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Braslia DF
Agosto/2016
Braslia DF
Agosto/2016
RESUMO
Este artigo buscou identificar se existe relao entre as caractersticas dos conselhos de sade
e o resultado da anlise da prestao de contas da sade. A fim de atingir o objetivo
estabelecido, realizou-se levantamento dos dados de estrutura e funcionamentos dos 4.493
municpios brasileiros cadastrados no Sistema de Acompanhamento dos Conselhos de Sade,
bem como dos Relatrios Anuais de Gesto de 2014. Por meio de regresso logstica
multinomial, identificou-se que a existncia de capacitao, de dotao oramentria especfica
e de sede prpria implicam em reduo da emisso de pareceres com aprovao plena da
prestao de contas, o que sugere uma maior independncia dos conselhos. Igualmente,
verificou-se que conselhos presididos por Usurios do Sistema nico de Sade e Trabalhadores
de Sade aumentam a chance de ressalvas nos Relatrios de Gesto. A criao do conselho por
meio de Portaria reduziu drasticamente as chances de no aprovao dos Relatrios,
corroborando as hipteses levantadas. Por outro lado, a criao do conselho por Lei, contribuiu
para o aumento na expectativa de aprovao plena das contas, de forma distinta s hipteses
estabelecidas.
1. INTRODUO
Sobre o assunto merece destaque o estudo de Lavalle (2011) que analisa, dentre outros
assuntos, o conceito de utilidade da participao. A discusso proposta pelo autor diz respeito
participao ser considerada desejvel como um valor em si ou como mecanismo com
capacidade de ser til para a produo de consequncias julgadas valiosas.
Se aquilo que apreciado so as consequncias, esse algo valorizado
pela sua utilidade, ou seja, um meio para a produo de efeitos. Se, de outro
lado, esse algo desejvel em si, reputado valioso margem de
consideraes a respeito da sua utilidade, sejam quais forem suas
consequncias..
2. DESENVOLVIMENTO
2.2
CARACTERSTICAS
ESTRUTURAIS
DE
FUNCIONAMENTO
DOS
CONSELHOS DE SADE
forma que sempre ao serem analisados deve-se ter em mente eventuais possibilidades de
omisses e erros de preenchimento comuns a dados auto declaratrios.
Sua criao deriva do Acrdo n. 1660/2011 - TCU 1 Cmara que determinou ao
Ministrio da Sade que, em conjunto com o Conselho Nacional de Sade, estabelecesse
mecanismos para identificao dos municpios que no cumprem as disposies normativas
que tratavam da composio dos Conselhos Municipais de Sade.
No sistema constam, alm de informaes de identificao, dados sobre a forma de
criao dos conselhos, a recomposio de seus membros, a existncia de comisses internas, o
quantitativo de conselheiros de cada segmento, a periodicidade e os temas abordados nas
reunies da instncia, a existncia de eleio, o segmento e a formao acadmica do presidente
do conselho, a existncia, ou no, de sede prpria, dotao oramentria e capacitao para os
conselheiros, bem como equipamentos que o conselho possui.
No h no sistema, possibilidade de extrao consolidada de todos os dados acima
citados, de forma que foi solicitado ao Ministrio da Sade, por meio de requerimento de acesso
informao, a extrao da base de dados do Sistema.
O pedido, aps a interposio de recurso, foi deferido e o Ministrio da Sade
disponibilizou a massa de dados do sistema, sem que tenha sido realizado tratamento dos
dados pelo rgo.
Considerando as limitaes das informaes prestadas em campos como a existncia de
comisses, a periodicidade das informaes e os equipamentos que o conselho possui tiveram
baixo ou nenhum nvel de resposta, bem como a irrelevncia de informaes como o endereo
da instncia de controle, foram selecionadas as variveis para o estudo, conforme Quadro 01.
Quadro 01 Relao de Variveis.
Varivel
Instrumento de criao do conselho
Tempo de existncia do conselho
Periodicidade das reunies
Tempo desde a ltima recomposio
Paridade na composio do conselho
Existncia de eleio para o presidente
Tempo de mandato do presidente
Segmento de origem do presidente
Existncia de capacitao
Existncia de dotao oramentria
Existncia de sede prpria
Fonte: Siacs
Alm de definir as variveis que compe o estudo, as quais sero explicadas e detalhadas
neste item, propomos sua classificao em dimenses, de forma que elas reflitam aspectos
especficos da estrutura e do funcionamento dos conselhos e que, quando da anlise dos
resultados, fosse possvel checar os efeitos isolados e cumulativos desses elementos no
resultado final. A diviso das variveis em dimenses, encontra-se detalhada na seo Proposta
Metodolgica.
Como os dados sobre a periodicidade das reunies apresentaram baixssimo nvel de
resposta nos dados disponibilizados pelo Ministrio da Sade, optou-se por utilizar os dados
constantes da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais de 2014 do Instituto Brasileiro de
Geografia Estatstica (IBGE) que contabilizou o nmero de reunies dos conselhos municipais
de sade nos ltimos 12 (doze) meses antes da realizao da pesquisa.
Contextualizados os dados selecionados para compor as variveis que foram
examinadas, passa-se justificativa de sua utilizao e descrio das regras contidas na
normatizao do Sistema nico de Sade que detalham a resposta esperada de cada uma delas.
Quanto ao instrumento de criao dos conselhos de sade, foram identificados 3 (trs)
tipos de resposta, conselhos criados por Portarias, Decretos e Lei. A criao dos conselhos
encontra-se prevista na Lei n. 8.142/1990 e o instrumento legal sob o qual deve ser institudo
a Lei, nos termos da Segunda Diretriz da Resoluo CNS 453/2012. O status normativo sob
o qual o conselho deve ser sustentado tem relao com a sua estabilidade e independncia, haja
vista a impossibilidade de ele ser extinto ou alterado apenas por deciso do Chefe do Poder
Executivo local, no caso de Decreto, ou por deciso do Secretrio de Sade, no caso de Portaria.
O tempo de existncia do conselho, varivel quantitativa contnua, ou seja, aquela, nos
termos de Pinheiro et al (2009), varivel em que seus valores possveis podem ser expressos
atravs de nmeros reais e varrem uma escala contnua de medio, foi medido em anos.
A existncia dos conselhos obrigatria para todos os entes federativos desde a edio
da Lei Federal n. 8.142/1990, sendo que considera-se que quanto maior o tempo de existncia,
maior a maturidade e a estabilidade da instncia de controle. Sobre isso, destaca-se o que diz
os estudos realizados por Avelino, Barberia e Biderman (2013), com foco em verificaes do
nvel de corrupo local, identificaram que a cada ano adicional de existncia dos conselhos de
sade h reduo de prticas indevidas na rea:
A new institution created following the decentralization launched by the
1988 Constitution, the municipal health council, seems to be significant in
reducing corrupt practices in the local management of health services.
For each additional year of existence of the health council, the percentage of
federal health grants to municipalities that were subject to corrupt practices
fell by 2.1% from their baseline value.
The analysis suggests that the existence of a council may be responsible for a
21% decrease in corruption practices over 10 years..
O tempo desde a ltima recomposio uma varivel que demonstra, em anos, o prazo
desde a ltima renovao dos membros do conselho. A sua importncia destacada no Decreto
n 5.839, de 11 de julho de 2006, que, ao elencar regras para os mandatos dos membros do
Conselho Nacional de Sade definiu como de trs anos sua permanncia na instncia, permitida
apenas uma reconduo. A rotatividade dos cargos encontra-se vinculada ao prprio exerccio
da democracia, ampliando sua importncia medida que se busca ampliar a representatividade
social nas diversas instituies vinculadas ao setor pblico.
Sobre isso, Conh (2003), afirmou:
A primeira delas diz respeito evidncia da baixa rotatividade dos seus
membros, traduzindo provavelmente uma insuficincia do exerccio
democrtico no mbito da prpria sociedade civil, que assim permite que se
cristalizem determinados sujeitos sociais como representantes dos distintos
interesses econmicos e de demandas a partir de carncias a presentes.
acerca
de
assuntos
emergenciais,
quando
houver
12
Quantidade
2.979
200
11
667
129
507
4.493
Quantidade
457
1461
2565
10
4.493
Fonte: SIACS
14
Quantidade de Municpios
1.443
1.302
1.233
261
4.239
15
Quantidade de
Municpios
277
3.120
175
346
9
3.927
Fonte: SIACS
Resposta
Sim
Dotao Oramentria
Sede Prpria
Capacitao
1536
1300
2607
No
35,48%
30,03%
60,22%
2793
3029
1722
64,52%
69,97%
39,78%
Fonte: SIACS
16
2.4 RESULTADOS
17
Categoria
Lei
Instrumento
de Criao
Portaria
Tempo de
Existncia
Tempo desde
a ltima
recomposio
Adequao
Periodicidade
das reunies
Ano
Ano
Sim
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Aprovado
2,001*
1,947**
1,962**
1,179
1,162
1,204
1,346
1,33
1,358
No aprovado
0,503
0,534
0,557
Solicitado ajuste
2,043
2,026
2,052
Aprovado
1,175
1,203
1,206
0,001***
0,001***
0,001***
1,548
1,572
1,661
No aprovado
0,001***
0,001***
0,001***
Solicitado ajuste
1,995
2,018
2,023
Aprovado
1,023**
1,024**
1,026**
1,026.
1,028*
1,026.
1,031**
1,032**
1,030**
No aprovado
0,997
0,996
0,99
Solicitado ajuste
1,026
1,027
1,023
Aprovado
0,937***
0,940***
0,939***
0,899**
0,927*
0,930*
0,973
0,979
0,98
No aprovado
1,005
1,008
Solicitado ajuste
0,900*
0,913*
0,917.
Aprovado
1,302**
1,269*
1,258*
1,774**
1,573*
1,458*
1,084
1,043
0,996
No aprovado
2,92
3,334
2,549
Solicitado ajuste
1,206
1,134
1,085
18
Categoria
Paridade na composio
do conselho
Sim
Sim
Tempo de mandato do
presidente
Ano
Prestador de Servio
Segmento de origem do
presidente
Usurio
Trabalhador da Sade
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Aprovado
1,507***
1,533***
3,269***
2,929***
1,508**
1,385*
1,348
1,007
Solicitado ajuste
1,509.
1,338
Aprovado
1,130
1,096
0,964
0,910
1,062
1,028
0,363
0,310
Solicitado ajuste
0,841
0,837
Aprovado
1,198*
1,184*
1,170
1,187
1,134
1,142
2,004.
2,028.
Solicitado ajuste
0,891
0,920
Aprovado
1,473
1,530.
2,428.
2,375.
1,862*
1,818*
3,244
3,289
Solicitado ajuste
1,207
1,119
Aprovado
0,831
0,881
3,115***
2,920***
1,233
1,173
1,718
1,567
Solicitado ajuste
1,743*
1,554.
Aprovado
0,910
0,961
2,456***
2,339***
1,340.
1,290.
0,988
0,917)
Solicitado ajuste
1,632.
1,497
19
Categoria
Existncia de
capacitao
Existncia de dotao
oramentria
Existncia de sede
prpria
Sim
Sim
Sim
Situao do Relatrio de
Gesto
Aprovado
Aprovado com ressalvas
Em apreciao pelo Conselho
de Sade
No aprovado
Solicitado ajuste
Aprovado
Aprovado com ressalvas
Em apreciao pelo Conselho
de Sade
No aprovado
Solicitado ajuste
Aprovado
Aprovado com ressalvas
Em apreciao pelo Conselho
de Sade
No aprovado
Solicitado ajuste
Modelo
1
Modelo
2
Modelo 3
1,267*
1,408.
1,256.
6,535.
0,873
0,743**
1,385.
1,316*
1,659
2,110***
0,823.
1,301
1,260.
2,342
1,293
Nos modelos utilizados, o modelo 3, que contempla variveis das trs dimenses
pesquisadas, foi o que se mostrou com o melhor ajuste, haja vista que o AIC (Akaikes
information criteria AIC) foi inferior aos demais. A aplicao do AIC demonstrou que a
incluso das variveis foi ajustando melhor o modelo a cada etapa realizada, conforme se
verifica na tabela abaixo:
Tabela 09 Valores de AIC
Modelo
AIC
1
9752.101
2
9687.112
3
9572.928
Fonte: Elaborao Prpria
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quando em comparao com conselhos institudos por Decreto do chefe do Poder Executivo
local.
Por sua vez, a instituio do conselho por intermdio de Portaria reduz em 99% a chance
de aprovao do Relatrio de Gesto e tambm em 99% a chance de no aprovao da prestao
de contas, quando em comparao com conselhos institudos por Decreto do chefe do Poder
Executivo local.
Os resultados da varivel resposta para conselhos institudos por intermdio de Lei no
se mostraram compatveis com a expectativa advinda da maior autonomia e estabilidade de
estabelecidos por esse tipo de norma, haja vista a maior propenso aprovao da prestao de
contas. Por outro lado, a criao de conselhos por intermdio de Portaria do Secretrio de Sade,
autoridade que tem as contas julgadas, demonstrou uma reduo de 99% na chance de ressalvas
e de, tambm, 99% na chance de no aprovao da prestao de contas.
Tal resultado, sugere uma menor independncia e estabilidade de conselhos institudos
por normativo de menor hierarquia.
No que se refere varivel tempo de existncia dos conselhos, verificou-se,
considerando como em todos os demais casos analisados apenas os resultados com significncia
superior a 90%, um aumento na chance de aprovao do Relatrio de Gesto de 2,6% a cada
ano adicional de existncia do conselho. H, ainda, um aumento de 3,0% na expectativa de a
situao da prestao de contas encontrar-se em apreciao e de 2,6% no caso de aprovao
com ressalva.
Quanto varivel tempo desde a ltima recomposio do conselho, os resultados
sugerem que cada ano adicional de manuteno dos conselheiros reduz em 6,1% a chance de
aprovao do Relatrio de Gesto, em 7% a chance de aprovao com ressalva e em 8,3% a
expectativa de o Relatrio ter sido devolvido para ajustes.
Com relao adequabilidade da periodicidade das reunies, nica varivel que no foi
informada pelos prprios conselheiros, haja vista que se tratam de dados colhidos pelo Instituto
Brasileiro de Geografia Estatstica (IBGE), verificou-se que a existncia de pelo menos 12
reunies anuais aumenta em 25,8% a chance de aprovao da prestao de contas da sade e
em 45,8% a chance de aprovao com ressalvas quando em comparao com municpios que
realizaram menos de 12 reunies anuais.
Apesar de no apresentar significncia superior a 90%, h em conselhos com 12 ou mais
reunies anuais, uma expectativa superior em 154,9% de no aprovao das peas.
21
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Por fim, a dimenso Apoio Institucional, apresentou os resultados com maior vinculao
com a expectativa terica. Para a varivel existncia de capacitao, h uma expectativa de
aumento de 26,7% nas aprovaes, de 40,8% nas aprovaes com ressalva e de 25,6% na
manuteno do relatrio na situao de em apreciao. Por outro lado, h uma expectativa de
aumento de 553% nas chances de no aprovao do relatrio.
A no aprovao do relatrio realidade em poucos municpios realizados, e possuir
capacitao para os conselheiros, mostrou uma grande propenso de eles identificarem nas
contas situaes com potencialidade de reprovao.
A varivel, existncia de dotao oramentria especfica para o conselho, gerou
resultados que demonstram a reduo na chance de aprovao das contas municipais da sade
em 25,7%, enquanto sugerem um aumento na chance de os relatrios serem aprovados com
ressalva de 38,5%, de permanecerem em apreciao em 31,6% e de serem devolvidos para
ajuste de 110%.
A existncia de dotao, considerada como indutora de maior independncia, de fato
ampliou as chances de o julgamento dos relatrios no serem de concordncia geral com o
gestor, ou seja, aprovao sem ressalvas.
A existncia de sede prpria, reduz a chance de aprovao das contas do gestor da sade
em 17,6% e aumenta em 26% a chance de o relatrio permanecer em apreciao.
A maior parte dos conselhos avaliados (69,97%), conforme descrito na seo anterior,
no possuem sede prpria e realizam suas reunies normalmente em sala da Secretaria de Sade
local. A existncia de sede prpria demonstrou influenciar a no concordncia com a prestao
de contas da sade.
3. CONSIDERAES GERAIS
24
4. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Janeiro: Elsevier Editora Ltda, 2009. 6 p.
27