisme du sujet et de
l'objet du pouvoir politique.
La reprsentation politique peut
s'organiser avec un man
dat impratif ou reprsentatif. La confusion du
sujet et de
l'objet subsiste avec le mandat impratif, puisque la dcision
des reprsentants leur tant impose
par le peuple dans le
LES
mandat
ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
79
qu'il leur donne, n'est autre que la dcision du
peuple lui-mme. Au contraire, la confusion semble disparatre

reprsentatif parce que, par ce mandat, le
peuple, en chargeant ses reprsentants d'exercer le pouvoir
politique, les laisse libres dans leurs dcisions. Avec cette
libert, les dcisions des reprsentants restent leurs propres
avec
le mandat
dcisions. Le dualisme des gouvernants et des gouverns est

ainsi rtabli et l'antinomie dmocratique n'existe plus.
explication, on peut opposer les mmes objections

qu' la prcdente. C'est le mme dilemme qui se pose : ou
bien la dmocratie disparat; ou bien la confusion du sujet
et de l'objet subsiste.
En effet, si les reprsentants expriment effectivement leur
propre volont et qu'il y ait ainsi dualisme du sujet et de
l'objet, les individus ne se gouvernent plus eux-mmes;
ils sont gouverns par leurs reprsentants; il n'y a plus de
dmocratie. Ici encore, en voulant rsoudre l'antinomie, on
A cette
dtruit la dmocratie.
ralit, il n'en n'est pas ainsi. Dans la reprsentation

politique, mme avec le mandat impratif, le dualisme du
sujet et de l'objet n'est pas tabli et l'antinomie subsiste
En
reprsentation. En effet, la repr

le fait que, par suite du mandat
qui la constitue, la volont du reprsent Se retrouve dans
celle du reprsentant : la volont du reprsentant en tant que
reprsentant n'est autre que celle du reprsent. C'est donc
le peuple lui-mme qui, en vertu de la reprsentation, veut
par l'organe de ses reprsentants. Ainsi le dualisme du sujet
et de l'objet
n'est pas ralis et l'antinomie dmocratique
a
raison mme de l'ide de
sentation
se
caractrise par
subsiste.
D'ailleurs, on peut aller encore plus loin et dire que la dci

sion du reprsentant s'identifie avec la dcision du peuple.
Ce n'est pas
seulement la volont du peuple qui Se retrouve
dans le reprsentant, c'est aussi la propre dcision du peuple
celle qu'il aurait prise. En effet, la dcision du reprsentant
tire toute sa valeur et Sa force de ce qu'elle est cense tre
la dcision du
ou
de
ce
que son
peuple. Sa valeur et sa force viennent, non pas

contenu est conforme la justice, l'utilit
80
ROGER
sociale et
BONNARD
bien
public, mais de sa conformit ou prtendue

populaire. Par consquent, en
droit, la dcision des reprsentants se confond, et ne peut
que se confondre, avec celle des reprsents, puisqu'elle ne
vaut que par la conformit avec celle-ci. Donc le dualisme
du sujet et de l'objet n'existe pas.
Finalement, aucune des solutions proposes pour rsoudre
l'antinomie dmocratique n'est dcisive et ne peut tre
au
conformit
avec
la dcision
retenue. Cette antinomie subsiste donc. On reste dans l'im
possibilit de concevoir logiquement la dmocratie.

II.
La participation la volont gouvernante.
Une autre difficult
thorique de la dmocratie, vient de

qu'en fait, tous les individus ne participent pas la volont
qui gouverne. Pour que la dmocratie se ralise intgralement
c'est--dire pour que les individus se gouvernent eux-mmes
et qu'ainsi leur libert soit rtablie l'encontre du pouvoir
politique, il faudrait que la totalit des individus participent
aux dcisions du pouvoir
politique. Or, il est loin d'en tre
ainsi. On trouve des individus qui, bien que soumis aux
dcisions de gouvernement, sont, les uns exclus de toute
participation la volont gouvernante : ce sont les incapables
et les indignes ; les autres participant bien la volont gou
vernante, mais exprimant une dcision divergente de le
dcision qui fait loi : ce sont les membres de la minorit,
Pour ces deux catgories d'individus, la dmocratie n'est
pas une ralit puisqu'ils sont soumis des dcisions aux
quelles ils n'ont pas particip et qu'ils se trouvent ainsi ne pas
ce
gouverner eux-mmes.
Dans une certaine mesure, l'exclusion des incapables et
mme des indignes, si elle constitue une drogation au prin
se
justifier. On comprend que les

physiques et intellectuels sont
leur permettre d'avoir une volont cons
cipe dmocratique, peut
se
individus dont les moyens
insuffisants pour
ciente et
raisonnable, soient exclus de la volont gouver

nante, sauf n'exclure ainsi que les individus vraiment
inaptes. De mme,
on
peut admettre que soient
galement
LES
CONSTITUTIONNELS DE 1940
ACTES
81
exclus, par drogation au principe dmocratique, les individus
qui, par suite de leur indignit, risquent de fausser la volont

gouvernante. Mais, dans ce cas, plus encore que dans le cas
prcdent, il faut avoir soin de n'exclure que des individus
d'une indignit telle qu'elle les rend vraiment inaptes former
la volont gouvernante.
La Subordination de la minorit la
majorit s'explique
l'exclusion des incapables et des indignes.
la loi de la majorit est une loi ncessaire;
en contradiction avec le
principe dmocrati
moins bien que

En dmocratie,
mais elle est
que lui-mme.
Pour les dcisions d'une collectivit et
collectivit nombreuse
comme
une
spcialement d'une
nation, l'unanimit est
pratiquement impossible raliser. Pour aboutir des

dcisions, il faut se contenter de la majorit. Mais cela est en
contradiction avec le principe dmocratique qui veut
que
tous les individus participent la dcision prise afin que tous
gouvernent eux-mmes. La minorit
se
elle-mme; elle est gouverne

pour
par
ne se
gouverne pas
la majorit; il n'y
plus
elle dmocratie.
Les
explications proposes pour justifier la loi de la majorit

dcisives. On connat le fameux sophisme de
J.-J. Rousseau. Il n'y aurait pas tenir compte de la minorit,
parce que, s'tant dtache de la majorit qui forme la volont
gnrale, elle se trompe, puisque c'est la volont gnrale qui
seule est dans la vrit. On a dit aussi que la minorit n'a rien
a
rclamer, puisque, ayant t admise participer la
ne
sont pas
volont gouvernante, elle a refus de s'associer la dcision

prise. En ralit, si ces deux raisons peuvent justifier la
ncessit pratique de la loi de la majorit, elles laissent
subsister le fait que la minorit ne se gouverne pas et

le
principe de la dmocratie n'est

III.
pas
qu'ainsi
ralis.
L'inaptitude dmocratique.
Les deux arguments contre la dmocratie tirs, l'un de

l'antinomie dmocratique et l'autre de la participation la
volont gouvernante, peuvent paratre un peu spcieux.
R. Bonnard
82
ROGER
BONNARD
L'argument tir de l'inaptitude dmocratique est plus positif,

plus apparent et plus solide. Il s'tablit par la rfutation de
la prtendue infaillibilit dmocratique qui, depuis J.-J,
Rousseau, a t le grand argument des partisans de la dmo
cratie.
a) Dans la thse de l'infaillibilit dmocratique, on soutient

le peuple est parfaitement apte se gouverner lui-mme,
parce qu'il ne peut pas se tromper. Il sait discerner ses vri
tables intrts et les moyens pour y donner satisfaction. Par
ailleurs, tant intress tre bien gouvern, il ne peut que
vouloir les moyens ncessaires cet effet. Car si les individus
pris individuellement peuvent se tromper, ils deviennent
infaillibles, ds qu'ils veulent, collectivement, en associant
leurs volonts pour former la volont gnrale. Cette volont
gnrale, a dit J.-J. Rousseau, ne peut pas errer.
que
b) Les adversaires de la dmocratie estiment que cette

de l'infaillibilit politique du peuple est une erreur
complte. Elle constitue l'erreur capitale de la philosophie
politique du xvnie sicle, qui a vici toute la vie politique
jusqu' l'heure actuelle.
Cette ide forme une croyance qui n'est fonde ni en raison,
ni en exprience, et qui ne procde que du sentiment, de
l'illusion et d'un optimisme inconsidr.
Il est inexact et contraire aux faits les plus certains que le
peuple, dans l'association desj volonts individuelles pour
former la volont gnrale, soit infaillible et que cette volont
gnrale ne puisse errer. La vrit est que les individus ne
sont pas plus infaillibles collectivement qu'individuellement,
que la volont gnrale peut errer et qu'ainsi le peuple n'est
pas ncessairement capable de se gouverner ; qu'au contraire,
il est inapte se gouverner.
ide
1 Dans la
grande masse des individus, il n'existe ni les

aptitudes, ni surtout les connaissances voulues pour que les
individus se forment une opinion juste et prennent les dci
sions qui conviennent. Ainsi ils s'orientent d'aprs des raisons
secondaires ou sentimentales et ils sont conduits des dci
sions errones.
LES ACTES
2 Les individus sont
CONSTITUTIONNELS DE
1940
gnralement ports
83
se
proccuper
exclusivement de la satisfaction de leurs intrts particuliers.

Ils
sont pas
capables de se hausser jusqu' la satisfaction

gnral qui constitue la mission essentielle du
pouvoir politique, parce que cette satisfaction est ncessaire
ne
de l'intrt
la vie nationale.
3 Enfin, dans cette proccupation de leurs intrts par
ticuliers, les individus voudront avant tout s'assurer des
avantages personnels, le plus souvent sans contre-partie de
leur part. Ainsi ils prfreront l'assistance la prvoyance. Ils
rpugneront assumer les charges publiques ncessaires la
satisfaction de l'intrt gnral. Ils ne voudront pas des
charges fiscales et se droberont devant les charges mili
taires : d'o la banqueroute et la dfaite.
C'est ainsi que le gouvernement des individus par euxmmes, qui est l'essence de la dmocratie, est insuffisant et
dfectueux. Il y manque l'aptitude gouverner, faute des
aptitudes et connaissances qu'exige le gouvernement d'une
nation, faute de vouloir donner l'intrt gnral la pr
sance sur certains intrts particuliers, faute, enfin, de
vouloir assumer les charges
publiques destines la satis
faction de l'intrt gnral.
IV.
Les aggravations de l'inaptitude dmocratique.
Cette
inaptitude gouverner, inhrente la dmocratie et

consquent existant en tout tat de cause, s'est trouve
notablement aggrave par certaines conditions actuelles de
la vie
politique des Etats. Ces conditions, qui ont fait empirer
le mauvais fonctionnement des
dmocraties, sont la politique
interventionniste des Etats, la dformation des .partis poli
tiques et la dformation du rgime reprsentatif.
par
A. La
Le rgime
pour raliser
politique interventionniste des Etats.
dmocratique, qui pouvait, la rigueur, suffire

une politique librale, est devenu manifestement
84
ROGER
BONNARD
la ralisation des politiques interventionnistes

bien plus difficiles
raliser que la politique librale. D'autre part, avec l'interven
tionnisme, les tendances de la dmocratie l'individualisme
s'accentuent. Ainsi le dfaut naturel d'aptitude gouverner
de la dmocratie est aggrav dans l'interventionnisme.
a) La politique des Etats qui fut d'abord, prcisment
au moment de l'avnement de la dmocratie, une politique
librale, c'est--dire une politique d'abstention de l'Etat
l'gard des liberts reconnues aux individus, s'est transforme
dans le sens de l'interventionnisme pour devenir maintenant
une
politique nettement interventionniste. L'Etat inter
vient pour ordonner et diriger les activits prives dans un
certain sens, au lieu de leur laisser la libre initiative de leurs
entreprises.
Une telle politique interventionniste est plus complique
et plus difficile qu'une politique librale, parce que, tandis
que celle-ci implique surtout de la part de l'Etat un rle
ngatif d'abstention, sauf agir pour assurer le respect des
liberts par les individus dans leurs rapports respectifs, la
politique interventionniste, raison de sa nature mme, im
plique pour l'Etat vis--vis des activits prives des tches
positives de rglementation et d'excution bien plus diffi
ciles que les tches librales.
Si les dmocraties peuvent, dans une certaine mesure au
moins, laborer les rglementations interventionnistes, elles
se heurtent de grosses difficults pour assurer les excu
tions individuelles de ces rglementations. En principe, le
faible des dmocraties est surtout dans l'excution. Cette
faiblesse se manifeste particulirement dans l'excution de
insuffisant pour
modernes, parce que ces politiques sont
l'interventionnisme.
rglementations interventionnistes imposent gnrale

gnes, des charges et des sacrifices. L'excution
consistera assurer le respect de ces obligations. Or, la dmo
cratie y russira mal, faute de pouvoir triompher de la
rsistance des individus. En dmocratie, les individus, per
suads qu'ils sont censs se gouverner eux-mmes, ne sont
pas ports l'obissance. Proccups surtout uniquement de
Les
ment des
LES ACTES
leurs
CONSTITUTIONNELS DE
intrts particuliers, ils sont peu
1940
85
ports accepter
sacrifices. Il faudra les y contraindre, sp

de la rpression pnale. Or, en dmo
cratie, on n'ose tablir que des pnalits faibles qui sont
inefficaces et on rpugne aux pnalits svres qui seraient
efficaces. D'autre part, on hsite prononcer les peines et,
en outre, les faire excuter. Finalement, cette timidit dans
la rglementation, cette faiblesse et cette indulgence dans
la rpression rendent les dmocraties incapables d'assurer
l'excution des politiques interventionnistes. Le manque
d'aptitude gouvernementale de la dmocratie s'aggrave avec
gnes, charges et
cialement
au moyen
l'interventionnisme.
b) L'interventionnisme aggrave encore le dfaut

en exagrant son individualisme.
d'aptitude
de la dmocratie
tendance l'individualisme, c'est--dire

donner satisfaction aux intrts particuliers au dtriment
La dmocratie
gnral. Or l'extension des attributions de l'Etat

que comporte l'interventionnisme, pousse le rgime dmo
cratique exagrer son individualisme naturel, parce qu'il
oriente cette extension des attributions vers la satisfaction des
intrts individuels, au lieu de les orienter vers l'intrt
gnral. Ainsi la dmocratie se montre incapable de raliser
cet quilibre des intrts particuliers et de l'intrt gnral
que doit viser l'interventionnisme.
Aussi plus l'interventionnisme se dveloppe, et plus la
dmocratie devient individualiste et s'loigne de l'intrt
gnral. C'est ainsi que les dmocraties socialistes sont d'un
individualisme trs pouss, dformant ainsi d'ailleurs le socia
lisme qui, par nature, serait plutt de tendance commu
nautaire. C'est pourquoi la forme normale d'Etat pour le
socialisme n'est pas la dmocratie, mais plutt l'Etat auto
ritaire. Cela a t l'erreur du socialisme franais de croire que
le socialisme s'accordait avec la dmocratie et mme l'impli
quait ncessairement. En ralit, comme le prouve l'exprience
de l'intrt
russe, le socialisme, et
l'Etat autoritaire.
spcialement le marxisme, ncessite
86
ROGER
BONNARD
B. La dformation des
L'existence de
une
chose
non
contribuant
partis politiques.
partis politiques est pour une dmocratie

normale, mais aussi utile comme
seulement
assurer
son
bon fonctionnement. Mais il s'est
produit dans l'organisation et le fonctionnement des partis

politiques des dformations d'ailleurs fatales, inluctables et
irrmdiables qui ont eu pour effet que les partis
politiques,
au lieu de servir la
dmocratie, lui ont t nuisibles, en aggra"
vant son inaptitude gouverner.
a) Le parti politique et
Les
forms
son
rle normal.
partis politiques sont des groupements d'individus

sur
la base d'une communaut de tendances et d'ides
concernant la manire de gouverner

assurer sur cette base l'exercice du
la nation et visant
pouvoir politique. Les
principes de gouvernement professs forment le programme
du parti. C'est par leurs doctrines et leurs vises
politiques
que les partis se distinguent des autres groupements et,
notamment, des groupements de profession ou de classe.
Ces derniers ont pour base une communaut d'intrts par
ticuliers entre leurs membres et pour objet la dfense de ces
intrts.
Il est normal et utile
qu'il y ait des partis politiques dans

la dmocratie. Aussi ils doivent y tre reconnus comme organes
de l'Etat.
1 La
dmocratie
entrane
normalement
l'existence de
partis politiques. L'unanimit sur la manire de gouverner

la nation ne peut pas exister. Il existe forcment des opinions
diffrentes. Dans ces conditions, il est naturel que les indr
vidus se groupent d'aprs la communaut de leurs ides poli
tiques et forment ainsi des partis politiques.
2 Les partis politiques sont susceptibles de prsenter cette
utilit de contribuer discipliner et prciser les opinions
politiques. A lieu d'tre livres toutes les fantaisies indivi
duelles, dans chaque parti, les opinions ont tendance se
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
dfinir et s'unifier. Les individus, en
87
1940
adhrant
au
parti,
acceptent le programme du parti et renoncent parfois cer

taines de leurs opinions particulires. Ainsi est rduite la
multiplicit des opinions qui pourraient rendre impossible,
dans la dmocratie, l'exercice du pouvoir politique. Les
partis politiques sont donc utiles au rgime dmocratique,
parce
qu'ils
facilitent le fonctionnement. Ils rendent le
en
peuple plus apte se gouverner lui-mme.

3 Aussi les partis politiques doivent tre admis comme
partie intgrante de l'organisation d'un Etat dmocratique.
La nation doit tre envisage par la constitution sous la
forme d'un ensemble de partis politiques.
Il n'en a pas toujours t ainsi. Pendant longtemps, les
partis ne furent pas officiellement reconnus et intgrs dans
l'organisme politique. Les constitutions les ignorrent sys
tmatiquement. Dans les manifestations de la volont popu
laire, on ne tenait compte en droit que des individus pris
isolment et abstraction faite de tout groupement en partis
politiques. Car suivant le dogme pos par J.-J. Rousseau,
les volonts des groupements particuliers ne devaient pas
qu'elles auraient fauss la volont gnrale,

la somme des volonts individuelles.
Cependant, les partis politiques ont fini par tre introduits
dans la structure du systme politique. Leurs organes de
intervenir parce
qui est forme
par
reprsentants du
parti et leur porte-parole. Ensuite, les partis, en tant que
groupements, furent lgalement reconnus comme lments
de fonctionnement des rgimes lectoraux. Le systme de la
reprsentation proportionnelle rpond cette ide.
direction furent
d'abord
admis
comme
b) Le parti politique dform.

Si les
partis politiques avaient conserv leurs caractres

ils auraient favoris la dmocratie et attnu
normaux,
peut-tre son dfaut d'aptitude gouvernementale. Or, les

partis politiques ont subi de graves dformations qui ont t
nuisibles la dmocratie, parce qu'elles ont aggrav son
inaptitude gouvernementale.
88
ROGER
BONNARD
1 D'abord les
partis politiques ont cess d'tre ce qu'ils

homognes et cohrents,
politiques, visant con
qurir ou conserver le pouvoir politique, afin de raliser, dans
le gouvernement de la nation, leurs ides
politiques, envisa
geant ainsi la conqute ou conservation du pouvoir comme
un
moyen pour la ralisation de leurs ides politiques, qui cons
devraient tre, soit des groupements
bass sur une communaut d'ides
titue le but de leur activit.

Il est arriv qu'avec le
temps et le long
raison de
profits et
avantages du pouvoir pour les avides, la conqute et la con
servation du pouvoir ont cess d'tre le
moyen pour devenir
le but. La politique raliser est devenue le
moyen au lieu
d'tre le but. La proccupation unique des
partis a t de
conqurir et de conserver le pouvoir en s'appuyant sur la polique, quelle qu'elle ft, susceptible de le leur assurer. Ils sont
devenus de pures entreprises de conqute des
places et des
mandats. Ce sont les politiciens, classe d'individus
spcia
liss professionnellement dans cette
conqute du pouvoir poli
tique, qui ont ainsi dvoy les partis politiques.
usage,
l'attrait du pouvoir pour les ambitieux et des
2d Cette dformation du caractre des
partis
entran,
par l'action des politiciens, une dformation dans la

nature et le contenu de leurs programmes. Ceux-ci ont cess
d'tre le recueil des ides
politiques juges les meilleures et
encore
labores
dans le
en
sens
vue
de la
ont t constitus
la clientle du
d'assurer
pays un bon gouvernement

justice et du bien public. Les programmes
avec
au
les ides de nature attirer et
grossir
parti pour lui assurer la conqute et la conser

vation du pouvoir, avec un mdiocre souci de leur valeur
propre pour le gouvernement du pays.
C'est ainsi que les programmes ont laiss de
plus en plus
de ct les grandes questions vitales pour une nation, parce
qu'elles n'intressaient pas les masses incapables d'en saisir
le sens et la porte. Par contre, ils ont dvelopp
les questions
secondaires propres toucher les passions et les intrts,
visant des satisfactions immdiates, susceptibles ainsi de
gagner des adhrents. D'autre part, les programmes ont
entretenu la controverse sur des questions qui auraient pu tre
1940
89
rsolues depuis longtemps ou qui sont devenues sans objet,

et cela dans le but d'entretenir des passions et des rivalits
dont le parti espre profiter. Les programmes ont pris ainsi
caractre artificiel et
prim.
l'opinion est compltement dvoye par ces
dformations de l'activit des partis et de leur programme.
Elle est mal informe et mme trompe sur l'tat rel de la
situation du pays et de la politique suivie. L'inaptitude du
peuple se gouverner, au lieu d'tre corrige et attnue, est
aggrave par la faute des partis politiques.
un
De sorte, que
3 La dformation des programmes s'est fait sentir sur la

structure des partis, en ce sens que les partis sont rduits
oligarchies partisanes constitues des politiciens

parti, qui usurpent, en fait, les pouvoirs du peuple.
En effet, vu cette dgradation des programmes consistant
en ce
que les grandes questions nationales y sont ngliges
et des questions secondaires, occasionnelles et d'intrts par
ticulier, seules envisages, faute ainsi d'une base solide,
importante et permanente d'ides politiques, les partis ont
fini par devenir des groupements flottants, presque fictifs, ne
prenant corps qu'au moment des lections pour se dissocier
presque aussitt, rduits comme ralit permanente leurs
organes dirigeants, comits locaux, congrs, comits excutifs,
d'troites
du
constitus par les militants du parti, politiciens de profession.

Ces militants, au lieu de recevoir les ides et les impulsions
de la part de la masse du parti, ce qui est impossible vu
l'tat flottant du groupement, laborent de leur propre
initiative et jugement, en s'inspirant des intrts du parti,

l'exclusion de toute proccupation du bien public, les ides
politiques qui forment le programme du parti et les imposent

la masse du parti qui a trop peu de cohrence pour ragir
contre ces interventions. Le programme est l'expression des
ides, non pas des membres du parti, mais de ses dirigeants.
Finalement, c'est l'usurpation par ces oligarchies partisanes
des pouvoirs du peuple; et la dmocratie n'est plus qu'une
apparence.
90
ROGER
4 La
BONNARD
dgradation des programmes a entran l'miettepartis politiques, rendant ainsi plus difficile le gou
vernement du peuple par lui-mme du fait que cet miettement rend difficile la formation de la majorit.
En effet, lorsque les programmes des partis portent sur les
grandes questions nationales de politique intrieure et
extrieure, il y a une limite la multiplication et l'miettement des partis, parce que les opinions sur ces grandes
ques
tions se rduisent un nombre assez restreint de points de
vue. Au contraire, lorsque les partis
ont pour but essentiel
la conqute du pouvoir et pour cela constituent leurs pro
grammes avec des questions secondaires, sur cette base, les
dissidences peuvent se multiplier par le jeu des ambitions
personnelles et entraner la multiplication et l'miettement
des partis.
Donc, en rsum, les partis politiques qui devraient favo
riser le fonctionnement de la dmocratie, en lui donnant
aptitude gouverner, lui sont plutt nuisibles par le fait de
la dformation fatale et irrmdiable qu'ils subissent. C'est
pourquoi, partant de l'ide que les partis politiques ne seraient
pas inhrents la dmocratie, on a envisag de substituer la
dmocratie de partis, une autre forme de dmocratie dont les
partis politiques seraient exclus, c'est la dmocratie cor
porative. Dans cette dmocratie, les individus, au lieu de se
grouper par partis politiques, c'est--dire d'aprs leurs ides
et opinions politiques, pour exercer le pouvoir, se
groupent
par professions ou catgories sociales sur la base de la com
munaut de leurs intrts de profession ou de catgorie. La
prtendue dmocratie corporative ne peut pas tre retenue.
Elle constitue une contradiction en soi. On verra plus loin 1
que la reprsentation corporative, qui est ainsi constitue,
est une institution qui rentre, non pas dans le cadre des
institutions dmocratiques, mais dans celui des institutions
autoritaires ; car, comme on l'expliquera plus loin ( m/m, p. 108)
la reprsentation professionnelle ne peut pas tre organe de
dcision, mais organe de consultation pour un chef de l'Etat
ment des
autoritaire.
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
C. Les dformations du
Avec la
91
1940
rgime reprsentatif.
politique interventionniste des Etats et la dfor

partis politiques, les dformations subies par le
mation des
rgime reprsentatif ont encore aggrav l'inaptitude gouver

nementale de la dmocratie. Cependant, l'organisation de la
dmocratie, suivant les procds du rgime reprsentatif,
conu dans une certaine forme, avait t tablie prcisment
dfauts de la dmocratie et notam

inaptitude gouvernementale. Cette
pour redresser certains

ment pour remdier son
ide fut rpandue et popularise
on
eut confiance dans la
par
Montesquieu. Longtemps
dmocratie reprsentative.
Seule
ment, il s'est produit dans le rgime reprsentatif des dfor

mations qui, ayant leur source dans le systme lui-mme, ont
eu
pour
rsultat d'aggraver l'inaptitude
dmocratique au
d'y remdier. De sorte que la dmocratie reprsentative

est devenue pire que la dmocratie directe. Mais, pour com
prendre clairement cela, il faut tout d'abord prsenter un
expos thorique du rgime reprsentatif et de ses diffrentes
formes, car les prcisions et distinctions ncessaires n'ont pas
toujours t faites.
lieu
a) Les formes du gouvernement
reprsentatif2.
Le gouvernement reprsentatif comporte diffrentes formes

susceptibles chacune de modalits.
I6 La dmocratie peut s'organiser en deux formes opposes,
compltes d'une forme mixte. Ls deux formes opposes sont
le gouvernement direct et le gouvernement reprsentatif. La
forme mixte est le gouvernement semi-reprsentatif.
Dans l gouvernement direct, le peuple exerce lui-mme
directement le pouvoir politique. Il fait lui-mme les lois et
il en fait assurer l'excution par des agents placs sous son
autorit et qu'il dirige effectivement.
Dans le gouvernement reprsentatif, le peuple se constitue
2. Voir Dabin,
qu'il cite.
Doclrine de VEtal, p. 190
et s., n 126 et s.; et les
auteurs
92
ROGER
par
BONNARD
l'lection des reprsentants et il leur donne mandat
d'exercer le pouvoir politique sa place, sans plus dsormais

intervenir dans cet exercice. Le peuple n'est en contact avec
reprsentants qu'au moment de l'lection.

semi-reprsentatif est un systme mixte,
qui tient des deux prcdents. Il consiste en ce que le peuple
constitue par lection des reprsentants. Seulement, il inter
vient dans l'activit de ses reprsentants par voie d'initiative,
d'approbation ou d'annulation des lois.
2 Le gouvernement reprsentatif comporte deux types,
qui se diffrencient par la forme du mandat donn par le
peuple ses reprsentants. C'est, d'une part, le mandat
impratif et, d'autre part, le mandat reprsentatif.
Le mandat impratif consiste en ce que le peuple donne
ses
reprsentants le mandat de prendre obligatoirement
telles dcisions dtermines, peine de nullit des dcisions
contraires ou trangres aux instructions reues. De telle
sorte que la dcision du reprsentant est effectivement la
dcision du peuple. Ce qui ramne pratiquement le gouver
nement reprsentatif au gouvernement direct.
Le mandat reprsentatif consiste en ce que le peuple donne
ses reprsentants mandat de dcider sa
place sans lui
imposer aucune dcision, le laissant libre de dcider comme il
l'entend. Cependant, malgr cette libert, et raison de la
reprsentation, la dcision du reprsentant est considre
comme tant la dcision mme du
peuple et comme tirant
de l sa valeur. D'o il rsulte qu'il y a encore dmocratie,
puisqu'en droit le peuple continue se gouverner lui-mme.
3 Ces deux espces de mandats sont chacun^
susceptibles de
ses
Le gouvernement
modalits.
Le mandat
impratif peut tre impratif de droit ou seule

impratif de fait. Il est impratif de droit lorsque la
sanction de la non-conformit des dcisions des
reprsentants
ment
est la nullit de droit de la dcision. Il est seulement
de fait
en
lorsque la dcision, contraire
impratif
instructions ou prise
dehors des instructions, n'est sanctionne que par la sanc
aux
tion de fait de la non-rlection.

Le mandat
reprsentatif
se
trouve aussi
sous
deux formes;
93
libert de dcision attnue ou une libert com
une
avec
1940
plte.
La libert du
reprsentant est attnue lorsque le peuple,

des instructions prcises, leur impose
leur donnant pas
ne
cependant des directives gnrales quant aux dcisions

prendre, peine de non-rlection au cas de non-conformit
avec ces
directives.
Au contraire, la libert du reprsentant est complte

lorsque le peuple ne donne aucune instruction, pas mme pour
gnrales, n'exige ainsi aucun conformisme,

laisse toute libert d'initiative et de dcision pour intervenir
des directives
sa
place
au
ses intrts, accepte

tant la sienne, renonce
mieux de
l'avance toute
l'avance tout
contrle, enfin fait entirement confiance aux reprsentants
dcision
comme
les dcisions
prendre pour le gouvernement du pays.

reprsentation, qui peut se dnommer reprsentation
confiance, implique un mandat vide de contenu, tandis que,
dans l'autre, la reprsentation mandat, le mandat a un con
tenu plus ou moins prcis. La reprsentation confiance marque
sur
Cette
le maximum de substitution des
reprsentants aux reprsen

Cependant, la reprsentation subsiste, parce que, malgr
la libert complte laisse aux reprsentants et cause de la
confiance qui leur est faite, la volont du peuple est cense
se
reproduire dans celle des reprsentants. En accordant
sa confiance, le peuple entend implicitement que sa volont
se retrouve dans celle des reprsentants.
En outre, la volont des reprsentants prend sa valeur du
fait qu'avec cette confiance, elle est cense tre la volont
du peuple. Mais on sort de la reprsentation lorsque le peuple,
en donnant mandat et accordant sa confiance, entend
que ses
dlgus expriment leur propre volont personnelle et que
la volont des dlgus vaille par elle-mme, par sa valeur
propre et par sa conformit la justice et au bien public, et
non par sa conformit la volont du peuple. Enfin, on est
tout fait en dehors de la reprsentation et mme de toute
ide dmocratique, lorsque le peuple n'a fait aucune dl
gation de pouvoir, se bornant faire confiance au chef qui,
on dehors de
lui, est devenu titulaire du pouvoir politique.
ts.
94
ROGER
BONNARD
4 Pour terminer cet aperu
descriptif du rgime reprsen
tatif, il faut indiquer le rle de l'lection dans le systme.

L'lection est le mode de recrutement des
reprsentants qui
est ncessaire pour

seulement lorsque
qu'il y ait reprsentation. En effet, non

la reprsentation comporte un mandat,
mais aussi lorsqu'il ne procde que d'une confiance accorde
aux reprsentants, il faut une intervention des reprsents
pour dlguer le pouvoir. C'est l'occasion de l'lection que se
produit cette dlgation du pouvoir. Avec tout autre mode de
recrutement auquel le peuple ne participerait pas, faute de
contact avec les prtendus reprsentants, il n'y aurait pas
dlgation de pouvoir et, par suite, pas de reprsentation. Il
ne suffirait pas que la loi vnt attribuer un organe non lu
par le peuple, la qualit de reprsentant. Cette qualit reste
rait purement fictive.
Par contre, le recrutement par l'lection n'entrane pas
ncessairement la reprsentation. Il en est ainsi lorsque la
loi stipule expressment que l'organe lu ne sera pas un repr
sentant. Car si la loi ne peut pas confrer effectivement le
caractre de reprsentant un organe non lu, elle peut
rellement empcher un organe lu d'acqurir le caractre de
reprsentant. La loi considre alors l'lection comme impli
quant simplement nomination sans dlgation de pouvoir.
b) L'examen critique du rgime reprsentatif.
L'examen
duire
aux
critique du rgime reprsentatif
va nous con
conclusions suivantes.
qu' la diffrence des gouvernements direct,

semi-reprsentatif et reprsentatif avec mandat impratif,
dans lesquels se manifeste pleinement l'inaptitude dmocra
tique, un bon gouvernement du pays peut tre assur par le
rgime reprsentatif avec mandat reprsentatif. L'inaptitude
dmocratique est attnue par le rgime reprsentatif avec
mandat reprsentatif raison de la libert des reprsentants,
grce laquelle la dcisions des reprsentants est substitue
en fait celle des reprsents, et l'intervention du peuple
limite l'lection des reprsentants. Seulement, on constate
On
dit
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
95
le rgime reprsentatif avec mandat reprsentatif subit des

dformations qui consistent dans un glissement vers le mandat
impratif de fait et dans une dpravation des reprsentants
et des lecteurs, d'o une aggravation de l'inaptitude gouver
nementale de la dmocratie. Par ailleurs, il apparat que le
choix des reprsentants par le peuple n'est pas toujours trs
que
judicieux. En d'autres termes, les deux fameuses thses de

J.-J. Rousseau et de Montesquieu, aussi bien celle de Rous
seau sur le gouvernement direct que celle de Montesquieu
sur le gouvernement reprsentatif, qui reconnaissent toutes
deux pleine valeur la dmocratie mais sous des formes diff
rentes, ont t contredites par les faits.
Rousseau a t le grand pro
tagoniste du gouvernement direct et l'adversaire rsolu du
gouvernement reprsentatif. Il en a donn les raisons sui
1 La thse de Rousseau.
vantes.
Le
gouvernement direct et, son dfaut, le gouvernement
semi-reprsentatif, ou encore le gouvernement reprsentatif

avec
mandat impratif, assurent un bon gouvernement,
parce que le peuple participe directement aux dcisions gou
vernementales ; car le peuple est plus que quiconque apte
prendre ces dcisions, tant donn que la volont gnrale
qu'il exprime ne peut pas errer : il y a infaillibilit dmocra
tique. Au contraire, le rgime reprsentatif avec mandat
reprsentatif ne peut pas assurer un bon gouvernement,
parce que prcisment il carte la volont du peuple et y
substitue une volont moins apte gouverner que la volont
du peuple, soit la volont des reprsentants. En effet, la
reprsentation de la volont gnrale du peuple, par des
reprsentants aboutit l'alination de la volont du peuple.
En chargeant les reprsentants de vouloir sa place, le peuple
aline sa volont leur profit et met la volont des reprsen
tants la place de la sienne. L'ide que la volont des repr
sents se retrouve dans la volont des reprsentants est une
pure fiction. Finalement, le mandat reprsentatif implique
la ngation mme de la dmocratie.
On a vu dj ce qu'il faut penser
de la prtendue infailli-
96
ROGER BONNARD
bilit
dmocratique. La vrit est qu'il y a pour le peuple

inaptitude foncire se gouverner lui-mme. Cette
inaptitude dmocratique se manifeste dans tout systme qui
dfre au peuple les dcisions gouvernementales. Il en est
ainsi non seulement dans le gouvernement
direct, mais
aussi dans le gouvernement semi-reprsentatif, et mme dans
le gouvernement reprsentatif avec mandat
impratif. Dans
ces
formes de gouvernement, parce que le
peuple dcide
affectivement, l'inaptitude dmocratique joue plein. Elles
doivent donc tre cartes, d'autant
qu'en dehors de cette
considration de principe, ces formes
prsentent chacune de
graves inconvnients pratiques.
Seulement il est peut-tre vrai, comme le soutient
Rousseau,
qu'avec la libert de dcision laisse au reprsentant dans le
mandat reprsentatif, la volont du
peuple est aline et
remplace par celle des reprsentants. Cela est important
retenir comme on le verra plus loin.
une
2 La thse de
thoricien
Montesquieu.
Montesquieu
t le grand
du
gouvernement reprsentatif avec mandat

reprsentatif. Dans Y Esprit des Lois, il a justifi le gouver
nement reprsentatif et condamn le
gouvernement direct
toutes
ses formes3. A cet

effet, il n'admet qu'une inapti
partielle du peuple. Le peuple serait bien inapte
prendre lui-mme les dcisions pour se gouverner. Mais il
serait parfaitement apte bien choisir de bons
reprsentants.
Ainsi bien choisis, les reprsentants seraient tout fait
capables de prendre les dcisions gouvernementales consous
tude
3. Voici les passages
dans lesquels Montesquieu formule
vernement reprsentatif (Esprit des

Lois, liv. XI, ch. VI) :
Le
grand avantage des reprsentants, c'est qu'ils sont
les affaires. Le peuple n'y est
point du tout
sa
thse du gou
capables de discuter
propre : ce qui forme un des
inconvnients de la dmocratie.
grands
Il y avait un grand vice dans la

plupart des anciennes rpubliques : c'est que
peuple avait droit d'y prendre des rsolutions actives et qui demandent quel
que excution; chose dont il est entirement incapable. Il ne doit entrer dans le
le
gouvernement que pour choisir ses reprsentants; ce qui est trs sa porte.
Car s'il y a peu de gens qui connaissent le
degr prcis de la capacit des hommes,
chacun est pourtant capable de savoir en
clair que la
plupart des autres.
gnral si celui qu'il choisit est plus
LES ACTES
difcion toutefois
CONSTITUTIONNELS DE
1940
97
qu'il leur soit laiss une entire libert de
dmocratique serait limite aux dci

sions gouvernementales et n'existerait plus pour le choix des
reprsentants. On vite, d'une part, que le gouvernement
soit assur par le peuple lui-mme ; ce quoi il n'est pas apte.
D'autre part, puisque le peuple laisse les reprsentants libres
de leurs dcisions, on fait assurer le gouvernement par des
reprsentants qui y seront aptes, parce que le peuple est
capable de bien les choisir, cet effet. Avec le mandat repr
sentatif, le peuple s'abstient de ce dont il est incapable et il
se borne faire ce quoi il est apte. Malgr cette limitation
de l'intervention du peuple, la dmocratie subsiste, parce que
si la dcision des reprsentants remplace la dcision du
peuple, par l'effet de la reprsentation, c'est la volont du
peuple qui se retrouve dans la volont des reprsentants
lorsque ceux-ci dcident en tant que reprsentants. La volont
du peuple est exerce non plus par le peuple lui-mme, mais
par ses reprsentants; et ainsi d'ailleurs la dcision des repr
sentants devient la dcision du peuple.
De la thse de Montesquieu, il faut retenir comme certaine
l'ide de l'inaptitude du peuple dcider lui-mme. La thse
de Rousseau de l'infaillibilit populaire ne tient pas.'C'est
l'inaptitude dmocratique qui est la vrit.
Mais, pour apprcier compltement la thse de Montes
quieu, il reste voir si la forme du mandat reprsentatif est
une forme stable susceptible de se maintenir, si la dcision
gouvernementale des reprsentants a une valeur suprieure
celle du
peuple et, enfin, si le peuple est vraiment apte
bien choisir ses reprsentants. Or, sur tous ces points, comme
on va le voir, les
faits ont donn tort Montesquieu.
dcision. L'inaptitude
3 Les faits contre la thorie de
Montesquieu.
A prime
la thorie de Montesquieu parat

ce qui explique son immense
succs. C'tait devenu l'opinion trs rpandue, presque
l'opinion gnrale, que la dmocratie devait tre organise
dans cette forme reprsentative prconise par de Montes
quieu et la presque totalit des rgimes dmocratiques
abord et
en
apparence,
parfaitement fonde. C'est
modernes ont t construits

R. Bonnard
sur
cette base.
98
ROGER
BONNARD
Cependant, les faits ont donn tort Montesquieu parce

qu'il s'est produit des dformations dans le rgime reprsen
tatif. Il est arriv que le mandat reprsentatif a gliss vers le
mandat impratif, que les dcisions des reprsentants n'ont
pas eu la valeur qu'on esprait, qu'enfin, le peuple s'est montr
aussi inapte choisir ses reprsentants qu' dcider. Ces
dformations ont eu leur source dans le rgime lui-mme. Le
propre fonctionnement du rgime a donn naissance une
classe d'individus qu'on a dsigns sous le nom pjoratif de
politiciens . Ce sont ces politiciens qui ont amen les dfor
mations du rgime reprsentatif. Ils constituent la tare pro
fonde des dmocraties reprsentatives. Elles en ont t radi
calement vicies. Dans ces conditions, le rgime reprsentatif
a aggrav
l'inaptitude dmocratique au lieu d'y remdier.
Les politiciens sont ces individus qui, d'abord simples
militants des partis politiques et leurs agents lectoraux,
puis candidats l'lection et, enfin, reprsentants lus, ont
pour activit essentielle, pour mtier, pour profession d'lire
et de se faire lire ou relire et qui, pour cela, sont prts
employer tous les moyens sans aucun souci de la politique
pratique, pourvu qu'elle assure le succs lectoral. Ils sont
un produit direct du
rgime reprsentatif; car l'lection est
la grande affaire de ce rgime. Comme le disait un spirituel
parlementaire, avant de paratre, il faut tre.
Ainsi ce sont les politiciens qui, comme on l'a vu, dforment
les partis politiques, en les transformant en agences de conqute
des places et des mandats lectifs. En outre, pour le rgime
reprsentatif, ils poussent au mandat impratif, dpravent
la reprsentation nationale et vicient le choix des lecteurs

par leurs manuvres lectorales.
1 La dformation du mandat
reprsentatif en mandat
impratif de fait, c'est--dire la suppression plus ou moins
complte de la libert de dcision des reprsentants et la
rapparition de la participation directe du peuple aux dci
sions gouvernementales, est en grande partie l'uvre des
politiciens. Mais il faut reconnatre que le mandat reprsen
tatif est une forme instable. Comme consquence de l'ide
dmocratique, il porte en lui-mme le germe de sa dforma-
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
99
reprsentatif a une
mandat impratif.
Mais les politiciens ont accentu cette tendance et en ont
prcipit la ralisation.
L'instabilit du mandat reprsentatif vient de ce qu'en
ralit, la libert de dcision du reprsentant, qui est de l'es
sence du mandat reprsentatif, est en contradiction avec
l'ide dmocratique4. Car l'argument de Rousseau, sur
l'alination de la volont du peuple dans la reprsentation
politique, est exact. Il est vrai que la reprsentation du peuple
par des reprsentants, aboutit l'alination de la volont
populaire au profit de ces reprsentants. Le fait que la
volont et la dcision des reprsents se retrouveraient dans
fcion
en
mandat impratif. Le mandat
tendance naturelle se
transformer
en
reprsentants est une pure fiction.

la dcision des reprsentants reste sa
propre dcision parce que leur volont se substitue la
volont des reprsents. Cela est contraire l'ide dmocra
tique du gouvernement du peuple par lui-mme. C'est ce qui
entrane la transformation du mandat reprsentatif en
mandat impratif.
En effet, sous l'influence de l'ide dmocratique du gouver
nement du peuple par lui-mme, on tend fatalement viter
l'alination de la volont populaire au profit des reprsen
tants et assurer une certaine conformit entre la volont
des reprsentants et celle du peuple. A cet effet, la libert de
dcision du reprsentant sera rduite par des interventions
ou des pressions du peuple au moment de l'lection. C'est
ainsi que le mandat reprsentatif tend se transformer en
mandat impratif de fait. Des directives, des dcisions mme
la volont et la dcision des
La ralit est que
imposes aux reprsentants peine de non-rlection.

D'ailleurs, les reprsentants poussent eux-mmes au mandat
impratif, par les promesses qu'ils font et les engagements
qu'ils prennent spontanment, en vue d'assurer leur lection.
Ainsi, sous l'empire de l'ide dmocratique elle-mme et
par l'action combine des reprsents et des reprsentants, le
mandat impratif s'introduit, ralis par des instructions
sont
4. V.
sur ce
point Dabin, Doclrine de
VElai, p. 192, n 126.
100
ROGER BONNARD
plus ou moins prcises. On tend forcment vers le mandat

impratif pour rentrer dans l'esprit de la dmocratie qui est
que le peuple se gouverne effectivement lui-mme.
Mais si, en dmocratie, le procd reprsentatif tend natu
rellement vers le mandat impratif, les politiciens ont con
tribu augmenter
fortement cette tendance. En effet, ds
lors que leur activit essentielle est d'lire ou de faire lire,

ils devaient, pour flatter les lecteurs et ainsi gagner leur
faveur,
non pas revendiquer la libert de dcision des repr

sentants, mais, au contraire, y renoncer et assurer la subor
dination des reprsentants en provoquant cet effet les
instructions des lecteurs
d'o mandat impratif de fait.

Finalement, pour ces deux causes, cause naturelle et action
des politiciens, la dmocratie reprsentative ne peut pas se
stabiliser en mandat reprsentatif et tend vers le mandat
impratif. De telle sorte que l'attnuation de l'inaptitude
dmocratique qu'on vise avec le mandat reprsentatif ne
peut pas se maintenir puisque la participation directe du
peuple tend invitablement reparatre, et cela sous une forme
peut-tre pire que dans le gouvernement direct.
2 En effet, cette valeur de la dcision des reprsentants
qui existerait peut-tre si les reprsentants avaient pleine
libert de dcision disparat en
grande partie avec le mandat
impratif de fait. Ici encore les faits ont donn tort Mon
tesquieu : la dcision gouvernante des reprsentants est pire
que le serait celle du peuple.
Il y a d'abord, pour les
reprsentants lis par les instruc
tions des lecteurs, l'obsession constante de la rlection qui
le pousse toutes les surenchres et
jusqu' une dmagogie
effrne. Les intrts nationaux y sont gnralement oublis
pour des intrts particuliers qui ont plus de valeur lecto
rale. Pour cette raison lectorale encore, les questions sont
souvent orientes vers des solutions
pratiquement impos
sibles. C'est alors la paralysie gouvernementale et l'arrt de
tout progrs.
Les interventions des politiciens
et des oligarchies parti
sanes, viennent encore aggraver cette dpravation des repr
sentants. Au cours de leur mandat, les reprsentants se
:
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
101
imposer de prendre'des dcisions qui, le plus souvent,

inspires beaucoup plus par les intrts
du parti que par les intrts nationaux.
Enfin, la division et le dsordre des ides, les querelles de
voient
sont de circonstance
personnes mettent
bilit d'exercer le
souvent les reprsentants dans l'impossi
pouvoir politique. Les assembles lgisla

tives tombent dans l'impuissance complte.
3 L'argument de Montesquieu, sur l'aptitude du peuple
choisir ses reprsentants, est galement contredit par ls
faits. L'exprience prouve que l'lection aboutit trs souvent
au choix d'individus indignes et incapables, et cela spciale
ment avec le suffrage universel qui est le mode de suffrage
le plus conforme l'ide dmocratique. C'est surtout l'inter
vention des politiciens qui a caus la dpravation des lec
teurs.
le suffrage universel, nombre d'lecteurs ne

mme de bien choisir parmi les candidats, parce
qu'ils connaissent mal leur caractre, leur moralit et leurs
Dj,
avec
sont pas
ides relles. Alors ils
se
des raisons secon

lecteurs mal informs
dcident pour
daires et choisissent mal. Mais
ces
pourraient tre clairs et exactement renseigns.

est pas ainsi, au contraire : l'intervention des
Or, il n'en
politiciens
qui vicient le choix de l'lecteur.

En effet, les lecteurs sont victimes de-la part des politiciens
de toutes sortes de manuvres lectorales qui tendent les
induire en erreur sur les candidats et les entraner dans un
choix qui est souvent mauvais.
D'abord, le politicien, candidat ou agent lectoral, est
prt accepter ou promettre tout ce que voudront les
cre
ou
maintient les
erreurs
lecteurs sans mme tre sr que ce soit possible ou ralisa

ble. Il va mme au devant de leurs dsirs, pratiquant toutes
les surenchres. Il se livre aux mensonges et tromperies les
Plus hontes, aux pires intrigues de personnes, tous les

chantages et toutes les corruptions. Tous les moyens sont
bons pourvu qu'ils attirent la clientle et assurent l'lection.
Malgr la grossiret des moyens, les lecteurs se laissent

entraner par les politiciens. Parce que leurs passions ou leurs
intrts sont flatts ou satisfaits, ils croient aux mensonges,
102
ROGER
BONNARD
rebuts par les intrigues ni dgots par la cor

ruption. Les politiciens en taient arrivs ainsi raliser, dans
le corps lectoral, une dpravation et une dmoralisation
vraiment incroyables.
Par ailleurs, cette action des politiciens entranait les
lecteurs n'lire gure dans l'ensemble, part quelques per
sonnalits exceptionnelles, que des incapables ou des indignes
ou tout au moins des mdiocres. Car ne pouvaient gure se
ne
sont pas
rsoudre faire
un
tel mtier et
se
livrer de telles
manu
que des individus d'une valeur intellectuelle mdiocre et

d'une valeur morale douteuse. Le rgne des politiciens avait
vres
de
en plus dtourn des brigues lectorales, et ainsi des

publiques, les individus de haute valeur intellectuelle
et morale. On l'a bien vu aux difficults prouves depuis les
vnements de 1940 trouver, en dehors des politiciens pro
fessionnels qu'on aurait voulu juste titre carter, un per
sonnel gouvernements 1 de valeur qui ft dj form au manie
ment des affaires publiques.
Finalement, ce rgime reprsentatif, qui avait donn de si
grands espoirs comme devant concilier le gouvernement du
peuple par lui-mme avee les ncessits d'un bon gouver
nement, se trouve tre presque le pire des rgimes politiques
du fait que les reprsentants n'ont plus la libert de dcision
avec leur mandat devenu
impratif, qu'ils sont dvoys vers
la dmagogie, tant au moment de l'lection qu'au cours de
leur mandat, par l'action des politiciens et par la proccupa
tion constante de leur rlection que, par ailleurs, ils sont
plus
affaires
mal choisis et ainsi de mdiocre valeur intellectuelle et morale-
C'est dans
conditions que les assembles lgislatives des

reprsentatives ont fini par sombrer dans l'im
moralit politique et dans l'impuissance, incapables de se
hausser jusqu' la comprhension de l'intrt national, subor
donnant tout, mme la politique extrieure, aux idologies
partisanes et aux comptitions lectorales, divises par les
factions au point d'tre devenues incapables d'exercer leur
fonction lgislative et obliges d'en abdiquer l'exercice en
faveur du Gouvernement, et cependant harcelant le Gouverne
ment pour subordonner son activit leurs fins partisanes et
ces
dmocraties
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
lectorales. Certes, la dmocratie
1940
103
reprsentative tait devenue
dmocratie directe.
pire qu'une
c) La rforme du rgime reprsentatif.

Puisque l'aggravation de l'inaptitude dmocratique est
non par le rgime reprsentatif lui-mme, mais
par ses dformations, on peut se demander, et on a d'ailleurs
beaucoup cherch dans ce sens, s'il ne serait pas possible
soit d'tablir une organisation du rgime reprsentatif, qui
empcht ces dformations de se produire, soit de rformer
le rgime en corrigeant ses dformations par des redresse
ments appropris; de telle sorte que le systme reprsentatif
produirait les bons effets qu'on en attend.
Mais l'exprience semble prouver que les dformations du
rgime reprsentatif ne peuvent tre ni empches, ni redres
ses. Elles sont fatales comme inhrentes au systme et y
trouvant leurs causes. En outre, elles sont irrmdiables
parce que les moyens envisags pour leurs redressements sont
ou bien contraires l'esprit de la dmocratie ou bien inop
dtermine,
rants
en
fait.
question tourne autour du rgime lectoral. Par

organisation et son fonctionnement et sous l'action des
politiciens, il a abouti la transformation du mandat reprsen
tatif en mandat impratif, et au mauvais choix des reprsen
tants par les lecteurs. Pour remdier ces dformations, il
faudrait modifier l'tat actuel du rgime lectoral et surtout
carter les politiciens. Mais cela est-il possible, et ne risqueon pas de sortir de l'esprit de la dmocratie ?
1 Une rforme de l'lectorat qui, cartant le suffrage uni
versel et rservant le pouvoir lectoral un nombre plus ou
moins restreint d'lecteurs suivant des conditions convenables,
pourrait avoir pour effet de constituer un corps lectoral
compos d'lecteurs capables de bien choisir leurs reprsen
tants, susceptible de rsister aux entreprises des politiciens et
on mesure de ne
pas se laisser tromper et mener par eux.
Ainsi, on peut imposer comme conditions : 1 des conditions
de capacit tenant l'ge, au sexe, l'tat mental et impliToute la
son
104
quant
ROGER
pour
l'lecteur les
BONNARD
moyens
physiques et intellectuels
pour pouvoir voter en connaissance de cause; 2 des

ditions de dignit rsultant notamment de l'absence de
con.
con
damnation
pnale et supposant chez l'lecteur un certain

degr de valeur morale et civique ; 3 des conditions d'apti
tude procdant du degr d'instruction, de la situation sociale
ou professionnelle, de
la situation de fortune et rvlant chez
l'lecteur les connaissances, l'exprience et les intrts
per
mettant
un
vote clair et utile.
Assurment, condition d'un amnagement convenable

ces conditions, on
pourrait amliorer le corps lectoral et
le rendre capable de bien choisir ses
reprsentants. Mais
encore faudrait-il viter
que les conditions d'lectorat fassent
constituer le corps lectoral avec une classe sociale
parce que
le pouvoir lectoral risquerait d'tre utilis exclusivement
pour la satisfaction d'intrts de classe au dtriment de l'in
trt gnral. Le cens lectoral des lois lectorales de la
Restauration avait constitu le corps lectoral
qui ne com
prenait gure que de grands propritaires fonciers et qui se
de
montra exclusivement soucieux de la dfense
des intrts
agricoles.
Mais
restrictions de
l'lectorat, qui pourraient peut-tre

lectoral, sont incompatibles avec l'esprit
qui postule au contraire un suffrage absolu
ment universel.
Historiquement, l'extension du suffrage vers
son universalit a
toujours t concomitante avec le dve
loppement de la dmocratie. Les conditions de capacit et de
dignit peuvent, et encore pourvu qu'elles ne soient pas trop
tendues, se concilier avec la dmocratie. Mais les conditions
d'aptitude sont absolument contraires au principe dmocra
tique et doivent en tre exclues.
Cependant on a essay de justifier l'existence du suffrage
restreint dans la dmocratie, en disant
que l'lectorat serait,
non pas un droit
propre l'lecteur, mais une fonction qu'il
remplit au nom et pour le compte de la nation. En effet., si
l'lectorat est un droit, en vertu du
principe de l'galit des
droits, il devra tre reconnu tous : le suffrage devra donc
tre universel sous la seule rserve de
capacit d'exercice.
ces
amliorer le corps
de la dmocratie,
LES ACTES
<H'
"
CONSTITUTIONNELS DE
1940
105
iT~;~-
contraire, si l'lectorat est une fonction, comme le propre

de la fonction est de n'tre dfre qu' ceux qui ont l'aptitude
Au
l'exercer, toutes les conditions juges ncessaires,

dignit, mais
aussi d'aptitude, pourront tre imposes l'lectorat.
Seulement cette justification du suffrage restreint en dmo
cratie, ne peut pas tre retenue parce que la dmocratie
exclut l'ide d'lectorat fonction et n'admet que celle d'lectorat droit. Du point de vue dmocratique, l'lectorat serait
un droit plutt qu'une fonction, parce qu'il est la manifesta
tion de la souverainet de la nation et que les pouvoirs de
souverainet ont la qualit de droits.
2 L'ligibilit pourrait tre restreinte de la mme faon
que l'lectorat et avec des conditions de capacit, de dignit
et d'aptitude analogues.
Ces restrictions sont susceptibles de produire deux effets,
de nature amliorer le rgime dmocratique. Elles pour
raient d'abord, en limitant le choix des lecteurs, leur viter
des choix inconsidrs et mauvais. D'autre part, certaines
conditions d'ligibilit seraient susceptibles d'liminer les
politiciens des luttes, lectorales. Ainsi les conditions de for
tune, de profession et de l'interdiction de la rlection imm
diate seraient de nature carter ces professionnels de la
politique que sont les politiciens.
Seulement ici encore, comme pour l'lectorat et dans la
mme mesure, ces restrictions l'ligibilit sont incompatibles
avec le
principe dmocratique, comme constituant des
atteintes la libert de l'lecteur qu'implique la dmocratie.
3 Le mode de groupement des lecteurs pour voter est de
premire importance pour le fonctionnement du rgime
lectoral. Il touche la transformation du mandat reprsen
tatif en mandat impratif et l'action dformante des partis
politiques et des politiciens.
1- Le groupement des lecteurs comporte des modalits
qui sont relatives les unes au groupement territorial des
lecteurs, les autres au groupement par partis politiques ou
voulue pour
non
par
seulement les conditions de capacit et de
professions et intrts.
Le groupement
territorial des lecteurs comporte comme
106
ROGER
BONNARD
modalit le scrutin uninominal et le scrutin de
liste; c'est-les lecteurs sont groups par circonscriptions ter

en collges lectoraux
composs de telle sorte qu'ils
ont ou bien un seul reprsentant lire, c'est le scrutin
uninominal ; ou bien plusieurs reprsentants lire, c'est le
dire que
ritoriales
scrutin de liste.
Ce
qui est principalement en cause avec ces deux modes de

scrutin, c'est la transformation du mandat reprsentatif en
mandat impratif. On dit, en effet, que le scrutin uninominal
serait favorable la pratique du mandat impratif parce que
les lecteurs, se trouvant en prsence d'un seul candidat
lire, peuvent plus facilement lui donner un mandat imp
ratif. Alors qu'au contraire, avec le scrutin de liste, le mandat
impratif est plus difficile dfrer cause de la pluralit des
candidats. Ainsi le scrutin de liste serait prfrable au scru
tin uninominal pour le bon fonctionnement du rgime repr
sentatif. Seulement, par contre, il prsente de graves incon
vnients au sujet du choix des lecteurs. A cet gard, le scru
tin uninominal devrait lui tre prfr.
En effet, avec le scrutin de liste, les lecteurs connaissent
mal les candidats en prsence cause de l'tendue de la cir
conscription lectorale. Ils risquent donc de mal choisir.
Alors il arrive souvent que, un seul des candidats de la liste
ayant une certaine notorit, les lecteurs votent de confiance
pour toute la liste, en considration du candidat connu et
sans plus
s'enqurir sur les autres, les prsumant tous de
mmes ides et de mme valeur. Au contraire, avec le scrutin
uninominal, la circonscription lectorale tant plus rduite
et les candidats plus rapprochs des lecteurs, ceux-ci peuvent
mieux les connatre et voter davantage en connaissance
de
cause.
Finalement, chacun de ces deux modes de scrutin aurait

avantages et ses inconvnients, de sorte que pour obtenir
un avantage il faudrait renoncer l'autre. C'est
pourquoi, ils
ses
constituent
vu
on
des remdes
pratiquement inoprants.
par partis politiques,
les mfaits des partis politiques dforms et des politiciens'
a envisag, d'abord,
d'amnager ce groupement d'une
en somme
2. Pour le
groupement des lecteurs
LES ACTES
certaine faon, pour
CONSTITUTIONNELS DE
1940
107
attnuer l'acuit de la lutte des partis
politiques.
amnagement du groupement politique des lecteurs

le systme qu'on a appel la reprsentation
proportionnelle (R. P.). Il consiste en ce que, par la com
binaison de certains procds, il aboutit ce que, dans chaque
circonscription, au lieu que le parti qui a la majorit soit seul
reprsent, chaque parti se trouve recevoir un nombre de
reprsentants proportionnel son importance numrique.
Chaque parti a constitu une liste de candidats. Les lec
teurs votent chacun pour la liste de leur parti. Dans chaque
liste sont dclars lus des candidats en nombre proportionnel
au nombre de voix obtenues par la liste.
Il est vrai que la R. P. peut avoir pour effet d'attnuer,
dans une certaine mesure, l'acuit des luttes lectorales.
Chaque parti, tant sr d'avoir le nombre de reprsentants
auquel son importance numrique lui donne droit, apportera
moins d'pret dans la comptition lectorale qu'avec le
scrutin majoritaire o seul le parti qui a atteint la majorit
est reprsent. Cessent ainsi de se produire dans une certaine
mesure toutes les manuvres lectorales dformantes qu'en
Cet
est assur par
trane la violence de la lutte des
partis.
face de cet avantage d'attnuer la lutte des

partis politiques, la R. P. prsente un inconvnient de nature
Seulement,
en
gravement au fonctionnement du rgime reprsen

dvelopper ce grand vice des dmocraties
reprsentatives, qui consiste dans l'miettement et la mul
tiplication des partis et qui aggrave l'inaptitude dmocrati
que par une certaine paralysie gouvernementale. En effet,
d'abord, chaque parti pouvant esprer tre reprsent, les
lecteurs peuvent avoir tendance se dissminer en de nom
breux partis plutt qu' se concentrer en un petit nombre de
partis. D'autre part, la R. P. tend reproduire exactement
dans le Parlement l'miettement des partis qui existent dans
le pays. Tandis qu'au contraire le systme majoritaire donne
toujours au parti le plus nombreux une reprsentation par
lementaire, suprieure son importance dans le pays. La
constitution de la majorit parlementaire en est ainsi facilite.
nuire
tatif. Elle tend
108
ROGER BONNARD
3. En
rsum,
l'alternative scrutin de liste et

p,
ne fournit
pas de solution satisfaisante. Si on vite un incon
vnient, c'est pour tomber dans un autre. En tant que rem
des destins corriger
l'inaptitude
scrutin
comme
uninominal, l'alternative systme majoritaire et R.
dmocratique, les pro

inoprants. C'est pourquoi, dfaut de
l'amnagement du groupement politique, on a envisag de
supprimer ce groupement et d'y substituer un groupement par
professions et par intrts pour avoir ainsi une reprsentation
professionnelle ou des intrts.
cds sont finalement
Dans
ce
mode de groupement,
les lecteurs forment, dans

par la com
munaut des intrts professionnels ou
autres, des collges
lectoraux qui sont appels chacun lire leurs
reprsen
tants. On aboutit bien une
reprsentation de la nation.
Mais cette reprsentation est une
reprsentation des intrts,
la place d'une
reprsentation politique. Car les lecteurs
votent en considration des intrts de leur
groupement et
les reprsentants orientent leurs
proccupations vers la
satisfaction des intrts
qu'ils reprsentent.
Ainsi, les partis politiques sont limins comme bases de
la reprsentation et
remplacs par des communauts d'int
rts. On a ainsi l'Etat dit Etat
corporatif . Par suite,
toutes les difficults
que soulvent les partis politiques dans
les dmocraties et les dformations
qu'ils provoquent sem
blent compltement cartes
par le procd de la reprsen
chaque circonscription territoriale, distincts
tation des intrts.
Seulement cette solution du problme
dmocratique
ne
peut pas tre retenue, parce que la reprsentation des intrts

ne peut pas raliser la dmocratie
reprsentative : elle est une
institution des Etats autoritaires,
vu qu'elle donne des or

dcider, mais seulement conseiller5.
une dmocratie, la
reprsentation du peuple
doit tre telle qu'elle soit
capable de prendre les dcisions
ncessaires pour le gouvernement du
pays. Pour cela, elle doit
aptes non
En effet, dans
ganes
5. Dans
ce sens :
pas
G.
Leibholz, Syndicalisme, corporatisme et Etal corpora
tif, Bev. dr. public, 1939,
p.
59 et
s.
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
109
| tre apte dans
ses dcisions donner satisfaction d'abord aux

intrts gnraux et ensuite aux intrts particuliers dans la
mesure o la satisfaction des intrts gnraux le permet,
savoir enfin raliser
compensation et quilibre entre les deux

catgories d'intrts. Une reprsentation politique, parce
qu'elle procde des partis politiques qui ont un programme
de gouvernement, est mme de prendre de telles dcisions
gouvernementales. Il en est autrement de la reprsentation
des intrts. Dans cette reprsentation, les reprsentants ne
sont normalement capables que de concevoir et de dfendre
les intrts particuliers des groupements d'intrts qu'ils repr
sentent. En tant que reprsentants de communauts d'int
rts, ils ne s'lvent pas jusqu' la connaissance des intrts
gnraux. Ils sont incapables de raliser une vraie politique
| de gouvernement. S'ils tenaient compte de ces intrts gn
raux, ils sortiraient de leur caractre de reprsentants d'int
rts. Leur rle normal est de prsenter et dfendre des dolan
ces et revendications
particulires. Seulement, alors, il faut
qu'il y ait au-dessus d'eux, pour pouvoir aboutir une dci
sion gouvernementale, un organe suprieur qui vienne arbitrer
et concilier leurs prtentions particulires et les articuler vers
l'intrt gnral. C'est ainsi que la reprsentation des intrts
est insusceptible par dfinition de prendre des dcisions
gouvernementales. Mais, par contre, elle est parfaitement
apte conseiller et donner des avis. C'est ainsi qu'elle se
prsente comme institution d'Etat autoritaire. Elle prsente
des avis et dolances particuliers au chef qui, ainsi dment
inform, prend les dcisions gouvernementales voulues.
.
Section III.
La crise de la dmocratie
L'tat autoritaire
qui vient d'tre dcrite, tenant

thoriques et pratiques que soulve cette
forme d'Etat, avait dj orient quelques esprits clairvoyants
vers la forme d'Etat oppose : l'Etat
autoritaire, parce qu'ils
avaient pris conscience des vices de la dmocratie et du
caractre irrmdiable de ses vices, ne croyaient plus sa valeur
aux
difficults
110
et
ROGER
BONNARD
lgitimit et avaient aperu la valeur de l'Etat auto

Cependant la grande majorit des esprits restaient
attachs l'Etat dmocratique considrant
que, malgr ses
dfauts auxquels on croyait d'ailleurs
pouvoir remdier,
c'tait la seule forme possible d'Etat dans le monde moderne.
sa
ritaire.
Il
fallu les terribles vnements de 1940 pour retourner la

de l'opinion contre la dmocratie et en faveur de l'Etat
masse
autoritaire et provoquer son introduction en France la

place de la dmocratie parlementaire. Avant de voir la nou
velle structure de l'Etat franais, il convient
d'indiquer les
idologies qui constituent la doctrine moderne de cette forme
d'Etat. Car il est essentiel de dgager les
idologies qui fon
dent la lgitimit des nouveaux rgimes politiques. Alors
que
la conviction dans la lgitimit du rgime renvers a
disparu,
souvent la conviction de la lgitimit du nouveau
rgime
n'existe pas encore dans les masses. C'est le moment de tram
tion dlicat o le nouveau rgime n'a pas encore la force
que
lui donne la conviction acquise de sa
lgitimit.
I.
La thorie de l'Etat autoritaire.
L'Etat autoritaire
se
caractrise
essentiellement par
la
transcendance du
pouvoir politique, par sa source et sa suc

cession, enfin par ses conditions d'exercice.
L'ide fondamentale n'est pas l'exclusion
systmatique du
peuple de toute participation au pouvoir politique. Le peuple
n'est pas rduit au rle passif de
simple objet du pouvoir
politique, comme il en est dans l'Etat despotique et mme
dans l'Etat absolu. Seulement

autoritaire s'oppose l'Etat
du
peuple
Elle
se
ne
et c'est
l'Etat
dmocratique la participation
comporte ni dtention, ni exercice du pouvoir,
borne aider le chef
en
cela que
qui, seul, dtient et
exerce
le
pouvoir.
A. La transcendance du
pouvoir.
Le caractre essentiel de l'Etat autoritaire est

que le pou
politique y est, par son titulaire, transcendant, monocra-
voir
tique et concentr.
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
111
1 Le pouvoir politique est transcendant par son titulaire,

c'est--dire qu'il est extrieur et suprieur aux gouverns,
ayant pour titulaire des gouvernants qui sont distincts des

gouverns; de sorte qu'il y a dualisme des gouvernants et des
gouverns. Le gouvernement autoritaire exclut donc l'imma
nence du pouvoir chez les gouverns. Ceux-ci ne se gouver
nent pas eux-mmes : ils sont gouverns.
2 D'autre part, dans le gouvernement autoritaire, le
pouvoir est monocratique, c'est--dire qu'il appartient un
seul individu qui est le Chef .
Ce caractre transcendant et monocratique se justifie
ainsi. Le dualisme des gouvernants et des gouverns qu'il
implique rpond logiquement l'ide de gouvernement : on
ne se heurte plus
l'antinomie que soulve le monisme
dmocratique du gouvernant et du gouvern. De plus, satis
faction est donne au besoin inluctable qu'ont les individus
d'tre gouverns, tant donn qu'ils sont incapables de se
gouverner eux-mmes. En rgime autoritaire, l'aptitude gou
vernementale peut exister, alors qu'en dmocratie elle est
impossible. Enfin le caractre monocratique du pouvoir
assure cette force qui est ncessaire pour l'exercice du pou
voir politique.
3 Par ailleurs, cette force est assure par le fait que le
pouvoir politique est organiquement concentr, qu'il n'est ni
partag ni fractionn entre plusieurs organes.
L'Etat autoritaire comporte une monocratie pure, c'est-dire une monocratie dans laquelle le chef dtient titre exclu
sif le pouvoir politique. Le pouvoir n'est partag aucun
degr titre indivis entre le chef et le peuple. Le chef le

dtient lui seul et le peuple n'y participe en rien. La mono
limit.
cratie moderne n'est pas un gouvernement tempr ou

Elle exclut absolument ce compromis entre autoritarisme
et
ralis dans les monarchies limites. La

monocratie tem
pre est qu'on veut assurer la force du pouvoir. C'est qu'en
effet l'indivision du pouvoir, entre deux titulaires, est une
dmocratie qui est
raison essentielle de cette exclusion de la
cause
Par
pouvoir.
ailleurs, la dmocratie moderne exclut le
d'affaiblissement du
fractionne-
112
ROGER
ment de l'exercice du
ment
ce
BONNARD
pouvoir entre plusieurs
fractionnement
sur
organes, notam
la base de la distinction des
fonctions de l'Etat
qu'est la sparation des pouvoirs. La con

pouvoirs est dans l'esprit de l'Etat autoritaire
toujours raison de cette force dont il est ncessaire que le
pouvoir politique soit dot.
centration des
B. La
source
du
pouvoir.
Quant la source du pouvoir, il faut

autoritaire entre le chef et ses agents.
distinguer dans l'Etat
Le
pouvoir du chef est un pouvoir originaire en ce sens que

possde de lui-mme sans qu'il lui ait t dfr par
quiconque. A l'origine de l'Etat autoritaire, le chef s'est
impos comme tel raison des circonstances, de sa valeur
personnelle, de son prestige, de son autorit et parce qu'il
le chef le
s'est trouv
ce
moment l'homme ncessaire. C'est ainsi
qu'il est devenu le chef et s'est trouv par le fait investi du

pouvoir politique sans que personne le lui ait confr. Dans
la suite, le pouvoir du chef n'est
que celui du premier chef qui
a t transmis ses successeurs.
Ainsi, quant la dure, le
chef dtient le pouvoir vie. Il ne le
quitte que par mort ou
dmission.
Quant aux agents du chef, leur pouvoir

voir du chef en ce sens qu'ils se trouvent
procde du pou
chargs de l'exercice
d'une partie du pouvoir du chef. Les lois et
rglements faits
par le chef dterminent la part de pouvoir dont l'exercice est
attribu
aux
agents.
L'Etat autoritaire exclut ainsi toute
origine populaire du
degr, le pouvoir du
chef et de ses agents ne vient du peuple. La valeur, l'autorit
et la lgitimit du pouvoir ne rsultent
pas d'une dlgation
du peuple; elles procdent essentiellement de la
personne
mme du chef, de ce que le chef vaut par lui-mme. C'est l le
point essentiel dont il faut bien se pntrer pour comprendre
le rgime autoritaire et le distinguer du rgime dmocratique.
Or, pour cela, il faut faire un effort d'esprit parce que la Ionpouvoir. En
aucune
faon, ni
aucun
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
113
dure de la dmocratie a cr une mentalit telle que

d'esprits prouvent une certaine difficult conce
voir que le pouvoir puisse possder autorit et lgitimit en
dehors de toute origine populaire. Il faut se faire cette ide
qu'un pouvoir peut valoir par la personnalit de celui qui en
est titulaire et par son dvouement au bien public, pour avoir
vraiment le sentiment de ce qu'est l'Etat autoritaire.
gue
beaucoup
C. La succession du chef.
Aprs le premier chef, le pouvoir de chaque successeur

procde du pouvoir de son prdcesseur. Mais il s'agit de
savoir comment chaque successeur va tre dsign et se trou
ver lgitime. Cette dsignation du successeur du chef est une
des grosses difficults d'organisation de l'Etat autoritaire.
Aucun procd ne donne satisfaction. On en est rduit
choi
qui parat le moins mauvais.

Le procd de l'lection, tant par le peuple que par un
collge lectoral restreint, est carter comme antinomique
avec la notion de chef. En effet, par dfinition, le chef doit
tre essentiellement indpendant de quiconque. Or, un lu
est toujours plus ou moins dpendant de ses lecteurs. Ainsi,
dans un Etat autoritaire, le chef ne peut pas tre lu.
On a pens que, peut-tre, la subordination du chef ses
lecteurs pourrait tre vite si ces lecteurs taient des
individus nomms et rvoqus par le chef et responsables
devant lui : par exemple, le chef de l'Etat autoritaire lu
par ses ministres. En ralit, la subordination subsistera
parce que l'lection annulera les prrogatives du chef, vis-vis de ses lecteurs. Ne pouvant pas les exercer, il tombera
sous sa dpendance.
Restent ainsi comme seuls procds de succession possibles,
entre lesquels la discussion peut s'ouvrir, l'hrdit et la
sir celui
cooptation.
hrdit, l'Etat autoritaire cons

qualit de chef est transmise au
hrditaire, c'est--dire son descendant direct,
a) Avec la succession
titue
une
sucesseur
monarchie.
R- Bonnard
par
La
114
ROGER BONNARD
voie de primogniture et ordinairement l'exclusion des

comme c'tait le cas en France en vertu de la loi
salique.
Cette succession hrditaire du pouvoir aurait les avan
tages suivants :
l0 L'avantage capital serait, qu' raison de son automa
tisme, la succession par hrdit ne peut donner lieu aucune
comptition, puisque le successeur est dsign et impos
l'avance par le fait de la naissance, sans qu'il y ait faire
aucun choix ni aucune dsignation. Cela constitue un lment
de paix et de tranquillit dans la vie politique qui est extrme
ment important.
2 L'hrdit assurerait, en outre, l'exercice du pouvoir
continuit, stabilit et aptitude. L'hritier du monarque,
ainsi dsign l'avance par la naissance, peut se prparer
son mtier de chef, recevoir cet effet une ducation spciale,
s'initier mme la pratique des affaires, en prendre dj
connaissance pour tre mme de les mieux suivre quand il
sera au pouvoir. En outre, par le fait mme de l'hrdit, le
chef successeur hritera des qualits et des aptitudes de son
prdcesseur.
3d Enfin, le royaume, tant pour le monarque comme son
bien hrditaire, il en rsulte que le monarque a intrt per
sonnel au maintien et dveloppement de la prosprit du
royaume comme pour tous ses autres biens. Il voudra, non
seulement le conserver pour lui, mais aussi le transmettre
par
femmes,
intact et mme amlior
son
successeur.
Par intrt per
sonnel, le monarque aura soin du royaume comme un

famille
4 La
soin de
ses
pre de
biens de famille.
grande objection contre la monarchie est que
l'hr
de faon certaine une bonne slection du suc.

cesseur. Elle peut amener au pouvoir un incapable ou un
indigne. Que l'hrdit garantisse la paix politique et fasse
que le monarque a un intrt personnel la prosprit du
royaume, cela parat certain. Mais il est moins certain que
l'hrdit assure l'aptitude au pouvoir. L'hrdit dtermine
parfois une slection rebours du fait de la dgnrescence
et amne au pouvoir des inaptes, incapables ou indignes. Les
dit n'assure pas
LES ACTES
faits l'ont
indignes
CONSTITUTIONNELS DE
115
1940
prouv bien souvent. Les monarques incapables ou

sont pas rares dans l'histoire.
ne
b) La cooptation est le procd de succession du pouvoir

qui, pour l'Etat autoritaire, s'oppose l'hrdit. Il consiste
en ce que le chef qui est au pouvoir dsigne l'avance son
successeur, se rservant toujours d'ailleurs le droit de modifier
cette dsignation.
Ce procd parat prsenter de grands avantages ; mais il a
aussi un trs grave inconvnient.
1 Le premier avantage est que, malgr la dsignation
qu'elle comporte, la cooptation ralise parfaitement l'ind
pendance du chef qu'exige l'Etat autoritaire. En effet, le chef
qui a fait la dsignation de son successeur ayant disparu
lorsque le successeur arrive au pouvoir, ne peut pas agir sur
lui lorsqu'il est en fonctions. La rgle que celui qui nomme
ou lit peut agir
sur celui qui est nomm ou lu pour le subor
donner, ne joue pas.
2 De plus, la dsignation du successeur peut tre faite en
connaissance de cause et aboutir un bon choix. En effet,
le chef peut tre mme de voir l'uvre celui qu'il a dsi
gn comme successeur, d'apprcier ses qualits et aptitudes,
d'autant qu'il a pu, de son vivant, l'associer l'exercice de
ses pouvoirs et le former ses ides et ses mthodes. Ainsi,
tant l'origine pour lo premier chef que dans la suite pour ses
successeurs, le chef n'est chef que parce qu'il a les qualits de
chef : ce sont ces qualits de chef qui le portent au pouvoir;
il serait anormal qu'un incapable ou un indigne accde au
pouvoir.
de la coopta
C'est cela qui constitue la grande supriorit

tion sur l'hrdit. La cooptation permet d'carter
les
suc
indignes et incapables que l'hrdit impose parfois.

Mais, par contre, en face du grand avantage de l'hr
dit qui est d'viter les comptitions autour de la succession
cesseurs
paix politique, la cooptation entrane, au

contraire, le plus souvent des comptitions effrnes une lutte
ardente d'intrigues et de violences, les troubles politiques les
plus graves lorsqu'il s'agit de dsigner le successeur ou d'en
et d'assurer ainsi la
116
ROGER BONNARD
modifier la
dsignation. On en trouve un exemple clbre aux

premiers temps de l'Empire romain. Il est la preuve manifeste
de ce grave inconvnient de la cooptation6.
La conclusion est que les deux procds, hrdit et
coopta
tion, prsentent la fois des avantages et des inconvnients.
Pour choisir l'un plutt que l'autre il faut savoir quel est,
un moment donn, l'inconvnient qui est le plus susceptible
de se produire. Cela dpend des situations politiques. Ainsi,
par exemple, si les comptitions autour de la cooptation
paraissent de ne pas devoir tre trop vives, la cooptation
sera prfrable l'hrdit. Si, au contraire, ces
comptitions
sont susceptibles de tourner la violence et de plonger la vie
politique dans le trouble, il faudra tablir l'hrdit, malgr
le risque d'accs au pouvoir d'incapables ou d'indignes.
D. L'exercice du
pouvoir.
Certaines conditions doivent tre ralises pour que le chef

puisse exercer son pouvoir comme il convient. Elles compor
tent de la part des gouverns, en dehors de leur rle passif
d'obissance,
un
certain rle actif qui consiste donner
au
chef des conseils et lui accorder leur confiance. Ainsi, ap
puy sur ces conseils et cette confiance, le chef peut donner au

pouvoir politique son plein rendement et sa pleine efficacit.
a) Dans
gouvernement autoritaire, le chef dtient titre

pouvoir politique et en concentre toutes
les fonctions. Pas plus les organes de l'Etat que le peuple luimme ne peuvent lui imposer ou dicter des dcisions. Cepen
un
exclusif la totalit du
dant il
besoin d'tre clair et conseill
non
seulement par
les
agents publics placs sous son autorit, mais aussi par les gou
verns eux-mmes qui doivent lui faire connatre l'tat de leurs
besoins et de leurs intrts. C'est ce qu'on appelle le systme
du chef en ses conseils . Ce systme se justifie comme n
cessaire pour viter la domination de la bureaucratie.
Dans un rgime autoritaire, comme instrument de gou6. V.
ce
sujet Albrtini, VEmpire romain, 3* d.,
p.
38 et
s.,
63 et s.
1940
117
vernement, le chef se sert de l'Etat, organisme constitu par

cet ensemble d'institutions et agents qui exercent le pouvoir
sous l'autorit du chef, prparant ses dcisions ou dcidant
sa place par attribution de comptence de sa part, formant ce
qu'on
le
appel la bureaucratie. Or, dans le rgime autoritaire,
danger pour le chef est qu'il
ne tombe sous la domination

le rgime ne devienne un rgime
bureaucratique, c'est--dire un rgime dans lequel le gouver
nement du pays est exerc en fait par la bureaucratie. Il ris
que beaucoup d'en tre ainsi dans les Etats modernes cause
du grand dveloppement de leurs attributions. Car alors le
chef se trouve dans l'impossibilit de dcider et de contrler
par lui-mme. Ce qui l'oblige s'en remettre sa bureaucra
tie. Cet abandon du pouvoir la bureaucratie prsente les
plus graves inconvnients. Il aboutit un mauvais exercice
du pouvoir politique parce que les bureaucrates ont ten
dance, dans leurs dcisions : 1 se contenter d'informations
insuffisantes ; 2 envisager les commodits de fonctionnement
des services en ce qui les concerne, plutt que les besoins et
intrts des gouverns que d'ailleurs ils connaissent mal; 3
pratiquer un conservatisme excessif des rgles et des mthodes
pour n'avoir pas sortir de leurs habitudes.
C'est prcisment pour se dgager de cette emprise de la
bureaucratie et pour ragir contre sa domination que le chef
doit prendre avis et conseil auprs des gouverns pour tre
renseign par eux. Pour cela doivent tre constitus des orga
nes consultatifs
reprsentatifs de groupements d'intrts
dont les membres sont nomms par le chef ou lus par les grou
pements qu'ils reprsentent. Ces organes consultatifs viennent,
sur la demande du
chef, lui apporter aide et conseil. Ils n'ont
pas pouvoir de dcision : ils ne peuvent que donner des avis
<flii seront plutt techniques que politiques. Et mme, ils ne
peuvent pas surveiller ou contrler le chef, car ils doivent lui
tre entirement subordonns, tant donn que le chef con
serve la plnitude
du pouvoir l'gard de ces conseils. Ils ne
snt, comme l'a dit le Marchal Ptain que les conseils clai
rs du chef
qui, seul, est responsable et commande . Tel est
en bref le
systme du chef en ses conseils qui permet au rgime
de cette bureaucratie et que
118
ROGER
BONNARD
autoritaire d'viter de tomber
sous
la domination de la bu
reaucratie. On utilise ainsi pour organiser

du chef le procd de la reprsentation des
l'aide consultative
intrts; car> com
me on l'a vu plus haut, cette reprsentation est proprement
une institution d'Etat autoritaire. Ce systme peut d'ailleurs
tre appliqu non seulement au chef de l'Etat, mais aussi
ceux de ses agents qui ont la qualit de chefs comme tant ses
reprsentants locaux. Il y a aussi avantage pour ces chefs
secondaires tre assists de conseils dont les membres sont
pris parmi les administrs.

ne se borne pas fournir
ils doivent aussi lui accorder leur con
b) Le rle actif des gouverns

aide et conseil
fiance. En
au
chef
effet, pour pouvoir bien fonctionner et avoir la
puissance ncessaire l'exercice du pouvoir politique, il ne

suffit pas que l'Etat autoritaire possde la force matrielle, il
faut encore qu'il s'appuie sur l'acceptation et la confiance
des gouverns. Car, vu le degr de culture auquel est arrive
la masse des individus, pour que le gouvernement autoritaire
soit effectif, il faut que la soumission des gouverns au pou
voir soit accepte et mme dsire par eux. Cette soumission
volontaire ne peut exister que si les gouverns font confiance
au chef qui les gouverne. Ainsi le chef ne peut tre rellement
chef et gouverner efficacement que s'il possde la confiance
des gouverns.
Il faut bien prciser
le vrai sens de cette adhsion-confiance

montrer qu'elle ne diminue pas l'Etat
autoritaire. En effet, d'abord, elle n'implique aucune dlga
tion de pouvoir au chef de la part des gouverns. Le pouvoir
du chef reste strictement originaire. En outre la confiance des
gouverns ne se prsente pas comme la condition de lgitimit
du pouvoir du chef. Suivant le principe du rgime autoritaire,
il reste que le pouvoir du chef est lgitime raison de sa nces
sit et que son titulaire le dtient lgitimement parce qu'il
possde les qualits de chef. Ainsi finalement cette confiance
des gouverns n'est que la condition d'efficacit du pouvoir
des
gouverns
pour
du chef.
Or
prcisment le systme du chef
en ses
conseils avec ses
CONSTITUTIONNELS DE
LES ACTES
1940
119
consultatifs forms par les gouverns, en mme temps

qu'il fournit aide et conseil au chef, permet la confiance des
gouverns de s'tablir et de s'exprimer. Ils constituent, comme
l'a dit le Marchal Ptain, l'organisation du circuit continu
entre l'autorit de l'Etat et la confiance du peuple .
organes
II.
L'Etat franais de 1940.
tion de la dmocratie
parlementaire et vu l'impossibilit de la
renvers l'Etat dmocratique et l'a remplac par

Etat autoritaire. C'est du point de vue de son caractre
rformer,
un
1940, devant la dcomposi
examiner ici le nouvel Etat franais. Il

un Etat autoritaire. Le Marchal
Ptain l'a maintes fois affirm dans ses messages. Les actes
constitutionnels organisent expressment cette forme d'Etat.
autoritaire
constitue
qu'on
bien,
va
en
effet,
A. Le
pouvoir transcendant.
franais de 1940, le pouvoir politique n'est

plus immanent au peuple et exerc par reprsentation de la
nation, comme il en tait dans le rgime politique de 1875. En
vertu de l'acte constitutionnel n 3 du 11 juillet 1940, le
Snat et la Chambre des dputs, qui constituaient cette repr
sentation de la nation, subsistent bien jusqu' la formation
des nouvelles assembles lgislatives qui doivent les rempla
Dans l'Etat
les deux assembles sont ajour

jusqu' nouvel ordre, qu'elles ne pourront se runir que
sur convocation du chef de l'Etat et que l'article 1er de la loi
constitutionnelle du 16 juillet 1875 qui prvoit prcisment
cer.
Mais l'acte n 3 dcide que
nes
les sessions lgales des
chambres est abrog. Ces dispositions
ralisent en fait pratiquement la suppression du Parlement de

1875. En tout cas, les chambres ne subsistent que subordon
nes au chef de l'Etat puisqu'elles ne peuvent dsormais se
runir que sur convocation de celui-ci.
Toute trace d'immanence tant
franais de 1940, le pouvoir
supprime dans l'Etat
est ainsi exclusivement trans-
120
ROGER
BONNARD
cendant. Il
a pour titulaire le chef de l'Etat, le Marchal Ptain, qui le dtient en totalit et sans aucun partage par indi
vision
ou
autrement.
La force et l'autorit de la volont du chef de l'Etat

nent donc pas de ce que le chef
volont de la nation. Sa volont tire
ne
vien
de l'Etat exprimerait la
force, son autorit et sa
lgitimit de sa valeur propre et de la croyance profonde des
gouverns qu'elle sera toujours conforme la justice, au bien
public et l'intrt national.
L'Etat franais de 1940 constitue donc une monocratie
pure. Il est vrai que les actes constitutionnels ne contiennent
pas de dclaration de principe sur la transcendance du pou
voir. Cette transcendance y est cependant implique, notam
ment dans l'acte n 2 sur les pouvoirs du chef de l'Etat. La
concentration des fonctions prvue par cet acte suppose vi
demment la transcendance de pouvoir de l'Etat autoritaire.
D'ailleurs, cette transcendance du pouvoir a t exprime
et manifeste bien des fois par le Marchal lui-mme dans ses
messages. Il y affirme nettement que la volont gouvernante
est sa propre volont, et non la volont du peuple qu'il expri
merait titre de reprsentant. Enfin, M. Laval, l'occasion
de son accession au pouvoir, le 18 avril 1942, a reconnu le
caractre personnel des pouvoirs du Marchal lorsqu'il a dit:
Si je suis chef du gouvernement, c'est en vertu d'une dl
gation que le Marchal m'a confie. L'autorit du Marchal
m'est indispensable pour accomplir ma mission.
sa
B. Le
Le
pouvoir originaire.
pouvoir dtenu par le Marchal est non seulement un

pouvoir transcendant : c'est aussi un pouvoir originaire. Il ne
rsulte pas d'une dlgation populaire. Le pouvoir pourrait en
effet tre devenu transcendant au peuple la suite d'une dl
gation du peuple comportant abandon complet et dfinitif de
son pouvoir politique.
L'origine du pouvoir du Marchal
n'implique aucune donation du pouvoir son profit.
Le Marchal habilit par la loi constitutionnelle du 10 juil-
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
121
s'est dclar lui-mme chef de l'Etat franais dans

1 du 11 juillet 1940 en ces termes :
"Nous,
Philippe Ptain, marchal de France, vu la loi cons
titutionnelle du 10 juillet 1940, dclarons assumer les fonctions
de chef de l'Etat franais .
Il semblerait ainsi que le Marchal, pn vertu du pouvoir
constituant lui attribu par la loi constitutionnelle du 10
let 1940
l'acte constitutionnel n
juillet 1940, s'est nomm lui-mme en se donnant la qualit

de chef de l'Etat et s'est dfr le pouvoir politique qui se
trouverait ainsi non plus un pouvoir originaire, mais un pou
voir dfr.
et notamment l'acte n 1 doivent

s'analyser autrement. Dans l'acte n 1, en dclarant qu'il
assume les fonctions de chef de l'Etat franais, le Marchal n'a
pas procd sa propre nomination et plus forte raison ne
s'est pas attribu le pouvoir politique en vertu de son pouvoir
constituant. Il a seulement constat qu'il tait devenu en
En ralit, ces textes
pouvoir politique et en a tir cette cons

qu'il avait assumer les fonctions de chef de l'Etat
franais. Il s'est trouv devoir tre chef de l'Etat parce qu'il
se trouvait tre titulaire du pouvoir politique. Il s'agit donc de
savoir comment le Marchal est devenu titulaire du pouvoir
et ainsi comment on est pass de la dmocratie au rgime
ralit titulaire du
quence
autoritaire.
pouvoir politique au Marchal Ptain s'est

opr spontanment, en dehors de toute attribution volon
taire, comme cela a lieu dans les changements politiques qui
Le transfert du
impliquent
un
dplacement du pouvoir politique. Tout
d'a
moment de son arrive au pouvoir comme prsident

du conseil, le 17 juin 1940, le Marchal n'tait qu'un organe de
bord,
au
parlementaire qui subsistait encore. Mais en

l'empire des tragiques vnements du moment, peu
a
peu, mais une allure acclre, le pouvoir politique est pass
au Marchal mesure que, ne tenant conseil que de lui-mme,
il prit ces trois dcisions capitales de demander l'armistice, de
maintenir le gouvernement sur le territoire mtropolitain et de
conclure l'armistice. Finalement, au lendemain de l'armistice,
il n'existait plus en fait aucun autre pouvoir que le pouvoir
la dmocratie
suite,
sous
122
ROGER
BONNARD
personnel du Marchal. Vu
son prestige et son autorit, les

vnements lui avaient transfr le pouvoir sans qu'aucune
volont ft intervenue pour le

nime du pays avait sanctionn
lui attribuer. L'opinion una

le fait, mais sans l'avoir cr.
C'est cette situation de fait que l'acte constitutionnel n 1 est
venue constater
pour la transformer en situation de droit.
C. La succession du Chef de l'Etat.
Pour rester dans
l'esprit de l'Etat autoritaire et tant donn

pouvait adopter pour assurer un suc
cesseur au Marchal Ptain comme chef de l'Etat
franais que
le procd de la cooptation. C'est en effet le procd qui a t
tabli au moins pour la succession du Marchal lui-mme. Cari
pour le successeur de son successeur, l'lection par le conseil
des ministres a t prvue. Ce qui est contraire l'esprit du
rgime autoritaire, puisque la perspective de cette interven
tion lectorale des ministres peut pousser ceux-ci des intru
sions dans la direction politique et des brigues lectorales. Il
n'est pas certain que cela ne se soit pas produit. Par ailleurs,
les changements de personnes qui ont eu lieu pour le succes
seur dsign semblent prouver, une fois encore,
que l'appli
cation du procd peut donner lieu des difficults dans son
application. Voici la srie des mesures prises en vue de la
les
circonstances,
on ne
succession du Marchal.
L'acte constitutionnelnd4 du 12
juillet 1940 avait dcid:

si le Marchal Ptain tait pour quelque cause que ce
ft empch d'exercer la fonction de chef de l'Etat, M.
Pierre Laval, qui tait alors vice-prsident du conseil des mi
nistres, devait l'assumer de plein droit ; 2 que si, son tour,
M. Pierre Laval tait empch pour quelque cause que ce soit,
il serait remplac par la personne que dsignerait la majorit
de sept voix le conseil des ministres. En d'autres termes, par
l'acte nd 4, le Marchal dsignait M. Laval pour tre son suc
cesseur et dcidait que le successeur
de M. Laval serait lu par
le conseil des ministres sept voix de majorit. L'acte consti
tutionnel n 4 bis du 24 septembre 1940 vint modifier cette
ld que,
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
condition de majorit spciale de sept
123
1940
voix
en
la remplaant
la majorit des voix, comme suite de la modification de

composition du ministre opre par la loi du 6 septembre
par
1940.
Les difficults autour
de la cooptation du successeur ont
lorsque M. Laval fut exclu du ministre le 13 d

qui s'tait pass, il ne pouvait plus
gure rester le successeur dsign du Marchal. Aussi l'acte
constitutionnel n 4 1er du 13 dcembre 1940 revint implici
tement sur sa dsignation en dcidant que, si le Marchal tait
empch d'exercer ses fonctions de chef de l'Etat, son rem
plaant serait dsign par le conseil des ministres la majo
rit des voix. Le Marchal renonait donc sa cooptation
pour la dsignation du successeur et laissait cette dsignation
commenc
cembre 1940. Aprs ce
au
conseil des ministres.
ouverte le 13 dcembre
de la vice-prsi
profit de l'amiral
Darlan, l'acte constitutionnel n 4 quater du 10 fvrier 1941
vint rtablir le double systme de cooptation par le chef de
l'Etat et d'lection la majorit des voix par le conseil des
ministres qu'avait tabli l'acte constitutionnel n 4 modifi
par l'acte n 4bis et dsigner l'amiral Darlan comme succes
Lorsque la crise gouvernementale
1940 eut t rsolue par le rtablissement

dence du conseil (Loi du 10 fvrier 1941) au
seur
du Marchal.
de M. Laval avec sa
qualit de chef du gouvernement tablie par l'acte
Enfin, l'occasion de retour au pouvoir

nouvelle
constitutionnel n 11 du 18 avril
1942, le Marchal, dans son
du 19 avril 1942 a confirm que l'amiral Darlan, bien

qu'ayant cess d'tre vice-prsident du conseil des ministres
pour devenir commandant en chef des forces armes (Loi du
16 avril 1942) restait son successeur dsign. Visiblement cette
dclaration du Marchal tait une rponse des prtentions
contraires qui s'taient affirmes.
message
D. L'aide des
gouverns.
Un Etat autoritaire a besoin comme on l'a

haut d'une certaine aide des gouverns sous la
expliqu plus
forme de con-
124
ROGER
BOJNARD
fiance et de conseils. C'est prcisment ce

dans l'Etat autoritaire
franais de 1940.
qu'on trouve ralis
a) Gagner et conserver cette confiance des gouverns qui

est ncessaire pour la pleine efficacit du
pouvoir politique
est visiblement une des
principales proccupations du Mar
chal Ptain. Cela
se manifeste
par ce fait qu'usant de tous les
de publicit, presse, radiodiffusion, il s'adresse fr
quemment au pays dans des messages pour expliquer ce qu'il
fait, convaincre l'opinion, obtenir son adhsion ses projets,
l'entraner sa suite, prcher l'obissance et
l'esprit de devoir
moyens
et de sacrifice. Ces manifestations oratoires du Marchal
ne
constituent pas comme
jadis les discours protocolaires du

prsident de la Rpublique des manifestations de pure forme
et simplement spectaculaires. Ce sont des
moyens de gouver
nement qui s'intgrent dans le fonctionnement mme de l'Etat.
Ils visent crer la confiance des
gouverns en
l'efficacit de l'exercice du pouvoir
vue
d'assurer
politique.
b) Les gouverns n'apportent pas seulement leur aide au

chef de l'Etat par la confiance
qu'ils lui accordent : ils vien
nent aussi l'aider de leurs conseils. A cet
effet, il a t tabli
deux organes consultatifs titre
provisoire, et en attendant
lgislatives consultatives qui sont envisages
pour la constitution dfinitive. Ces organes consultatifs sont
le comit budgtaire et le Conseil national. Ils n'ont aucun
caractre reprsentatif, ni politique ni professionnel.
Le pouvoir du chef de l'Etat reste donc intact et sans
par
tage.
1 Le comit budgtaire
(cr par la loi du 16 novembre
1940 qui a t modifi par la loi du 27
septembre 1941) est,
comme son nom
l'indique, le conseil du chef de l'Etat pour
l'laboration et l'excution du budget, spcialement
en ce qui
concerne les dpenses.
Par son recrutement et sa composition le
comit budgtaire
n'a aucun caractre reprsentatif. De sorte
que son existence
n'implique pas reconnaissance d'un pouvoir de la nation que
les assembles
le comit exercerait par reprsentation. Il est

seulement un
instrument que le chef de l'Etat s'est donn comme aide
pour
l'examen des crdits demands
par les ministres.
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
Les membres du comit sont nomms par
dcret
125
sur
la
pro
position du ministre des Finances. Cette nomination exclut

la reprsentation. Il en est de mme de la composition.
Le prsident du comit est le prsident de la Cour des comp
tes. Trois membres sont pris respectivement dans le Conseil
d'Etat, dans la Cour des comptes et parmi les officiers gn
de l'arme. Dix membres sont
pris en dehors des fonc

parmi les individus exerant diffrentes professions
numres par la loi. Ainsi, par sa composition, le comit bud
gtaire se prsente comme une commission de techniciens,
fonctionnaires et particuliers, prsums aptes donner des
avis utiles en matire financire et n'ayant aucun caractre
reprsentatif. Mme la prsence des particuliers pris comme
membres de certaines professions n'implique pas que le comit
comporterait une reprsentation professionnelle ou d'int
rts. Ces professionnels sont pris, non pas pour reprsenter
leur profession, mais pour leur valeur personnelle et comme
capables d'tre des conseillers financiers.
Enfin ce caractre du comit budgtaire d'tre pour le chef
de l'Etat un instrument sans caractre reprsentatif rsulte
de ce que le comit est entirement subordonn au chef de
raux
tionnaires
l'Etat dans
son
fonctionnement. Il
cation du chef de l'Etat et
qui est soumis
ne
ne se
runit que sur convo
peut donner des avis que sur ce
son examen.
2 Le Conseil national
(cr par la loi du 22 janvier 1941,

la loi du 22 mars 1941 et complte par le dcret
1941) constitue l'organe consultatif du chef de
l'Etat en matire lgislative pour les lois relatives aux grandes
rformes. On verra plus loin que le conseil lgislatif ordinaire
modifie par
du 22 mars
du chef de l'Etat est le conseil des ministres.
Comme le comit
en
ait
budgtaire, le Conseil national, bien qu'il

davantage l'apparence, n'a aucun caractre reprsen
tatif.
Ses membres, au nombre de 190 environ, sont nomms par
dcret du chef de l'Etat. Ils doivent tre pris parmi les mem
bres des assembles lgislatives, administratives ou profes
sionnelles et, en outre, parmi les personnes qualifies par leur

comptence et les services rendus l'Etat. Par cette compo-
126
ROGER BONNARD
sition,
ni
une
n'a vis raliser ni une reprsentation territoriale,

reprsentation politique, ni une reprsentation profes
on
sionnelle
ou
des intrts. On
voulu constituer
une
assemble
notables, choisis pour leur comptence

personnelle et valant ce titre et non pas titre de reprsen
tants des circonscriptions, des professions ou des intrts.
Le caractre non reprsentatif du Conseil national se mani
de techniciens et de
feste aussi dans
assemble
son
fonctionnement. Il
ne
fonctionne pas en
gnrale, mais seulement en commissions composes
de 10 25 membres.
Chaque commission donne son avis sur

projets qui lui sont soumis, Les commissions ne se runis
sent que sur convocation du chef de l'Etat et ne dlibrent
que sur les questions qui leur sont soumises par lui. Cette
les
subordination exclut videmment tout caractre reprsen

tatif. Il en est de mme de la non publicit de leurs discussions
avis, qui ne se comprendrait pas si le conseil national

reprsentatif, mais qui se comprend au contraire puis
et leurs
tait
qu'il n'est qu'un auxiliaire subordonn du chef de l'Etat.
Chapitre IV
LES MODES D'EXERCICE DU POUVOIR POLITIQUE
question du titulaire du pouvoir politique n'puise pas

l'organisation du pouvoir politique. Il se pose
aussi la question des modes d'exercice du pouvoir. Car il existe
pour l'exercice du pouvoir politique diffrents modes possi
bles et qui, en fait, se trouvent avoir t pratiqus. La dis
cussion a toujours t vive leur sujet; aussi vive que celle
pour le titulaire du pouvoir. Il s'agit, en effet, d'une question
capitale pour l'organisation de l'Etat. Ce n'est pas seulement
le titulaire, c'est aussi le mode d'exercice du pouvoir qui
La
la matire de
conditionne le bon fonctionnement de l'Etat. La
Nationale
a eu
Pour l'exercice du
Rvolution
difficile
problme.
pouvoir politique, se pose d'abord l'alter
rsoudre
ce
native fondamentale entre la concentration et la division orga
nique de l'exercice du pouvoir. La concentration consiste

en ce
que le pouvoir est exerc par un seul organe qui est soit
le titulaire du pouvoir politique, soit son reprsentant, assist
d'agents qui lui sont strictement subordonns. La division
comporte un partage du pouvoir politique entre plusieurs
organes possdant une certaine indpendance rciproque et
assists d'agents subordonns chacun d'eux.
Cette division organique peut se situer dans les diffrentes
formes d'Etat. Elle peut exister dans l'Etat mixte, avec l'in
division du pouvoir politique entre plusieurs titulaires, prci
sment pour faire cesser l'indivision. On la trouve ainsi dans
la monarchie limite. Elle peut exister aussi avec un pouvoir
unitaire reprsent pour venir fragmenter l'exercice entre les
reprsentants du pouvoir. La dmocratie reprsentative peut
128
s'tablir
ROGER
sur
BONNARD
cette base de division du
pouvoir. La division
peut s'exprimer aussi avec un pouvoir unitaire, et spciale

ment dans un Etat autoritaire par le fait que le titulaire du
pouvoir admet partager avec lui le pouvoir un organe qu'il
institue et auquel il accorde une certaine autonomie.
La division du pouvoir se diffrencie suivant la base sur
laquelle elle est tablie. La division peut s'tablir d'aprs la
distinction des fonctions lgislative, administrative et juri
dictionnelle, chaque organe dtenant l'une des fonctions. On a
ainsi le systme de division qui s'appelle la sparation des
pouvoirs et qui s'oppose la concentration des fonctions. Le
rgime parlementaire en est une modalit. La division peut
aussi se faire d'aprs les attributions, c'est--dire sur la base
des interventions de l'Etat. Ce mode de division constitue les
dcentralisations qui s'opposent la centralisation. Elles
sont de plusieurs types.
Un point trs important dgager pour ces modes d'exer
cice du pouvoir politique est celui de leur raison d'tre, laquel
le rsulte de leurs effets politiques. La sparation de pouvoirs
et le rgime parlementaire procdent de l'ide de l'affaiblisse
ment du pouvoir politique que ralise le systme, alors qu'au
contraire la concentration des fonctions renforce le pouvoir.
Quant la dcentralisation et la centralisation, elles sont
causes par le besoin administratif de faire descendre ou de
maintenir
au
sommet de l'Etat le
pouvoir de direction et de
dcision.
l'exprience a fait ressortir que la sparation des

pouvoirs et le rgime parlementaire ne sont pas des systmes
stables, en ce sens qu'ils tendent se dformer pour revenir
vers la concentration. C'est leur grand vice, d'autant plus
grave qu'il est irrmdiable.
Tel est l'aspect gnral des modes d'exercice du pouvoir
politique. On va prciser leurs rgles et rechercher ce qu'ils
sont devenus l'usage par suite de dformations qu'ils ont
subies. On verra ensuite que la Rvolution Nationale a cart
la sparation des pouvoirs sous la forme de rgime parle
mentaire et tabli un pouvoir concentr afin d'avoir un gou
vernement fort l'encontre de la constitution de 1875 qui
Enfin
LES ACTES
avait admis la
CONSTITUTIONNELS DE
1940
sparation pour avoir un gouvernement modr.
les dcentralisations ont d tre maintenues

de besoins administratifs satisfaire.
Par contre,
son
129
Section I.
La
rai
sparation des pouvoirs et sa modalit, le rgime parle

de division du pouvoir politique
sur
distinction
bass
la
des fonctions de l'Etat, chaque fonc
tion tant attribue un organe distinct. La distinction des
fonctions prise comme base est la distinction matrielle par
l'objet, soit par les effets produits. Cette distinction matrielle
est la cause de la sparation, tandis que la distinction orga
nique (par la qualit de l'organe) et la distinction formelle (par
la nature de la procdure) sont des consquences de la spara
La
mentaire sont les systmes
tion.
Dans la distinction
matrielle, les fonctions sont ainsi ca
ractrises1. La fonction
lgislative consiste formuler au
moyen d'actes-rgles la partie gnrale et impersonnelle

l'ordonnancement juridique. Pour des raisons pratiques
de
de
commodit, la lgislation se ralise en deux tapes qui sont la
loi et le rglement. La loi se limite aux rgles gnrales ini
tiales et inconditionnes et le rglement la complte par des
rgles de dtail. La fonction administrative est une fonction
complexe par les effets qu'elle produit pour raliser son objet
qui est de faire fonctionner les services publics administra
rgles de droit indi
viduelles, attribuer des situations lgales ou rglementaires
et effectuer des actes d'excution matrielle. Telle est la
notion matrielle des fonctions de l'Etat qui est la base
de la sparation des pouvoirs.
La sparation des pouvoirs est un systme politique de date
relativement rcente. Doctrinalement, il n'a pris naissance
qu'au xvnie sicle. L'ide d'une distinction matrielle des
tifs. Ces effets consistent formuler des
1. Sur la distinction matrielle des fonctions de

nard, Droit ttdm., 3e d., p. 62 et s.
R. Bonnard
l'Etat, voir R. Bon-
130
ROGER
BONNARD
fonctions de l'Etat avait t
dj depuis longtemps dgage :

philosophie politique du
xvme sicle qui a envisag d'utiliser cette distinction mat
rielle des fonctions pour rpartir les fonctions entre des orga
nes diffrents et raliser ainsi
la sparation des pouvoirs.
Celui qui a sinon imagin, au moins systmatis et popu
laris le systme de la sparation des pouvoirs est Montes
quieu. Il en a prsent l'expos dans V Esprit des lois (L. XI,
Ch. VI).
Politiquement, la sparation des pouvoirs est devenue une
ralit politique lorsque sont apparus les Etats mixtes, au
on
la fait remonter Aristote. C'est la
moment o les monarchies ont commenc
se
transformer
en
dmocraties. Le
systme a eu pour but de faire cesser l'indi

pouvoir politique de la monarchie limite en orga
nisant un partage galitaire du pouvoir entre le monarque et
le peuple sur la base des fonctions. Le rgime parlementaire
apparut ensuite. Il se prsente comme un perfectionnement
de la sparation des pouvoirs.
Dans la suite, la sparation des pouvoirs et le rgime par
lementaire ont t appliqus aux dmocraties reprsentatives.
L'exercice du pouvoir politique y a t fragment entre les
reprsentants sur la base de la distinction des fonctions. Le
but poursuivi a t d'affaiblir l'Etat pour avoir un gouverne
ment modr afin d'assurer la sauvegarde des droits et liberts
vision du
des individus.
sparation des pouvoirs et le rgime parlementaire

pourraient tre appliqus dans un Etat autoritaire. Le chef,
titulaire du pouvoir politique y abandonnerait l'exercice d'une
fonction, par exemple de la fonction lgislative des assem
bles lues ou de la fonction juridictionnelle des tribunaux)
en leur confrant pouvoir de dcision propre. Car il n'y aurait
plus division du pouvoir politique et sparation des pouvoirs
si les organes investis par le chef d'une certaine comptence
n'avaient qu'un pouvoir consultatif : par exemple, des assem
bles lgislatives ne faisant que donner des avis au chef pour
les lois faire. C'est le systme du chef en ses conseils . Il
laisse subsister le principe autoritaire.
Quelle que soit la forme de l'Etat dans lequel la sparation
La
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
131
1940
pouvoirs est tablie, la sparation ne constitue pas un

systme stable. L'galit des pouvoirs est essentiellement dans
l'esprit du systme. Or la sparation tend fatalement se
dformer dans le sens d'une rupture de l'galit des pouvoirs
au profit du pouvoir lgislatif. Cette tendance la domination
du lgislatif sur les autres pouvoirs est le grand vice de la
des
sparation des pouvoirs. Il en est d'ailleurs de mme du rgime

parlementaire : il tend aussi vers le rgime conventionnel.
On va avoir ainsi examiner en mme temps pour la spa
ration des pouvoirs et le rgime parlementaire, leur structure,
leurs buts politiques et leurs dformations.
I.
La
La structure de la sparation des pouvoirs.
sparation des pouvoirs se construit ainsi. Sur
l distinction matrielle par l'objet en

administrative et juridictionnelle, pour
la base de
fonction lgislative,
les exercer, on attri
chaque fonction un organe ou groupe d'organes crs

qui devient un pouvoir. On a ainsi trois pou
voirs spcialiss chacun dans la fonction qui lui est attribue,
qualifis chacun par la fonction exerce, respectivement de
pouvoir lgislatif, administratif et juridictionnel et rcipro
quement indpendants dans l'exercice de leur fonction. Les
pouvoirs sont ordinairement ainsi constitus raison, d'ail
leurs, de la nature de leurs fonctions : le pouvoir lgislatif par
des assembles lues ; le pouvoir administratif, par le chef de
l'Etat, ses ministres et les agents administratifs ; le pouvoir
juridictionnel, par des tribunaux.
Les deux principes essentiels de la sparation des pouvoirs
sont donc la spcialisation des pouvoirs et leur indpendance.
Mais ces principes ne sont pas appliqus avec une rigueur
absolue. Ils comportent des drogations.
bue
cet effet et
A. La
spcialisation des pouvoirs.
spcialisation fonctionnelle des pouvoirs consiste en ce

chacun des trois pouvoirs est investi en principe intgra
lement et exclusivement de la fonction pour laquelle il a t
La
que
132
ROGER BONNARD
cr. Cette
spcialisation est admise unanimement. On la con

tant de l'essence mme de la sparation des
pouvoirs. Mais, tout en admettant le principe, on admet aussi
que la spcialisation ne doit pas tre absolue et qu'elle doit
comporter des drogations.
Ces drogations s'imposent comme consquence des rap
ports qui existent entre les fonctions et les attributions. Les
fonctions sont les procds juridiques dont l'Etat se sert pour
remplir ses attributions. Chaque attribution exige, pour tre
remplie, l'exercice successif des trois fonctions de l'Etat. Or
il pourra arriver que certaines attributions soient mal remplies
si les fonctions sont exerces par des organes diffrents et
sans rapport entre eux ; alors qu'au contraire elles seront mieux
remplies si, dans l'exercice de leurs fonctions, les organes coor
sidre
comme
donnent leur activit fonctionnelle
ou encore
si l'exercice de
plusieurs fonctions relatif une attribution est concentr au

profit d'un seul et mme organe. Ainsi la spcialisation est sus
ceptible de deux espces de drogations qui rsultent soit de
coordination, soit de concentration dans l'exercice des fonc
tions.
La coordination des
qui sont titu
rapport entre eux, s'en
a) La coordination des fonctions.

fonctions
laires
des
consiste
en
fonctions
ce
que
entrent
les
en
organes
tendent et collaborent dans l'exercice de leurs fonctions et
exemple, il
coordination dans le fait de l'initiative lgislative gouver
nementale lorsque le Gouvernement saisit le Parlement d'une
lgislation faire ou modifier en vue de rglementer une
attribution que le Gouvernement doit remplir. De mme,
lorsque le Parlement, aprs avoir fait une loi, se fait rendre
compte par le Gouvernement de la manire dont elle est ex
cute pour voir si l'excution est correcte ou s'il n'est pas nces
saire d'apporter des modifications la loi, il y a acte de coor
dination dans ce contrle parlementaire sur le Gouvernement.
ainsi coordonnent leur activit fonctionnelle. Par
y a
rgime parlementaire. Cette modalit de la sparation

pouvoirs qu'est le rgime parlementaire comporte prcis-
Le
des
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
133
1940
coordination des fonctions lgislative et administra

organise systmatiquement et suivant des proc
dures rglementes. Dans ce rgime, le Parlement et le Gou
vernement, tout en restant chacun titulaires de leur fonc
tion, ont des pouvoirs qui leur permettent de se coordonner
entre eux dans l'exercice de leurs fonctions respectives. Pour
la fonction lgislative, la coordination est assure par la col
laboration du Gouvernement la fonction lgislative au
moyen de l'initiative lgislative, de la participation la dis
ment
une
tive et est
cussion et de la
promulgation de la loi. Pour la
fonction admi
nistrative, la coordination rsulte du contrle du Parlement

sur le Gouvernement par des moyens prvus et organiss : la
question, l'interpellation, l'enqute.

b) La concentration des
fonctions.
La concentration des
l'exercice d'une fonction est dfr

en tout ou partie un pouvoir titulaire d'une autre fonction.
La concentration va donc plus loin que la coordination qui, en
attnuant la spcialit la respecte cependant, alors que la
concentration y droge nettement. Mais la concentration est
justifie quand il y a avantage pratique l'exercice des deux
fonctions par un mme organe.
Ainsi le systme de l'administrateur juge qui consiste en
fonctions consiste en ce que
ce
que
pour
l'administration exerce la fonction
juridictionnelle
administratif constitue une concen

se justifie si on estime prfrable que
juger le contentieux
tration de fonctions. Il
l'administration elle-
les procs administratifs soient jugs par

mme. Le fait de concentration le plus important
pouvoir rglementaire
rsulte du
attribu l'administration.
L'ad
ainsi cette part de la fonction lgislative

qui consiste complter par des rglementations de dtail la
rglementation initiale et inconditionne contenue dans les
lois faites par le Parlement. Le pouvoir rglementaire de l'ad
ministration se justifie par l'utilit d'une division du travail
lgislatif entre le Parlement et l'administration. Le rgle
ment contenant surtout des dispositions techniques sur le
fonctionnement des services publics, le Gouvernement est
mieux mme d'tablir cette rglementation que le Parle
ministration reoit
ment.
134
ROGER BONNARD
Ce sont
ces
drogations la spcialisation des fonctions
constitues par ces faits de concentration

qui dterminent la
dissociation entre la distinction matrielle et la distinction
organique des fonctions. Ces deux distinctions ne concident

plus. Par exemple des actes qui sont lgislatifs du point de
vue matriel n'ont
plus cette qualit du point de vue orga
nique lorsqu'ils sont faits par un organe qui, par sa fonction
principale, est un organe administratif. C'est le cas des rgle
ments.
B.
L'indpendance des pouvoirs.
L'indpendance et,
consquence, l'galit et l'qui

pouvoirs est le deuxime principe essentiel de la spa
ration des pouvoirs. Seulement, si on est d'accord sur le
prin
cipe pour reconnatre qu'il est dans l'esprit de la sparation, les
ides diffrent sur les
moyens de raliser cette indpendance et
galit des pouvoirs. A cet gard, deux systmes s'opposent en
thorie et en pratique donnant ainsi deux
types de sparation
des pouvoirs. Dans un
premier type, les pouvoirs n'ont aucun
moyen d'action l'un sur l'autre; dans le second, il existe un
systme de moyens d'action rciproque entre les pouvoirs.
comme
libre des
a) Absence de
ration des
tion l'un
moyens d'action. Dans ce type de spa

pouvoirs, les trois pouvoirs n'ont aucun moyen d'ac
l'autre. Cantonns chacun dans l'exercice de leur
sur
fonction, ils
peuvent ni empiter sur les autres pouvoirs, ni

contrler, ni les influencer mme en exerant leur propre
fonction; ils doivent s'ignorer, s'isoler et rester sans aucun
ne
les
contact entre
eux.
On justifie le systme en disant

que
lit des pouvoirs sont
l'indpendance et l'ga
prcisment assures
de tous rapports et de toute action et

par
par cette
absence
le fait que chaque

fonction.
Mais on a object cela que cette absence de
rapports entre
les pouvoirs est pratiquement
impossible raliser parce
que les pouvoirs dans l'exercice de leur propre fonction sont
pouvoir
ne
s'occupe
ncessairement
en
que
de
contact. Il
sa propre
en
rsultera forcment des oppo-
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
135
peut-tre des conflits. Or. s'il y a absence de rapports

organiss et d'action rciproque, ces conflits seront insolubles
au moins par voie rgulire, Dans ces conditions il risquera de
| se produire des atteintes l'indpendance et des ruptures
d'galit. Ainsi l'absence de moyens d'action n'est pas confor
me l'esprit de la sparation des pouvoirs.
sitions et
b) Les moyens d'action rciproques. Ce second type de

sparation des pouvoirs comporte des moyens d'action pour
chaque pouvoir l'gard des autres. Seulement ces moyens
sont constitus exclusivement par des actes de leur propre
fonction.
systme est justifi parce qu'il assurerait l'indpendance

l'galit des pouvoirs. En effet, comme les contacts, les
rapports et les conflits entre les pouvoirs sont invitables, les
moyens d'action permettront chaque pouvoir de rsister
aux tentatives d'empitement et de domination des autres
pouvoirs, de maintenir l'indpendance et l'galit des pouj voirs, enfin de rsoudre les conflits qui s'lveront entre eux.
Finalement ce type de sparation est bien conforme l'es
prit de la sparation des pouvoirs. La spcialisation est main
tenue malgr les moyens d'action rciproques, parce que ces
moyens ne comportent pour chaque pouvoir que l'exercice de
sa propre
fonction. D'autre part, les moyens d'action visent
assurer l'indpendance et l'galit des pouvoirs.
Le
et
Le
rgime parlementaire.
Ces
moyens
d'action qui
se
| trouvent dans la sparation des pouvoirs ordinaires sont particulirement dvelopps et systmatiss dans le rgime par
lementaire. Avec la coordination des pouvoirs, ils forment la
deuxime caractristique de ce rgime. Le rgime parlementai
re
comprend normalement un systme complet et cohrent
de moyens d'action rciproques pour le Parlement et le Gou
vernement.
L'action
du
Gouvernement
sur
le
Parlement
s'exerce par la fixation des sessions du Parlement, par les mes

sages du chef de l'Etat, par l'intervention des ministres dans
les dbats
par
parlementaires et par la dissolution des chambres

le Gouvernement. L'action du Parlement sur le Gouverne-
136
ROGER BONNARD
ment est constitue essentiellement

par
la mise en jeu de la
responsabilit des ministres devant les Chambres et
excep~
tionnellement par la mise en jeu de la
responsabilit pnale
des ministres par le Parlement.
En rsum, le rgime parlementaire est un mode de
division
organique du pouvoir politique qui est une modalit de la
sparation des pouvoirs et qui se caractrise par un dvelop
pement systmatique de la coordination des pouvoirs lgis
latif et administratif et de leurs
moyens d'action rciproque
en vue de leur
galit et de leur quilibre.
II.
Les buts politiques de la sparation des pouvoirs.
La
sparation des pouvoirs, ainsi d'ailleurs que le rgime

parlementaire, poursuivent, au moyen de la spcialisation
fonctionnelle et de l'indpendance des
pouvoirs, des buts poli
tiques dont le principal est d'assurer la modration du pou
voir politique et l'autre d'avoir des
organes aptes l'exercice
des fonctions2.
a) La modration du pouvoir. Le but essentiel de la spa

ration des pouvoirs qui,
pour beaucoup, est sa vritable rai
son d'tre est d'affaiblir la
puissance de l'Etat en attnuant la
force du
modr
pouvoir politique et d'avoir ainsi un gouvernement

afin de garantir aux individus leurs droits et liberts
contre l'Etat. Cette ide du gouvernement modr
grce la
sparation des pouvoirs a t fortement systmatise par Mon
tesquieu dans son expos de la sparation des pouvoirs (Esprit
des Lois, L. XI, Ch.
VI).
Voici
Le
en
bref cette thse du gouvernement modr.
pouvoir politique,
aA^ec
les fonctions qu'il
exerce,
est
naturellement trs fort et, par suite,

dangereux pour les
droits et liberts des individus. Ce
danger est particulire
ment
grand lorsque l'exercice du pouvoir politique est con

ce
centr entre les mains d'un seul. Car il

y a grand risque
que, tant seul et n'tant retenu par personne, celui
qui exerce
2. Voir
Dabin, Doctrine de l'Etat,
p.
265 et
s., nos
166 et
s.
LES ACTES
le
CONSTITUTIONNELS
DE
pouvoir veuille aller jusqu'au bout de
ainsi du
pouvoir et devienne
1940
sa
137
puissance, abuse
les droits et
oppresseur pour
! liberts des individus.
I Au contraire, le pouvoir politique sera moins dangereux si

il son exercice est partag entre plusieurs organes et surtout si
j ces organes ont des moyens d'action les uns sur les autres.
La division organique du pouvoir politique
] diminue
d'une
sa
force,
fonction,
parce que,
chaque pouvoir,
ne
par
fonction
disposant
que
d'une force moindre que s'il en dtient

plusieurs. Mais surtout l'existence de moyens d'action rci
proque entre les pouvoirs contribuera particulirement
1 affaiblir le pouvoir politique et l'empcher d'tre tyranInique pour les individus. Car, avec ces moyens d'action,
! chaque pouvoir pourra arrter les autres, si ceux-ci taient
] tents d'abuser de leur fonction. Avec la sq>aration des
; pouvoirs, le pouvoir arrte le pouvoir.
E-
sera
'
b) L'aptitude aux fonctions. L'autre but politique de la

sparation des pouvoirs est d'assurer aux fonctions des titu
laires aptes les exercer.
1 En effet, chaque fonction ayant sa nature propre., diffrente
! de celle des autres fonctions, exige de la part de l'organe qui les
j exerce des aptitudes propres, des habitudes techniques par1 ticulires et enfin une organisation et une procdure spciales.
| Ainsi faire une loi, conclure un contrat, procder une opI ration de police, rendre un jugement sont des actes de nature
1 trs diffrente qu'il sera prfrable de confier des organes
I diffrents. Vrai pour toutes les fonctions, cela est particulire! ment vident pour la fonction juridictionnelle cause de sa
j technicit. Or prcisment la sparation des pouvoirs, en donJ
1
j nant chaque fonction des titulaires diffrents, permet d'asI surer chacune des titulaires aptes, bien organiss et dots
| des voies et moyens convenables.
III.
La
Les dformations de la sparation des pouvoirs.
sparation des pouvoirs ainsi que le rgime parlemen| taire ont toujours t, dans la pratique, l'objet de dforma-
'
138
ROGER
RONNARD
tions
qui paraissent fatales comme si elles taient inhrentes

systme lui-mme. Ces systmes semblent ne pas pouvoir
se maintenir l'tat
pur et devoir tre essentiellement ins
tables par nature. Il y a lieu d'examiner sur ces dforma
tions leur nature, leurs causes, leurs effets politiques et les
possibilits de redressement.
au
A. Nature des dformations.

La
sparation des pouvoirs et le rgime parlementaire n'ont

jamais t prvus dans leur organisation lgale, avec la pleine
spcialisation et indpendance qu'ils devraient normalement
comporter. Il y a toujours t apport quelques drogations.
Mais, en outre, par suite d'une tendance invitable, il se pro
duit au del et mme en violation des
rglementations lgales
des dformations anormales de ces systmes dans
le sens d'une
concentration plus ou moins pousse des fonctions au profit
d'un des pouvoirs qui acquiert ainsi une certaine primaut
sur les autres. Cette dformation de la
spcialisation et de
l'galit se produit gnralement au profit du pouvoir lgis
latif. Ainsi la sparation des pouvoirs a tendance se trans
former en rgime conventionnel.
Il y a atteinte la spcialisation fonctionnelle
par le fait de
l'empitement du lgislatif sur les autres pouvoirs et rupture
d'galit par le fait que, s'il est organis des moyens d'action
rciproques, le lgislatif est seul les exercer.
Les empitements du lgislatif se manifestent par des inter
ventions collectives des assembles lgislatives vis--vis du
Gouvernement consistant dans un usage abusif du contrle par
lementaire et de la mise en jeu de la responsabilit
politique
des ministres devant le Parlement. Les
empitements rsul
tent aussi des interventions individuelles de la
part des mem
bres des assembles auprs de l'administration et
spcialement
auprs des administrations locales, et notamment des prfets,
pour s'immiscer dans l'activit administrative, dans la gestion
des services publics : notamment
pour les nominations de
fonctionnaires, pour des faveurs et dispenses aux particuliers,
pour les marchs de travaux et fournitures etc.
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
139
judiciaire a pu rsister ces empite

dans une certaine mesure la mainmise du
Cependant le pouvoir
ments et chapper
lgislatif. La spcialisation et l'indpendance

pour le judiciaire plus que pour l'administratif
des atteintes que dans des cas exceptionnels.
B. Causes des
La dformation
ont subsist
et n'ont subi
dformations.
de la sparation des
pouvoirs dans le sens
primaut du lgislatif a pour causes essentielles la

fonction lgislative et le mode de recrutement du
pouvoir lgislatif. Comme ces causes ne sont pas occasionnel
les, mais permanentes, il en rsulte que les dformations sont
invitables et irrmdiables.
la
de
nature de la
fonction lgislative. La fonction lgis

nature donner la suprmatie au pouvoir
a) La nature de la
lative tend par sa
qui l'exerce parce que par elle-mme la fonction lgislative

1 commande les autres fonctions. Il existe entre les fonctions
une hirarchie qui entrane une certaine hirarchie entre ceux

! qui les exercent. Comme c'est la fonction lgislative qui est
au sommet de cette hirarchie des fonctions, il en rsulte que
le pouvoir lgislatif la primaut sur les autres pouvoirs3.
La supriorit de la fonction lgislative est une consquence
du principe de la lgalit.
La fonction lgislative a pour objet d'tablir des rglemen
tations par voie gnrale et impersonnelle destines ordon
ner les activits juridiques et matrielles de porte individuelle
avec obligation de s'y conformer : c'est le principe de la lgalit
qui constitue la raison d'tre de la fonction lgislative.
Le principe de la lgalit s'impose non seulement aux parti
culiers, mais aussi l'Etat lui-mme, pour les activits de por
te individuelle qu'il a exercer, sous rserve du pouvoir
discrtionnaire que la lgislation laisse l'Etat.
C'est ainsi que la fonction administrative et le pouvoir
administratif seront subordonns la fonction lgislative
3.
Sur la hirarchie des
et s.,
nos 159 et s.
fonctions, voir Dabin,
Doctrine de l'Etat, p. 250
140
et
ROGER BONNARD
au
pouvoir lgislatif. En effet, la fonction administrative
consiste essentiellement
exercer
des activits
juridiques et
matrielles
qui sont commandes par la lgislation en dehors

du pouvoir discrtionnaire qui est laiss l'administration.
La mme subordination existera pour la fonction juridic
tionnelle et le pouvoir juridictionnel. Car la fonction juridic
tionnelle ayant trancher des litiges juridiques sur la base du
droit existant formul par les rglementations gnrales du
lgislateur, se trouve ainsi commande dans son exercice par
la fonction lgislative, sous rserve du pouvoir discrtionnaire
qui appartient au juge dans l'interprtation du droit existant.
Cette primaut du pouvoir lgislatif rsultant du
principe
de la lgalit est encore renforce
par ce fait que le lgislateur
ne peut pas se dsintresser de la manire dont la loi est ex
cute par l'administrateur et interprte par le juge et qu'ainsi
il est pouss naturellement surveiller et contrler les
pou
voirs administratif et juridictionnel dans leur excution et
interprtation de la lgislation. Il
un
en
surcrot d'influence et d'autorit
rsulte pour le lgislatif

sur
les autres
pouvoirs.
b) Le recrutement du pouvoir lgislatif. En dehors de la

sa fonction, le
pouvoir lgislatif prend encore sup
riorit sur les autres pouvoirs du fait de son mode de recru
tement, parce que ce recrutement en fait le reprsentant le
plus immdiat du peuple.
Le pouvoir lgislatif est constitu par des assembles lgis
latives lues par le peuple un suffrage qui est devenu gn
ralement universel et direct; alors qu'au contraire les autres
pouvoirs sont recruts autrement : les juges par nomination
du Gouvernement et le chef de l'Etat par des lections
plus
ou moins indirectes, comme notamment l'lection
par le
Parlement. Il en rsulte que le pouvoir lgislatif peut prtendre
tre davantage le reprsentant du peuple que les autres pou
voirs. D'o, pour lui, une cause d'autorit et de
supriorit.
nature de
Les dformations du
rgime parlementaire. II semble,

prime abord, que ces dformations dans le sens de la pri
maut du lgislatif, si elles sont fatales dans la sparation des
CONSTITUTIONNELS DE
LES ACTES
1940
141
pouvoirs ordinaire, devraient ne pas se produire dans le rgime

parlementaire puisque ce rgime est prcisment combin de
faon maintenir l'galit des pouvoirs ou rtablir cette
galit si elle vient tre rompue ; et cela grce ce systme
complet et cohrent de moyens d'action rciproque des pou
voirs l'un sur l'autre. En effet, avec ces moyens, si le Parle
ment peut agir sur le Gouvernement, notamment par la mise
en jeu de la responsabilit politique des ministres, le Gouver
nement peut lui rsister par les moyens qu'il possde contre
lui et spcialement avec son pouvoir de dissolution. Ainsi
l'galit pourra tre maintenue ou rtablie l'encontre du
lgislatif.
Or, pratiquement, les choses ne se passent pas ainsi : le
rgime parlementaire subit les mmes dformations que la
sparation des pouvoirs ordinaire. Cela vient de ce que la
primaut du lgislatif subsistant parce que subsistent les
causes de cette primaut, soit la nature de la fonction lgisla
tive et le recrutement du lgislatif, le rgime parlementaire
ne peut pas jouer normalement. En effet, la supriorit du
lgislatif rend le Gouvernement incapable d'exercer les moyens
qui lui sont reconnus faute d'une force et d'une autorit suf
fisantes l'gard du Parlement; alors qu'au contraire, la force
et l'autorit du Parlement subsistant permet celui-ci d'user
de ses moyens d'action et mme d'en abuser.
Le rgime parlementaire tend donc lui aussi vers le rgime
conventionnel. C'est pourquoi l'opinion a t soutenue que
ce serait la forme normale du rgime parlementaire de com
porter la supriorit du Parlement sur le Gouvernement
lequel en serait rduit ne plus tre que le comit d'excu
tion
du Parlement.
C. Effets
politiques des dformations.
Les dformations de la
sparation des pouvoirs et du rgime
parlementaire produisent des effets politiques qui semble

raient, dans une certaine opinion au moins, devoir tre satis
faisants, mais qui, en ralit, de toute faon, ne peuvent tre
considrs que comme
fcheux.
142
Il
ROGER
BONNARD
parat prime abord que ces dformations, aboutissant

certaine concentration des fonctions au profit d'un des
une
pouvoirs aurait
pour effet de crer un

efficace. De sorte que, si cet effet peut
gouvernement fort et
tre critiqu
par ceux
qui veulent un gouvernement modr, il devrait, au contraire,

tre accueilli favorablement par les partisans du gouverne
ment fort, puisque les dformations de la sparation des pou
voirs feraient disparatre le dfaut essentiel du systme qui
est d'affaiblir l'Etat.
En
ralit, les dformations par primaut du lgislatif et
peuvent tre que

les pouvoirs viennent un organe
concentration des fonctions
son
profit
ne
juges fcheuses parce que

qui n'a ni l'aptitude ni la capacit de les exercer.
En effet, d'abord, par ses empitements sur l'administratif
et le juridictionnel, le lgislatif voque lui des besognes qu'il
n'est pas apte remplir, raison mme de son organisation.
Car, prcisment, un des principes de la sparation des pou
voirs est de rendre, par une organisation approprie, chaque
pouvoir apte exercer la fonction qui lui est attribue. Si
le lgislatif se trouve, en principe, apte par son organisation
laborer la lgislation, forcment il ne peut pas tre apte
faire de l'administration ou de la juridiction, car il n'est
pas organis cet effet.
Mais il y a plus. Les dformations concentrent les fonctions
au profit d'un pouvoir qui, raison des dformations de la
reprsentation politique, se trouve tre impuissant, tant
frapp d'une sorte de paralysie. Comme on l'a vu plus haut,
les dformations des partis politiques et du systme repr
sentatif conduisent les assembles lgislatives une impuis
sance complte. Ainsi les dformations de la sparation des
pouvoirs, en concentrant le pouvoir sur le lgislatif, au lieu
de renforcer l'Etat, tendent au contraire lui faire perdre
toute force et le dgrader compltement. Cela est galement
vrai pour le rgime parlementaire qui, de ce fait, est tomb
en dcomposition.
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
143
D. Possibilits de redressement.
prsence des dformations de la sparation des pouvoirs

rgime parlementaire, on a essay d'en oprer le redres
sement. C'tait le thme fondamental de tous les projets de
rforme constitutionnelle qui ont t mis en avant, au cours
de ces dernires annes, dans les Etats dmocratiques de
vouloir ainsi raliser ce redressement du rgime politique. On
visait rtablir l'galit entre les pouvoirs, grce une restau
ration de la force du Gouvernement. A cet effet, on envisa
En
et du
geait un certain mode de recrutement du chef de l'Etat et

un certain amnagement des rapports entre le Parlement et
le Gouvernement. En ralit, les moyens de redressement
prconiss sont inoprants ou inapplicables,
a) Le recrutement du chef de l'Etat. Si certains modes de

le Parlement, affaiblissent
le chef de l'Etat, il en est d'autres, au contraire, qui peuvent
lui donner force contre le Parlement. Il en serait ainsi de l'h]rdit et de l'lection directe par le peuple. Il s'agit de savoir
si ces procds sont possibles et quelles conditions et quels
recrutement, comme l'lection par
sont leurs effets.
hrdit donnerait une grande force

chef de l'Etat, parce que sa dsignation ne dpend de
personne et ne peut tre modifie par personne. Un monarque
hrditaire est, en effet, gnralement assez fort pour pouvoir
s'opposer des assembles lues et ne pas tre domin par
elles, mme si elles sont lues au suffrage universel et direct.
1d Le recrutement par
au
de l'hrdit, pour
qu'il soit ainsi galit avec le Parlement. Il faut aussi qu'il
soit titulaire du pouvoir politique titre exclusif ou en par
tage indivis avec le peuple. S'il n'en est pas ainsi, s'il n'est
que titulaire nominal et non effectif du pouvoir politique,
l'hrdit ne lui assurera pas elle seule l'galit avec le
Seulement il
ne
suffit pas au monarque
Parlement.
ce
hr
effec
du pouvoir politique. L'hrdit se prsente
qui fait la vritable force du monarque

n'est pas son hrdit; c'est le fait qu'il est
En effet, ce
ditaire,
tivement titulaire
144
en
ROGER
ralit
BONNARD
la cause,
mais comme la consquence de

qui, par ailleurs, a sa source effective
pouvoir politique. Grce au pouvoir politique qu'il
non comme
la force du chef de l'Etat

dans le
dtient, le chef de l'Etat se trouve tre assez fort, non seule

ment pour s'imposer lui-mme, mais aussi pour imposer ses
descendants au titre de l'hrdit. La manire dont le gn
ral Bonaparte arriva, par sa force croissante, conqurir
successivement le consulat dcennal, le consulat vie et
l'empire hrditaire est trs caractristique de ce qu'est en
ralit l'hrdit pour
le
monarque
hrditaire.
2 L'lection directe du chef de l'Etat par le peuple, la

diffrence de l'lection par le Parlement, donne gnralement
chef de l'Etat
force
susceptible d'en faire l'gal du

Parlement, puisqu'il ont tous deux la mme origine. Il semble
donc qu'il y ait l le remde efficace l'ingalit des deux
pouvoirs. Grce l'lection populaire du chef de l'Etat, la
dformation du rgime sera redresse.
En ralit, le remde est susceptible de causer un mal pire
que celui qu'il prtend gurir. En effet, le chef de l'Etat et le
Parlement, tant tous deux au mme titre reprsentants de
la nation, prtendront tous deux exprimer par reprsentation
la volont nationale. Or, s'il a des divergences entre e,ux, ils
entreront en lutte et, chacun tant persuad qu'il exprime
vraiment la volont nationale, aucun d'eux ne voudra cder
au
l'autre. Il
l'autre et
en
une
une
rsultera soit
une
neutralisation de l'un par
paralysie de l'Etat, soit la victoire de l'un avec
l'asservissement
la destruction de l'autre
rupture de
l'galit des pouvoirs ou rvolution. L'exprience de la
Rpublique de 1848 est l pour le prouver.
ou
b) L'amnagement des rapports entre les pouvoirs. On a

envisag aussi pour rtablir l'galit des pouvoirs un certain
amnagement de leurs rapports, spcialement pour le rgime
parlementaire.
C'est ainsi qu'on a propos, pour rendre effective l'action
du Gouvernement sur le Parlement, de rendre la dissolution
des chambres obligatoire dans certains cas de conflit entre le
Parlement et le Gouvernement. On a propos de rduire
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
145
j l'action du Parlement sur le' Gouvernement par une rglemen
jeu de la responsabilit poli

tique des ministres devant les chambres. On a aussi demand
un nouveau partage de la. fonction lgislative entre le Parle
ment et le Gouvernement qui limiterait la lgislation du
Parlement une lgislation de principes dont les rgles
seraient formules par le pouvoir rglementaire du Gouver
tation restrictive de la
mise
en
nement.
de redressement ne sont pas retenir, parce

qu'ils sont, en fait, inoprants, ds lors que subsistent les causes
de supriorit inhrentes au pouvoir lgislatif, savoir la
nature de la fonction lgislative et le recrutement du pouvoir
lgislatif.
Ces moyens
IV.
Le rgime parlementaire en
France depuis 1875.
rgime parlementaire sous la IIIe Rpu

blique, qui l'a conduit sa ruine malgr les tentatives faites
pour le sauver, est la preuve que ce rgime est bien toujours
Idestin des dformations fatales et inluctables.
La dcadence du
a) Les lois constitutionnelles de 1875 avaient prvu un

rgime parlementaire. Elles avaient adapt la Rpubli
pur
que
dmocratique les rgles du rgime
parlementaire. Car ce
rgime avait t cr pour les monarchies limites et jusque-l

exclusivement pratiqu par elles, l'imitation de l'Angleterre
o il avait pris naissance.
Le pouvoir judiciaire restait strictement spar des autres
pouvoirs, avec une indpendance garantie par l'inamovibilit
des juges.
Entre, d'une part, le prsident de la Rpublique, formant
avec les ministres le Gouvernement et, d'autre part, le Parle
ment, compos du Snat et de la Chambre des dputs, les
.fonctions lgislatives et administrative taient rparties sui
vant le mode du rgime parlementaire. Le systme compor| lait i
.
1 Une
spcialisation fonctionnelle du Parlement
fonction lgislative et du
R. Bonnard
dans la
Gouvernement dans la fonction

10
ROGER BONNARD
146
administrative, tempre par une coordination des deux

fonctions dans leur exercice au moyen de l'initiative lgisla
tive du Gouvernement, de la participation du Gouvernement
aux dbats parlementaires, de la promulgation des lois par le
prsident de la Rpublique et du
contrle du Parlement
sur
le Gouvernement.
2d Une
indpendance et galit entre le
Parlement et le
Gouvernement, rsultant de la qualit de reprsentant de la

nation, reconnue tant au prsident de la Rpublique qu'au
Parlement, garantie par le systme de moyens d'action rci
parlementaire;
comporte normalement le rgime
proque que
soit, pour le Gouvernement, la convocation des sessions du

Parlement, les messages du prsident de la Rpublique, la
dissolution de la Chambre des dputs ; pour le Parlement, la
mise
en
dans des
jeu de la responsabilit politique des ministres

cas exceptionnels, de leur responsabilit pnale.
et,
b) A l'usage, ce rgime parlementaire a t l'objet d'une

dsorganisation qui peut se rsumer ainsi :
1 Le Parlement, par sa supriorit, raison de la nature de
la fonction lgislative et de son lection au suffrage populaire,
en face d'un prsident de la Rpublique lu par les Chambres
et de juges nomms par le Gouvernement, tait arriv domi
ner, non seulement le Gouvernement, mais aussi le pouvoir
judiciaire.
2 Par contre, le Parlement s'est trouv frapp d'impuis
dformation et
sance
dans l'exercice de sa propre
mante des
fonction par l'action dfor
partis politiques et des politiciens.
D'o les rsultats suivants :
pouvoir judiciaire a t mis en tutelle par les politi

parlementaires pour le faire servir leurs fins
lectorales et a t l'objet d'interventions abusives, surtout
dans le pnal, en vue de couvrir certains dlinquants pour des
raisons politiques.
ld Le
ciens et les
2 Le Gouvernement
t subordonn au
Parlement d'une
encore plus troite que le judiciaire par l'abus du con

parlementaire et de la mise en jeu de la responsabilit
politique des ministres, ainsi que par des interventions indi-
faon
trle
CONSTITUTIONNELS DE
LES ACTES
1940
147
parlementaires auprs des autorits

d'obtenir des faveurs et des dispenses.
viduelles incessantes des
administratives,
en vue
s'est pas senti capable de ragir

immixtions du Gouvernement en utilisant ses
3 Le Gouvernement ne
contre
ces
moyens d'action contre le

de son droit de dissolution.
Parlement, notamment en usant
Le chef de l'Etat qui, dans l'esprit

des lois constitutionnelles de 1875, avait la qualit de repr
sentant de la nation, a cess de revendiquer cette qualit et
s'est rsign tomber au rang de simple agent du Parlement
reprsentant de la nation. Il s'est ainsi

rgime conventionnel.
4 Seulement ce rgime conventionnel a fini par trs mal
fonctionner. Le Parlement a pratiqu ou laiss pratiquer une
trs mauvaise politique intrieure et extrieure ou s'est sou
vent trouv rduit l'impuissance lgislative. La cause en a
t dans les dformations du rgime reprsentatif, uvre des
politiciens et consistant dans la multiplication des partis
et des groupes parlementaires, leur absence de programme
srieux, leurs rivalits tenant surtout des querelles de per
devenu ainsi seul
tabli
un
sonnes,
pur
la
presque
impossibilit dans ces conditions de consti-
majorit stable pour la ralisation d'un programme

positif, les groupements de partis rduits n'tre que de
pures coalitions lectorales raison de ce que, pour le politi
cien, le seul intrt de la politique est dans la conqute des
places et des mandats pour les profits qu'on peut en retirer.
tuer
Le
une
rsultat final, consquence
intrieure et extrieure, a t
d'une dplorable politique
le dsastre de juin
1940.
cet tat de
5 Certains avaient bien cependant aperu

dsorganisation politique de la France et compris le danger,
tant intrieur qu'extrieur, qu'elle faisait courir au pays. Des
rformes avaient t
envisages pour y
remdier. Mais elles
principe de la dmocratie reprsen

parlementaire et se bornaient vouloir redresser
le rgime par des mesures de dtail. C'est pourquoi aucun de
ces projets de rformes n'avait pu aboutir. Le rgime parle
mentaire tait trop irrmdiablement vici pour tre rpa
rable. C'est ce que mirent en pleine vidence les vnements
laissaient subsister le
tative et
ROGER BONNARD
148
Aussi, la Rvolution Nationale s'orienta immdiate

changement complet de rgime et l'a ralis. Le
principe de l'Etat autoritaire a t complt par l'exclusion
du rgime parlementaire. C'est ce rgime de concentration des
fonctions lgislative et administrative, ralis dans la Consti
tution de 1940, qu'on va maintenant examiner.
de 1940.
ment
vers un
La concentration des fonctions

dans la constitution de 1940.
Section II.
La Rvolution Nationale a
substitu la sparation des
rgime parlementaire un rgime de concentration

lgislative et administrative au profit du chef
de l'Etat. Cet ensemble a reu le nom de pouvoir gouverne
mental. Cette concentration est tempre par le principe du
chef en ses conseils . Le chef de l'Etat est assist d'organes
consultatifs. D'autre part, il est aid par ses ministres dont
l'ensemble forme le Gouvernement. Enfin, aprs avoir t
confondues, les fonctions de chef de l'Etat et de chef du gou
vernement ont t organiquement spares.
De ce rgime, il n'existe encore qu'une organisation provi
soire, qui est prvue par les actes constitutionnels n08 2 et 11.
Son organisation dfinitive devra tre tablie par la consti
tution qui est actuellement en laboration.
fonctions du
des fonctions
Il y a
lieu d'envisager successivement
Gouvernement, le contenu du pouvoir
l'organisation du
gouvernemental et les
conseils consultatifs.
I. L'organisation du Gouvernement.
l'organisation du Gouvernement deux questions se

poses comme consquence de la sup
pression du rgime parlementaire. C'est la question du chef
du gouvernement et celle de la hirarchisation de ses membres.
Sur
trouvent avoir t
LES ACTES CONSTITUTIONNELS
DE
1940
A. Le chef du Gouvernement.
systme tabli pour le chef du Gouvernement par les

constitutionnels nds 1 et 2 du 11 juillet 1940, a t
compltement transform par l'acte constitutionnel nd 11 du
Le
actes
18 avril 1942.
a) Les fonctions de chef du Gouvernement consistent dans

politique intrieure et extrieure,
qui commande l'exercice de la fonction gouvernementale,
constitue par les fonctions lgislative et administrative. Un
chef du Gouvernement est plus qu'un prsident du Conseil,
en ce sens qu'il possde en droit et pas seulement en fait la
direction de la politique.
Pour l'organisation des fonctions de chef du Gouvernement,
il y a l'alternative entre le monisme par confusion organique
de ces fonctions avec celles de chef de l'Etat et le dualisme
la direction effective de la
chef de
par sparation organique des deux fonctions. Le

l'Etat cumule les deux fonctions ou bien ne conserve que
de chef de l'Etat et
dlgue
un
celles
des ministres les fonctions
de chef du Gouvernement.
sparation organique des fonctions de chef de l'Etat et

s'imposent absolument dans le
rgime parlementaire raison de la responsabilit politique
du Gouvernement devant le Parlement, afin d'assurer une
certaine stabilit gouvernementale. En effet, au-dessous du
chef de l'Etat qui est exclu de cette responsabilit, ce qui
assure la stabilit, il y a un chef de Gouvernement qui endosse
la responsabilit la place du chef de l'Etat irresponsable et
qui en subit les consquences sans que le chef de l'Etat soit
La
de chef du Gouvernement
:
| atteint.
le dualisme du chef d'Etat et
du chef du Gouvernement s'impose moins, il peut cependant
parfois prsenter de l'utilit. En effet, en rgime autoritaire,
Dans
un
Etat autoritaire, si
responsabilit du Gouvernement devant le

Parlement, il existe cependant devant l'opinion une cer
taine responsabilit politique du Gouvernement qui condi
tionne la confiance des gouverns. C'est pourquoi, dans ces con-
dfaut d'une
ROGER BONNARD
150
ditions, le dualisme peut avoir cette utilit de dgager dans

certaine mesure le chef de l'Etat de toute ou partie de
une
cette
responsabilit politique devant l'opinion et

le chef du Gouvernement.
de la faire
encourir par
b) La solution consacre tout d'abord par les actes consti

monisme par confu
sion organique des fonctions de chef de l'Etat et de chef
du Gouvernement. Le Marchal Ptain dtenait la fois
ces deux catgories de fonctions. Il en avait t ainsi raison
des circonstances et on ne vit pas qu'il y eut utilit tablir
la sparation. D'ailleurs le monisme est prfrable en temps
tutionnels nos 1 et 2 avait t celle du
de crise.
Par l'acte constitutionnel n
1, le Marchal Ptain,
en
temps qu'il avait supprim la prsidence de la Rpu

blique, avait dclar assumer les fonctions de chef de l'Etat
franais. Ayant t investi antrieurement de la qualit de
prsident du Conseil, il conserva cette qualit : c'est ainsi qu'il
se trouva cumuler les fonctions de chef de l'Etat et de chef
mme
titulaire du pouvoir gouver

chef de l'Etat, il se trouvait l'exercer effec
tivement comme chef du Gouvernement. Il possdait l'exclu
sivit de l'initiative et de la dcision dans l'exercice du pou
du Gouvernement. De sorte que,
nemental
comme
gouvernemental. Le ministre comportait un vice-prsi

qui n'tait en aucune faon chef du Gouver
nement, mais seulement un agent d'excution du chef de
l'Etat. Cette combinaison avait exist sous la prsidence de
voir
dent du Conseil
Thiers de 1871 1873.

Les circonstances de la crise
ministrielle ouverte
en
avril
1942, ont oblig remplacer la confusion organique des

chef du Gouvernement par
fonctions de chef de l'Etat et de
L'acte consti
effective de
sera assure
par un chef du Gouvernement distinct du chef de l'Etat.
Ainsi le chef de l'Etat n'ayant plus la direction effective de
la politique n'exerce plus les fonctions de chef de Gouver
nement. Il n'exerce plus que les fonctions de chef de l'Etat.
une
sparation organique des deux fonctions.
tutionnel n 11 dcide, en effet, que la direction

la politique intrieure et extrieure de la France
LES ACTES
ce
CONSTITUTIONNELS DE
titre, il est titulaire
du pouvoir
151
1940
gouvernemental. Ces
lesquels s'exerce ce pouvoir sont signs par lui et

contresigns par le chef du Gouvernement. Il n'est pas exact,
comme l'a dit lui-mme le nouveau chef du Gouvernement
que le Marchal Ptain ait t dessaisi de tous ses pouvoirs.
Il reste chef de l'Etat. Le chef du Gouvernement lui est
actes par
subordonn. Il est
nomm par le
chef de l'Etat. Il tient ses
chef de l'Etat et
pouvoirs d'une dlgation du
autorit. Il est plac sous son contrle, en ce

dsigne les ministres et secrtaires d'Etat,
son
s'appuie sur
sens que,
s'il
il doit obtenir
l'Etat; s'il a
il doit rendre compte au
l'agrment du chef de
pour cette dsignation

libert d'initiative et de
chef de l'Etat de ses
ble devant lui.
dcision,
initiatives et de ses acteset est responsa
actuel de l'Etat franais a toutes les prro

gatives d'un chef d'Etat vis--vis d'un chef de Gouverne
Enfin, le chef
ment. Le
pouvoir
gouvernemental dont le chef de l'Etat
est
exerc par le chef du Gouvernement comme

tant charg de la direction de la politique intrieure et
extrieure, mais il n'est exerc par lui que sous l'autorit du
titulaire, est bien
chef de l'Etat.
K
B. La
hirarchie
gouvernementale.
qui
que, dans le Gouvernement, une subordination,
qui part du chef de l'Etat, descend par chelons jusqu'aux
secrtaires d'Etat. Cette organisation du ministre est prvue
par les lois du 6 septembre 1940, 10 fvrier 1941 et 18 avril
1942. Cette hirarchie gouvernementale qui tait impossible
fait avec la responsabilit politique des ministres devant
le Parlement a t rendue possible par la suppression de cette
Il existe
consiste
maintenant une
hirarchie gouvernementale
en ce
en
responsabilit.
a) La hirarchie
chie est le chef de
est ainsi constitue. Le
l'Etat. Son subordonn
chef de la hirar
direct qui tait le
vice-prsident du Conseil, est maintenant le chef du Gouver

nement. Les deux autres chelons sont constitus successive
ment par les ministres secrtaires d'Etat et les secrtaires
152
BONNARD
ROGER
d'Etat
qui n'ont
du chef du
pas
la qualit de ministres. Avant la cration
Gouvernement, les ministres et secrtaires d'Etat
dpendaient directement du chef de l'Etat. Maintenant ils

.
sont les subordonns directs du chef du Gouvernement et

sont
qu'indirectement subordonns au chef de l'Etat
ne
par
l'intermdiaire du chef du Gouvernement.
b) Les
suivants
moyens pour assurer ces
subordinations sont les
1 Le chef de l'Etat
peut agir par son droit de nommer
le chef du Gouvernement. Il
en
tait de mme tout d'abord
les ministres et secrtaires d'Etat (acte constitutionnel

2). Maintenant les ministres et secrtaires d'Etat sont
nomms par le chef du Gouvernement (acte constitutionnel
nd 11). Cependant le chef de l'Etat doit donner son agrment
cette dsignation.
2 La subordination rsulte du pouvoir d'instruction qui
existe tous les degrs de la hirarchie : du chef de l'Etat et du
pour
n
chef du Gouvernement
des ministres
aux
aux
ministres et secrtaires d'Etat et
qui dpendent d'eux.

(art. 2) prvoit que le vice-
secrtaires d'Etat
Ainsi la loi du 10 fvrier 1941
prsident du Conseil, maintenant le chef du Gouvernement,

dirige et coordonne, sous l'autorit du chef de l'Etat, l'action
des membres du ministre pour l'application des dcisions de
principe et de celles relatives la politique gnrale du Gou
vernement. De mme les ministres ont le mme pouvoir
d'instruction l'gard des secrtaires d'Etat qui leur sont
subordonns.
3 Les ministres et secrtaires d'Etat sont
aussi subor
le serment qu'ils doivent lui

prter en vertu de l'acte constitutionnel n 7 du 27 janvier
1941, complt par le dcret du 14 aot 1941. Ce serment,
qui est la fois d'ordre politique et professionnel, est dfr
personnellement au Marchal Ptain. Il a pour effet d'engager
devant lui la responsabilit personnelle des ministres et
secrtaires d'Etat, tant dans leurs personnes que dans leurs
donns
au
chef de l'Etat par
biens.
4d Cette
responsabilit peut,
en
outre des moyens juridic-
LES
ACTES CONSTITUTIONNELS DE
153
1940
tioimels de droit commun, tre sanctionne par une
rpression
spciale exerce par le chef de l'Etat lui-mme. Cette rpres

sion est prvue par l'acte constitutionnel n 7 (art. 3 et 4).
Elle est la fois disciplinaire et pnale.
La rpression est disciplinaire par les fautes punies. La
faute consiste avoir trahi les devoirs de sa charge. Le
caractre professionnel du manquement et l'imprcision de sa
dtermination indiquent qu'il y a l une faute d'ordre dis
ciplinaire. Par contre, les peines appliques sont de caractre
pnal. En outre, des rparations civiles qui peuvent tre
ordonnes, il peut tre inflig des amendes et, comme autre
peine, la privation des droits politiques, la mise en prsi
dence surveille, l'internement administratif et la dtention
dans
une
enceinte fortifie.
Le caractre
disciplinaire reparat dans le fait que la rpres
avis
sion est prononce par le chef de l'Etat lui-mme aprs

d'un conseil de justice politique que le chef de l'Etat saisit pour
faire enqute, le renseigner sur l'affaire et lui proposer une
(dcret du 29 septembre 1941). Enfin le caractre

disciplinaire rsulte de ce que cette rpression peut s'exercer
paralllement la rpression pnale ordinaire.
dcision
tablis
c) Ces moyens de subordination qui avaient t

en
considration du cumul par le chef de l'Etat des fonctions de
chef de l'Etat et de chef du Gouvernement sont appels
certainement ne plus jouer comme elles avaient t prvues
depuis qu'il existe un chef du
Gouvernement distinct du chef
chef du Gouvernement a la direction

effective de la politique intrieure et extrieure tendra anni
hiler les moyens d'action du chef de l'Etat sur les ministres et
secrtaires d'Etat et des ministres sur les secrtaires d'Etat.
Il pourra invoquer ce droit la direction politique pour s'oppo
ser toute action autre que la sienne sur les membres du
de l'Etat. Le fait que ce
Gouvernement. Le chef de l'Etat ne conservera son action que

sur le chef du Gouvernement; et encore cette action sera-t-elle
limite par le droit du chef du Gouvernement
la direction politique.
l'exercice de
Ainsi
l'agrment du chef de
l'Etat la dsignation des
ROGER BONNARD
154
ministres et secrtaires d'Etat par
le chef du Gouvernement
de pure forme, car le chef du Gouvernement doit pouvoir

librement choisir ses collaborateurs. Le chef du Gouverne
sera
substituer an
pouvoir d'instruction du chef de l'Etat. Le serment au chef de
ment, dirigeant la politique, ne peut que se
l'Etat
sera
illusoire,
car
les ministres et secrtaires d'Etat

Gouverne
doivent surtout obissance et fidlit au chef du
consquence, la rpression disciplinaire du chef

si
l'Etat,
elle pourra tre applique au chef du Gouverne
ment, puisque celui-ci est responsable devant le chef de l'Etat,
ne pourra gure jouer l'gard des ministres et secrtaires
ment. Comme
de
d'Etat.
d) Cette hirarchie gouvernementale a t rendue pratique

possible par la disparition de la responsabilit politique
des ministres devant le Parlement. Antrieurement elle
existait en droit, mais non en fait.
Dans le rgime de 1875, la subordination tant du prsident
du Conseil vis--vis du prsident de la Rpublique que des
ministres vis--vis du prsident du Conseil ne pouvait pas
exister cause de la responsabilit politique des ministres
devant les chambres. En effet, tant le prsident du Conseil
vis--vis du prsident de la Rpublique que les ministres
vis--vis du prsident du Conseil, pouvaient invoquer leur
responsabilit devant le Parlement pour suivre plutt les
directives du Parlement. A raison de cette responsabilit, ils
taient avant tout les subordonns du Parlement. La subordi
nation existait plutt entre les ministres et le Parlement
que dans l'intrieur mme du ministre.
Dans la constitution de 1940, comme il n'y a plus de res
ponsabilit des ministres devant le Parlement, mais seule
ment devant le chef de l'Etat, ces subordinations gouverne
mentales intrieures peuvent dsormais exister. Rien n'y fait
obstacle. Un ministre ne peut arguer rien de valable pour se
soustraire aux injonctions du chef du Gouvernement ou du
ment
chef de l'Etat.
LES ACTES
II.
CONSTITUTIONNELS DE
Le pouvoir
1940
155
gouvernemental.
pouvoir gouvernemental dont le chef de l'Etat est titu

qui est exerc sous son autorit par le chef du Gou
vernement, les ministres et secrtaires d'Etat et par les
Le
laire et
agents administratifs, comprend la fonction administrative,

la fonction diplomatique et la fonction lgislative. L'acte
constitutionnel nd 2 donne l'numration de comptence ainsi
dfres au chef de l'Etat.
A. La fonction
administrative.
la fonction administrative, l'acte

chef de l'Etat :
1 Promulgue et assure l'excution des lois;
2 Nomme tous les emplois civils et militaires pour les
quels la loi n'a pas prvu d'autre mode de dsignation;
a) Comme exercice de
constitutionnel n 2 prvoit que le
30
Dispose de la force arme;

grce et d'amnistie;
Peut dclarer l'tat de sige dans une ou
4 A le droit de
plusieurs
portions du territoire.
b) Sur
suivants
1 Les
ces
comptences, il y a lieu de
prciser les points
participations antrieures du
Parlement ces com
ptences sont supprimes. Ainsi le droit d'amnistie n'appar

tient plus au Parlement. Le chef de l'Etat possde la fois
les droits de grce et d'amnistice. L'tat de sige ne pouvait,
en principe, tre dclar que par le Parlement. Ce droit
appartient maintenant au chef de l'Etat. Enfin, le contrle
I parlementaire sur l'activit administrative du chef de l'Etat
disparat.
2 Le chef de l'Etat ne peut videmment pas exercer
lui seul cette norme fonction qu'est la fonction administrative. L'exercice de cette fonction est partag. La grosse
masse de l'exercice de la fonction administrative est assure
par les agents administratifs, chacun pour la comptence qui
leur est attribue par la loi. Il reste au Gouvernement les
ROGER
156
BONNARD
principe les plus importantes. Cela constitue une

trs lourde, malgr les dcentralisations et les
dconcentrations qui l'ont attnue.
3 Aussi une division du travail a t tablie entre les
membres du Gouvernement. Cette division existait dj
depuis longtemps. Des dispositions rcentes sont venues la
prciser.
La distinction organique des fonctions de chef de l'Etat et
de chef de Gouvernement, qui a t explique plus haut, en
outre qu'elle tait postule par des raisons politiques, a eu
aussi pour cause la ncessit d'allger la tche du chef de
l'Etat, par une division du travail qui a consist transfrer
au chef du Gouvernement le pouvoir d'initiative et de dcision
pour ne laisser au chef de l'Etat qu'un pouvoir de contrle.
Il a toujours t dans l'usage que le pouvoir de dcision
appartenant au Gouvernement, tait l'objet d'une rpartition
entre le chef de l'Etat et chacun des ministres. Les dcisions
taient prises, les unes par dcret du chef de l'Etat, les autres
par arrt ministriel. La loi du 27 juillet 1940 (modifie par
les lois du 23 aot 1940, 5 octobre 1940 et 21 novembre 1940)
est venue consacrer cet usage et dterminer, par une numration prcise, ce partage de comptence entre les ministres
et entre le chef de l'Etat, maintenant le chef du Gouverne
dcisions de
tche
encore
ment
sous
le contrle du chef de l'Etat.
qui doivent tre accomplis par le Gou

distingue entre les actes individuels et les
actes rglementaires. Ces derniers sont pris par dcret. Quant
aux actes individuels, ils sont, en principe, pris par arrts
ministriels ou interministriels (suivant qu'ils intressent
un
ou
plusieurs ministres). Cependant exceptionnellement
doivent tre pris par dcret du chef de l'Etat, certains actes
individuels numrs par la loi. Ce sont ceux des actes pr
vus par l'acte constitutionnel n 2 qui sont des actes indi
viduels, les nominations de certains hauts fonctionnaires
dsigns par la loi4, les dcisions en conseil des ministres
Parmi les actes
vernement,
on
4. Voici la liste des hauts fonctionnaires qui

dcret :
Les marchaux de France; les ministres
secrtaires d'Etat;
doivent tre nomms par
les
d'honneur;
secrtaires d'Etiat;
le grand chancelier de la Lgion
LES ACTES
et en
neur,
CONSTITUTIONNELS DE
157
1940
Conseil d'Etat, les nominations dans la Lgion

les dcisions de quitus des fonds spciaux.
B. La fonction
d'hon
diplomatique.
L'acte constitutionnel n 2 prvoit, au profit du chef de

l'Etat, les pouvoirs de la fonction diplomatique, qui consistent
l recevoir les envoys et ambassadeurs des puissances tran
la
gres, ngocier et ratifier les traits et dclarer

guerre.
Il faut voir sur l'exercice de la fonction diplomatique l'effectivit et l'exclusivit des pouvoirs du chef de l'Etat.
Avant la cration du poste de chef du Gouvernement,
cette fonction tait exerce effectivement par le chef de l'Etat
C'est d'ailleurs le premier pouvoir dont, tout

Rvolution Nationale, le Marchal
Ptain s'est empar et qu'il a exerc personnellement. Ce fut
de sa propre initiative et de sa propre dcision qu'il accomplit
ces actes graves de demander et de conclure les armistices.
en
personne.
au
commencement de la
suite, il tint conserver en main propre la direction

politique extrieure. Des circonstances dont il n'a pas
t matre, l'ont oblig procder dsormais autrement.
C'est ainsi qu'il s'est dcid crer ce chef du Gouvernement
pour lui confier la direction effective de la politique extrieure.
Ainsi, maintenant, le chef de l'Etat ne dispose plus des initia
tives diplomatiques. Il en conserve cependant le contrle.
Dans la
de la
les conseillers
d'Etat;
le gouverneur gnral
roc iet en Tunisie; les
ministres plnipotentiaires ;
les rsidents gnraux au Ma
gnraux des colonies; les pr
les ambassadeurs et
de l'Algrie;
gouverneurs
les gouverneurs des colonies; les rsidents
les pas de protectorat; les hauts commissaires dans les territoires
sous mandat; les secrtaires gnraux des ministres; les magis
trats de la Cour de cassation; les premiers prsidents et procureurs
des cours de cassation; les premiers prsidents et procureurs des
cours
d'appel; le premier prsident, les prsidents de chambre,
fets;
suprieurs dans
les
gnral la cour des comptes; - les

officiers gnraux et assimils, les commandants suprieurs des troupes
aux colonies, dans les protectorats ou territoires sous mandat, les direc
teurs de ministre, d'administration centrale et d'offices nationaux;
du gouverneur gnral de la Banque de Friance; des inspecteurs
gnraux des finances; des inspecteurs gnraux des services admi
nistratifs du ministre de l'Intrieur.
conseillers matres, le procureur
ROGER
158
BONNARD
la fonction diplo
Parlement. Cette
que prvoyaient les lois constitutionnelles de 1875
principe, quant l'exercice de

est
relatif l'intervention du
matique,
Le second
intervention
est maintenant carte,
D'aprs la loi
sauf pour la dclaration de guerre.
constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 8),
certains traits numrs par
la loi
ne
pouvaient tre ratifis
le prsident de la Rpublique qu'aprs avoir t vots

deux chambres. Cette intervention du Parlement
plus : le chef de l'Etat peut ratifier librement tous
les traits sans aucune restriction.
Quant la dclaration de guerre, la rgle de la loi du 16 juil
let 1875 (art. 9), a t maintenue. Le chef de l'Etat ne peut
par
par les
n'existe
dclarer la guerre sans
l'assentiment pralable des assembles
lgislatives. De sorte que, maintenant, pour raliser pratique

ment cette disposition, il faudrait que le chef de l'Etat
convoque le Snat et la Chambre des dputs. Cela serait
possible, puisqu'en vertu de l'acte constitutionnel n 3
les chambres ne sont pas dissoutes, mais seulement ajournes
sine die et qu'elles peuvent se runir sur convocation du chef
de l'Etat. C'est d'ailleurs l le seul pouvoir qui reste au Snat
et la Chambre des dputs, puisqu'a t transfr au Mar
chal Ptain leur
pouvoir constituant par la loi constitution
juillet 1940 et leur pouvoir lgislatif par l'acte

constitutionnel n 2. Quant leur pouvoir de contrle sur le
Gouvernement et de mise en jeu de la responsabilit politique,
il a t implicitement abrog par les dispositions de l'acte
nelle du 10
constitutionnel nd 2.
C. La fonction
lgislative.
Le chef de l'Etat est actuellement titulaire de la fonction

lgislative dans sa totalit et son exclusivit.
L'acte constitutionnel n 2 a, en effet, ajout au pouvoir
rglementaire
que
possdait dj le chef de l'Etat le pouvoir
lgislatif que possdaient les Chambres et qu'elles ne peuvent

plus exercer par suite de leur ajournement en vertu de l'acte
constitutionnel n 3. Le chef de l'Etat peut ainsi faire non
seulement des rglements, mais aussi des lois. Il possde la to-
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
159
1940
talit de la fonction
titre
lgislative. Il possde aussi cette
fonction
vient
exclusif, c'est--dire qu'aucun autre organe ne
partager avec lui le
pouvoir de dcision en matire lgislative.
assist de conseils consultatifs qui lui appor

tent leur avis sur sa demande.
Cependant l'acte constitutionnel n 2 prvoit que cette
Il est seulement
pouvoir lgislatif au profit du chef de l'Etat

lorsque les assembles lgislatives prvues par la
loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 auront t cres. Les
nouvelles assembles reprendront en principe le pouvoir lgis
latif et le chef de l'Etat ne pourra plus l'exercer qu'en cas de
tension extrieure ou de crise intrieure grave. Mais il ne
semble pas, comme on le verra plus loin, que cette ventualit
ne doive pas se raliser parce que le projet de constitution qui
est en laboration contient un systme d'organisation du pou
voir lgislatif trs diffrent. On va prciser l'tat actuel du
pouvoir lgislatif du chef de l'Etat.
exclusivit du
devra cesser
Les lois du Chef de

existe actuellement au
l'Etat1. La confusion organique qui

profit du chef de l'Etat pour les deux
pouvoirs rglementaire et lgislatif, fait que ces deux pouvoirs

sont exercs au moyen de dcrets. Mais cette confusion orga
nique n'a pas entran une confusion matrielle. La distinc
tion matrielle entre les rglements et les lois subsiste. A cette
distinction matrielle se rattache une distinction formelle. La
distinction de nature entre les deux pouvoirs et les deux actes
entrane des diffrences quant leur rgime. Enfin les lois
actuelles du chef de l'Etat diffrent compltement des dcretslois d'avant 1940.
1 Les lois du
chef de l'Etat contiennent comme
les ancien
les dispositions initiales et incondi

tionnes de la lgislation et continuent ainsi s'opposer aux
rglements qui contiennent la lgislation subordonne la
lgislation initiale et inconditionne des lois. En faisant au
moyen de dcrets la fois des lois et des rglements, le chef de
l'Etat n'tablit pas un mme genre de rglementation : il fait
nes
lois du Parlement
1. Sur la question, voir Laferrire,

France, Avant-propos, p. 1-16.
Le nouveau droit
public de la
ROGER BONNARD
160
rglementations initiales et inconditionnes (dans

lois) et tantt des rglementations subordonnes (dans les
rglements). Le dcret est le terme gnral qui dsigne tous
les actes du chef de l'Etat : c'est une dsignation d'ordre orga
nique. Par dcret peuvent tre accomplis des actes qui diff
rent au point de vue matriel. C'est ainsi que dans le domaine
lgislatif, il peut tre fait par dcret des lois et des rgle
tantt des
les
ments,
lois et des rglements

distinction formelle entre
2d A cette distinction matrielle des

du chef de l'Etat
t rattache une
espces de dcrets.
procdure de la loi comporte d'abord l'obligation de
l'avis pralable du conseil des ministres, alors que pour les
rglements l'avis n'est obligatoire qu'exceptionnellement,
lorsque la loi le prescrit expressment. Cette rgle de l'avis
ces
deux
La
les lois figure dans l'acte consti

le chef de l'Etat exerce le pou
ministres . Pour garantir que
donn, le visa de la loi doit porter que le conseil
du conseil des ministres pour
tutionnel nd 2, 2 qui dit que

voir lgislatif en conseil des
l'avis
des ministres
t entendu.
L'autre formalit
impose
aux
lois du chef de l'Etat est
qu'elles doivent contenir un article final dans lequel, aprs

l'ordre de publication, il est affirm que le dcret a la qualit
de loi. Cet article est ainsi conu : Le prsent dcret sera
publi.au Journal Officiel et excut comme loi d'Etat.
De sorte que, si ces deux formalits ou l'une d'elle ont t
omises, le dcret cesse d'tre une loi pour ne plus tre qu'un
rglement.
3d Pour le rgime des lois du chef de l'Etat, leurs carac
tres formels entranent les consquences suivantes.
Le dcret qui est une loi ne peut jamais tre illgal et est
ainsi pour cette raison insusceptible de tout recours juridic
tionnel par voie d'action ou d'exception. En effet, ce dcret
ne peut pas tre illgal au point de vue matriel quant son
contenu puisque par dfinition il peut contenir une rgle
mentation initiale et inconditionne. D'autre part, il ne peut
pas tre illgal au point de vue formel, parce que si les deux
formalits ou l'une d'elles ont t omises, le dcret n'est plus
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS PE
loi, mais un rglement, tant donn qu'il

formelle de loi ces formalits. Mais alors le
une
161
1940
doit sa qualit
dcret, devenu
rglement faute des formalits exiges, pourra tre atta

qu pour illgalit comme dcret s'il a usurp le contenu rser
v aux lois, c'est--dire s'il contient une rglementation ini
tiale et inconditionne. Il est vrai que la loi du chef de l'Etat
n'est plus inattaquable comme la loi du Parlement parce
qu'elle n'est plus comme celle-ci l'expression par reprsen
tation de la volont gnrale de la nation. Elle est l'expression
de la volont d'un agent de l'Etat et pourrait ce titre tre
un
attaque comme le sont les rglements. Mais en fait, les lois

actuelles du chef de l'Etat sont inattaquables parce qu'en
attaquables, elles cessent d'avoir la qualit de loi

devenir des rglements1.
3 Les lois actuelles du chef de l'Etat sont compltement
diffrentes des dcrets-lois des annes qui ont prcd 1940.
C'est pourquoi elles n'ont pas, juste titre, t dnommes
devenant
pour
dcrets-lois.
Les dcrets-lois d'avant 1940
ment pour l'impuissance

tomb. Mais ils
visaient suppler le Parle
lgislative dans laquelle il tait
impliquaient seulement une
extension du
ipouvoir rglementaire et non une attribution de pouvoir lgis

latif. Juridiquement, il ne pouvait pas en tre autrement.
jCar l'habilitation faire des dcrets-lois tait donne par le
Parlement. Or le Parlement pouvait bien tendre le domaine
du pouvoir rglementaire du Gouvernement. Mais il ne pou
vait pas dlguer au Gouvernement par une loi ordinaire le
pouvoir lgislatif, c'est--dire le pouvoir de faire des lois. Seule
une loi constitutionnelle pouvait attribuer au Gouvernement
le pouvoir de faire des lois, puisqu'il s'agissait l d'une dro
gation au principe constitutionnel de la sparation des pou
voirs. Le pouvoir lgislatif actuel du chef de l'Etat a t l'ob
jet d'une telle attribution constitutionnelle. C'est ainsi que
ses actes sont juridiquement des lois.
Mais, si les dcrets-lois restaient ainsi des rglements,
1. Voir
note
sur
ce
point l'opinion
diffrente de Laferribb, op.
cit., p. 8,
2.
R. Bonnard
11
ROGER
162
BONNARD
rglements ayant force de loi, c'est--dire des

rglements ayant ceci de particulier qu'ils pouvaient modi
fier les lois, existantes. D'autre part, les dcrets-lois taient
susceptibles de devenir des lois proprement dites par l'effet
c'taient des
parlementaire qui tait prvue pour eux.

jusqu' cette ratification, ils gardaient la
nature de rglements. Il en rsultait que le recours juridic
tionnel de lgalit tait recevable contre eux. Le recours pour
excs de pouvoir ne devenait irrecevable qu'aprs la ratifica
tion, du fait que le dcret-loi devenait alors une loi.
Enfin les habilitations de dcrets-lois ont toujours t limi
tes quant l'objet ou au but et quant la dure. Tandis que
l'habilitation constitutionnelle actuelle du chef de l'Etat est
de la ratification
En tout cas,
sans
condition.
III.
Les conseils lgislatifs du chef de l'Etat.
Dans l'exercice du
vue
pouvoir lgislatif qui lui est dfr en

pouvoirs, le chef de l'Etat est
de la concentration des
cependant assist de conseils, afin de raliser le
chef
en
ses
conseils
principe du
Ce sont le conseil des ministres, le
budgtaire et le Conseil national. Quant au Conseil

d'Etat, la loi du 18 dcembre 1940, art. 19, prvoit bien qu'il
peut tre appel donner son avis sur les projets de loi du Gou
vernement. Mais ce rle consultatif du Conseil d'Etat parat
devoir rester dans le nouveau rgime aussi peu effectif qu'il
comit
l'tait antrieurement.
le comit budgtaire et le Conseil

reprsentatif ni national,
ni professionnel et qu'ainsi leur existence n'impliquait pas
que l'Etat autoritaire de 1940 et caractre mixte compor
tant un partage du pouvoir politique entre le chef et la nation.
Ici on va voir que l'intervention de ces conseils, comme d'ail
leurs celle du conseil des ministres n'implique pas une spa
ration des pouvoirs du fait que la fonction lgislative leur
serait attribue et qu'ils seraient indpendants du chef de
l'Etat. En ralit, il n'y a pas sparation des pouvoirs parce
que ces conseils n'ont pas, en matire lgislative, ui pouvoir
On
vu
plus haut
national n'avaient
que
aucun
caractre
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
dcision, mais seulement un
de
pouvoir consultatif et parce
| qu'en outre ils sont, dans leur fonction

ment subordonns au
chef de l'Etat.
A. Le conseil des
Iflil
"
'
163
1940
consultative, troite
ministres.
T
"r
ministres est actuellement le conseiller lgis

ordinaire du chef de l'Etat dans l'exercice du
Le conseil des
latif normal et
pouvoir lgislatif. En effet,
l'intervention consultative du
I conseil des ministres est obligatoire et gnrale pour les lois du

chef de l'Etat. Il y a obligation pour le chef de l'Etat de pr
senter toutes ses lois l'avis du conseil des ministres. Gela
rsulte de la disposition de l'acte constitutionnel rid 2 qui porte
le pouvoir lgislatif en conseil

des ministres est, comme
des diffrences formelles entre la loi
que le chef de l'Etat exerce

des ministres . Cet avis du conseil
on
vu plus haut, une

rglement du chef de l'Etat.
l'a
et le
B. Le comit
budgtaire.
budgtaire est le premier organe consultatif sp

qui a t cr pour servir de conseil lgislatif au chef de
l'Etat (Loi du 16 novembre 1940 modifie par la loi du 27 sepLe comit
cial
| tembre 1941).
On
plus haut que, compos de techniciens et de spcia

il n'avait pas le caractre reprsentatif.
conseil financier du chef de l'Etat en matire de d
a vu
listes des finances,

Il est le
penses.
On va voir ici
effectivement la fonction
existence n'entrane pas sparation des
qu'il n'exerce pas
lgislative et que son

pouvoirs.
Charg tout d'abord seulement d'examiner le projet de loi
portant fixation du budget gnral de l'Etat, son pouvoir
d'examen a t tendu par la loi du 27 septembre 1941 tous
les projets de loi portant ouverture de crdits. En outre, en
cours d'exercice, le comit surveille l'emploi des crdits et il
effectue ou fait effectuer ce sujet toutes les enqutes qu'il
R. Boimard
11
ROGER RONNARD
164
juge utiles. Ainsi il a s'occuper des

des recettes et notamment des impts.
dpenses l'exclusion
comptence est purement consultative. Il l'exerce de la

faon suivante. Les observations qu'il croit devoir formuler
aprs l'examen des lois de crdits sont consignes dans un
rapport. Ce rapport est communiqu au chef de l'Etat en
Sa
mme
mande
temps que le
projet de loi dont le
l'adoption. Ces documents ne
comit lui recom
sont pas publis, pas
le compte rendu des sances du comit.

dpendance du comit vis--vis du chef de l'Etat rsulte
de ce que ses membres sont nomms par dcret sur la propo
sition du secrtaire d'Etat aux finances dans les catgories qui
sont prvues par la loi (loi du 27 septembre 1941, art. 2).
plus
que
La
C. Le
Le Conseil
Conseil national.
national est le second organe consultatif ta

conseil lgislatif au chef de l'Etat (Lois du
bli pour servir de

22 janvier 1941 et
du 22 mars 1941 et dcret du 22 mars 1941).

dj que le Conseil national tait une assemble
nombreuse de composition assez disparate, comprenant des
hommes politiques, des techniciens, des professionnels, des
notables, tous choisis pour leurs aptitudes personnelles, mais
n'ayant aucun caractre reprsentatif ni national, ni profes
sionnel. On va voir ici, en examinant son rle consultatif, qu'il
On
a vu
la fonction lgislative et qu'il est

chef de l'Etat, qu'ainsi son
n'exerce pas effectivement

trs troitement subordonn au
existence
n'implique
pas
a) Le Conseil national peut tre appel par le chef de l'Etat

avis sur tout projet de loi ou de dcret ou toute
autre question. Mais en fait il a t cr pour donner avis au
chef de l'Etat sur les lois particulirement importantes, celles
relatives aux grandes rformes destines raliser la Rvolu
tion Nationale. Ainsi, la diffrence du conseil des ministres
qui est le conseil lgislatif ordinaire du chef de l'Etat,
Conseil national est son conseil lgislatif extraordinaire.
donner son
le
165
1940
b) Le Conseil national n'exerce qu'un pouvoir

l'autqrit du chef de l'Etat.
consultatif
et il l'exerce sous
pouvoir consultatif peut tre exerc de plusieurs faons.

peut tre exerc individuellement en ce sens que l'avis des
membres du Conseil national peut leur tre demand titre
individuel par le chef de l'Etat. Le Conseil national peut aussi
intervenir en assemble plnire, mais seulement exceptionnel
lement lorsque cette runion est dcide par le chef de l'Etat.
Il peut intervenir aussi en commissions composes d'un cer
tain nombre de ses membres (de 10 25 au maximum) et
charges chacune de l'examen d'une question dtermine.Ce
fonctionnement en commission est le mode normal et jus
qu'ici unique de fonctionnement du Conseil national. Voici
comment est organis ce fonctionnement en commissions.
1 Les commissions du Conseil national sont spciales et
temporaires, c'est--dire qu'elles sont constitues pour l'exa
men d'un projet ou d'une question dtermine et disparais
sent lorsque cet examen est termin. Des commissions perma
nentes risqueraient de prendre trop d'autorit raison de
leur permanence et iraient l'encontre de la subordination
du Conseil national l'gard du chef de l'Etat.
Comme consquence de ce fonctionnement en commissions
spciales et temporaires, la loi du 22 mars 1941, art. 3, a dci
d qu'il ne serait pas allou aux conseillers nationaux une
rmunration fixe analogue l'indemnit parlementaire, mais
lune indemnit journalire par jour de sance pendant le temps
; o les conseillers nationaux sont appels siger.
26 Les commissions sont entirement places sous l'auto
rit du chef de l'Etat de faon ce qu'elles ne puissent pas
gner les initiatives et les dcisions du chef de l'Etat.
Les membres des commissions sont dsigns par le chef de
l'Etat parmi les membres du Conseil national. Mais le chef
d'Etat peut aussi prendre des membres en dehors du Conseil
Ce
Il
national. Ainsi la liste des membres du conseil
national n'est
pas limitative pour la constitution des commissions par le chef

de l'Etat. Les sances des commissions ont lieu sur convoca
tion du chef de l'Etat.
ROGER
166
Les commissions n'ont
leur avis
ne
lie
en
RONNARD
qu'un simple pouvoir consultatif et

leurs avis
rien le chef de l'Etat. Pour que
risquent pas de faire pression sur la dcision du chef de

l'Etat, leurs sances ne sont pas publiques, le compte rendu
ne
n'en est pas publi et leurs avis restent secrets.

Les commissions n'ont aucun droit d'initiative.
Elles
ne
peuvent discuter et donner leur avis que sur les matires qui
leur sont soumises par le chef de l'Etat. Elles ne peuvent pas
prsenter des vux, ni recevoir des ptitions, car ce serait un
moyen dtourn d'exercer des initiatives consultatives.
Par contre, leur pouvoir consultatif est assez large : elles
peuvent examiner le principe et l'opportunit des mesures
en proposer non seulement
aussi la modification.
et
l'adoption
ou
le rejet, mais
procdure de la consultation de la commission est minu

rgle par les articles 9 12 du dcret du 22 mars
La
tieusement
1941.
D. Les futures
assembles lgislatives.
budgtaire et le Conseil national ne sont que des

provisoires destins tre remplacs par des assem
bles lgislatives dans la constitution dfinitive. La loi cons
titutionnelle du 10 juillet 1940 prvoit expressment la cra
Le comit
conseils
tion de
ces
assembles.
qui mentionne ces assembles, les

envisage comme devant tre des assembles lgislatives avec
pouvoir propre de dcision puisqu'elle prvoit que le pouvoir
lgislatif, momentanment dfr au chef de l'Etat, leur
reviendra, sauf dans des circonstances exceptionnelles o le
chef de l'Etat pourra de nouveau l'exercer.
L'acte constitutionnel n2,
le projet d.e constitution qui est actuel

reproduise ce plan d'organisation du
pouvoir lgislatif. Dans son message du 15 octobre 1941
adress la commission de la constitution du Conseil natio
nal, le Marchal Ptain a dclar expressment que les futu
res assembles n'auraient pas pouvoir de dcision en matire
semble pas que

lement en laboration
Il
ne
LES
ACTES CONSTITUTIONNELS
lgislative, mais seulement
DE
167
1940
pouvoir consultatif. Il a dit en
effet :
Ces assembles seront
dans l'Etat autoritaire les conseils

qui seul est responsable et commande.
Cette solution s'impose non seulement pour maintenir
l'Etat autoritaire dans sa forme pure, mais aussi parce que
le projet de constitution prvoit que les assembles seront
base de reprsentation des intrts. Ce ne seront plus des as
sembles politiques bases sur la division en partis politiques
clairs du chef
et constituait une
reprsentation politique de la
nouvelles assembles
seront reprsentatives
nation. Les
des intrts et
individus grou
ps par communauts d'intrts et de professions. Or de telles
assembles reprsentatives d'intrts ne sont pas aptes
des
professions, car elles
dcider, mais seulement
Section III.
A ct de la
seront lues par les
conseiller.
Les
dcentralisations.
division du pouvoir
politique d'aprs les fonc
les attributions,
Cette division
consiste en ce qu'une ou plusieurs attributions de l'Etat sont
dtaches d'une autorit suprieure pour tre dfres un
organe infrieur qui est charg de les remplir et qui pour cela
reoit une certaine indpendance tout en restant soumis au
contrle de l'autorit suprieure. C'est l ce qui constitue le
fait gnral de la dcentralisation. Ce sont donc des modes de
fragmentation du pouvoir politique par division organique de
pouvoir sur la base des attributions de l'Etat, lesquelles
sont dfres des organes infrieurs jouissant d'une certaine
autonomie, mais cependant contrls par l'autorit suprieure.
Ainsi les dcentralisations se situent dans le domaine de la
tions, il existe une division du pouvoir d'aprs

c'est--dire d'aprs les interventions de l'Etat.
ce
hirarchie des
1. Sur la
nos
184 et
agents publics1.
dcentralisation, voir Dabin,

s.
Doctrine de l'Etat, p.
303 et s.,
168
ROGER
BONNARD
I. Les diffrentes dcentralisations.

Il
existe
diffrentes
espces de dcentralisations qui
se
diffrencient par la base sur laquelle elles reposent et la

cause d'o procde l'autonomie des organes dcentraliss.
a) La base de la dcentralisation peut tre territoriale
ou
institutionnelle.
1 Avec la base
territoriale, on a la dcentralisation admi

qui consiste : 1 riger dans les
circonscriptions administratives locales des organes locaux
en autorits administratives locales, c'est--dire en organes
dots d'une certaine autonomie, limite cependant par un
contrle du pouvoir central; 2 dfrer ces autorits
administratives locales certaines attributions et les charger
de la direction des services publics relatifs ces attributions.
Ainsi, dans la dcentralisation territoriale, des autorits
administratives locales, bnficiant d'une certaine autonomie
vis--vis du pouvoir central, tout en tant soumises son
contrle, assurent la direction de services publics locaux pour
remplir les attributions dtaches du pouvoir central et dont
elles ont t charges la place du pouvoir central ou de ses
reprsentants locaux. Lorsque des pouvoirs sont dfrs des
reprsentants locaux du pouvoir central qui sont troitement
subordonns ce pouvoir, il n'y a plus dcentralisation, mais
nistrative territoriale
dconcentration.
2 La base institutionnelle donne deux dcentralisations
dcentralisation par
ou
la
service et la dcentralisation syndicale
corporative.
La dcentralisation par
service consiste en ce qu'un service

public charg de remplir une certaine attribution reoit une
autonomie l'gard de l'autorit administrative, centrale ou
locale, qui le dirige, sous rserve d'un certain contrle de cette
autorit et devient ainsi un tablissement public.
La dcentralisation syndicale ou corporative consiste en
ce
que l'Etat, lorsqu'il s'oriente vers l'interventionnisme, se
trouvant peu apte remplir certaines attributions, notam
ment les attributions d'ordre conomique, fait appel des
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
169
syndicats ou des corporations pour remplir ces attributions

ou l'aider les remplir; ces syndicats et corporations restant
des organismes privs ou devenant des organismes publics.
La pratique de l'conomie dirige exige gnralement cette
dcentralisation syndicale ou corporative.
b) La dcentralisation administrative territoriale comprend
qui sont la dcentralisation dmocratique et la
dcentralisation autoritaire. Ces deux modes de dcentralisa
tion se diffrencient par le mode de recrutement des autorits
administratives locales et la manire d'aprs laquelle l'auto
nomie des autorits est assure.
1 La dcentralisation dmocratique consiste en ce que
deux modes
les autorits
teurs de la
administratives locales sont lues par
circonscription locale. Ils
les lec
subissent ainsi l'action
l'opinion publique locale. Cette subordination l'opinion

d'autant l'autorit du pouvoir central et
leur donne une certaine autonomie vis--vis de ce pouvoir.
C'est cause de cette action de l'opinion locale que cette
dcentralisation est dite dmocratique. Les autorits locales
sont, en fait, des reprsentants de la circonscription et ainsi
de
locale les soustrait
les
circonscription s'administrent euxl'intermdiaire de leurs reprsentants. Ce qui est
administrs de la
mmes par
proprement une
application de l'ide dmocratique.
dcentralisation est autoritaire lorsque les autorits

administratives locales sont nommes par le pouvoir central
La
reprsentants locaux.
Malgr cette nomination, la dcentralisation subsiste
lorsque les agents ainsi nomms sont bien des autorits
nistratives locales et non des reprsentants locaux du pouvoir
central parce qu'ils ne sont pas des fonctionnaires de carrire,
mais des particuliers appels occasionnellement et tem
porairement l'exercice d'une fonction publique et placs en
dehors de la hirarchie et parce que leurs actes ne sont soumis
qu' un simple pouvoir de contrle et non un
hirarchique. Sauf l'lection, tous les lments de l'autonomie
ou ses
admi
pouvoir
subsistent.
On
dcentralisation,
longtemps considr
mais centralisation,
qu'il n'y avait plus

lorsque les agents
ROGER BONNARD
170
locaux taient nomms, parce que

identifie avec le self-government.
la dcentralisation tait
En ralit, la dcentrali
sation subsiste malgr la nomination si l'autonomie est assure
aux agents locaux nomms comme elle l'est aux agents lus.
La dcentralisation autoritaire s'est impose pour des
raisons thoriques et pratiques.
Thoriquement, alors que la dcentralisation dmocratique
tait postule par le rgime dmocratique, afin d'appliquer
l'administration locale le principe dmocratique du gouver
nement des individus par eux-mmes, au contraire, l'Etat
autoritaire devait entraner la dcentralisation autoritaire et
exclure la dcentralisation
dmocratique, parce que les pro

proprement dmocratiques de l'lection et de l'action
l'opinion sont en contradiction avec l'esprit du rgime
cds
de
autoritaire.
D'autre
part, la dcentralisation dmocratique aprs avoir

grande faveur, est tombe en dfaveur. L'appui de
l'opinion locale a permis parfois aux autorits locales d'exa
grer leur autonomie et de rsister par trop au pouvoir
central. La pratique de l'lection a cr une catgorie de
politiciens locaux encore plus dangereux que les politiciens
parlementaires parce qu'encore plus dpourvus du sens de
l'intrt gnral. Par dmagogie, les finances publiques ont
t mises au pillage et l'administration livre l'illgalit et
t
au
en
dsordre.
Tous
ces
procds de dcentralisation qui viennent d'tre
dcrits existent
en
France
la dcentralisation territoriale et
institutionnelle et la dcentralisation
dmocratique et auto
Depuis 1940, il n'a pas t touch la dcentralisation
par service, car le procd d'organisation du service public
en tablissement
public est de caractre purement technique,
insusceptible de subir l'action de facteurs politiques. Il en est
autrement pour les autres dcentralisations : les facteurs
politiques peuvent profondment affecter leur organisation.
L'extension de l'conomie dirige, depuis 1940, a beaucoup
pouss au dveloppement de la dcentralisation syndicale et
corporative. Cette matire est trop vaste pour qu'elle puisse
tre traite dans le prsent essai. On va se borner indiquer
ritaire.
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
171
1940
quelle mesure la dcentralisation dmocra

tique s'est transforme en dcentralisation autoritaire du
fait de l'avnement de l'Etat autoritaire^
comment et dans
II. La dcentralisation
autoritaire depuis 1940.
s'est dveloppe en France au cours

faon continue sous forme de dcentrali
La dcentralisation
du xix sicle d'une
dmocratique, parce que, lorsque le pays tait en

dmocratie, la dcentralisation dmocratique tait en har
monie avec son rgime politique et parce que dans les priodes
autoritaires et notamment sous le Second Empire, la dcen
sation
dmocratique servait donner satisfaction sur le

plan local au sentiment dmocratique auquel on ne voulait
pas donner satisfaction sur le plan national.
Depuis 1940, la dcentralisation autoritaire a fait son appa
rition avec l'Etat autoritaire. On a voulu mettre l'organisa
tion de l'administration locale en harmonie avec le nouveau
rgime autoritaire et mettre un terme aux abus dmagogi
ques de la dcentralisation dmocratique. Un des objectifs
principaux de la Rvolution Nationale a t la rforme de
l'administration locale dans le sens d'une dcentralisation
autoritaire. La rforme n'a t que commence. Il n'a t pris
pour le moment que des mesures provisoires. Dans le dpar
tralisation
dcentralisation a t suspendue et remplace

provisoirement par la dconcentration. Quant aux communes,
tandis que dans les petites communes la dcentralisation
dmocratique tait maintenue, dans les grandes communes,
cette dcentralisation a t remplace par une dcentralisa
tement, la
tion autoritaire.
A. L ' administration
C'est la loi du 12
tion
dpartementale.
octobre 1940 qui a rform
dpartementale, tablissant un rgime
suspendu la dcentralisation et
l'administra
provisoire qui a
dvelopp la dconcentration.
172
ROGER BONNARD
a) La suspension de la dcentralisation. La suspension

dpartementale rsulte de ce que la
loi a dcid que : 1 l'activit des organes dcentraliss du
dpartement est suspendue du fait que les sessions des con
seils gnraux, des commissions dpartementales et des
conseils d'arrondissement sont suspendues; 2 les pouvoirs
de dcision de ces assembles sont exercs par le prfet ou le
sous-prfet.
D'autre part, le prfet est bien assist par une commission
administrative qui remplace le conseil gnral et la com
mission dpartementale. Mais cette commission n'a qu'un
pouvoir consultatif. Elle donne des avis au prfet et lui est
de la dcentralisation
entirement subordonne.
Les membres de la commission
(au nombre de 7 9) sont

ministre de l'Intrieur. Trois ont d tre pris
gnral respectivement parmi les membres des
des finances, des travaux publics et de l'assis
nomms par le
dans le Conseil
commissions
tance.
La commission administrative est
convoque et prside
le prfet. Elle ne peut pas formuler des vux. Elle ne
peut que donner des avis sur la demande du prfet. Cepen
dant elle doit tre obligatoirement consulte sur le budget et
les comptes du dpartement, sur les emprunts et les imposi
tions dpartementales, sur toutes les matires pour lesquelles
il y avait dlibration dfinitive du conseil gnral.
par
b) Le dveloppement de la dconcentration. - La suspen

dpartementale a t compense
par un dveloppement- de la dconcentration. Ce dvelop
pement rsulte d'une extension qui a t donne aux pouvoirs
des prfets, d'abord par la loi du 12 octobre 1940 qui leur a
dfr les pouvoirs de dcision du conseil gnral et de la
commission dpartementale et ensuite par la loi du 23 dcem
sion de la dcentralisation
bre 1940.
Dj le dcret-loi du 5 novembre 1926, dans son article pre

qui avait modifi l'article 3 de la loi du 10 aot 1940,
avait vis largir les pouvoirs gnraux du prfet comme
chef administratif du dpartement. La loi du 23 dcembre
mier
LES ACTES
CONSTITUTIONNELS DE
1940
173
largissement et contient cet effet les

dispositions suivantes.
Le prfet devient le reprsentant du chef de l'Etat. Il est
son agent et est responsable devant lui. Ainsi le prfet n'est
plus rattach directement aux diffrents ministres et spcia
1940
lement
accentu cet
au
ministre de l'Intrieur.
prfet est le reprsentant de toutes les administrations

dpartement, l'exception de l'ordre judiciaire.
Pour cela les chefs de service locaux doivent le renseigner et
les fonctionnaires locaux sont placs sous ses ordres.
Enfin, la loi dcide que les tableaux annexs aux dcrets
du 2 mars 1852 et du 13 mars 1861, qui numrent les pou
voirs des prfets, devront tre reviss dans le sens de l'exten
sion de ces pouvoirs. Ce sera un dveloppement de la dcon
Le
civiles du
centration.
B. L'administration
communale.
remplacement de la dcentralisation dmocratique par

autoritaire a t effectue par la loi du
16 novembre 1940 pour les communes de plus de 2.000 habi
tants. Les communes de 2.000 habitants et au-dessous con
servent le rgime antrieur de dcentralisation dmocratique.
Le rgime de dcentralisation autoritaire a t ralis dans
les communes de plus de 2.000 habitants par le remplace
ment des maires, adjoints et conseils municipaux lus par des
maires, adjoints et conseils municipaux nomms dans les
Le
la dcentralisation
conditions suivantes.
Les maires et les
adjoints sont nomms par le ministre de

plus de 10.000 habitants et
l'Intrieur dans les communes de

par le prfet dans les communes
Pour les conseils municipaux,
de 2.000 10.000 habitants.
il a t organis un procd
de nomination sur prsentation. Les conseils municipaux
sont nomms sur une liste de prsentation comportant un
nombre de candidats double du nombre des siges pourvoir.
La liste est tablie dans les communes de plus de 50.000 habi
tants par le prfet, aprs avis du maire nomm; dans les
174
ROGER
BONNARD
de 2.000 50.000
habitants, par le maire nomm.

prsentation est faite par le
ministre de l'Intrieur dans les communes de plus de 50.000
habitants et, par le prfet, dans les communes de 2.000
communes
La nomination
sur
cette liste de
50.000 habitants.
Section IV.
La
juridiction politique.
I. Bien que le principe de la sparation des pouvoirs

exclut les tribunaux d'exception, il a toujours exist dans les
constitutions franaises depuis 1789 une juridiction politique-
On entend par l une juridiction pnale charge de juger et

de punir les crimes d'ordre politique, c'est--dire les infrac
tions
ayant le caractre politique
par
leur objet
ou par
leur
auteur.
Deux
tion
systmes sont possibles

spciale.
pour
organiser cette juridic
1 La
juridiction politique qui est ordinairement l'une des

Chambres, la Chambre Haute. Celle-ci ajoute sa
fonction lgislative cette fonction juridictionnelle exception
nelle. Ainsi la constitution de 1875 prvoyait que le Snat
pouvait tre constitu en Haute Cour de jpstice pour exercer
la juridiction politique.
Malgr que ce systme de juridiction politique soit con
traire la sparation des pouvoirs qui rserve au pouvoir
judiciaire la juridiction et spcialement la juridiction pnale,
il avait t admis en considration de ce que des hommes
politiques paraissaient plus aptes juger des crimes politiques
que des juges professionnels.
deux
2 La
tribunal
trats
juridiction politique peut tre aussi assure par un

spcial dont les membres sont pris parmi les magis
judiciaires^
Ce
systme est prfr au prcdent parce qu'on estime que

politiques seront jugs plus impartialement par
des magistrats judiciaires que par des hommes politiques et
des crimes
CONSTITUTIONNELS DE
LES ACTES
d'autre part,
que,
ces
1940
175
magistrats ont plus d'habitude de
juger.
ce dernier systme qui a t adopt pour la juridic
politique tablie par la constitution de 1940.
C'est
tion
II. Sous le
de 1940
nom
tabli
de Cour suprme
un
de justice, la constitution
tribunal pnal spcial pour juger les
politiques compos de membres pris principalement

parmi les magistrats judiciaires. C'est l'acte constitutionnel
n 5 du 30 juillet 1940 qui a institu la Cour suprme de
justice. Son organisation a t rgle par les lois des 30 juillet
1940, 14 aot 1940, 28 dcembre 1941, 11 avril 1942 et le
dcret du 24 septemdre 1940.
crimes
) Comptence. La comptence de la Cour sprme est

politique par l'auteur de l'infraction et par son objet. La
Cour est charge de juger (L. 30 juill. 1941, art. 1er) :
10 Les ministres, les anciens ministres ou leurs subordonns
immdiats, civils et militaires, accuss d'avoir commis des
crimes ou dlits dans l'exercice ou l'occasion de leurs fonc
tions, ou d'avoir trahi les devoirs de leur charge ;
2 Toute personne accuse d'attentat contre la sret de
l'Etat et de crimes et dlits connexes;
3 Tout coauteur
ou
complice des
personnes
vises
aux
paragraphes prcdents.
b) Composition. La Cour est compose d'un prsident,
vice-prsident, de cinq conseillers titulaires et de trois
conseillers supplants (art. 3 modif. par L. 28 dc. 1941).
Le prsident est pris parmi les conseillers la Cour de cas
sation. Les autres membres sont nomms vie par dcret
d'un
parmi les magistrats judiciaires, les officiers gnraux, les

membres du conseil de la Lgion d'honneur, les membres des
corps constitus.
Un procureur gnral et deux avocats gnraux sont nom
ms par dcret. Le greffier est nomm par arrt du ministre
de la justice.
c) Procdure.
La Cour suprieure est saisie par dcret
176
ROGER BONNARD
conseil des ministres qui ordonne la convocation, fixe la

date et le lieu de sa runion et en dtermine l'objet (art.
4).
La procdure devant la Cour est
prvue par les articles 5
et suiv. de la loi du 30 juillet 1940. Elle est
analogue la
en
procdure devant la Cour d'assises.
CONCLUSION
propos, dans cette tude, de dcrire aussi

objectivement que possible, en juriste sociologue, les causes
qui ont amen en France, la suite des vnements de 1940,
l'avnement du rgime autoritaire et les lments essentiels de
structure de ce rgime. Mon intention n'a pas t de faire
l'apologie du rgime. Car si je crois la supriorit du rgime
autoritaire sur le rgime dmocratique, je crois aussi que le
rgime autoritaire peut tre pire que le rgime dmocratique,
s'il ne comporte pas certains amnagements, pour viter
notamment qu'il dgnre en bureaucratisme. Or, je crains
que ce ne soit l'erreur mortelle dans laquelle s'enfonce de plus
en plus le rgime autoritaire de 1940 de glisser tous les jours
davantage sous la domination de la bureaucratie.
Pour ragir contre cette bureaucratie triomphante, deux
Je
me
suis
paraissent s'imposer si on veut viter la

dsagrgation du rgime. Ils ont tous deux pour objet de
raliser compltement le principe du chef en ses conseils .
redressements
me
Il conviendrait d'abord de remettre
en
activit les conseils
qui sigent dans les diffrents ministres, sauf

peut-tre en modifier la composition. Us furent suspendus
par la loi du 12 juillet 1940 raison de l'tat de crise du
moment. Maintenant cette suspension ne se justifie plus. Elle
est mme nuisible. Ces conseils, composs en majeure partie
des lments actifs des services, sont susceptibles d'apporter
une utile information aux lments bureaucratiques des admi
consultatifs
nistrations centrales.
178
ROGER BONNARD
Il faudrait aussi faire
apporter aux organes de l'Etat par

organismes dment composs de notabilits et de comp
tences les points de vue de l'extrieur, l'expression des ten
dances et des dsirs des gouverns, des administrs et des
justiciables que les chefs responsables auraient ensuite arbi
trer du point de vue de l'intrt gnral. C'est le Conseil
national et le comit budgtaire qui seraient reprendre-et
reconstituer, surtout le Conseil national qui est un organe
des
sans aucun
Pour
caractre.
ajourner
rformes, on pourrait objecter que nous

provisoire qu'il est inutile de perfectionner.
A cela on peut rpondre que ce provisoire peut encore durer
quelque temps et que, par ailleurs, il y a urgence faire les
redressements qu'on vient d'indiquer peine de voir le rgime
tomber en paralysie et dcomposition.
sommes
dans
un
ces
TABLE DES
MATIRES
Introduction
Chapitre
premier.
La Rvolution nationale et le pouvoir
constituant
Section I.
La thorie du
pouvoir constituant
I. Le pouvoir constituant originaire

A. La juridicit de l'uvre constitutionnelle du pouvoir cons
tituant originaire
B. Le titulaire du pouvoir constituant originaire
II. Le pouvoir constituant institu
A. Le pouvoir lgislatif ordinaire
B. Le pouvoir lgislatif constituant
*. Les actes constitutionnels de 1940
I. La Rvolution nationale de 1940
Section II.
II. Les caractres de la Rvolution nationale

III. L'laboration des actes constitutionnels
A. Pouvoir constituant originaire
IV. La revision des actes constitutionnels
Section I.
lgitimit du pouvoir politique
I. L'origine volontaire du pouvoir

II. L'exercice du pouvoir politique
politique
III. La ncessit du pouvoir politique

Section II.
Section III.
Chapitre III.
La force
du pouvoir politique
La limitation juridique du
pouvoir politique
Le titulaire du pouvoir politique.
Le rgne de la dmocratie
I. La justification par l'origine
II. La justification par la valeur pratique
Section I.
8
14
17
18
20
23
24
33
35
35
44
49
Le pouvoir politique
La
39
B. Pouvoir constituant institu
Chapitre II.
La crise de la dmocratie
I. L'antinmie dmocratique
II. La participation la volont gouvernante
III. L'inaptitude dmocratique
IV. Les aggravations de l'inaptitude dmocratique
Section II.
A. La politique interventionniste des Etats

B. La dformation des partis politiques.
a) Le parti politique et son rle normal
51
52
55
56
57
59
67
70
72
73
75
76
80
81
83
83
86
86
180
TABLE
MATIRES
DES
b) Le parti politique dform

rgime reprsentatif
a.) Les formes du gouvernement reprsentatif
b) L'examen critique du rgime reprsentatif
c) La rforme du rgime reprsentatif
87
C. Les dformations du
Section III.
91
91
94
103
L'Etat autoritaire
109
I. La thorie de l'Etat autoritaire

A. La transcendance du pouvoir
B. La source du pouvoir
110
110
112
C. La succession du chef
113
D. L'exercice du
116
pouvoir
II. L'Etat franais de 1940
A. Le pouvoir transcendant
B. Le pouvoir originaire
119
119
120
C. La succession du Chef de l'Etat

D. L'aide des gouverns
Chapitre IV.
Section I.
Les
modes
d'exercice d
122
123
pouvoir
127
politique.
La sparation des pouvoirs

I. La structure de la sparation des pouvoirs
A. La spcialisation des pouvoirs
B. L'indpendance des pouvoirs
II. Les buts politiques de la sparation des pouvoirs
III. Les dformations de la sparation des pouvoirs
129
131
131
134
136
137
A. Nature des dformations
138
139
B. Causes des dformations

C. Effets politiques des dformations
D. Possibilits de redressement
IV. Le rgime parlementaire
en
141
143
France depuis 1875
145
La concentration des fondions dans la constitution de 1940

I. L'organisation du Gouvernement
Section II.
148
148
..
149
A. Le Chef du Gouvernement
B. La hirarchie
gouvernementale
11. Le pouvoir gouvernemental..
151
155
-W......
155
A. La fonction administrative
B. La fonction diplomatique
C. La fonction lgislative
157
158
162
III. Les conseils lgislatifs du Chef de l'Etat

A. Le Conseil des ministres
B. Le Comit
163
163
budgtaire
164
C. Le Conseil national
D. Les futures Assembles
Section III.
166
lgislatives
167
Les dcentralisations
I. Les diffrentes dcentralisations

II. La dcentralisation autoritaire depuis 1940
A. L'administration dpartementale
B. L'administration communale
Section IV.
La Juridiction
173
174
politique
\j&n<$?wn
177
/-iv
V"
\ " gsf
1 / v..,
~'v
168
171
171
;!
Bire, 18,
rue
du Peugue, Bordeaux
1942.

Roger BONNARD - Les Actes Constitutionnels de 1940

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Roger BONNARD - Les Actes Constitutionnels de 1940

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LES

Ancienne Librairie Cheralier-Mareieq et

C'*et ancienne Librairie F. Piahon runie

constitutionnels de 1940 ont tabli en France un

organisation constitutionnelle provisoire destine tre

rgime n'est pas prs de disparatre ; il semble

rgime exceptionnel, anormal et

rapport avec le rgime dfinitif, mais au contraire un rgi

ble avoir t orient dans

Ainsi, la Rvolution Nationale n'a pas procd comme la

affectent de croire que

qu'un accident d aux circonstances,

Dans l'atroce douleur et l'affreuse

humiliation de la dchance nationale, un

peuple ragit irr

rgime qui l'a ainsi conduit au malheur.

LES ACTES CONSTITUTIONNELS DE

Quoiqu'il arrive et quelle

soit l'issue des vne

ments, nous vivrons encore de longues annes

d'une vie dan

Or, un peuple qui vit ainsi dans le danger et pour

rale de laisser-faire. La dmocratie est le luxe des pays pros

pres, indpendants et dont la scurit n'est pas menace.

rgime autoritaire tabli la suite de la Rvolution

lgitimit d'un pouvoir est conditionne par son origine

que peut lui faire courir la

possible d'y arriver. Le moyen est de placer auprs du

question liminaire qui se pose avant l'examen des dis

La constitution de l'Etat, au sens large du mot, est l'en

l'organisation et le fonctionnement des institutions et des

gnralement le mot constitution est pris dans un sens

pouvoirs constituant et lgislatif

t ralise par une sparation qui est tantt organique (les

(les deux pouvoirs sont exercs par le mme organe,

moment de la cration d'un nouvel Etat

aprs une rvolution qui a renvers

pouvoir constituant est dit alors originaire .

par opposition aux constitutions dites souples .

organis. Deux points de vue sont en

premier est celui du degr de rigidit de la consti

tution. Faut-il attnuer

des matires constitutionnelles.

pouvoir constituant est originaire lorsque son titulaire le

premire question rsoudre sur le pouvoir constituant

rglementation d'ordre juridique. Il s'agit de

juridicit de l'uvre constitutionnelle

de cration d'un nouvel

politique que le pouvoir constituant

juridique des rvolutions politiques1. On

s'oppose l'volution politique qui consiste

1. Cf. Martin, La porte juridique des rvolutions en droit public interne

changements lents et insensibles,

tapes successives. Au contraire, la soudainet, la rapidit, la

rvolution politique se distingue

prcde d'une rvolution poli

tique. Ainsi la thorie marxiste de la rvolution prvoit

souvent violentes et illgales,

dire ralises par la violence et l'illgalit. Mais

vertu des constitutions

existantes2. Dans ces

lgales, c'est le pouvoir constituant institu

faites conformment la constitution existante. Ce sont

lement les rvolutions