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789253 065271
I1475S/1/03.10/200

BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE Polticas Pblicas sobre Biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

ISBN 978-92-5-306527-1

BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Polticas Pblicas sobre Biocombustibles y su relacin


con la seguridad alimentaria en Colombia

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que


aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), juicio alguno
sobre la condicin jurdica o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o
zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites.
La mencin de empresas o productos de fabricantes en particular, estn o no
patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia
a otros de naturaleza similar que no se mencionan.

ISBN 978-92-5-306527-1
Todos los derechos reservados. La FAO fomenta la reproduccin y difusin parcial
del material contenido en este producto informativo. Su uso para fines no comerciales
se autorizar de forma gratuita previa solicitud. La reproduccin para la reventa u otros
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debern dirigirse por correo electrnico a copyright@fao.org, o por escrito al Jefe de
la Subdivisin de Polticas y Apoyo en materia de Publicaciones, Oficina de Intercambio
de Conocimientos, Investigacin y Extensin, FAO, Viale delle Terme di Caracalla,
00153 Roma (Italia).
FAO 2010

BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin


con la seguridad alimentaria en Colombia

Arturo Infante
Santiago Tobn

ndice

AGRADECIMIENTOS............................................................................................................................ 11
RESUMEN............................................................................................................................................... 13
INTRODUCCIN.................................................................................................................................. 15
1..

LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA..................................................................... 17


1.1.
Antecedentes.............................................................................................................. 17
1.2.
Motivaciones para producir biocombustibles en Colombia...................... 17
1.3.
Las externalidades que generan los biocombustibles.................................19
1.4.
Requerimientos de certificacin......................................................................... 22

2..
.
.

DESCRIPCIN DE LOS PROCESOS DE FORMACIN


DE LAS POLTICAS PBLICAS DE PROMOCIN DE LOS
BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA...............................................................................23
2.1.
Instrumentos legales para promover la produccin
.
de biocombustibles..................................................................................................23
2.2.
Instrumentos legales que regulan las relaciones
.
contractuales en el sector agropecuario......................................................... 25
2.3.
El Modelo Financiero Social (MF-S) como instrumento
.
para la promocin del desarrollo social........................................................... 28

3..
.
.
.

IDENTIFICACIN Y DESCRIPCIN DE INSTITUCIONES


Y PROGRAMAS GUBERNAMENTALES DE PROMOCIN DE
BIOCOMBUSTIBLES Y SU RELACIN CON LAS POLTICAS
DE REGULACIN..................................................................................................................... 31
3.1.
La Comisin Intersectorial de los biocombustibles y
.
la Coordinacin Nacional para el Desarrollo Sostenible............................. 31
3.2.
El Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los
.
Biocombustibles (PNBc)..........................................................................................32
3.3.
Anlisis de la formacin de precios de los combustibles
.
y biocombustibles......................................................................................................35
3.3.1.
El precio de la gasolina y el disel........................................................................35

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

3.3.2.
3.3.3.
3.3.3.1.
3.3.3.2.

El precio de los biocombustibles.........................................................................40


Costo de produccin de los biocombustibles.................................................44
Biodisel de palma aceitera..................................................................................44
Bioetanol de caa de azcar.................................................................................. 51

4..
.
.

DESCRIPCIN DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS CADENAS


DE VALOR Y LAS RELACIONES CONTRACTUALES ENTRE
LOS AGENTES INVOLUCRADOS..................................................................................... 57
4.1.
Enfoque de cadenas.................................................................................................57
4.2.
Primer eslabn: Produccin y comercializacin de materia prima.........57
4.2.1.
El uso de la tierra en Colombia.............................................................................57
4.2.2.
Produccin de la palma de aceite....................................................................... 59
4.2.3.
Estructura agrcola de la produccin de palma de aceite......................... 63
4.2.4.
Formas contractuales en la produccin de palma de aceite....................64
4.2.5.
Produccin de la caa de azcar.........................................................................64
4.2.6.
Estructura agrcola de la produccin de caa de azcar...........................69
4.2.7.
Formas contractuales en la produccin de caa de azcar......................70
4.3.
Segundo eslabn: Transformaciones agroindustriales de la
.
materia prima.............................................................................................................73
4.3.1.
Transformacin del fruto de la palma en aceite crudo...............................73
4.3.2.
Transformacin del aceite crudo de palma en biodisel........................... 78
4.3.3.
Transformacin de la caa en azcar y su consumo aparente................ 79
4.3.4.
Transformacin de la caa de azcar en bioetanol..................................... 83
4.4.
Tercer eslabn: Distribucin y comercializacin........................................... 85
4.5.
Cuarto eslabn: Sector consumidor..................................................................86
4.5.1.
Consumo proyectado de biodisel.....................................................................86
4.5.2.
Consumo proyectado de bioetanol.................................................................... 87
4.5.3.
El consumo actual de biocombustibles en Colombia................................ 90

5..
.

ANLISIS DEL IMPACTO DE LAS POLTICAS DE PROMOCIN


DE BIOCOMBUSTIBLES EN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA................................. 91

6..

CONCLUSIONES................................................................................................................... 99

7..

7.1.
7.2.
7.3.

RECOMENDACIONES DE POLTICAS..........................................................................103
Sustentabilidad Econmica................................................................................103
Sustentabilidad Social/Ambiental.................................................................. 106
Sustentabilidad Poltico-Administrativa........................................................107

BIBLIOGRAFA................................................................................................................................... 109
ANEXOS................................................................................................................................................. 113

Bioenerga para el desarrollo sostenible

ndice de Tablas

Tabla 11: COMPOSICIN DEL TRANSPORTE DE CARGA EN COLOMBIA............................20


Tabla 31: EVOLUCIN PREVISTA DE LAS MEZCLAS DE BIOCOMBUSTIBLES DE
ACUERDO AL PLAN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES..........................................................32
Tabla 32: COMPARACIN DE LOS PRONSTICOS DE LA
VISIN 2020 CON LOS RESULTADOS OBSERVADOS................................................................ 34
Tabla 33: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL INGRESO AL PRODUCTOR
O IMPORTADOR DE COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008)...................................... 36
Tabla 34: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PRECIO MXIMO QUE
SE PUEDE COBRAR POR LOS COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008).......................37
Tabla 35: REGULACIN DE PRECIOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES
EN COLOMBIA.......................................................................................................................................40
Tabla 36: PRECIO DE LA MEZCLA DE GASOLINA CON BIOETANOL
EN BOGOT (DICIEMBRE, 2007)..................................................................................................... 42
Tabla 37: PRECIO DE LA MEZCLA DISEL Y BIODISEL EN
BARRANQUILLA (DICIEMBRE, 2007)............................................................................................... 43
Tabla 38: EXENCIONES TRIBUTARIAS QUE SE CONCEDEN
EN COLOMBIA A LOS BIOCOMBUSTIBLES................................................................................... 43
Tabla 41: UTILIZACIN ACTUAL Y PROYECCIONES DEL USO
DE LA TIERRA EN COLOMBIA........................................................................................................... 58
Tabla 42: DISTRIBUCIN DE CULTIVOS DE PALMA POR TAMAO..................................... 63
Tabla 43: RELACIN ENTRE PALMICULTORES Y PLANTAS EXTRACTORAS.......................64
Tabla 44: CULTIVOS DE CAA SEGN TENENCIA...................................................................70
Tabla 45: OPERACIN DE UNA PLANTA EXTRACTORA DE ACEITE..................................... 74
Tabla 46: PLANTAS PARA FABRICAR BIODISEL EN COLOMBIA: EXISTENTES................ 79
Tabla 47: PLANTAS PARA FABRICAR BIOETANOL EN COLOMBIA:
EXISTENTES Y EN CONSIDERACIN..............................................................................................84
Tabla 48: DEMANDA DE ACEITE DE PALMA PARA BIODISEL.............................................86
Tabla 49: PRODUCCIN DE BIOETANOL EN COLOMBIA.......................................................88
Tabla 410: DEMANDA DE CAA PARA BIOETANOL.................................................................89

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

ndice de Grficos
Grfico 21: TASA INTERNA DE RETORNO PARA EL INVERSIONISTA
SIN ESTMULOS, CON ESTMULOS Y CON ESTMULOS Y CESIN
DEL 30% DE LA PROPIEDAD A LOS TRABAJADORES, ANTES DE IMPUESTOS................. 30
Grfico 31: PROYECCIONES DE FEDEPALMA SOBRE LA SIEMBRA Y
PRODUCCIN DE PALMA DE ACEITE EN COLOMBIA............................................................... 33
Grfico 32: PORCENTAJE DEL INGRESO FIJO Y VARIABLE QUE
RECIBEN LOS INTEGRANTES DE LA CADENA DE LA GASOLINA (MAYO, 2008)................39
Grfico 33: COSTO DE PRODUCCIN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA
EN COLOMBIA.......................................................................................................................................45
Grfico 34: COMPARACIN DEL COSTO DE PRODUCCIN DE
ACEITE CRUDO DE PALMA................................................................................................................45
Grfico 35: COMPARACIN DE COSTOS DESGLOSADOS EN LA
PRODUCCIN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA......................................................................... 46
Grfico 36: COSTO DE TRANSPORTE Y COSECHA.................................................................... 47
Grfico 37: COSTO DE PRODUCCIN DE ACEITE CRUDO DE PALMA
EN COLOMBIA, EN FUNCIN DE LA PRODUCTIVIDAD.......................................................... 48
Grfico 38: COSTO DE PRODUCCIN DEL BARRIL DE
BIOBIOETANOL EN VARIOS PASES (2006)...................................................................................51
Grfico 39: OPERACIN DEL FEPA................................................................................................ 53
Grfico 41: REA SEMBRADA Y REA EN PRODUCCIN DE PALMA.................................60
Grfico 42: PRODUCCIN DE CAA DE AZCAR................................................................... 66
Grfico 43: REA CULTIVADA Y COSECHADA DE CAA DE AZCAR................................67
Grfico 44: NDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA CAA DE AZCAR.............................. 68
Grfico 45: NDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA PALMA...................................................... 77
Grfico 46: PRODUCCIN, CONSUMO APARENTE Y EXPORTACIONES
DE ACEITE DE PALMA.........................................................................................................................78
Grfico 47: PRODUCCIN Y CONSUMO APARENTE DE AZCAR...................................... 80
Grfico 48: EVOLUCIN DE LOS MERCADOS Y PRODUCCIN
DE BIOETANOL...................................................................................................................................... 81
Grfico 49: IMPORTACIONES DE AZCAR A COLOMBIA......................................................82
Grfico 51: REA SEMBRADA POR TIPO DE CULTIVO..............................................................93
Grfico 52: REA SEMBRADA POR PRODUCTOS (2008)...................................................... 94

ndice de Figuras
Figura 41: CADENA DE DISTRIBUCIN DE BIOCOMBUSTIBLES..........................................85

Bioenerga para el desarrollo sostenible

Lista de Siglas y Abreviaturas

AIS:
ANH:
Art.:
ASOCAA:
BAT:
BEP:
BID:
BIOETANOL:
CAN:
CENICAA:
CENIPALMA:
CEPAL:
CIF:
COLCIENCIAS:
CONPES:
CO$:
CNDSB:
CTI:
DNP:
DTF:
ECOPETROL:
EFB:
ENA:
FEDEPALMA:

Programa Agro, Ingreso Seguro


Agencia Nacional de Hidrocarburos
Artculo
Asociacin de Cultivadores de Caa de Azcar
Best Available Technologies. Mejores Tecnologas Disponibles
Best Environmental Practices. Mejores Prcticas Ambientales
Banco Interamericano de Desarrollo
Alcohol etlico combustible
Comunidad Andina de Naciones
Centro de Investigacin de Caa de Azcar
Centro de Investigacin en Palma de Aceite
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Nomenclatura comercial que significa Costo, seguro y flete
(Cost, Insunance and Freight)
Departamento Administrativo para el Desarrollo de la Ciencia y
la Tecnologa Francisco Jos de Caldas
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social de Colombia
Peso Colombiano, moneda nacional.
Coordinacin Nacional para el Desarrollo Sostenible de los
biocombustibles en Colombia
Ciencia, Desarrollo Tecnolgico e Innovacin
Departamento Nacional de Planeacin
Tasa de inters calculada como un promedio ponderado semanal
por monto, de las tasas promedio de captacin diarias de los
Certificados de Depsito a Trmino a 90 das.
Empresa Colombiana de Petrleos
Racimos de fruto vacos (Empty Fuit Bunches)
Encuesta Nacional Agropecuaria
Federacin Nacional de Cultivadores de Palma

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

10

FINAGRO:
FOB:
FONADE:
ha:
h:
ICR:
IGAC:
ISO:
kg:
l:
MADR:
MAVDT:
MCIT:
MHCP:
mm:
MME:
msnm:
MT:
PNBc:
PPF:
PROCAA:
RNP:
SAC:
SIC:
SMMLV:
t:
UPME:
US$:
WTI:

Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario


Nomenclatura comercial que significa Libre a bordo (Free on
Board)
Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo de Colombia
Hectrea
Hora
Incentivo a la Capitalizacin Rural
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
Organizacin Internacional del Azcar.
Kilogramo
Litro
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Milmetros
Ministerio de Minas y Energa
Metros sobre el nivel del mar
Ministerio de Transporte
Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los
biocombustibles
Fibra prensada de palma (Palm Press Fiber)
Asociacin de Productores y Proveedores de Caa de Azcar
Registro Nacional Palmicultor
Sociedad de Agricultores de Colombia
Superintendencia de Industria y Comercio
Salarios Mnimos Mensuales Legales Vigentes
Tonelada
Unidad de Planeamiento Minero Energtico del MME
Dlar americano.
West Texas Intermediate, precio de referencia para fijar el precio
de otros petrleos crudos

Bioenerga para el desarrollo sostenible

11

Agradecimientos

Este documento fue preparado por los consultores nacionales Arturo


Infante y Santiago Tobn, bajo la coordinacin tcnica del Director del proyecto,
Alberto Saucedo, y la supervisin de Guilherme Schuetz, Oficial de Agroindustrias
e Infraestructura de la Oficina Regional de FAO para Amrica Latina y el
Caribe. Se agradecen los valiosos comentarios de Adrin Rodrguez, Oficial de
Asuntos Econmicos de la Unidad de Desarrollo Agrcola de la CEPAL, y el apoyo
administrativo de Marisol Tovaras, Asistente de Operaciones de FAO RLC; Luis Lobo,
Oficial Tcnico del Fondo Espaa-FAO; Carlos del Valle, Oficial de Programa de la
Representacin de FAO en Colombia; y Paul Critician Asistente de Operaciones del
proyecto, sin los cuales esta publicacin no hubiera sido posible.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

13

Resumen

El presente estudio fue elaborado en el marco del proyecto Implicaciones de las


polticas pblicas sobre biocombustibles, en la seguridad alimentaria de pases seleccionados de Amrica Latina. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay, financiado
por la Cooperacin Espaola, a travs del Fondo Fiduciario Espaa FAO para Amrica
Latina y el Caribe.
En este documento se describen los procesos de formacin de las polticas pblicas para promocionar los biocombustibles en Colombia, as como el estado actual de
las normas que orientan y regulan el desarrollo y la utilizacin de los mismos. Se presenta as una visin completa sobre el alcance y la evolucin de las distintas polticas
que han sido adoptadas por el pas en esta materia.
Tambin se describen las relaciones contractuales entre los diferentes actores
de las cadenas productivas de biocombustibles, y se identifican los factores que deben
ser considerados para orientar las polticas que promueven una distribucin equitativa
de los beneficios obtenidos de esta industria.
En la ltima parte se incluyen algunas consideraciones sobre el efecto que la
produccin de biocombustibles pudiera tener en la seguridad alimentaria, y finalmente se proponen lneas estratgicas de polticas, con el propsito de fomentar la sustentabilidad de la produccin de bioenerga, sirviendo como orientacin para tomadores
de decisin del sector pblico.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

15

Introduccin

La produccin de biocombustibles ha sido objeto de gran atencin durante


los ltimos aos por su capacidad de contribuir a la generacin de energa, a partir
de fuentes no convencionales. En efecto, la meta de reducir la dependencia de los
combustibles fsiles ha generado un cambio en las polticas relativas al uso de
otros recursos energticos, razn por la cual los biocombustibles aparecen como
una alternativa prometedora por su gran potencial productivo a escala mundial,
comparado con otras fuentes renovables de energa.
Para aprovechar las oportunidades que de ellos se derivan, Colombia decidi
incursionar rpidamente en este mercado y formul una poltica de profundo
alcance sobre muchos de los aspectos relacionados con la produccin y distribucin
de los biocombustibles. En efecto, el Gobierno Nacional ha adoptado medidas para
avanzar en la aplicacin de la Ley 693 de 2001, mejor llamada ley de alcoholes, que
obliga a oxigenar con bioetanol las gasolinas consumidas en los centros urbanos
de ms de 500 mil habitantes. Algo similar ha hecho con la Ley 939 de 2004 que
estimula la produccin y comercializacin de biodisel (de origen vegetal o animal)
para uso en motores disel.
La produccin de alcohol combustible se inici a finales de 2005 y la de
biodisel en el ao 2008. Actualmente se estn implementando las acciones
requeridas para cumplir con las nuevas mezclas que alcanzan en el caso del
biodisel, dependiendo de la zona, entre un 5% (B5) y 8% (B8) y en el caso del
bioetanol un 8% (E8) a nivel nacional.
Hasta ahora el sector privado ha respondido favorablemente a los estmulos
establecidos por el Gobierno para promover la produccin de biocombustibles,
realizndose importantes inversiones en el establecimiento de la capacidad local
de produccin. Si bien en el montaje e instalacin de plantas de bioetanol se
demand una inversin del orden de los US$ 139 millones, en la agricultura no
fue necesaria una inversin adicional, pues se contaba con el suministro suficiente
de caa de azcar como materia prima para su produccin. Sin embargo, en el
caso del biodisel se requiri una inversin de ms de US$ 100 millones para el
establecimiento de la capacidad industrial y US$ 300 millones adicionales para la

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

16

expansin del cultivo de la palma de aceite, lo que ha ocurrido en los ltimos tres
aos.
Es evidente que estas inversiones se deben incrementar considerablemente
para avanzar hacia mezclas superiores. Por ello resulta necesario evaluar las
posibles repercusiones que esta actividad puede ocasionar sobre ciertos aspectos
de importancia econmica y social, relacionados con la seguridad alimentaria y con
los niveles del bienestar de la poblacin rural.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

17

1. Los biocombustibles en Colombia

1.1 Antecedentes
Los pasos iniciales para el desarrollo de los biocombustibles en Colombia
se dieron en el ao 2001, con la expedicin de la Ley 693, por medio de la cual
se dictaron las primeras normas sobre el empleo de alcoholes combustibles junto
con la creacin de estmulos para su produccin, comercializacin y consumo. Se
estableci as la obligatoriedad de incorporar componentes oxigenados en los
combustibles vendidos en ciudades con ms de 500 mil habitantes, y se defini un
plazo de 5 aos para implementarla de manera gradual y progresiva.
Destaca tambin la Ley 939 (2004), donde se indica que los combustibles
que se utilicen en el pas para los motores disel, tambin debern contener
biocombustibles1 de origen vegetal o animal, en mezclas y con especificaciones de
calidad que sern fijadas por el MME y el MAVDT.
Todo esto evolucion hasta llegar a la formalizacin del uso de los
biocombustibles con la aprobacin en marzo de 2008, del documento de poltica
CONPES 3510 sobre biocombustibles donde se plantea una poltica orientada a
promover la produccin sostenible de biocombustibles en Colombia, aprovechando las
oportunidades de desarrollo econmico y social que ofrecen los mercados emergentes
(nacionales e internacionales) de los biocombustibles (CONPES 3510, p.3).

1.2 Motivaciones para producir biocombustibles en Colombia


Colombia ingres al mundo de los biocombustibles compartiendo varias
de las motivaciones de otros pases, pero a su vez incorporando otras que son
particulares a su realidad nacional.

1
La expresin biocombustibles incluye a los agrocombustibles de origen vegetal y a los fabricados con aceites reciclados,
tanto de origen vegetal como animal.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

18

En cuanto a las motivaciones compartidas con otros pases, Colombia


promovi formalmente la produccin de biocombustibles de primera generacin
como mecanismo para equilibrar la balanza energtica; aplazar los riesgos de
prdida inminente de autosuficiencia petrolera; dinamizar el empleo rural y el
desarrollo agroindustrial del pas; coadyuvar al mejoramiento de la calidad del aire y
generar excedentes exportables para mejorar su economa.
Entre las principales motivaciones particulares de Colombia, se encuentran su
prolongada experiencia en el cultivo de la palma de aceite y la caa de azcar, dos
de las materias primas tropicales ms usadas para fabricar biodisel y bioetanol, por
su alta productividad energtica relativa. A su vez, los palmicultores y caicultores,
se agrupan en dos entidades gremiales muy fuertes, FEDEPALMA y ASOCAA,
apoyadas en sus respectivos centros de investigacin, CENIPALMA y CENICAA,
reconocidos mundialmente.
Tambin motiva a Colombia el fortalecimiento que ha tenido la actividad de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI), a la cabeza del Departamento Administrativo
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, ex Instituto Colombiano para el Desarrollo de
la Ciencia y la Tecnologa Francisco Jos de Caldas COLCIENCIAS, institucin a la
que se le ha encomendado estructurar un plan integral de CTI en biocombustibles,
incluyendo la estructuracin de un sistema para la transferencia de tecnologa que
se sustente en las mejores tecnologas disponibles (BAT) y en las mejores prcticas
ambientales (BEP), lo mismo que debe crear sistemas de propiedad intelectual
especializados. Todo esto debe estar secundado por un sistema de laboratorios
acreditados para el control de la calidad de los biocombustibles; un fondo de capital
para apoyar la investigacin en este campo2; la creacin de centros, grupos y redes
de investigacin, y la consolidacin de una comunidad de consultores especializados
en la temtica de los biocombustibles (CONPES 3510, p. 32).
Finalmente y como medida de naturaleza remedial, se ve en la produccin
de los biocombustibles una oportunidad de reconstruir amplios sectores de
la frontera agropecuaria colombiana, devastados por el efecto de los carteles
de la droga, el paramilitarismo, la guerrilla y la delincuencia. El volumen masivo
de desplazados y el creciente nmero de reinsertados (desmovilizados tanto
de la guerrilla, paramilitarismo como de las fuerzas armadas), demandan el
desarrollo de proyectos rurales de gran envergadura que generen una oferta de
empleo permanente que permita absorber la masa de desempleados rurales3. El
establecimiento y mantenimiento de las plantaciones de gran escala para producir
las materias primas para biocombustibles, si ellas se establecen y desarrollan de
manera adecuada, tienen este potencial de absorcin de mano de obra.

2
La meta es constituir un fondo de US$ 40 millones, para lo cual se cuenta con la cooperacin tcnica del BID, con recursos coreanos.
3
Un aspecto que preocupa al Gobierno y a las fuerzas militares, es el nmero de miembros del ejrcito que abandonan
anualmente el servicio activo. Se estima que cada ao salen del ejrcito regular cerca de 100 mil hombres y del ejrcito profesional, alrededor de 8 mil, a los cuales se suman 800 suboficiales, a todos los cuales es preciso reinsertar en el mercado laboral.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

19

1.3 Las externalidades que generan los biocombustibles


El desarrollo de los biocombustibles tiene efectos directos, positivos y
negativos, que se pueden apreciar fcilmente:



Sustitucin del petrleo como fuente energtica de los automviles.


Disminucin de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el
proceso de combustin.
Aumento de la demanda de mano de obra rural para producir la materia
prima de los biocombustibles.
Encarecimiento del precio que debe pagar el consumidor final por el
combustible (mezclado) que usa su automvil.

Bajo ciertas condiciones de normatividad y estmulo, los efectos positivos


priman sobre los negativos. Por ejemplo, el beneficio de la disminucin en la
contaminacin ambiental resultante del uso de biocombustibles, en principio
sobrepasa al costo de los estmulos tributarios y de incentivos que concede el
Gobierno para promover su desarrollo. Sin embargo, si se excede la magnitud o
duracin, el otorgamiento de tales estmulos puede llevar a que el balance neto
social y econmico resulte comprometido negativamente. Estos temas han sido
objeto de un debate mundial y deben ser examinados de manera explcita en
Colombia.
El debate sobre las externalidades que produce la produccin,
comercializacin y consumo de los biocombustibles se centra en los siguientes
aspectos, algunos de ellos de gran relevancia para el caso colombiano:
El impacto de los biocombustibles en la seguridad alimentaria. Alude
principalmente al efecto de la competencia por el uso de la tierra arable, entre
la siembra de materias primas para fabricar agrocombustibles, el cultivo de
alimentos o la ganadera moderna.
El balance neto ecolgico y ambiental de los diversos agrocombustibles,
particularmente los de primera generacin. Aunque en el proceso de combustin
aparecen claramente los beneficios de los biocombustibles comparado con los
combustibles fsiles, esta ventaja puede reducirse considerablemente o incluso
volverse negativa, cuando se hace un anlisis riguroso del ciclo vital.
El balance energtico de los biocombustibles (relacin entre la energa
contenida en el combustible y la energa consumida para fabricarlo) frente al de
los combustibles de origen fsil. Es importante establecer cul es el balance
energtico de cada biocombustible para saber si la energa que contiene (y que
produce cuando se utiliza en los motores de combustin interna), es mayor que
la utilizada en su fabricacin.
La incidencia del consumo de biocombustibles altamente subsidiados, en el
incremento del precio de los combustibles y, consecuentemente, en el aumento
del costo del transporte interno, en desmedro de la competitividad global del

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

20

pas. Este es uno de los puntos de mayor preocupacin en Colombia, pues su


infraestructura de transporte carretero es deficiente y la frrea apenas est
en proceso de reconstruccin. En la Tabla 11 se muestran los porcentajes del
uso de las diferentes modalidades del transporte de carga, donde se destaca el
papel preponderante que tiene la movilizacin por carretera.
Tabla 11: COMPOSICIN DEL TRANSPORTE DE CARGA EN COLOMBIA
(Promedio 1994-2005)
Modalidad

Porcentaje

Carretera

72,9

Ferrocarril

22,6

Fluvial

2,7

Cabotaje

1,7

Areo

0,1
Fuente: Ministerio de Transporte (2009).

En Colombia el costo del transporte por tonelada estuvo entre US$ 0,0350 y
US$ 0,0579 por kilmetro, dependiendo de la distancia y los sitios considerados,
sin incluir las regiones agrestes y distantes como el Vichada4.
La reduccin de la creacin masiva de empleo rural permanente, resultante de
la mecanizacin utilizada para disminuir los costos unitarios de produccin a lo
largo de toda la cadena productiva, particularmente en los primeros eslabones
que son de naturaleza agrcola. Como se ha mencionado, muchos inversionistas
consideran que la mecanizacin del corte de la caa de azcar es indispensable
para que la inversin resulte financieramente atractiva, sin embargo, puede
reducir los requerimientos de mano de obra agrcola en un 62%.
La necesidad de ofrecer participacin a los pequeos productores nacionales,
tanto de biocombustibles como de sus materias primas y la de atraer a los
grandes inversionistas nacionales y extranjeros. En Colombia esta disyuntiva se
ha enfrentado con las alianzas entre campesinos dueos de pequeas parcelas
de tierra y empresas palmeras que los orientan y ayudan. As, el promotor,
llamado el integrador, ofrece la asistencia tcnica al pequeo agricultor
durante el proceso del establecimiento y desarrollo del cultivo hasta su etapa de
produccin. En algunos casos, esta ayuda incluye el suministro de las semillas,
los correctivos y fertilizantes y, casi siempre, el compromiso de comprar el fruto
en las condiciones del mercado a la fecha en que se recibe este.
4
Tarifas de Transporte de Carga por Carretera. Ministerio de Transporte. Diario Portafolio. Colombia. 10 de febrero de
2009. P 21.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

21

El Gobierno estimula todo esto mediante la entrega de un subsidio a los


campesinos, dependiendo de su tamao, utilizando el instrumento de ICR
(Incentivos a la Capitalizacin Rural). El ICR es un apoyo para nuevos proyectos de
inversin, que tengan por objeto la modernizacin de la actividad agropecuaria,
el mejoramiento de las condiciones de productividad, competitividad y
sostenibilidad, y la reduccin de riesgos.
Este apoyo se efecta mediante la realizacin de un abono al saldo del crdito
que contraiga el productor para financiar las actividades de inversin que sean
objeto del incentivo. En la actualidad se favorecen a 3 tipos de productores:
Pequeos con un 40%, Medianos Especiales con un 30% y Medianos con el
20%.
Con este esquema, se han sembrado 62 mil hectreas de palma. Cuando se
trata de desarrollos a gran escala sobre tierras que no estn formalmente
tituladas y que deben ser adjudicadas para establecer el cultivo, se han
propuesto otros esquemas derivados del modelo FELDA de Malasia (ver el
esquema MF-S, apartado 2.3).
El impacto que puede tener el desarrollo de los biocombustibles en la distribucin
de la propiedad y tenencia de la tierra, pues se trata de un tipo de inversin que
requiere grandes extensiones para aprovechar las economas de escala, requisito
para competir exitosamente en los mercados internacionales. Este aspecto
tambin aparece como una externalidad preocupante, porque puede llevar a
la concentracin de la propiedad de la tierra a manos de unos pocos y grandes
inversionistas.
La incidencia que han tenido los biocombustibles en correlacionar los precios de
los combustibles con los precios de los alimentos, que se acenta en la medida
que los biocombustibles representan un mayor porcentaje de la matriz energtica.
Esta correlacin es preocupante porque amplifica la volatilidad de los precios
en los dos sectores y puede conducir a insospechados niveles de riesgo, tanto
en el sector agrcola como en el energtico (Chahn, Cadena y Espinoza, 2008).
En estas condiciones, el nfasis de la poltica agrcola del pas en los
biocombustibles que ya han mostrado considerables altibajos en el entorno
internacional pueden poner el futuro del sector agrcola colombiano en manos
del sector energtico mundial, con todos los riesgos que esto entraa (Chahn et al.,
2008).
Cuando la naturaleza de las medidas regulatorias son de corte altamente
proteccionista, impiden la creacin y consolidacin del nuevo mercado de
los biocombustibles con competencia sana y abierta. En Colombia se ha
promocionado la idea de que los biocombustibles por s solos tienen un efecto
positivo en el desarrollo agrcola del pas, aunque esto no haya sido respaldado
con evaluaciones especficas de su relacin beneficio/costo, en las diferentes
regiones y con las diversas materias primas y tecnologas.
La falta de estmulo a la creacin y/o apropiacin de nuevos conocimientos
sobre procesos y productos (propios del mundo de los biocombustibles),
conduce a la rpida obsolescencia de la capacidad instalada y a la prdida de
competitividad internacional. Simplemente se anula la innovacin, porque la

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

22

proteccin lo hace innecesario. Este punto se pone en evidencia, por ejemplo,


con la inexistencia de proyectos pilotos a escala comercial, relacionados con
biocombustibles de segunda generacin.
Qu hacer con los biocombustibles cuando el precio del petrleo es muy bajo y
consecuentemente tambin lo es el de los combustibles petroleros? El tema de los
precios relativos entraa el peligro, cuando las regulaciones son inadecuadas,
de obligar al consumo de biocombustibles cuando su inviabilidad econmica
no lo aconseja.

1.4 Requerimientos de certificacin


Los biocombustibles en Colombia se proponen exigir en su produccin, el
cumplimiento de requerimientos ambientales, de eficiencia agronmica, de impacto
social y de otros aspectos como la seguridad alimentaria, que les permita alcanzar
estndares internacionales de sostenibilidad. Esto con el fin de competir en el
mercado externo y reducir las externalidades negativas en el interno.
La construccin de un mercado mundial que exija una certificacin de
cumplimiento de requerimientos de sostenibilidad, se percibe como el instrumento
para lograr que la produccin y el consumo de los biocombustibles se comporten
responsablemente. Esto, a su vez requiere de un Sistema de Certificacin, que
debe poseer la capacidad tcnica e idoneidad para conducir auditoras de los
sistemas de produccin bioenergticos. De esta manera, los productos certificados
se diferenciarn por medio de un sello distintivo.
En el mbito nacional, el documento CONPES 3510, consigna el compromiso
de incentivar esquemas de certificacin que destaquen a los biocombustibles colombianos
en el mercado nacional e internacional (CONPES 3510, p. 36-38).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

23

2. Descripcin de los procesos de formacin de las polticas pblicas de


promocin de los biocombustibles
en Colombia
La decisin de promover la produccin y uso masivo de biocombustibles
conlleva riesgos potenciales referentes a su sostenibilidad en el largo plazo, cuando
se realiza sin la suficiente responsabilidad ambiental, econmica y social.
Existen conflictos entre estos frentes, por ejemplo, entre el econmico y el
social cuando se busca crear empleo en un pas donde el costo de la mano de obra
es muy alto y se termina eligiendo la opcin de mecanizar los cultivos.
Tambin pueden divergir los intereses de los sectores que conforman la
actividad nacional (por ejemplo, entre el MME y el MAVDT en Colombia, cuando
se favorece a los biocombustibles en detrimento de los derivados del petrleo).
Esto exige evaluar el potencial del impacto ambiental y social para estructurar una
ponderacin adecuada y expedir los actos regulatorios acertados.

2.1 Instrumentos legales para promover la produccin de biocombustibles


Como ya se mencion, en el ao 2001 se expidi la Ley 693 para el estmulo y
empleo de alcoholes combustibles, misma que se complement en 2004 con la Ley
939 sobre uso de biodisel. Adicional y posteriormente se emitieron una serie de
Leyes, Resoluciones y Decretos que permitieron la estructuracin y promocin del
mercado de biocombustibles en Colombia (ver Anexo 1). A continuacin se sealan
en orden cronolgico las ms destacadas y que dieron inicio a este nuevo mercado:

Ley 693 (19/09/2001). Esta ley formaliz el compromiso del pas con
el desarrollo de los biocombustibles, empezando con el bioetanol como
sustituto o aditivo de la gasolina. Establece normas sobre el uso de
los alcoholes combustibles, creando estmulos para su fabricacin,
comercializacin y consumo, y estableciendo la obligatoriedad de usar
alcoholes combustibles en las ciudades con ms de 500 mil habitantes, en
mezclas indicadas por el MME, de acuerdo con las exigencias ambientales
regionales del MAVDT. Por su parte, la produccin, distribucin y
comercializacin de los alcoholes combustibles estaran sometidas a la libre

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

24

competencia. Define tambin, un plazo de 5 aos para su implementacin


progresiva.
Ley 788 (27/12/2002) y Ley 863 (29/12/2003). Estas leyes introducen la
reforma tributaria requerida para eximir a los alcoholes combustibles de
los impuestos: IVA (Impuesto al Valor Agregado), Global a la Gasolina y
Sobretasa a la Gasolina, cuando se mezclan con la gasolina que se usa en
Colombia en los vehculos automotores.
Resolucin 0477 del MAVDR y del MME regula los criterios ambientales de
calidad de los combustibles lquidos y slidos utilizados en hornos, calderas
y automotores. Adems, establece los requisitos de calidad tanto para
las gasolinas en ciudades con menos de 500 mil habitantes, como para
el bioetanol anhidro, y para las gasolinas y las mezclas con bioetanol en
ciudades con ms de 500 mil habitantes.
Resolucin 180687 (17/06/2003) del MME, mediante la cual se regula
lo dispuesto en la Ley 693 de 2001, referente a la produccin, acopio,
distribucin y puntos de mezcla de los alcoholes combustibles. Dispone
tambin, que la mezcla de alcohol con gasolina bsica ser del 10 %.
Ley 939 (31/12/2004). Con esta ley se estimula la produccin y
comercializacin de los biocombustibles de origen vegetal o animal para
uso en automotores.
Resolucin 1289 (07/09/2005) del MAVDT y del MME, mediante la cual se
determinan los criterios de calidad de los biocombustibles para uso en
automotores disel y se seala al 1 de enero de 2008 como la fecha de inicio
de la mezcla del 5 % de biodisel con el disel petrolero.
Ley 1004 (30/12/2005), establece que las inversiones en plantas para la
produccin de biocombustibles (biodisel y bioetanol) estn cobijadas por
los beneficios de las zonas francas uniempresariales agroindustriales y
otorga beneficios especiales en materia tributaria, aduanera y de comercio
exterior.
Decreto 2629 (10/07/2007) del MME ampla la mezcla obligatoria de
biocombustibles al 10 % a partir del ao 2010 y establece que los vehculos
nuevos deben ser capaces de consumir una mezcla de al menos 20%.

Como se puede apreciar, las instituciones responsables de la regulacin de


los biocombustibles en Colombia son multisectoriales, incluyendo al Congreso de
la Repblica y al DNP que definen las polticas, y a los ministerios de MME, MADR,
MAVDT, MHCP, MCIT que junto con la Superintendencia de Industria y Comercio, se
encargan de la reglamentacin y la regulacin de las normas tcnicas y econmicas.
El desarrollo de los biocombustibles se encuentra consignado en el
Plan Nacional de Desarrollo vigente, Numeral 4.2.3, donde se asigna al MME
su coordinacin y puesta en marcha, y donde tambin se plantea la necesidad
de promover polticas para diversificar la canasta energtica, todo dentro de un
contexto de sostenibilidad financiera.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

25

2.2 Instrumentos legales que regulan las relaciones contractuales


en el sector agropecuario
Varios instrumentos legales que regulan las relaciones contractuales en el
sector agropecuario tienen implicaciones, directas o indirectas, para las cadenas de
produccin de biocombustibles. Entre ellos destacan los siguientes:

Ley 101 de 1993: Estatuto General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero de


Colombia

Contempla instrumentos de poltica que ejercen una influencia directa


o indirecta sobre la forma como se organizan los productores al interior de las
cadenas productivas, pero entre los ms relevantes convienen mencionar dos:
El Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR), que es un subsidio al cual puede
acceder cualquier productor que ejecute proyectos de inversin en el sector
agropecuario, segn los trminos y condiciones que determina el MADR.
La regulacin de los Fondos de Estabilizacin de Precios para los
productos agropecuarios, los cuales tienen por objeto procurar un ingreso
remunerativo para los productores, regular la produccin nacional
e incrementar las exportaciones, mediante el financiamiento de la
estabilizacin de los precios al productor de dichos bienes.

Ley 1133 de 2007: Programa Agro, Ingreso Seguro-AIS

Su propsito fundamental es mejorar la productividad del sector y proteger


los ingresos de los productores que resulten afectados por los procesos de
internacionalizacin de la economa. El programa AIS incorpora dos instrumentos,
uno de apoyo directo a los productores, es decir, una transferencia directa que busca
proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transicin de seis
aos, y otro de apoyo a la competitividad, que busca mejorar el desempeo de todo
el sector agropecuario y apoyar los procesos de reconversin productiva.
A travs de distintos mecanismos, el programa AIS estableci lneas
especiales de crdito subsidiado, que apoya con recursos nuevos la ampliacin del
ICR a otras inversiones elegibles; otorga apoyos directos a los proyectos de riego,
drenaje y adecuacin de tierras; aporta recursos a un fondo de capital de riesgo;
subsidia los servicios de asistencia tcnica; financia proyectos de investigacin
para la innovacin y el desarrollo tecnolgico; y promueve el fortalecimiento de
las acciones de proteccin sanitaria y fitosanitaria. Todos estos incentivos pueden
asimismo ser aprovechados para la instalacin de cultivos energticos.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

26

Ley 811 de 2003: Nuevo captulo a la Ley 101

Establece y reglamenta las organizaciones de cadenas en los sectores


agropecuario, pesquero, forestal y acucola, lo mismo que el rgimen para las
Sociedades Agrarias de Transformacin.
En general, se puede afirmar que esta norma promueve la creacin de
Acuerdos de Competitividad entre los distintos agentes que participan en los
procesos de produccin, transformacin, comercializacin y distribucin de un
producto agropecuario, as como en el suministro de materias primas, insumos
bsicos, maquinaria y equipos, productos intermedios y servicios relacionados con
dichos procesos5.
Las organizaciones de cadena son el resultado de la libre decisin de sus
integrantes que unen sus esfuerzos para mejorar la competitividad, pero estn
obligadas a lograr acuerdos especficos en al menos diez aspectos: a) mejorar la
productividad y competitividad; b) desarrollar los mercados de bienes y factores
de la cadena; c) reducir los costos de transaccin entre los agentes de la cadena; d)
desarrollar alianzas estratgicas; e) mejorar la informacin entre los participantes;
f) promover la vinculacin de pequeos productores y empresarios; g) manejar
adecuadamente los recursos naturales y el medio ambiente; h) formar los recursos
humanos; i) realizar investigacin y desarrollo tecnolgico; j) acordar mecanismos
para solucionar los conflictos derivados de la aplicacin de los acuerdos.
La Ley 811 tambin modifica parcialmente el objetivo del ICR, pues establece
una prelacin para los proyectos que sean presentados por asociaciones de
productores, por las organizaciones de cadena o por alianzas estratgicas, conforme
a la definicin del MADR. Adems, determina que al menos el 40% de los recursos
para el incentivo se deben destinar a proyectos inscritos por pequeos productores.
Pero tal vez el concepto ms importante que introduce la Ley 811 es la
posibilidad de que las organizaciones de cadena puedan introducir acuerdos en
materia comercial, con el fin de regular el funcionamiento de los mercados, con el
soporte de los recursos de los fondos parafiscales (cuando existan) y con el concurso
del presupuesto nacional. Este puede llegar a ser un aspecto fundamental para
el futuro del desarrollo agroindustrial en el pas, por las razones que se explican a
continuacin:
En primer trmino, las organizaciones de cadena pueden ser un vehculo
de gran utilidad para estabilizar y profundizar las relaciones entre los
agricultores y los dems agentes que se ocupan de la transformacin y la
distribucin de los productos finales. En muchos sectores de la agricultura
colombiana, estas relaciones son dbiles o inexistentes; los agentes
que participan en cada etapa del proceso productivo estn aislados; y los
agricultores tienen acceso limitado a la informacin, enfrentando un alto
5
Actualmente existen cerca de 20 Acuerdos de Competitividad inscritos en el MADR, entre los cuales se destacan los de
las cadenas de arroz (1998), algodn (1995), alimentos balanceados (1997), palma (1998), lcteos (1999), cacao (2001), papa
(1999), pltano (2000), tabaco (2001), caucho (2002), carne de bovino (2003), fique (2004), hortalizas (2006) y otros.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

27

grado de incertidumbre al acceder a los mercados en los que se venden sus


productos.
La posibilidad de tener una garanta de compra de las cosechas es un factor
positivo para las decisiones de los agricultores, ms an si estos compromisos
se extienden en el tiempo con el soporte de instrumentos contractuales
que regulen dichas relaciones en el mediano plazo, con reglas claras sobre
precios, calidades y modalidades de suministro y de pago, al mismo tiempo
que los compradores adquieren la seguridad en el suministro continuo de las
materias primas requeridas para alimentar las planta procesadoras.
Estimulan la ampliacin de la red de vnculos, organizando y programando
la produccin alrededor de las plantas procesadoras; utilizando mejor la
capacidad instalada y aprovechando de este modo las economas de escala;
reduciendo los costos de transporte; facilitando la asistencia tcnica y la
provisin de insumos; mejorando la comercializacin y distribucin de los
productos; y permitiendo una mayor participacin empresarial de los
pequeos productores.
No obstante, existen dos limitaciones importantes que afectan la
instrumentacin de los acuerdos en materia comercial. El primero, es que los
requisitos para la inscripcin y aprobacin de estos acuerdos tienen un alcance
bastante amplio, exigiendo casi un consenso entre todos los miembros de la cadena
y exigiendo la cobertura nacional, ya que no puede existir ms de una cadena por
producto o grupo de productos. La segunda es que, paradjicamente, este proceso
de formalizacin e intensificacin de vnculos entre los miembros de una cadena
productiva, puede ser interpretado bajo la ley como una prctica restrictiva a las
condiciones de libre competencia de los mercados.
As, a pesar de la existencia de mecanismos de regulacin, se puede decir
que el sector agropecuario colombiano carece de un marco legal apropiado que
genere condiciones de competencia, especialmente entre los actores de las cadenas
agroindustriales que agregan valor a la produccin primaria.
Sin dejar de lado la necesidad de mejorar la competitividad del aparato
productivo, resulta clara la necesidad de contar con una norma de competencia
que se adapte a las condiciones propias de los productos del sector agropecuario
y promueva el desarrollo y la profundizacin de los vnculos entre los agentes de
las cadenas agroindustriales. Esto es importante para todo el sector primario,
incluyendo la produccin de alimentos bsicos y los productos forestales y
pesqueros, pero sin duda es necesario para promover una participacin agresiva de
la agricultura colombiana en el mercado de los biocombustibles.

Proyecto de Alianzas Productivas

Tiene por objeto promover la unin de grupos conformados por pequeos


productores campesinos con empresas privadas, a fin de desarrollar proyectos que sean
participativos, sustentables y que contribuyan a la generacin de empleo y de ingresos
para las comunidades rurales. Las organizaciones empresariales deben asumir el

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

28

liderazgo de la organizacin y estructuracin de estos proyectos, donde el Estado acta


como facilitador y provee incentivos para crear condiciones propicias para su desarrollo.
Los instrumentos de poltica ms relevantes para la promocin de las
alianzas productivas han sido: las lneas de crdito asociativo; el acceso al Fondo
Agropecuario de Garantas (FAG); y la ampliacin de la cobertura del ICR del 20% al
40% para productores o empresas que se asocien con pequeos agricultores.
La experiencia colombiana en materia de alianzas productivas es bastante
alentadora y tiene mucho potencial para ser proyectada como un instrumento
apto para promover la vinculacin de pequeos productores en la produccin
agropecuaria. Para el caso de los biocombustibles, esta experiencia ha sido
particularmente interesante en la produccin de palma de aceite.

2.3 El Modelo Financiero-Social (MF-S) como instrumento para la


promocin del desarrollo social
El Modelo Financiero-Social (MF-S) propuesto por la CNDSB, es un esquema
diseado para Colombia, inspirado en los construidos por Malasia, bajo la
direccin de FELDA (Federal Land Development Authority) y FELCRA (Federal Land
Consolidation and Rehabilitation Authority). Tales esquemas fueron creados para
desarrollar tierras improductivas, tanto baldas como de propiedad de campesinos,
con el fin de crear empleo rural estable y mejorar as las condiciones de vida en el
campo. Para garantizar la permanencia de los trabajadores en un proyecto, se les
ofrece la oportunidad de convertirse en copropietarios.
En Colombia, el esquema MF-S incluye a un Promotor Inversionista (PI), con
capacidad tcnica y financiera, para desarrollar una plantacin de gran tamao
(alrededor de 5.000 hectreas o ms), dispuesto a establecerla y administrarla
durante su etapa productiva. Una vez establecida la plantacin, el PI reserva parte del
derecho de propiedad de la misma, para dar una opcin de compra a los trabajadores.
A continuacin se describe este proceso con ms detalle:
El PI identifica el lugar apropiado para establecer la plantacin de gran escala,
asegura la tierra y, con la promesa formal de ceder un porcentaje de las acciones
del proyecto a los trabajadores, consigue que el Gobierno formalice el proceso de
titulacin de la misma, en cabeza de una sociedad (annima) duea del proyecto.
El PI establece la plantacin utilizando mano de obra especializada, la que
puede contratar con carcter temporal. Utiliza los recursos (crdito subsidiado al
DTF o mximo al DTF + 2) y subsidios (30%-40% de ICR) que otorga el Gobierno al
proyecto especfico, cuya magnitud depende del porcentaje de acciones que el PI
reserve para los trabajadores.
El PI hace un acuerdo formal con una entidad fiduciaria especializada. Esto
para que reciba en fideicomiso las acciones que sern vendidas a los trabajadores,
y administre su colocacin y posterior servicio de la deuda. El mismo fideicomisario
u otra entidad similar, construye la aldea donde vivirn los trabajadores con sus
familias y se encarga del proceso de venta de las casas-lote que ellos adquirirn.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

29

Mediante un trabajo concertado entre el PI y el fideicomisario, se entrevistan


e identifican los campesinos con el potencial de convertirse en accionistastrabajadores. Quienes cumplan con los criterios de admisin establecidos, se
vinculan en un perodo de prueba, el que debe durar por lo menos 1 ao antes
de alcanzar la categora de trabajador-comprador (TC). Este perodo es diferente e
independiente del establecido por la legislacin laboral y tiene vigencia simultnea.
Durante el perodo de prueba no solo se evala la habilidad del candidato como
trabajador agrcola, sino tambin su capacidad de colaborar en la construccin de un
tejido social nuevo. Si finaliza el perodo de prueba satisfactoriamente, el trabajador
adquiere la categora de TC y recibe la credencial que lo acredita como tal.
Se suscribe entonces entre el TC y el fideicomisario un contrato formal de
compraventa de un nmero especfico de acciones (10 derechos o acciones, cada
uno equivalente a 1 hectrea sembrada). A partir de ese momento el TC comienza
a pagar las acciones en la medida de sus capacidades. El valor de las acciones es el
valor presente neto del flujo futuro de caja de la empresa, dividido por el nmero de
acciones, utilizando una tasa de descuento equivalente al 15% anual. Esta valoracin
se revisa semestralmente.
Para pagar las acciones se incentiva al TC que lo haga con las bonificaciones
ganadas en su trabajo, las que se acreditan a la deuda con un factor multiplicativo
de 2 a 3. En la medida que el trabajador paga las acciones, adquiere un porcentaje
proporcional de propiedad sobre las mismas, lo que conlleva un derecho a recibir
dividendos. Si los utiliza tambin para pagar el saldo pendiente de acciones, es
favorecido con el mismo multiplicador de las bonificaciones.
La idea detrs del modelo MF-S es conseguir que los TC se conviertan en
propietarios con el fruto de un esfuerzo adicional al normalmente exigido. As, se
incrementa la productividad de la empresa, se generan ms dividendos y los TC
pagan aceleradamente sus acciones. En la aldea, el TC aprende a convivir con sus
colegas de trabajo, con su familia y con las de los dems.
No es conveniente regalar las acciones a los trabajadores porque al hacerlo
se pierde un componente central del modelo MF-S, que es el de ensear a los
campesinos el valor del trabajo y del esfuerzo conjunto. Es mejor vender las acciones
con un alto nivel de subsidio, como el que encierra el multiplicador aplicado a las
bonificaciones y dividendos, que se destinan para pagar el saldo pendiente de las
acciones reservadas a nombre del TC.
La sostenibilidad financiera del modelo MF-S depende de la eficiencia con
la cual se establezca y maneje la plantacin que se refleja en la tasa interna de
retorno (TIR) del proyecto y que se incrementa con el apoyo del Gobierno mediante
subsidios, incentivos y exenciones.
El Grfico 21 muestra la TIR anual de un proyecto especfico de palma de
aceite para dos lugares en los Llanos Orientales: la Altillanura y el Piedemonte
Llanero del Meta. All se hace evidente el impacto del subsidio que otorga el
Gobierno al inversionista, porque sube la TIR de 22,94% a 47,02% en la Altillanura, y
del 23,62% al 47,77% en el Piedemonte. Como el inversionista debe ceder el 30% de
la propiedad a los trabajadores, al hacerlo su TIR desciende a 41,72% en la Altillanura
y al 40,92% en el Piedemonte.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

30

Grfico 21: TASA INTERNA DE RETORNO PARA EL INVERSIONISTA SIN


ESTMULOS, CON ESTMULOS Y CON ESTMULOS Y CESIN DEL 30% DE
LA PROPIEDAD A LOS TRABAJADORES, ANTES DE IMPUESTOS

TIR Altillanura

TIR Piedemonte

47,02% 47,77%
41,72% 40,92%

22,94% 23,62%

Inversionista

Inversionista con
estmulo

Inversionista con estmulos


y 30% de campesinos

Fuente: Elaboracin propia con datos de Infante (2008).

Los altos rendimientos se desprenden de las condiciones en que fue


elaborada la evaluacin en 2008, poca en que el precio CIF Rotterdam del aceite
crudo de palma era de US$ 950 por tonelada y la tasa de cambio era de 1.800 CO$/
US$.
No obstante, es importante destacar algunas de las dificultades que
enfrentan los inversionistas pblicos y privados, interesados en establecer proyectos
agroindustriales:
Obtencin y retencin de la mano de obra requerida en regiones casi
despobladas.
Formalizacin de los ttulos de propiedad de la tierra, tanto de los baldos
que pertenecen al Estado, como de las posesiones de los colonos y las
tierras incautadas al narcotrfico, paramilitarismo y guerrilla.
Carencia de infraestructura para el transporte, acopio y almacenamiento.
Seguridad fsica para todos los miembros del proyecto, incluyendo a los
trabajadores del campo (en el caso de zonas donde existe narcotrfico, paramilitarismo y guerrilla).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

31

3. Identificacin y descripcin
de instituciones y programas
gubernamentales de promocin de biocombustibles y su
relacin con las polticas de
regulacin
3.1 La Comisin Intersectorial de los biocombustibles y la Coordinacin Nacional para el Desarrollo Sostenible
En agosto de 2007 el Gobierno de Colombia cre la figura del Coordinador
Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Biocombustibles (CNDSB) como
respuesta a la necesidad de coordinar todo el esfuerzo requerido para desarrollar
los biocombustibles de manera sostenible6.
El esquema inicialmente acogido inclua la creacin de una Comisin
Intersectorial, integrada por el Vicepresidente de la Nacin (quien deba presidirla),
los Ministros de Minas, Agricultura, Medio Ambiente, Transporte y Comercio, la
Directora de Planeacin Nacional y el Director de la Consejera Presidencial para
la Competitividad. En calidad de invitado permanente asistira el Director de
COLCIENCIAS y como invitados ocasionales los funcionarios que se considerara
pertinente incluir. Tambin se creaba la Secretara Tcnica de la Comisin para
encargarse de todas las funciones formales de trmite y registro.
El CNDSB deba reportar a esta Comisin, llevando las propuestas para que
luego de discutirlas en el seno de esta y de socializarlas con los entes pblicos y
privados interesados, fueran formalizadas mediante las resoluciones emitidas por el
Ministerio o entidad pblica competente.
El CNDSB oper hasta finales de noviembre de 2008 en una oficina de
Planeacin Nacional con la prioridad de estructurar y promover la aprobacin
del documento CONPES sobre biocombustibles. Este documento fue aprobado
en marzo de 2008 como el CONPES 3510. Para su preparacin y socializacin se
realizaron cerca de 50 talleres formales.
Aunque el CNDSB empez a operar en agosto de 2007 mediante el contrato
Fonade-Agencia Nacional de Hidrocarburos 2071277, solamente hasta julio de 2008
se integr la Comisin Intersectorial, que de acuerdo a las recomendaciones del
6
Sostenibilidad significa que la economa, la ecologa y la sociedad se complementen e interacten guardando un justo
equilibrio entre s Rozo J. Diario Portafolio. Colombia 13 de abril de 2009.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

32

CONPES 3510, se estructur de manera diferente a la inicialmente acordada, pues


la Comisin qued presidida por el MADR y compuesta por los Ministros de Minas,
Medio Ambiente, Transporte, Comercio y por la Directora de Planeacin Nacional.
La Secretara Tcnica qued en manos del Ministerio de Agricultura y la CNDSB
desapareci.
El CNDSB orient a los inversionistas interesados en emprender desarrollos
en materia de biocombustibles en las nuevas fronteras agrcolas del pas, tales
como Mapiripn al sur-occidente del departamento del Meta. Para evaluar la
viabilidad agronmica del cultivo de la caa de azcar en esa regin, el CNDSB
consigui que CENICAA estableciera un cultivo experimental con 14 variedades, el
que fue sembrado a principios de julio de 2008. Posteriormente se constat que 2
de las 14 variedades tienen posibilidades en esta zona, por lo cual se continu con
el experimento, pues ello puede conducir a la incorporacin de 100 mil hectreas
adicionales (o ms) para el cultivo de la caa de azcar.
El CNDSB intervino en el trabajo de certificacin ambiental del MAVDT,
buscando incorporar a la norma las consideraciones de los caicultores. Hasta junio
de 2010 nadie ha asumido las responsabilidades del CNDSB.

3.2 El Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Biocombustibles


(PNBc)
La estructuracin de un Plan Nacional de Biocombustibles parte con la
suscripcin del contrato con el CNDSB (2007). El Plan propona como meta para
el ao 2020 tener 1 milln de hectreas sembradas con cultivos para bioetanol
(principalmente caa de azcar), y 2 millones de hectreas para biodisel
(fundamentalmente palma de aceite), sin desatender los mercados tradicionales
alimentarios y de la leo-qumica. Este plan contemplaba el perfil de mezclas que se
muestra a continuacin en la Tabla 31.
Tabla 31: EVOLUCIN PREVISTA DE LAS MEZCLAS DE BIOCOMBUSTIBLES
DE ACUERDO AL PLAN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

E5

E7

E10

E12

E12

E15

E20

E20

E25

E25

E30

E35

E40

B5

B7

B10

B12

B12

B15

B20

B20

B25

B25

B30

B35

B40

Fuente: Ministerio de Agricultura (2009b)

Nota: La letra inicial significa (BIO) bioetanol (E) y BIODIESEL (B). El nmero indica el porcentaje de mezcla
del biocombustible con gasolina o diesel, respectivamente.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

33

En el caso del biodisel, la dimensin de la meta tuvo como referente al


estudio prospectivo de FEDEPALMA Visin 2020, que luego de ajustes hechos por
el mismo gremio, produjo el estimativo de desarrollo esperado que se ilustra en el
Grfico 31. La proyeccin de FEDEPALMA para el ao 2020 era de 866 mil hectreas,
con un incremento ms que proporcional en la produccin, debido al incremento de
la productividad, pasando de 898 mil toneladas anuales en la actualidad (2,58 t/ha)
a 3,2 millones de toneladas (3,69 t/ha) en el ao 2020.
Las proyecciones de la Visin 2020 de FEDEPALMA se hicieron antes de que
apareciera la opcin productiva del biodisel en Colombia y por este motivo, se
consider ms tarde que la aparicin de este nuevo mercado debera promover
siembras adicionales. De ah la cifra para el ao 2020 de 2 millones de hectreas,
en lugar de 866 mil. Sin embargo, las proyecciones de FEDEPALMA deben ser
actualizadas, porque se han registrado crecimientos superiores a los esperados,
simultneamente con reducciones de la productividad.
Grfico 31: PROYECCIONES DE FEDEPALMA SOBRE LA SIEMBRA Y
PRODUCCIN DE PALMA DE ACEITE EN COLOMBIA
Hectreas Sembradas

Produccin Nacional toneladas


3,195,115

898,541
516,802

672,251

157,327
275,818

866,168

347,812

Fuente: FEDEPALMA (2000).

Nota: En el grfico se utilizan comas para separar las cifras en unidades de mil.

En un estudio conjunto realizado por FEDEPALMA, CENIPALMA, el MADR y la


Universidad Nacional Agenda Prospectiva de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico
de la Olena Roja (2009), se hacen las comparaciones que aparecen en la Tabla 32,
donde se resaltan los resultados inferiores a los esperados en la Visin 2020.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

34

Tabla 32: COMPARACIN DE LOS PRONSTICOS DE LA VISIN 2020 CON


LOS RESULTADOS OBSERVADOS
Ao
2005
2010
2020
2005
2010
2020
2005
2010
2020

Plan B de la Visin
Observaciones
2020
reales
Produccin de Aceite de Palma (Miles t/ao)
837
719
660
1.349
995
930
3.498
1.902
rea Sembrada (Miles de ha)
234
202
270
341
263
400
743
461
Rendimiento por hectrea (Toneladas aceite crudo/ao/ha)
4,2
4
4,1
4,6
4,2
3,7
5,5
4,7
Visin 2020

Fuente: FEDEPALMA, CENIPALMA, MADR y Universidad Nacional (2009).

Nota: El Plan B considera el desarrollo del cultivo de la palma siguiendo las tendencias actuales, si las
polticas implementadas no logran los resultados esperados.

En cuanto a la caa, la proyeccin de 1 milln de hectreas para el ao 2020


se hizo partiendo de las 205 mil hectreas de caa azucarera que se encuentran
sembradas en la actualidad, ajustndola con las intenciones de siembra que
manifestaron varios grupos de inversionistas extranjeros y nacionales, que hablaban
de proyectos con varias decenas de miles de hectreas de nuevas siembras.
Hasta mediados de 2008 las metas del PNBc parecan alcanzables,
especialmente por el reiterado inters manifestado por los inversionistas, quienes
haban llegado a la conclusin de que era ineludible comprometerse con todos los
eslabones de la cadena productiva, empezando con el del cultivo de las materias
primas.
Con el desplome de los precios del petrleo y de las materias primas (aceite
crudo de palma y azcar), el inters disminuy y varios de los grandes proyectos
fueron aplazados. Por este motivo, el PNBc no parece realizable y es preciso
revisar su magnitud y cronologa (Infante, 2008). Las nuevas metas an no se han
establecido y deben ser parte del Plan de Gobierno del nuevo presidente que asume
el mando a partir de agosto de 2010.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

35

3.3 Anlisis de la formacin de precios de los combustibles y biocombustibles


El precio de los combustibles en Colombia, tanto el de los tradicionales de
origen petrolero (gasolina y disel), como el de los biocombustibles (alcoholes
combustibles y biodisel), se encuentra regulado con el fin de garantizar un precio
atractivo para los productores, generalmente en detrimento de los consumidores
finales, quienes deben pagar precios superiores por la gasolina y el disel petrolero.
Se crea por ello en julio de 2007 el Fondo de Estabilizacin de Precios de los
Combustibles (FEPC), con cerca de CO$ 900 mil millones para aliviar la necesidad de
incrementar el precio regulado de los combustibles. Sin embargo, en marzo de 2010
solamente quedaban CO$ 187 mil millones en el Fondo.
A junio de 2010, la balanza se inclin por mantener los precios mximos por
galn en CO$ 7.565,78 para la gasolina corriente y CO$ 6.331,78 para el disel7.
El precio de referencia por galn de gasolina en Bogot durante 2009 fue: en enero
CO$ 7.473,50; en mayo CO$ 7.073,50; y en noviembre CO$ 7.073,49. En mayo de 2010 subi
a $7.565,79. Para el combustible disel los precios en 2009 fueron: en enero CO$ 6.249,21;
en mayo CO$ 5.849,21; y en noviembre $5.829,76. En mayo de 2010 subi a $6.333,788.
Como se puede observar en la evolucin de los precios de los combustibles
petroleros (que sirven de referencia para fijar el precio de los biocombustibles),
el MME utiliz los recursos del FEPC para suavizar el incremento de los precios al
punto de haberlos reducido durante la mayor parte del ao 2009 respecto a su nivel
a principios de ese ao.
Sin embargo, segn lo manifestado por el Director de la Divisin de
Hidrocarburos del MME, en el mediano plazo se espera una liberacin del precio de
los combustibles, lo cual parece aproximarse para el disel ante la baja en el precio
del crudo de petrleo9.

3.3.1 El precio de la gasolina y el disel


En Colombia, el incremento de los precios de la gasolina y el disel se vena
regulando en funcin de la inflacin, con aumentos escalonados hechos dos o tres
veces por ao. Esto produca variaciones bruscas y facilitaba la especulacin cuando
se anticipaba un prximo ajuste.
A partir de enero de 1999 y luego de una cada en el precio internacional
del petrleo, se adopt una nueva forma de fijar los precios mximos de los
combustibles y, al mismo tiempo, se estableci una poltica de liberacin de su
precio, para incentivar la participacin de los inversionistas privados en las
actividades de importacin y refinacin de los mismos (MME, 2008a).

7
8
9

Gasolina se mantendr estable durante junio. Diario El Tiempo. Bogot, Colombia, 1 de junio de 2010. p 1-10 Econmicas.
Fondo de Combustibles, sin Recursos. Diario El Tiempo. Bogot, Colombia. 31 de mayo de 2010. Econmicas 2.1
Fondo de Combustibles, sin Recursos. Diario El Tiempo. Bogot, Colombia. 31 de mayo de 2010. Econmicas 2.1

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

36

El MME empez entonces a calcular el precio, utilizando el referente


de la paridad de precios de importacin, buscando que el ingreso al productor
(fundamentalmente el precio de venta de ECOPETROL), dependiera del precio
internacional y la tasa de cambio, y no de la inflacin interna. Con este fin, tom el
precio de mercado en la Costa del Golfo de los Estados Unidos como referente para
determinar el ingreso al productor, y escogi al puerto fluvial de Barrancabermeja
como el destino final de las importaciones. De esta manera, el Gobierno (MME)
publica resoluciones mensuales para fijar el ingreso al productor o importador de
los combustibles petroleros. Este clculo se hace restando al precio FOB spot en
la Costa del Golfo de los Estados Unidos, el costo de llevar el combustible desde
Barrancabermeja hasta esa costa.
En la Tabla 33 se presenta la secuencia en que se aaden los componentes
de costo del ingreso al productor: Precio FOB Costa del Golfo, Flete Internacional,
Seguros, Arancel, Costos de Inspeccin, Impuestos de Timbre y la tarifa por el uso del
poliducto desde el puerto martimo de Santa Marta hasta Barrancabermeja (tramo
Pozos Colorados-Galn).
Tabla 33: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL INGRESO AL PRODUCTOR O
IMPORTADOR DE COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008)
(CO$ por galn)
Concepto
Precio FOB Spot

Gasolina

Disel

4.874,20

5.664,00

Flete Internacional

(86,74)

Uso Poliducto y otros

(52,59)

(52,59)

Ingreso al Productor

4.734,87

5.611,41

Fuente: MME (2008a).

Nota: Un galn americano equivale a 3,785 l.

Para calcular el valor mximo que se puede cobrar al consumidor final, el


MME suma al ingreso al productor, los cargos que se detallan en la Tabla 34,
donde aparecen dos columnas para cada combustible: el precio spot ponderado
(actual) y el precio spot.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

37

Tabla 34: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PRECIO MXIMO QUE SE


PUEDE COBRAR POR LOS COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008)
(CO$ por galn)
Gasolina
Concepto

Disel

Precio
Actual

Precio
Spot

3.601,60

4.734,91

3.603,05

5.611,41

IVA (16%)

576,26

757,59

576,49

897,83

Impuesto global

705,17

705,17

467,37

467,37

Tarifa de marcacin

5,10

5,10

3,50

3,50

Tarifa de transporte

294,63

294,63

294,63

294,63

5.182,76

6.497,40

4.945,04

7.274,74

224,90

224,90

233,89

233,89

Precio en planta de abasto del mayorista

5.407,66

6.722,30

5.178,93

7.508,63

Sobretasa

1.297,91

1.297,91

Precio de venta minorista

6.705,57

8.020,21

5.178,93

7.508,63

384,80

384,80

384,80

384,80

26,82

32,08

9,00

9,00

9,00

9,00

7.126,19

8.446,09

5.572,73

7.902,43

301,48

301,48

7.126,18

8.446,08

5.874,21

8.203,91

Ingreso al Productor

Precio de venta al mayorista


Margen mayorista

Margen minorista
Prdida por evaporacin
Transporte local a la gasolinera
Precio mximo de venta al pblico sin sobretasa
Impuesto de sobretasa
Precio mximo de venta al pblico con sobretasa

Precio
Actual

Precio
Spot

Fuente: MME (2008a).

Nota: Un galn americano equivale a 3,785 l.

El uso de los precios spot se remonta al perodo 1999-2002 cuando, para


amortiguar la intensidad de las fluctuaciones, las autoridades de Gobierno
decidieron no trasladar toda la variabilidad de los precios internacionales al precio
interno. Esto produjo un diferencial de US$ 20 menos por barril10 de gasolina para la
vigencia fiscal de 2002 (precio actual). Esta cifra tan baja, que favoreci al sector de
transporte, aument la brecha entre los dos precios y lo hizo con mayor intensidad
10

Un barril equivale a 158,98 l.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

38

para el disel. Esto contina siendo visto por el Gobierno como un subsidio y de ah
los ajustes mencionados en los precios.
Durante el cuatrienio 2002-2006 se continu calculando el precio interno
del disel y la gasolina sobre la base del costo de oportunidad, entendido como
el monto que hubiera recibido el productor del combustible en caso de haberlo
vendido en los mercados de exportacin. Esto se hizo con el fin de mostrar
a los usuarios el costo real y el de oportunidad, de producir y comercializar los
combustibles, pero tambin para promover la expansin de la infraestructura para
fabricarlo, venderlo y comercializarlo.
La coyuntura internacional de precios al alza observada en 2005 y 2006
(que hizo viable el desarrollo de los biocombustibles), coloc al petrleo WTI por
encima de los US$ 50 por barril y a los combustibles derivados, arriba de US$ 70.
Si se hubieran utilizado como referencia los precios spot, el precio interno hubiera
aumentado sbitamente en ms del 50%, lo que no hubiera sido polticamente
viable.
Para atenuar la volatilidad de los precios internacionales, se decidi fijar los
precios domsticos de la gasolina, en base al precio promedio esperado de largo
plazo del petrleo WTI en la Costa del Golfo. El promedio se calculaba con las
proyecciones de los expertos internacionales a 5 aos, sumndoles US$ 2,5 por barril
por concepto de refinacin. As se lleg al precio internacional de referencia de US$
50,95 por barril, sobre el cual se calcul la paridad de importacin.
Pronto se advirti que esta metodologa produca un precio muy alejado de
la dinmica de los precios cotidianos y, adems, no inclua la variacin en los costos
de refinacin, los que empezaron a ampliarse de manera estructural para poder
cumplir con las exigencias ambientales cada vez ms estrictas. As, al final de los
aos 90, el rango estaba entre US$ 2 y 5 por barril y subi a entre US$ 7 y 15 por
barril.
En la Tabla 34 se aprecia que la diferencia entre el precio actual y el precio
spot es mayor en el disel que en la gasolina (CO$ 2.329,70 contra CO$ 1.319,90).
Este hecho permiti al Gobierno argumentar que se estaba concediendo un
mayor subsidio al disel y que era preciso desmontar los subsidios para ambos
combustibles. As, en una poca de grandes incrementos en los precios
internacionales de los combustibles, se fij la meta de nivelar, no ms all de junio
de 2009, el precio interno de la gasolina con la referencia de los precios spot, y el del
disel no despus de junio de 2010, utilizando incrementos mensuales fijados por el
MME. Se prometi que una vez alcanzada la igualdad con los precios spot, estos se
utilizaran como referentes.
De esta manera se inici el proceso de nivelacin de los precios internos con
los internacionales, mismo que tuvo que desacelerarse ocasionalmente debido al
gran alza de los precios spot. Cuando sobrevino el desplome de estos, el Gobierno
no cumpli con su promesa y solamente accedi a congelar el precio, pero no a
reducirlo. Su argumento fue que la volatilidad de la tasa de cambio y del precio
del petrleo le impeda reducirlos. Defini entonces que el mayor valor lo utilizara
para crear un Fondo de Estabilizacin de Precios para los combustibles. As, el precio
interno de los combustibles empez a depender directamente de las decisiones

Bioenerga para el desarrollo sostenible

39

presidenciales, de la tasa de cambio y de los precios internacionales del crudo. Ello


produjo que se desatara una polmica nacional que condujo a la radicacin de una
accin popular para bajar el precio de los combustibles por parte de dos Senadores,
ajustndolos a los estndares internacionales11, la cual finalmente no prosper.
Aunque este manejo ha favorecido las finanzas del Gobierno de Colombia en
una poca de crisis financiera internacional, lo hizo a expensas de la credibilidad del
sistema regulatorio energtico. Ni los productores (mayoristas o minoristas), ni los
consumidores se benefician del esquema. Como el beneficio termina en manos del
Gobierno, este mecanismo se percibe como un nuevo impuesto disfrazado.
Con las cifras de la Tabla 33 y Tabla 34, se prepar el Grfico 32 donde
aparece el porcentaje del ingreso fijo y del variable que recibe cada eslabn de
la cadena de los combustibles petroleros en el mediano plazo. No se mide la
magnitud de los ingresos, sino la composicin de su volatilidad. All se aprecia que
las oscilaciones en los ingresos son muy altas para el productor de gasolina (96,13%)
y que descienden considerablemente para el minorista (56,58%), debido a la
incidencia relativa del precio internacional de referencia. En cuanto a los mrgenes,
estos son fijos para el mayorista y el minorista, y totalmente variables para el
productor, lo cual implica que este ltimo enfrenta un mayor nivel de riesgo.
Grfico 32: PORCENTAJE DEL INGRESO FIJO Y VARIABLE QUE RECIBEN
LOS INTEGRANTES DE LA CADENA DE LA GASOLINA (MAYO, 2008)
Ingreso Fijo

100%
90%

Ingreso Variable

80%
70%
60%
50%
40%
30%

56.58%

56.58%

43.42%

43.42%

74.27%
96.13%

20%
10%
0%

25.73%
3.87%
Productor

Mayorista

Minorista

Consumidor

Fuente: Elaboracin propia con cifras del MME (2008b).

11
P 1.

Accin popular para bajar precio de la gasolina. Diario El Tiempo. Bogot, Colombia. 28 de febrero de 2009. Seccin 3

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

40

3.3.2 El precio de los biocombustibles


Para promover la produccin nacional de biocombustibles, el MME defini la
estructura de precios de la gasolina y del disel para ser mezclados con bioetanol o
biodisel, respectivamente. Adems, estableci estmulos especiales para fomentar
la inversin en plantas de procesamiento de biocombustibles, acompaados de
un mecanismo de regulacin que les garantiza a los productores un precio piso de
compra (Tabla 35).
Tabla 35: REGULACIN DE PRECIOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN
COLOMBIA
Biocombustible

Precio del biocombustible

Bioetanol

El valor mayor entre CO$ 3.911,58 por galn (actualizado con los ndices
de precios) y el promedio mvil semestral del precio de paridad de
exportacin del azcar blanco.

Biodisel

El valor mximo entre el precio de paridad de importacin del


Disel 2, y el precio de paridad de importacin del aceite de palma
(Rotterdam), aadindole en ambos casos el Factor de Produccin
Eficiente del biodisel.
Fuente: UPME (2007).

De acuerdo con la Resolucin 181232 (29/07/2008), para determinar el


precio del bioetanol se aplica una frmula que define un precio mximo. Este se
calcula sobre la base de los costos de produccin del bioetanol, o bien como el
promedio mvil de los ltimos 6 meses de la cotizacin del contrato N 5 de la Bolsa
de Londres, segn su equivalente en alcohol. As, a las destileras se les termin
garantizando un precio inicial mnimo de CO$ 3.911,58 resultante de la aplicacin
de las cotizaciones de la Bolsa de Londres, que poda subir siguiendo el promedio
mvil semestral del valor de exportacin, inicialmente, del azcar blanco. Esto
fue recibido al principio con beneplcito por los fabricantes de bioetanol, porque
pensaron que por estar en pesos, les garantizaba un techo ascendente dentro del
contexto histrico de una devaluacin sostenida del peso colombiano respecto al
dlar. La tendencia sin embargo cambi, el peso se revalu y el costo de produccin
del bioetanol se convirti en la determinante del techo. Adems, mediante la
Resolucin 180515 (01/04/2009), el MME modific la referencia utilizada y sustituy
al azcar blanco por el azcar crudo, argumentando que este ltimo es el producto
que efectivamente se utiliza como materia prima para fabricar el bioetanol. Se
desat entonces una protesta de los fabricantes y de ASOCAA, respaldado por
PROCAA, la Federacin Nacional de Biocombustibles y la SAC, porque el precio del
azcar crudo es entre 35% y 40% menor al del azcar blanco.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

41

En la Resolucin No. 180527 (30/03/2010) del MME, el precio del galn de


bioetanol para el mes de abril de 2010 fue fijado en CO$ 7.365,79. Considerando una
tasa de cambio de 2.000 CO$/US$ (07/04/2010), esta cifra equivale a 3,68 US$/galn
o 0,97 US$/l.
En cuanto al biodisel, al fabricante se le reconoce un precio que es el mayor
entre el costo del Disel 2 importado, ms el costo de fabricacin del biodisel, y el
costo de importacin del aceite de palma, ms el costo de convertirlo en biodisel.
Llama la atencin la existencia del Factor de Produccin Eficiente en la
estructuracin del precio de la mezcla con biodisel, porque cubre el costo variable
de fabricacin del biocombustible, que se garantiza con la aplicacin de la frmula
de precios, si se alcanzan volmenes de produccin razonables. El nivel de riesgo del
inversionista industrial es bajo y est referido fundamentalmente a la eficiencia en
el manejo de la planta y a evitar prdidas por produccin fuera de especificaciones.
Al tener los costos variables garantizados, al productor solo le resta recuperar parte
de los costos fijos.
De acuerdo a la Resolucin No.180528 (30/03/2010) del MME, el precio
del galn de biodisel para el mes de abril de 2010 fue fijado en CO$ 7.883,08.
Considerando una tasa de cambio de 2.000 CO$/US$ (07/04/2010), esta cifra
equivale a 3,94 US$/galn o 1,04 US$/l.
En la Tabla 36 se muestra la estructura de precios de la mezcla de gasolina
con bioetanol en la ciudad de Bogot, como ilustracin de lo que debe pagar el
consumidor final por la mezcla de combustibles con biocombustibles. A esa fecha
existan estructuras similares para Medelln, Cali, Pereira y Manizales. El esquema
es simple, pues comienza con la determinacin del precio de la gasolina corriente
(Tabla 33); luego se calcula el precio del bioetanol utilizando el ingreso al productor
que aparece en la Tabla 34, aadindole los costos adicionales que aparecen en
la columna respectiva y que excluyen los tributos del Impuesto Global, el IVA y la
Sobretasa a la gasolina.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

42

Tabla 36: PRECIO DE LA MEZCLA DE GASOLINA CON BIOETANOL EN


BOGOT (DICIEMBRE, 2007)
(CO$ por galn)

Concepto

Gasolina corriente
(90%)

Ingreso al productor

3.372,56

4.594,00

5,10

5,10

Transporte y/o manejo

283,81

369,19

Impuesto global

678,04

IVA

539,61

4.879,12

4.968,29

4.888,04

214,16

214,16

Sobretasa

1.253,76

Precio venta al minorista

6.347,04

5.182,45

6.230,58

370,00

370,00

Prdida por evaporacin

19,52

4,97

Transporte a gasolinera

10,20

10,20

6.746,76

5.567,62

6.628,85

Tarifa de marcacin

Precio venta al mayorista


Margen mayorista

Margen minorista

Precio venta al pblico

Bioetanol
(10%)

Mezcla
ponderada (E 10)

Fuente: MME (2007).

El costo de la mezcla es el promedio ponderado de la gasolina corriente pura


y del bioetanol anhidro puro.
En la Tabla 37 se muestra el clculo para el precio del biodisel en
Barranquilla.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

43

Tabla 37: PRECIO DE LA MEZCLA DISEL Y BIODISEL EN BARRANQUILLA


(DICIEMBRE, 2007)
(CO$ por galn)
Mezcla
ponderada
(B 5)

Biodisel
(5%)

Concepto

Disel (95%)

Ingreso al productor

3.337,88

6.463,43

3,50

3,50

83,08

128,00

Impuesto global

449,39

IVA

534,06

Tarifa de marcacin
Transporte y/o manejo

Precio venta al mayorista

4.407,91

6.594,93

4.517,26

Margen mayorista

224,36

224,36

Sobretasa

287,22

4.919,49

6.819,29

5.014,48

370,00

370,00

10,20

10,20

5.299,69

7.199,49

5.394,68

Precio venta al minorista


Margen minorista
Transporte a gasolinera
Precio venta al pblico

Fuente: MME (2007).

A continuacin se presentan en la Tabla 3-8 las exenciones tributarias


instruidas por la Ley 939 de 2004, para la promocin de los biocombustibles. Se
observa cmo las exenciones son mayores para el bioetanol en el caso del Impuesto
Global y la Sobretasa, e igual a la del biodisel en al caso del IVA.
Tabla 38: EXENCIONES TRIBUTARIAS QUE SE CONCEDEN EN COLOMBIA
A LOS BIOCOMBUSTIBLES

Impuesto

Base imponible

Porcentaje de exencin
Bioetanol

Biodisel

Global

Ingreso al productor

20

13,5

IVA

Ingreso al productor

16

16

Sobretasa

Precio al mayorista

25

Fuente: MME (2008b).

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

44

En las condiciones de finales del ao 2007, a nivel de distribuidor minorista,


el comprador encontr un precio mayor en la gasolina (CO$ 6.746,76) que en el
bioetanol exento de impuestos (CO$ 5.567,62). En contraste, el precio del disel (CO$
5.299,69) fue inferior al del biodisel exento de impuestos (CO$ 7.199,49). Segn
Chahn et al. (2008), esto demuestra la incertidumbre de una combinacin de
polticas de precios garantizados con exenciones sin destino especfico. En estas
condiciones, quien termina enfrentando el riesgo de la volatilidad del precio es el
consumidor final. Al fabricante se le garantiza el factor de produccin eficiente y
tanto al mayorista como al minorista, un margen fijo.
Para el ao 2008, el valor de las exenciones se estim en CO$ 3.599,29 por
galn de bioetanol y en CO$ 1.056,60 por galn de biodisel, mientras que para
el ao 2025 se estima en CO$ 4.706,58 y CO$ 1.619,70, respectivamente (Chahn
et al., 2008). Las diferencias del monto de las exenciones entre el biodisel y el
bioetanol provienen, como ya se mencion, del menor valor del Impuesto Global y
de la Sobretasa que afectan al biodisel (ver Tabla 38).
A pesar de los ajustes, en Colombia el respaldo que reciben los fabricantes
de los biocombustibles es bastante generoso, pues adems de los incentivos para
la siembra de cultivos, tienen tambin la posibilidad de recibir el tratamiento de
zona franca, la garanta de un alto precio y se les asegura una demanda interna
considerable.

3.3.3 Costo de produccin de los biocombustibles


Comparado con otros pases como Brasil, Indonesia y Malasia, Colombia tiene
varias limitaciones para el desarrollo de los biocombustibles, entre las que sobresale
el alto costo de su mano de obra. En efecto, el jornal colombiano asciende a ms de
US$ 1312, mientras que competidores tropicales como Indonesia, que cuenta con una
mano de obra importada de pases vecinos ms pobres tiene un jornal por debajo
de los US$ 5.

3.3.3.1 Biodisel de palma aceitera


Existen varios estudios y estimaciones acerca del costo de produccin del
aceite de palma en Colombia. Algunos lo comparan con el de sus principales
competidores, Malasia e Indonesia.

12
El salario mensual mnimo decretado por el Gobierno colombiano para el ao 2008 es de CO$ 496.900, que equivale a
US$ 224 (2.220 CO$/US$).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

45

Grfico 3-3: COSTO DE PRODUCCIN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA EN


COLOMBIA
(Mil CO$-US$/t)
Miles CO$ por t
1.110,25

1.190,63
413,70

2003

Miles U$S por t

1.142,82
492,38

422,79

2004

2005

1.206,14

1.206,14

603,07

2006 (c/ tasa de


cambio 2.000
CO$/US$)

482,45

2006 (c/ tasa de


cambio 2.500
CO$/US$)

Fuente: Elaboracin propia con cifras de FEDEPALMA (2009)(a).

-3, al 2006 el costo de producir aceite crudo de


palma era de US$ 482 por tonelada. Si la tasa de cambio hubiera bajado un 20%
(a 2.000 CO$/US$), su costo de produccin se hubiera incrementado en un 25%.
Aunque estas estimaciones son para el caso de los Llanos Orientales y no son
directamente extrapolables a otras regiones del pas, ellas sirven como referencia
del costo de produccin del aceite de palma en Colombia.
Grfico 3-4: COMPARACIN DEL COSTO DE PRODUCCIN DE ACEITE
CRUDO DE PALMA
(US$/t)

Fuente: LMC International (2007) y Duarte Guterman & Ca. Ltda. (2007).
(a)

Comunicacin personal de datos FEDEPALMA 2009.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

46

De acuerdo con el Grfico 34, al ao 2005 el costo de produccin de Colombia


era de 330 US$/t, en tanto que el de Indonesia apenas superaba los 200 US$/t y el
de Malasia era de 280 US$/t. Por otro lado, Mosquera et al. (2009) estimaron que
para el ao 2007 en Colombia el costo de produccin de aceite de palma subi a
340 US$/t mientras que para Indonesia y Malasia se redujo a 154 US$/t y 216 US$/t,
respectivamente.
Para poder determinar cul es el verdadero costo de produccin en Colombia,
si 482 US$/t o 340 US$/t, se debe considerar que los agricultores estn dispersos
en zonas con diversa aptitud y atienden sus cultivos de diferente forma. De esta
manera, la primera cifra se puede considerar para una plantacin especfica
y cuidadosamente manejada en una zona con limitaciones para la siembra y la
segunda se puede tomar como el promedio ideal en las condiciones de 2007.
Existen otros estudios que se sustentan en encuestas ejecutadas por
muestras de productores colombianos y que arrojan montos ms altos (Duarte
Guterman & Ca. Ltda., 2007). En su reciente Informe de Gestin del ao 2008
(FEDEPALMA, 2008), FEDEPALMA plante que el costo promedio de produccin pas
de 379 US$/t a 618 US$/t entre 2003 y 2007, lo que constituye una prdida continua
de competitividad a nivel internacional.
Lo importante de destacar no es tanto el valor absoluto del costo, sino su
composicin y evolucin relativa. En el Grfico 35 se muestra una comparacin
de la evolucin de los costos desglosados por rubros: variables, fijos, costo del
establecimiento de la plantacin y costo de su mantenimiento hasta el ao 2005.
Grfico

35:

COMPARACIN DE COSTOS DESGLOSADOS


PRODUCCIN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA
(US$/ t)

EN

Bioenerga para el desarrollo sostenible

LA

47

Fuente: Elaboracin propia con informacin de LMC International (2007).

En el Grfico 35 se observa una tendencia moderadamente decreciente en


los costos variables de Colombia y una marcadamente creciente en los de Malasia.
Por otro lado, los costos fijos colombianos decrecen notoriamente mientras que
los malayos suben por encima de los primeros. En cuanto a Indonesia, es evidente
que en los ltimos aos tambin crecen sus costos fijos. Finalmente, el costo del
establecimiento de la plantacin es menor en Colombia que en Malasia e Indonesia,
y el costo de su mantenimiento es mayor en Colombia, pero con una brecha cada
vez menor en los ltimos perodos.
El Grfico 36 muestra la evolucin del costo de transporte y cosecha. En
el caso de Colombia y Malasia, ambos costos son similares. Distinto es el caso de
Indonesia que permanece ms reducido. El incremento del costo de transporte y
cosecha en Malasia proviene del encarecimiento del precio de la mano de obra,
misma que antes provena de pases vecinos ms pobres. Esta situacin ha venido
cambiando y la mano de obra barata de Indonesia, Filipinas, Bangladesh y otros
sitios ya no es tan abundante.
Grfico 36: COSTO DE TRANSPORTE Y COSECHA
US$/Tn

Fuente: Elaboracin propia con informacin de LMC International (2007).

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

48

En contraste, en Indonesia la rpida expansin de la industria de la


palma ha absorbido gran cantidad de mano de obra y a un muy bajo costo.
Tambin los campesinos se han involucrado directamente en la siembra
de la palma de aceite, utilizando sistemas asociativos similares a los de las
alianzas colombianas que se conocen como El Plasma y el Inti.

En un libro reciente publicado por CENIPALMA (Arias et al., 2009) se presentan


los costos de produccin del aceite de palma crudo en funcin de la productividad,
medida en toneladas anuales de fruto por hectrea (Grfico 37).
Grfico 37: COSTO DE PRODUCCIN DE ACEITE CRUDO DE PALMA EN
COLOMBIA, EN FUNCIN DE LA PRODUCTIVIDAD

US$ POR TONELADA


DE ACEITE

600
500

424 US$/t <=> 22,5 t/ha

400
300
200
15

20

25

30

35

TONELADAS ANUALES DE FRUTO POR


HECTREA
Fuente: Arias et al. (2009)

Nota: Encuesta publicada en 2007 con tasa de cambio de 2.200 CO$/US$.

En el Grfico 3-7 se observa cmo el costo de la tonelada de aceite crudo


disminuye conforme aumenta la productividad del cultivo. As, cuando la produccin
alcanza el promedio nacional de 22,5 t/ha al ao, el costo de la tonelada de aceite
crudo asciende a CO$ 930 mil, equivalentes a US$ 424, asumiendo una tasa de
cambio igual a 2.200 CO$/US$.
Hasta aqu no se ha mencionado un problema serio que existe en Colombia
y Ecuador. Se trata de la Pudricin del Cogollo, una enfermedad provocada por
Phytophthora palmivora y que afecta, en el caso colombiano, las plantaciones de la
zona Occidental, Oriental y Central.
Esta enfermedad apareci en la regin oriental de Ecuador, prxima a la
selva del Amazonas. Se traslad a la zona occidental limtrofe con Colombia, donde
se encuentra la zona palmera de Tumaco, la que pronto se vio afectada por ella.
Actualmente unas 35 mil hectreas en aquella zona padecen esta enfermedad.
CENIPALMA ha jugado un papel central en la identificacin del agente causal y en

Bioenerga para el desarrollo sostenible

49

la evaluacin de la forma de enfrentarla. Esto incluye la utilizacin de un hbrido


interespecfico como material de cultivo, dada su mayor resistencia (Alto Oleco).
Este hbrido se produjo cruzando material americano con las diversas variedades y
combinaciones de material africano. Su inconveniente es que requiere un proceso
de polinizacin manual y no debe haber sido retrocruzado.
An no se conoce si la evolucin de la enfermedad en las zonas Central y
Norte tiene un comportamiento letal como en Tumaco, o es recuperable como en
los Llanos Orientales. Si fuera como en el primer caso, el futuro de la agroindustria
palmera se podra ver seriamente comprometida.
Analizando el panorama general, la competitividad de la agroindustria de
la palma de aceite mejora paulatinamente. En el futuro prximo, si se continan
incorporando mejores prcticas agronmicas, reflejadas en programas ms intensos
y bien coordinados de aplicaciones correctivas y de fertilizantes, la situacin debiera
mejorar.
El precio pagado por el fruto de la palma
La formacin de precios en el sector se realiza a partir de un esquema de
amplia aceptacin que se adopt desde hace muchos aos, por el cual se define la
distribucin del beneficio de la actividad agroindustrial, entre agricultores y plantas
procesadoras. Se trata de un esquema de riesgo compartido, segn el cual el pago
del fruto de palma se realiza en trminos del aceite obtenido por cada tonelada de
fruto.
Aunque la tasa de extraccin puede variar significativamente entre una
planta procesadora y otra, o entre diferentes cultivos, la regla general establece que
al agricultor le corresponde recibir un porcentaje de entre 60% y 78% de la tasa de
extraccin. El resto constituye la remuneracin de la industria por el procesamiento
del fruto.
Los factores que determinan el porcentaje que le corresponde al agricultor se
refieren principalmente a:



La edad del cultivo, ya que los rendimientos cambian segn su ciclo de vida.
La calidad del producto, entendida como el porcentaje de contenido de aceite
en el fruto de palma.
El grado de competencia por el fruto de palma en una zona determinada.
Los gastos de logstica de la cosecha.

Cuando existen, los contratos establecen parmetros sobre las condiciones


para la recepcin del fruto de palma, los trminos de liquidacin del precio, la forma
y la periodicidad de los pagos, y los compromisos de exclusividad para el suministro
de la materia prima a las plantas extractoras.
Tambin debe precisarse que los desechos como son los racimos de fruto
vacos (EFB) pertenecen al productor y le deben ser devueltos. De lo contrario,
el procesador debe compensar a su dueo. Este desecho se ha convertido en
un subproducto interesante, pues se ha advertido que contiene un alto nivel de

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

50

humedad y una considerable cantidad de nutrientes. Por esta razn resulta


beneficioso utilizarlo como fertilizante. Adems, en el futuro se vislumbra como
materia prima alternativa para la fabricacin de bioetanol celulsico.
Teniendo en cuenta que la funcin de los agricultores es producir la mayor
cantidad de frutos de palma, con el mayor contenido posible de aceite y que las
procesadoras deben extraer la mayor cantidad de aceite de dichos frutos, esta
modalidad de pago en trminos de aceite es una buena base para transferir en forma
correcta los incentivos que corresponden a cada uno de los eslabones de la cadena.
Sin embargo, un aspecto importante an por definir por cada planta, es la medicin
real del contenido de aceite de los frutos que procesa, para no quedar sometidas al
uso de ndices de productividad promedio por regin o zona productora.
Para avanzar hacia una mejor organizacin y consolidacin de las relaciones,
es conveniente que se formalicen los vnculos entre los distintos agentes, mediante
la adopcin de modelos de contratos que contengan los trminos comerciales,
tcnicos, econmicos y jurdicos que regulan dichas relaciones, lo cual redunda en
mayor seguridad, estabilidad y confiabilidad para las partes.
Como complemento de lo anterior, el sector palmero cuenta con un Fondo
de Estabilizacin de Precios (FEP), el que sirve para determinar el precio del aceite
crudo y, por consiguiente, para determinar el precio al cual se liquidan las ventas
que los agricultores hacen a las plantas extractoras.
El objetivo del Fondo consiste en estabilizar los ingresos de los productores de
aceite de palmiste y palma, mediante la aplicacin de cesiones y compensaciones
determinadas en funcin de los precios internacionales de dichos productos y sus
sustitutos.
El precio interno de referencia (cuando el producto se vende en el mercado
domstico) para el aceite de palma se construye sobre la base del precio
internacional del mismo o de sus sustitutos, al que se suman los aranceles y gastos
de logstica (fletes y gastos portuarios). El precio de referencia es as un indicador
del precio de paridad de importacin.
El precio externo de referencia (cuando el producto se exporta) se calcula
a partir del precio internacional, al cual se le restan los fletes (desde Colombia al
exterior) y gastos de exportacin. De esta manera el precio de referencia externo es
un indicador del precio FOB para el producto nacional.
El FEP entonces, ordena cesiones cuando el precio internacional de un
mercado es superior al precio de referencia y aplica compensaciones cuando dicho
precio es inferior al de referencia. Con este procedimiento el FEP pretende estabilizar
el ingreso promedio de los productores por sus ventas a mercados que tienen
diferentes precios y rentabilidades.
Dado que los precios de referencia son establecidos por el FEP para cada
perodo de 30 das y se anuncia con anterioridad a su iniciacin, es previsible que los
roductores de aceite crudo transmitan a sus proveedores en forma casi inmediata el
efecto de los ajustes mencionados. De esta forma, la operacin del Fondo tiene un
efecto directo sobre los ingresos que finalmente reciben los productores como pago
del fruto de palma.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

51

3.3.3.2 Bioetanol de caa de azcar


Colombia es dbil en cuanto a la competitividad internacional de sus
biocombustibles (costo CIF en puerto martimo colombiano), tal y como se registra
en el Grfico 38 para el caso del bioetanol13. Con US$ 63 el barril de bioetanol, el
costo en el pas estaba por debajo del europeo que llegaba a US$ 86 el barril, pero
superaba al costo en Estados Unidos y Brasil, donde era de US$ 47 y US$ 36 el barril,
respectivamente. El costo de produccin del bioetanol subi drsticamente en los
Estados Unidos como consecuencia del encarecimiento del maz, pasando de US$
51,75 el barril en 2006 a US$ 84,18 el barril en 2008.
Grfico 38: COSTO DE PRODUCCIN DEL BARRIL DE BIOETANOL EN
VARIOS PASES (2006)
(US$/barril)
Materia prima

Insumos

Operacin y Mant.

Capital

100
90
80
70
60

20

50
40
30
20
10
0

Brasil

EE.UU.

U.E.

Colombia-Valle
del Cauca

Fuente: International Energy Agency (2008).

Esto favoreci la posicin colombiana, pero tambin a la brasilera. Una


alternativa para reducir su costo es la mecanizacin del corte de la caa. Sin
embargo, este tema es de gran sensibilidad en el gremio azucarero porque incide
fuerte y negativamente en la generacin de empleo.
En el Valle del Ro Cauca la productividad anual de caa es alrededor de 120 t/ha,
las que se cortan manualmente a una tasa de 3 t por da por jornal. As, el corte
13
El costo del barril de bioetanol de maz producido en EE.UU. pas de un poco ms de US$ 51 en 2005-2006, a US$
65,40 en 2007 y a US$ 84,18 en 2008, de acuerdo a LMC International (2008a; 2008b), posiblemente sobrepasando al costo de
produccin en Colombia.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

52

de cada hectrea requiere 43 jornales anuales, los que se pierden (o se ahorran,


dependiendo del punto de vista) si se mecaniza esta labor. Por otra parte, existe una
compensacin, no proporcional, representada por la mano de obra requerida para
operar la maquinaria, que puede cortar unas 250 t de caa por da.
En consecuencia, si se mecaniza el corte de las 200 mil hectreas del Valle,
se necesitaran 285 mquinas, se perderan 8,6 millones de jornales, y solo se
incorporaran 208 mil jornales entre operadores y ayudantes. El resultado neto es la
prdida de 8,39 millones de jornales.
Otras alternativas para reducir los costos unitarios son el uso de agricultura
de precisin, y la mejora de la infraestructura de transporte y acopio. Esta ltima
es muy deficiente en varias regiones del pas. Existen zonas donde el transporte
por tuberas es la mejor opcin desde el punto de vista econmico y ambiental.
Este es un esfuerzo por concertar entre el Estado y el sector privado, tanto nacional
como internacional, puesto que en zonas estratgicas como los Llanos Orientales,
las economas de escala de los poliductos demandan una movilizacin superior a
los 20 mil barriles diarios14.
a) El precio pagado por la caa de azcar
Los agricultores entregan su caa a los ingenios, y de acuerdo al volumen
y grado de sacarosa de la misma, se calcula la cantidad de kilogramos de azcar
equivalentes, de los cuales un 50% les corresponden a los proveedores de la materia
prima. El precio al cual se liquidan los kilogramos de azcar es el resultado de
un promedio ponderado de las ventas que realiza el ingenio en cada uno de sus
mercados. As, los proveedores de caa participan en todos los mercados donde
vende el ingenio (cada uno tiene una canasta de mercados distinta, segn su
estrategia comercial).
Tambin se establece en los contratos que los kilogramos de azcar que
se pagan a los proveedores se consideran entregados ex fbrica, empacados
en sacos de 50 kg y listos para la entrega en el mercado tradicional. Asimismo,
cualquier gasto adicional requerido para comercializar el producto en mercados
distintos al tradicional, queda a cargo del proveedor de caa y es descontado del
pago final. Tales gastos se refieren a los costos de transformacin del azcar crudo
a blanca, a azcar refinada o a cualquier otra presentacin como es el caso del
bioetanol, as como a gastos de logstica y comercializacin, incluyendo fletes
terrestres y martimos, bodegaje, seguros, empaque, las tarifas fijas y variables de la
comercializadora internacional y los gastos administrativos y financieros.
Complementario a lo anterior, el precio con el cual se liquidan los contratos
resulta modificado, al igual que para el caso del aceite de palma, por la intervencin del
Fondo de Estabilizacin de Precios del Azcar (FEPA), el que ajusta los ingresos de los
ingenios con base en un esquema de retenciones y compensaciones para estabilizar los
ingresos del los diferentes participantes en la cadena agroindustrial del azcar.

14

Estimaciones preliminares del MME, ECOPETROL y la CDSB, en el primer semestre de 2008.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

53

De acuerdo con las normas legales vigentes, estos fondos actan como una
cmara de compensacin. Se establece un precio de equilibrio o de referencia y
cuando las ventas del producto se realizan a un precio superior al de referencia,
se hace una retencin equivalente a la diferencia. De manera anloga, cuando
las ventas se liquidan a un precio inferior al de referencia, el productor resulta
beneficiado con una compensacin equivalente a la diferencia entre lo que
efectivamente obtuvo de sus ventas y lo que hubiera logrado si dichas ventas se
hubieran liquidado al precio de referencia.
Es el caso particular del mercado del azcar, el FEPA aplica sus instrumentos
con una metodologa orientada a equilibrar el ingreso obtenido por cada ingenio
en forma individual, con el ingreso promedio que tiene toda la industria por las
ventas de azcar y sus derivados. De esta manera acta como un mecanismo de
compensacin de mercados, al transferir ingresos de aquellos con ms alto precio
hacia los de precios ms bajos, configurando una canasta homognea para todos.
Al ajustar el ingreso de los ingenios, se logran condiciones de estabilidad
en dichos mercados, a la vez que se regula la produccin nacional y se incentivan
las exportaciones. Esto es justificable en mercados como el del azcar, que son
altamente intervenidos, subsidiados y no reflejan un precio competitivo.
En el Grfico 39 se muestra la forma como opera el mecanismo del FEPA.
Se presenta el caso hipottico de tres mercados, uno de los cuales tiene un precio
(P1) superior al representativo del mercado (Pr) y genera una retencin a cargo del
vendedor en dicho mercado. Los otros dos mercados registran precios (P2 y P3) que
son inferiores al representativo y generan una compensacin a favor de quien vende
en tales mercados.
Grfico 39: OPERACIN DEL FEPA

Fuente: Elaboracin propia.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

54

La aplicacin de este mecanismo de retenciones y compensaciones utiliza


una frmula que es similar a la empleada en la liquidacin de los contratos de
provisin de caa. El precio representativo de cada mercado con el cual se ajustan
los ingresos de los ingenios, es el resultado de un promedio ponderado de las ventas
que realiza toda la industria en cada uno de los mercados donde comercializan sus
productos. Esta frmula se puede expresar as:
PP
PP
PRMT
PROM
Z
Y

=
=
=
=

=

=

(Y PRMT) + (Z PROM)
Precio promedio ponderado
Precio representativo del mercado tradicional
Promedio ponderado de los precios representativos
de todos los otros mercados
Porcentaje de las ventas en los mercados diferentes al
tradicional
100%-Z

Existen algunos aspectos del mtodo de clculo de la frmula que vale la


pena precisar. Los precios que utiliza el Fondo para las exportaciones corresponden
al promedio ponderado de la calidad ms baja vendida en un mercado dado. Esto
se convierte en un estmulo para incentivar la competencia y la generacin de valor
entre los ingenios, ya que las diferencias entre el precio tomado por el Fondo y el
precio real de venta de un ingenio afecta a cada uno individualmente, aprovechando
para s los mayores precios obtenidos por vender mejores calidades o por aplicar
procesos de valor agregado.
En el caso de las ventas internas diferentes al mercado tradicional, se toman
como base los precios de las bolsas de Nueva York para el azcar crudo y de Londres
para el blanco.
Es preciso sealar que la aplicacin del mecanismo de retencin y
compensacin es ex post, es decir, que tanto el ingreso de cada ingenio como el de
la industria, se mide una vez que se han realizado todas las operaciones de venta
del azcar en los mercados. Por tal razn, el FEPA no interviene en los mercados ni
afecta las relaciones entre ingenios y agricultores.
Casi todos los ingenios transfieren al proveedor el efecto de los ajustes derivados
de la operacin del Fondo y, en esa medida, afectan los ingresos que finalmente
reciben los proveedores. Es por ello que la operacin del FEPA es determinante de
los ingresos de ambos eslabones de la cadena productiva.
b) El pago de la caa para bioetanol
El sistema de fijacin del precio de la caa descrito anteriormente, sufri
un fuerte cuestionamiento por parte de los caicultores, a raz de la entrada en
operacin de las plantas productoras de bioetanol en el ltimo trimestre del ao
2005.
La causa de este desacuerdo radica en que los ingenios consideran que
los contratos ya contemplan la forma de pago de la caa para bioetanol, pues se

Bioenerga para el desarrollo sostenible

55

trata de un producto que forma parte del mercado excedentario y que sustituye
exportaciones de azcar crudo. Por esta razn, no es necesario adoptar ninguna
frmula especial de pago para la caa de azcar destinada a la produccin de
bioetanol.
As, la liquidacin de la caa para bioetanol se funda en la premisa tcnica
de que una tonelada de caa produce 75 l del biocombustible, de los cuales 67,7 l
provienen del azcar y 7,3 l de la miel final que, de acuerdo con los contratos, es
de propiedad de los ingenios. Segn esta frmula, a los proveedores de caa les
corresponde un 50% del alcohol obtenido con el azcar, es decir, 34 l de bioetanol
por tonelada de caa. El pago se liquida sobre esa base, descontando los costos del
procesamiento, ms todos los de comercializacin. Estos ltimos equivalen a cerca
de 8 l. Por lo tanto, los ingenios han pagado un promedio de 26 l de bioetanol por
tonelada de caa.
Sin embargo, los proveedores de caa organizados en PROCAA (Asociacin
de Productores y Proveedores de Caa de Azcar), consideran que por tratarse de
un producto destinado principalmente al mercado nacional, el bioetanol no puede
ser considerado como un sustituto de exportaciones de azcar crudo. As, sugieren
que la distribucin por partes iguales se debe mantener para el bioetanol, pues los 26 l
recibidos como remuneracin, representan a penas el 34,7% de los 75 l obtenidos
por tonelada de caa.
PROCAA ha insistido en que se debe acordar un esquema de pago donde,
adems de mantener la regla del 50% para cada una de las partes, no se apliquen
los descuentos por el procesamiento y la comercializacin del biocombustible.
Esto significa que a los agricultores les corresponde recibir 37,5 l de bioetanol por
tonelada de caa entregada a los ingenios, libres de todo descuento (PROCAA,
2008).
El desacuerdo alrededor de estos factores ha generado inestabilidad en
las relaciones entre ingenios y proveedores de caa, ocasionando una crisis de
confianza que en algunos casos ha tenido consecuencias sobre la renovacin de
contratos.
Estas diferencias de criterio son una discusin contractual entre contrapartes
que resulta importante para determinar la efectividad de los mecanismos de
solucin de conflictos pactados en los contratos, pues en ambas interpretaciones se
parte de la base de que el rendimiento de la caa se divide en partes iguales entre
los dos eslabones de la cadena productiva.
Al margen de los problemas de interpretacin contractual, existen otras
razones que contribuyen a entender las circunstancias en las que se presenta este
conflicto. La produccin de bioetanol se inici en un perodo donde exista un fuerte
alza del precio internacional del azcar, resultando una coyuntura poco favorable
para comparar los ingresos derivados de la venta del biocombustible frente a los
que resultaron de la venta de azcar.
Durante el ao 2006 el pago por tonelada de caa a los proveedores de
ingenios productores de bioetanol, fue inferior al pagado por los ingenios
azucareros, dado el cambio en los precios relativos de ambos productos. Por esta
razn algunos agricultores perciben que, segn las frmulas propuestas por los

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

56

ingenios, la fraccin de caa de azcar correspondiente a la produccin de alcohol


se paga a un precio menor que aquella destinada a la produccin de azcar.
El problema no se reduce solo a la forma de liquidar la parte de la caa de
azcar que se destina a la produccin de bioetanol. Como los precios de los dos
productos son diferentes, los ingresos percibidos por la venta de la materia prima
tambin lo son.
Otro elemento a considerar en el anlisis del conflicto, es la forma como se
liquidan los descuentos y se cargan los costos al proceso productivo del bioetanol.
Para descontar los gastos, los ingenios aplican frmulas y metodologas de
diversa naturaleza. Lo mismo ocurre cuando los ingenios descuentan los costos
relacionados con la recuperacin de las inversiones en las plantas de destilacin. En
estos casos, algunos cargan costos financieros y otros los gastos de depreciacin de
las inversiones, generando discusin sobre la aplicacin de estos procedimientos.
Tanto agricultores como industriales coinciden en que el mercado del
bioetanol es una clara oportunidad para mejorar sus ingresos, as como para
consolidar el desarrollo de la industria con mercados ms diversificados. Ambos
entienden la vital necesidad de preservar buenas relaciones para el futuro de la
agroindustria azucarera. Solo en la medida que se establezcan frmulas de comn
acuerdo, se lograr un mejor entendimiento y coordinacin del negocio en beneficio
de todos.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

57

4. Descripcin del funcionamiento de las cadenas de valor y las


relaciones contractuales entre
los agentes involucrados
4.1 Enfoque de cadenas
El concepto de cadena hace referencia a una visin integral de un proceso
productivo, que permite contemplar adecuadamente su eslabonamiento, es decir la
representacin de nuevas formas y vnculos que se desarrollan en una economa y
que implican la convivencia de un conjunto de actores y de actividades relacionadas
entre s para obtener un producto en un espacio dado. Este concepto y su derivacin,
el enfoque de cadenas, es entonces una herramienta ordenadora que permite
representar una realidad econmica en su globalidad. En Colombia el enfoque de
cadenas ha sido adoptado como un instrumento plenamente incorporado al diseo
de polticas pblicas para el desarrollo del sector agropecuario y agroindustrial.
Las cadenas agroindustriales de los biocombustibles, cuyo eslabn final es
energtico, est en el extremo de cadenas que se inician con la produccin primaria
de las materias primas y ofrecen y demandan flujos de servicios, mercaderas y
dinero hacia atrs y hacia delante. El Gobierno interviene en distintos puntos de
estas cadenas, regulando su operacin y aplicando estmulos y/o subsidios que
favorecen a algunos de los actores que en ella participan.

4.2 Primer eslabn: Produccin y comercializacin de materia


prima
4.2.1 El uso de la tierra en Colombia
La Unidad Agrcola del DNP hizo proyecciones sobre las reas utilizadas en
agricultura y ganadera para el 2010 y 2019, teniendo en cuenta los avances en la
eficiencia agrcola y ganadera en el pas. La Tabla 41 presenta esta informacin,
complementada con las proyecciones de FEDEPALMA sobre diversos indicadores de
la palma de aceite (FEDEPALMA, 2000), y con las estimaciones preliminares de la
expansin del cultivo de caa. Tambin se agrega la informacin del MADR sobre las

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

58

plantaciones forestales comerciales y de proteccin, as como las cifras sobre selvas,


parques nacionales y reas ocupadas por ciudades, ros y montaas provenientes del
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y de la Encuesta Nacional Agropecuaria
2004.
La ltima columna muestra el efecto sobre la expansin de los cultivos energticos,
si se cumple con la meta del PNBc. De esta manera, para el ao 2010 Colombia tendra 4,8
millones de hectreas en agricultura y 5,5 millones en el 2019. Sin embargo, la superficie
agrcola se incrementara en 3,1 millones de hectreas para el 2019 si se pretende alcanzar
las metas de mezcla propuestas originalmente. El crecimiento de esta superficie debiera
ser principalmente por utilizacin de suelos pecuarios e inutilizados15. Aunque mucho se
ha especulado sobre la transformacin de las tierras ganaderas en tierras agrcolas, es
importante an dimensionar su alcance y consecuencias.
Debe advertirse que los cultivos para biocombustibles deberan sumarse a
los cultivos para alimentos y no sustituirlos, pues hasta ahora, tanto en la caa
azucarera como en la palma, los biocombustibles se han producido a expensas
de las exportaciones. De todas maneras es preciso evitar que las mejores tierras
agrcolas se dediquen a la siembra de la palma o caa.
Tabla 41: UTILIZACIN ACTUAL Y PROYECCIONES DEL USO DE LA
TIERRA EN COLOMBIA
(Millones ha)
Concepto
Agrcola sin palma ni caa para
biocombustibles
Palma de aceite para biodisel
Caa de azcar para bioetanol
Subtotal agrcola
Pecuaria e inutilizada
Total agropecuario
Forestal comercial
Forestal proteccin
Selvas
Parques nacionales y reservas
Total bosques, selvas y reservas
Ciudades, ros y montaas
Total

2007

2010

2019

4,58
0,00
0,04
4,62
38,87
43,49
0,26
7,21
38,90
9,00
55,38
15,31
114,17

4,58
0,16
0,08
4,82
33,90
38,71
0,35
7,21
38,90
9,00
55,47
19,99
114,17

4,54
0,80
0,15
5,49
27,50
33,00
1,36
7,21
40,60
9,00
58,17
23,00
114,17

2019
con biocombustibles
4,54
2,12
1,00
7,66
24,65
32,32
1,36
7,21
40,60
9,00
58,17
23,68
114,17

Fuente: Basado en un ejercicio de proyecciones de la Unidad Agrcola del DNP, utilizando datos
del IGAC, ENA, MADR y FEDEPALMA. Documento de la CNDSB. FONADE-MME Bogot. Colombia.
Infante (2008).
15
bia.

Los suelos inutilizados tambin podran incluir territorios anteriormente ocupados por los grupos insurgentes en Colom-

Bioenerga para el desarrollo sostenible

59

La Tabla 4-1 debe ser complementada con las consideraciones sobre los suelos
pobres existentes en Colombia, los llamados arrecifes de las llanuras onduladas de
los Llanos Orientales, los que pueden tener una extensin conjunta de 6,4 millones
de hectreas y que son difcilmente utilizables para la agricultura y la ganadera.
(Snchez y Cochrane, 1985).
Un problema para alcanzar las metas de crecimiento planteadas por el
PNBc, es la consecucin de las grandes extensiones de tierra requeridas. Los Llanos
Orientales y la Costa Atlntica de Colombia son alternativas para la siembra de
cultivos energticos, aunque presentan una importante variabilidad espacial en
sus suelos y clima, aspectos que determinan muy diferentes grados de aptitud de
las tierras. All existen lugares en los cuales ya se ha cultivado palma en forma
sustentable y con muy buenos resultados agronmicos y econmicos, pero hay
otros en los cuales la suma de sus limitaciones edafo-climticas permite calificarlos
como no aptos para el cultivo. Sobre la caa, la experiencia es ms limitada. En cada
lugar de inters es necesario determinar no solo el grado de aptitud general de las
tierras, sino tambin los factores que limitan dicha aptitud para poder analizar en
forma concreta la forma de superar las limitaciones que se identifiquen. Ms an,
es usual que dentro de un mismo predio de inters se presenten diferentes grados y
factores restrictivos de la aptitud de las tierras.

4.2.2 Produccin de la palma de aceite


En Colombia, la produccin de aceite de palma es relativamente nueva. Fue
introducida en los aos 30, pero las primeras plantaciones solo aparecieron despus
de 1945 en Buenaventura y en Aracataca. Al iniciar la segunda mitad del siglo
pasado, el Gobierno encarg al Instituto de Fomento Algodonero la promocin del
establecimiento de plantaciones comerciales. Desde entonces, el cultivo de la palma
ha crecido en forma significativa.
Despus de Malasia, Indonesia, Tailandia y Nigeria, Colombia es el quinto
productor mundial de aceite de palma, y en el continente americano le siguen
Ecuador, Costa Rica y Honduras. Segn datos de FEDEPALMA (2008), al finalizar
el 2008 el rea sembrada de palma era de 335 mil hectreas, de las cuales 220
mil hectreas se encontraban productivas. La produccin de palma de aceite se
extendi por muchas regiones de la geografa nacional. Hoy, el valor total de la
produccin de aceite de palma representa el 4,2% de la produccin agrcola del pas
y el 2,3% del valor del PIB agropecuario total (MADR, 2009a).
Dado que las plantaciones de palma se adaptaron en forma satisfactoria a
las condiciones climticas y agronmicas del territorio colombiano, su desarrollo
se ha expandido a distintas zonas, que comprenden al menos once departamentos
del pas. Cerca del 34% del rea plantada se ubica en la regin oriental (Casanare,
Cundinamarca, Meta y Caquet), el 31% est en la regin norte de la Costa Atlntica
(Atlntico, Magdalena y el norte del Csar), el 24% en la regin central (Santander,
Norte de Santander y el sur del Csar) y el resto (cerca del 11%) en la regin suroccidental (Nario).

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

60

Del fruto de la palma de aceite se obtienen aceite crudo de palma y palmiste


(de la almendra), as como torta proteica para la fabricacin de concentrados para
alimentacin animal. La palma es la principal fuente nacional de aceites y grasas
(93% del total de la produccin), seguida por el sebo de bovino (5%) y los aceites de
soya, algodn y otros vegetales (2%).
La actividad palmera ha tenido un notable impacto socioeconmico en
las regiones mencionadas y ha sido uno de los sectores agroindustriales que ha
registrado mayores niveles de crecimiento desde la dcada de los 80. Actualmente
genera 38 mil empleos directos y cerca de 50 mil indirectos.
La expansin del cultivo de la palma durante las ltimas tres dcadas ha sido
considerable. El rea sembrada pas de 31 mil hectreas en 1980 a 335 mil en 2008,
es decir, se multiplic casi 11 veces (FEDEPALMA, 2008). Al respecto es necesario
sealar que este comportamiento ha sido particularmente notable durante los
ltimos ocho aos (Grfico 41).
Grfico 41: REA SEMBRADA Y REA EN PRODUCCIN DE PALMA

Fuente: FEDEPALMA (2008).

Durante la dcada de los 80 el rea sembrada de palma en promedio creci 7.690


ha/ao, cifra que se redujo a 4.790 ha/ao en la siguiente dcada. Pero a partir del ao
2001, la incorporacin de nuevas reas registr un importante aumento hasta alcanzar
un promedio de 24.518 ha/ao. Esto signific la incorporacin de aproximadamente 180
mil nuevas hectreas, as el 54% del rea actual se plant en ese perodo.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

61

Las zonas que han tenido una mayor participacin en este crecimiento son la
oriental (38%) y la norte (30,4%). La contribucin de la zona central, en tanto, ha sido
del 23,6%. Por su parte, la zona sur-occidental ha registrado la menor participacin
en las nuevas siembras (9%), lo que sugiere que se est avanzando hacia una mayor
concentracin de los cultivos de palma en las dos primeras.
Si bien la mayor parte de las siembras nuevas de palma se han hecho en
tierras que antes se dedicaban a la ganadera, tambin es cierto que, en menor
grado, han ocupado tierras arroceras que se ubican en las dos zonas de expansin
del cultivo (la oriental y la de la costa atlntica). No obstante, el rea total dedicada
al cultivo de arroz no ha decrecido sino, al contrario, se increment en un 7,2% entre
2002 y 2008 (MADR, 2009a).
Este fenmeno de aceleracin en el ritmo de crecimiento de las siembras de
palma tiene su origen en distintos factores:
La consolidacin de una tendencia alcista en los precios internacionales
del aceite crudo de palma que se inici en el 2001 y se prolong hasta
mediados de 2008, mejorando las condiciones de rentabilidad de la
industria.
El conjunto de medidas que contribuy a generar un entorno de
expectativas positivas alrededor de las inversiones en este sector.
La inclusin de las inversiones requeridas para el establecimiento de
nuevas plantaciones dentro de las actividades elegibles para la aplicacin
del Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR), as como la creciente
disponibilidad de recursos de crdito16 para financiar dichas inversiones.
La decisin adoptada mediante la Ley 818 de 2003 que otorga un incentivo
tributario a las plantaciones de cultivos de tardo rendimiento como
la palma, el cacao, el caucho, los ctricos y otros frutales, al considerar
como ingresos exentos del impuesto sobre la renta los provenientes del
aprovechamiento de nuevos cultivos como los ya mencionados. Para el
caso de la palma, dicha exencin tributaria tiene vigencia durante diez
aos a partir del inicio de su produccin y solo cubre plantaciones que no
han sido objeto de otros beneficios financiados con recursos pblicos.
La progresiva mejora en la situacin de seguridad en las zonas rurales,
as como la decisin de muchas empresas de ampliar la participacin de
terceros en el suministro del fruto de palma en las zonas de expansin del
cultivo.
La aplicacin de incentivos para la conformacin de alianzas productivas
entre pequeos, medianos y grandes productores y la introduccin de
apoyos del programa Agro Ingreso Seguro (AIS), especialmente las lneas
de crdito de largo plazo que tienen tasas de inters subsidiadas.
La posibilidad de generar nuevos mercados para los productos de la palma
especialmente mediante la produccin de biodisel a partir del aceite.
16
El volumen de crdito aprobado por FINAGRO para financiar las siembras de palma de aceite se triplic entre 2003 y
2007, al pasar de CO$ 30.443 millones a CO$ 93.450 millones.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

62

Por tratarse de un cultivo de tardo rendimiento, del total de la superficie


plantada, solo una fraccin se encuentra en produccin. En promedio requiere tres
aos para su desarrollo. Durante este perodo es totalmente improductiva, pero
a partir del tercer ao la palma adquiere gradualmente su capacidad productiva
hasta alcanzar el 100% de su rendimiento.
No obstante su rpida expansin, la productividad de la palma no ha crecido
significativamente durante los ltimos 15 aos. En efecto, entre 1994 y 1999 el
rendimiento promedio de aceite crudo fue de 3,6 t/ha. Desde el comienzo de la
presente dcada, este se increment a 4 t/ha. Sin embargo, entre 2006 y 2008 dicha
cifra se redujo a 3,56 t/ha, igual al nivel registrado en la segunda mitad de la dcada
de los 90.
Este nivel de productividad es similar al que se registra en otros pases
productores como Costa Rica e Indonesia, que alcanzan las 3,7 t/ha. Sin
embargo, es inferior a los de Nueva Guinea (4 t/ha) y Malasia (4,2 t/ha), que
tiene la productividad ms alta registrada a nivel mundial (Oil World, 2008). Las
proyecciones de FEDEPALMA (2000) indican que el rendimiento en Colombia
pudiera alcanzar un mximo de 5,5 t/ha el ao 2020.
La gran dispersin de los rendimientos que existen en Colombia, se debe a las
diferencias en la capacidad de los agricultores de incorporar tecnologas y aplicar
paquetes tecnolgicos en el cultivo. As, hoy se pueden encontrar plantaciones con
rendimientos que van de 2,5 hasta 6,3 t/ha de aceite crudo. Parte de este fenmeno
de alta dispersin se debe a que muchas plantaciones se sembraron con variedades
de bajo rendimiento y que el uso de semillas de alta calidad no se ha generalizado,
a causa de la baja disponibilidad de materiales adaptados a las condiciones
particulares de las distintas zonas productivas.
Adems, los programas de mejoramiento gentico realizados por CENIPALMA
son relativamente recientes y enfrentan limitaciones. Entre ellas estn la baja
disponibilidad del material con las caractersticas de inters agroindustrial y la
subutilizacin de la variabilidad gentica disponible. Estos son factores clave para
la generacin de variedades comerciales adaptables a la diversidad colombiana y
resistentes a enfermedades como la pudricin de cogollo y la marchites letal.
La zona central es la nica que ha logrado mantener un mejoramiento
continuo de su productividad. Hoy registra el mayor rendimiento (4,6 t/ha), mismo
que no ha sido afectado por la tendencia decreciente de los ltimos aos como ha
ocurrido en las otras regiones. En el otro extremo, la zona sur-occidental tiene una
productividad promedio inferior a 2,9 t/ha, mientras que en las regiones oriental y
norte se registran productividades de 3,3 y 3,5 t/ha, respectivamente. En la reduccin
de estos ndices ha incidido fundamentalmente la enfermedad de la pudricin
del cogollo, la que ha impactado severamente la zona sur-occidental. Otro factor
influyente ha sido el cambio notorio en el rgimen climtico, dada la presencia de
temporadas de lluvia inusualmente prolongadas.
Paralelamente al estancamiento en el crecimiento del ndice de productividad,
se observa una tendencia negativa en rendimiento de frutos por hectrea
cosechada. El promedio ha disminuido de 19,3 t/ha en el periodo 2000 2005, hasta
cerca de 18 t/ha en el perodo 2006-2008.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

63

La introduccin de variedades de palma con mayor contenido de aceite


en sus frutos an no ha causado el efecto esperado sobre los rendimientos
comerciales. De hecho, la relacin entre la produccin de aceite por cada tonelada
de fruto ha permanecido completamente estancada en el perodo analizado, siendo
esta relacin la que mejor ilustra el desempeo combinado de todo el proceso
agroindustrial, tanto de las actividades agrcolas como de las correspondientes al
procesamiento.
Se puede concluir entonces que en los ltimos 15 aos, no se han producido
incrementos significativos en la eficiencia de la fase industrial, encargada de la
extraccin del aceite crudo. Este ltimo aspecto tambin es importante si se tiene
en cuenta que las plantas extractoras de aceite estn dispersas, tienen un tamao
relativamente pequeo y su capacidad instalada se ha mantenido subutilizada.

4.2.3 Estructura agrcola de la produccin de palma de aceite


De acuerdo con los datos del RNP correspondientes al ao 2008, en Colombia
existen 3.245 unidades productivas dedicadas al cultivo de la palma. De ellas, el 82%
tienen un tamao inferior a 20 hectreas, lo que significa que la mayor parte de las
unidades son relativamente pequeas en superficie (Tabla 42).
Ms de dos terceras partes de la superficie corresponden a unidades
productivas que tienen un tamao superior a 200 hectreas y representan solo
un 6,4% del total. Por otra parte, las plantaciones con superficie superior a 1.000
hectreas, apenas representan algo ms del 1% del total de unidades productivas,
aunque comprenden casi el 40% del rea en produccin.
En Colombia, el tamao promedio de las plantaciones de palma es de 70
hectreas, extensin que es bastante reducida si se compara con Malasia, primer
productor mundial, donde la superficie promedio es de 1.800 hectreas. Dicha
extensin tiende a aumentar a ms de 5.000 hectreas en la mayora de las
plantaciones recientes.
Tabla 42: DISTRIBUCIN DE CULTIVOS DE PALMA POR TAMAO
Tamao en
hectreas
Menos de 20

Superficie

Unidades registradas
Nmero

ha

2.657

81,9

20.243

9,0

Entre 20 y 200

379

11,7

32.180

14,3

Entre 200 y 500

108

3,3

37.610

16,7

Entre 500 y 1.000

63

1,9

46.013

20,4

Entre 1.000 y 2.000

25

0,8

36.353

16,1

Ms de 2.000

13

0,4

53.075

23,5

3.245

100,0

225.474

100,0

Total en RNP

Fuente: FEDEPALMA (2008).

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

64

La notoria concentracin de la superficie cultivada con palma es una


consecuencia de las caractersticas particulares del funcionamiento de la
agroindustria extractora de aceite, pues se estima que el ncleo de produccin que
permite un ptimo de eficiencia de su planta est en el rango de 7.000 a 10.000
hectreas.

4.2.4 Formas contractuales en la produccin de palma de aceite


En general, las relaciones entre los agricultores y las plantas extractoras se
caracterizan por ser bastante informales. Carecen de instrumentos contractuales
formales que las regulen y que aporten estabilidad y seguridad para todas las partes
involucradas. De esta forma, una proporcin no cuantificada pero importante, estn
sometidas a acuerdos verbales y de buena voluntad.
El sistema de suministro de fruto de palma a las plantas extractoras de
aceite se organiza de dos maneras: a travs de cultivos que pertenecen o estn
asociados con las plantas procesadoras o de cultivos que pertenecen a agricultores
independientes y tienen solo una relacin comercial con las plantas. Bajo esta
segunda modalidad se cultiva el 62% del total de la superficie en produccin (Tabla
43).
Tabla 43: RELACIN ENTRE PALMICULTORES Y PLANTAS EXTRACTORAS

Tipo de Unidad

Nmero

Hectreas

Plantaciones con planta extractora

44

85.183

Plantaciones sin planta extractora

3.201

140.291

Total Nacional

3.245

225.474

Fuente: FEDEPALMA (2008).

4.2.5 Produccin de la caa de azcar


Las condiciones para la produccin de caa de azcar en el Valle del Cauca
son excepcionales. Este se ubica a una altitud promedio de 1.000 msnm, tiene
una temperatura promedio de 25C; humedad relativa del 76%; una precipitacin
anual promedio de 1.000 mm; sus suelos tienen buenas propiedades fsicas y alta
fertilidad. Esta regin es una de las cuatro zonas en el mundo donde se puede
producir caa en forma continua durante todo el ao y no existe la zafra como
sucede en los dems pases y regiones productoras del mundo.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

65

Actualmente, en el pas existe una superficie de 495 mil hectreas sembradas


con caa de azcar. Estas se dividen en dos subsectores bien diferenciados. El
primero que ocupa el 59% de esa superficie, se dedica a la produccin de caa para
panela17. El otro se concentra en la produccin de caa para azcar, y ocupa el 41%
restante del rea sembrada.
La diferencia entre los dos tipos de caa no es solamente el uso que se
hace de ellas, sino que sus variedades son diferentes en cuanto a productividad y
contenido de azcares. En efecto, la produccin promedio en el Valle del Ro Cauca
es de 120 t/ha y en las zonas paneleras el rendimiento apenas llega a 37 t/ha. En
cuanto al contenido de sacarosa, el de la caa panelera es inferior al de la caa de
azcar, aunque ocurre lo contrario en la zona de la Hoya del Ro Surez (Santander y
Boyac).
Con respecto a la produccin de caa panelera conviene sealar que es
uno de los principales renglones de la agricultura colombiana y est integrado
fundamentalmente por pequeos agricultores campesinos. Se estima que existen
70 mil unidades productivas dedicadas a este cultivo, as como 15 mil trapiches
artesanales. Cerca de 350 mil personas estn vinculadas a esta actividad, lo
cual significa que es el segundo generador de empleo agrcola despus del caf
(MADR, 2005a). Dado que es un cultivo con gran capacidad de adaptacin a
distintos ecosistemas y condiciones productivas, la caa panelera se ha ubicado
principalmente en zonas de ladera. Se produce en casi todo el pas durante todo el
ao, pero el 70% de la produccin se concentra en Antioquia, Cundinamarca, Nario
y en la regin geogrfica de la Hoya del Ro Surez.
La posibilidad de vincular el sector de la caa panelera a la produccin de
bioetanol ha sido considerada desde un principio como un componente principal
de la poltica de promocin de biocombustibles en Colombia. El Gobierno ha
apoyado diversas actividades relacionadas con la investigacin y transferencia
tecnolgica para elevar la productividad de este cultivo, adems de la organizacin
y capacitacin de los agricultores. Tambin ha promovido acciones encaminadas
a facilitar la adopcin de modelos de produccin de bioetanol, para lo cual
ha financiado el diseo y la instalacin de plantas piloto pequeas que no han
funcionado como se esperaba18.
De acuerdo con la informacin suministrada por ASOCAA (2009),
la produccin de caa de azcar ha crecido sostenidamente. Desde 1980 ha
aumentado de 11,5 millones de toneladas mtricas a 22,2 millones en el 2004
(Grfico 42), lo que corresponde a un crecimiento anual del 2,9%.
El crecimiento en la produccin de caa fue particularmente acelerado desde 1986
hasta el 2004, con excepcin del ao 2001 en que se registr una cada de la produccin.

17
Alimento energtico que se produce a partir del jugo de la caa, deshidratndolo y solidificndolo en paneles rectangulares.
18
Una planta de bioetanol fue instalada en el municipio de Barbosa, Santander, con una inversin superior a US$ 3 millones y con capacidad de 5.000 l/da, utilizando 200 hectreas de caa panelera. Esta planta tuvo que ser cerrada por la contaminacin de sus vinazas y por su inviabilidad financiera. En la actualidad se discute su entrega a la Universidad Industrial de
Santander para que la utilice como planta experimental a nivel de demostracin. Otra planta de caractersticas similares se
construye en Frontino, Antioquia, para ser finalmente entregada a la Universidad de Antioquia.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

66

Durante el ao 2006 permaneci estable, pero experiment una fuerte cada


en los dos ltimos aos, a causa del aumento significativo en las lluvias y el conflicto
laboral que se present entre los ingenios y los cortadores de caa, a mediados de
2008.
Como la cada en el volumen de produccin de caa durante el 2007 y
2008 fue un evento atpico, es razonable esperar que durante los prximos aos
se recupere el nivel alcanzado en el perodo 2004-2006, ya que el rea sembrada
no result afectada. En efecto, la informacin preliminar de ASOCAA sobre el
comportamiento de la produccin de azcar durante 2009 registra un nivel de
23,59 millones de toneladas mtricas, nivel rcord de produccin durante el perodo
analizado.

t de Caa

Grfico 42: PRODUCCIN DE CAA DE AZCAR

Fuente: ASOCAA (2009).

El crecimiento de la produccin de caa de azcar es el resultado


de un aumento sostenido en la superficie plantada, as como de un mejor
aprovechamiento de la misma, tal como se puede apreciar en el Grfico 43. Por una
parte, el rea sembrada ha mostrado un incremento sostenido durante el perodo
analizado, ya que entre 1980 y 2008 creci en un 54,4%, al pasar de 133 mil a 206 mil
hectreas.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

67

Grfico 43: REA CULTIVADA Y COSECHADA DE CAA DE AZCAR

Fuente: ASOCAA (2009).

En el Grfico 4-3 se observa que existen tres etapas con un comportamiento


marcadamente distinto:
Durante la primer etapa, el rea sembrada no tuvo un crecimiento
significativo, as durante casi toda la dcada de los 80 en promedio oscil alrededor
de 136 mil hectreas.
La segunda etapa, entre 1989 y 2002, se registr la mayor tasa de crecimiento
en casi tres dcadas, aumentando el rea cultivada en un 41%. Esto se debi a
que la caa ocup progresivamente reas que estaban dedicadas a otros cultivos
(principalmente soja, sorgo y algodn), debido a la prdida en la rentabilidad de esos
cultivos, originado por cambios en la poltica interna tras la apertura econmica.
Paralelamente y a partir de 1991, el volumen de exportaciones de azcar empez a
crecer significativamente, tras la conquista de nuevos mercados externos, distintos
a los tradicionales (pases de la CAN y cuota americana), lo que tambin estimul la
expansin de la caa de azcar.
En la ltima etapa (a partir de 1999), se produjo una leve reduccin y un
estancamiento del rea cultivada, lo que persisti hasta 2006, aunque en los dos
aos siguientes recobr su crecimiento. Este estancamiento puede ser el resultado
del agotamiento progresivo de las tierras disponibles en el Valle del Ro Cauca. En
la actualidad, un mayor crecimiento del rea plantada solo es posible en zonas
marginales.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

68

Cabe mencionar que la puesta en marcha de las plantas de bioetanol a partir


del 2005 tuvo poco efecto en el comportamiento del rea sembrada, es decir, su
produccin se sustenta en la utilizacin de caas ya sembradas y no ha tenido
ningn efecto apreciable sobre el crecimiento del cultivo.
En relacin con el rea de caa efectivamente cosechada, se observa en el
Grfico 4-3 que esta aument desde 93 mil hectreas en el ao 1980 hasta 185 mil
en 2007. Esto significa un crecimiento de cerca de un 98%, mostrando un mejor
aprovechamiento del rea destinada al cultivo de la caa especialmente a partir de
1993. No obstante, durante el ao 2008 este indicador cay a 157 mil hectreas, por
las razones mencionadas en los prrafos anteriores.
Al analizar la productividad del cultivo se observa que ha oscilado en torno a
las 120 t/ha. En algunos perodos, particularmente entre 1995 y 2001 esta registr
cadas que la llevaron hasta un promedio de 105 t/ha, en parte por deficiencias
en el manejo de los cultivos a raz de la crisis generalizada que afect al sector
durante esa poca. Sin embargo, recuper su nivel normal el que se ha mantenido
relativamente estable durante los ltimos siete aos (Grfico 44).
Grfico 44: NDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA CAA DE AZCAR
t Caa/ha

t Azcar/ha

t Azcar/t Caa

180
160
140
120
100
80
60
40
20

08
20

06
20

04
20

02
20

00
20

98
19

96
19

94
19

92
19

90
19

88
19

86
19

84
19

82
19

19

80

Fuente: ASOCAA (2009).

A pesar de que la productividad del cultivo no ha registrado aumentos


importantes, el desempeo productivo del cultivo ha sido sobresaliente si se
considera la cantidad de azcar que se obtiene de cada hectrea de caa, el que
aument de 8 a 12,4 t/ha entre 1980 y 1992, para luego situarse en niveles superiores
a las 13 t/ha a partir de 2002. Este aumento representa un incremento del 60% en la
productividad del azcar.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

69

En lo que respecta al rendimiento comercial del cultivo (produccin de azcar


por tonelada de caa y que es un indicador de la eficiencia industrial en el proceso
de extraccin del azcar de la caa), registr un cambio sostenido desde 1980 hasta
la actualidad, creciendo desde 9,4% hasta 11,9% en el ao 2006. Esto se traduce en
un crecimiento del 26,6%.
Lo anterior significa que los agricultores han logrado generar una cantidad
cada vez mayor de azcar por cada hectrea de caa, lo cual muestra una evidente
mejora en la productividad del suelo. Esto ha sido un resultado directo de la
aplicacin generalizada de prcticas tecnolgicas apropiadas para el cultivo, las que
incluyen la creciente utilizacin de variedades de caa con mayor contenido de
sacarosa y el uso de variedades ms precoces.
Tambin se debe sealar que la incorporacin de tecnologa al cultivo de caa
es el resultado de un esquema muy slido de transferencia tecnolgica, liderado
por CENICAA y por los propios ingenios para difundir y aplicar las prcticas
agronmicas que aumentan el nmero de cortes y acortan el ciclo de maduracin
del cultivo. Otro factor que ha sido clave en este proceso es el alto nivel educativo, la
formacin agroempresarial, la capacidad innovadora y la solvencia econmica que
son caractersticas de los agricultores que se dedican al cultivo de la caa en esta
regin.

4.2.6 Estructura agrcola de la produccin de caa de azcar


En el cultivo de la caa de azcar existen unas 2.200 unidades productivas,
en las que predominan los medianos agricultores, con un tamao promedio por
unidad de 92 hectreas. El 40% de ellas tienen un tamao entre 50 y 200 hectreas,
y ocupan el 44% del total del rea sembrada en la regin.
Asimismo, casi el 50% de las unidades productivas tienen una extensin
inferior a 50 hectreas y en conjunto ocupan el 14% del rea sembrada. Esto sugiere
que la participacin de unidades productivas relativamente pequeas es bastante
importante y refleja el fenmeno de la divisin continua de los predios, producto de
las leyes de herencia (la propiedad de un predio se transfiere progresivamente a un
nmero cada vez mayor de herederos).
Las unidades de mayor tamao, con reas superiores a 500 hectreas, solo
representan el 12,5% del rea total.
Las tierras destinadas al cultivo de caa de azcar estn dotadas de una
excelente infraestructura de riego, ya que en el 48% del rea sembrada se utilizan
fuentes de agua superficiales y en el 16% se utiliza agua de fuentes subterrneas,
mientras que una proporcin muy pequea del rea (1,2%) no es irrigada. El resto de
la superficie utiliza una combinacin de aguas superficiales y subterrneas.
De igual forma, la infraestructura vial y la oferta de servicios bsicos en la
zona son buenas.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

70

4.2.7 Formas contractuales en la produccin de caa de azcar


A diferencia del caso de la palma aceitera, el sistema de suministro de caa
de azcar a los ingenios, tanto para la produccin de azcar como de bioetanol,
est bastante organizado y su estructura est fundamentada en distintas formas
de vinculacin entre los agricultores y las plantas procesadoras. Estas se han
estructurado a lo largo de los aos e incorporan elementos comerciales, tcnicos,
econmicos, jurdicos y culturales que se adaptan a las condiciones propias de cada
modalidad.
Un factor determinante de dicha estructura es la forma de propiedad de las
tierras vinculadas al proceso productivo. As, los ingenios son propietarios del 24%
del rea cultivada con caa. El resto es de propiedad de terceros (Tabla 44). No
obstante, del total de tierras de terceros una porcin importante (103 mil hectreas)
es administrada directamente por los cultivadores independientes y representa el
51% del rea total. Los ingenios manejan el 49% restante del rea, entre tierras
propias, tierras cedidas mediante contratos de cuentas en participacin, tierras
arrendadas y tierras delegadas en contratos de administracin. Esta circunstancia
resulta porque muchos propietarios prefieren ceder el manejo de sus tierras para
que los ingenios se encarguen de todas las actividades productivas.
Tabla 44: CULTIVOS DE CAA SEGN TENENCIA

Propiedad de las tierras

Superficie
ha

Tierras agricultores
Administracin directa

33.045

Arrendamiento

10.446

Tierras de ingenios
Total

152.542

76

48.259

24

200.801

100

102.936

Cuentas en participacin
Administracin directa

6.115

Fuente: CENICAA (2000), con informacin actualizada al 2008 obtenida directamente de la


institucin.

Una caracterstica particular de la produccin de caa de azcar en esta


regin es que son pocos los casos en los que no existe un contrato formal entre
agricultores e industrias (menos del 4% de las hectreas sembradas), situacin poco
comn en la agricultura colombiana, que se caracteriza por un manejo informal de
estas relaciones.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

71

El precio de la caa es siempre una funcin del precio del azcar y por tanto,
no existe un precio de caa propiamente tal que se forme libremente por las
condiciones de oferta y demanda de un mercado. Su modalidad de pago configura
un tpico contrato de riesgo compartido y es una forma universalmente utilizada
para determinar la remuneracin a los caeros en muchos de los pases productores
de azcar19.
A continuacin se describen los tipos de contratos mencionados arriba20:
Contratos de compraventa
En primer trmino, los contratos de caa de azcar se aplican a los
agricultores que realizan directamente y por su cuenta las labores propias
de la produccin, tales como la preparacin de las tierras y la dotacin de la
infraestructura requerida; pagar los costos del proceso productivo; aplicar
las prcticas agronmicas de acuerdo con los parmetros recomendados por
CENICAA. En su calidad de proveedores independientes, tienen una relacin
estrictamente comercial con los ingenios.
En dichos contratos, el pago de la caa se pacta generalmente en un nivel fijo
de 58 kg de azcar por tonelada de caa, cifra que tiene su base en el contenido de
sacarosa que posee la caa (11,6% en las condiciones de la regin del Valle del Ro
Cauca). As el 50% del rendimiento total en kilogramos de azcar corresponde a la
remuneracin de los proveedores de caa y el 50% restante se paga a los ingenios
por el servicio de procesamiento.
En consideracin a que el ingreso de los agricultores e industriales se fija
con base en el mercado del azcar, el contenido de sacarosa de la caa, y no su
peso, es el verdadero determinante para la remuneracin al agricultor21. Por lo tanto,
toda actividad de corte, manipuleo y transporte que afecte este parmetro, influye
directamente en las condiciones contractuales.
El plazo de estos contratos de compraventa est ntimamente asociado al
ciclo productivo del cultivo. Generalmente se pactan a un trmino coincidente con
la duracin de las cepas, aproximadamente 8 aos. En la mayora de los casos se
establecen clusulas de exclusividad para la venta de la caa.
Contratos de cuentas en participacin
En este caso el propietario entrega su tierra al ingenio, para que este se haga
responsable desde la siembra hasta la cosecha de la caa. Contrario a lo que sucede
en los contratos de compraventa, los dueos de las tierras no participan de manera

19
Ver el estudio de Todd M., G. Sorber and P. Dignes. 2004. Cane Payment Systems in Sugarcane, Segunda Edicin.
Blackwell Publishing. Oxford, Inglaterra. Ver tambin estudio de la Organizacin Internacional del Azcar (ISO). 2006. Anlisis de los Sistemas de Pago de Caa y Remolacha. Londres, Inglaterra.
20
La descripcin del sistema de pago utilizado en Colombia es tomada del estudio de ASOCAA elaborado por Rosas y
Tobn (2008).
21
Alrededor del 48% del total del rea cultivada bajo la modalidad de contratos de compraventa ya incluyen clusulas de
pago que considera la productividad expresada en contenido de sacarosa.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

72

alguna en el proceso productivo. Los ingenios asumen plenamente el conjunto de


labores requeridas para la produccin de la caa de azcar, as como la totalidad de
sus costos. Los propietarios de la tierra reciben una remuneracin que tambin est
referida a un cierto nmero de kilogramos de azcar por tonelada producida en
el predio. Comnmente, el parmetro o valor de referencia utilizado es de 25 kg de
azcar por tonelada de caa.
De la misma forma que para la modalidad de compraventa, el pago de la caa
en los contratos de cuentas en participacin vara segn la capacidad de produccin
de cada predio y los costos de las actividades de corte y transporte. Es por esa razn
que existen rangos de pago desde los 20 kg, hasta niveles superiores a 35,3 kg,
despus de los ajustes y descuentos correspondientes.
Para esta tipo de contrato existe un factor adicional que tambin condiciona
los trminos de cada negociacin. Es el referido al valor de las inversiones de
adecuacin de los predios que, con alguna frecuencia, se incorporan en los contratos
de cuentas en participacin. Se trata en esencia de facilitar que los ingenios realicen
a su costo, obras de adecuacin, bsicamente de nivelacin, riego y drenaje, cuyo
valor se descuenta al valor de referencia ya sealado. La duracin de los contratos
de cuentas en participacin tradicionalmente se pacta a un plazo fijo de 10 aos. Al
final del perodo las cepas de la caa de azcar pasan a ser propiedad del dueo de
la tierra.
Contratos de arrendamiento de tierras
Bajo esta modalidad los propietarios de la tierra reciben un valor fijo o canon
de arrendamiento por hectrea sembrada, el que se pacta en un cierto nmero de
kilogramos de azcar. El parmetro de referencia utilizado es 120 kilogramos de
azcar por mes por hectrea arrendada, aunque tambin se firman contratos en
los que se pactan cifras diferentes, con una dispersin an mayor que en las dos
modalidades anteriores.
Contratos de administracin de tierras
Finalmente, los contratos de administracin se aplican a un nmero muy
reducido y especial de proveedores, casi siempre vinculados de manera directa a
la propiedad de los ingenios. Consiste en ceder la administracin del cultivo a un
ingenio para que este se encargue de la siembra, mantenimiento y cosecha de la
plantacin, a cambio de una especie de comisin. Esta comisin es un porcentaje
determinado del costo total de las actividades que realiza el ingenio. Usualmente se
pacta entre el 5% y el 8% del total.
Se puede afirmar que en todos los contratos el pago de la caa est referido
a un cierto nmero de kilogramos de azcar por tonelada de caa producida. Para
cada una de ellas existe un parmetro de referencia que constituye una gua para
las negociaciones individuales, las cuales se ajustan por diversos factores tcnicos y
econmicos inherentes al proceso productivo de la caa de azcar. Cabe mencionar
que bajo cualquiera de las modalidades contractuales, el bagazo de la caa y la miel

Bioenerga para el desarrollo sostenible

73

final (o melaza) son subproductos del proceso industrial y por ello se consideran de
propiedad de los ingenios.
Las relaciones entre agricultores e ingenios se han consolidado tambin
sobre la base de factores de competencia, conveniencia y confianza mutua, que
junto a aspectos culturales y familiares, han construido una estructura econmica
slida y de mucha trascendencia social.

4.3 Segundo eslabn: Transformaciones agroindustriales de la materia


prima
4.3.1 Transformacin del fruto de la palma en aceite crudo
En Colombia existen 53 plantas extractoras de aceite del fruto de la palma, la
mayora de las cuales tienen una capacidad de procesamiento inferior a 25 t/h (solo
13 de las 53 plantas tienen una capacidad mayor). Comparativamente, en Malasia la
capacidad promedio es cerca de 30 t/h y en Indonesia es alrededor de 40 t/h.
Actualmente, cada planta procesa en promedio la produccin de 4.250
hectreas, lo que dista mucho del tamao ptimo. Esto sugiere que existe una
capacidad de procesamiento en exceso y que el tamao promedio de las plantas
es demasiado pequeo para cumplir con niveles mnimos de eficiencia. Se estima
que el ndice de utilizacin de la capacidad instalada por extractora apenas llega
al 52%, introduciendo factores adicionales de ineficiencia y mayores costos de
procesamiento (MADR, 2005b).
Para que una planta extractora pueda ser eficiente y asegure el uso adecuado
de insumos, productos y subproductos, se considera que el ptimo de procesamiento
debiera ser de 30 t/h de fruto de palma. La razn fundamental se refiere a la
posibilidad de incorporar una turbina en el proceso. La turbina permite transformar
el vapor generado por la caldera en electricidad, con lo que se pueden reducir
costos e integrar procesos para aprovechar los subproductos y, eventualmente,
comercializar los excedentes de electricidad a las comunidades circundantes o a
redes cercanas. Segn los fabricantes de las plantas extractoras, por debajo de estos
niveles las turbinas disponibles son costosas y resultan ineficientes. En la Tabla 45
se muestran las opciones de operacin de este tipo de extractoras, de acuerdo con
el nmero de turnos de trabajo que pueden utilizar.
Una planta de 30 t/h puede operar con un nivel medio de eficiencia si procesa
la fruta producida por 7 mil hectreas de palma y con alta eficiencia si la abastecen
entre 7 y 10,5 mil hectreas.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

74

Tabla 45: OPERACIN DE UNA PLANTA EXTRACTORA DE ACEITE

Concepto

8 h/da

16 h/da

24 h/da

Toneladas por da

240

480

720

Toneladas por ao

76.800

153.600

230.400

3.500

7.000

10.500

Hectreas

Fuente: Elaboracin propia.

Nota: Capacidad de procesamiento de 30 toneladas de fruto, por hora, durante 320 das por ao.

Las plantaciones de palma se deben ubicar alrededor de las plantas


extractoras, formando ncleos que faciliten la coordinacin entre los procesos
agrcolas y la primera fase de transformacin industrial. Esto porque los cultivos
producen sus frutos en forma continua durante todo el ao y porque ellos deben ser
procesados lo antes posible para prevenir su deterioro por el aumento de la acidez
(10-12 horas despus del corte).
Por consiguiente, el tamao de los cultivos, la distancia entre estos y las
plantas, la disponibilidad de vas de comunicacin que los conecte y las facilidades
logsticas para el transporte del fruto cosechado, son factores determinantes para
la organizacin de la industria, as como para asegurar que las extractoras sean
ubicadas en zonas donde existe produccin suficiente para la plena utilizacin de
su capacidad instalada, circunstancia que no en todos los casos ha sido garantizada.
Por esta estratgica interdependencia es que se ha incentivado a los
procesadores para que recurran a alianzas con los propietarios de las tierras que se
encuentren disponibles. De esta manera, nuevos agricultores participan del proceso
e incrementan los volmenes de fruto de palma requeridos por las plantas. No
todas las extractoras tienen la capacidad de asumir el costo de sembrar la totalidad
del cultivo, pues las inversiones en el establecimiento de la palma pueden llegar a
ser cuantiosas (3.600 US$/ha sin contar el costo de la tierra).
Las alianzas se han realizado con diferentes tipos de productores e incluyen
grandes empresarios, as como medianos y pequeos propietarios. Ellas se han
orientado hacia objetivos de distinta naturaleza que atienden tanto a factores
relacionados con la eficiencia y la productividad, como a factores de estabilidad
econmica y social en las zonas de expansin del cultivo.
En estas alianzas se establece una relacin de mutua conveniencia entre
un promotor o gestor, que en la mayora de los casos es una empresa palmera
integrada a la fase de extraccin, con un conjunto de pequeos agricultores que se
unen para participar en forma organizada en el proceso productivo, compartiendo
los riesgos y beneficios derivados de dicho proceso (IICA, 2006).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

75

Tanto los gestores como las organizaciones de agricultores obtienen


beneficios concretos de este tipo de relacin, entre las que destaca:
Mayor estabilidad y seguridad, as como mejores posibilidades de
aumentar los ingresos de los miembros de las alianzas. Los productores
pertenecen a una organizacin con fines productivos, que tiene vocacin de
permanencia y reglas aceptadas por todos, donde el acceso a los mercados
de los productos est virtualmente asegurado y se obtienen servicios
complementarios de orden econmico y social.
Acceso a crditos y al ICR que es un incentivo fundamental para subsidiar
en un 40% el costo del establecimiento de la plantacin de palma. Fuera
de este tipo de alianzas resulta improbable obtener financiacin para un
proyecto individual.
Los crditos que financian las alianzas tienen acceso al Fondo Agropecuario
de Garantas (FAG), el que cubre hasta el 80% del valor del crdito
concedido para la siembra y mantenimiento del cultivo. Adems, en
algunos casos el promotor o gestor avala el 20% restante.
Acceso a tecnologa y a servicios de asistencia tcnica para elevar
la productividad de los cultivos. Las alianzas siempre aportan este
componente ya sea directamente o por ofertas de las grandes plantaciones
o plantas extractoras vinculadas al proyecto.
Promueven el acceso de los pequeos agricultores a la propiedad de
activos productivos, pues en algunos casos los promotores han transferido
la propiedad de las tierras a los campesinos o apoyan los procesos de
titulacin o legalizacin de la propiedad en su favor. De igual manera, las
alianzas con mayor grado de desarrollo han promovido el acceso de los
pequeos agricultores a la propiedad accionaria de las plantas extractoras,
las que en un caso llega hasta el 49% de la misma.
Acceso a servicios sociales complementarios, especialmente vivienda, y
otras actividades que promueven el crecimiento personal, familiar y social
de los miembros de las alianzas. Esto aporta al mejoramiento de la calidad
de vida y fortalece la confianza mutua entre las partes.
Por su parte, los promotores o gestores tambin obtienen beneficios
concretos, siendo el principal el de asegurar y estabilizar el suministro de la materia
prima y contribuir a incrementar el uso de la capacidad ociosa de las plantas.
Adems, los promotores pueden acceder, bajo ciertas condiciones, a un aumento del
20% al 40% del porcentaje de cobertura del ICR sobre las inversiones, igual al que
corresponde a los pequeos productores, maximizando as el aprovechamiento del
apoyo estatal para el cultivo de palma.
Otro beneficio de los promotores es la reduccin de los costos que implicara
el asumir por cuenta propia una mayor participacin en el cultivo de la palma. Con
estas alianzas mantiene una estructura empresarial ms liviana, pero con cierto
grado de seguridad en la cantidad y calidad de la materia prima disponible para sus
plantas. Esto ltimo es posible dada su activa participacin en el establecimiento de

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

76

los cultivos, en la asistencia tcnica a sus aliados y en el acompaamiento tcnico


y la capacitacin para organizar la produccin de manera que resulte conveniente
para ambas partes.
Finalmente, las alianzas han demostrado ser un instrumento con mucho
potencial para mejorar el entorno sociopoltico de las zonas donde se desarrollan.
Adems, son un objetivo para las actividades de responsabilidad empresarial,
todo lo cual genera mejores posibilidades de estabilidad y sostenibilidad para las
empresas que las promueven.
Las alianzas productivas pueden ser un instrumento que no reduce la
competitividad de la cadena. Existen indicios de que los costos de establecimiento
de las plantaciones de palma, as como los unitarios de produccin, tienden a ser
menores en las explotaciones de tipo familiar (IICA, 2006).
Este hallazgo refuerza la idea de que los pequeos agricultores pueden
participar activa y eficientemente en el aprovechamiento de las economas
de escala que se generan en un proyecto de plantaciones palmeras, lo que
contribuye positivamente a incrementar la competitividad de la actividad
agroindustrial.
Adems, las alianzas han servido para avanzar en la formalizacin de las
relaciones contractuales en un sector que se caracteriza por ser altamente
informal, lo cual es ms valioso an, cuando se tratan de establecer reglas claras
para fortalecer la integracin entre grandes empresarios y pequeos agricultores.
Importante tambin es que se pueda avanzar en la formalizacin, estandarizacin y
comprensin de sus vnculos comerciales de largo plazo.
Las unidades de palma que se han desarrollado bajo esta modalidad, no
son totalmente independientes ni sujetas a bajos estndares de mantenimiento,
que caracteriza a muchos de los pequeos cultivadores de Malasia e Indonesia.
Por el contrario, por voluntad propia del pequeo agricultor, los cultivos quedan
bajo la supervisin experimentada del promotor. Este aspecto es muy importante
en lo referente a los programas de adecuacin, abonamiento y mantenimiento del
cultivo.
Sin duda, la experiencia colombiana en esta materia es interesante y
constructiva. Las alianzas deben ser adoptadas como un elemento central de las
polticas, orientadas a garantizar la distribucin equitativa de los beneficios
obtenidos con el desarrollo de la produccin de biocombustibles o de cualquier otro
producto del sector agropecuario que se pretenda estimular. En las nuevas fronteras
donde no es posible implantar el modelo de las alianzas, se deben considerar
esquemas como el modelo MF-S.
Es as que durante los ltimos aos las alianzas con pequeos productores
han tenido un desarrollo notable, ya que unas 62 mil hectreas han sido
sembradas bajo este esquema. Esta cifra representa aproximadamente un
tercio del rea sembrada en todo el pas entre los aos 2000 y 2008 (180 mil
hectreas).
Como resultado del rpido crecimiento de la palma, la produccin de aceite y
de palmiste se ha visto incrementada. En particular, la de aceite crudo ha mostrado
una tendencia marcadamente creciente durante los ltimos veinte aos, al pasar

Bioenerga para el desarrollo sostenible

77

de cerca de 232 mil toneladas en 1989 a un mximo de 778 mil toneladas en el ao


2008, lo que representa un crecimiento de cerca del 6,5% anual (Grfico 45).
Grfico 45: NDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA PALMA

t Aceite Crudo/ha

t Aceite /t Fruto

ndice

t Fruto/ha

Fuente: Elaboracin propia con datos de FEDEPALMA (2009)(b).

La rpida evolucin de la produccin de aceite de palma ha permitido


mantener una tasa aceptable de aumento en el consumo interno, ya que el
consumo per cpita creci de 9 kg en la primera parte de la dcada de los 90 a
10,3 kg en los ltimos cinco aos. Adicionalmente, la creciente oferta del aceite ha
generado un volumen importante de excedentes exportables, la que alcanz un
mximo de 341 mil toneladas en 2007 y luego se ubic en 318 mil toneladas en
2008. Como consecuencia de lo anterior, en los ltimos cinco aos las exportaciones
representaron hasta un 40% de la produccin de aceite crudo de palma (Grfico
46).

(b)
Comunicacin personal con FEDEPALMA (2009), Boletn Estadstico Mensual del Sector Palmero. Unidad de Planeacin y Desarrollo Sectorial, actualizado el 9 de abril de 2010. La cifra preliminar de produccin para el ao 2009 fue 802.300
toneladas, sujeta a su actualizacin con la informacin de auditora.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

78

t Aceite Crudo

Grfico 46: PRODUCCIN, CONSUMO APARENTE Y EXPORTACIONES DE


ACEITE DE PALMA

Fuente: Elaboracin propia con datos de FEDEPALMA (2009)(c).

4.3.2 Transformacin del aceite crudo de palma en biodisel


En Colombia, la produccin de biodisel se inici a nivel experimental durante
el primer semestre de 2008 y comenz ese mismo ao a ser mezclado con disel a
escala comercial. Si bien se realizaron esfuerzos para promover la produccin de
este biocombustible a travs del uso de distintas materias primas22, en la actualidad
la totalidad de su produccin es a partir del aceite de palma.

(c)
Comunicacin personal con FEDEPALMA (2009), Boletn Estadstico Mensual del Sector Palmero. Unidad de Planificacin y desarrollo sectorial, actualizado el 9 de abril de 2010.
22
Algunas actividades incipientes se han adelantado para estimular el uso de la higuerilla, jatropha o algas, pero sus posibilidades son bastante remotas en el corto plazo.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

79

Tabla 46: PLANTAS PARA FABRICAR BIODISEL EN COLOMBIA: EXISTENTES

Regin

Inversionista

Capacidad

Superficie

En
operacin

t/ao

ha

fecha

Norte, Codazzi

Oleoflores

50.000

11.111

ene-08

Norte, Santa Marta

Odn Energy

36.000

8.000

jun-08

Norte, Santa Marta

Biocombustibles
Sostenibles del Caribe

100.000

22.222

mar-09

Oriental, Facatativ

Bio D

100.000

22.222

feb-09

Central, Barranca Bermeja

Escodisel de Colombia

100.000

22.222

jun-10

Norte, Barranquilla

Clean Energy

30.000

7.000

jun-10

Oriental, San Carlos de


Guaroa, Meta

Aceites Manuelita

100.000

22.222

jul-09

Total

7 plantas

516.000

114.999

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Federacin Nacional de Biocombustibles


(2010).

Actualmente existen siete plantas de biodisel, distribuidas en las zonas


norte, central y oriental del pas. En la Tabla 46 se muestran los proyectos existentes
para fabricar biodisel, mismos que tienen una capacidad productiva nominal
conjunta de 516 mil toneladas anuales, casi el doble de la capacidad existente hasta
mediados del 2009.

4.3.3 Transformacin de la caa en azcar y su consumo aparente


La produccin de azcar en Colombia ha tenido un crecimiento importante
en las ltimas dcadas, ya que se increment de 1,2 milln de toneladas en 1980 a
2,7 millones en 2004. Esto significa un crecimiento del 120% durante dicho perodo
(expresado en toneladas equivalentes de azcar crudo23). No obstante, a partir del
ao 2005 se registr una fuerte disminucin en la produccin de azcar, hasta llegar
a un nivel de 2 millones de toneladas en 2008. Lo anterior significa una reduccin del
25% con respecto al nivel mximo registrado en 2004 y representa una diferencia de
aproximadamente 700 mil toneladas, como se observa en el Grfico 47.

23
Aunque la produccin y comercializacin del azcar se realiza en diferentes tipos de productos (crudo, blanco, refinado,
etc.), para efectos comparativos, en este documento todas las unidades se convierten a toneladas equivalentes de azcar crudo.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

80

Grfico 47: PRODUCCIN Y CONSUMO APARENTE DE AZCAR


Produccin

Consumo aparente

3,000,000

2,500,000

t Azcar Crudo

2,000,000

1,500,000
1,000,000
500,000

19
80
19
81
19
82
19
8
19 3
84
19
85
19
86
19
87
19
8
19 8
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08

Fuente: Elaboracin propia con datos de ASOCAA (2009).

La cada en la produccin de azcar se relaciona directamente con el cambio


en el rgimen de lluvias y la reduccin en el rea cosechada por el conflicto de
los corteros de caa en el 2008. Sin embargo, no son los nicos factores que
influyeron. Tambin lo fue la puesta en marcha de las plantas productoras de
bioetanol en el tercer trimestre de 2005, puesto que los jugos de caa destinados
originalmente a la produccin de azcar comenzaron a utilizarse para la produccin
del biocombustible.
A pesar de lo anterior, el consumo aparente de azcar (toneladas equivalentes
de azcar crudo) ha mantenido una tendencia creciente, aumentando de un nivel
cercano a 1 milln de toneladas en la primera mitad de la dcada de los ochenta,
hasta 1,6 milln de toneladas en los ltimos cinco aos.
Se puede concluir entonces que desde 1987 la agroindustria azucarera
colombiana viene generando importantes excedentes de exportacin. El volumen
colocado en los mercados no tradicionales se cuadruplic al pasar de un nivel
promedio de cerca de 300 mil toneladas a un mximo de 1,29 millones de toneladas
en el ao 2003.
Esta produccin excedentaria ha sido el factor principal del crecimiento de la
produccin de azcar en Colombia y de su rpida expansin hacia los mercados del
exterior. Sin embargo, tal como se ilustra en el Grfico 48, las exportaciones se han

Bioenerga para el desarrollo sostenible

81

reducido a partir de 2004, alcanzando un nivel cercano a 480 mil toneladas, similar
al registrado en 1992.
Grfico 48: EVOLUCIN DE LOS MERCADOS Y PRODUCCIN DE
BIOETANOL

1,800,000
1,600,000
1,400,000
t Azcar Crudo

1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000

19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08

Fuente: Elaboracin propia con datos de ASOCAA (2009).

Es claro que existe una correlacin directa entre el inicio de la produccin


de las plantas de bioetanol y la disminucin en los volmenes exportados, pues ha
sido precisamente el propsito de la industria, sustituir dichas ventas de azcar por
produccin de bioetanol para mezclar con gasolina destinada al mercado interno,
sin que se genere un impacto negativo sobre el consumo de azcar en la poblacin
colombiana.
En este sentido, las ventas al mercado interno han aumentado en 200 mil
toneladas entre el 2003 y el 2008, mientras que para la produccin de bioetanol
se han requerido cerca de 360 mil toneladas por ao de equivalente de azcar
crudo. Estos dos conceptos, junto con la ya explicada reduccin en los niveles de
produccin de caa de azcar durante los aos 2007 y 2008, responden a las causas
de la cada en las exportaciones durante el perodo mencionado.
Se puede concluir entonces que ni la utilizacin de jugos y mieles de caa
para la produccin de bioetanol, ni la consecuente reduccin en la produccin y
exportacin de azcar a partir de 2005, generaron efecto sobre la disponibilidad

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

82

del alimento en el pas o sobre el consumo de azcar por parte de la poblacin


colombiana. Por el contrario, el nivel de consumo aparente ha mantenido un
sostenido aumento durante los ltimos tres o cuatro aos, no solo porque las ventas
de los ingenios dirigidas al mercado interno han mostrado idntica tendencia, sino
tambin porque las importaciones de azcar han aportado en forma creciente a la
disponibilidad total del alimento.
Si bien en trminos relativos la contribucin de las importaciones ha sido
marginal, es importante sealar que a partir de 2001 las importaciones de azcar
han tenido un crecimiento notable, de tal forma que actualmente registran un nivel
que en 2008 alcanz algo ms del 8,5% del consumo aparente total (Grfico 49).
Grfico 49: IMPORTACIONES DE AZCAR A COLOMBIA

180,000
160,000
140,000

t Azcar Crudo

120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

2003 2004 2005

2006 2007 2008

Fuente: Elaboracin propia con datos de ASOCAA (2009).

Las importaciones de azcar registraron dos perodos de muy rpido


crecimiento. En el primero (aos 2000 a 2003), los precios internacionales del
azcar blanco se incrementaron significativamente y las exportaciones tambin se
aceleraron en forma notable. Esto sugiere que cuando los precios internacionales
crecen, aumentan las exportaciones, pero tambin las importaciones, en especial
de pases vecinos o de aquellos con los cuales existen acuerdos comerciales (casi la
mitad del azcar blanco que lleg a Colombia en ese perodo provena de Ecuador y
de Bolivia).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

83

El segundo perodo durante el cual crecieron las importaciones estuvo entre


los aos 2005 y 2007. Esto coincidi con la entrada en operacin de las plantas
productoras de bioetanol, por lo que no se puede descartar que haya ocasionado la
mayor demanda interna de caa y, en consecuencia, haya generado una reduccin
en las exportaciones y/o un aumento en las importaciones de azcar para consumo
directo.
Si bien la estructura del abastecimiento interno de azcar ha variado con la
entrada en produccin de las plantas de bioetanol, existen dos factores que deben
ser considerados simultneamente. El nivel de dependencia del mercado externo
para asegurar el abastecimiento interno de azcar an es bastante reducido y, a
pesar de la cada registrada a partir del ao 2004, el nivel de produccin de azcar
sigue siendo excedentario, pues las exportaciones superan ampliamente a las
importaciones y el balance comercial es claramente positivo.

4.3.4 Transformacin de la caa de azcar en bioetanol


La produccin de bioetanol se ha realizado exclusivamente a base de caa de
azcar, razn por la cual las plantas productoras del biocombustible se han ubicado
en la regin del Valle del Ro Cauca24, en la cual se encuentra establecida desde hace
ms de un siglo la agroindustria sucro-alcoholera colombiana.
Hasta el momento, no parece clara la viabilidad de la produccin de alcohol
combustible a partir de otras materias primas como la remolacha o yuca. La
justificacin est dada por su baja eficiencia y competitividad frente a la caa de
azcar. Solo existe una iniciativa pequea en Puerto Gaitn para producir bioetanol
a partir de 1.000 hectreas de yuca.
A pesar de los esfuerzos por utilizar tambin caa panelera, gran parte
de las iniciativas de inversin en las zonas paneleras se encuentran en proceso
de estructuracin tcnica y financiera, sin haber logrado hasta ahora niveles de
produccin que les permita participar plenamente en el mercado nacional de
biocombustibles. El proyecto del Ro Surez, que an no est en funcionamiento,
es una posibilidad para cubrir parte de la futura demanda de bioetanol. Tiene una
capacidad diaria nominal de 300 mil litros, utilizando 40 mil hectreas de caa
panelera. Sin embargo, aqu surge la preocupacin por el impacto de esta iniciativa
sobre la seguridad alimentaria, pues se estara menguando la produccin de panela,
que constituye una fuente energtica humana e integra la canasta tradicional de
consumo del campesino en Colombia.
La agroindustria sucro-alcoholera est integrada por trece ingenios (Cabaa,
Carmelita, Central Castilla, Incauca, Manuelita, Mara Luisa, Mayagez, Pichich,
Providencia, Riopaila, Risaralda, San Carlos y Tumaco), con la vinculacin de ms de
2.200 unidades que se dedican a la produccin de caa de azcar, generando 36 mil
empleos directos y cerca de 220 mil empleos indirectos.
24
Todas las referencias a caa de azcar para bioetanol se refieren a la caa utilizada por la industria azucarera ubicada en
dicha regin, a menos que se indique lo contrario.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

84

En Colombia operan 6 destileras de bioetanol de caa de azcar (Tabla 4-7),


con una capacidad nominal instalada de 1,07 millones l/da, equivalentes a 942 mil
l/da reales, considerando que las plantas operan 320 de los 365 das del ao.
Tabla 47: PLANTAS PARA FABRICAR BIOETANOL EN COLOMBIA:
EXISTENTES Y EN CONSIDERACIN
Existentes

Inversionista

Capacidad

Superficie

En operacin

l/da

ha

fecha

Miranda, Cauca

Incauca

250.000

11.942

Palmira, Valle

Providencia

300.000

9.287

Palmira, Valle

Manuelita

250.000

8.721

Candelaria, Valle

Mayagez

150.000

6.587

La Virginia, Risaralda

Risaralda

100.000

3.004

Canta Claro, Puerto Lpez

GPC

25.000

1.200

Total

6 plantas

1.075.000

40.741

Capacidad

Superficie

En operacin

l/da

ha

fecha

En consideracin

Inversionista

Pivijay, Magdalena

Merhav S.A

300.000

10.667

2012

Ro Surez, Santander (caa panalera)

Alcohol del Ro
Surez

300.000

40.000

2012

Puerto Gaitn, Meta (yuca)

GPT

20.000

2012

Valle, R. La Vieja, Quindo

AQA S.A

150.000

5.333

2010

Valle, Candelaria

Ampliacin Mayagez

150.000

5.333

dic-11

Total

6 pantas

1.220.000

72.000

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de expertos del sector y a datos de la


Federacin Nacional de Biocombustibles (2010).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

85

A junio de 2010 la capacidad productiva de bioetanol alcanzaba los 942 mil


l/da reales, capacidad que podra aumentar hasta finales del ao en 131,5 mil l/da
reales, logrando un nivel mximo de 1,07 milln l/da. Pese a esta realidad, el
Gobierno ha hecho un planteamiento para establecer una mezcla E20, equivalente
a 2,75 millones l/da, para el ao 2012, en lugar de la mezcla E12 planteada
originalmente en el PNBc. Surge as la interrogante de si existe suficiente caa de
azcar para atender el nuevo nivel de demanda. Con la productividad del Valle del
Cauca, suplir esos requerimientos diarios de bioetanol precisa la produccin de unas
128 mil hectreas, ms de la mitad del rea sembrada actualmente en esa zona.
Si bien se observa un inters de los inversionistas por prcticamente duplicar
la capacidad de procesamiento alcoholera en Colombia, la principal limitante para
alcanzar los nuevos niveles de mezcla planteados por las autoridades, continuar
siendo la disponibilidad de la materia prima.

4.4 Tercer eslabn: Distribucin y comercializacin


La ley colombiana establece que los biocombustibles deben ser mezclados
con los respectivos combustibles petroleros por los distribuidores mayoristas, y
estos a su vez podrn vender las mezclas solo a las estaciones de servicio o bombas
de expendio minoristas, a los grandes consumidores o a otras distribuidoras
mayoristas. El distribuidor podr realizar las mezclas utilizando el procedimiento
que estime conveniente, siempre que se garantice la calidad del producto final.
Figura 41: CADENA DE DISTRIBUCIN DE BIOCOMBUSTIBLES

Fuente: Elaboracin propia.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

86

Como se observa en la Figura 41, las plantas de biodisel y destileras de


bioetanol venden los biocombustibles a las distribuidoras mayoristas, las que los
almacenan en tanques especiales para luego realizar las mezclas establecidas por el
MME. Los distribuidores minoristas deben a su vez efectuar un control de calidad de
las mezclas recibidas, as como del lugar de almacenaje, previa su venta al pblico.

4.5 Cuarto eslabn: Sector consumidor


4.5.1 Consumo proyectado de biodisel
Hasta ahora el aceite crudo de palma destinado a la produccin de biodisel
se ha sustrado en buena parte de las exportaciones y la diferencia se cubri con el
crecimiento de la produccin nacional.
Lo que es importante para establecer el grado de sustitucin entre el aceite
crudo exportado y el biodisel para consumo interno, es la relacin entre el precio
del biocombustible y el precio del aceite exportable. De igual manera, se debe
evaluar el costo de sacrificar progresivamente la participacin del aceite en los
mercados internacionales.
Para ilustrar esta situacin se presentan en la Tabla 48 las proyecciones del
crecimiento de la demanda de biodisel correspondientes al perodo 2009-2015,
calculado sobre la base del calendario previsto por el Ministerio de Agricultura.
Tabla 48: DEMANDA DE ACEITE DE PALMA PARA BIODISEL
Concepto

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Demanda disel (barril/


da)

110.051

113.684

117.342

121.079

125.601

130.587

135.786

B5

B10

B10

B20

B20

B20

B25

Demanda de biodisel (barril/


da)

5.289

10.941

11.310

23.367

24.272

25.269

32.886

Demanda de biodisel (t/ao)

268,5

555,4

574,1

1.186,2

1.232,1

1.282,8

1.669,5

CPO* (t/ao)

274,5

567,9

587,1

1.212,9

1.259,9

1.311,6

1.707,0

3,6

3,7

3,7

3,8

3,8

3,8

4,1

76.258

153.492

158.665

319.192

331.543

345.167

416.344

Mezcla

Rendimiento (t/ha)
Hectreas
*

CPO =Crude Palm Oil o aceite crudo de palma, por sus siglas en ingls.

Fuente: Elaboracin propia, en base a proyecciones de la UPME (2008).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

87

Teniendo en cuenta que a partir del ao 2009 se hizo plenamente efectiva


la mezcla B5, se estima que 274,5 mil toneladas de aceite crudo se destinaron a la
produccin de biodisel, meta que se pudo alcanzar fcilmente con la utilizacin de
una porcin importante de las exportaciones, adems de existir capacidad instalada
suficiente de plantas procesadoras.
Segn proyecciones de FEDEPALMA25, las ventas de biodisel en el mercado
domstico pueden crecer en promedio 12.700 t/ao durante los prximos tres aos,
mientras que la produccin de aceite se puede incrementar en cerca de 136 mil t/ao
en igual perodo. De esta forma, se estara generando una disminucin transitoria de
los excedentes exportables de aceite durante los primeros aos de aplicacin de la
mezcla B5. Al terminar dicho perodo su volumen se volvera a recuperar.
Este es el motivo principal por el cual se estima que existe suficiente
disponibilidad de materia prima para avanzar en la transicin hacia una mezcla del
10%, prevista para entrar en vigor a partir del 2010. Para esta mezcla se necesitaran 568
mil t/ao de aceite crudo de palma suplidos de la forma ya descrita, adems de 153 mil
hectreas en produccin. Actualmente las plantas de biodisel en funcionamiento ya
alcanzan un nivel nominal de produccin de 516 mil toneladas por ao.
La posibilidad de aplicar una mezcla de biodisel superior al 10% parece
bastante remota y depende de la cantidad de rea nueva que se logre sembrar
de palma durante los prximos aos. Si bien la mezcla B20 est prevista para
2012, se observa claramente que la demanda de aceite crudo que se requiere,
es prcticamente imposible de atender, ya que se afectara sustancialmente
el abastecimiento del mercado interno, con evidentes consecuencias sobre la
seguridad alimentaria.
Con la palma ya sembrada, se calcula que para el 2012 podrn estar
en produccin cerca de 343 mil hectreas y que la produccin anual se ubicara
en alrededor de 1,34 millones de toneladas de aceite crudo. Dado que la mezcla
B20 requiere de 1,21 milln de toneladas de aceite y que casi 320 mil hectreas
tengan que destinar su produccin a las plantas de biodisel, la mayor parte de la
produccin de aceite se comprometera en el procesamiento del biocombustible y
solo quedaran disponibles 130 mil toneladas para el consumo humano.

4.5.2 Consumo proyectado de bioetanol


La estrategia de producir bioetanol sustituyendo las exportaciones de azcar
conlleva algunas limitaciones que es importante considerar. Por una parte, para
alcanzar la meta de una mezcla de 15% (E15) en el 2010 y 2011, se requiere una
produccin de aproximadamente 750 millones l/ao, segn las proyecciones de
demanda de combustibles publicadas por la UPME (2008). Tal como se presenta en
la Tabla 49, la produccin de bioetanol alcanz en el ao 2008 un mximo de 258
millones de litros, mismos que cubren solo el 34% de la mencionada meta.
25
Mesa-Dishington J. Biodisel de Palma, una Realidad en Colombia. Cartagena, Colombia. FEDEPALMA. En: Conference & Expo III. Cartagena, Colombia. 14 de marzo de 2007.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

88

Tabla 49: PRODUCCIN DE BIOETANOL EN COLOMBIA


(Miles l)
Ao

Produccin

Ventas

Existencias

2005

28.953

23.559

4.607

2006

268.544

258.544

13.071

2007

274.832

279.673

4.805

2008

258.086

249.736

13.185

Fuente: ASOCAA (2009).

Se estima que la produccin anual de las plantas instaladas actualmente


es de un mximo de 352 millones de litros, nivel inferior al requerido an para la
mezcla E10 prevista para el 2009. Ahora bien, con un rendimiento de bioetanol de 75
l/t de caa, se requieren anualmente aproximadamente 6,9 millones de toneladas
de caa, mismas que si se destinaran a la produccin de azcar, equivaldran a
815 mil toneladas de azcar crudo para exportacin. Esto compromete el 35%
de la produccin promedio de caa en la regin y sustituye en gran medida las
exportaciones de azcar.
Si se considerara la posibilidad de implantar una mezcla del 15% para el 2010,
estas cifras aumentaran a 10,1 millones de toneladas de caa o a 1,19 milln de
toneladas de azcar crudo. Esto implica que aproximadamente el 40% de la caa
se destinara a la produccin de bioetanol y que, prcticamente, se acabaran las
exportaciones de azcar. Adems, la capacidad actual de produccin de bioetanol
se debera duplicar, sin embargo, como se observa en la Tabla 47, los inversionistas
consideran alcanzar estos niveles productivos recin en 2012.
Es posible entonces considerar que la mezcla E15 es el mximo terico
que se podra alcanzar con la produccin actual de la regin del Valle del Cauca y
siempre que se logren superar las restricciones en la capacidad instalada de las
plantas productoras de bioetanol. Cabe sealar que con lo anterior, se sacrificara
totalmente la participacin de la industria azucarera colombiana en los mercados
internacionales, aun cuando se lograra garantizar el abastecimiento interno de
azcar.
La Tabla 410 presenta un estimativo de la demanda de bioetanol para el
perodo 2009-2015. Este fue calculado con base en el calendario previsto por el
MADR para las diferentes mezclas de gasolina con alcohol combustible.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

89

Tabla 410: DEMANDA DE CAA PARA BIOETANOL


Concepto

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Demanda de gasolina
(barril/da)

91.353

89.823

88.966

88.732

88.716

88.954

89.893

E10

E15

E15

E20

E20

E20

E25

Demanda de bioetanol
(barril/da)

8.923

13.140

13.010

17.294

17.291

17.344

21.940

Demanda de bioetanol
(millones l/ao)

517,9

762,6

755,0

1.003,7

1.003,5

1.006,5

1.273,3

Mezcla

Caa (miles t/ao)


Azcar (miles t/ao)
Superficie (ha)

6.904,9 10.167,5

10.066,9 13.382,4

13.379,6 13.420,5 16.977,4

814,8

1.199,8

1.187,9

1.579,1

1.578,8

1.583,6

2.003,3

57.541

84.729

83.891

128.098

128.061

128.605

176.031

Fuente: Elaboracin propia, en base a proyecciones de la UPME (2008).

Teniendo en cuenta que la adopcin de la mezcla E20 est prevista para entrar
en vigencia a partir del ao 2012, se necesitarn cerca de 13,4 millones de toneladas
de caa, es decir 3,3 millones de toneladas adicionales al nivel requerido en los dos
aos previos. Esto implica sembrar nuevas reas de caa, para lo cual solo hay dos
opciones: la vinculacin de las zonas en las cuales se produce caa para panela (nica
que est disponible para aumentar la produccin de bioetanol en el corto plazo) y la
siembra de caa en reas nuevas ubicadas en otras regiones del pas.
Son dos las regiones fuera del Valle del Ro Cauca donde existen cultivos
comerciales de caa de azcar, aunque con menor eficiencia. Segn datos del MADR,
en el departamento del Csar la productividad en trminos de azcar por tonelada
de caa apenas alcanza el 68% de la obtenida en el Valle del Cauca, mientras que en
el departamento del norte de Santander llega al 83%. La menor eficiencia se debe
al menor contenido de sacarosa en las caas y a la menor productividad de caa por
hectrea (entre 80 y 90 t/ha). Esta diferencia es an ms notoria si se considera la
caa panelera, pues su rendimiento promedio, como ya se mencion, es de apenas
37 t/ha (MADR, 2005a).
Sin embargo, el proceso de seleccin, adquisicin, adecuacin y siembra de
las tierras requiere de perodos relativamente largos, hasta que la caa est en plena
capacidad productiva26. Entonces, la posibilidad de incorporar reas nuevas en un
corto tiempo es un reto difcil, pues se deben superar obstculos como la ausencia de
variedades de caa y de paquetes tecnolgicos adaptados a las nuevas condiciones.

26
Se estima que el costo de establecer 91,6 mil hectreas de caa es de cerca de US$ 300 millones, sin contar el costo de la
tierra.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

90

Adicionalmente y por tratarse de regiones relativamente apartadas de los


centros de consumo, se requieren inversiones en infraestructura de transporte y
de servicios bsicos, necesarias para estimular escalas productivas adecuadas, lo
mismo que para relocalizar mano de obra necesaria para el funcionamiento de las
plantaciones de caa y las plantas de procesamiento.
Aunque son conocidas las iniciativas parciales para emprender la expansin
de los cultivos de caa en zonas no tradicionales, no existe una poltica que ofrezca
instrumentos que contribuyan a generar estmulos de corto plazo para incrementar
las siembras y atraer las inversiones complementarias, adems de establecer la
coordinacin entre las autoridades nacionales y locales para la ejecucin de los
componentes de apoyo correspondientes.
Como complemento de esa poltica, se estima conveniente poner en
marcha mecanismos que promuevan la identificacin, formulacin, estructuracin
y evaluacin de proyectos de inversin, asignando fondos para realizar estudios
prospectivos, que consideren desde un principio los impactos ambientales y sociales
de los nuevos emprstitos.
Para avanzar en la utilizacin de mezclas superiores a E15, la garanta en
el suministro de caa se convierte en la condicin ms apremiante. Es por ello
que resulta indispensable contar con un programa articulado que promueva la
ampliacin de las zonas productoras, as como el fomento de las inversiones para
incrementar la capacidad de procesamiento de bioetanol. Muchos proyectos de
inversin no han logrado superar la fase de pre-factibilidad y algunos de ampliacin
de destileras en el Valle del Cauca han sido aplazados.
Otro factor crtico para la promocin de las inversiones es la estabilidad y
transparencia en la determinacin de las polticas de regulacin, especialmente la
del precio de venta del bioetanol.

4.5.3 El consumo actual de biocombustibles en Colombia


Con la entrada en vigencia de las resoluciones del MME 182368 (29/12/2009)
y 180523 (29/03/2010), a partir del 1 de abril de 2010 el consumo de biocombustibles
en Colombia ser de la siguiente manera: Costa Atlntica (incluyendo sur del Csar),
el sur del pas (Huila, Tolima y Putumayo) y Santander, tendrn una mezcla de B8;
en la zona occidental (Valle del Cauca, Antioquia, Choco, Cauca, Nario, Caquet,
zona cafetera y Norte de Santander) la mezcla ser de un B7; y el resto del pas
mantendr una mezcla B5.
En las resoluciones se menciona que: dado el cronograma de avance del montaje
de nuevas plantas productoras del biocombustible para uso en motores disel y teniendo en
cuenta el exceso de oferta que se tiene en estos momentos, se hace necesario incrementar al
8% el porcentaje de mezcla del referido biocombustible con el disel (ACPM) de origen fsil,
en los departamentos de Santander, sur del Csar, Putumayo, Tolima y Huila, a partir del 1o
de abril de 2010....
Asimismo, la mezcla de bioetanol-gasolina, tambin desde el 1 de abril,
ser de un 8% en todo el territorio nacional, debido a los mismos argumentos
(ver Biocombustibles hoy, Boletn de la Federacin Nacional de Biocombustibles,
boletn No. 19 (07/04/10)).
Bioenerga para el desarrollo sostenible

91

5. Anlisis del impacto de las polticas


de promocin de biocombustibles
en la seguridad alimentaria

Uno de los aspectos ms controvertidos en el anlisis del potencial


productivo de los biocombustibles en Colombia y el mundo, es su efecto sobre la
seguridad alimentaria, principalmente la disponibilidad de alimentos y sus precios.
Esta controversia surge principalmente de dos consideraciones. El posible efecto
sobre los ingresos y las condiciones de vida de la comunidades rurales, y el conflicto
en el uso de la tierra (la expansin de los cultivos destinados a la produccin de
biocombustibles puede desplazar tierras que hoy se destinan a la produccin de
alimentos). En algunas zonas del planeta esta controversia se ha extendido tambin
al tema del uso del agua, un insumo cada vez ms escaso para la produccin
agrcola.
Esta preocupacin resulta particularmente pertinente si se tiene en cuenta
que segn clculos de la FAO, la cantidad de tierra necesaria para la produccin
global de biocombustibles se podra multiplicar por 2,5 veces en los prximos 25
aos. Esto significa pasar de 13,8 millones de hectreas destinadas a la produccin
de materias primas para biocombustibles, a casi 35 millones de hectreas al ao
2030, considerando que en muchas regiones del planeta las reas cultivables estn
prcticamente agotadas (FAO, 2008).
Adems, el debate acerca del impacto de los biocombustibles sobre la
disponibilidad y los precios de los alimentos se ha visto estimulado por el complejo
escenario vivido en los ltimos aos, en el que se ha presentado un rpido
crecimiento de la demanda mundial de alimentos y altos precios del petrleo, lo que
gener un aumento considerable en el precio de casi todos los productos bsicos y,
en particular, de casi todos los alimentos que se comercializan a nivel global.
Sin embargo, algunos estudios han sostenido que la produccin de
biocombustibles no compite con la seguridad alimentaria, y que incluso puede
llegar a generar impactos positivos, tanto en otros cultivos como en la demanda
de alimentos y el ingreso familiar en las zonas rurales. En referencia particular al
caso de Amrica Latina, la FAO y CEPAL realizaron un estudio que concluye que
en la regin sudamericana existe suficiente tierra para producir biocombustibles
sin afectar la disponibilidad de alimentos. Adems, mencionan que las polticas
nacionales se deben concentrar en asegurar una adecuada distribucin de los

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

92

beneficios obtenidos con el establecimiento de estas producciones (CEPAL y FAO,


2007).
El caso de Colombia es uno de los ejemplos que confirman las conclusiones
del estudio citado, por ser un pas que cuenta con un amplio potencial de tierras
que pueden ser utilizadas para cultivar materias primas para la produccin de
biocombustibles. De hecho, el estudio concluye que los pases latinoamericanos
con mayor potencial para la expansin de cultivos destinados a la produccin de
bioetanol son Brasil, Bolivia, Argentina, Colombia y Paraguay, mientras que para la
produccin de biodisel son Brasil, Argentina, Per, Paraguay, Colombia y Bolivia.
El verdadero reto para los pases que cuentan con tierras y agua suficientes,
es lograr adoptar las polticas que faciliten un crecimiento sostenible de los
biocombustibles y los alimentos, mediante una utilizacin ms eficiente de los
recursos disponibles.
Sobre este aspecto es importante sealar que la superficie total de Colombia
es de 114,17 millones de hectreas, de las cuales solo 43,5 millones (38%) pueden
destinarse a la produccin agropecuaria, pues el resto de esta superficie se ha
constituido legalmente en reservas forestales en virtud de la Ley 2 de 1959, o est
ocupada por cuerpos de agua, eriales, y zonas urbanas y peri-urbanas.
Las zonas de reserva deben ser preservadas porque las tierras que tienen
uso agropecuario son suficientes para abastecer las necesidades alimentarias de
la poblacin, de la industria y de la exportacin. Del total de tierras destinadas a la
produccin agropecuaria, aproximadamente el 11% se dedica a la agricultura, el 89%
a las actividades pecuarias (ver Tabla 41).
Existe una notoria asimetra en el uso actual de la tierra y su capacidad de
generar valor. Las actividades pecuarias que como se vio, ocupan gran parte de la
superficie agropecuaria, participan con solo el 45% del valor de esta actividad. La
agricultura en tanto, aporta ms de la mitad del valor productivo y solo ocupa una
dcima parte del rea. Para expresarlo de otra manera, cada hectrea dedicada
a la agricultura genera en promedio 13,4 veces ms valor que una hectrea en
actividades pecuarias.
Segn clculos del MADR, Colombia tiene 21,5 millones de hectreas con
vocacin agrcola, pero solamente se utilizan alrededor de 4,5 millones. La diferencia
est en ganadera, sistemas de produccin agro-silvo-pastoril o simplemente son no
aptas para estas actividades, por lo tanto podran reorientarse hacia alternativas ms
eficientes. Segn estimaciones del DNP, casi 40 millones de hectreas estn destinadas
a la ganadera, pero solo cerca de 20 millones son aptas para ello (CONPES 3510; MADR,
2009b). Adems, de las tierras ganaderas, solo 5 millones de hectreas son de pastos
mejorados. El resto se explota de manera extensiva.
En Colombia, numerosos estudios han evaluado la disponibilidad de
tierras para la produccin de materias primas destinadas a la produccin de
biocombustibles. Aunque difieren en cuanto al tamao de las reas con aptitud,
todos coinciden en que existen regiones caracterizadas por altos ndices de tierras
desaprovechadas y que tienen posibilidades de ser utilizadas para la produccin
de agroenerga. Lo anterior, sin que constituya una amenaza inmediata para la
produccin, disponibilidad y acceso a los alimentos bsicos (UPME, 2007).

Bioenerga para el desarrollo sostenible

93

Sobre este aspecto se debe tener en cuenta que durante la primera dcada
del nuevo siglo, el comportamiento de las reas dedicadas a la produccin de
alimentos ha mostrado una tendencia claramente ascendente, despus de haber
sufrido una contraccin importante en el transcurso de la primera mitad de la
dcada de los 90. Lo anterior como consecuencia de los profundos cambios en la
orientacin de la poltica de desarrollo agropecuario por la adopcin de la estrategia
de apertura econmica.
En efecto, la superficie total destinada a la produccin agrcola se ha
incrementado en un 9,5% entre 2002 y 2008. Esto representa la incorporacin de
casi 400 mil hectreas adicionales que contribuyen directamente a aumentar la
oferta de alimentos, al mismo tiempo que se observan algunas modificaciones
importantes en la estructura productiva que vale la pena destacar. La mayor
proporcin del crecimiento del rea sembrada se ha concentrado en cultivos
permanentes, mientras que la evolucin de los de ciclo corto ha sido ms lenta,
generando un mayor grado de especializacin y ms estabilidad en la oferta de
alimentos en el mediano y largo plazos. En la actualidad, los cultivos permanentes
ocupan el 64% del rea total y los transitorios el 36% restante (Grfico 51).
Grfico 51: REA SEMBRADA POR TIPO DE CULTIVO
Permanentes
5.00
4.50
4.00
3.50
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00

Transitorios

1.53

1.71

1.75

1.61

1.55

1.54

1.63

2.61

2.66

2.72

2.77

2.78

2.85

2.91

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: MADR (2009a).

Entre los cultivos permanentes el que ms expansin ha registrado es la


palma de aceite, seguida de frutales y cacao. En el caso de los cultivos transitorios
destacan principalmente las hortalizas y la papa, y en menor grado el maz y el arroz
(MADR, 2009a).
De acuerdo con la superficie sembrada, el cultivo del caf es el ms
importante (19% del rea sembrada), seguido del maz (13%), la caa (11%), el arroz
(11%), el pltano (10%), la palma de aceite (8%) y los frutales (6%). Por otra parte, la
superficie destinada a los cultivos no alimentarios (algodn, tabaco, fique y flores)
es pequea y apenas representa el 2% del rea total (Grfico 52).

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

94

En relacin con los cultivos que mayor crecimiento han registrado durante
la ltima dcada, es conveniente sealar que todava representan una proporcin
relativamente reducida del rea sembrada. En efecto, la palma de aceite que duplic
su rea sembrada en el perodo mencionado, alcanza apenas una participacin
del 8% de la superficie total. De igual forma, el rea plantada de cacao creci un
35%, pero su ocupacin es tan solo del 3% del total. Por ltimo, las hortalizas y los
frutales que tambin registraron crecimientos significativos, ocupan el 3% y el 6%
del rea respectivamente.
Grfico 52: REA SEMBRADA POR PRODUCTOS (2008)

100

200

300

400

500

600

700

800

900

Miles ha
Fuente: MADR (2009b)

Estas consideraciones sobre la estructura productiva de la agricultura


colombiana son particularmente importantes para precisar que existe una
produccin diversificada, que los cultivos alimentarios tradicionales siguen
ocupando la mayor proporcin del rea sembrada y que no existe riesgo aparente de
un desequilibrio, producto del rpido crecimiento de algunos rubros que pudieran
desplazar a otros o adquirir las caractersticas propias de un monocultivo.
Hoy la agricultura colombiana enfrenta la paradoja de tener el privilegio de
contar con una oferta suficiente de tierras para ampliar la produccin agrcola, pero
que estn deficientemente utilizadas. Esto justifica plenamente la necesidad de
adoptar una poltica explcita, que se oriente a modificar el uso actual de los suelos,
ms acorde con su vocacin productiva.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

95

Es necesario reconocer que la relativa abundancia de tierras no significa


que ellas estn inmediatamente disponibles o listas para ser cultivadas.
Tradicionalmente, estas tierras han sido usadas en explotaciones ganaderas
extensivas o en otras actividades de baja productividad. No es razonable suprimir
una actividad y reemplazarla por otra. Son diversas y complejas las acciones que se
deben emprender para inducir un cambio en su estructura productiva.
Para empezar, las medidas que se adopten con este propsito deben
responder al doble objetivo de otorgar estmulos directos a quienes deciden
modificar el uso actual de las tierras y aplicar mecanismos para inducir su
reconversin productiva, como adoptar una estructura impositiva que contribuya a
su adecuada utilizacin, o limitar el acceso a la propiedad de las tierras de quienes
persisten en mantener un uso inadecuado de las mismas27.
Como el objetivo es lograr la transformacin en el uso del suelo, sin que
se afecte la seguridad alimentaria, la tecnificacin e intensificacin de las
explotaciones ganaderas y silvopastoriles es un complemento indispensable para
el xito de este propsito. Estas explotaciones deben ser reubicadas para concentrar
su desarrollo en zonas con mejor aptitud, aplicando tecnologas modernas y acordes
con sus mercados potenciales.
Tambin es conveniente definir medidas que contribuyan a superar las graves
deficiencias estructurales que limitan el funcionamiento del mercado de tierras, pues
el uso improductivo de las mismas est directamente asociado con la existencia de
un mercado muy especulativo, con poca transparencia, muy segmentado y con altos
costos de transaccin. Estas deficiencias se originan en tres factores principales:

La propiedad de las tierras rurales se caracteriza por tener un alto grado de


concentracin y por generar rentas que no guardan relacin con su capacidad
productiva, lo que finalmente fomenta el uso improductivo de las mismas.
Las reas rurales han sido afectadas en forma severa por los fenmenos
de violencia, narcotrfico y paramilitarismo, todos ellos con un notable
impacto sobre el control territorial, la utilizacin de las tierras y el libre
funcionamiento de sus mercados.
La propiedad de la tierra carece de plena legitimidad, en parte por restricciones
de tipo institucional debido a la ineficiencia de entidades estatales que son
responsables de los procesos de adjudicacin, titulacin y registro de las
tierras rurales.

Estas circunstancias, junto con otras de orden econmico y sociocultural,


generan un mercado muy deficiente donde el proceso de formacin de los precios
de la tierra es altamente vulnerable a factores ajenos a sus condiciones productivas.
Sin duda, la estructura de propiedad de la tierra y las limitaciones de su mercado
restringen el acceso a ellas por parte de los campesinos de menores ingresos y de
los empresarios interesados en invertir en nuevos desarrollos productivos.
27
El artculo 72 de la Ley 1152 de 2007 establece el procedimiento para expropiar bienes inmuebles rurales de propiedad
privada que se consideren improductivos.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

96

Es por tanto necesario promover instrumentos que faciliten la incorporacin


de tierras a los nuevos proyectos productivos, independientemente de su situacin
de propiedad o tenencia, mediante mecanismos financieros y legales especialmente
diseados. Entre ellos se pueden mencionar las fiducias de tierras, el establecimiento
de patrimonios autnomos, los contratos de cuentas en participacin, las uniones
temporales con aportes en tierra, o los procedimientos para la vinculacin de
terrenos baldos que fueran incorporados a los programas de reforma agraria y
tienen limitaciones para su comercializacin.
Asimismo, es necesario definir un marco legal que regule los contratos de
arriendo de tierras a largo plazo, que sean compatibles con el ciclo productivo de los
proyectos y que generen seguridad y estabilidad a los propietarios y arrendatarios.
Lo anterior, facilitara la creacin de un mercado abierto y transparente de tierras
arrendables. Tales mecanismos tienen la ventaja de estar orientados a asegurar la
participacin de pequeos y medianos productores, con el objeto de aprovechar las
economas de escala propias de los proyectos de produccin de biocombustibles y
prevenir la concentracin del uso de los recursos productivos.
Otro elemento a considerar es la necesidad de introducir ajustes al esquema
actual de incentivos, a fin de limitar el acceso de los propietarios de tierras
improductivas a los instrumentos estatales de apoyo. Actualmente los instrumentos
empleados tienen un alto grado de dispersin y refuerzan las prcticas ineficientes
de uso de suelo. En este sentido, sera conveniente que los instrumentos de
financiamiento de FINAGRO, los apoyos otorgados a travs del Incentivo a la
Capitalizacin Rural (ICR), el programa de Agro Ingreso Seguro (AIS) y las actividades
relacionadas con la dotacin de infraestructura productiva, incorporen en sus
reglamentaciones las condiciones necesarias para fomentar tales cambios.
Sin embargo, no se puede ignorar que existen condiciones que contribuyen
tambin al uso ineficiente de tierras. Por ejemplo, la carencia de infraestructura
de transporte, comunicaciones y servicios sociales bsicos. Muchas de las tierras
subutilizadas se ubican en zonas relativamente aisladas y despobladas, lo que
termina limitando su desarrollo.
Un primer paso para avanzar hacia una mejora en la eficiencia agropecuaria,
es realizar un ordenamiento productivo-territorial, con el objeto de determinar las
zonas con potencial especfico para cultivos alimentarios o bioenergticos y sus
correspondientes fronteras. Este es uno de los aspectos que muestra mayor retraso,
dada las deficiencias existentes en la disponibilidad de informacin cartogrfica.
Igualmente se requiere una adecuada articulacin entre las polticas
nacionales y la integracin de los objetivos de desarrollo a nivel regional y local,
para que los criterios de ordenamiento productivo sean considerados y adoptados
en los planes de ordenamiento territorial.
En resumen, la mejor utilizacin de las tierras disponibles es una
condicin necesaria para la expansin agrcola y pecuaria, el mejoramiento de su
productividad y la mejora del nivel de vida de los pobladores de las zonas rurales.
Al considerar los efectos que se podran derivar de la produccin de materias
primas para los biocombustibles, se puede mencionar que los cultivos de caa de
azcar y de palma son actividades que contribuyen positivamente a la generacin

Bioenerga para el desarrollo sostenible

97

de empleo. Las estimaciones del MADR sealan que por cada hectrea de palma,
se generan 0,27 empleos y 0,18 por hectrea de caa de azcar. Adems, ayudan a
estabilizar los ingresos de los trabajadores rurales, lo que es una ventaja natural
de las plantaciones de cultivos permanentes frente a la variabilidad propia de los
cultivos de ciclo corto.
Como la naciente produccin de biocombustibles en Colombia se ha
sustentado en los cultivos de caa y de palmas ya existentes, sus efectos sobre
el crecimiento y la expansin de la produccin agrcola, el abastecimiento de
alimentos, la seguridad alimentaria y el empleo rural han sido imperceptibles.
Si bien es evidente el potencial que tiene la agricultura colombiana para
vincularse activamente a estas nuevas oportunidades, es preciso prever la necesidad
de evaluar sus efectos sobre la disponibilidad y los precios de los alimentos. Esto
requiere de polticas precisas y de un esquema de monitoreo continuo sobre las
condiciones de produccin de ambos rubros.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

99

6. Conclusiones

En general, las organizaciones gremiales que renen a los cultivadores de


las materias primas agrcolas (principalmente FEDEPALMA y ASOCAA), son
bastante slidas, tienen una larga trayectoria y experiencia, cuentan con
centros especializados de investigacin de talla mundial y participan en los
procesos de concertacin de las polticas que los orientan, lo cual constituye
una fortaleza significativa para dichas cadenas.
Las alianzas productivas para las siembras de palma que se han establecido
entre grandes y pequeos productores, sugieren que este mecanismo
permitira asegurar una equitativa distribucin de los beneficios obtenidos
de la produccin de aceite y de biocombustibles.
A travs de estas alianzas se establece una relacin de mutua conveniencia
entre un promotor o gestor que, en la mayora de los casos, es una empresa
palmera integrada a la fase de extraccin con un conjunto de pequeos
agricultores que se unen para participar en forma organizada en el proceso
productivo y para compartir los riesgos y beneficios. Cerca de la tercera parte
del crecimiento del cultivo de palma en Colombia se ha adelantado por el
sistema de alianzas productivas.
A pesar de que la palma de aceite y la caa de azcar son las materias
primas ms eficientes para fabricar biocombustibles de primera generacin
en Colombia y esto les otorga una ventaja competitiva, sus relativamente
altos costos de produccin, hace que los biocombustibles derivados de ambas
materias primas, pierdan competitividad a nivel internacional.
Tanto en el caso de la caa como en el de la palma de aceite, existen
fondos de estabilizacin de precios que son determinantes del precio que
se le reconoce a los proveedores de las materias primas correspondientes.
Estos fondos operan como mecanismos de compensacin de mercados y
transfieren ingresos de aquellos con ms alto precio, a los de precios ms
bajos, configurando una canasta homognea que sirve de base para ajustar
los ingresos de los productores en condiciones equivalentes para todos.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

100

Los fondos de estabilizacin no intervienen en los mercados ni interfieren


en las relaciones entre industrias y agricultores. Solo son cuentas que se
ajustan por cesiones y compensaciones que pagan o reciben los productores,
segn la metodologa empleada en cada caso. Sin embargo, por el grado de
complejidad que conlleva, sus operaciones no siempre son bien entendidas
y se requiere mayor difusin y explicacin, especialmente cuando se trata de
medianos y pequeos agricultores.
En general, las medidas regulatorias adoptadas con el fin de apoyar el
desarrollo de los biocombustibles, son numerosas y tienen influencia directa
sobre diversos sectores de la economa. No obstante, la ejecucin de este
conjunto de medidas ha tenido limitaciones y, en algunos casos, ha carecido
de rigor tcnico. As, la regulacin puede haber resultado desestimulante
para nuevos inversionistas por las siguientes razones:
- Concesin de estmulos y exenciones sin fijar su horizonte de duracin ni
precisar los actores directa e indirectamente beneficiados y damnificados.
- Falta de identificacin y coordinacin entre los actores del proceso, aun al
interior del mismo Gobierno.
- Falta de consistencia en la aplicacin de los instrumentos regulatorios
respecto a las reglas del juego planteadas en su creacin. Por ejemplo, el
manejo de los precios internos de los combustibles.
- Imprecisin sobre la senda conducente a la creacin y consolidacin del
mercado de los biocombustibles, lo suficientemente articulado como para
que no requiera de intervenciones regulatorias coyunturales.
- Menosprecio por las consideraciones tcnicas y agronmicas como la
naturaleza de las nuevas plataformas de los automviles (hbridos con
motores elctricos y de combustin interna de alta sofisticacin y eficiencia en
el uso del combustible, incluyendo al petrolero) y las dificultades agronmicas
como la enfermedad que asecha a la palma de aceite en Colombia.
- Simplificacin de la complejidad macroeconmica de proponer el uso
total de los biocombustibles de primera generacin, sin considerar
las circunstancias en las cuales es preferible usar el petrolero o los
biocombustibles de nuevas generaciones, incluyendo al hidrgeno.
- El mercado de los biocombustibles de primera generacin se encuentra
principalmente dirigido al abastecimiento interno. Las posibilidades de
exportacin son menores debido a la baja competitividad del sector.
Colombia es un pas que tiene excelentes condiciones edafo-climticas
y disponibilidad de suelos para la produccin de biocombustibles,
especialmente a partir de la palma de aceite y la caa de azcar.
La relacin de precios relativos entre biocombustibles y productos exportables que reemplazan (costo de oportunidad), es el factor que resultar determinante para el alcance futuro de esta estrategia. En tal sentido, tambin se
debe evaluar el costo de sacrificar progresivamente la participacin del azcar
y del aceite crudo en los mercados internacionales.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

101

Las relaciones contractuales en la cadena de aceite de palma son bastante


informales. Si bien existen reglas definidas para establecer el pago del fruto
de palma y para determinar la distribucin de los beneficios obtenidos de
la extraccin del aceite, en muchos casos estas relaciones estn sometidas
a acuerdos verbales y de buena voluntad. Si bien en los ltimos aos se
ha promovido el avance hacia esquemas ms formales para organizar los
vnculos entre los agricultores y las plantas extractoras, es necesaria una
mayor seguridad en el suministro de la materia prima, pues todava se
observa la ausencia de modelos de contratos que contengan los trminos
comerciales, tcnicos, econmicos y jurdicos que regulen ordenadamente
dichas relaciones.
Las posibilidades de crecimiento del cultivo de caa en zonas como la regin
norte o la oriental dependen de la aplicacin de medidas para superar las
limitaciones de disponibilidad de tecnologa y carencia de infraestructura
bsica, as como de la disponibilidad de incentivos para promover las
inversiones en el establecimiento de los cultivos y para estimular la oferta de
mano de obra requerida.
Se destaca el alto grado de consolidacin y formalizacin que existe en la
articulacin de los dos principales eslabones de la industria azucarera
colombiana (agricultores e ingenios), lo que le ha dado estabilidad al sector
para mantener un ritmo de crecimiento sostenido durante muchos aos. Para
ello, se han adoptado estndares internacionales para determinar las formas
de distribucin de los beneficios entre agricultores e industriales y se han
establecido reglas claras para el pago de las caas procesadas.
En trminos generales, hasta ahora no existe un conflicto entre el desarrollo
de los biocombustibles y la seguridad alimentaria, pues para suplir la
demanda interna de biocombustibles, solo se han sustituido exportaciones
de aceite crudo de palma y azcar crudo, para la fabricacin de biodisel
y bioetanol, respectivamente. El anlisis del comportamiento de la
disponibilidad y el consumo per cpita de azcar y de aceite de palma,
confirman que los efectos de la produccin de biocombustibles sobre el
consumo de alimentos ha sido imperceptible y que, en efecto, se ha protegido
el abastecimiento interno del consumo humano directo a costa de reducir las
exportaciones, pero sin que conlleve un impacto notorio sobre los mercados
internacionales (en ambos casos, las exportaciones colombianas tienen
importancia marginal en el mercado mundial).
Con los niveles de mezcla autorizados por el Gobierno, E10 y B5 para el 2009,
la estrategia de produccin parece suficientemente segura. Incluso se podra
avanzar hacia mezclas de E15 y B10 sin mayor limitacin en el suministro de
materias primas y sin efectos negativos sobre la seguridad alimentaria. Sin
embargo, en el corto plazo se deben superar las restricciones que existen en
la capacidad de procesamiento.
Para mezclas como E20 y B20 previstas para entrar en vigencia en el ao 2012,
el problema ya no reside solo en la capacidad industrial, sino que las mayores
restricciones se encuentran en la produccin de las materias primas agrcolas.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

102

Para el caso del biodisel se requiere que las siembras de palma mantengan
el ritmo de crecimiento actual y que la productividad promedio no siga
disminuyendo. Adems, se debe controlar la incidencia de la pudricin del
cogollo.
Los riesgos sobre la seguridad alimentaria en Colombia se relacionan
con la baja productividad en el sector agropecuario; la deficiencia en la
infraestructura de transporte y acopio; el desequilibrio en la distribucin
del ingreso y la riqueza; la devaluacin de la moneda; el esquema existente
para la comercializacin de los alimentos; el desempleo urbano y rural; la
ineficiencia en el uso de los recursos productivos como la tierra, el agua y
los recursos genticos; el rezago en los rendimientos de la produccin
alimentaria.
La agricultura colombiana ha evolucionado hacia los cultivos de tardo
rendimiento, dentro de los cuales se encuentran la palma de aceite y caa de
azcar. El trnsito de los cultivos de ciclo corto hacia los de ciclo largo tiene
repercusiones fundamentales en el manejo de la poltica agraria, pues implica
un movimiento de una poltica agrcola de Gobierno de mediano plazo, hacia
otra de Estado ms estable.
El uso improductivo de las tierras est asociado a mltiples factores que
limitan el aprovechamiento de su potencial. La estructura de propiedad se
caracteriza por tener un alto grado de concentracin y por generar rentas que
no tienen relacin con su capacidad productiva, lo cual es causa principal de
la deficiente operacin del mercado de tierras.
Los severos efectos causados por los fenmenos de violencia, narcotrfico
y paramilitarismo, son aspectos que tienen un notable impacto sobre la
determinacin del uso de las tierras y sobre el libre funcionamiento de su
mercado. Asimismo, la propiedad de la tierra est parcialmente afectada por
factores que debilitan su legitimidad y por restricciones de tipo institucional,
debido a la ineficiencia de entidades estatales que son responsables de los
procesos de adjudicacin, titulacin y registro de predios rurales.
En el futuro, uno de los retos ms importantes para las polticas de desarrollo
agropecuario es la aplicacin de medidas orientadas a lograr una utilizacin
ms eficiente de las tierras disponibles. Tales medidas deben responder al
doble objetivo de apoyar con incentivos a quienes deciden modificar el uso
actual cuando es improductivo o ineficiente y, a la vez, aplicar mecanismos
para desestimular el uso actual e inducir su reconversin productiva.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

103

7. Recomendaciones de polticas

A continuacin se presenta un listado de recomendaciones sobre polticas,


orientadas a mejorar la sustentabilidad de la produccin de biocombustibles
en Amrica Latina. Ellas fueron debatidas y consensuadas por los consultores
nacionales de Argentina, Colombia y Paraguay, que participaron del Proyecto AECIDFAO denominado: Implicaciones de las Polticas Pblicas sobre Biocombustibles,
en la Seguridad Alimentaria de pases de Amrica Latina y el Caribe. Los casos de
Argentina, Colombia y Paraguay.
Estas recomendaciones fueron redactadas considerando las distintas
realidades poltico-institucionales y productivas de Argentina, Colombia y Paraguay,
pases que reflejan en alguna medida las heterogeneidades propias de la regin. Por
lo tanto, algunas de ellas son comunes entre estos pases, pero hay otras que son
particulares de cada uno de ellos y no aplicables a la realidad de los dems.
De esta manera, ellas sirven como un marco general de orientacin para
la toma de decisiones sobre polticas que ayuden a promover con criterios de
sustentabilidad las nacientes industrias de biocombustibles en los dems pases
de la regin. Por ello, los lectores deben ajustar dichas recomendaciones a las
particularidades sociales, econmicas, productivas y poltico-institucionales de sus
respectivos pases.

7.1 Sustentabilidad Econmica


ASPECTOS GENERALES
a) Para tener un marco estratgico eficaz, sera deseable abordar el desarrollo
de los biocombustibles de forma coordinada y con carcter interinstitucional
al interior de los diferentes estamentos del Gobierno, especialmente en los
casos de Argentina, Colombia y Paraguay. Este debera estar articulado con
el sector privado y con las entidades responsables por el desarrollo de la
Ciencia y la Tecnologa en el pas, tanto pblicas como privadas. A travs de la
promocin de los biocombustibles se podra transitar hacia el/la:

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

104

Fortalecimiento de la matriz energtica


Agregado de valor a la produccin agrcola y el desarrollo de las economas
regionales de forma econmica, ambiental y socialmente sustentable
Generacin de inversin, empleo y valor agregado a las cadenas
agropecuarias, promoviendo la complementacin entre la agricultura, la
ganadera y la agroindustria
Aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas que
presenta el sector agropecuario en la regin, multiplicando sus efectos
aguas abajo en las cadenas de valor tanto del biodisel como del
bioetanol.
Para avanzar en los objetivos de polticas en lo referente a la promocin
sustentable de biocombustibles, se debera comenzar por el desarrollo de un Plan
Estratgico de Mediano Plazo. Tal plan de accin debiera observar en particular seis
aspectos:
La investigacin, desarrollo e innovacin en biocombustibles
El ordenamiento de la produccin teniendo en cuenta las regiones, los tipos
de materias primas prioritarias y la sustentabilidad ambiental.
La promocin de proyectos de inversin (identificacin, formulacin y preinversin)
El incremento de la competitividad.
La promocin de la participacin de pequeos y medianos agricultores.
ESTMULOS Y APOYOS A LOS BIOCOMBUSTIBLES
b) Evaluar los instrumentos de planificacin y el conjunto de medidas vigentes,
precisando sus efectos sobre los distintos actores de las cadenas para
permitir una planificacin del desarrollo regional en el corto, mediano y largo
plazo, como parte fundamental del Plan Estratgico.
c) Movilizar y optimizar la utilizacin de los recursos financieros (tanto internos
como externos), para continuar con la promocin de las distintas formas de
bioenerga, en particular la de los biocombustibles, de manera equitativa.
d) Aplicar los estmulos de manera gradual y transparente, buscando alcanzar
niveles de competitividad adecuados. Asimismo debera establecerse el
periodo de vigencia de los mismos y el nivel de competitividad propuesto.
e) Gran parte de las materia primas para producir biocombustibles provienen
de medianos y grandes productores agrcolas, restando fortalecer proyectos
adaptados para pequeos productores. La produccin actual de biodisel est
moldeada por la preponderancia del cultivo de soja y la palma aceitera
(industrias preexistentes a los biocombustibles) y la del bioetanol por
la dinmica propia de los ingenios azucareros. Son todava insuficientes
las plantas de produccin a partir de materias primas energticas no
tradicionales como el sorgo dulce, la jatrofa, etc.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

105

COMPETITIVIDAD
f) Desarrollar una actividad permanente de investigacin cientfica, tecnolgica,
comercial y financiera, tanto a nivel nacional entre los diferentes sectores
(pblicos/privados) involucrados, como internacional a travs de acuerdos
multilaterales, que permitan:
Reforzar las redes regionales de investigacin y desarrollo tecnolgico, en
lo relativo tanto a la produccin primaria (materias primas), como a su
procesamiento (transformacin de la materia prima en distintas formas
de bioenerga) y uso.
Generar y difundir informacin en el mbito econmico, agronmico y
tecnolgico (biotecnolgico) que tenga rigor cientfico y comercial, para
fomentar el desarrollo de los biocombustibles, pero tambin otras formas
convenientes de bioenerga, de manera eficiente y sin duplicacin de
costos.
Agregar valor a los cultivos energticos tanto tradicionales, como alternativos
y desarrollar informacin tcnica y econmica sobre los potenciales usos
de sus coproductos y subproductos, as como la manera en que se los
puede integrar al sistema productivo, identificando y cuantificando sus
mercados potenciales.
Desarrollar esquemas de produccin integrados con otras actividades
productivas (e.g. produccin de biodisel de palma como subproducto
de la fabricacin de productos farmacuticos, industriales, etc.) y en
particular con la produccin de alimentos.
Desarrollar procesos productivos y tecnologas domsticas de procesamiento
de pequea, mediana y gran escala, adaptadas a las condiciones particulares
de los pases de la regin.
Promover la instalacin de plantas piloto para los nuevos desarrollos.
g) Mejorar la infraestructura para el transporte y acopio de los insumos y
productos de la cadena productiva de los biocombustibles, incluyendo
diferentes alternativas de financiamiento, tanto pblicas como privadas.
h) Participar de forma eficaz en las negociaciones internacionales sobre el comercio
de biocombustibles (en especial en lo relativo a elementos de sustentabilidad
que pudieran derivar en restricciones al comercio internacional), a travs
de la conformacin de equipos tcnicos pblico- privados calificados, que
dispongan de fondos suficientes para su gestin. Igualmente se deberan
crear o designar a centros nacionales de investigacin para que provean
informacin tcnico-cientfica relevante y oportuna, que se pueda utilizar en
las rondas internacionales de negociacin.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

106

7.2 Sustentabilidad Social/Ambiental


EFECTOS SOBRE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
a) Desarrollar un plan general de zonificacin para la elaboracin y gestin
eficiente de las polticas de promocin y produccin sustentable de
biocombustibles, precisando y resguardando zonas sensibles, social y
ambientalmente, para la produccin de alimentos.
b) Fomentar sistemas integrados de produccin de alimentos-energa para
contribuir al desarrollo de los biocombustibles en forma armonizada con la
seguridad alimentaria.
RELACIONES CONTRACTUALES Y SUS EFECTOS SOBRE LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL
EMPLEO
c) Establecer tipos de contratos flexibles y adecuados a lo largo de la cadena,
propiciando marcos regulatorios que promuevan la transparencia entre sus
eslabones y reconociendo la situacin sociocultural particular de las distintas
regiones productivas, con sus peculiaridades geogrfico-econmicas y
poltico-institucionales.
d) Promover modelos de gestin y produccin, buscando fortalecer la equidad
a lo largo de la cadena productiva, estimulando el desarrollo de las Alianzas
Productivas, Alianzas Pblico-Privadas, Cooperativas, Asociaciones y de otras
formas organizativas a travs de las cuales los trabajadores puedan acceder
a mejores condiciones laborales en trminos de ingresos, sanidad, carga de
trabajo, etc., particularmente cuando la mano de obra debe ser movilizada
desde otras regiones.
e) Estimular la generacin de empleo digno en zonas rurales, en concordancia con
niveles adecuados de competitividad.
EFECTOS SOBRE LOS DERECHOS DE LAS MINORAS
f) Vigilar la preservacin de los derechos sobre la propiedad y uso de las tierras de
acuerdo a la Constitucin y legislacin especfica de cada pas.
EFECTOS SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO
g) Elaborar los estudios tcnicos sobre las emisiones de gases de efecto
invernadero que se producen principalmente por la fabricacin del biodisel y
bioetanol, a partir de las materias primas tradicionales (palma, soja, caa, etc.),
en las diversas regiones de un pas.
h) Analizar el impacto neto en la liberacin de carbono por cambios en el uso del
suelo.
i) Estimular el uso de la bioenerga de manera integrada en las explotaciones

Bioenerga para el desarrollo sostenible

107

agrcolas y pecuarias, para reemplazar la utilizacin de combustibles fsiles,


donde una alternativa pudieran ser los biocombustibles lquidos, pero
tambin los gaseosos como el biogs, etc.
EFECTOS SOBRE LOS RECURSOS HDRICOS

j) Determinar el balance ptimo del uso de los recursos hdricos entre la


produccin de cultivos energticos y alimentarios, priorizando su utilizacin en
sistemas de produccin de alimentos.

7.3 Sustentabilidad Poltico-Administrativa


a) Fortalecer de manera integral las instituciones pblicas involucradas y crear
las capacidades adecuadas para la implementacin de las polticas, con una
visin integrada multisectorial.
b) Establecer un sistema de seguimiento y monitoreo de la implementacin de
las normativas sobre biocombustibles y sus alcances respecto a los aspectos
sociales, ambientales y de seguridad alimentaria.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

109

Bibliografa

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de energa para el sector transporte. Ministerio de Minas y Energa. Bogot,
Colombia.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

113

Anexos

Anexo 1: Tabla resumen de Leyes, Resoluciones y Decretos sobre


biocombustibles en Colombia
TIPO Y NMERO

Entidad

Fecha

Naturaleza y Contenido

Resolucin 182368

MME

29/12/2009

Por la cual se modifican las resoluciones 18 0687 de


2003 y 18 1088 de 2005, en relacin con el programa de
oxigenacin de combustibles en el pas.

Resolucin 182367

MME

29/12/2009

Por la cual se modifica la Resolucin 18 2142 de 2007,


en relacin con el programa de mezcla de biocombustibles
para uso en motores disel.

Resolucin 181318

MME

05/08/2009

Por la cual se modifica la Resolucin 18 2142 de 2007,


en relacin con el programa de mezcla de biocombustibles
para uso en motores disel y determina la distribucin de
mezclas de un cinco por ciento (5%) de biocombustible
para uso en motores disel con un noventa y cinco por
ciento (95%) de disel fsil, denominadas B5.

Resolucin 180916

MME

09/06/2009

Por la cual se modifica la Resolucin 18 2142 de 2007,


en relacin con el programa de mezcla de biocombustibles
para uso en motores disel.

08/04/2009

Creacin de nuevas zonas francas. EXENCIN DE


IMPUESTOS.

01/04/2009

Cambio del azcar blanco refinado por azcar crudo como


referente para el clculo del ingreso al productor del alcohol
combustible. PRECIOS DEL BIOETANOL.

Resolucin 1197

Resolucin 180515

MHC
MCIT
MME

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

114

Ley 1286

Congreso

23/01/2009

Transformacin de Colciencias en Departamento


Administrativo y fortalecimiento del Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnologa.
APOYO PARA EL DESARROLLO CIENTFICO Y
TECNOLGICO DE LOS AGROCOMBUSTIBLES EN
COLOMBIA.

MADR
MME
MAVDT
Decreto 2328

MCIT

Junio -08

Creacin de la Comisin Intersectorial de los


biocombustibles como ente rector del desarrollo sostenible
de los biocombustibles.
COORDINACIN DEL
BIOCOMBUSTIBLES.

MT
DNP

DESARROLLO

DE

LOS

Conpes
MME
MADR
Documento Conpes
3510

Aprobacin del Documento de poltica para promover la


produccin sostenible de los biocombustibles en Colombia.

MAVDT
MCIT

31/03/2008

MPS
MHC

POLTICA SOBRE EL DESARROLLO SOSTENIBLE


DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA.
LINEAMIENTOS Y COMPROMISOS.

MT
Colciencias

Resolucin 18 2142

MME

27/12/2007

Expedicin de normas para el registro de importadores y/o


productores de biocombustibles para uso en motores disel,
y disposiciones referentes a su mezcla con disel petrolero.
CALIDAD Y MEZCLAS DEL BIODISEL.

Resolucin 18 2087
Resolucin 18 1142

Resolucin 18 1109

MAVDT
MME
MME

MME

17/12/2007
30/07/2007

25/07/2007

Modificacin de los criterios de calidad de los


biocombustibles usados en mezcla con el disel petrolero.
CALIDAD MEZCLA CON BIODISEL.
Modificacin del Art. 2 de la resolucin 180222 de 2006,
relacionada con los precios del alcohol combustible.
TRANSPORTE DEL BIODISEL.
Adicin al Art. 3 de la Resolucin 181780 de 2005 para
establecer tarifas para el transporte del biocombustible
utilizado en motores de Ciclo disel. PRECIOS DEL
BIOETANOL.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

115

Decreto 2629

MME

10/07/2007

Resolucin 18 0782

MAVDT

30/05/2007

MME

Resolucin 18 0769

MME

29/05/2007

Disposiciones para fomentar el uso de biocombustibles


en Colombia, lo mismo que medidas aplicables a
los automotores que requieran combustibles para su
funcionamiento. Muestra el cronograma que aumenta la
mezcla obligatoria de biocombustibles en 10% a partir de
Enero 01,10 y 20% a partir de enero 01,12. Establece que los
automotores nuevos deben ser flex-fuel y por lo tanto deben
ser capaces de consumir mnimo E20 o B20, segn el tipo
de motor. MEZCLAS OBLIGATORIA DE BIOETANOL
Y BIODISEL.
Modificacin de los criterios de calidad de los biocombustibles
que se usen en mezclas con el disel petrolero. CALIDAD
DEL BIODISEL.
Modificacin de los rubros MDM de los Art.6 de las
Resoluciones 8 2438 y 8 2439 de Dic. 23-1998, modificados
por los Art. 2 de las resoluc.18 1549 de Nov. 29-04 y 18 0822
de junio 29 de 2005. Adems se establecen disposiciones
relacionadas con la estructura de precios de la gasolina y
del disel.
MARGENES PARA EL BIOETANOL Y EL BIODISEL.

Resolucin 18 0671

MME

09/05/2007

Adicin a las resoluciones 18 0687 de Jun. 17-03 y 18


1088 de Ago. 23-05 incluyendo nuevas disposiciones.
REGLAMENTO TCNICO Y TRANSPORTE DEL
BIOETANOL.

Decreto 1333

MME

19/04/2007

Modificacin del Decreto 4299 de 2005, referente a la definicin


de mezclas con biocombustibles, y establecimiento de otras
disposiciones. MEZCLAS CON BIOCOMBUSTIBLES.

Resolucin 18 0212

MME

14/02/2007

Decreto 383

MHCP

12/02/2007

Modificacin parcial de la Res. 18 1780 de Dic. 29-05


respecto a la estructura de precios del Disel mezclado con
biodisel. PRECIO DEL BIODISEL.
Modificacin del Decreto 2685 de 1999 sobre Zonas Francas
y creacin de las Zonas Francas Especiales para proyectos
de alto impacto Econmico y social. Para concederlas, los
proyectos industriales deben acreditar una inversin de 150
mil SMMLV (salarios mnimos mensuales legales vigentes),
o la creacin de 600 o ms empleos directos. Para proyectos
agroindustriales la inversin mnima es de 75 mil SMMLV o
la creacin de 500 o ms empleos directos. ESTMULO A LA
FABRICACIN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

116

Resolucin 18 0127

MME

29/01/2007

Modificacin del rubro MDM del Art. 4 de la Res. 82439


de Dic. 23-98, modificado por el Art. 1 de la Res. 18 0622 de
Jun. 29-05. Se establecen tambin, disposiciones referentes
a la estructura de precios del disel. MRGENES PARA EL
BIODISEL.

Resolucin 1180

MAVDT

21/06/2006

Modificacin parcial de las resoluc. 1565 y 1289 de Dic. 2704 y Sep. 7-05, relacionadas con la calidad del bioetanol.
CALIDAD DEL BIOETANOL.

Resolucin 18 0222

MME

27/02/2006

Modificacin parcial del Art. 2 de la Resolucin 18 1088


de 2005 modificado por la Resolucin 18 1760 de 2005.
PRECIO DEL BIOETANOL.

30/12/2005

Creacin de la Zonas Francas Especiales. ZONA FRANCA


ESPECIAL.

29/12/2005

Definicin de la estructura de precios del disel mezclado


con biodisel. PRECIO DEL BIODISEL

29/12/2005

Modificacin parcial de la Res. 1565 de Dic. 27de 2004


relacionada con la calidad del bioetanol. CALIDAD DEL
BIOETANOL.

29/12/2005

Modificacin de la Res. 18 0687 de Jun. 17-03 sobre el


protocolo tcnico del bioetanol. REGLAMENTO TCNICO
DEL BIOETANOL.

07/12/2005

Regulacin del transporte del bioetanol. TRANSPORTE


DEL BIOETANOL.

07/09/2005

Modificacin parcial de la Res. 898 de Ago. 25 de 1995 para


regular los criterios de calidad de los biocombustibles que
se mezclen con el disel. Se establece a Ene 01-08 como la
fecha para el inicio de la mezcla obligatoria B5. CALIDAD
Y MEZCLA DEL BIODISEL.
Derogatoria de las Res. 18 0836 y 18 1710 de 2003 y
establecimiento de disposiciones referentes al precio
de la mezcla de bioetanol con gasolina. PRECIOS Y
TRANSPORTE DEL BIOETANOL MEZCLADO CON
GASOLINA.

Ley 1004
Resolucin 18 1780

Resolucin 2200

Resolucin 18 1761

MHCP
MCIT
MME
MAVDT
MME
MME

Resolucin 18 0384

Resolucin 1289

MAVDT
MME

Resolucin 18 1088

MME

23/08/2005

Resolucin 18 1069

MME

18/08/2005

Modificacin de la Res. 18 0687 de Jun. 17-03 y


establecimiento de otras disposiciones tcnicas.
REGLAMENTO TCNICO DEL BIOETANOL.

Ley 939

Congreso

31/12/2004

Para subsanar los vicios de procedimiento en el trmite


de la Ley 818 de 2003 y para estimular la produccin,
comercializacin y uso de los biocombustibles para motores
disel. IMPULSO E IMPUESTOS PARA BIODISEL.

Bioenerga para el desarrollo sostenible

117

27/12/2004

Modificacin parcial de la Res. 898 de Ago. 23 de 1995, que


regula los criterios ambientales de calidad de los combustibles
lquidos y slidos utilizados en hornos y calderas de uso
comercial e industrial y en motores de combustin interna.
CALIDAD DEL BIOETANOL.

29/11/2004

Modificacin de los arts. 4 y 6 de la Resolucin 8 2438 de Dic.


23-98 y establecimiento de disposiciones sobre la estructura
de los precios de la gasolina corriente. MARGENES PARA
EL BIOETANOL.

29/12/2003

Establecimiento de las normas tributarias, aduaneras, fiscales


y de control para estimular el crecimiento econmico y sanear
las finanzas pblicas. El artculo 11 establece la exencin
del IVA para el bioetanol que se mezcle con gasolina.
EXENCIN DE IMPUESTOS PARA EL BIOETANOL.

17/06/2003

Regulacin tcnica prevista en la Ley 693 de Sep. 1901, referente a la produccin, acopio, distribucin y
puntos de mezcla del bioetanol, y a su uso en mezcla con
los combustibles petroleros. Establece la mezcla E10.
REGLAMENTO TCNICO DEL BIOETANOL.

14/04/2003

Regulacin de los criterios ambientales de calidad de los


combustibles lquidos y slidos utilizados en hornos y
calderas de uso comercial e industrial y en motores de
combustin interna. Establecimiento de los requisitos de
calidad para el bioetanol Anhidro cuyo contenido de agua
no debe superar el 0.4% para usarlo en mezclas con gasolina
en las ciudades con ms de 500 mil habitantes. Requisitos
de la mezcla y de la gasolina para ciudades con menos de
500 mil habitantes, lo mismo que para el disel extra y
corriente. CALIDAD DE LA GASOLINA, DEL DISEL,
BIODISEL Y BIOETANOL.

27/12/2002

Reforma tributaria que incluye las exenciones del IVA,


impuesto Global y Sobretasa al bioetanol que se mezcle
con gasolina para uso en los automotores. EXENCIN DE
IMPUSTOS PARA EL BIOETANOL.

MAVDT
Resolucin 1565

Resolucin 18 1549

Ley 863

MME

MME

Congreso

Resolucin 18 0687

Resolucin 0447

Ley 788

MME

MAVDT
MME

Congreso

Ley 693

Congreso

19/09/2001

Expedicin de las normas tcnicas sobre el uso de alcoholes


combustibles y creacin de estmulos para su produccin,
comercializacin y uso. Se establece la obligatoriedad de
usar mezclas con biocombustibles en las ciudades con ms
de 500 mil habitantes y se define un plazo de 5 aos para
implementar la norma, de manera progresiva. IMPULSO
AL BIOETANOL.

Resolucin 03742

SIC

02/02/2001

Sealamiento de los criterios y condiciones materiales


y formales que deben cumplirse para la expedicin de
Reglamentos Tcnicos.

Polticas pblicas sobre biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

789253 065271
I1475S/1/03.10/200

BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE Polticas Pblicas sobre Biocombustibles y su relacin con la seguridad alimentaria en Colombia

ISBN 978-92-5-306527-1

BIOENERGA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Polticas Pblicas sobre Biocombustibles y su relacin


con la seguridad alimentaria en Colombia