M ax Weber y el Estado latinoamericano*

i g u e l

n g e l

C e n t e n o

P r in c e to n U niv ersity

Es difcil im agin ar un trabajo acadm ico acerca del Estado que no m encione a
(sino es que com ienza con) M ax W e b er.1 Para la m ayora de los estudiosos,
su inters por el Estado com enz tam bin con l. Sin em bargo, a pesar de su
posicin central piara el cam po, los trabajos de Weber sobre el E stado no se en
cuentran dentro de un texto nico ni constituyen un conjunto terico ord en a
do cuidadosamente. N o hay duda sobre la cantidad y la calidad del trabajo de
Weber sobre vario s principios de la poltica. Sin em bargo, sin im p ortar su centralidad para el d iscu rso acadm ico, nuestra idea de la w eberianeidad del
Estado se aproxim a m s a una interpretacin post-facto de va rio s trabajos y
anlisis que a una lectura directa de una presentacin terica fo rm al.2 El pre
sente ensayo intentar realizar un an lisis conciso de la visi n que tena Weber
sobre el Estado com o una form a de dom in acin , as com o la relacin de esta
institucin con el resto de la sociedad. Las percepciones centrales de W eber
son la relacin de dom inacin (prevalente, segn Weber, a lo largo de la h isto
ria) y la conexin entre el Estado m o d ern o y la dom inacin lcgal-racional.
Cmo puede contribuir el estudio del Estado latin oam erican o a nuestra
apreciacin de W eber? C m o puede W eber clarificar las discu sion es sobre el
desarrollo poltico de esta regin? C o n respecto a la p rim era cuestin, Weber
'T ra d u cci n d e jan R o lh ; revisi n d e A l v a r o M o r c ill o L aiz y E d u a rd o W cisz.
Agrad ezco a A l v a r o M o r c ill o , E d u a r d o W eEsz, S t e p h e n K a lb e r g , A g u s t n Fe r e a r o y V i v i a n a Z e liz e r p o r

susco m e n ta r io s

y p o r la g e n e r o s i d a d d e J u l i a A d a m s , F r e d B l o c k , C h a r l e s C a i n i c , k a n d a l i C o l l i n s y P h i l l i p

Gorski p o r s u s r e f e r e n c i a s y b i b l i o g r a f a . C u a l q u i e r e r r o r e s , p o r s u p u e s t o , r e s p o n s a b i l i d a d m a .
Un i n d i c a d o r c u a n t i t a t i v o : U n a b s q u e d a b i b l i o g r f i c a e n P r o Q u e s t u t i l i z a n d o l o s t r m i n o s M a x W e b e r y e s t a d o / b u r o c r a c i a a r r o j 1 0 3 4 4 a r t c u l o s a c a d m i c o s (9 d e j u l i o d e 2 0 : 2 ) .
A u n q u e p l a n e a b a e s c r i b i r u n c a p t u l o a c e r c a d e l E s t a d o y s u s o r g e n e s c o m o p a r t e d e lo q u e d e s p u s
se convertira e n E c o n o m a y s o c i e d a d , d i c h a s e c c i n n u n c a f u e t e r m i n a d a ( T i t u n i k 2 0 0 5 , 1 4 6 ) . E s t o q u i e r e
p i r q u e n o c o n t a m o s c o n u n a r e s p u e s t a d i r e c t a p o r p a r t e d e W e b e r a la c u e s t i n d e q u e s el E s t a d o y
como ha e v o l u c i o n a d o , s i n o q u e d e b e m o s r e c o g e r l o s d i s t i n t o s e le m e n t i s , b a s n d o n o s e n u n a a m p l i a v a

riedad de o b r a s , a s c o m o e n la s n o t a s d e s u s e s t u d i a n t e s d u r a n t e s u s c t e d r a s n a l e s .

utilizaba tipos ideales p ara explorar el doble ro stro del anlisis sociolgico- la
convergen cia y la varia ci n , lo universal y lo particu lar. Los tipos ideales
obtien en m ediante un aum ento m ental de cierto s elem entos de la realidad)
(W eber 1985a, 190 [2 0 0 9 ,14 2 ]), h erram ien tas con ceptuales con las cuales pode
rnos acercarnos a la realidad. stas no deben ser con fu n d id as con una serie de
expectativas (norm ativas o de otro tipo), sin o s e rv ir com o puntos de referencia
con los que podem os com pren d er m ejor la realid ad em prica (Sw edberg 2005
119 -12 1). W eber no buscab a hacer declaracion es h olsticas basadas en evidencia
selectiva, sino que buscaba identificar patrones com un es a algunas trayectorias
institucionales y a las d ivergencias entre stos.
Precisam ente p o r esta fe en la vital im p o rtan cia de la coin ciden cia histri
ca, la secuencia tem poral y su legado, W eber sera el prim ero en adm itir que el
exp an d ir el alcance de su anlisis hacia casos p o co estudiados sera un elemen
to im perativo de su propia obra. W eber escrib i bastante poco sobre Amrica
Latina, y la yu xtaposicin de sus ideas con la realid ad local im plicar, en cierta
m edid a, forzar el anlisis. Por otro lado, la com paraci n del desarrollo del Esta
do en A m rica Latina se beneficiara en gran m edida de aplicar los tipos ideales
w eb erian os a las p articu larid ad es de la regin. C m o y por qu fue distinto el
progreso de la d om in acin poltica en esta regin del patrn que W eber perci
ba en Europa o ccidental?3 Este proyecto nos pro p o rcio n a una oportunidad de
d istin gu ir entre generalizacin sociolgica y exp licaci n histrica, permitien
do a cada una in fo rm ar a la otra. Buscar aplicar el desarrollo que lleva al sur
gim ien to del Estado latin o am erican o al con cepto w eberiano m s general y
con figu rativo (Roth 1975, 149).

I. D O M IN A C I N Y L E G IT IM ID A D
E specialm ente en sus ltim os diez aos de vida, W eber propuso una sociologa
de la Herrschaft [d om in acin ]. Inicialm en te trad u cid a al ingls com o autho
rity y com o hierarchical coordination p o r Talcott Parsons, recientem ente su
presentacin com o dom ination ha sido preferid a p o r los acadm icos de habla
inglesa. Pero tam bin significa gobierno (rule), co m o prefiere R einhard Bendix, reinado, dom inio, se o ro o soberana. Es una relacin de dominacin
de seres hum anos sobre seres hum anos (W eber 1988a, 507 [2007, 89]). Para
W eber es fundam ental la diferencia entre M acht (poder) y H errschaft (domina
cin) (W eber 1985b, 28 [1964, 43 ]). El p o d er es la probabilidad de que un indi
vid u o u organizacin pueda llevar a cabo su propia voluntad, m ien tras que la
dom in acin es la prob ab ilid ad de que otros obedezcan. El poder puede invo* E s t o s i g u e la l g i c a d e C e n t e n o y L p e z - A l v e s ( 2 0 0 1 ) .

lucrar el carism a, la coaccin , la coercin directa o la in tim id a ci n y es una

ualidad p ropia de un in d ivid u o o un gru po. La d o m in a c i n es la relacin
entre dos o m s individuos, defin id a m s claram en te n o p o r quin la ejerce,
sino p r quin obedece y sus razones para h acerlo; el c m o y po r qu los douiinados consienten esta situ aci n de o b e d ie n cia . M ie n tr a s que el p o d e r
uede ser ep isd ico e id iosin crtico, la d o m in aci n est aso ciad a de m an era
Intrnseca con cierta regu larid ad y p red ictib ilid ad q u e la hacen p a rtic u
larmente apropiada para el anlisis h istrico y social. A d e m s, un cierto m
nimo de q u erer obedecer [ ...] es parte de toda ve rd a d e ra relacin de d o m in a
cin; es decir, requiere un nivel m n im o de le g itim id a d (W eber 1985b, 122
[1964.170 ])
El nfasis en la dom inacin hace que la so cio lo ga p oltica de W eber sea
inherentemente antiutpica. Siem pre se m antuvo escp tico frente a cu alq u ier
nocin de harm ona perm anente (I.assm an 20 0 0 , 86). W eber creia que la
lucha no puede ser excluida de la vid a civilizada. U no pu ed e cam biar sus m e
dios, su objeto, e incluso su direccin fun dam ental y sus portadores, m as no
puede elim inarla (Weber 1985c, 517 [2010, 122]; D erm an 20 10 ): en toda s o c ie
dad compleja los intereses colectivos tienen que, a m en u d o , con trad ecirse entre
s. En la Leccin inaugural de F rib u rgo de 1895, W eber d eclar que no debam os
imaginar que la paz y la felicidad nos esperan en las en tra as del futuro ni
creer que se puede ganar un espacio de accin dentro de esta existencia terrenal
de otra m anera que no sea la de la dura lucha del h om b re con tra el hom bre
(1988b, 12 [1991a, 82]). Es posible argum entar que el m ensaje principal de La p o l
tica como vocacin es la con trad iccin inherente entre la tica de la con viccin
y la tica de la responsabilidad, lo d o poltico tiene que co n fro n tar la in c o n
gruencia, casi inevitable, entre los fines y los m edios, y q u ien es creen en u to
pas cometen el error de pretender que no es necesario elegir entre tales o p c io
nes (Weber 1988a, 549-559 [2007, 139-152]). La d o m in ac i n de los h um an o s
sobre otros hum anos es inevitable y debem os aceptar este lm ite fun d am en tal a
las posibilidades de la libertad h um an a. Para W eber (p arafra se an d o el afo rism o
ms fam oso de su discpulo y am igo Robert M ich els), qu ien dice sociedad, dice
dominacin.
Dada la ausencia de una je rarq u a absoluta de valo res y en vista de la ir ra
cionalidad tica del mundo, la dom in acin no es una exp resi n de un inters
comn, pues tal cosa no existe. La distribucin del p o d e r y los recursos dentro
de una sociedad determ inar la form a en que la d o m in a c i n es usada, p o r
quin, en con tra de quin y por qu. Las co n trad iccion es entre el inters n a c io
nal y los intereses particulares del gru po social d o m in an te so n probables. Q u i
z donde esta perspectiva se m u estra ms claram ente sea en la discusin que
hace W eber de la situacin en P ru sia oriental y de los Junker. E xistia, para W e
ber, una con trad iccin central entre la posicin so cio e co n m ic a de los ju n k e r y

la unidad de A le m a n ia . D espus del pro ceso de unificacin, los intereses del

Ju n k er y los de la n aci n em pezaron a d ivergir por ejem plo, los Junker qUe
ran traer m an o de ob ra polaca barata e im p on er aranceles proteccionistas n
cluso cu an d o d ich as polticas operaban en contra de los intereses de la mano
de obra y el capital alem an es . A p esar de esta contradiccin bsica entre los
intereses de clase y nacionales, los Ju n k er m antenan su preponderancia me
diante el con trol del Estado. El Estado pru sian o era, en m u ch os sentidos, su
Estado, in clu so s-i su posicin econm ica y social estaba en declive. En lugar de
enfrentarse a los Ju n k e r por el poder, la burguesa alem ana no se convirti en
una clase p o r s m ism a, sino que im it las m aneras de los Ju n k e r y comparti
su actitud re ac cio n a ria hacia la socialdem ocracia.
Este escep ticism o puede ser com prendido m ejor si tenem os en mente
que W eber veia a la dem ocracia com o una com peticin entre intereses, ms que
com o un Edn utpico con representacin directa (Weber 1985b, 171-177 [1964
235-241]). La esen cia de la poltica es el conflicto. En todo caso, los parlamentos
representan a los que son dom inados con los m edios de la burocracia (Weber
1988c, 339 [1991b, 154]; cursivas en el original). As, por ejem plo, Weber afirm
que existan dos cam in os hacia la d em ocracia en Alem ania, n in gu n o de los cua
les involucraba la creacin de un todo colectivo, sino que requeran un reorde
nam iento en las preferencias. Prim ero, uno podra introducir una cua ntrela
burguesa y la clase terrateniente tradicional mediante un ataque al sistema de
estatus social, y dem ostrando a los burgueses que sus tem ores-acerca de la so
cialdem ocracia eran infundados. A lternativam ente, la oposicin de los obreros
al capitalism o p o d a ser dism inuida y stos podan ser alentados a cooperar con
la burguesa. A m b a s estrategias requeran la existencia de 1111 gran pacto entre
los grupos sociales relevantes. I.a tragedia de la dem ocracia alem ana le que la
burguesa nu nca tuvo la oportunidad de participar en el ejercicio del poder pol
tico antes del su rgim ien to del proletariado y del desarrollo del conflicto moder
no entre clases. A s, el m iedo de la burguesa a la clase obrera los llev a una po
sicin reaccio n aria (M om m sen 1989, 59-60).
D ado el n fasis en la dom inacin por parte de un grupo concreto de intere
ses, sorprende p o co que Weber no considerara que existiera tal cosa como el
Estado, actu an d o de m anera autnom a. El Estado w eberiano ha sido malen
tendido com o u n o con autonom a organizacional, com o un sujeto hegeliano.
Sin em bargo, las notas existentes de sus ltim as lecciones, sobre el Estado indi
can claram ente que W eber haba purgado al Estado de toda agencia colectiva
(Paloneo 20 09 , 102; H binger 2009, 26). W eber sugiere que el Estado, y en parti
cular el Estado de derecho, es una fachada que oculta la realidad de las relaciones
de poder (L assm an 2000, 92-93). El Pistado es una lorma de dom in acin organi
zada de unos sobre otros (Weber 1988a, 507 [2007, 89]), el m edio para algn fin.
El Pistado es u na herram ienta con fines de dom inacin. El Pistado es una

empresa>> 0 una <<exp lta ci n [Betrieb], C o m o instru m ento del poder, el E s

tado puede ser utilizado p o r diversos gru pos (inclu yen do, particularm ente, a
los cuadros estatales) con una variedad de propsito s, pero es im prescindible
comprenc^er clue es un instrum ento, m as no un fin. El Estado es m eram ente
una de las encarnaciones organizativas posibles para las relaciones sociales; rere sen ta la institucionalizacin de las relaciones de dom in acin . Para Weber, la
dominacin no proviene, com o asegura M arx, p o r ejem plo, del control sobre
la propiedad u otros recu rsos, sino que se sostiene sobre dos fundam entos: el
control sobre la violen cia y la legitim idad de dich o control. El anlisis poltico
trata precisamente de quines controlan la vio len cia y cm o justifican este co n
trol. La poltica trata, p o r lo tanto, sobre la distribu cin y el uso de la fuerza. El
Estado se define m ejor p o r los m edios que le son propios, es decir, la violencia
fsica (Weber 1988a, 506 [2007, 88]).
Para Weber la violen cia siem pre ha sido parte de cualquier asociacin p o l
tica que se pueda llam ar E stad o y discute los predecesores de esta entidad m o
derna en una am plia gam a de sus escritos. En este captulo nos atae sobre
todo el Estado en el m om ento actual, cuya relacin con la violencia es par
ticularmente ntim a. El E stad o contem porneo es aquella com unidad h u m a
na que se atribuye (exitosam ente) el m on opolio legtim o de la violencia fsica
dentro de cierto territorio (W eber 1988a, 506 [W eber 2007, 88]). Estos tres as
pectos (legitim idad, vio len cia y territorio) son todos indispensables.
Para Weber la violencia es, de cierta m anera, tanto la causa com o la con se
cuencia fundam ental de las instituciones sociales. Piste orden queda delim itado
por el territorio: W eber asum e una estructura territorial obligatoria. En sus tra
bajos tardos acerca del Estado se le presta relativam ente poca atencin a las so
ciedades nmadas, o aqullas que no se encuentran unidas por un m ism o terri
torio. La clave de este enfoque podra ser la violencia m ism a, pues parece existir
una relacin intrnseca entre el uso de la violencia organizada y el ordenam iento
dla tierra en unidades soberanas m utuam ente excluyentes. El territorio es cru
cial para Weber no slo en trm inos de los lm ites de la dom inacin sino en la
creacin de una com unidad de destino poltico los conflictos polticos co m
partidos generan p rofu n dos sentim ientos de un destino com n y volverem os
a tratar este tema. Pero el punto principal es que, para el Estado m oderno, la
seguridad militar, el inters econm ico y la com un id ad cultural nacional deben
coincidir en el mapa (W eber 1985b, 514-541 [W eber 1964, 661-694]).
Mientras que el papel central de la violencia pu ed e ser una constante h ist
rica, la form a en que se ejerce esta violencia y la m an era en que se tom an d eci
siones respecto de su uso difieren de un caso a o tro .' W eber no ve al Estado
4 U n a c u e s t i n l u n d a m e n t a ! e s e n q u g r a d o c o n s i d e r a W e b e r , d e m a n e r a i m p l c i t a , al d e s a r r o l l o d e d i s
tintas o r n t a s d e d o m i n a c i n c o m o u n p r o c e s o e v o l u t i v o . M i e n t r a s q u e l o s e d i t o r e s d e e s t e v o l u m e n n o e stan n e c e s a r i a m e n t e d e a c u e r d o , m i l e c t u r a d e W e b e r c u a n d o m e n o s i m p l i c a u n a p r o g r e s i n e v o l u t i v a .

com o un sim ple m ecanism o de co ercin . N in g n E stad o puede sobrevivir

depende de fo rm a exclusiva del m ied o o el inters propio, la fuerza o la recorr'
pensa m aterial. P ara que un E stad o fun cion e bien, requiere legitim idad 0 la
creencia en la existencia de un orden social que es obligato rio o ejemplar (\y
ber 1985b, 544, 16 [1964, 699, 25]). W eber sita la legitim id ad en el centro de su
anlisis de la ob edien cia. Para que el E stad o m antenga su existencia, los gober
nados deben som eterse a la d o m in aci n que pretende ejercer quien gobiern
en un m om en to dado. C undo hace eso la gente y p o r qu? Q u justifica
ciones intern as y qu factores extern os sostienen esta d o m in aci n ? En pocas
palabras, el go b iern o debe estar b asado en una alta pro b ab ilid ad de obediencia
por parte de la poblacin y en su aceptacin del derecho de los de arriba a
dom inar.
Es sign ificativo que para W eber todas las form as legtim as de dominacin
dependen de que los gobernantes acepten las reglas norm ativas y de que corres
pondan a la o bedien cia de los de abajo m ediante el cu m p lim ien to de su parte
del acuerdo poltico y de sus obligaciones. C iertam ente esto es verdad en el caso
de sistem as patrim on iales, pero W eber tam bin vea al funcionam iento de la
b u rocracia co m o dependiente, en ltim a instancia, de un c d ig o de integridad
y una dign id ad de cargo Am tsehre sin el cual sta no p o d ra desempearse.
La legitim id ad es inherentem ente frgil, y puede verse am enazada de va
rias m an eras. En todo m om ento qu ienes dom inan deben pregu n tarse qu jus
tificaciones in tern as y m edios extern o s sostienen la aceptacin o sometimiento
a su dom in io. Lo crucial es que la legitim id ad no tiene, para Weber, contenido
norm ativo. A s com o el Estado, la legitim id ad es un in strum ento. Lo importan
te, h abland o de legitim idad, no son las reglas p e r se, sin o las probabilidades de
cu m p lim iento y el grad o en que la poblacin relevante acepta los principios
fundam entales. W eber es realista: dad o que el m undo y la v id a social sern in
herentem ente injustos (basados, co m o lo estn, en una d o m in aci n histrica
previa y en la distribu cin desigual de los recursos bajo la m ism a), los rdenes
sociales deben con tar con razones que expliquen o ju stifiquen la injusticia. En
este sentido, la legitim id ad se entiende m enos com o un bien en s m ism a y ms
com o un m ed io que perm ite la d om in aci n .
Es fam oso el an lisis de W eber de las tres form as de d o m in aci n , asociadas
con form as especficas de legitim id ad y de adm in istracin : tradicional, caris
m tica y legal-b urocrtica. Para estos tipos ideales W eber h ace n fasis tanto en
la autojustificacin de la do m in acin com o en su organ izaci n . Dados los l
m ites de un captulo, la discusin que sigue se concentrar en dos c o n c e p to s - la
dom in acin p atrim o n ial y la d om in aci n legal-burocrtica?
O b v i a m e n t e q u e d a m u c h o p o r d e c i r a c e r c a d e ta r e l a c i n e n t r e el t i p o i d e a l d e la d o m i n a c i n caris
m t i c a y l o s m u c h o s c a s o s l a t i n o a m e r i c a n o s a l o s q u e s e p o d r a a p l i c a r . P o r e j e m p l o , e s e l c a u d i l l i s m o un
s u b t i p o d e la d o m i n a c i n c a r i s m t i c a ?

La dom inacin patrim o n ial es un subtipo de la trad icio n al, es decir, aq u ella
uese basa en dar p o r sentadas las tradiciones y el legad o h istrico. E n todas
5formas de dom inacin tradicional, tanto la id en tid ad del que d o m in a co m o
ja del sbdito son vitales. N o existe una d ivisi n entre la p erson a y su cargo o
funcin, ni existe la expectativa de decisiones y ju ic io s u n iversales e in d e p e n
dientes de la identidad personal. Esta form a de d o m in ac i n tiene su o rig en en
jjdescentralizacin de la casa, donde tanto el se o r co m o el s bd ito d epen d en
cumplimiento de una serie de obligaciones m u tu as. M s all de esto, lo que
distingue a la d om in acin patrim onial es la e stru ctu ra de vn cu lo s p erson ales
nterdependientes b asados en el respeto y la fid elid ad (Pietats- u n d Treueverhiltnis; W eber 1985b, 10 10 [1964, 757]). La ex p e cta tiva de una cierta re c ip ro c i
dad define al p atrim onialism o, incluso cu an d o las asim etras de p o d e r son
considerables. Los cam bios a estos acuerdos p o d ra n representar u n a am en aza
a los beneficios que am bas partes derivan de la relacin. D e to d o s m o d o s, el
control sobre los m edios para ejercer la vio len cia sigu e siendo cru cial, y es la
habilidad del am o para p rod u cir y utilizar esta fu erza lo que, fin alm en te, esta
blcelas bases de esta relacin.
La caracterstica m s im portante del tipo id eal del Estado m o d ern o es el
reemplazo de los sistem as adm inistrativos p a trim o n ia les trad icio n ales p o r la
dominacin burocrtica. La burocracia es la d o m in aci n a travs del c o n o c i
miento y la regulacin y es, por naturaleza, el m to d o m s eficiente p ara la d o
minacin. Es gob ernar m ediante una serie de p rin c ip io s y leyes u n iversales. La
racionalidad im plica calculabilidad y previsibiliciad. Los sistem as son ra c io n a
les cuando estn dirigid o s a alcanzar fines su stan tivo s y no estn su jetos al c a
pricho o favor individual. Estos sistemas son g u ia d o s p o r la co n cien cia so bre y
la consideracin de las consecuencias. Es im p o rtan te se alar aqu que para
Weber la burocracia no es necesariam ente el E stad o, sino que el E stad o m o d e r
no es una organizacin que se adm inistra y legitim a m ediante la d o m in aci n
legal-burocrtica.
Cmo se origina este Estado? Una lectura p o sib le de W eber es la del p e n
sador evolucionista, segn el cual el progreso entre los tipos ideales es in e v ita
ble, irresistible e irreversible,6 mientras que o tra o p ci n es que los tip o s ideales
no deben ser vistos com o una especie de m od elo , sin o n ica y e stricta m e n
te como una herram ienta heurstica. Si p referim o s el segun d o argu m en to, m s
conservador, pod ram os decir que Weber id en tifica tres co n d icio n es b ajo las
cuales puede ob servarse la transicin hacia u n E stad o m o d ern o . P rim e ro , la
competencia geopoltica obliga a los estados a ser lo suficientem ente eficientes
para vencer o defenderse de los estados vecin o s. A q u ten em os a W eber en su
11 M i e n t r a s q u e W e b e r d e s d e a b a l o s m o d e l o s d e t e r m i n i s t a s , s u c r e e n c i a e n la i n e v i t a b i l i d a d d e la d o m i n a '
cin b u r o c r t i c a p a r e c e s e r u n a e x c e p c i n . K n su d i s c u r s o d e 1 9 1 8 s o b r e el P a r l a m e n t o y g o b i e r n o e n A l e m a
nia se r e f i e r e a l o i n e s c a p a b l e d e u n p r o c e s o q u e e s i m p a r a b l e ( W e b e r 1 9 8 8 c ,

3 3 0 *3 3 3

[1991b, 14 1-14 5 ]).

faceta m s d arw in ista y funcionalista. U na forma de organizacin triunfa n

aporta una ventaja crtica dentro de una com peticin a m uerte entre otras C
ganizaciones sim ilares. Segundo, la dom inacin burocrtica es superior corrT
in stru m ento de adm in istracin y reduce la friccin entre los costos personale
y a d m in istrativo s. La adm inistracin burocrtica ayuda a resolver los proble
m as de a gen te-p rin cip al que lastraban las organizaciones patrim oniales Slo
esta clase de estru ctu ra es capaz de adm inistrar la com plejid ad de las tareas que
enfrenta el E stad o m oderno. Es posible tam bin que triu n fe porque provee
los cu ad ro s que existen dentro de la estructura de un po dero so instrument
que pu ed e ser u tilizado a favor de su propia dom inacin social. Finalmente el
establecim iento de un gobierno burocrtico es un paso crtico hacia la forma
cin y el d esarro llo del m ercado. Los estados y su m on o po lio sobre la violencia
p osib ilitan la calcu lab ilid ad y previsibilidad que el capitalism o requiere. Dado
el papel central del capitalism o dentro de la visin de la m o d ern id ad de Weber
slo aquellos estad o s capaces de sostener tales sistem as eco n m ico s podrn so
b revivir a la co m p eten cia geopoltica.
Por en cim a de la form a de dom in acin establecida, la legitim idad en el
m u n do m o d ern o se encuentra cada vez m s basada en preten d er alguna forma
de identidad co m u n itaria. F.l tipo ideal del Estado m o d ern o es tanto una buro
cracia com o u n a nacin: una com unidad de sentim ientos donde la gente
com parte un sen tim ien to de solidaridad. Weber argum en taba que este senti
m iento no tena p o r qu ser inherente a una com unidad, sino que poda lograr
se en un p e rio d o relativam ente corto de tiempo; especialm en te cuando tales
esfuerzos son ap o yad os por literatos que buscan crear y d isem in ar una identi
dad particular. N uevam ente vem os que lo que el Estado puede lograr nica
m ente m edian te la coercin es lim itado, requiere de la legitim id ad especial de
la nacin: ... es cierto que el Pistado puede m uchas cosas, pero no tiene el po
der de forzar al in divid u o a que se le entregue librem ente (W eber i988d, 170
[1982, 49]). En las sociedades contem porneas el n acio n alism o po dra propor
cion ar una co n cien cia comn por encim a de la de clase y ayudara a que el
p roletariado no se opusiera al orden social existente. Este sentido de comuni
dad (aunque sea generado polticamente o construido artificialm ente) es necesa
rio para atraer al proletariado o a los subalternos desde su fijacin con la posi
cin de clase o tnica hacia su identidad com o nacin (W eber 1988b, 22-23
[1991a, 9 6 -9 7!; 1985b, 242-245 [1964, 324-327]).
Para W eber, la nacin y el Estado son dos cosas m u y distintas, pero la do
m inacin pu ed e asegurarse ms fcilm ente cuando stas son congruentes. Un
Estado no debe ser, necesariam ente, un Estado-nacin en el sentido de que
todas sus p o lticas estn orientadas de form a exclusiva a los intereses de una
nica n acio n a lid ad predom inante. El Estado puede serv ir a los intereses cultu
rales de varias nacionalidades (1984, 91; citado en Roth 20 0 0 , 129). Pero pare

cera que Ia legitim id ad de la pretensin de d o m in a r p o r parte de una co m u n i

dad es crucial Para el xito de un Estado. A la inversa, una co m un id ad slo
e d e llamarse nacin a s m ism a si est lig a d a a un E stad o una nacin es
Qern e in s c h a f t , vin c u la d o s m ediante la so lid a rid a d ; m ientras que un Estado
es G e s e llsc h a ft, organ izad o para propsitos esp ecficos (Beeth am 19 8 5 ,129 ).
Qu se necesita para ser una nacin? A l tiem po que rem arca la artificial i dad de la creencia en u n os ancestros co m u n es (W eber 1985b, 237-238 [1964,
3^.32]), W eber cita cu atro com ponentes cru ciales; a) algn factor objetivo en
com n (como el lengu aje); b) que este facto r en com n sea co n sid erado algo
d e valor (hablar un id iom a es valioso, y es un fin en s m ism o); r i este factor en
com n se transform a en so lid arid ad frente a los extra os (ellos hablan otro
idioma), y d) esta so lid a rid a d encuentra su expresin dentro de instituciones
polticas co-extensivas con la com un id ad (nuestras escuelas ensean el len gu a
j e correcto). Este proceso debe ser aceptado am pliam ente: el E stad o-n aci n
descansa sobre una robusta base psicolgica co m p artid a incluso por am plios
estratos de los econ m icam en te do m in ad os en la n acin , y de ninguna m anera
es meramente una su perestru ctu ra : la o rgan izaci n de las clases eco n m ica
mente dom inantes (W eber 1988b, 18-19 [i 9 9 m, 91]).
Si parafraseam os y resu m im o s una h istoria m uch o m s com pleja de lo que
puede ser analizado en u n as cuantas pgin as p o d em o s decir que, para Weber,
el Estado m oderno es:
a) un instrum ento que pu ed e ser utilizado p o r un gru p o o sector social
b) con el fin de asegu rar su dom in acin sobre otros que tam bin pretenden
llegar al poder u obten er privilegios
c) basado en un m o n o p o lio sobre el uso de la vio len cia
d )y e n la legitim idad de este m onopolio
e) dentro de un territorio determ inado.
El Estado co n tem p orn eo/m od ern o se caracteriza por:
/)el predom inio de la d o m in aci n legal-b u rocrtica y la subsiguiente legitim i
dad para gobernar
g) y la creacin de so lid arid ad es horizontales que dan cabida a la creencia de
que dicho Estado representa puntos de vista e intereses com partidos.
Esta forma de organ izaci n es el producto de:
h) las eficiencias o rgan izacion ales inherentes a la burocracia
>) y la com petencia interna y externa que recom pen sa a aquellos que utilizan
los m edios de d o m in aci n m s eficientes.

El E stado weberiano es, p o r tanto, una form a de control institucionaliza^

cuyas caractersticas se definen en relacin con su entorno social. ste requiere d '
condiciones: una disposicin de la poblacin a o bedecer a quienes ejercen la do
m in acin y que estos ltim os tengan a su m ando los recursos organizacionales
necesarios para m antener su dom in io (Weber 1988a, 509 [2007, 91]). El desarrollo
del E stad o m oderno es u n p ro ceso paralelo de m o n o p o lizaci n de la violencia
y u na crecien te o rg a n iz ac i n y leg itim a ci n b u ro c r tic a s de la dominacin

II. EL EST A D O L A T IN O A M E R IC A N O 7
La n arrativa central del d esarrollo poltico latin o am erican o m uestra un apego
desigual h acia los tipos ideales del E stado m o d ern o se alad os por Weber. Con
ciertas y lim itadas excepcion es, la obedien cia esp erad a de la poblacin hacia
qu ienes dom inan no ha sido institu cion alizada/in tern alizada de una manera
tan com pleta com o la que W eber in corp o r a su tipo ideal. En segundo lugar, y
relacion ad o con lo anterior, la organizacin del E stad o m ism o a menudo ha
carecid o de los recursos n ecesarios para crear o legitim ar esta form a de obe
diencia. A q u es im p ortante sealar la in sistencia de W eber en la formacin
tcnica del personal b u ro crtico (1985b, 12 4 -13 0 [1964, 173-18 0]) y el desdn
que p revalece en la regin hacia m u ch os servid o res pblicos. Estas dos condi
ciones, la im perfeccin o frag ilid ad de la legitim id ad y una carencia generaliza
da de recursos institucionales, han caracterizad o al E stad o latinoamericano
desde el inicio y puede argu m en tarse que an ayu d a a definirlo hoy en da. La
p regu n ta fundam ental p ara nosotros es cm o n o s ayu d a esta trayectoria dife
renciada a com prender el tipo ideal w eberiano, y a su vez, cm o nos ayuda
W eber a entender por qu A m rica L atin a fue distinta.
El concepto de d o m in aci n , ciertam ente, no es nu evo para la regin. Uno
en cu en tra pocos ejem plos del establecim iento de un poder dom inante sobre
un territorio tan extrem o com o el que tuvo lu gar en A m rica durante el siglo
x v i. La conquista se vio b en eficiad a por un desastre ep idem iolgico que redujo
a la poblacin nativa a una pequea fraccin de lo que era en 1492. No cabe
du d a que, para 1600 y con p ocas excepcion es, los espa o les haban establecido
su control sobre sus territo rio s en A m rica Latin a. L o s portugueses a su vez
tam bin com enzaban a establecer su control so bre la costa. Tanto en Brasil
com o en el C aribe esta d o m in aci n se exten di h asta las poblaciones de escla
vos, trados com o sustitutos de los ahora difu n tos n ativos.
Lis posible form ular un argum ento fuerte a favor de la caracterizacin del r
gim en colonial com o uno patrim onial (Sarfatti Larson 1966; Zabludovsky 1989).
Hsta s e c c i n r e c u r r e a C e n t e n o y F e r r a r o ( 2 0 1 3 ) .

Una pregunta d ave aqu es si Ia naturaleza de esta form a de d o m in io era algo

adems de coactiva. Hasta qu punto la poblacin negra e in d gen a aceptaba la
dominacin ibrica, en el sentido en que W eber busca aplicar dicho concepto? La
legitimidad del im perio colonial es sujeto de un debate considerable. El rgim en
colonial parece haber estado basado en el tipo de aceptacin p asiva u obediencia
que Weber considera decisiva. Esto fue facilitado po r la segregacin de una parte
considerable de la vida colonial, lo delgado del Estado, y la m ultitud de costum
bres, normas y obligaciones que definan las razas y las castas. El sistem a era cual
quier cosa m enos justo, pero al igual que la situacin descrita por W eber en Prusia del Este previo a la dcada de 1880, una serie de obligacion es m utuas y de
acuerdos provean al rgimen colonial de una ptina de legitim idad.
La p rim era am enaza a este orden p ro vin o de las refo rm as b o rb n icas que
buscaron im p on er una serie de controles sobre am b os im p erio s. Esto result
en fisuras dentro de la com unidad blanca, as com o en u n a crecien te resistencia
por parte de sus subalternos. La invasin n apolen ica de E sp a a h izo aicos lo
que quedaba de la legitim idad tradicion al colon ial. N o slo se h ab a m archado
el rey, sino que la ruptura con la d o m in aci n im perial e x a ce rb los conflictos
entre peninsulares y criollos conform e la red de ob ligacio n es y b en eficio s rec
procos se desbarataba. Com o nos seala en fticam ente W eber, la clave de una
pretensin de legitim idad tradicional es que sta se tom e p>or sentada. U na vez
que la cortina se ha reco rrid o .y el m ago im perial ha sido revelad o com o un
charlatn puede que no sea factible restablecer la naturalidad en el obedecer.
El p eriod o indeprendentista en A m ric a Latina, de 18 10 a 1830 (con la e x
cepcin de B rasil), fue uno de d esm oron am ien tos, de cen tros que no se sostie
nen y de estru cturas que se d erru m b an . D urante el m ed io siglo posterior
(cuando m enos) los derechos y ob ligacion es de los d o m in ad o s y los d o m in an
tes dejaron de ser obvios o aparentem ente irreversibles. El legad o restante de
las castas raciales y la explotacin cotid ian a d esm entan p recisam en te las p re
tensiones de legitim id ad de las rep blicas indep>endientes: el de representar al
pueblo. Las rebeliones, bandolerism o y actos aleatorios de v io len c ia d e m o stra
ban a su vez. la debilidad del Estado. El resultado (de n uevo, con las excep cio
nes notables de C hile y Brasil) fueron varias dcadas de in estab ilid ad , in clu
yendo con flictos intralites y revueltas popu lares. D e m u ch as m aneras la
violencia que caracteriz a la regin duran te este preriodo es exactam en te lo
que Weber p o d ra haber predicho que su ced era una vez d e rrib a d o el estrato
de quienes d o m in an en un im perio. D uran te estos aos y en gra n parte de la
regin no pod a decirse que existiera nada m s que el nivel m s prim itivo y
superficial de dom in acin.
C o m parem os esta narrativa con la h istoria co n te m p o r n ea de Prusia
oriental. A ll los Ju n k er continuaron d isfru ta n d o el secu lar con trol sobre gran
parte del territo rio y de la poblacin. El trau m a de Jena en 18 0 6 n o tuvo com o

resultado la desin stitu cio n alizaci n de la dom inacin p ru sia n a . El carnpesin

do se m an ten a en un Estado de autntica servidum bre, y los terratenient^
posean el p o d e r econ m ico y social total. El poder p o ltico consista en un
aso ciaci n con la din asta de los H oh enzollern , quienes apoyab an la posici
de los Junker, m ien tras que stos provean de personal al ejrcito y a la mayor
parte de la b u ro cra cia . En este caso, la dom inacin in clu y un arreglo eviden
te entre u n a clase y un Estado dom inan tes. D ebem os se a lar que, mientras
W eber esc rib a sus prim eras obras, la funcionalidad de esta alianza entre una
clase y el E stad o com enzab a a d esm oron arse conform e se deterioraba el poder
econ m ico de los Ju n k e r y las necesidades econm icas de A le m a n ia cambiaban
(B e n d ix 19 77). Por el contrario, durante buena parte del siglo x s x latinoameri
cano, no q u ed ab a claro a quin p erteneca el Estado. Por supuesto los poderes
co m erciales e im p eriales alzaban su voz, y en distintos m om en to s los merca
deres, lites terratenientes y caudillos militares tuvieron el m ando. Sin embargo
y a d ife ren cia del caso prusiano, n ing n grupo social tue capaz de institucio
nalizar o leg itim a r sus intereses por encim a de los de los dem s.
D u ran te la segu n d a mitad del siglo x ix la regin alcan z una nueva forma
de orden liberal. Este orden se caracteriz por incluir eco n o m as orientadas
hacia la ex p o rta ci n , gobierno autoritario y aparente d em o cracia, as como por
la co n so lid aci n de jerarqu as y desigualdades poscolon iales, pero tambin
por un crecim ien to y desarrollo significativos. El patente progreso, puesto ala
vista en va ria s ferias m undiales durante el periodo, ocultaba la fragilidad del
orden poltico, econ m ico y social. 1.a obediencia rara vez era garantizada, la
riqueza flua a m an os de m uy pocos y las divisiones a lo largo de mltiples ejes
desgarraba a las sociedades. Entre los aos 1910 y 1930 el orden liberal que haba
sido cread o en v a rio s pases fue destrozado por las revueltas de los de abajo, por
el m iedo de los de arriba y por los retos econmicos de la G ran Depresin. Sin
em bargo el resu ltad o de esta crisis no tue ni la continuacin del statu quo patri
m onial, ni el d esarro llo de estados m od ern os con dom in aci n legal-burocrtica, sino un h b rid o que inclua aspectos de ambos. La m aq u in aria del Estado se
expan di en o rm em en te, en particu lar en las esferas del bien estar pblico y la
econ om a, au n q u e las relaciones y reciprocidades p atrim o n iales continuaron
siendo sign ificativas m ientras que el Estado de derecho, elem en to central dla
d om inacin b u rocrtica, a m enudo era superficial.
D e cu alqu ier form a, la legitim idad del monopolio sobre los m edios para ejer
cer la violencia del Estado, as com o su representacin y adm inistracin de los
intereses nacionales, eran constantemente cuestionadas. Las cinco dcadas si
guientes fueron caracterizadas por ciclos de demandas revolucionarias por parte
de la izquierda y de respuestas reaccionarias por parte de la derecha. Argentina
tuvo golpes m ilitares, levantam ientos populares, peronism o, am enazas terroristas
y la guerra sucia. Tanto en Per com o en Colombia hasta el m ism o monopolio

jobre la violencia fue cuestionado exitosam ente p o r distintos grupos en partes de

su territorio y am bos pasaron aos de intenso conflicto armado. Lo m ism o puede
decirse acerca de C en troam rica, con la excepcin de Costa Rica despus de 1948
de Panam en 1989. La doble transicin, alejndose del control estatal de la eco
noma y hacia un gobierno dem ocrtico, le otorg una especie de luna de miel a
puchos de estos pases aunque, nuevam ente con pocas excepciones, los crecien
tes niveles de violencia daaron la transicin hacia un gobierno m s dem ocrti
co mientras que la desigualdad socav la legitim idad del sistema econm ico. La
imagen del Estado latinoam ericano es, por lo tanto, m arcadam ente distinta de la
suposicin hecha por VVeber acerca de la dom inacin legal-racional m oderna.
No cabe duda de que stos son estados no slo en un sentido puram ente n o m i
nal8y que lo han sido desde m ediados del siglo x ix , pero ni el m onopolio sobre la
violencia fsica ni la legitim idad de la autoridad pblica han sido tan firm es com o
en el tipo ideal del Estado m oderno. De igual im portancia es el hecho de que la
estructura burocrtica estatal subyacente sigui subdesarrollada. Los estados lati
noamericanos del siglo x x i, en su m ayora, contaban con todos los adornos que
pueden esperarse de tales instituciones. Sin em bargo, la distancia entre la reali
dad emprica de la regin y el tipo ideal legal-burocrtico es m ucho m ayor que la
que podemos observar en gran parte de Europa y del este de Asia.
Cmo p o d em o s explicar estas distintas trayectorias em pricas? Para em
pezar, los orgenes del Estado latinoam erican o fueron m uy distintos de aqu
llos im aginados p o r Webcr. Su visin, d om in ad a p o r los casos europeos, es una
de crecimiento o rgn ico de la d om inacin acord e al desarrollo social y al ta
mao del territorio en cuestin. Los estados eu ropeos a los que W eber se refie
re comenzaron sien d o territorios pequeos y consolidados, con trolados por
grupos reducidos de lites. A lo largo de los siglos el alcance del m ando y el ta
mao y com posicin de la lite cam bi y se expan di con tal de ejercer su d o
minio sobre un territorio y defenderlo de los enem igos externos. El Estado sur
gi como el proyecto de una lite dentro de un territorio, y m ientras que la
identidad de la p rim era cam bi a lo largo de los siglos, el control organizativo
del segundo m antuvo su legitim idad histrica.
En A m rica Latina nos encon tram os con una narrativa m uy diferente so
bre su origen. Los estados prim ordiales, es decir, los im perios inca y azteca,
fueron destruidos p o r la conquista. Esto gen er una dom inacin colonial que
se caracteriz p o r diferen cias explcitas entre las castas y pocos con flictos con
otros rivales form ales. Este sistem a colapso al principio del siglo x ix y partes
extensas de la regin perm an ecieron fuera de cualquier form a de control cen
tral durante dcadas. D ebido a que a pesar de haber heredado los lm ites ad m i
nistrativos im periales contaban con poco poder, el mbito oficial de los nuevos
l'.s i m p o r t a n t e c o m p r e n d e r a i o s e s t a d o s l a t i n o a m e r i c a n o s c o m o u n a c a t e g o r a m e d i a e n t r e ia
los e s t a d o s a JJ id o. s e n a l p u n a s p a r t e s d e A t r i c a v A s i a .

o c .d e

estados era m u ch o m s extenso que su d o m in io efectivo. Estos estados

zaron sus vid as institucionales siendo in capaces, organizativa y polticC ^
de establecer un d o m in io sobre su territorio.
artlS
C o n sid erem o s la razn que en ltim a in stancia da W eber para el d
de la d om inacin burocrtica. H acien do un resum en de lo que en real a
un esfuerzo com p lejo a lo largo de dcadas p o r com prender el surgimient '
E stado m od erno, su giero que W eber se co n cen tra en tres atributos en 'i *
para su tipo ideal: su efectividad para la com peten cia interestatal; su resoluc-'*^
de los problem as de agente-principal, y el apoyo que proporcion a al establec
m iento de m ercad o s capitalistas. En A m rica Latina haba poca necesidad
poltica de crear un E stad o p articu larm en te efectivo. La com petencia extern!
en busca de territorio estuvo por lo gen eral ausente, y los estados (y sus lite, i
sentan poca n ecesid ad de co n stru ir d efen sas en contra de enem igos forneos
El control interno era m anejado de m an era p rivad a por las lites locales, o s
m antena fcilm ente con recursos relativam en te lim itados. Los m odelos de do
m inacin patrim on ial fueron, durante largo s periodos, lo suficientemente efec
tivos com o para m antener el control. Si bien el capitalismo se im puso, ste tena
un estilo particular, basado en las exp o rtacio n es hacia el m ercado internacional
o sobre m onopolios internos, defen didos p o r alianzas entre las clases dominan
tes. A unado a ello, grandes segm entos de la poblacin se m antenan al margen
del proyecto estatal: eran irrelevantes co m o productores, o consumidores, o
soldados. Debe consid erarse que incluso hoy en da varios estados latinoameri
canos se ven forzados a alentar de m anera activa a que sectores significativos de
ciudadanos dejen su pas dada la ausencia de un papel econm ico o social que
puedan desem pear dentro de l.
En pocas palabras, el cam bio esperado de u n a dom inacin patrim onial ha
cia una b urocrtica en A m rica Latina se dio con un retraso significativo, y
slo en ciertas regiones y sectores de la so ciedad. Sin duda la posesin de me
d ios privados p ara ejercer violen cia, caracterstica de la d o m in aci n patrimo
nial, dur m ucho m s en la regin y p osib lem ente an contina jugando un
papel im portante en algunos pases. El elem ento que caracteriza al Estado lati
noam ericano d u rante gran parte de sus dos siglos de historia pu ed e ser consi
derado una taita de inters en resolver los problem as asociados con la domina
cin patrim onial. L o s conflictos de agen te-prin cipal fueron aceptados como el
costo in volucrado en h acer negocios p olticos. La ausencia en gen eral de ame
nazas externas protegi al Estado co m o in stru m en to de los tip o s de incentivos
negativos que juegan un papel fundam ental en los anlisis de Weber, Otto Hintze
y Charles Tilly .9 En m uchos casos la prdida del poder era un resultado temporal
11

E s p e c f i c a m e n t e , l o s c o n f l i c t o s a r m a d o s e n la r e g i n e s t a b a n m a r c a d o s p o r l a c a b a l l e r a y n o se cen

t r a b a n t a n t o e n la i n f a n t e r a , p r e c i s a m e n t e l a o r g a n i z a c i n q u e W e b e r a c r e d i t a c o m o u n a i n s t i t u c i n disci
p lin aria fu n d am en tal.

jfluy costoso que claram ente no m ereca el esfu erz o poltico req u erid o
asegurar que no sucediera. Slo cu ando se en fren tab an a am enazas popu serias las lites eran capaces y estaban d isp u estas a h ac er uso de la vio len ^ a n c io n a d a Po r e Estado, pero esto pod a lo g ra rse u tilizan d o relativam ente
qS medios y, lo que es m s, no requera que el E stad o central p u siera a
^jeba el patrim onialism o de las lites. C u an d o s lo h aca, com o en el M x ic o
A > f n o r f i r i a t o y en el prista, pareca una bestia im a g in a d a p o r Borges: un colojal animal burocrtico descansan do en com plejas p ir m id es de recip ro cid ad es
patrimoniales.
Los postulados fundam entales de la d o m in aci n b u ro crtica/legal-racio n al
y/eberana: la universalidad de las reglas co d ificad as y la separaci n en las p e r
sonas de sus lados pblicos y p rivad os con tin an sien d o p o co m s que asp iracione en gran parte de A m rica 1,atina. Los estad os crea d o s despus de 19 30 a
jnenudo eran dem asiado grandes e incluso tras los reco rtes de los aos n oven ta
an quedan organizaciones y b u ro cracias en o rm es. P ero, con la excep ci n de
algunas islas de excelencia (los b ancos cen trales, el serv icio d ip lo m tico ),
muchos de los servicios pblicos en A m rica L atin a so n subjetivos, p e rso n a lis
tas, corruptos, venales e ineficientes. Fuera de a lg u n o s caso s aislados, co m o el
e Chile, son pocos los latin oam erican os que esp eran que la justicia o la a d m i
nistracin sea universal y ann im a. El reclam o in d ig n a d o , escuchado tan a m e
nudo, de Que no sabes quin soy? ejem plifica la m an era en que m ucha gente
ve sus interacciones con el Estado. Un co n d u cto r de raza blanca con auto lti
mo modelo puede contar con tener un in tercam b io m u y distinto con la p o lica
brasilea que el que espera su contraparte de raza n eg ra que anda en bicicleta.
Las asignaciones de personal son hechas de acu erd o con una am plia g am a de
criterios personalistas y clientelistas. La c o rru p ci n , ya sea en fo rm a de sobrecontratacin, simple robo, com pen saciones o so b o rn o s, es endm ica. W eber
predijo una forma de burocracia patrim onial en la cu al los cuadros estatales
utilizan el instrum ento del Estado para sus p ro p io s fines, un trm ino que p o
dramos utilizar para d escrib ir al antiguo b lo q u e co m u n ista . En A m rica L a ti
na esta form a de burocracia se desarroll de m a n era con ju n ta con una alian za
entre lites polticas, sociales y econm icas.
Esta lalta de capacidad burocrtica tiene otros co sto s, adem s de los que
afectan a la provisin de servicio s y la p roteccin de derechos. S igu ien d o el
pensamiento de Weber, el problem a verd ad ero n o su rge de las cu alid ad es del
instrumento organizacional en s, sino de la fo rm a en que ste es percib id o. La
disfuncionalidad del aparato estatal le dificu lta cada vez m s a los ciu d ad an o s
el considerarlo como legtim o por en cim a de su p ro p io acuerdo o d e sacu erd o
acerca de polticas especficas. En el centro de la d o m in ac i n legal-b u rocrtica
est la creencia en su aplicacin constante y u n iversal, y los estudios acerca
de la legitim idad en la regin con firm an la in teracci n entre las exp ectativas y

la p ercep ci n que se tiene del E stad o .10 El rigor m etodolgico y la s

de sus resu ltad os indican que estos hallazgos generales reflejan una r i ^
subyacente.
alldad
La p rim era observacin que se hace es que existe gran variacin dentro H
regin. En prcticam ente todos los estudios realizados, el triunvirato de Chi]
C o sta Rica y U ruguay se encuentran a leguas por delante de sus vecinos mi**
tras que los pases andinos y centroam ericanos se encuentran abajo. No es
prndente que esos m ism os estados suelan liderar las encuestas hechas a la
blacin. E n cu esta tras encuesta nos muestra que la m ayora de los ciudadanos
en m u ch os pases no aceptan que las reglas del juego polticas (por no hablar de
las so cioecon m icas) sean razonables y sensatas ni que estn justificadas De
m asiados conflictos polticos tratan no sobre quin d irigir la maquinaria del
Estado, sino del derecho fundam ental del Estado a gobernar. En gran medida
esto se explica por los bajos niveles de confianza que se tienen en la capacidad
del E stad o p ara hacerlo. A lgunos de los resultados individuales describen lo que
slo p o d em o s llam ar un Estado rechazado: tan slo 6.6% de los argentinos
tienen un nivel de confianza significativo en el servicio pblico, 19.2% de los pe
ruanos co n fan en el gobierno y 30% de los m exicanos confan en la polica
(W orld B an k 2 0 10 , 214-215).
La falta de confianza lleva a que los ciudadanos se vuelvan cnicos con
respecto al sistem a poltico y sientan desafecto hacia el orden existente (Dia
m on d 2007, 1). f.as consecuencias son mayores que un sim ple descontento o
en ajen am ien to individual; ningn sistem a de gobierno puede ser eficiente y
ju sto con tod os todo el tiempo. De hecho, puede ser que los sistem as funciona
les tengan que engaar a algunas personas de vez en cu an do con tal de fun
cionar. Las dism inu cion es de confianza dificultan un buen gobierno, o evitan
que los g ru p o s relevantes lo reconozcan cuando lo tienen delante. As, por
ejem plo, es m u ch o m s difcil que los funcionarios sean h on rad os y que acten
de fo rm a ap ro p iad a cuando casi tres cuartas partes de los ciudadanos creen
que son co rru p to s y esperan que se com porten de ese m o d o .11 Existe un ele
m ento de circu larid ad causal dentro de la relacin entre confianza y gobierno
que d ificu lta en gran medida las reform as polticas. La falta de confianza refleja
una go b ern an za de baja calidad, pero tambin puede o b stacu lizar los esfuerzos
por m ejo rarla.
D etrs de estas cuestiones se encuentra una debilidad fundam ental en la
lealtad h acia el Estado (N orkus 2004). Podem os co m en zar distinguiendo dos
tipos de sen tim ien to nacionalista. El prim ero favorece una especie de vnculo
p sicolgico entre las personas, una conviccin acerca de su identidad y sus di
ferencias resp ecto de otros; se refiere tambin a una co m u n id ad percibida e
" V an se G illev (20 0 6 ), Pow er y C y r (20 10 ), SeKgson y Bocnh (2009).
"

V a n s e S e l i g s o n ( 2 0 0 2 ) y Espinal I Ia r t iv n , M o r g a n K e lly ( 2 0 0 6 ) .

tificada (C o n n o r 1978). Podem os detectar estos sentim ientos fcilm ente

t o de A m rica Latin a, pero es n ecesario d iferenciar este n acion alism o
colgico del tipo de vn c u lo poltico m s institucionalizado. El segun d o sen^pnto, com nm ente llam ado p atriotism o en la filosofa poltica, debe ser siado en contexto ^ Estodo com o una en tidad poltica. In volu cra la identi
ficacin con el E stad o y el reconocim iento de la prom ocin de sus intereses
como el mayor deber. E ste com prom iso com u n itario con el E stad o suele sus
tentar su legitim idad y es un elem ento central del patriotism o. E ste tipo de sencien to nacionalista es m ucho m s difcil de en con trar en la regin.
La caracterstica d om in an te de A m rica Latina, desde el com ien zo de su
historia m oderna h asta el da de hoy, ha sido la fragm en tacin social y poltica;
Amrica Latina es u na regin perm anen tem ente dividid a con vnculos h o ri
zontales no m uy d esarrollad os (Lom nitz 20 0 1). A m rica Latina se ve definida
por divisiones intraestatales, ms que por d ivision es interestatales. Podem os
comenzar con el n otorio legado tnico y racial de la conquista que tanto deter
mina an a las so cied ad es andinas y m esoam erican as, o el de la agricultura en
plantaciones que caracteriza a gran parte de la costa atlntica. Existen tam bin
brechas regionales que afectan prcticam en te a todos los pases: planicies y
montaas; costa e in terio r; capital y provin cia. Tam bin en con tram os los abis
mos entre clases en sta, la m s desigual de las regiones un h echo que define
la retrica y los co n flicto s polticos . Finalm ente, encon tram os las divisiones
ideolgicas de izqu ierd a, derecha y centro. V arias de estas division es se super
ponen, haciendo los cism as an ms fuertes.
La imagen que su rge de estas cifras es clara: Eli Estado latin oam erican o, con
algunas excepciones, carece de un grad o adecu ad o de legitim id ad entre sus
dudadanos. En co n secu en cia, no le es posib le ejercer el esperado m onopolio
sobre la violencia, gen erar un desarrollo electivo, o p ro v e er.servicio s al nivel
que uno esperara. Q u iz de an m ayor im p ortan cia es que este fracaso es ad
vertido por un am plio sector de la poblacin y con form a su im agen del Estado.
Cmo podem os co n c iliar la naturaleza h brida de la autoridad poltica en
gran parte de la regin con las con stru cciones tericas de W eber?

III. El, ESTAD O P O SC O LO N IA L

Mirar a W eber a travs de un lente latin oam erican o nos co n firm a el valor h eu
rstico de utilizar tipos ideales. La exp erien cia latinoam erican a con el caos del
siglo x ix y la m an era en que ste fru str a p o d erosas lites im p eriales e inter
nas demuestra que el control sobre los m edios para ejercer la violen cia es tan
importante (si no es que m s) com o el control sobre la produccin y las finan
zas. Weber era un realista, y com o tal correctam en te p rivilegi el control de la

vio len cia co m o la base fun d am en tal para cu alquier sistem a de autoridad
ca. Sin em bargo, el control de la vio len cia no es su ficien te si aqullos^vP*
quienes se im p on e no creen en su correccin inherente. D e manera s' a
para que fu n cio n en las b u ro cracias es de vital im p o rtan cia la creacin de ^
espritu del deber o dedicacin. Las sociedades no reflejan tan slo lo queh Ul>
sus m iem b ro s, sin o tambin lo que stos creen. Pu ed e que los estados lati **
am erican os h ayan resuelto otros prob lem as e in clu so establecid o algo de c ' ^
trol sobre la vio len cia, pero generalm en te han sido p o co exito so s en la creacin
de una fe patritica. El escepticism o de W eber tam bin p o d ra aminorar las
expectativas que han persegu id o al Estado latin o am erican o desde el comienzo
Estas in stitu cion es han sido encargadas de resolver d ivisio n es y desigualdades
que son el resu ltado de siglos de d o m in aci n racial, so cia l y econmica Con
esto no se b usca insinuar que exista algn orden p o ltico que pueda eludir del
todo a la d o m in aci n , en una fo rm a u otra, sino se alar que la experiencia co
lonial fue caracterizad a por una versin particu larm en te feroz de sta, una aso
ciada con la m em bresa tnica y cuyo legado h istrico co n tin a formando una
parte im p ortan te de la vida diaria.
C ual es la leccin principal que puede ofrecer A m ric a Latin a a una visin
w eberiana del Estado? La pro gresin w eb erian a de tipos ideales, desde la do
m in acin patrim on ial a la b urocrtica, asu m e que una lite social siempre bus
cara m a x im iz a r su efectividad organizacion al. E s decir, el g ru p o dominante
buscar m a x im iz ar la electividad de su posicin de con trol. Ea experiencia de
A m rica L atina nos indica que, en ausen cia de ciertos con textos y trayectorias
histricas, la organizacin del E stad o puede so b reviv ir en una situacin por
debajo del ptim o. El paralelo que encontrarnos aqu con las estrategias de op
tim izacin vs. satisfaccin p o d ra ser relevante (Sim n 1956). E s posible que
algunos g ru p o s dom inantes no deseen o no sean capaces de m axim izar su do
m inio. Un m en o r control en una aso ciaci n con otros con q u ien es se comparte
el p o d er pu ed e ser suficiente para sus propsitos. D e la m ism a m anera, las ne
cesidades o las expectativas de la pob lacin go b ern ad a p u ed en ser tan bajas
com o para no requerir un control extenso. En un am bien te geopoltico gene
ralm ente pacfico, una de las p rincipales m otivacion es del E stad o weberiano
podra desaparecer. En resum en, no es necesario que la o rgan izaci n del Esta
do progrese, pues sta puede perm an ecer en una etapa en proceso durante
dcadas, si no es que siglos.
U na segu n d a adicin al tipo ideal w eb erian o p o d ra ser an m s importan
te: m ientras que W eber reconoca la im p ortan cia del sen tim ien to comunitario
y la id entid ad , m u ch os de sus casos presentan una co n g ru en cia fundamental
entre la id en tid ad y el Estado. C u an d o reconoca p o sib le s contradicciones,
com o los trabajadores agrarios polaco s en Prusia, l su p u so que estos proble
mas podan ser resueltos m ediante algun a form a de au to n o m a cultural y ad-

s -strativa. D esafortunadam ente no contam os con m u ch os testim o n io s sobre

n s a b a yyeber en cuanto a la sociologa poltica de la etn icid ad y la raza.
9Ujmente su acercam iento al problem a racial en el su r de E stad os U n idos
'^ber 1985b, 234-235 [1964, 315-316]) nos in d ica que era con scien te de las je ' " S entre las categoras raciales, pero no qu ed a claro cm o stas, a su vez,
j f '- i redefinir el tipo ideal b u ro crtico /legal-racio n al.12 En el tratam ien to
P|*_arte de W eber del control burocrtico el E stad o trata a todos los sujetos
efepoblacin com o si pertenecieran a la m ism a categora, en la m ed id a en que
50ii ciudadanos. El E stado puede 110 ser equ itativo y justo, p ero la fachada
lie le presenta a la poblacin ser consistente. Pero, qu su ced e cu an d o un
sistema es codificado para tratar distinto, de fo rm a sistem tica, de a cu erd o a la
identidad racial? W eber reconoci que el E stad o refleja la je rarq u a del po d er
social y sus escritos sobre la A lem ania de su tiem p o claram en te n o s d e m u es
tran que era consciente de cm o esta je rarq u a in filtrara la m ism a o rg a n iz a
cin burocrtica del E stado. Sin em bargo, yo argu m en tara que W eber n o p re s
t suficiente atencin a cm o una sociedad perm an en tem en te fragm en tad a
p o d r a producir un Estado fragm entado (y que causa d iv isio n e s).13
Haramos bien en aceptar la im portancia de lo que los tericos p o sco lo n ialeshan postulado po r un largo tiempo. P rim ero, un recon o cim ien to de las c o n
diciones particulares del nacim iento de la p o sco lo n ialid ad . stas no son o rg a
nizaciones orgn icas que se adaptan a un m ed io am biente, y que son m o d elad as
por sus necesidades y posibilidades. Por el con trario, a m en ud o son co n stru c
ciones artificiales pensadas para un tipo m uy d istinto de d o m in aci n . En se
gundo lugar deberam os tomar prestado el nfasis en cm o la d iscrim in aci n
que el Estado san cion a y hace cum plir ha sido el legad o po ltico fu n d am en tal
para muchas de estas sociedades. La herencia de la d esigu ald ad p o d ra ser el
rasgo definitivo de las sociedades latin oam erican as y es im p osib le tratar de
comprender la poltica en estos estados sin tener en cuenta que, p o r v a rio s si
glos (incluso despus de j 8 i o el papel central del E stad o no era la creacin de
una nacin, sino la preservacin del privilegio social.

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