Textos para Discusso

Ncleo de Estudos e Pesquisas

da Consultoria Legislativa

210

Revisitando o debate entre

os sistemas de governo
Caetano Ernesto Pereira de Arajo

Textos para Discusso

Ncleo de Estudos e Pesquisas
da Consultoria Legislativa

210

Revisitando o debate entre os sistemas de governo

Caetano Ernesto Pereira de Arajo1

Mestre e Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB); Professor do Ins tuto Legisla vo Brasileiro (ILB) e
Professor Subs tuto e Pesquisador Associado do Departamento de Sociologia (UnB). Consultor Legisla vo do Senado
Federal.

Braslia, setembro de 2016

SENADO FEDERAL

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Como citar este texto:

ARAJO, C. E. P. de. Revisitando o debate entre
os sistemas de governo. Braslia: Ncleo de
Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, Setembro/
2016
(Texto
para
Discusso
n 210).
Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos.
Acesso em 14 de setembro de 2016.

REVISITANDO O DEBATE ENTRE OS SISTEMAS DE GOVERNO

RESUMO
objeto do presente texto analisar as diferenas entre os sistemas parlamentaristas e
presidencialistas. A partir de algumas definies iniciais, descrita a operao do
sistema parlamentarista em quatro pases, dois deles, Reino Unido e Alemanha,
considerados exemplos de sistemas parlamentaristas puros, e dois outros, Portugal e
Frana, casos de sistemas mistos. So confrontados, em seguida, os principais
argumentos do debate a respeito das vantagens comparativas dos dois sistemas.
Finalmente, a discusso que precedeu o plebiscito sobre o sistema de governo no
Brasil revisitada. Dois so os argumentos principais do trabalho: primeiro, a
localizao dos chamados sistemas mistos no interior da grande famlia do
parlamentarismo; segundo, a postulao da afinidade maior dos sistemas
parlamentaristas com as sociedades modernas, crescentemente complexas, em razo
da flexibilidade que lhe caracterstica.

PALAVRAS-CHAVE: parlamentarismo; presidencialismo; sistema misto; plebiscito.

.

SUMRIO

1 DEFINIES PRELIMINARES............................................................................... 1
2 CASOS DE PARLAMENTARISMO ......................................................................... 3
2.1. REINO UNIDO ........................................................................................... 3
2.2. PORTUGAL ............................................................................................... 5
2.3. FRANA ................................................................................................... 7
2.4. ALEMANHA ............................................................................................ 10
3 VANTAGENS COMPARATIVAS DOS SISTEMAS .................................................. 12
4 O DEBATE SOBRE PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO NO BRASIL ...... 14
5 CONCLUSES ................................................................................................... 16

REVISITANDO O DEBATE ENTRE OS SISTEMAS DE GOVERNO

Caetano Ernesto Pereira de Arajo1

O presente texto tem por finalidade discutir as diferenas entre os sistemas de

governo presidencialista e parlamentarista, contemplando tambm os casos de sistemas
considerados mistos. Para tanto, apresenta breves definies iniciais desses sistemas;
analisa quatro casos clssicos de operao de sistemas parlamentaristas puros e mistos;
recupera as linhas gerais do debate sobre as vantagens comparativas de ambos os
sistemas; e, finalmente, relaciona os argumentos empregados no debate brasileiro que
antecedeu o plebiscito sobre sistema de governo realizado em 1993.

1 DEFINIES PRELIMINARES
De maneira geral, considera-se parlamentarista todo sistema em que a
legitimidade democrtica e a autoridade do governo derivam da confiana ou da
tolerncia do parlamento. Na ausncia destas, manifesta na recusa na forma de voto de
confiana ou na aprovao de uma moo de desconfiana, o governo cai, cabendo ao
parlamento a constituio de uma nova coalizo majoritria e de um novo gabinete.
Na impossibilidade de construir essa nova coalizo, o parlamento dissolvido e novas
eleies so convocadas.
H variaes importantes na regra que informa a queda do governo. Numa
interpretao abrangente, qualquer derrota no Legislativo seria suficiente para forar a
queda do governo. No entanto, na maioria dos casos, o governo s se expe derrubada
em votaes com essa finalidade especfica, como moes de confiana ou de censura.
Outros pases exigem, alm da constatao de desconfiana no governo do momento, a
prova do apoio a um governo futuro j formado. Nesse ltimo caso evita-se a vacncia:
entre uma eleio e outra, um governo s cai se a Cmara for capaz de substitu-lo.

Mestre e Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB); Professor do Instituto

Legislativo Brasileiro (ILB) e Professor Substituto e Pesquisador Associado do Departamento de
Sociologia (UnB). Consultor Legislativo do Senado Federal.

O sistema parlamentarista implica, portanto, a dependncia do Poder Executivo

com relao ao Poder Legislativo, de um lado, e, de outro, a separao entre os papis
de chefe de Estado e chefe de governo. O chefe de Estado, presidente ou monarca, tem,
normalmente, poderes reduzidos. Nos casos republicanos, o presidente pode ser eleito
diretamente (Islndia, Irlanda) ou por um corpo legislativo (o Senado, no caso italiano).
Por sua vez, o sistema presidencialista baseia-se no princpio oposto.
O Executivo, da mesma forma que o Legislativo, eleito pelo povo, diretamente ou por
um colgio sujeito vontade das urnas como no caso americano, por um mandato fixo.
Este Executivo acumula as funes de chefe de Estado e de governo, controla a
administrao e nomeia seu ministrio, independentemente, ao menos em tese, do apoio
parlamentar. Como chefe de governo, no pode ser destitudo antes do trmino de seu
perodo, a no ser nos casos previstos de impeachment.
A regra nesse caso , portanto, a reunio dos papis de chefe de Estado e de
governo e a separao entre os poderes Executivo e Legislativo.
Desde o ps-guerra, algumas outras combinaes de sistemas foram
arquitetadas. A introduo, no sistema parlamentar, da eleio direta do presidente,
combinada com a atribuio de poderes maiores a seu cargo, configura uma situao
intermediria que alguns denominam de premier-presidencialismo, semipresidencialismo,
ou sistema misto, denominaes criticadas por alguns, por omitirem a caracterstica
parlamentarista, neles muitas vezes predominante.
Nesses regimes, o presidente eleito pelo voto popular, os mandatos do
presidente e da assembleia so fixos, o presidente nomeia um primeiro-ministro que
chefe de governo, mas este, o premier, e seu gabinete dependem da confiana do
parlamento. Deixam o cargo quando da produo, nas eleies, de nova maioria
parlamentar. Por outro lado, o presidente dispe de poderes importantes, inclusive o de
dissolver a assembleia. O caso mais conhecido o da Frana.
No entanto, como alguns autores observam, o sistema na verdade no seria
intermedirio, mas sim uma alternncia entre presidencialismo e parlamentarismo.
Quando o presidente dispe de maioria no parlamento e tem liderana sobre seu partido,
nomeia um primeiro-ministro, mas age, de fato, como chefe de governo. Ao perder a
maioria e ver-se obrigado a convocar a oposio para formar o gabinete, situao a que
os franceses chamam coabitao, o presidente restringe-se condio de chefe de
Estado e o regime pende para o parlamentarismo.
2

2 CASOS DE PARLAMENTARISMO
A anlise breve do sistema poltico de quatro pases parlamentaristas permite
ilustrar diferentes formas de operao dessa regra.

2.1. REINO UNIDO

Temos em primeiro lugar o caso britnico, paradigmtico, inclusive, por estar na
origem do sistema. No Reino Unido, o chefe de Estado o monarca e o chefe de
Governo emerge da maioria existente na Cmara dos Comuns. O sistema eleitoral
majoritrio de turno nico, aplicado em distritos uninominais. Ou seja, o pas dividido
em distritos e cada distrito elege um dos 651 membros da Cmara. Cada distrito
congrega, em mdia, 70 mil eleitores. Esse tipo de sistema eleitoral produz maiorias
claras e tende a reduzir o nmero de partidos a dois.
A cada eleio surgem, portanto, maioria e minoria bem definidas na Cmara.
O lder da maioria chamado para formar o governo que, em condies normais,
perdura at a eleio seguinte. O governo s cair antes da eleio no caso de, por
alguma razo, perder a maioria. A perda da maioria pode ocorrer com o surgimento de
dissidncias partidrias em torno de decises polmicas ou com a realizao de novas
eleies para preenchimento de cadeiras vagas.
O sistema britnico fruto de uma longa evoluo poltica, marcada pelo
progressivo cerceamento dos poderes da Coroa. Marcos importantes desse percurso
foram a vigncia do Bill of Rights, em 1689, a criao do gabinete e da figura do
primeiro ministro, na primeira metade do sculo XVIII, e a demisso do gabinete na
falta de confiana do Parlamento, prtica inaugurada em 1781. Outra caracterstica do
sistema sua fundamentao, em grande parte, em convenes e tradies, sem amparo
em legislao escrita.
So regras constitutivas ainda desse sistema: a durao mxima dos mandatos da
Cmara dos Comuns de 5 anos, com possibilidade de dissoluo por iniciativa do
Primeiro Ministro; a escolha dos Ministros entre os membros do Parlamento e sua
presena nas reunies das Cmaras; a dependncia dos Ministros em relao ao
Primeiro Ministro e a responsabilidade solidria do Gabinete; a existncia de
instrumentos de interveno do Governo sobre o Parlamento (como iniciativa
legislativa, fixao da ordem do dia e a dissoluo da Cmara dos Comuns), bem como

do Parlamento sobre o Governo (como requerimentos de informao, lei oramentria,

moo de censura); e oposio institucionalizada, inclusive com financiamento pblico
para o funcionamento do Shadow Cabinet, o gabinete sombra formado pela minoria;
disciplina partidria e alternncia dos dois partidos no poder.
O sistema funciona, teoricamente, com trs centros de poder: a Coroa, o
Gabinete e o Parlamento. No entanto, embora a Coroa retenha ainda algumas
prerrogativas, atua normalmente em acordo com o Gabinete na sua execuo, inclusive
no que se refere concesso de ttulos e honrarias. Entre elas a designao dos membros
da Cmara Alta do Parlamento, a House of Lords, cujos poderes tem declinado
historicamente, como ocorreu com os da Coroa. Dessa forma o centro do sistema est na
relao entre Governo e Parlamento.
Integram o governo trs colegiados distintos. Em primeiro lugar, o Conselho
Privado do Rei, formado hoje por mais de 300 personalidades, inclusive membros da
famlia real, ex-ministros e o Speaker da Cmara dos Comuns, entre outros. No entanto,
sua funo deliberativa est nas mos de quatro ou cinco membros que so tambm,
necessariamente, membros do gabinete. Em segundo lugar, o Ministrio, com mais de
100 integrantes. So eles os ministros que compe o gabinete, os chefes de alguns
departamentos importantes, os secretrios parlamentares, o procurador do fisco, alguns
ocupantes de cargos de direo da burocracia da Esccia, entre outros. Em terceiro
lugar, o Gabinete, com perto de 20 membros, composto pelos ministros mais
importantes. No Gabinete e particularmente na figura de seu lder, o Primeiro Ministro,
concentram-se as deliberaes mais relevantes do Governo.
O Parlamento bicameral. A Cmara dos Lordes tem cerca de 820 membros.
Perto de 800 so nobres hereditrios, sendo os demais os bispos anglicanos, que sero
Membros da Cmara dos Lordes enquanto ocuparem o posto de dirigente da Igreja da
Inglaterra, e os pares em vida, detentores de ttulos de nobreza no hereditrios.
A Cmara dos Lordes perdeu seu poder de veto com as reformas de 1911 e 1947.
A Cmara dos Comuns eleita pelo voto majoritrio, em turno nico, em
distritos uninominais. Seus membros tm mandato mximo de 5 anos, sujeito reduo
no caso de dissoluo. Seus trabalhos so dirigidos pelo Speaker, escolhido por meio de
acordo entre os partidos, sem eleio. O Governo depende da confiana da Cmara, que
pode ser aferida por meio de uma moo de confiana, quando proposta pelo prprio
governo, ou de censura, quando proposta pela oposio. No impossvel uma moo
4

de censura prosperar, embora isso seja muito difcil num meio bipartidrio, com
partidos disciplinados e maiorias slidas. No entanto, o ministrio Chamberlain caiu,
em 1940, em decorrncia da aprovao de uma moo de censura, assim como o
governo trabalhista de James Callagham, em 1979.
Na prtica, verifica-se que o regime parlamentarista, combinado com o voto
distrital puro, tende a produzir governos estveis, que se mantm por vrias eleies,
como o governo conservador de 1979 a 1997, o trabalhista, de 1997 a 2010, e o atual
governo conservador, chefiado por David Cameron, de 2010 at o momento, com uma
reeleio em 2015.

2.2. PORTUGAL
Aps o fim do regime salazarista, em 1974, a transio na direo do estado de
direito democrtico encerrou-se com a vigncia da reviso constitucional de 1982.
A Carta de 1976, revisada, estabelece um sistema considerado misto, com elementos de
presidencialismo e de parlamentarismo. No entanto, como vigora nela o princpio da
responsabilidade do governo perante a Assembleia, parece claro que os elementos de
parlamentarismo so predominantes, embora o Chefe de Estado, o Presidente da
Repblica, disponha de importantes competncias, que lhe conferem um papel poltico
de maior relevncia que o do monarca britnico.
O sistema opera a partir de trs centros de poder: o Presidente da Repblica, a
Assembleia e o Governo, todos sujeitos arbitragem do Tribunal Constitucional, que
pode declarar a qualquer momento a inconstitucionalidade e, consequentemente a
nulidade, dos atos de qualquer um desses trs atores.
O Presidente da Repblica eleito pelo voto direto, por um mandato de 5 anos,
mais longo, portanto, que os mandatos de 4 anos dos deputados da Assembleia e no
pode ser por ela destitudo. Os principais poderes de que dispe so o veto a leis
aprovadas na Assembleia, sua dissoluo e a demisso do governo. Necessita, para a
maior parte das aes de maior impacto, da concordncia de outro ator poltico,
manifesta na forma de proposta do Governo, parecer do Conselho de Estado ou
ratificao da Assembleia. Alm disso pode submeter leis aprovadas a referendo e
provocar o Tribunal Constitucional.

Vale especificar as circunstncias e limites nomeao de novo Governo por

parte do Presidente da Repblica. O nome por ele indicado no precisa integrar a
Assembleia nem, formalmente, pertencer ao partido majoritrio. No entanto, uma vez
indicado, o candidato a Primeiro Ministro tem 10 dias para apresentar seu programa de
governo Assembleia. Como a rejeio do programa conduz demisso do governo,
praxe o Presidente consultar os partidos polticos, particularmente o partido majoritrio,
antes da indicao. Em outras palavras, o Governo no precisa para subsistir da
confiana positiva da Assembleia, basta-lhe a confiana negativa, ou seja, a ausncia de
desconfiana.
A Assembleia da Repblica composta por 230 deputados, eleitos pelo voto
proporcional, com mandato de 4 anos, em 22 distritos eleitorais, 18 dos quais
continentais, 2 insulares, 1 destinado aos portugueses residentes em outros pases
europeus e 1 aos portugueses residentes no resto do mundo. Tem competncias
legislativas, inclusive competncia legislativa exclusiva sobre um rol de matrias
elencado na Constituio: financeiras, basicamente no que diz respeito s peas do
oramento; eletivas, que incluem a escolha de 10 dos membros do Tribunal
Constitucional; e fiscalizadoras.
O Governo integrado pelo Conselho de Ministros, do qual participam o
Primeiro-Ministro, os Vice Primeiros-Ministros, alm dos Ministros, Secretrios e SubSecretrios de Estado. A permanncia do Governo depende, como vimos, da confiana
da Assembleia, que pode ser expressa pela aprovao de um voto de confiana ou pela
rejeio de uma moo de censura.
Para sintetizar as relaes que esses trs atores entabulam entre si, verificamos
que o Governo deve apenas prestar contas ao Presidente e mant-lo informado de seus
atos. Embora o Presidente possa demitir o Governo, evita faz-lo, pois sabe que a ltima
palavra na formao de um novo governo cabe Assembleia.
No que respeita s relaes entre o Presidente e a Assembleia, vimos que o
Presidente pode convocar a Assembleia, vetar a legislao por ela aprovada e dissolvla, obedecidas as seguintes restries constitucionais: no pode haver dissoluo nos
primeiros seis meses de funcionamento da Assembleia, nos ltimos seis meses do
mandato do Presidente e na vigncia do estado de stio ou do estado de emergncia.

Finalmente, no que toca relao entre a Assembleia e o Governo, vimos que o

Governo no precisa da confiana ativa da Assembleia, sendo suficiente para sua
sobrevivncia a no manifestao de desconfiana. Um governo minoritrio pode
subsistir enquanto tolerado pela maioria parlamentar.
A esse respeito, cabe recordar as situaes que levam demisso do governo,
relacionadas no art. 198 da Constituio portuguesa: incio de legislatura, aceitao pelo
Presidente do pedido de demisso apresentado pelo Primeiro-Ministro, morte ou
impossibilidade do Primeiro-Ministro, rejeio do programa do governo, no aprovao
de moo de confiana por maioria absoluta dos deputados, e demisso, pelo Presidente
quando necessrio para assegurar o funcionamento das instituies democrticas,
ouvido o Conselho de Estado.

2.3. FRANA
A Frana considerada o caso exemplar de sistemas mistos, que combinam
caractersticas do parlamentarismo e do presidencialismo, em razo da concentrao de
poderes nas mos do Presidente da Repblica. Sua origem est na mudana
constitucional promovida por De Gaulle, em 1958, que marcou a transio da IV
Repblica, organizada de forma parlamentarista pura, para a V Repblica. A nova regra
sofreu uma alterao importante em 1962, quando a eleio indireta para Presidente da
Repblica foi substituda pela eleio direta.
A mudana constitucional de 1958 teve por objetivo superar a situao de
instabilidade anterior, provocada, de acordo com o diagnstico predominante, pelo excesso
de poderes do Legislativo, num contexto de muitos partidos. A direo geral da mudana
foi, portanto, aumentar os poderes do Presidente e reduzir aqueles da Assembleia.
Sua caracterstica principal a dupla responsabilidade do Governo, perante o
Presidente e perante a Assembleia. O Presidente pode nomear o Primeiro Ministro sem
o aval da Assembleia. No entanto, a Assembleia pode, posteriormente, exigir a
responsabilidade poltica do governo por meio da apresentao de uma moo de
censura, cujo sucesso redunda na queda do Governo.
O Presidente da Repblica eleito pelo voto direto, para um mandato de 5 anos,
facultada uma reeleio. A Constituio prev uma srie de poderes privativos do
Presidente e outros que so exercidos de forma compartilhada com o Primeiro Ministro.

Importa lembrar que na Frana o Governo composto por duas instncias: o Conselho
de Ministros e o Gabinete. O Conselho de Ministros, que toma, em tese, as decises
mais relevantes, presidido pelo Presidente da Repblica, enquanto o Gabinete, com
uma agenda mais operacional, tem o Primeiro Ministro como Presidente.
So poderes privativos do Presidente da Repblica, em primeiro lugar, a
nomeao do Primeiro Ministro, sem a necessidade de ratificao por parte da
Assembleia, como vimos. Em segundo lugar, a dissoluo da Assembleia. Em terceiro
lugar, a convocao de referendo legislativo, instrumento que permitiria, inclusive,
revogar decises da Assembleia. Em quarto lugar, a assuno de poderes
extraordinrios, como a suspenso dos direitos previstos na Constituio, em caso de
crise grave. O recurso a esses poderes exige a audincia do Conselho Constitucional e
veda a dissoluo da Assembleia durante a sua vigncia. Esses poderes foram utilizados
apenas uma vez at hoje, no curso da crise da Arglia.
So tambm poderes privativos do Presidente da Repblica dirigir mensagens ao
Parlamento; nomear o Presidente e trs dos membros do Conselho Constitucional; alm
de provocar esse Conselho para que se pronuncie sobre a constitucionalidade de uma lei
ou de um tratado.
O Parlamento francs bicameral, constitudo pela Assembleia Nacional e pelo
Senado. A Assembleia composta por 577 deputados, eleitos pelo voto direto, em
eleio majoritria em distritos uninominais em dois turnos. Apenas a Assembleia, em
razo de sua origem democrtica, no voto direto do eleitor, pode exigir responsabilidade
do governo.
O Senado, por seu turno, composto hoje por 343 senadores, eleitos em eleies
indiretas, com mandato de 6 anos, com renovao de um e dois teros a cada 3 anos.
Vale registrar que 12 cadeiras de senadores esto reservadas representao de
franceses no exterior.
A Constituio retira a ambas as Cmaras a capacidade de auto-regulamentao
ao exigir a aprovao prvia de seus regimentos pelo Conselho Constitucional.
O Governo francs, constitudo pelos Ministros, Ministros de Estado, Ministros
Delegados e Secretrios de Estado, pode reunir-se como Conselho de Ministros, sob a
presidncia do Presidente da Repblica ou como Gabinete, sob a presidncia do
Primeiro Ministro. Normalmente, cabem ao Conselho de Ministros as deliberaes de
maior relevncia.
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O Presidente da Repblica prescinde da ratificao da Assembleia para nomear o

governo. Esta, por sua vez, pode exigir a responsabilidade desse governo por meio de
uma moo de censura. Vrias restries incidem sobre a apresentao de moes de
censura: devem ser encaminhadas por um dcimo dos membros da Assembleia; devem
ser apreciadas depois de 48 horas de sua apresentao; devem contar com o voto da
maioria absoluta da Assembleia para sua aprovao; e seus signatrios tornam-se
impedidos de apoiar outra moo de censura no mesmo perodo legislativo.
Em caso de conflito entre o Presidente da Repblica e a Assembleia, como no
caso de o Presidente pertencer a um partido nela minoritrio, trs alternativas esto a
sua escolha. Em primeiro lugar, indicar um Primeiro Ministro de seu partido, que
provavelmente viria a ser derrubado por uma moo de censura. Em segundo lugar,
dissolver a Assembleia, na esperana de que o eleitorado torne seu partido majoritrio e
resolva dessa forma o conflito de maiorias. Em terceiro lugar, nomear um Primeiro
Ministro afinado com a maioria parlamentar.
Nesse ltimo caso, verifica-se a situao que os franceses denominam
coabitao. O Presidente se restringe a suas funes constitucionais e, na prtica, a
reunio do Gabinete ganha importncia face a reunio do Conselho de Ministros.
Essa a razo de alguns autores considerarem o sistema francs uma alternncia
entre presidencialismo, quando o Presidente nomeia um Primeiro Ministro do seu
partido e opera como chefe de governo, e parlamentarismo, quando o Primeiro Ministro
de outro partido e atua efetivamente como chefe de governo.
Em ltima anlise, prevalece a posio da Assembleia, trao que situa o sistema
francs, malgrado os poderes do Presidente da Repblica, na famlia parlamentarista.
H exemplos eloquentes de conflito de maiorias na histria da V Repblica, sempre
com soluo favorvel Assembleia. Em 1969, De Gaulle renunciou, ao ver o governo
de seu Primeiro Ministro derrubado por uma moo de censura; em 1986, Mitterrand,
aps uma eleio ocorrida durante seu mandato, foi obrigado a nomear Chirac, lder da
coligao vitoriosa de centro-direita, Primeiro Ministro; finalmente, em 1997, o mesmo
Chirac, ento Presidente, dissolveu a Assembleia com a inteno de ampliar a maioria
de que dispunha, mas frente a inesperada vitria dos socialistas, foi obrigado a nomear
Jospin como Primeiro Ministro.

2.4. ALEMANHA
Elaborada aps o fim da guerra, vigente no territrio da antiga Alemanha
Ocidental desde 1949, a Lei Fundamental de Bonn vigora, desde 1990, com algumas
modificaes, em todo o territrio da Alemanha reunificada.
O sistema poltico parlamentarista, com papel reduzido do chefe de estado,
numa posio mais prxima do parlamentarismo britnico do que os casos acima
examinados da Frana e de Portugal.
O chefe de estado o Presidente Federal, eleito por um colgio eleitoral, com
participao de parlamentares e de representantes dos Lander, as unidades da federao
alem, para um mandato de 5 anos, permitida uma reeleio. Quase todos os atos do
Presidente exigem referendo ministerial, exceto a) a nomeao e demisso do Chanceler
Federal, b) a dissoluo da Cmara dos Deputados, o Bundestag, sempre que este no
eleja o Chanceler no prazo de 14 dias, depois de negado confiana ao candidato por ele
indicado, e c) o requerimento ao Chanceler para permanecer no cargo at a nomeao
do sucessor.
O parlamento bicameral. O Bundestag representa a populao e seus
deputados, definidos a partir do nmero base de 598, so eleitos pelo sistema distrital
misto, metade pelo voto majoritrio em distritos uninominais e metade em listas
partidrias. Cabe ao Bundestag exigir a responsabilidade do governo, mediante a moo
de censura ou a questo de confiana.
O Bundesrat, por sua vez, representa as unidades da federao alem. Seus
integrantes so nomeados pelos governos regionais e podem ser substitudos a qualquer
momento.
O governo formado a partir da indicao, por parte do Presidente Federal ao
Bundestag, de um nome para Chanceler Federal. Os deputados podem aprovar esse
nome ou escolher outro, at 14 dias depois da indicao, desde que com a maioria
absoluta dos votos. No caso de nenhum nome atingir os votos necessrios, o Presidente
Federal pode optar entre nomear o candidato dos Deputados, mesmo eleito com maioria
simples, e dissolver a Cmara. O Chanceler aprovado escolhe os demais ministros e
responde pelos resultados do ministrio.
O Chanceler s assume, portanto, com a confiana do Bundestag e se mantm
enquanto essa confiana perdurar. A aprovao de uma moo de censura construtiva
10

suficiente para derrubar o governo. Essa moo de censura, imaginada para evitar a
obstruo parlamentar inconsequente verificada na Repblica de Weimar, pode ser
apresentada a qualquer momento e exige apenas o apoio de um quarto dos deputados
eleitos e a indicao de um governo alternativo vivel. A vitria da moo implica
necessariamente a demisso do Chanceler e a formao do governo por ela indicado.
O Chanceler, por sua vez, pode antecipar a crise mediante a apresentao de uma
questo de confiana. Caso a confiana seja recusada, duas possibilidades se
apresentam: a indicao simultnea de um novo governo pelos deputados e a recusa da
confiana sem a indicao de novo governo. Nesse ltimo caso, trs so as alternativas
existentes para superar a crise: a renncia do Chanceler (no obrigatria), a dissoluo
do Bundestag, com a convocao de novas eleies, e a declarao do Estado de
Emergncia Legislativa, que permite ao governo dispensar a confiana do Bundestag
por algum tempo.
O Estado de Emergncia Legislativa permite ao Chanceler legislar por seis
meses, sem a aprovao dos deputados, desde que conte com o apoio do Presidente
Federal e do Bundesrat para tanto.
No caso alemo, o parlamentarismo convive com o voto distrital misto h mais
de sessenta anos. O nmero de partidos pequeno: h, historicamente, dois grandes
partidos, os social-democratas e os democratas-cristos, e trs partidos de mdio porte,
incluindo os que congregam os liberais e os verdes e o mais recente partido de esquerda,
resultante da fuso entre antigos comunistas e uma dissidncia social-democrata.
O nmero maior de partidos faz com que a maioria no surja imediatamente do
resultado das urnas, como no caso britnico. Muitas vezes cabe aos partidos trabalhar
para sua construo a posteriori, na proporo do nmero de deputados eleitos por cada
um deles.
A atual Chanceler, Angela Merkel, por exemplo, foi eleita inicialmente por uma
aliana entre os dois maiores partidos alemes, social-democratas e democratas-cristos,
depois de uma eleio polarizada entre esses mesmos partidos. Crticos do sistema
argumentam que essa aliana careceu da concordncia dos eleitores, que s puderam
manifestar seu apoio ou discordncia na eleio posterior.
Cabe informar, que o sistema eleitoral misto se encontra em franca expanso no
mundo, adotado tanto nas chamadas novas democracias, seja no Leste Europeu (Rssia,

11

Ucrnia, Litunia), seja na sia (Coria do Sul, Tailndia, Taiwan), quanto em pases
que reformaram recentemente seu sistema eleitoral, como o Japo, a Itlia, a Nova
Zelndia, o Mxico e a Venezuela.

3 VANTAGENS COMPARATIVAS DOS SISTEMAS

O debate sobre as vantagens comparativas entre os dois sistemas desenvolveu-se
nos ltimos anos, superando os lugares-comuns a respeito da igual aptido de ambos
para manter a democracia e promover o desenvolvimento. Segundo os partidrios dessa
posio, a opo por um ou outro sistema dependeria fundamentalmente da cultura e
tradio poltica de cada pas. Na atualidade, a maioria das naes j haveria encontrado
o regime mais conveniente do ponto de vista de sua histria, das circunstncias e de sua
cultura poltica. Nessa linha, um tanto fatalista, a ns, brasileiros, caberia persistir na
tradio presidencialista e aperfeio-la.
Num ensaio clssico sobre o assunto, Linz (1991) observa que a maioria das
democracias estveis no mundo so parlamentaristas e, consequentemente, postula a
superioridade desse tipo de regime para a manuteno de uma ordem democrtica. Se a
continuidade da democracia o critrio, a superioridade do parlamentarismo parece
inconteste. Entre todos os pases que mantiveram a continuidade democrtica nos 25
anos decorridos entre 1967 e 1992, 24 so parlamentaristas, apenas quatro so
presidencialistas (Colmbia, Costa Rica, Estados Unidos e Venezuela) e outros trs
adotam sistemas hbridos.
Os principais argumentos de Linz para explicar essa disparidade so os
seguintes. Em primeiro lugar, no presidencialismo, presidente e parlamento so
concorrentes quanto legitimidade democrtica. Ambos so eleitos pelo voto popular e,
em caso de conflito entre eles, No existe nenhum princpio democrtico para resolver
(...) qual dos dois representa realmente a vontade popular. Com isso, o potencial de
crises e rupturas da ordem constitucional maior que no parlamentarismo, onde a
situao resolvida pela imediata queda do Executivo. A bipartio do voto do eleitor,
um voto executivo e outro legislativo, seria fonte de instabilidade e conflito, tendo como
consequncia o risco maior de retrocessos do ponto de vista da democracia.
Em segundo lugar, o mandato fixo do presidente configura um grau de rigidez
menos favorvel democracia que a flexibilidade permitida pelo parlamentarismo.
No presidencialismo, o presidente s pode ser excludo pelo processo difcil e demorado
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do impedimento e, em diversos casos, sua reconduo ao poder vedada ou limitada.

No parlamentarismo, um governo satisfatrio pode se manter por anos a fio desde que
mantenha a maioria parlamentar. Um governo insatisfatrio pode ser derrubado a qualquer
momento e o povo pode ser chamado a votar antes da data aprazada para as eleies.
Em terceiro lugar, o presidencialismo, ancorado em eleies de tipo plebiscitrio,
com um nico vencedor, estimularia uma lgica do tipo o vencedor leva tudo e os
perdedores continuam perdedores pelos 4 ou 5 anos seguintes, lgica essa desfavorvel
continuidade democrtica. Em contraste, no parlamentarismo, a formao de coalizes
e o compartilhamento do poder entre foras polticas diferentes a regra.
Finalmente, a reunio dos papis de chefe de Estado e de governo leva o
presidente a perceber-se como representante de toda a nao o tempo todo. Isso leva
intolerncia com a oposio, que tende a ser considerada como no patritica e como
oposio ao Estado, e no apenas ao governo.
Como compreender, luz desses argumentos o nico caso de sucesso
indiscutvel do presidencialismo, os Estados Unidos? L, o sistema no apresentaria os
defeitos apontados em razo da no-polarizao ideolgica do eleitorado, da existncia
de um sistema de dois partidos com importantes consensos (notadamente em poltica
externa), da predominncia de questes locais sobre as nacionais na definio do voto e
da importncia que adquire, nessa conjuntura, a barganha que envolve o Poder
Executivo e o parlamentar individual. Ou seja, o sistema funcionaria, no por suas
virtudes intrnsecas, mas por especificidades da poltica norte-americana, que tendemos
a considerar como defeitos (apoliticismo e fisiologismo), e no suportaria uma estrutura
partidria moderna no gnero europeu.
Que respondem os defensores do presidencialismo? Quanto aos dados, a
correlao observada por Linz entre democracia e parlamentarismo explicada pela
frequncia maior de regimes parlamentaristas entre os pases mais desenvolvidos.
O dficit de desenvolvimento, no caso, e no o regime de governo, seria o responsvel
pelas quebras na continuidade democrtica. Golpes ocorrem mais comumente em pases
do terceiro mundo, sejam eles presidencialistas, sejam parlamentaristas.
Quanto aos argumentos, os presidencialistas observam, de forma geral, que Linz
no distingue suficientemente entre tipos de presidencialismo e que alguns desses tipos,
particularmente aqueles mais mesclados a elementos parlamentaristas, seriam to

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propcios continuidade democrtica quanto os parlamentarismos mais puros. Alguns

tipos de parlamentarismo seriam, inclusive, mais perniciosos democracia, conforme
alguns dos argumentos de Linz. O modelo britnico, por exemplo, estimularia a lgica
de ao vencedor tudo mais que qualquer presidencialismo, ao produzir governos
monopartidrios em condies de, mediante antecipao das eleies, perpetuarem-se
no poder por muito mais tempo que 4 ou 5 anos.
Nessa linha, o presidencialismo seria vivel quando formulado em desenho
institucional que mitigasse as tendncias negativas apontadas por Linz (basicamente,
presidncia com poderes reduzidos, partidos disciplinados e pouco numerosos e
clivagens partidrias pouco profundas) e ressaltasse seu aspecto positivo: a diviso de
poderes, que possibilita a formao de um sistema de pesos e contrapesos de molde a
impedir a concentrao arbitrria do poder numa s instncia. Na tradio hamiltoniana,
essa seria a nica garantia contra a tirania.

4 O DEBATE SOBRE PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO NO BRASIL

A incluso do plebiscito sobre regime de governo, previsto no Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal de 1988 e realizado
em 1993, deu ensejo a um amplo debate sobre o tema. A polmica dividiu partidos e
seus expoentes alm das clivagens poltico-ideolgicas tradicionais. Apesar da
intensidade da discusso, os argumentos dos dois campos principais no primaram pela
diversidade.
No campo parlamentarista, assinala-se a falncia histrica do presidencialismo
no Brasil. No perodo em que funcionou com certa normalidade, de 1946 a 1964, a vida
poltica brasileira foi permeada de crises com pouca ou nenhuma capacidade de
resoluo institucional, culminando com o golpe militar de 1964. A regra, no perodo,
foi o conflito permanente entre Executivo e Legislativo, resultando em paralisia
decisria, subordinao do Congresso ao Presidente e na impossibilidade de
institucionalizar um verdadeiro sistema partidrio.
Na vigncia da Carta de 1988, o desempenho do sistema no foi melhor.
O presidencialismo, aliado a um sistema partidrio considerado, de forma geral, como
indisciplinado e excessivamente fragmentado, teria produzido um padro de
relacionamento ExecutivoLegislativo fundado na negociao individual com cada
parlamentar. O processo decisrio, nessas condies, absorve parte considervel do
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capital poltico tempo e recursos de toda ordem e torna-se moroso. O Executivo gil,
que toma as decises no tempo preciso, informado por uma racionalidade tcnica, como
apresentado pelos presidencialistas, dissipa-se, portanto, logo que o Legislativo assume
parcela do poder.
A fraqueza do sistema partidrio, por sua vez, nas condies do presidencialismo
nacional, manifestou-se em diversas ocasies. A eleio de Collor mostrou que a
influncia partidria na eleio do presidente era nula. No mesmo ano de 1989, o
PMDB e o PFL, que detinham, em conjunto, dois teros da Cmara dos Deputados, no
alcanaram a marca de 5% dos votos para presidente.
A opo parlamentarista permitiria fortalecer o sistema partidrio e reduziria a
prtica da negociao a varejo com os congressistas. importante lembrar que esse tipo
de barganha entre Executivo e Legislativo percebido pelos parlamentaristas como
inevitvel numa conjuntura que combina presidencialismo, congresso forte com
atomizao e indisciplina partidria. Nessa situao, ou se d o passo decisivo para o
parlamentarismo, e ao poder do Congresso correspondero responsabilidades com a
governabilidade, ou retiram-se poderes do parlamento e volta-se, no limite, ao regime
de exceo.
Uma segunda linha de argumentao explora a complexidade maior da
sociedade brasileira hoje. Uma sociedade complexa, diferenciada, com mltiplas linhas
de clivagem teria menor possibilidade de suportar a dura maioria que o carter
plebiscitrio do presidencialismo produz. Uma sociedade de variadas minorias teria
menos facilidade de conviver com o sistema de ao vencedor tudo, prprio do
presidencialismo. Assim, o parlamentarismo seria mais compatvel com uma
democracia de consenso, necessria nas sociedades complexas da modernidade, no dizer
de Lipjhart (1991), que a democracia majoritria, desenvolvida nos sistemas
presidencialistas.
O argumento presidencialista bsico o carter diferenciado do voto brasileiro
segundo os mandatos eletivos. A ideia que, quanto mais prximo do plano local, mais
o voto se encontra sujeito a influncias externas vontade do eleitor, subordinando-se
patronagem e oligarquia. O voto para presidente seria, nesse raciocnio, aquele em que
a vontade popular se manifesta de maneira mais lmpida. Da o carter progressista do
Poder Executivo na histria brasileira, em contraste com o conservadorismo, a
corrupo e o fisiologismo presentes, conforme esse ponto de vista, no Legislativo.
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A mudana no Pas, o desenvolvimento, dependeria de um Executivo forte,

independente do parlamento, historicamente uma trincheira oligrquica. O argumento
cinde a vontade do eleitor e preza o voto puro para presidente, necessrio para fazer o
Pas avanar, apesar do voto corrompido que gera o Legislativo, ou mesmo contra ele.
Os defensores dessa posio consideram inimaginvel a ideia de as cmaras federal,
estaduais ou municipais assumirem a responsabilidade de nomear e demitir o executivo
em seus respectivos nveis.
Na verdade, o argumento est ancorado em uma antiga vertente do pensamento
poltico brasileiro que considera a mudana e o desenvolvimento funes de um Estado
forte e centralizado. E, realmente, a industrializao do Brasil, aps a Revoluo de
1930, ocorreu sob os auspcios de um Estado desse tipo. Segundo essa interpretao, o
Brasil deveria ao presidencialismo o desenvolvimento econmico e as conquistas
sociais alcanadas at 1964. Implcita, nos argumentos de alguns dos defensores dessa
posio, encontra-se a ideia de que, mais importante que a democracia, que afinal
vigorou por um perodo relativamente curto na histria do Brasil presidencialista, a
suposta eficincia do presidencialismo, seja em termos de desenvolvimento econmico,
seja em termos de promoo da justia social, ou qualquer outro bem considerado
maior.
A resposta parlamentarista que o regime alternativo capaz de abrigar
processos de desenvolvimento econmico e poltico mesmo em pases de cultura
poltica semelhante nossa, como o demonstra o desenvolvimento recente da Itlia.
E consegue esse feito sem os riscos do retrocesso poltico, riscos esses cada vez
maiores, medida que a sociedade se torna mais complexa e diferenciada, e que,
quando efetivados, reduzem a p, de imediato, qualquer conquista social porventura j
atingida.

5 CONCLUSES
O argumento presidencialista mais utilizado no debate que precedeu a realizao
do plebiscito de 1993 no resiste ao exame dos fatos. O voto brasileiro cada vez
menos dependente de redes locais de influncia, organizadas pelo poder econmico,
notadamente a propriedade fundiria. O voto majoritrio hoje o urbano, que supera em
muito o rural. Os determinantes desse voto so outros, incluindo os meios de

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comunicao de massa, o peso dos movimentos sociais, a concesso de benefcios

localidade por parte dos ocupantes de cargos em todos os nveis do Executivo.
Em todo caso, no h razo para supor que o voto executivo, para prefeito,
governador ou presidente, obedea a determinaes diferentes daquelas que pesam
sobre o voto legislativo, que elege vereadores, deputados e senadores, nem que resulte
em maiorias com orientao ideolgica diversa, do tipo executivos progressistas
versus legislativos conservadores.
No entanto, mesmo admitindo alguma diferenciao, no h como supor que,
num sistema em que o Poder Executivo goza de relativa autonomia, o poder econmico,
as oligarquias locais, etc., tenham interesse maior nas eleies legislativas e no nas que
definem o Executivo.
Na verdade, esse argumento presidencialista valoriza a presteza decisria que,
teoricamente, o sistema permitiria ao vencedor da eleio para presidente. O que se
deseja, esquerda e direita, que o poder possa ser exercido sem peias ou entraves
durante o perodo do mandato; que um projeto de governo, uma vez sufragado na
eleio, disponha de uma garantia mnima de tempo para sua execuo, com o mximo
de limitaes ao restritiva da minoria encastelada no Legislativo. Para os
presidencialistas de esquerda, particularmente, a sociedade pode ser mudada de forma
radical e a revoluo pode acontecer, desde que se consiga a vitria numa nica eleio
para presidente.
A postulao do argumento no , portanto, apenas a autonomia do Executivo,
mas a fraqueza de um Legislativo incapaz de opor resistncia maioria que se formou
na eleio presidencial. Numa situao ideal, caberia minoria apenas a crtica e
denncia do Executivo, enquanto aguarda o confronto eleitoral seguinte. A pergunta que
se impe, no entanto : maiorias pontuais, obtidas numa conjuntura especfica, mesmo
que fortalecidas pela sistemtica dos dois turnos, podem expressar legitimamente, nas
condies contemporneas, a vontade da populao por perodos maiores de tempo?
Volta-se aqui argumentao parlamentarista. Sociedades modernas so
sociedades complexas, que esto se tornando ainda mais diferenciadas, numa velocidade
sempre surpreendente. Se, num passado ainda recente, todas as linhas de oposio,
incluindo as clivagens polticas e culturais relevantes, subordinavam-se, at certo ponto,
s divises de classe, com razes no mundo do trabalho, hoje a situao outra.

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Novas temticas assumem importncia e cruzam transversalmente as divises de

classe. Temas como meio-ambiente, paz, gnero, etnia, religio, identidade local e idade
criam novos atores polticos que emergem no espao pblico com suas prprias
reivindicaes. Esse movimento, embora incipiente entre ns, encontra-se avanado nas
democracias afluentes do mundo ocidental.
Sociedades com esse grau de complexidade, nas quais as lealdades polticas
tendem a definir-se conforme temas especficos, em que partidos dividem o espao da
poltica com movimentos de novo tipo, em que o voto do eleitor torna-se sensvel a uma
gama variada de assuntos relevantes, cada vez menos conseguem se fazer representar
por uma maioria simples, obtida de uma vez para quatro ou cinco anos, no figurino
presidencialista. A possibilidade da produo de dficits de legitimidade, sem soluo
institucional adequada, torna-se mais presente.
Numa situao como essa, em que maioria significa, cada vez mais, coalizo de
minorias, e de minorias mutveis, a flexibilidade do parlamentarismo acentua-se como
vantagem. Eleito o parlamento, cabe aos representantes do povo a constituio da
maioria. Altera-se a conjuntura, o governo no mais considerado satisfatrio, a mesma
composio parlamentar, fruto da eleio mais recente, busca uma nova maioria.
Na impossibilidade poltica de um acordo, novas eleies so convocadas e todos os
personagens so submetidos ao voto popular. No h a possibilidade, corriqueira em
pases de sistema presidencialista, de riscos de questionamentos quanto legitimidade
dos dirigentes de governo a continuarem no cargo em razo de mudanas na conjuntura
e na opinio pblica.

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