Вы находитесь на странице: 1из 29

Etivaldo Rodrigues da Silva Junior

CONTROLE SOCIAL NA SADE PBLICA:


A RELAO ENTRE AS CARACTERSTICAS DOS CONSELHOS DE
SADE E O RESULTADO DA ANLISE DO RELATRIO ANUAL DE
GESTO

Braslia DF
Agosto/2016

Etivaldo Rodrigues da Silva Junior

CONTROLE SOCIAL NA SADE PBLICA:


A RELAO ENTRE AS CARACTERSTICAS DOS
CONSELHOS DE SADE E O RESULTADO DA
ANLISE DO RELATRIO ANUAL DE GESTO

Trabalho de concluso de curso apresentado


como parte dos requisitos para obteno do
ttulo de especialista em Gesto Pblica.
Orientador: Prof. Dr. Alexandre Cambraia N.
Vaz

Braslia DF
Agosto/2016

CONTROLE SOCIAL NA SADE PBLICA:


A RELAO ENTRE AS CARACTERSTICAS DOS CONSELHOS DE
SADE E O RESULTADO DA ANLISE DO RELATRIO ANUAL DE
GESTO

Autor: Etivaldo Rodrigues da Silva Junior


Instituio: Controladoria Geral da Unio

RESUMO

Este artigo buscou identificar se existe relao entre as caractersticas dos conselhos de sade
e o resultado da anlise da prestao de contas da sade. A fim de atingir o objetivo
estabelecido, realizou-se levantamento dos dados de estrutura e funcionamentos dos 4.493
municpios brasileiros cadastrados no Sistema de Acompanhamento dos Conselhos de Sade,
bem como dos Relatrios Anuais de Gesto de 2014. Por meio de regresso logstica
multinomial, identificou-se que a existncia de capacitao, de dotao oramentria especfica
e de sede prpria implicam em reduo da emisso de pareceres com aprovao plena da
prestao de contas, o que sugere uma maior independncia dos conselhos. Igualmente,
verificou-se que conselhos presididos por Usurios do Sistema nico de Sade e Trabalhadores
de Sade aumentam a chance de ressalvas nos Relatrios de Gesto. A criao do conselho por
meio de Portaria reduziu drasticamente as chances de no aprovao dos Relatrios,
corroborando as hipteses levantadas. Por outro lado, a criao do conselho por Lei, contribuiu
para o aumento na expectativa de aprovao plena das contas, de forma distinta s hipteses
estabelecidas.

Palavras chave: Participao Social; Sistema nico de Sade; Avaliao da Gesto.

1. INTRODUO

Os conselhos municipais de sade so parte integrante do processo de gesto da sade


pblica, tanto no aspecto de planejamento quanto na fiscalizao da aplicao dos recursos
pblicos. Entretanto, apesar de existir vasta normatizao sobre como deve se dar a estruturao
da participao social na rea da sade, conforme se detalhar no decorrer deste artigo, h
disparidade entre as caractersticas de funcionamento e estrutura ideais das instncias de
controle social da sade e aquelas detectadas na realidade.
A atuao de rgos de controle como a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o
Tribunal de Contas da Unio (TCU), ao se deparar com fragilidades no funcionamento e na
estrutura dos conselhos, busca exigir do Ministrio da Sade providncias no sentido de cumprir
sua competncia normativa de apoiar o processo de controle social do SUS, por meio do
fortalecimento da ao dos conselhos de sade.
No entanto, ainda no foram desenvolvidas aes pelos rgos com vistas a identificar
a existncia de relaes estatsticas entre as caractersticas de funcionamento e de estrutura dos
conselhos e o resultado da anlise da prestao de contas apresentada pelo dirigente local do
SUS.
No mbito acadmico, conforme dispe Vaz (2011) as pesquisas relacionadas s
instncias de controle social foram desenvolvidas majoritariamente no sentido de identificar as
situaes que propiciam o aumento da participao popular e os fatores que influenciam o grau
de influncia na tomada de deciso. Mais recentemente, os acadmicos buscam avaliar o fator
participao social no desempenho das polticas pblicas.
Ao discorrer sobre o aspecto da efetividade da participao, Avritzer (2011), identificou
corrente acadmica que se preocupa em pensar como medir o efeito deliberativo das instituies
participativas e elencou dois motivos principais pelos quais a questo da efetividade tem atrado
a ateno dos pesquisadores:
(...) o primeiro deles uma crescente associao entre participao e
polticas pblicas, bastante especficas do caso brasileiro. As formas de
participao no Brasil democrtico foram se disseminando em reas como
sade, assistncia social e polticas urbanas e as formas de deliberao foram
sendo crescentemente relacionadas s decises em relao a estas polticas.
Neste sentido, a capacidade destas deliberaes de se tornarem efetivas
adquiriu centralidade entre os pesquisadores da rea de participao. Em
segundo lugar, passou a haver uma preocupao de carter mais terico em
relao ao tema da deliberao. A maior parte da bibliografia internacional
sobre o assunto passou a estar preocupada com as caractersticas da
democracia deliberativa e a tambm se disseminou uma preocupao com a
efetividade da deliberao (DRYZEK, 2000; FUNG; WRIGHT, 2003). Assim,

passou-se a trabalhar cada vez mais no Brasil e no exterior com o tema da


efetividade..

Sobre o assunto merece destaque o estudo de Lavalle (2011) que analisa, dentre outros
assuntos, o conceito de utilidade da participao. A discusso proposta pelo autor diz respeito
participao ser considerada desejvel como um valor em si ou como mecanismo com
capacidade de ser til para a produo de consequncias julgadas valiosas.
Se aquilo que apreciado so as consequncias, esse algo valorizado
pela sua utilidade, ou seja, um meio para a produo de efeitos. Se, de outro
lado, esse algo desejvel em si, reputado valioso margem de
consideraes a respeito da sua utilidade, sejam quais forem suas
consequncias..

Trazendo como pressuposto que a participao social na rea da sade produz


consequncias valiosas, conforme ser justificado no decorrer deste trabalho, e considerando
que o arcabouo jurdico brasileiro delega aos conselhos de sade importante papel na
fiscalizao e controle dos recursos pblicos aplicados na rea, este trabalho, a fim de contribuir
com a nova corrente de avaliao, buscou identificar se existe relao entre as caractersticas
dos conselhos de sade e o resultado da anlise da prestao de contas apresentada pelo
dirigente municipal do Sistema nico de Sade.
Para isso, realizou-se o levantamento dos dados de estrutura e funcionamentos dos 4.493
municpios brasileiros cadastrados no Sistema de Acompanhamento dos Conselhos de Sade
(SIACS), bem como da situao dos pareceres de anlise dos Relatrios Anuais de Gesto do
exerccio de 2014 no Sistema de Apoio Elaborao do Relatrio Anual de Gesto
SARGSUS.
A partir da, realizou-se regresso logstica multinomial para identificar se a varivel
dependente, Situao do Relatrio Anual de Gesto, impactada pelas caractersticas dos
conselhos.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 A PARTICIPAO SOCIAL NO SUS

As atuais estruturas de controle social denominadas conselhos gestores de polticas


pblicas tem sua origem na Constituio Federal de 1988 que, aps o processo de
redemocratizao, ampliou a previso de participao popular na gesto e fiscalizao da coisa
pblica.
Gerschman (2004), ao discorrer sobre os objetivos da incluso dos conselhos na
estrutura constitucional, destacou a expectativa de que eles se tornassem canais efetivos de
participao social:
Com base nas reivindicaes de participao da sociedade na gesto das
polticas sociais, foram criados, aps a Constituio de 1988 e como
resultado da definio constitucional relativa s mesmas, inmeros
Conselhos co-gestores de polticas pblicas desde o mbito municipal at o
federal. Os Conselhos foram incorporados Constituio, na suposio de
que se tornariam canais efetivos de participao da sociedade civil e formas
inovadoras de gesto pblica a permitir o exerccio de uma cidadania ativa,
incorporando as foras vivas de uma comunidade gesto de seus problemas
e implementao de polticas pblicas destinadas a solucion-los. A
sociedade, atuando nos Conselhos, teria a possibilidade de contribuir para a
definio de um plano de gesto das polticas setoriais, conferindo maior
transparncia s alocaes e favorecendo a responsabilizao dos polticos
e dos tcnicos da administrao pblica..

Na rea da sade, alm de a participao social encontrar-se definida como diretriz do


Sistema nico de Sade, h diversas normas infraconstitucionais que, a partir do ano de 1990,
definem as competncias, caractersticas, mecanismos de funcionamento e obrigatoriedade de
instaurao dos conselhos de sade.
A Lei Federal n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990, ao dispor sobre a participao da
comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) instituiu a instncia colegiada
denominada Conselho de Sade, com as seguintes caractersticas:
O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio,
profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no
controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente,
inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero
homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do
governo.

Como se v, o legislador incluiu os conselhos nos processos de formulao de


estratgias (construo de agenda) e controle da execuo (monitoramento e avaliao) das
polticas de sade. Alm disso, a lei vinculou o repasse de recursos federais para cobertura das
aes e servios de sade a serem implementados pelos Municpios, Estados e Distrito Federal
existncia de Conselho de Sade com composio paritria.
A construo da agenda, ou seja, a formulao de estratgias da execuo da poltica de
sade pelos conselhos, nos termos da Resoluo do Conselho Nacional da Sade (CNS) n. 453,
de 10 de maio de 2012, se d, sobretudo, na discusso, elaborao e aprovao de propostas de
operacionalizao das diretrizes aprovadas pelas Conferncias de Sade, na definio e
deliberao das diretrizes para elaborao dos planos de sade, na reviso peridica dos planos
de sade e na deliberao e aprovao dos projetos de programas de sade projetos a serem
encaminhados ao Poder Legislativo.
Sobre o assunto, destaca-se que a execuo das referidas atividades, elencadas no rol de
competncias dos conselhos, acabam por desembarcar na confeco e aprovao do Plano de
Sade que, nos termos da Portaria GM/MS n. 2.135, de 25 de setembro de 2013, o instrumento
central de planejamento para definio e implementao de todas as iniciativas no mbito da
sade de cada esfera da gesto do SUS para o perodo de quatro anos, de forma a explicitar os
compromissos do governo para o setor sade e refletir as necessidades de sade da populao
e as peculiaridades prprias de cada esfera.
Inclusive, nos termos do 7 do art. 3 da portaria GM/MS n . 2.135/2013, tem se a
previso de o Plano de Sade ser submetido apreciao e aprovao do Conselho de Sade
respectivo.
O aspecto de controle da execuo (monitoramento e avaliao) das polticas de sade
realizado pelos Conselhos, tambm nos termos da Resoluo CNS n. 453/2012, com o
fortalecimento da participao e o Controle Social no SUS, com o controle da execuo da
poltica de sade, incluindo os seus aspectos econmicos e financeiros, e com a deliberao
sobre a aprovao ou no do relatrio de gesto, documento de prestao de contas elaborado
pela Secretaria de Sade.
O Relatrio de Gesto, nos termos da Portaria GM/MS 2.135/2012, o instrumento de
gesto com elaborao anual que permite ao gestor apresentar os resultados alcanados com a
execuo da Programao Anual de Sade (PAS) e orienta eventuais redirecionamentos que se
fizerem necessrios no Plano de Sade. O documento tambm deve, nos termos da Portaria, ser

enviado ao respectivo Conselho de Sade at o dia 30 de maro do ano seguinte ao da execuo


financeira, cabendo ao Conselho emitir parecer conclusivo, por meio do SARGSUS.
Sobre a utilidade do parecer conclusivo emitido por parte do Conselho de Sade na
fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos, cabe apresentar reviso da estrutura normativa
que tem dado instituio participativa protagonismo no controle da aplicao de recursos
federais da rea.
De acordo com o art. 3 do Decreto n . 1.232, de 30/08/1994, sem prejuzo da fiscalizao
exercida pelos rgos do sistema de Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de
Contas da Unio, os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Sade sero movimentados,
em cada esfera de governo, sob a fiscalizao do respectivo Conselho de Sade.
O Decreto n 1.651, de 28/09/1995, por sua vez, estabeleceu os seguintes mecanismos de
comprovao de recursos pblicos federais transferidos a Estados e Municpios:
Art. 6 A comprovao da aplicao de recursos transferidos aos Estados e
aos Municpios far-se-:
I - para o Ministrio da Sade, mediante:
a) prestao de contas e relatrio de gesto, se vinculados a convnio,
acordo, ajuste ou outro instrumento congnere, celebrados para a execuo
de programas e projetos especficos;
b) relatrio de gesto, aprovado pelo respectivo Conselho de Sade, se
repassados diretamente do Fundo Nacional de Sade para os fundos
estaduais e municipais de sade;.

Como se observa, a comprovao da aplicao dos recursos federais repassados


diretamente do Fundo Nacional de Sade para os fundos estaduais e municipais de sade,
denominadas transferncias fundo a fundo, tem mecanismo de prestao de contas distinto
daquele utilizado na comprovao da aplicao dos recursos provenientes das transferncias
realizadas por convnios e instrumentos similares.
No exerccio de 2014, dados do Portal Sade com Mais Transparncia do Ministrio da
Sade demonstraram repasses federais por transferncias fundo a fundo na ordem de R$ 58
bilhes de reais, enquanto os repasses de convnios e instrumentos similares totalizaram cerca
de 511 milhes de reais.
Tal situao reflete nova estratgia adotada pelo Ministrio da Sade na transferncia
dos recursos que financiam o Sistema nico de Sade, conforme se observa do grfico a seguir
que apresenta a evoluo da transferncia de recursos, em valores nominais, no perodo de 2002
a 2014:

Grfico 1: Evoluo das Transferncias do Ministrio da Sade

Fonte: Portal Sade com Mais Transparncia

Ao identificar a crescente utilizao da modalidade de transferncia fundo a fundo, a


Controladoria Geral da Unio afirmou, por meio do Relatrio de Auditoria n. 201504197, que
a fiscalizao da comprovao da aplicao dos cerca de R$ 58 bilhes de reais transferidos na
modalidade fundo a fundo no ano de 2014 ficou restringida, de forma sistemtica, deliberao
dos Conselhos de Sade locais e dos Tribunais de Contas locais, no havendo atuao de
destaque do prprio Ministrio da Sade no acompanhamento da aplicao desses recursos.
Tal fato demonstra a relevncia que a instncia de controle ganhou nos ltimos anos,
haja vista que os recursos federais sob o qual ela deve expressamente se manifestar passaram
de R$ 10 bilhes em 2002 para R$ 58 bilhes em 2014.

2.2

CARACTERSTICAS

ESTRUTURAIS

DE

FUNCIONAMENTO

DOS

CONSELHOS DE SADE

Mostra-se relevante, antes de avaliar a relao entre as caractersticas dos conselhos de


sade e o resultado da anlise da prestao de contas apresentada pelo dirigente municipal do
Sistema nico de Sade, elencar quais so as principais caractersticas estruturais e de
funcionamentos dos conselhos de sade que se encontram disponveis no Sistema de
Acompanhamento dos Conselhos de Sade SIACS, bem como as regras de estrutura contidas
na normatizao do Sistema nico de Sade.
O SIACS um Sistema que contempla retrato detalhado dos conselhos de sade de todo
o Pas, mostrando a composio dos colegiados e o cumprimento de normas legais relacionadas
ao Sistema nico de Sade. Os dados nele contidos so inseridos pelo prprio conselho, de
7

forma que sempre ao serem analisados deve-se ter em mente eventuais possibilidades de
omisses e erros de preenchimento comuns a dados auto declaratrios.
Sua criao deriva do Acrdo n. 1660/2011 - TCU 1 Cmara que determinou ao
Ministrio da Sade que, em conjunto com o Conselho Nacional de Sade, estabelecesse
mecanismos para identificao dos municpios que no cumprem as disposies normativas
que tratavam da composio dos Conselhos Municipais de Sade.
No sistema constam, alm de informaes de identificao, dados sobre a forma de
criao dos conselhos, a recomposio de seus membros, a existncia de comisses internas, o
quantitativo de conselheiros de cada segmento, a periodicidade e os temas abordados nas
reunies da instncia, a existncia de eleio, o segmento e a formao acadmica do presidente
do conselho, a existncia, ou no, de sede prpria, dotao oramentria e capacitao para os
conselheiros, bem como equipamentos que o conselho possui.
No h no sistema, possibilidade de extrao consolidada de todos os dados acima
citados, de forma que foi solicitado ao Ministrio da Sade, por meio de requerimento de acesso
informao, a extrao da base de dados do Sistema.
O pedido, aps a interposio de recurso, foi deferido e o Ministrio da Sade
disponibilizou a massa de dados do sistema, sem que tenha sido realizado tratamento dos
dados pelo rgo.
Considerando as limitaes das informaes prestadas em campos como a existncia de
comisses, a periodicidade das informaes e os equipamentos que o conselho possui tiveram
baixo ou nenhum nvel de resposta, bem como a irrelevncia de informaes como o endereo
da instncia de controle, foram selecionadas as variveis para o estudo, conforme Quadro 01.
Quadro 01 Relao de Variveis.
Varivel
Instrumento de criao do conselho
Tempo de existncia do conselho
Periodicidade das reunies
Tempo desde a ltima recomposio
Paridade na composio do conselho
Existncia de eleio para o presidente
Tempo de mandato do presidente
Segmento de origem do presidente
Existncia de capacitao
Existncia de dotao oramentria
Existncia de sede prpria
Fonte: Siacs

Alm de definir as variveis que compe o estudo, as quais sero explicadas e detalhadas
neste item, propomos sua classificao em dimenses, de forma que elas reflitam aspectos
especficos da estrutura e do funcionamento dos conselhos e que, quando da anlise dos
resultados, fosse possvel checar os efeitos isolados e cumulativos desses elementos no
resultado final. A diviso das variveis em dimenses, encontra-se detalhada na seo Proposta
Metodolgica.
Como os dados sobre a periodicidade das reunies apresentaram baixssimo nvel de
resposta nos dados disponibilizados pelo Ministrio da Sade, optou-se por utilizar os dados
constantes da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais de 2014 do Instituto Brasileiro de
Geografia Estatstica (IBGE) que contabilizou o nmero de reunies dos conselhos municipais
de sade nos ltimos 12 (doze) meses antes da realizao da pesquisa.
Contextualizados os dados selecionados para compor as variveis que foram
examinadas, passa-se justificativa de sua utilizao e descrio das regras contidas na
normatizao do Sistema nico de Sade que detalham a resposta esperada de cada uma delas.
Quanto ao instrumento de criao dos conselhos de sade, foram identificados 3 (trs)
tipos de resposta, conselhos criados por Portarias, Decretos e Lei. A criao dos conselhos
encontra-se prevista na Lei n. 8.142/1990 e o instrumento legal sob o qual deve ser institudo
a Lei, nos termos da Segunda Diretriz da Resoluo CNS 453/2012. O status normativo sob
o qual o conselho deve ser sustentado tem relao com a sua estabilidade e independncia, haja
vista a impossibilidade de ele ser extinto ou alterado apenas por deciso do Chefe do Poder
Executivo local, no caso de Decreto, ou por deciso do Secretrio de Sade, no caso de Portaria.
O tempo de existncia do conselho, varivel quantitativa contnua, ou seja, aquela, nos
termos de Pinheiro et al (2009), varivel em que seus valores possveis podem ser expressos
atravs de nmeros reais e varrem uma escala contnua de medio, foi medido em anos.
A existncia dos conselhos obrigatria para todos os entes federativos desde a edio
da Lei Federal n. 8.142/1990, sendo que considera-se que quanto maior o tempo de existncia,
maior a maturidade e a estabilidade da instncia de controle. Sobre isso, destaca-se o que diz
os estudos realizados por Avelino, Barberia e Biderman (2013), com foco em verificaes do

nvel de corrupo local, identificaram que a cada ano adicional de existncia dos conselhos de
sade h reduo de prticas indevidas na rea:
A new institution created following the decentralization launched by the
1988 Constitution, the municipal health council, seems to be significant in
reducing corrupt practices in the local management of health services.
For each additional year of existence of the health council, the percentage of
federal health grants to municipalities that were subject to corrupt practices
fell by 2.1% from their baseline value.
The analysis suggests that the existence of a council may be responsible for a
21% decrease in corruption practices over 10 years..

O tempo desde a ltima recomposio uma varivel que demonstra, em anos, o prazo
desde a ltima renovao dos membros do conselho. A sua importncia destacada no Decreto
n 5.839, de 11 de julho de 2006, que, ao elencar regras para os mandatos dos membros do
Conselho Nacional de Sade definiu como de trs anos sua permanncia na instncia, permitida
apenas uma reconduo. A rotatividade dos cargos encontra-se vinculada ao prprio exerccio
da democracia, ampliando sua importncia medida que se busca ampliar a representatividade
social nas diversas instituies vinculadas ao setor pblico.
Sobre isso, Conh (2003), afirmou:
A primeira delas diz respeito evidncia da baixa rotatividade dos seus
membros, traduzindo provavelmente uma insuficincia do exerccio
democrtico no mbito da prpria sociedade civil, que assim permite que se
cristalizem determinados sujeitos sociais como representantes dos distintos
interesses econmicos e de demandas a partir de carncias a presentes.

A varivel de existncia de eleio para o presidente do conselho de sade deriva da


determinao constante da Terceira Diretriz da Resoluo CNS n. 453/2012 que prev a
realizao de eleies para a escolha do presidente, haja vista que as competncias a ele
atribudas definem o andamento dos trabalhos, de forma que a definio democrtica contribui
para a iseno do conselho e reflete exerccio democrtico.
Por sua vez, a varivel tempo de mandato do presidente reflete o cumprimento das
disposies contidas no Decreto n. 5.839/2006 e Resoluo CNS n. 407/2008, que tratam do
mandato dos membros do Conselho Nacional de Sade e preveem como de 3 (trs) anos o prazo
mximo de permanncia de um membro como presidente. Alm disso, se aplica plenamente a
essa varivel, as reflexes sobre a rotatividade dos cargos presentes na varivel tempo desde a
ltima recomposio.
10

Antes de apresentar as justificativas relativas varivel segmento de origem do


presidente, destaca-se que a Resoluo CNS n. 407/2008 prev, para o mbito federal, que
compete ao presidente do Conselho Nacional de Sade o seguinte:
I - convocar e coordenar as Reunies Ordinrias e Extraordinrias do CNS;
II - representar o CNS em suas relaes internas e externas;
III - estabelecer interlocuo com rgos do Ministrio da Sade e demais
rgos do governo e com instituies pblicas ou entidades privadas, com
vistas ao cumprimento das deliberaes do CNS;
IV - representar o CNS junto ao Ministrio Pblico, quando as atribuies e
deliberaes do CNS ou assuntos relativos ao direito sade forem
desrespeitados ou ocorrer ameaa de grave leso sade pblica, desde que
aprovado por, no mnimo, a maioria qualificada dos seus membros;
V - assinar as Resolues aprovadas pelo Plenrio; VI - decidir, ad
referendum,

acerca

de

assuntos

emergenciais,

quando

houver

impossibilidade de consulta ao Plenrio, submetendo o seu ato deliberao


do Plenrio em reunio subseqente;
VII - expedir atos decorrentes de deliberaes do CNS;
VIII - convocar e coordenar as reunies da Mesa Diretora;
X - promover o pleno acesso s informaes relevantes para o SUS para fins
de deliberao do Plenrio;

Da leitura do normativo, verifica-se que o presidente do Conselho possui, de forma


natural, maior autonomia e competncias superiores quelas atribudas individualmente aos
outros conselheiros. Assim, considerando que, nos termos do art. 9 da Lei n. 8.080/1990,
compete ao Secretrio de Sade a direo do Sistema nico de Sade (SUS) na respectiva
esfera de governo e que, em consequncia dessa responsabilidade, a ele so imputados os atos
de gesto avaliados pelo Conselho de Sade se considerados incompatveis a funo de
Secretrio de Sade e de Presidente do Conselho.
Tal afirmao, encontra fundamento no princpio da segregao de funes que decorre
do princpio da moralidade (art. 37, da Constituio Federal de 1988), e consiste na necessidade
de a Administrao repartir funes entre os agentes pblicos cuidando para que esses
indivduos no exeram atividades incompatveis umas com as outras, especialmente aquelas
que envolvam a prtica de atos e, posteriormente, a fiscalizao desses mesmos atos.
As variveis existncia de sede prpria, existncia de dotao oramentria e existncia
de capacitao decorrem da Resoluo CNS n. 453/2013 que, em sua Quarta Diretriz, prev
11

que as trs esferas de Governo, Unio, Estados e Municpios, garantiro autonomia


administrativa para o pleno funcionamento do Conselho de Sade, dotao oramentria,
autonomia financeira e organizao da secretaria-executiva com a necessria infraestrutura e
apoio tcnico.
Os fundamentos da Resoluo refletem a expectativa de que o governo local fornea
insumos para que o Conselho exera suas atividades em uma organizao relativamente
independente da poltica e do governo em exerccio.
A paridade na composio do conselho uma varivel decorrente de previso da Lei n
8.142/1990 e, atualmente, encontra-se regulamentada na Terceira Diretriz da Resoluo CNS
n. 453/2013 que prev o seguinte:
Mantendo o que props as Resolues nos 33/92 e 333/03 do CNS e
consoante com as Recomendaes da 10a e 11a Conferncias Nacionais de
Sade, as vagas devero ser distribudas da seguinte forma: a)50% de
entidades e movimentos representativos de usurios; b)25% de entidades
representativas dos trabalhadores da rea de sade; c)25% de representao
de governo e prestadores de servios privados conveniados, ou sem fins
lucrativos.

A questo da representatividade e da paridade dos conselhos est ancorada, conforme


afirma Lchmann (2008), na legitimidade dos conselhos gestores de polticas pblicas de
promover, nas mais variadas formas, a defesa das causas sociais e de demandas de grupos e
setores sociais historicamente excludos dos processos de deciso poltica.
Por fim, a varivel periodicidade das reunies deriva do mandamento da quarta Diretriz
da Resoluo n. CNS 453/2013 que prev que O Plenrio do Conselho de Sade se reunir,
no mnimo, a cada ms e, extraordinariamente, quando necessrio.. A varivel fundamenta-se
na expectativa de permanente deliberao da instncia sobre os diversos assuntos que
encontram-se relacionados s suas competncias.

12

2.3 PROPOSTA METODOLGICA

O principal objetivo do trabalho identificar se existe relao entre as caractersticas


dos conselhos de sade e o resultado da anlise da prestao de contas apresentada pelo
dirigente municipal do Sistema nico de Sade (SUS). Como forma de responder s questes
levantadas, esta seo descreve os procedimentos a serem adotados, especialmente no que tange
a dimenso de classificao das variveis e a justificativa da metodologia adotada. A escolha e
justificativa das variveis, por sua vez, encontram-se detalhadas na seo 2.2 Seleo das
Variveis e Caractersticas Estruturais e de Funcionamento dos Conselhos de Sade.
O resultado da anlise da prestao de contas apresentada pelo gestor do SUS foi obtido
junto ao Sistema de Apoio Elaborao do Relatrio de Gesto (SARGSUS) do Ministrio da
Sade, cuja utilizao obrigatria nos termos da Portaria GM/MS n . 2.135/2013. O
parmetro da anlise reflete o Relatrio de Gesto do exerccio de 2014, cuja apresentao ao
Conselho deveria, nos termos da Portaria, ter como prazo mximo o dia 30/03/2015.
A extrao do SARGSUS identificou que, dos 4.493 municpios brasileiros objeto de
anlise neste trabalho, 66,30% foram aprovados de forma plena, enquanto 4,45% foram
reprovados e 11,28% no apresentavam informao, o que sugere o no envio dos relatrios
aos conselhos pelo referido sistema.
Tabela 01 Situao de Anlise dos Relatrios de Gesto
Situao do Relatrio de Gesto
Aprovado
Aprovado com ressalvas
No aprovado
Em apreciao
Solicitado ajuste
Sem informao
Total
Fonte: Sargus

Quantidade
2.979
200
11
667
129
507
4.493

Vaz (2013), ao efetuar uma anlise da propenso insero em instituies


participativas, a partir de caractersticas socioeconmicas e polticas, operacionalizou o
tratamento das variveis em dimenses que refletiam as caractersticas daquele conjunto de
variveis. De maneira similar, considerando os aspectos relativos aos conselhos de sade,
realizamos a classificao das variveis elencadas na seo anterior, em trs dimenses:
Organizao e Funcionamento, Direo e Composio e Apoio Institucional.
13

A dimenso Organizao e Funcionamento visa refletir o conjunto de variveis


estabelecido nos documentos normativos que criam e organizam os conselhos de sade e,
portanto, incorpora as caractersticas dos conselhos advindas do processo de normatizao e
regulao das instncias de controle. Alm disso, comporta a varivel periodicidade das
reunies que reflete a expectativa de permanente deliberao da instncia sobre os diversos
assuntos que se encontram relacionados s suas competncias.
Com relao varivel instrumento de criao do conselho, os dados demonstram que
4.301 (95,73%) foram institudos por Lei, conforme prev os normativos anteriormente citados.
Por outro lado, 138 foram criados por Decreto do chefe do Poder Executivo local e 54 por
Portaria da Secretaria de Sade.
Os dados da varivel tempo de existncia dos conselhos, demonstram que 89,83% dos
conselhos foram criados h pelo menos 11 anos. A mediana de 22 anos de existncia, enquanto
a mdia de 19,94 anos.

Tabela 02 Distribuio do Tempo de Existncia


dos Conselhos
Tempo de Existncia
01 a 10 anos
11 a 20 anos
21 a 30 anos
31 ou Mais
Total

Quantidade
457
1461
2565
10
4.493

Fonte: SIACS

Com relao ao tempo desde a ltima recomposio do conselho, os dados demonstram


que 2.245 (49,97%) conselhos tiveram seus membros indicados h no mximo 03 anos,
enquanto em 1.936 (43,09%) foram indicados entre 4 e 6 anos. J 212 (4,72%) conselhos
tiveram seus membros indicados entre 7 e 9 anos, enquanto em 100 (2,23%) conselhos a
indicao se deu h mais de 10 anos. A mediana de 4 anos, enquanto a mdia da recomposio
de 3,80 anos.
No que se refere periodicidade das reunies, os dados da Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais de 2014 do IBGE demonstram que 2.284 (63,30%) conselhos se renem
pelo menos em 12 oportunidades no ano, seguindo as determinaes dos normativos vigentes.
J 1.649 (36,70%) dos conselhos se renem em menos oportunidades do que a considerada
mnima pelas boas prticas.

14

A dimenso Direo e Composio, por sua vez, reflete o conjunto de variveis


relacionadas aos representantes dos conselhos, do ponto de vista do segmento social que
representam e das formas de escolha do presidente dos conselhos, bem como da
representatividade dos diferentes segmentos.
Quanto paridade na representao dos conselhos, ou seja, da composio do rgo de
controle social com representao de 50% de membros advindos de entidades e movimentos
representativos de usurios, 25% de entidades representativas dos trabalhadores da rea de
sade e 25% de representao de governo e prestadores de servios privados conveniados, ou
sem fins lucrativos, os dados demonstram que 3.369 (74,98%) municpios tem composio
paritria, enquanto 1.124 (25,02%) apresentam distores de representatividade.
A existncia de eleio para a escolha do presidente do conselho, prtica prevista na
legislao, conforme exposto na seo anterior, adotada em 3.954 (90,44%) dos conselhos
que preencheram a informao no sistema do Ministrio da Sade. Os demais 418 (9,56%) dos
conselhos cadastrados no SIACS no possuem mecanismo de escolha dos conselhos sustentada
em prticas democrticas. Em 121 conselhos cadastrados os dados no foram informados no
sistema.
Por sua vez, a varivel segmento social que o presidente do conselho representa,
preenchida por 4.239 dos 4.493 conselhos cadastrados no Sistema, apresentou a disposio
constante da tabela abaixo:
Tabela 03 Distribuio do Segmento Social do Presidente
Segmento do Presidente
Gestor
Usurio
Trabalhador de Sade
Prestador de Servio
Total
Fonte: SIACS

Quantidade de Municpios
1.443
1.302
1.233
261
4.239

O tempo de mandato do presidente, varivel com dados cadastrados em 3.927


municpios, tem como mdia 2,16 anos e mediana igual a 2. A distribuio dos dados pode ser
observada na tabela a seguir.

15

Tabela 04 Distribuio do Tempo de Mandato


do Presidente
Tempo de Mandato do
Presidente (Em Anos)
1
2
3
4
5
Total

Quantidade de
Municpios
277
3.120
175
346
9
3.927

Fonte: SIACS

J a dimenso Apoio Institucional reflete o apoio do governo local ao funcionamento


do conselho de sade, conjugando a oferta de sede prpria, dotao oramentria e capacitao
para as instncias de controle. A tabela 05 apresenta os resultados, constantes do Sistema
SIACS, do apoio fornecido pelo governo local:

Tabela 05 Distribuio das Variveis da Dimenso Apoio Institucional


Varivel

Resposta
Sim

Dotao Oramentria
Sede Prpria
Capacitao

1536
1300
2607

No
35,48%
30,03%
60,22%

2793
3029
1722

64,52%
69,97%
39,78%

Fonte: SIACS

A metodologia adotada se utilizar da ferramenta de regresso logstica multinomial,


haja vista que a existncia de mais de uma varivel explicativa e de elas possurem, em alguns
casos, mas de duas categorias e/ou serem do tipo quantitativa. Para isso, os procedimentos
utilizaro o Software Livre R.
Alm disso, realizou-se a imputao dos dados faltantes por meio de tcnica de
imputao mltipla, descrita por Rubin (1996 apud NUNES, KLCKI e FACHELCK, 2009) como
uma tcnica para resolver o problema de no-resposta em pesquisas que possibilita a incluso
da incerteza da imputao nos resultados, corrigindo o maior problema associado imputao
nica.
A IM consiste em trs passos:
1. So obtidos m bancos de dados completos por meio de tcnicas adequadas
de imputao;
2. Separadamente, os m bancos so analisados por um mtodo estatstico
tradicional, como se realmente fossem conjuntos completos de dados;

16

3. Os m resultados encontrados no passo 2 so combinados de um jeito


simples e apropriado para obter a chamada inferncia da imputao
repetida.. Rubin (1996 apud NUNES, KLCKI e FACHELCK, 2009).

As verificaes sero realizadas a partir da realizao de trs modelos de regresso


logstica multinomial. O modelo 1 considerar apenas as variveis elencadas na dimenso
Organizao e Funcionamento, o modelo 2 incorporar ao modelo anterior as variveis relativas
dimenso Direo e Composio. J o modelo 3 considerar as variveis das trs dimenses,
Organizao e Funcionamento, Direo e Composio e Apoio Institucional.
A fim de identificar o melhor modelo, ser utilizado o critrio de informao de Akaike
(Akaikes information criteria AIC). O AIC um critrio que identifica a parcimnia na
avaliao do modelo, levando em conta os parmetros e utilizado quando se comparam dois
ou mais modelos, sendo que aquele que apresentar o menor AIC o modelo que possui melhor
ajuste (PEREIRA, 2003).

2.4 RESULTADOS

Antes de apresentar os resultados, vale informar que a varivel resposta, Resultado da


Anlise do Relatrio de Gesto, tem como referncia a situao Sem informao, de modo
que as estimativas a serem apresentadas sempre sero realizadas em comparao com o status
do Relatrio de Gesto que demonstra o no recebimento, por meio do Sistema SIACS, do
Relatrio de Gesto do exerccio de 2014.
As primeiras trs tabelas desta seo apresentam as razes de chance estimadas por
regresso logstica multinomial para cada uma das dimenses avaliadas e incorporam os trs
modelos descritos na seo anterior.
Na dimenso Organizao e Funcionamento, a varivel instrumento de criao que
apresenta como resultado Decreto e a varivel adequao periodicidade das reunies com
resultado igual a No so as variveis referenciais, de modo que os resultados das demais
respostas dessas variveis dessem ser interpretadas com referncia situao daquelas.

17

Tabela 06 Razes de Chance estimadas por regresso logstica multinomial para a


Dimenso Organizao e Funcionamento
Varivel

Categoria

Lei

Instrumento
de Criao

Portaria

Tempo de
Existncia

Tempo desde
a ltima
recomposio

Adequao
Periodicidade
das reunies

Ano

Ano

Sim

Situao do Relatrio de Gesto

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Aprovado

2,001*

1,947**

1,962**

Aprovado com ressalvas

1,179

1,162

1,204

Em apreciao pelo Conselho de Sade

1,346

1,33

1,358

No aprovado

0,503

0,534

0,557

Solicitado ajuste

2,043

2,026

2,052

Aprovado

1,175

1,203

1,206

Aprovado com ressalvas

0,001***

0,001***

0,001***

Em apreciao pelo Conselho de Sade

1,548

1,572

1,661

No aprovado

0,001***

0,001***

0,001***

Solicitado ajuste

1,995

2,018

2,023

Aprovado

1,023**

1,024**

1,026**

Aprovado com ressalvas

1,026.

1,028*

1,026.

Em apreciao pelo Conselho de Sade

1,031**

1,032**

1,030**

No aprovado

0,997

0,996

0,99

Solicitado ajuste

1,026

1,027

1,023

Aprovado

0,937***

0,940***

0,939***

Aprovado com ressalvas

0,899**

0,927*

0,930*

Em apreciao pelo Conselho de Sade

0,973

0,979

0,98

No aprovado

1,005

1,008

Solicitado ajuste

0,900*

0,913*

0,917.

Aprovado

1,302**

1,269*

1,258*

Aprovado com ressalvas

1,774**

1,573*

1,458*

Em apreciao pelo Conselho de Sade

1,084

1,043

0,996

No aprovado

2,92

3,334

2,549

Solicitado ajuste

1,206

1,134

1,085

Sig a 0 *** 0.001 ** 0.01 * 0.05 . 0.1


Fonte: Elaborao Prpria.

Na dimenso Direo e Composio, a varivel paridade na composio do conselho


com resultado No, a varivel existncia de eleio para o presidente com resultado No e
a varivel segmento de origem do presidente representado pelo Gestor so as variveis
referenciais, de modo que os resultados das demais respostas dessas variveis devem ser
interpretadas com referncia situao daquelas.

18

Tabela 07 Razes de Chance estimadas por regresso logstica multinomial para a


Dimenso Direo e Composio
Varivel

Categoria

Paridade na composio
do conselho

Sim

Existncia de eleio para


o presidente

Sim

Tempo de mandato do
presidente

Ano

Prestador de Servio

Segmento de origem do
presidente

Usurio

Trabalhador da Sade

Situao do Relatrio de Gesto

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Aprovado

1,507***

1,533***

Aprovado com ressalvas


Em apreciao pelo Conselho de
Sade
No aprovado

3,269***

2,929***

1,508**

1,385*

1,348

1,007

Solicitado ajuste

1,509.

1,338

Aprovado

1,130

1,096

Aprovado com ressalvas


Em apreciao pelo Conselho de
Sade
No aprovado

0,964

0,910

1,062

1,028

0,363

0,310

Solicitado ajuste

0,841

0,837

Aprovado

1,198*

1,184*

Aprovado com ressalvas


Em apreciao pelo Conselho de
Sade
No aprovado

1,170

1,187

1,134

1,142

2,004.

2,028.

Solicitado ajuste

0,891

0,920

Aprovado

1,473

1,530.

Aprovado com ressalvas


Em apreciao pelo Conselho de
Sade
No aprovado

2,428.

2,375.

1,862*

1,818*

3,244

3,289

Solicitado ajuste

1,207

1,119

Aprovado

0,831

0,881

Aprovado com ressalvas


Em apreciao pelo Conselho de
Sade
No aprovado

3,115***

2,920***

1,233

1,173

1,718

1,567

Solicitado ajuste

1,743*

1,554.

Aprovado

0,910

0,961

Aprovado com ressalvas


Em apreciao pelo Conselho de
Sade
No aprovado

2,456***

2,339***

1,340.

1,290.

0,988

0,917)

Solicitado ajuste

1,632.

1,497

Sig a 0 *** 0.001 ** 0.01 * 0.05 . 0.1


Fonte: Elaborao Prpria.

J na dimenso Apoio Institucional, as variveis existncia de capacitao, de dotao


oramentria e de sede prpria com resultado igual a No so as variveis referenciais, de
modo que os resultados das demais respostas dessas variveis devem ser interpretadas com
referncia situao daquelas.

19

Tabela 08 Razes de Chance estimadas por regresso logstica multinomial para a


Dimenso Apoio Institucional
Varivel

Categoria

Existncia de
capacitao

Existncia de dotao
oramentria

Existncia de sede
prpria

Sim

Sim

Sim

Situao do Relatrio de
Gesto
Aprovado
Aprovado com ressalvas
Em apreciao pelo Conselho
de Sade
No aprovado
Solicitado ajuste
Aprovado
Aprovado com ressalvas
Em apreciao pelo Conselho
de Sade
No aprovado
Solicitado ajuste
Aprovado
Aprovado com ressalvas
Em apreciao pelo Conselho
de Sade
No aprovado
Solicitado ajuste

Modelo
1

Modelo
2

Modelo 3
1,267*
1,408.
1,256.
6,535.
0,873
0,743**
1,385.
1,316*
1,659
2,110***
0,823.
1,301
1,260.
2,342
1,293

Sig a 0 *** 0.001 ** 0.01 * 0.05 . 0.1


Fonte: Elaborao Prpria.

Nos modelos utilizados, o modelo 3, que contempla variveis das trs dimenses
pesquisadas, foi o que se mostrou com o melhor ajuste, haja vista que o AIC (Akaikes
information criteria AIC) foi inferior aos demais. A aplicao do AIC demonstrou que a
incluso das variveis foi ajustando melhor o modelo a cada etapa realizada, conforme se
verifica na tabela abaixo:
Tabela 09 Valores de AIC
Modelo
AIC
1
9752.101
2
9687.112
3
9572.928
Fonte: Elaborao Prpria

Dessa forma, considerando, ainda, que os resultados dos demais modelos no


apresentam grandes variaes, as interpretaes a seguir expressas faro referncia ao ltimo
modelo.
Da anlise dos dados, verifica-se que na dimenso Organizao e Funcionamento,
considerando apenas os resultados com significncia superior a 90%, para a varivel
instrumento de criao do conselho no modelo 3 tem-se que a criao do conselho por
intermdio de Lei Municipal aumenta em 96,2% a chance de aprovao do Relatrio de Gesto

20

quando em comparao com conselhos institudos por Decreto do chefe do Poder Executivo
local.
Por sua vez, a instituio do conselho por intermdio de Portaria reduz em 99% a chance
de aprovao do Relatrio de Gesto e tambm em 99% a chance de no aprovao da prestao
de contas, quando em comparao com conselhos institudos por Decreto do chefe do Poder
Executivo local.
Os resultados da varivel resposta para conselhos institudos por intermdio de Lei no
se mostraram compatveis com a expectativa advinda da maior autonomia e estabilidade de
estabelecidos por esse tipo de norma, haja vista a maior propenso aprovao da prestao de
contas. Por outro lado, a criao de conselhos por intermdio de Portaria do Secretrio de Sade,
autoridade que tem as contas julgadas, demonstrou uma reduo de 99% na chance de ressalvas
e de, tambm, 99% na chance de no aprovao da prestao de contas.
Tal resultado, sugere uma menor independncia e estabilidade de conselhos institudos
por normativo de menor hierarquia.
No que se refere varivel tempo de existncia dos conselhos, verificou-se,
considerando como em todos os demais casos analisados apenas os resultados com significncia
superior a 90%, um aumento na chance de aprovao do Relatrio de Gesto de 2,6% a cada
ano adicional de existncia do conselho. H, ainda, um aumento de 3,0% na expectativa de a
situao da prestao de contas encontrar-se em apreciao e de 2,6% no caso de aprovao
com ressalva.
Quanto varivel tempo desde a ltima recomposio do conselho, os resultados
sugerem que cada ano adicional de manuteno dos conselheiros reduz em 6,1% a chance de
aprovao do Relatrio de Gesto, em 7% a chance de aprovao com ressalva e em 8,3% a
expectativa de o Relatrio ter sido devolvido para ajustes.
Com relao adequabilidade da periodicidade das reunies, nica varivel que no foi
informada pelos prprios conselheiros, haja vista que se tratam de dados colhidos pelo Instituto
Brasileiro de Geografia Estatstica (IBGE), verificou-se que a existncia de pelo menos 12
reunies anuais aumenta em 25,8% a chance de aprovao da prestao de contas da sade e
em 45,8% a chance de aprovao com ressalvas quando em comparao com municpios que
realizaram menos de 12 reunies anuais.
Apesar de no apresentar significncia superior a 90%, h em conselhos com 12 ou mais
reunies anuais, uma expectativa superior em 154,9% de no aprovao das peas.

21

Na dimenso Direo e Composio, a varivel paridade do conselho, aquela que reflete


a composio dos conselhos pelos setores da sociedade refletindo na legitimidade dos
conselheiros, apresentou uma chance 53,3% maior de aprovao do Relatrio de Gesto frente
aos conselhos sem a paridade devidamente estabelecida. H, ainda, expectativa de aumento de
192,9% na aprovao de ressalva e de 38,5% de os relatrios permanecerem em apreciao em
conselhos com composio paritria.
A questo de existir ou no eleio para a escolha do presidente, no apresentou
resultados com significncia superior 90%, de forma que no h interpretaes a serem
realizadas.
Com relao ao tempo de mandato do presidente, cada ano adicional provoca um
aumento de 18,4% de chance de aprovao das contas do conselho. Por outro, lado h uma
expectativa de aumento de 102,8% na reprovao das contas. A manuteno do presidente do
conselho, dessa forma, mostrou uma expectativa de rejeio das contas superior aos demais
status.
Com relao varivel segmento social do presidente do conselho, a anlise tem por
referncia conselhos presididos por representantes do governo. Na anlise, verificou-se que
quando o presidente do conselho prestador de servios de instituio privada conveniada com
o Sistema nico de Sade (SUS) h uma expectativa de aumento na aprovao dos relatrios
de 53%, de aumento na aprovao com ressalva de 137,5% e de aumento de chance de o
relatrio permanecer em apreciao de 81,8%.
Quando o presidente do conselho usurio do SUS h um aumento na expectativa de
aprovao com ressalva do relatrio 192% e de o relatrio ter sido devolvido para ajustes de
55,4%.
Por sua vez, quando o conselho presidido por trabalhadores da sade as chances de
aprovao com ressalva aumentam em 133,9%, enquanto as chances de o relatrio permanecer
em apreciao aumentam 29%.
Os resultados das variveis sugerem que, apenas quando os presidentes so prestadores
de servios de instituio privada conveniada com o SUS h uma propenso maior de aprovao
integral, o que sugere ter por origem a maior vinculao desses com o setor pblico que
convenia as instituies em que atuam. Apesar de no significativos em mais de 90%, os demais
setores de representao - usurios e trabalhadores em sade - possuem expectativas de reduo
da aprovao, o que sugere uma maior independncia na anlise das contas pblicas.

22

Por fim, a dimenso Apoio Institucional, apresentou os resultados com maior vinculao
com a expectativa terica. Para a varivel existncia de capacitao, h uma expectativa de
aumento de 26,7% nas aprovaes, de 40,8% nas aprovaes com ressalva e de 25,6% na
manuteno do relatrio na situao de em apreciao. Por outro lado, h uma expectativa de
aumento de 553% nas chances de no aprovao do relatrio.
A no aprovao do relatrio realidade em poucos municpios realizados, e possuir
capacitao para os conselheiros, mostrou uma grande propenso de eles identificarem nas
contas situaes com potencialidade de reprovao.
A varivel, existncia de dotao oramentria especfica para o conselho, gerou
resultados que demonstram a reduo na chance de aprovao das contas municipais da sade
em 25,7%, enquanto sugerem um aumento na chance de os relatrios serem aprovados com
ressalva de 38,5%, de permanecerem em apreciao em 31,6% e de serem devolvidos para
ajuste de 110%.
A existncia de dotao, considerada como indutora de maior independncia, de fato
ampliou as chances de o julgamento dos relatrios no serem de concordncia geral com o
gestor, ou seja, aprovao sem ressalvas.
A existncia de sede prpria, reduz a chance de aprovao das contas do gestor da sade
em 17,6% e aumenta em 26% a chance de o relatrio permanecer em apreciao.
A maior parte dos conselhos avaliados (69,97%), conforme descrito na seo anterior,
no possuem sede prpria e realizam suas reunies normalmente em sala da Secretaria de Sade
local. A existncia de sede prpria demonstrou influenciar a no concordncia com a prestao
de contas da sade.

3. CONSIDERAES GERAIS

H relao entre as caractersticas dos conselhos de sade e o resultado da anlise da


prestao de contas apresentada pelo dirigente municipal do Sistema nico de Sade? Este
artigo objetivou mensurar quais as variveis e, em que aspecto, influenciariam a deliberao
dos conselhos de sade municipais de sade sobre o Relatrio de Gesto da Sade municipal.
Utilizando-se do universo de 4.493 municpios brasileiros cadastrados no Sistema de
Acompanhamento dos Conselhos de Sade (SIACS) e da situao dos pareceres de anlise dos
23

Relatrios Anuais de Gesto da Sade referentes ao exerccio de 2014, disponveis no Sistema


de Apoio Elaborao do Relatrio Anual de Gesto SARGSUS, realizou-se regresso
logstica multinomial composta de

nove variveis independentes, classificadas em trs

dimenses de referncia: Organizao e Funcionamento, Direo e Composio e Apoio


Institucional.
Das hipteses levantadas, este trabalho corroborou sobretudo com aquelas relativas
Dimenso Apoio Institucional, nas quais se verificou que o fornecimento de capacitao, de
dotao oramentria especfica e de sede prpria implicam em reduo da emisso de
pareceres com aprovao plena da prestao de contas do gestor municipal, o que sugere uma
maior independncia e capacidade de identificar prticas indevidas. Igualmente, verificou-se,
para a Dimenso Direo e Composio, que o exerccio da presidncia dos conselhos de sade
por Usurios do SUS e por Trabalhadores de Sade segmentos sociais com menor vinculao
com o gestor pblico aumentam a chance de ressalvas nos Relatrios de Gesto e, ainda que
com significncia inferior 90%, dificultam a aprovao plena das contas.
Na Dimenso Organizao e Funcionamento, a criao do conselho por Portaria do
dirigente do SUS, autoridade que tem as contas avaliadas pela instncia de controle, reduziu
fortemente as chances de parecer de No Aprovao do Relatrio de Gesto, corroborando
tambm com a expectativa de menor estabilidade e independncia.
Por outro lado, a criao do conselho por Lei, normativo com maior estabilidade,
contribui para o aumento na expectativa de aprovao plena das contas, de forma distinta
expectativa terica.
A existncia de eleio para a escolha do presidente do conselho, por sua vez, no se
mostrou significante para a deliberao dos conselheiros.
Vale ressaltar que, conforme exposto na seo introdutria deste artigo, as
interpretaes devem levar em considerao que os dados do Sistema SIACS so auto
declaratrios e podem conter omisses e erros de preenchimento que afetem as concluses.

24

4. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

AVELINO, George; BARBERIA, Lorena; BIDERMAN, Ciro. Governance in managing public


health resources in Brazilian municipalities. Health Policy and Planning, February, 2013, p. 1 a 9.
Disponvel
em:
http://cepesp.fgv.br/sites/cepesp.fgv.br/files/Governance%20in%20managing%20public%20health.pdf
. Acesso em 10/05/2016.

AVRITZER, Leonardo. A qualidade da democracia e a questo da efetividade da participao:


mapeando o debate. In: Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao.
Vol. 7. Org. Roberto Rocha Pires: Ipea, 2011. p. 124-35.

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.


Contm as emendas constitucionais posteriores. Braslia, DF: Senado, 1988.

______. Lei Federal n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para a promoo,
proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio de 20/09/1990, Sesso 1.

______. Lei Federal n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispe sobre a participao da comunidade
na gesto do Sistema nico de Sade (SUS} e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos
financeiros na rea da sade e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio de 31/12/1990, Sesso 1.

______. Decreto n. 1.232, de 30 de agosto de 1994. Dispe sobre as condies e a forma de repasse
regular e automtico de recursos do Fundo Nacional de Sade para os fundos de sade estaduais,
municipais e do Distrito Federal, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio de 31/08/1994,
Sesso 1.

______. Decreto n. 1.651, de 28 de setembro de 1995. Regulamenta o Sistema Nacional de Auditoria


no mbito do Sistema nico de Sade. Dirio Oficial da Unio de 02/10/1995, Sesso 1.

______.. Decreto n 5.839, de 11 de julho de 2006. Dispe sobre a organizao, as atribuies e o


processo eleitoral do Conselho Nacional de Sade - CNS e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio de 12/07/2006, Sesso 1.

______. Decreto n. 8.065, de 7 de agosto de 2013. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro


Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio da Sade e remaneja
cargos em comisso. Dirio Oficial da Unio de 08/08/2013, Sesso 1.

______. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS n. 2.135, de 25 de setembro de 2013. Estabelece


diretrizes para o processo de planejamento no mbito do Sistema nico de Sade (SUS). Dirio Oficial
da Unio de 26/09/2013, Sesso 1.

25

______. Ministrio da Sade. Base de Dados do Sistema de Acompanhamento dos Conselhos de Sade
SIACS. Braslia, 2016 [mimeo].

______. Ministrio da Sade. Base de Dados do Sistema de Apoio ao Relatrio de Gesto. Braslia,
2016.
Disponvel
em:
http://aplicacao.saude.gov.br/sargsus/consultarRelatoriosGerenciaisExternos!selecionarTipoRelatorio.
action. Acesso em 02/02/2016.

______. Conselho Nacional de Sade. Resoluo do Conselho Nacional da Sade (CNS) n. 407/2008.
Aprova o Regimento Interno do Conselho Nacional de Sade. Dirio Oficial da Unio de 11/03/2009,
Sesso 1.

______. Conselho Nacional de Sade. Resoluo do Conselho Nacional da Sade (CNS) n. 453, de
10 de maio de 2012. Aprova diretrizes para instituio, reformulao, reestruturao e funcionamento
dos Conselhos de Sade. Dirio Oficial da Unio de 06/06/2012, Sesso 1.

______. Controladoria Geral da Unio. Relatrios de fiscalizao de Sorteio Municipal. Disponveis


em http://sistemas.cgu.gov.br/relats/relatorios.php?linha_atuacao=TODOS&ano=&titulo. Acesso em
10/05/2016.

______. Controladoria Geral da Unio. Relatrios n. 201504197. Avalia a prestao de contas anual
apresentada pela Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa. Disponvel em:
http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/RA201504197.pdf. Acesso em 10/05/2016.

______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. TCU 1660/2011. Primeira Cmara. Relator: Walton
Alencar
Rodrigues.
Sesso
de:
22/03/2011.
Disponvel
em:
<https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces?colegiado=PRIMEI
RA+CAMARA&numeroAcordao=1660&anoAcordao=2011. Acesso em 10/05/2016.

COHN, Amlia. Estado e sociedade e as reconfiguraes do direito sade. Revista Cincia em


Sade Coletiva, 2003; Volume 8, n. 1. Pginas 9 - 18.

GERSCHMAN, Silvia. Conselhos Municipais de Sade: atuao e representao das comunidades


populares. Cad. Sade Pblica, Vol.20, n.6, Rio de Janeiro Nov./Dec. de 2004.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA ESTATSTICA (IBGE). Base de Dados da Pesquisa de


Informaes
Bsicas
Municipais
de
2014. Disponvel
em:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2014/default.shtm. Acesso em:
02/02/2016.
LAVALLE, Adrin Gurza. Participao: Valor, Utilidade, Efeitos e Causa. In: Efetividade das
instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Vol. 7. Org. Roberto Rocha Pires: Ipea,
2011. p. 33-42.

26

LUCHMANN, Lgia Helena Hahn. Participao e representao nos conselhos gestores e no


oramento participativo. Cadernos CRH, vol.21, n.52, Salvador, jan/abr, 2008.

NUNES, Luciana Neves; KLCK, Mariza Machado; M, FACHEL, Jandyra Maria Guimares. Uso da
imputao mltipla de dados faltantes: uma simulao utilizando dados epidemiolgicos. Caderno
de Sade Pblica, Rio de Janeiro, n. 25, 2009, p. 268-278.

PINHEIRO, Joo Ismael, et al. Estatstica bsica: a arte de trabalhar com dados. 1 Edio. Rio de
Janeiro: Elsevier Editora Ltda, 2009. 6 p.

PEREIRA, Suziane dos Santos. Modelagem de Equaes Estruturais no Software R. Universidade


Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2013, p. 28. Disponvel em:
http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/93249/000915169.pdf?sequence=1. Acesso em:
10/05/2016.

VAZ, Alexandre Cambraia Nascimento. Participao Poltica, efeitos e resultados em polticas


pblicas: notas crtico-analticas. Revista Opinio Pblica, Campinas, v.17, n.1, Junho de 2011, p. 163
205.

______. Modelando a participao social: uma anlise da propenso insero em Instituies


Participativas, a partir de caractersticas socioeconmicas e polticas. Revista Brasileira de Cincia
Poltica, Braslia, n. 10, jan./abr. 2013, p. 63 106.

27

Вам также может понравиться