Primeiro Presidente Fundador

Luiz Simes Lopes

Diretor
Cesar Cunha Campos

Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal

Diretor Tcnico
Ricardo Simonsen

Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e
Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque

Diretor de Controle
Antnio Carlos Kfouri Aidar
Diretor de Qualidade
Francisco Eduardo Torres de S

CONSELHO DIRETOR
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e
Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
Vogais
Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque,
Cristiano Buarque Franco Neto, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda,
Lindolpho de Carvalho Dias, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo
Cezar de Andrade.
Suplentes
Aldo Floris, Antonio Monteiro de Castro Filho, Ary Oswaldo Mttos Filho,
Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior,
Jos Ermrio de Moraes Neto, Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho e
Maurcio Matos Peixoto.

CONSELHO CURADOR
Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio
Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)
Vogais
Alexandre Koch Torres de Assis, Antonio Alberto Gouva Vieira, Banco BBM S.A. (Pedro
Henrique Mariani Bittencourt, Tomas Brizola e Alexandre Lovenkron), Carlos Alberto Lenz
Cesar Protsio, Eduardo M. Krieger, Estado da Bahia (Governador Rui Costa), Estado do Rio
Grande do Sul (Jos Ivo Satori), Federao Brasileira de Bancos (Anglica Moreira da Silva),
Heitor Chagas de Oliveira, IRB - Brasil Resseguros S.A (Leonardo Andr Paixo e Rodrigo
de Valnsio Pires Azevedo), Klabin Irmos & Cia (Joo Alfredo Dias Lins), Luiz Chor, Marcelo
Serfaty, Mrcio Joo de Andrade Fortes, Marcus Antonio de Souza Faver, Publicis Brasil
Comunicao Ltda. (Orlando dos Santos Marques), Sandoval Carneiro Junior, Sindicato
das Empresas de Seguros Privados, de Previdncia complementar e de Capitalizao nos
Estado do Rio de Janeiro e do Esprito Santo (Ronaldo Mendona Vilela), Souza Cruz S/A
(Andrea Martini), Votorantim Participaes S.A (Raul Calfat) e Willy Otto Jorden Neto.
Suplentes
Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A. (Nilson Teixeira), Brookfield Brasil Ltda. (Luiz
Ildefonso Simes Lopes e Emerson Furtado Lima), Cesar Camacho, Jos Carlos Schmidt
Murta Ribeiro, Luiz Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho,
Monteiro Aranha Participaes S.A. (Olavo Monteiro de Carvalho), Rui Barreto, Srgio
Andrade, Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros (Patrick de Larragoiti Lucas), Vale
S.A (Clvis Torres) e Victrio Carlos de Marchi.
Sede
Praia de Botafogo, 190, Rio de Janeiro RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Postal 62.591
CEP 22257-970, Tel: (21) 3799-5498, www.fgv.br

Instituio de carter tcnico-cientfico, educativo e filantrpico, criada em 20 de dezembro de

1944 como pessoa jurdica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em
todas as matrias de carter cientfico, com nfase no campo das cincias sociais: administrao,
direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social do pas.

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EDITORIAL
Editor-Chefe
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Coordenao Editorial
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Esta edio est disponvel para
download no site da FGV Projetos:
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Cadernos
ABRIL 2016 | ano 11 | n 27 | ISSN 19844883

SUMRIO
EDI TO RI A L
07 Cesar Cunha Campos

EN TREVI STAS

DEPOIMENTOS

09 Valdir Moyss Simo

15 Carlos Zarattini

21 Mrio Vincius Spinelli

Nesta entrevista, o Ministro do

Planejamento fala sobre a nova Lei
Anticorrupo e explica a atuao
da Controladoria-Geral da Unio
(CGU), rgo do qual esteve
frente, como ministro-chefe, em
2015. Trabalhando em conjunto
com Tribunal de Contas, Ministrio Pblico e Polcia Federal, a
CGU tem importante papel no
combate corrupo. Os pilares
desse combate esto na transparncia de dados e na eliminao de
intermedirios nas relaes do governo, simplificando os processos.

Em 2013, o Brasil aprovou a Lei

Anticorrupo, cujo texto visa
responsabilizao e punio de
pessoas jurdicas, suprindo a lacuna da legislao anterior, que
s previa a responsabilidade individual de agentes corruptores. Segundo o deputado federal Carlos
Zarattini, relator da lei, a meta de
longo prazo que a sua aplicao
tenha, paulatinamente, um carter
educativo, provocando a mudana
de comportamento das empresas,
com a adoo de mecanismos
de preveno corrupo. Para
Zarattini, a iniciativa tambm
responsvel por situar o Brasil no
patamar de pases como Inglaterra
e Estados Unidos, referncias no
direito internacional no quesito da
legislao de combate corrupo.

Nas ltimas duas dcadas, o Brasil obteve inmeros avanos no

que diz respeito criao de mecanismos eficazes para combater
a corrupo. A Lei Anticorrupo
merece destaque por criar mecanismos de punio de empresas
corruptoras, evidenciando que
esse tipo de crime no exclusivo
do setor pblico. Segundo Mrio
Vincius Claussen Spinelli, alm
da criao e aplicao de leis que
devem ser estendidas tambm aos
governos locais , imprescindvel
que a sociedade seja participativa
no apenas durante as eleies,
mas se envolvendo na vida poltica do pas e acompanhando o
trabalho dos candidatos eleitos.
No entanto, para o ouvidor-geral
da Petrobras, a nica forma de se
gerar uma mudana perene na cultura da sociedade brasileira por
meio da educao.

A RTI G OS
26 Drago Kos
Combate ao suborno internacional: o caso do Brasil

36 Emerson Garcia
A nova Lei de Responsabilizao das Pessoas Jurdicas: convergncias e divergncias
com a Lei de Improbidade Administrativa

46 Igor SantAnna Tamasauskas e Pierpaolo Cruz Bottini

Mecanismos de transparncia e combate corrupo

54 Marcelo Stopanovski Ribeiro

A tecnologia como catalisadora da informao na preveno e no combate corrupo

66 Ana Paula Martinez e Mariana Tavares de Araujo

O acordo de lenincia da Lei Anticorrupo: lies da experincia antitruste

74 Ronaldo Lemos, Fabro Steibel e Carlos Affonso Souza

Tecnologia, redes sociais e o combate corrupo no Brasil

88 George Avelino, Ciro Biderman e Marcos Felipe Mendes Lopes

Medindo a corrupo: o que ns aprendemos?

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo

EDITORIAL
Cesar Cunha Campos

O Brasil chega sua maturidade democrtica

empenhado no fortalecimento de suas instituies e na luta contra a corrupo. Trata-se
de um tema de vital importncia no momento
em que o pas supera os desafios de uma crise
econmica e, cada vez mais, precisa atrair investimentos internacionais.
Nesse sentido, o Estado brasileiro vem instituindo alguns mecanismos de controle e combate corrupo. Em 1992, a lei n 8.429, Lei
de Improbidade Administrativa (LIA), previu
punies para aqueles que se beneficiassem direta ou indiretamente de atos de improbidade.
rgos como a Controladoria-Geral da Unio
(CGU), o Ministrio Pblico Federal e a Polcia
Federal atuam de forma independente, porm
integrada, na identificao, denncia e punio de casos de corrupo. Em 2000, a lei n
101, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal,
ressaltando planejamento e transparncia na
preveno de riscos e correo de desvios, com
estabelecimento de metas e acompanhamento
de resultados.
Em agosto de 2013, um novo captulo se
abriu no combate corrupo no pas, com
a criao da lei n 12.846, que disps sobre
a responsabilizao de pessoas jurdicas, nos
planos administrativo e cvel, pela prtica de
atos contra a administrao pblica, nacional
ou estrangeira, e logo ficou conhecida como
Lei Anticorrupo. Oficialmente, no entanto, chamada de Lei de Responsabilizao das
Pessoas Jurdicas (LRPJ). Deve ser aplicada de

forma integrada aos outros sistemas disponveis e est em consonncia com compromissos internacionais assumidos pelo Brasil como
signatrio da Conveno contra o Suborno de
Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais (Convention
against Bribery of Foreign Public Officials in
International Business Transactions), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em vigor desde 1999.
Ao responsabilizar tambm pessoas jurdicas
por atos de corrupo, estabelecendo critrios
de accountability, sanes e punies, a nova
lei impe maior comprometimento em torno
da preveno ao problema, envolvendo cada
vez mais instncias institucionais. Essa pode
ser a chance de o Brasil mudar efetivamente
alguns dos problemas histricos que atrasam
seu crescimento e desenvolvimento.
Nesta edio so apresentados inmeros aspectos da nova lei, contrapondo-a a outras legislaes existentes e refletindo sobre as possveis
mudanas que ela pode provocar no funcionamento de rgos de controle e de empresas,
tendo em vista critrios legais, tecnolgicos,
econmicos, entre outros. A FGV Projetos, importante produtora e difusora de conhecimento
aplicado, comprometida com o desenvolvimento institucional do pas, oferece anlises e pontos de vista tcnicos de autoridades, juristas e
especialistas, para que o tema seja tratado com
o rigor e a ateno adequados, e para que sua
discusso retorne em forma de avanos para
toda a sociedade brasileira.
Boa leitura!

Cesar Cunha Campos diretor da FGV Projetos

Entrevista
Valdir Moyss Simo
Ministro do Planejamento
Formou-se em direito, com especializao em direito empresarial.
Especialista em gesto de arrecadao dos recursos da seguridade
social pela Fundao Ceddet, de Madrid, e mestre em direo e gesto
de sistemas de seguridade social pela Universidade de Alcal, de
Henares, ambas na Espanha, auditor de carreira da Receita Federal.
Atuou na Secretaria de Fazenda do Distrito Federal e foi presidente do
Instituto Nacional de Seguridade Social, participou da implantao
do sistema que deu celeridade ao processo de aposentadoria. Foi
secretrio-executivo do Ministrio do Turismo, assumiu a SecretariaExecutiva da Casa Civil da Presidncia da Repblica e ocupou o
cargo de ministro-chefe da Controladoria-Geral da Unio (CGU).
Atualmente Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto.

Resumo
Nesta entrevista, o Ministro do Planejamento fala sobre sua atuao
como ministro-chefe da Controladoria-Geral da Unio (CGU), cargo
que ocupou at dezembro de 2015. Valdir Simo explica o trabalho
do rgo, sobretudo frente nova Lei Anticorrupo. Atuando em
conjunto com Tribunal de Contas, Ministrio Pblico e Polcia Federal, a CGU tem importante papel no combate corrupo. Os pilares
desse combate esto na transparncia de dados e na eliminao de
intermedirios nas relaes do governo, simplificando os processos.

10

Como o senhor v a corrupo

hoje no Brasil? AS melhores
formas de preveno esto
evoluindo?
>> muito difcil criar um indicador de corrupo, pois as infraes no acontecem diante de
nossos olhos. perceptvel que se tem identificado
mais casos de corrupo, especialmente porque
hoje h mais aes de controle e mecanismos de
identificao da corrupo e, claro, punio dos
responsveis. Nesse aspecto, o Brasil avanou
muito. Por um lado, as instituies de controle
esto cada vez mais fortes e independentes, seja
a Controladoria-Geral da Unio (CGU), a Polcia Federal (PF) ou o Ministrio Pblico Federal
(MPF). A transparncia de dados permite a atuao de forma coordenada, com trocas de informaes, e um trabalho constante de monitoramento
das aes de governos em todos os nveis. Mais recentemente, o relacionamento entre o setor privado e o setor pblico tem se aperfeioado, tambm
est mais transparente, e novas leis permitiram a
punio dos responsveis em ambos os setores.
A transparncia de dados do
governo, especialmente do
oramento, satisfatria no
Brasil? De que forma isso pode
contribuir para a diminuio da
corrupo?
>> No ano de 2014, o Portal da Transparncia
teve quase 15 milhes de acessos: um sucesso
para o Brasil. O pas ocupa hoje o topo dos
rankings de abertura de gastos financeiros. Se for
considerada a abertura de dados do oramento,
o Brasil chega a ocupar as primeiras posies.

Estar no topo dos rankings confere ao Brasil

uma forte presena internacional no quesito
transparncia, permitindo que o pas seja referncia na regio da Amrica do Sul e auxilie
pases como Costa Rica e Equador na implementao de mecanismos prprios de abertura
de dados. Esses esforos de transparncia, que
se tornaram referncia regional, so um lado
da moeda. Do outro, esto os compromissos
de combate corrupo, assumidos a partir da
assinatura de tratados internacionais anticorrupo da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e da
Organizao das Naes Unidas (ONU).
Em mbito local, o pas procura incrementar
os esforos de transparncia. Por meio do
Programa Brasil Transparncia, trabalhamos
para esclarecer e convencer os mais diversos
rgos de governo nos estados e municpios para
que se adote tambm a prtica de transparncia,
colocando disposio do cidado informaes
oramentrias. Quanto mais transparente e
segura, e quanto mais adequada for a legislao,
menor a chance de haver casos de corrupo.
Transparncia e preveno da corrupo, sem
dvida, andam juntas, e possvel pensar nessa
relao por dois prismas. H a relao do Estado com o cidado comum, que busca o Estado
pra cumprir suas obrigaes ou fazer valer seus
direitos. crucial que essa relao seja simples
e transparente, eliminando os intermedirios,
a figura do despachante. S essa simplicidade
de procedimentos diminui a possibilidade das
prticas corruptas. O outro ponto a integrao de informaes. O governo possui um vasto conjunto de informaes dos cidados e das
empresas e precisa integr-las, a fim de garantir

11

Quanto mais
transparente e
segura, e quanto
mais adequada for
a legislao, menor
a chance de haver
casos de corrupo.
decises transparentes de cada um dos rgos,
considerando o histrico dos cidados e empresas na relao com o Estado. Trata-se, em ltima
anlise, de aperfeioar o modelo de contratao.
A lei merece atualizao, trazendo mais segurana ao processo de contratao, garantindo a ampla concorrncia e a possibilidade de fazer as melhores escolhas e as melhores compras possveis.
Resumindo: j que os atos de corrupo sempre
giram em torno das relaes do Estado com o
cidado ou as empresas, preciso trabalhar o
governo como um todo para evitar a prtica
de atos de corrupo, com a atuao firme dos
rgos de controle.
Desde a criao da CGU, em 2001,
quais os maiores avanos para
a preveno da corrupo?
O senhor poderia explicar
os principais mecanismos de
controle desenvolvidos
pelo rgo e como funciona
a interface entre a
Controladoria e os outros
rgos?
>> A CGU um rgo tcnico, que est modernizando seus processos, suas rotinas, exatamente para acompanhar mais de perto a atuao de
cada uma das instncias de governo. Paulatinamente, vem aperfeioando os mecanismos de controle, com auditorias de carter preventivo cada
vez mais frequentes. Os marcos legais da Lei de
Acesso Informao, da Lei de Conflito de Interesses e, mais recentemente, da Lei da Empresa
Limpa foram fundamentais para possibilitar mais
transparncia e controle.

Alm da CGU, h outras instituies de controle que hoje so mais fortes e tm independncia,
como a Polcia Federal (PF) e o Ministrio Pblico
Federal (MPF). Os trs atuam de forma coordenada, com trocas de informaes, desenvolvendo
um constante monitoramento das aes de governos em todos os nveis. A aliana entre a Controladoria e o Tribunal de Contas da Unio (TCU)
imprescindvel para o monitoramento eficaz do
Estado. Os tribunais so rgos de controle externos, a CGU o controle interno e atua apoiando
os tribunais de contas.
A parceria com o TCU se d de diversas formas.
Existe a auditoria anual de contas: todo ano o
tribunal define quais os rgos e que dimenses
devem ser analisadas em uma auditoria que vai
ser utilizada para aprovar, aprovar com ressalva,
ou considerar irregulares as contas dos diversos
gestores do governo. Esse processo acontece
no primeiro semestre de todo ano e, ao final, o
TCU recebe os relatrios pra prescincia, com a
opinio da Controladoria. Em todas as auditorias
que a CGU identifica um provvel desvio de
determinado gestor, o TCU notificado. Isso torna
a atuao muito prxima e alinhada. Toda vez que
se identifica um prejuzo aos cofres do governo
causado por um servidor ou agente externo, a
CGU apura valores, os responsveis e encaminha
para anlise do TCU, cuja deciso se torna um
ttulo executivo. Assim, alm de ser condenada
no Tribunal, com todo o prejuzo que isso gera,
como o de inelegibilidade, a pessoa tambm
sofre uma ao de execuo pra repor o valor
desviado. A parceria da CGU tambm grande

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

12

com a PF e o MPF. Vrias das aes de represso

corrupo se iniciaram com informaes geradas
pela prpria Controladoria e posteriormente
conduzidas pelos dois rgos. A cada ano, e da
a importncia da atuao coordenada, cada vez
mais servidores corruptos so punidos e expulsos
de seus cargos. Estamos com um nmero de mais
de 500 servidores punidos por ano. Hoje, no
Brasil, possvel falar em um sistema de combate
corrupo, composto pela CGU, pelo TCU,
tribunais estaduais, MPs e PF.
No mbito exclusivo da CGU est sendo criado
um ncleo e desenvolvida a inteligncia para atuar no controle das empresas estatais. So 139 empresas com um oramento anual de mais de R$ 1
trilho, quase 500 mil empregados, provenientes
de diversos setores cheios de especificidades, seja
na rea de energia, petrleo e gs, infraestrutura,
mobilidade urbana, tecnologia, ou na rea financeira. Alm do controle cada vez mais qualitativo,
evitando que sejam estabelecidos processos gerais
no aplicveis s especificidades de cada setor, a
CGU s estar cumprindo plenamente sua misso
se, no longo prazo, tiver mais condies de uma
atuao preventiva.
Quais so os maiores desafios
enfrentados pela CGU?
>> O trabalho de preveno de desvios, que
a grande misso da CGU, deve ser realizado em
dois nveis. O primeiro a gesto, avaliando a
qualidade da governana de cada um dos rgos
do Estado e tambm das empresas estatais.
Ao avaliar as rotinas e processos de trabalho,
possvel identificar vulnerabilidades, e indicar os
caminhos para corrigi-las. O segundo a segurana dos sistemas transacionais. Muitas das requisies de servios prestados aos cidados hoje se
utilizam da tecnologia, tornando a confiabilidade
dessas ferramentas imprescindvel.

A segurana da tecnologia deve ser cada vez mais

um tema de ateno. Recentemente, foi publicado um decreto criando comits de estudo para o
programa de um governo digital, que deve tornar
o governo mais acessvel ao cidado, com as transaes mais simples, aproximando a relao entre
o Brasil e o governo ideal, de um pra um.
Em mbito federal, os caminhos esto pavimentados; agora a CGU precisa chegar aos municpios, realizando mais auditorias, capilarizando
sua atuao. Todos os rgos hoje tm capacidade de criar um processo administrativo disciplinar, pois a CGU criou um manual de procedimentos que serve de referncia tcnica para a
maioria desses casos.
De que forma a lei
anticorrupo auxilia o
trabalho desempenhado
pela CGU? As instituies
esto preparadas para a
implementao?
>> Qualquer rgo do governo federal pode insti-

tuir o processo de responsabilizao. Na falta das

condies e estrutura necessrias, sempre possvel recorrer CGU, que est apta a instaurar esses
processos, at em empresas pblicas. A represso
exemplar, que depois da Lei Anticorrupo pode
abranger tambm o setor privado, essencial para
a confiana nos processos de controle. No h dvidas sobre a importncia da preveno e do controle primrio, tnica do trabalho da CGU. Mas
a atuao repressiva, a punio exemplar, deve ser
mantida. Se um agente, pblico ou privado, identifica uma vulnerabilidade em algum processo ou
setor e se aproveita disso para desviar recursos, ele
deve ser e rapidamente responsabilizado e o
dano reparado. A responsabilizao adequada essencial para a confiana da sociedade no governo.

13

Qual a importncia nesse

caso do controle social?
De que forma a sociedade
pode participar do combate
corrupo?
>> O cidado espera que o governo seja implacvel no combate aos desvios. A sociedade no
leniente com a corrupo, e quem defende essa
hiptese, acredito, est equivocado. O cidado
quer ver nas relaes entre governo e empresas
uma relao de alto nvel, que sirva de exemplo.
Esse mesmo cidado, por sua vez, pode ter uma
participao extremamente ativa e a prova de
que h interesse em se informar e participar so
os 15 milhes de acesso ao Portal da Transparncia. possvel, por exemplo, denunciar qualquer
evento de corrupo de que se tenha conhecimento. Todas essas denncias so recebidas pelo site
da CGU e encaminhadas para averiguao. Elas

so muito importantes e podem vir de qualquer

indivduo. Essa possibilidade de interveno direta da sociedade, via denncia, fortalece a relao
do indivduo com os rgos pblicos, cada vez
mais calcada na transparncia, um dos grandes
pilares da preveno corrupo, ainda que no
seja o nico. Expor as decises e informar o cidado, permitindo que ele mesmo avalie, garante
um acompanhamento individual das polticas do
governo e, claro, a denncia de irregularidades.
Todos podem ser fiscais na gesto do governo e
precisamos estimular cada vez mais que o cidado participe. No s acompanhando as aes
do governo, numa funo de controle, mas opinando sobre a qualidade dos servios, e sugerindo mudanas e melhorias nas polticas pblicas.
Falo aqui de participao social na formulao
das polticas e na sua avaliao. para a sociedade que ns trabalhamos, para a sociedade
que devemos prestar contas das nossas aes.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

DEPOIMENTO
Carlos Zarattini
Deputado Federal
Carlos Zarattini graduado em economia pela Universidade de So
Paulo. Foi vereador e deputado estadual por So Paulo, secretrio
municipal de transportes, secretrio de subprefeituras e, em 2006,
eleito deputado federal e reeleito duas vezes. Zarattini foi relator da
Lei n 12.846/2013, a Lei Anticorrupo e, atualmente, integrante
da Comisso Especial de discusso da proposta de Reforma Poltica e
coordenador da Frente Parlamentar Mista da Defesa Nacional.

Resumo
Em 2013, o Brasil aprovou a Lei Anticorrupo, cujo texto visa
responsabilizao e punio de pessoas jurdicas, suprindo a lacuna da legislao anterior, que s previa a responsabilidade individual
de agentes corruptores. Segundo o deputado federal Carlos Zarattini,
relator da lei, a meta de longo prazo que a sua aplicao tenha,
paulatinamente, um carter educativo, provocando a mudana de
comportamento das empresas, com a adoo de mecanismos de preveno corrupo. Para Zarattini, a iniciativa tambm responsvel
por situar o Brasil no patamar de pases como Inglaterra e Estados
Unidos, referncias no direito internacional no quesito da legislao
de combate corrupo.

16

entrada em vigor, em 2014, da lei n

12.846/2013, a Lei Anticorrupo, insere-se em uma poltica sistemtica do
governo de combate s irregularidades no servio pblico. Essa lei atende no apenas a um
compromisso internacional, firmado na conveno1 da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), da qual
o Brasil signatrio, mas tambm representa
um passo na direo de estabelecer um padro
de controle do funcionamento do Estado na
sua relao com o setor privado.
A cada escndalo denunciado, aparecem os
nomes de agentes pblicos sob investigao e,
muitas vezes, sua punio. No entanto, poucas
vezes se fala sobre as empresas corruptoras,
qui sobre sua punio. A Lei Anticorrupo
vem para suprir esta lacuna: ela visa responsabilizao e punio das empresas as
pessoas jurdicas , j que a legislao anterior
previa apenas a responsabilidade individual de
agentes corruptores, em crimes como formao de quadrilha e corrupo ativa, que continuam em vigor.
Trata-se de uma lei federal que abrange toda a
administrao pblica e prev a punio de qualquer ato de corrupo nos poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, nos trs nveis de governo federal, estadual e municipal. O objetivo de
sua criao foi o de dotar o pas de um instrumento legal para punir as empresas corruptoras,

mas espera-se, sobretudo, que funcione como um

estmulo para que as empresas estabeleam um
padro tico na sua relao com o poder pblico.
Um dos principais dispositivos trazidos pela nova
lei a introduo da responsabilidade objetiva da
empresa, civil e administrativamente, por atos de
corrupo que a tenham beneficiado. Assim, para
que haja punio, deixa de ser necessrio que se
comprove a inteno ou o envolvimento dos dirigentes nos casos de corrupo, e se implicam
como solidariamente responsveis as sociedades
controladoras, controladas e consorciadas. Esse
dispositivo evita que uma investigao malograda
em definir responsveis seja incapaz de gerar medidas compensatrias para o pas, o maior lesado
nesses casos.
Como se diz popularmente: no existe corrupto
sem corruptor. Na base desse processo, esto muitas vezes os interesses empresariais. No anseio de
fechar contratos milionrios com a administrao pblica tanto na esfera municipal, quanto
na estadual e federal , as empresas, na ausncia
de uma legislao severa e eficiente, sentem-se
impunes para atuar em prticas condenveis que
podem sangrar os cofres pblicos. Por isso, a necessidade latente de se punir de forma rpida e
efetiva, garantindo o direito de defesa e coibindo
que atos ilegais continuem sendo cometidos na
administrao pblica. A responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica
de atos contra a administrao pblica, nacional
ou estrangeira, em especial os atos de corrupo,

1
Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais
Internacionais

17

A primeira medida
que as instituies
privadas devem tomar
para que cumpram as
aes previstas na
lei criar estruturas
organizacionais
que previnam o
envolvimento de
funcionrios e
executivos em
prticas corruptas.

imprescindvel para moralizar e estabelecer um

novo padro tico nas relaes entre o pblico e o
privado no Brasil. Essa nova legislao, em parte,
fechar a lacuna, j que possui maior abrangncia, e prever punies mais graves do que as previstas na Lei de Licitaes.
Como a meta de longo prazo da Lei Anticorrupo que sua aplicao tenha, paulatinamente,
um carter educativo provocando a mudana de
comportamento das prprias empresas e a adoo,
por parte delas, de um mecanismo de preveno
corrupo , o texto prev que as empresas tenham
a possibilidade de se preparar, tomando as iniciativas necessrias, desde j, para se adaptar lei. Em
primeiro lugar, incentiva-se a adoo de programas
de compliance, com a aplicao efetiva de cdigos
de tica/conduta e a adoo de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo denncia de irregularidades prevendo, inclusive, os casos de funcionrios que ajam de maneira
antitica ou ilcita.

Se, apesar de toda a preveno, surgirem ainda

os casos de corrupo, haver a aplicao da
lei, reconhecendo-se os esforos da empresa e as
sanes reduzidas. Em segundo lugar, cria-se a
possibilidade de o setor pblico fazer acordos de
lenincia com as empresas que colaborarem efetivamente nas investigaes. Uma vez celebrado
o acordo, a empresa que se autodenuncia tem as
punies amenizadas. A primeira medida que as
instituies privadas devem tomar para que cumpram as aes previstas na lei criar estruturas
organizacionais que previnam o envolvimento de
funcionrios e executivos em prticas corruptas.
Alm disso, devem estabelecer aes efetivas em
prol dos padres de conduta.
As sanes previstas na lei determinam, de forma
mais bvia, a devoluo dos valores desviados,
assim como acabam com a possibilidade de as
mesmas empresas ou seus membros manterem as
prticas ilcitas. Mais especificamente, obrigam a
devolver ao poder pblico tudo o que se auferiu a
mais por conta do ato de corrupo, os prejuzos
eventualmente causados, e aplica-se a multa de at
20% do faturamento do ano anterior ou at R$
60 milhes. Alm disso, a empresa pode ser proibida de receber incentivos, subsdios, subvenes,
doaes ou emprstimos de rgos ou entidades
pblicas e de instituies financeiras pblicas ou
controladas pelo poder pblico, pelo prazo de um
a cinco anos. A lei tambm ajustou mecanismos
que impedem novas empresas criadas por scios

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

18

de empresas inidneas em seus prprios nomes

ou de maneira oculta de quaisquer contratos
com a administrao pblica. Por ltimo, existe a possibilidade da publicao extraordinria
da sentena condenatria em meios de comunicao de grande circulao. Ou seja, no s
se encerram os contratos com as empresas corruptas, mas se impede seu funcionamento, nem
que seja pela veiculao da imagem negativa
daquela empresa na mdia.
Para garantir a celeridade da investigao e a aplicao da lei, o ideal que sua aplicao seja cada
vez mais comum dentro de processos administrativos. A partir da denncia ou da descoberta de
um ato de corrupo, um prefeito, um governador, o presidente ou um presidente de um tribunal
deve instaurar uma comisso de investigao com
prazo de 180 dias para comprovar denncias, ouvir a defesa e imediatamente apontar a deciso e
as punies para a empresa. Os obstculos polticos porventura encontrados para que tais investigaes ocorram, j que estamos tratando de punir
a prpria administrao, teriam as denncias investigadas pelo Ministrio Pblico, como ocorre
atualmente, embora seja um processo mais lento.
evidente que a Lei Anticorrupo no significar o fim dos malfeitos, mas uma lei atenta
importncia da preveno e que vem no bojo de
uma srie de outras iniciativas, como a criao e o
fortalecimento da Controladoria-Geral da Unio
(CGU) e da Polcia Federal e a aprovao e implementao da Lei de Combate Lavagem de
Dinheiro e da Lei da Transparncia. Juntos, todos
so instrumentos importantssimos para garantir
a identificao da circulao de recursos ilcitos e
o direito de qualquer cidado ter conhecimento
de informaes do poder pblico.
O fortalecimento da CGU, pelo conhecimento
das investigaes de corrupo, permitiu que uma
comisso da Controladoria pudesse ser a autora
do primeiro texto da lei que, depois, teve uma tramitao de trs anos e meio, ouvindo as diferentes
partes, com o objetivo de garantir sua aplicabili-

dade. A maior dificuldade, nesse sentido, ser com

os municpios pequenos, maioria no pas, por
possurem quadros mais enxutos, muitas vezes
com a ausncia de quem possa realizar tais investigaes. O que se espera que a experincia nas
grandes cidades crie condies para sua aplicao
at nos menores municpios. Por isso, essencial
valorizar as instituies de controle e fiscalizao,
como a CGU e a Polcia Federal, para contribuir
de forma efetiva no combate corrupo e no
fortalecimento da democracia e da cidadania. A
CGU, por exemplo, pode, de forma direta, adotar
procedimentos como instaurao e julgamento
dos processos administrativos de responsabilizao e de celebrao dos acordos de lenincia no
mbito do Poder Executivo federal, atuando concretamente para coibir aes de corrupo.
Assim, fortalecer instituies como a CGU garante o combate de ilcitos, a responsabilidade fiscal
e contribui para o desenvolvimento nacional, ao
garantir que recursos da administrao pblica
sejam bem utilizados.
O primeiro caso de aplicao da Lei Anticorrupo bastante exemplar, pois deve guiar a
punio de empresas fornecedoras da Petrobras,
investigadas desde 2013 pelo Tribunal de Contas
da Unio (TCU) por indcios de superfaturamento e pagamento de propina. O caso, alm de ser
um modelo para que sua aplicao seja plena
e passe a vigorar em todas as esferas do poder,
servir para demonstrar a importncia poltica e
internacional da aprovao de uma lei brasileira
contra a corrupo.
Nesse mesmo caso da Petrobras, se o Brasil no
tivesse aprovado a lei, todo o processo poderia
ter sido encaminhado para os Estados Unidos ou
para qualquer outro pas com aes da Petrobras
negociadas em bolsa. Ao trazer o processo para o
Brasil, garante-se que o maior interesse, o de Justia, seja mantido no escopo da investigao e
do julgamento. Outros interesses internacionais,
externos ao processo, no vo interferir nas decises. Isso crucial na questo do petrleo gran-

19

de commodity internacional , basta atentar

para o pr-sal, para as polticas de reduo
dos preos do petrleo e de produo do xisto
nos EUA: tudo faz parte de um grande jogo de
mercado internacional. No caso da Petrobras,
um julgamento nos EUA, por exemplo, sofreria, sem dvida, as influncias do interesse do
mercado internacional.
Se uma empresa estrangeira promover um ato
de corrupo no Brasil, ela pode ser processada aqui ou em seu pas de origem. Pelo acordo
internacional da OCDE, se um pas tem a legislao prevista, no h razo para abrir um
novo processo em outro pas, principalmente
entre os signatrios da OCDE. Com as leis
anticorrupo norte-americana e britnica,

referncias internacionais, inmeros casos de

corrupo resultaram em punies milionrias
s empresas envolvidas. Hoje, vemos casos,
como o da Siemens, Alston e Wallmart, servirem de exemplo para outras corporaes.
A lei brasileira foi altamente elogiada pela
OCDE e a recepo foi positiva no Brasil e
externamente, portanto, espera-se que sua
aplicao promova a Justia para alm dos interesses mercadolgicos e tambm sirva como
nova referncia, reposicionando o Brasil em
suas relaes diplomticas. Com toda a certeza, a lei tem grandes possibilidades de gerar
um novo comportamento empresarial e uma
nova tica no Brasil, possibilitando avanos
essenciais para o nosso desenvolvimento.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

DEPOIMENTO
Mrio Vincius Claussen Spinelli
Ouvidor-Geral da Petrobras
Mrio Vincius Claussen Spinelli mestre em administrao pblica
pela Fundao Joo Pinheiro e doutorando em administrao pblica
e governo pela Fundao Getulio Vargas. Foi secretrio de Preveno
da Corrupo e Informaes Estratgicas da Controladoria-Geral da
Unio e conselheiro-membro do Conselho de Fiscalizao das Atividades Financeiras (Coaf). Participou da elaborao de diversos projetos nas reas de preveno e combate corrupo, como os projetos
da Lei de Acesso Informao e da Lei Anticorrupo. Em 2009,
seu trabalho acadmico sobre a participao dos cidados no controle das aes do governo como forma de preveno da corrupo
foi premiado pelo Centro Latino-americano de Administrao para
o Desenvolvimento, em concurso internacional. Spinelli comandou a
Controladoria do Municpio de So Paulo e foi controlador-geral de
Minas Gerais. Atualmente, ouvidor-geral da Petrobras.

Resumo
Nas ltimas duas dcadas, o Brasil obteve inmeros avanos no que
diz respeito criao de mecanismos eficazes para combater a corrupo. A Lei Anticorrupo merece destaque por criar mecanismos de
punio de empresas corruptoras, evidenciando que esse tipo de crime
no exclusivo do setor pblico. Segundo Mrio Vincius Claussen
Spinelli, alm da criao e aplicao de leis que devem ser estendidas tambm aos governos locais , imprescindvel que a sociedade
seja participativa no apenas durante as eleies, mas se envolvendo
na vida poltica do pas e acompanhando o trabalho dos candidatos
eleitos. No entanto, para o ouvidor-geral da Petrobras, a nica forma
de se gerar uma mudana perene na cultura da sociedade brasileira
por meio da educao.

22

esquisas recentes apontam a corrupo

como um dos principais problemas a ser
enfrentado pelos Estados contemporneos.
Seu efeito sobre o desenvolvimento econmico e
social devastador. Alm disso, ela aumenta os
nveis de desconfiana da sociedade em relao ao
Estado e dissemina a ideia de que se trata de um
fenmeno generalizado, que contamina o setor
pblico e a classe poltica e que no combatido
nem penalizado adequadamente. Em um contexto marcado pela intensa cobertura miditica de
casos de desvio de verbas pblicas, faz-se necessrio analisar a cultura da corrupo, os agentes
nela envolvidos e as possveis formas e estratgias
para seu combate e preveno.
No Brasil, hoje, apesar da existncia de inmeros
desafios na reduo da impunidade, so vrias
as conquistas no que diz respeito luta contra
a corrupo e criao de mecanismos eficazes
para isso. Entre eles, pode-se destacar a criao da
Controladoria-Geral da Unio (CGU), em 2003,
o aprimoramento das aes da Polcia Federal
e os avanos obtidos pelo Ministrio Pblico
Federal aps a Constituio de 1988. Alm disso,
uma vasta legislao anticorrupo foi editada,
principalmente, a partir da ltima dcada, na
qual se destacam a Lei Anticorrupo (lei n
12.846/2013), a Lei de Acesso Informao (lei
n 12.527/2011), a nova Lei de Lavagem de
Dinheiro (lei n 12.683/2012), a Lei do Conflito
de Interesses (lei n 12.813/2013) e a Lei da
Ficha Limpa (lei complementar n 135/2010).
Apesar desse esforo recente, ainda tramitam no
Congresso Nacional mais de 100 projetos de lei
de combate corrupo. Alguns deles essenciais,
como o encaminhado pelo Poder Executivo, em
2005, que torna crime o enriquecimento ilcito

de agente pblico, uma das mais importantes

medidas na tentativa de penalizar adequadamente aqueles que usarem em benefcio prprio
recursos de origem ilegal. A Lei Anticorrupo,
por exemplo, configura-se como um mecanismo
fundamental para a reduo da impunidade no
Brasil, reduzindo a percepo da imagem predominante de que a corrupo um crime cujos
benefcios valem a pena para os envolvidos. Ao
criar mecanismos de punio de empresas corruptoras, at ento inexistentes, a lei representa
um importante marco, pois afeta consideravelmente o bolso do setor privado e estabelece
penalidades severas para atos praticados contra
o poder pblico. Com ela, pretende-se mudar a
atual relao dos setores privado e pblico no
Brasil, marcada por grande desconfiana e, muitas vezes, pela promiscuidade.
Em So Paulo, por exemplo, o caso conhecido
como mfia do ISS-Habite-se chama a ateno
para o fato de mais de 900 empresas construtoras
terem se beneficiado de um esquema criminoso
na prefeitura. Na ocasio, o Ministrio Pblico de
So Paulo e a Controladoria Geral da Prefeitura
de So Paulo investigaram ex-agentes fiscais e
empresrios, suspeitos de desviar recursos do
Imposto sobre Servios (ISS), que impediram a
prefeitura de arrecadar cerca de R$ 500 milhes,
se considerados apenas os ltimos cinco anos.
A investigao permitiu observar, com relao
ao comportamento das empresas envolvidas,
que as construtoras/incorporadoras no tiveram interesse em procurar as autoridades para
delatar o esquema criminoso mesmo tendo todas as condies para faz-lo. Isso porque no
crvel que um mercado to importante como
o da indstria da construo civil, um grande

23

importante ressaltar
a atuao do setor
privado, pois no Brasil
comum enxergar a
corrupo como um
problema exclusivo
do governo.

financiador de campanhas polticas, no tivesse

meios de fazer chegar s autoridades, seja por
via direta, seja por meio de associaes ou sindicatos, a existncia de to amplo e duradouro ato
de corrupo. Talvez no o tenham feito por se
beneficiarem diretamente do esquema recolhendo menos impostos do que o devido. Ou seja,
teria sido mais cmodo e conveniente pagar
a propina, uma vez que a contrapartida de uma
menor carga tributria estava garantida.
Nesse contexto, importante ressaltar a atuao
do setor privado, pois no Brasil comum enxergar a corrupo como um problema exclusivo
do governo. contraproducente para o combate eficaz da corrupo no compreender que se
trata de um problema transversal que afeta no
apenas toda a sociedade, mas tambm o setor
privado. A corrupo promove a concorrncia
desleal, causa perdas de produtividade, reduz o
nvel de novos investimentos e prejudica o desenvolvimento econmico e social.
H que se destacar, no entanto, que se, por um
lado, a enxurrada de denncias e investigaes
demonstra o quanto o pas precisa avanar, por
outro, um sinal de que o combate corrupo
j est acontecendo em alguma medida.
Ao permitir aos rgos de controle o combate
efetivo da corrupo, o agente pblico d mais
visibilidade aos casos ilcitos, mas a populao
nem sempre identifica que a corrupo aparece

mais por ser mais combatida. No raro o erro

de comparar nveis de corrupo em governos
distintos valorizando e at elegendo aqueles polticos que, no papel, apresentam menos casos
de crime no governo. O erro maior est em negligenciar a varivel essencial, que so os mecanismos de combate existentes e a autonomia e
efetividade dos rgos de controle. Quanto mais
se combate a corrupo, mais ela percebida.
Ademais, grande parte de nossa sociedade ainda
insiste em considerar a corrupo um crime unicamente de natureza econmica, o que se revela
um terrvel engano, pois se trata de um crime
extremamente danoso para a sociedade como
um todo.
O agente pblico corrupto, ao desviar verbas
com que poderia construir uma escola ou comprar remdios para hospitais, est causando um
enorme impacto social, com consequncias secundrias terrveis.
A impunidade potencializa a desconfiana da sociedade perante o poder pblico, afastando-a da
vida poltica e criando a falsa ideia de que no
h soluo.
Tambm um equvoco achar que a corrupo
no Brasil decorre apenas de questes culturais.
Essa interpretao, alm de abreviar sua complexidade, tambm reduz as possibilidades de compreend-la em sua plenitude e, por conseguinte,
minora a capacidade de se propor meios para
combat-la adequadamente. preciso ter em
mente que a corrupo tambm deriva da incapacidade institucional em identificar e responsabilizar adequadamente corruptos e corruptores.
Sem consider-las, a corrupo passa a ser vista

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

24

como um problema cuja soluo est distante de

ocorrer, criando um ciclo vicioso de menor confiana e de ausncia da participao da sociedade no esforo coletivo para combat-la.
E todos esses efeitos so extremamente danosos,
pois a participao da sociedade imprescindvel para a reduo dos nveis de corrupo. O
primeiro controle, mais natural e direto, aquele
feito por meio do voto. Em seguida, necessrio
o envolvimento na vida poltica do pas buscando saber como os eleitos pela maioria esto exercendo seu mandato.
Em uma simples verificao, possvel identificar agentes reeleitos com votaes expressivas,
mas que, no entanto, possuem histricos nada
favorveis. No leviano afirmar que existe uma
cultura de tolerncia com a corrupo: uma pesquisa feita pelo Centro de Referncia e Interesse
Pblico da Universidade Federal de Minas Gerais aponta que um entre cada quatro brasileiros
acredita que dar uma propina para um policial
no corrupo. Alm disso, o tema passa longe
do debate poltico ou dos polticos eleitos.
Mesmo durante as ltimas eleies, em 2014, a
corrupo s apareceu no debate em funo de
um eventual desvio tico de um ou outro candidato; no foram mencionadas metas e polti-

cas de controle para reduzir a impunidade. Para

alm do voto, importante que outras formas de
controle sejam utilizadas, mesmo nos perodos entre eleies. O cidado deve, por exemplo, tomar
parte em organismos como conselhos participativos organizaes da sociedade civil que atuam
no combate corrupo. Ao mesmo tempo, nada
impede a atuao individual, j que com a Lei de
Acesso Informao possvel acompanhar as
aes do poder pblico com maior facilidade. H
exemplos de cidados que, em seus bairros, fiscalizam a execuo de obras, a qualidade da merenda escolar e as condies dos postos de sade.
Aes dessa natureza esto crescendo, principalmente entre os mais jovens, que possuem a percepo de que importante participar da vida
pblica. Vejo de forma muito positiva quando a
sociedade, em sua maioria jovem, foi s ruas em
2013. A Lei Anticorrupo foi aprovada no calor
das manifestaes de junho e julho daquele ano.
A participao social, sem dvida, a principal
medida de preveno corrupo em um pas
com o tamanho e a complexidade do Brasil. O Estado, inclusive, pode estimular esse tipo de ao,
criando ferramentas que antecedam o controle e
a cobrana posterior, como fruns participativos
e conselhos, aproximando-se da sociedade, celebrando parcerias e gerando um interesse genuno
por tudo o que pblico.

25

Esse um processo longo, porm essencial.

fundamental que os cidados participem ativamente da vida pblica, controlando permanentemente as aes do governo. Pesquisas indicam
que, nas cidades em que h maior participao,
a m aplicao de recursos pblicos tende a ser
menor. Assim, a sociedade no pode se eximir do
papel de participante ativa da vida pblica, especialmente em um pas com uma estrutura poltica
e social complexa, espalhada por mais de 5.500
municpios, cuja maioria est inadequadamente
estruturada para implementar iniciativas efetivas
de controle. Diante desse contexto, tambm fundamental que o esforo de aplicao das leis, que
podem garantir avanos, no fique restrito ao governo federal e aos grandes estados e municpios.
Todas essas medidas criao e aplicao de
leis, reduo de impunidade, ateno ao voto e
controle ativo social so estratgias com resultados projetveis em curto prazo.
No se pode relegar a importncia da educao
como o meio mais eficaz de disseminar a tica no
pas. Um caso exemplar e que deve ser seguido
o da preocupao com o meio ambiente, que,
h 20 anos, no era tratado como uma questo

nacional. Os ambientalistas fizeram um bom

trabalho: hoje o meio ambiente assunto fundamental em qualquer sala de aula.
possvel seguir o exemplo na questo da tica e cidadania criando nas escolas um ambiente
propcio para essas discusses. Se a corrupo,
hoje, um dos maiores problemas que a sociedade brasileira enxerga para que o pas possa se
desenvolver, produtivo levar esse debate para
as escolas e fazer com que as crianas discutam
com os seus pais em casa.
Ou seja, se, por um lado, a reduo da corrupo
pela necessidade de uma mudana institucional
fortalece os mecanismos de combate e, principalmente, reduz a impunidade, por outro, faz-se
necessrio um processo educativo que dissemine
preceitos ticos e morais, de modo a reduzir a
tolerncia que, hoje, a nossa sociedade tem com
relao ao fenmeno. Trata-se, pois, de um processo complexo e contnuo, que envolve medidas
de aprimoramento institucional e o engajamento
dos setores pblico e privado, cujos resultados
tm potencial para transformar a nao, melhorando as condies de vida das pessoas, reduzindo a desigualdade e promovendo a justia social.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

COMBATE AO
SUBORNO
INTERNACIONAL:
O CASO DO
BRASIL

27

ARTI G O

Drago Kos
Presidente do Grupo de Trabalho sobre Subornos da OCDE
Drago Kos atuou como presidente do Conselho da Europa do Grupo de Estados contra a Corrupo (GRECO), como consultor especial para a Agncia Anticorrupo da Repblica da Srvia, como
copresidente dos Parceiros Europeus contra a Corrupo e como
membro do Comit de Assuntos Globais do Conselho de Leis sobre
tica Governamental (COGEL) dos Estados Unidos. Ele tambm foi
o primeiro presidente da Comisso para Preveno da Corrupo na
Eslovnia. Hoje, presidente do Grupo de Trabalho sobre Suborno
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), comissrio internacional e presidente ocasional do Comit
Independente e Adjunto de Monitoramento e Avaliao Anticorrupo (MEC), no Afeganisto.

Resumo
Na economia global, integrao e concorrncia so cada vez mais
intensas. Sendo assim, mtodos ardilosos so usados para garantir
novos negcios, o que, no longo prazo, prejudica as empresas. O autor apresenta o relatrio de suborno estrangeiro da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), com ndices sobre os casos mais frequentes de corrupo. De acordo com Drago
Kos, a maior motivadora dos casos de corrupo continua sendo a
ganncia humana.

28

Hbitos mundiais de
negcios
Como quase tudo, a economia global est cada
vez mais integrada. Empresas de diferentes
continentes fazem negcios em outras partes do
mundo, j que as distncias geogrficas tornaramse irrelevantes. O que deve importar a qualidade
e o preo dos produtos ou servios. Digo deve
importar porque, infelizmente, nem sempre o
caso. A concorrncia global est cada vez mais
feroz, o mercado implacvel e o desejo pelo
lucro, ou at mesmo a sobrevivncia econmica,
ainda mais fortes. Nessas condies, quando no
h clemncia para os fracos, mtodos ardilosos
so usados para garantir novos negcios ou
prolongar os j existentes. Esses mtodos podem
ser lucrativos em curto prazo, no entanto, em
longo prazo prejudicam as empresas envolvidas,
seus funcionrios e as economias nacionais. Eles
englobam todas as prticas que os especialistas
chamam de suborno estrangeiro (foreign bribery),
em que uma parte com vista a atrair ou manter
negcios promete, oferece ou concede algumas
vantagens indevidas a outra parte ou a indivduos
que possam influenciar esses negcios.
A questo bsica que precisa ser respondida antes de maiores discusses sobre o tema : por que
as empresas no se aproveitam desse mtodo, se
ele pode garantir negcios e, portanto, produzir
um efeito econmico positivo? A resposta a esse
dilema , na verdade, muito simples: a partir do
momento em que o primeiro negcio celebrado em consequncia de suborno, a qualidade e o
preo dos produtos ou servios deixam de ter importncia. S o que importa o valor do suborno.
Isso no apenas prejudica os usurios finais dos

produtos ou servios, mas tambm a empresa que

obteve o negcio dessa forma, pois, independentemente da qualidade de seu trabalho, ela perder
o negcio to logo aparea algum oferecendo
um suborno mais alto.
Alm disso, em uma relao concebida a partir
de um suborno, a empresa ser apenas refm da
outra parte; ela no poder terminar a relao,
reclamar sobre a inconformidade da outra parte
com os termos de um contrato, nem negociar
nada alm do valor do suborno.
Esse fato bem conhecido pela maioria das empresas no mercado global. Ainda assim, muitas
delas esto dispostas a aceitar os riscos e ignorar
os problemas que infligem sobre si mesmas. Algumas empresas chegam a enxergar a desonestidade como uma vantagem comparativa e fazem
transaes lucrativas por conta disso, apesar de
saberem que esto se expondo a grandes riscos
legais e econmicos e que, cedo ou tarde, pagaro o preo por suas aes. As penalidades para
as empresas envolvidas em corrupo podem ser
surpreendentes. Antes de se tornar um modelo
de governana tica corporativa, a gigante global
Siemens foi forada a pagar um total de quase
2 bilhes em multas em diversos pases aps ter
sido pega praticando atos corruptos.

Luta contra o suborno

estrangeiro
O primeiro regulamento para criminalizar o suborno estrangeiro foi a Lei de Prticas de Corrupo no Exterior (Foreign Corrupt Practices Act),
adotada nos Estados Unidos em 1977. Em nvel

29

QUASE METADE DOS

CASOS ENVOLVEU
O suborno de
funcionrios pblicos
de pases com nveis
altos E muito altos
de desenvolvimento
humano, o que
surpreendente, j que
antes do relatrio
acreditava-se que o
suborno estrangeiro
ocorria com mais
frequncia nos pases
menos desenvolvidos.

internacional, os esforos para criar um ambiente

no qual todas as empresas no mundo operariam
sob as mesmas condies deram origem primeira conveno da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) nessa
rea, a Conveno contra o Suborno de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais (Convention against Bribery of Foreign Public Officials in International
Business Transactions), de 1997, que entrou em
vigor em 1999.
At o momento, 41 pases tornaram-se signatrios da conveno, inclusive o Brasil. Como ainda
vivemos em uma poca em que a adeso a uma
conveno no garante necessariamente sua implantao, um grupo foi criado para monitorar
esse processo: o Grupo de Trabalho sobre Suborno
(Working Group on Bribery - WGB) da OCDE. A
tarefa desse grupo garantir, por meio de pareceres, a implantao da Conveno e seus respectivos
instrumentos legais, especialmente a Recomenda-

o sobre Deduo Fiscal dos Subornos a Autoridades Pblicas Estrangeiras (Recommendation

on the Tax Deductibility of Bribes to Foreign Public Officials) e a Recomendao do Conselho da
OCDE para Promover o Combate ao Suborno de
Autoridades Pblicas Estrangeiras em Transaes
Comerciais Internacionais (OECD Recommendation of the Council for Further Combating Bribery
of Foreign Public Officials in International Business Transactions), de 2009, com dois anexos: o
Guia das Boas Prticas na Implementao de Artigos Especficos, da Conveno sobre o Combate
da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, e
o Guia das Boas Prticas em Controles Internos,
tica e Conformidade.
Atualmente, o WGB est entrando na quarta fase
do processo de monitoramento. Cada fase de
implantao da conveno e de seus respectivos
instrumentos em um pas revisada pelo WGB
que, a seguir, emite um relatrio1 com recomendaes para a prxima fase da implantao. Ao
contrrio de outros mecanismos de superviso,
o WGB o nico que monitora as medidas que
os pases tomam em casos concretos de suborno
estrangeiro. Ele no se preocupa com os contedos da investigao, processo criminal ou deciso
judicial, mas monitora as medidas que seus membros tomam nessas reas de maneira a assegurar
a implantao consistente e eficaz das disposies
da conveno. O objetivo maior do WGB no
apenas alcanar as mudanas necessrias nos
nveis legislativo e institucional de seus pasesmembros, mas v-las realmente utilizadas para o
cumprimento do objetivo bsico de sua operao,
que nivelar o campo de ao para todas as empresas em todos os pases engajados no comrcio

1
Todos os relatrios esto disponveis em: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/countryreportsontheimplementationoftheoecdanti-briberyconvention.htm

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

30

internacional. Isso importante para os habitantes desses pases, muitos dos quais esto cansados
das promessas grandiosas e, em grande parte,
no cumpridas de seus polticos para combater
a corrupo. Eles reconhecem que as mudanas
estranhas e irrelevantes nas estruturas legais e
institucionais tero pouca ou nenhuma influncia em suas vidas dirias. O que leva inevitvel
decepo e perda de confiana no governo, minando as suas prprias perspectivas de reeleio,
ao mesmo tempo em que os danos causados pela
corrupo continuam com fora total. A populao no se sente em uma melhor situao nem
acredita que algum dia se sentir. Aps anos de
operao, o WGB acumulou um volume considervel de informaes sobre como operam os
criminosos envolvidos em suborno estrangeiro.
Com base nesse conhecimento e valendo-se da experincia dos 17 pases mais ativos na negociao,
com 427 casos concretos de suborno estrangeiro
de 1999 a 2014, a OCDE publicou o Relatrio
de Suborno Estrangeiro2, no final de 2014. Nele,
tentou identificar caractersticas comuns, mecanismos, reas e procedimentos patentes no suborno estrangeiro. Algumas de suas constataes so
bastante surpreendentes.

Relatrio de Suborno
Estrangeiro da OCDE
A constatao fundamental do relatrio pode ser
resumida da seguinte forma: os principais setores
envolvidos em casos de suborno estrangeiro foram os de extrativismo (19%), construo (15%),
transporte e armazenamento (15%), e informao e comunicao (10%).
Quase metade dos casos envolveu o suborno de
funcionrios pblicos de pases com nveis altos e
muito altos de desenvolvimento humano, o que
surpreendente, j que antes do relatrio acreditava-se que o suborno estrangeiro ocorria com mais
frequncia nos pases menos desenvolvidos. Nesses, os funcionrios pblicos seriam supostamente
mais suscetveis a aceitar subornos por conta de
suas circunstncias econmicas no to prsperas. O relatrio mostrou claramente que, mesmo
nos pases mais desenvolvidos, a ganncia humana
continua a ser um importante fator motivacional.
2

Em 41% dos casos, funcionrios de nvel gerencial

subornavam ou autorizavam o suborno, enquanto
o diretor-presidente da empresa subornava em
12% dos casos. Esses dados so interessantes,
pois mostram claramente que, muitas vezes, os
gerentes so muito ativos nessas prticas ilegais
e, portanto, no podem alegar que no sabiam o
que seus subordinados estavam fazendo.
Subornos foram prometidos, oferecidos ou entregues com mais frequncia a funcionrios de empresas pblicas (27% dos casos), seguidos pelas
autoridades aduaneiras (11%), da sade (7%) e
da defesa (6%). Podemos encontrar um motivo
razovel para cada uma dessas categorias, considerando suas exposies corrupo: na maior
parte das vezes, as empresas pblicas estabelecem
relaes comerciais com empresas do setor privado; autoridades aduaneiras subornadas podem
contribuir consideravelmente para a reduo dos
custos dos importadores; e, devido extenso de
seus negcios e natureza especfica de seus produtos, os setores de sade e defesa esto sempre entre
as reas mais suscetveis corrupo.
Essa anlise apoiada na observao dos objetivos dos infratores: na maioria dos casos, subornos foram pagos para a obteno de contratos pblicos (57%), seguidos pela liberao dos
procedimentos aduaneiros (12%). Os subornos
foram considerveis: em mdia, somaram 10,9%
do valor total da transao e 34,5% dos lucros.
O mais surpreendente que os dados mostram
como as autoridades descobriram os casos de subornos: uma a cada trs chegou ao conhecimento
por meio do autorrelato de rus, fossem eles empresas ou indivduos. Em seguida, as fontes mais
comuns foram as autoridades competentes para a
aplicao da lei (13%) e a assistncia jurdica mtua entre pases (13%). As empresas que deram
seu autorrelato se tornaram cientes do suborno
estrangeiro em operaes internacionais, principalmente por meio de auditorias internas (31%
dos casos) e procedimentos de auditoria jurdica
de fuses e aquisies (28% dos casos). bastante evidente que as prprias empresas detectaram e declararam com mais frequncia os casos
de corrupo, no entanto, seria um erro atribuir
esse fato exclusivamente s intenes nobres e honestas. Dentre os casos declarados h aqueles em

possvel acessar por meio do site http://www.oecd.org/corruption/oecd-foreign-bribery-report-9789264226616-en.htm

31

que as empresas simplesmente no sabiam o que

fazer a seguir, ou suspeitavam que as autoridades
competentes para a aplicao da lei estavam para
bater em suas portas; escolheram, ento, entregarse para evitar consequncias mais graves.
As sanes impostas por transgresso tambm
refletem as abordagens bastante diferentes dos
pases, individualmente: mesmo que todas as convenes internacionais exijam sanes eficazes,
proporcionais e dissuasivas, as sentenas de priso foram proferidas para somente 80 indivduos
considerados culpados de suborno estrangeiro; a
mais longa pena de priso combinada imposta at
hoje em um caso envolvendo uma condenao
por conspirao para cometer suborno estrangeiro de 13 anos para uma pessoa.
No total, tambm havia 261 multas impostas a
indivduos e empresas, tendo a multa combinada
mais alta contra uma nica empresa o valor de
1,8 bilho. A sano monetria mais alta imposta

contra um indivduo em um caso de suborno estrangeiro foi uma ordem de confisco no valor de
US$ 149 milhes.
O que causa alguma preocupao o fato de que
um nmero considervel de sanes resultou de
um acordo entre as autoridades e os criminosos:
em 69% dos casos de suborno estrangeiro, as sanes foram impostas por meio de acordos entre
a promotoria ou o juiz e a empresa responsvel.
Embora esses acordos permitam processos mais
rpidos e mais baratos e eliminem a possibilidade de apelao, a questo permanece em relao
a quais fatos viriam tona nos processos criminais completos e quais sanes seriam impostas
com base nesses fatos. Algumas vezes, difcil se
desvencilhar da impresso de que os acordos so
usados mais como uma forma de controlar os
danos pelas empresas e indivduos envolvidos do
que como um meio de garantir que a justia seja
realmente feita.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

32

Quo bem-sucedido o
Brasil?
O Brasil um importante membro do WGB,3
no apenas por sua fora econmica, mas por
representar uma regio abalada por graves problemas relacionados corrupo. Quando ratificou a Conveno contra a Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes
Comerciais Internacionais, em 2000, foi o segundo pas da Amrica do Sul a faz-lo. O Brasil
foi superado pelo Mxico e seguido por Argentina, Chile e Colmbia, que tambm se juntaram
Conveno e, portanto, ao Grupo de Trabalho
sobre Suborno da OCDE.
Em 2004, durante a primeira fase da avaliao,
quando a legislao nacional examinada para
determinar se est em sintonia com o texto da
conveno sobre o Combate da Corrupo de
Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, o WGB identificou algumas falhas na legislao brasileira, as
quais em comparao com outros pases tambm avaliados durante aquela fase no eram
motivo de preocupao, especialmente porque o
Brasil anunciou rapidamente que iria corrigi-las.
Durante a segunda fase da avaliao, em 2007
quando o WGB verificou se as falhas identificadas
na primeira fase haviam sido corrigidas e como o
Brasil estava implantando a conveno na prtica
, comearam a surgir pistas de quais seriam os
problemas fundamentais do Brasil.
Apesar do sucesso no combate corrupo nacional, o nvel de conscientizao do crime de suborno
estrangeiro entre o setor pblico e o privado era
claramente insuficiente, a responsabilidade das
pessoas jurdicas pelo suborno de uma autoridade
pblica estrangeira no foi estabelecida e, consequentemente, as empresas que subornavam autoridades pblicas estrangeiras no eram passveis
de punio por quaisquer sanes. Extremamente
impressionante foi o fato de que, embora o Brasil
seja uma economia enorme e fortemente envolvida
no comrcio global, no houve casos de suborno
estrangeiro apresentados ao juzes brasileiros at
aquele perodo. O WGB tambm destacou alguns
aspectos positivos, inclusive o uso, pelas autorida-

des competentes para a aplicao da lei, de uma

gama de tcnicas investigativas especializadas para
descobrir casos complexos de corrupo e crime
econmico; e os ajustes precisos do sistema de relatrios de combate lavagem de dinheiro, que forneceram uma boa base para a deteco de lavagem
relacionada a suborno estrangeiro. O Grupo de
Trabalho tambm incentivou esforos legislativos
para obrigar todas as grandes empresas brasileiras
a publicar as demonstraes financeiras consolidadas e a realizar auditorias externas independentes
em suas contas.
No relatrio de 2010, sobre a implantao no
Brasil das recomendaes do WGB durante a segunda fase, em 2007, foi observada a ocorrncia
de um progresso moderado em diversas reas.
No entanto, o problema da responsabilidade das
pessoas jurdicas pelo suborno de uma autoridade
pblica estrangeira e as respectivas sanes no
haviam sido totalmente resolvidos.
Em outubro de 2014, o WGB publicou o relatrio
da terceira fase no Brasil, durante a qual foi examinada a implantao das recomendaes feitas nas
fases anteriores. O WGB dedicou ateno especial
aplicao da conveno, j que esse o aspecto que mostra, da maneira mais clara e simples, a
seriedade de um pas no combate ao suborno estrangeiro. Dessa vez, o WGB elogiou o Brasil pela
promulgao da Lei de Responsabilidade Corporativa, que introduziu a responsabilidade das
pessoas jurdicas pelo suborno de uma autoridade
pblica estrangeira. No entanto, para implantar inteiramente a lei, o Brasil ainda precisava adotar um
decreto de implantao. O WGB convocou o pas
a faz-lo sem demora, a fim de permitir a aplicao
do novo instrumento legislativo.
O maior problema e o mesmo verdadeiro para,
pelo menos, metade de todos os 41 membros do
WGB foi o baixo nvel de aplicao do suborno
estrangeiro no Brasil. O WGB afirmou que, apesar
de sua grande economia, as investigaes de subornos estrangeiros haviam sido abertas em somente
cinco casos durante os 14 anos decorridos desde a
adeso do Brasil conveno. Dessas cinco investigaes, somente trs estavam em andamento, duas
das quais estavam longe de alcanar a fase de acusao, e uma chegou fase de indiciamento. Das

Disponvel em: www.oecd.org/daf/anti-bribery/brazil-oecdanti-briberyconvention.htm

33

14 alegaes de suborno estrangeiro identificadas

no relatrio, cinco eram desconhecidas pelo Brasil
antes do momento da avaliao. O Grupo de Trabalho, no entanto, continuou preocupado com a
proatividade do Brasil na deteco, investigao e
acusao de subornos estrangeiros.
O Grupo tambm considerou que os esforos de
aplicao do Brasil podem muito bem ser prejudicados por um limite de prescrio, o que poderia
resultar na extino dos casos de suborno estrangeiro com sentena leve e em uma ausncia de
proteo dos denunciantes do setor privado. Alm
disso, o WGB sentiu a necessidade de solicitar ao
Brasil a reconfirmao de que consideraes econmicas no influenciariam a investigao ou a
acusao de suborno estrangeiro, inclusive nos
casos envolvendo suas empresas campes.
O relatrio tambm observou os desenvolvimentos positivos. Alm de promulgar a Lei de Responsabilidade Corporativa em janeiro de 2014, o
Brasil enviou uma solicitao ao Secretrio-Geral
da OCDE para aderir Recomendao de Crdito
Exportao, de 2006. O governo brasileiro, em
especial a Controladoria-Geral da Unio (CGU),
empreendeu grandes esforos de sensibilizao em
relao Lei de Responsabilidade Corporativa. O
Brasil tambm aumentou seu uso de assistncia legal mtua nos casos de suborno estrangeiro.

Petrobras e o caminho a
seguir
O caso da Petrobras mostrou que a maioria das
empresas brasileiras ainda no tem programas de
compliance em vigor, o que lhes permitiria identificar e eliminar o risco de condutas ilegais e antiticas, incluindo o suborno estrangeiro. Por ora, ficou absolutamente claro em todo o mundo que
impossvel combater a corrupo nacional e internacional somente com as instituies pblicas, e
que as outras partes da sociedade tambm tm de
contribuir. Quanto corrupo no setor comercial, essencial que os principais participantes, ou
seja, as empresas, assumam a responsabilidade de
impedi-la e de detect-la. Elas tambm precisam
ter conscincia do que constitui um bom programa de compliance e como implant-lo. Por isso,
essencial que o decreto de implantao da Lei de
Responsabilidade Corporativa seja assinado to
logo possvel.
Entretanto, no momento, aquilo que mais afeta a
forma como o Brasil combate e combater a corrupo a concluso dos processos da Petrobras.
extraordinrio o caso em que supostamente foi
pago US$ 1,6 bilho em subornos, e como diretores-executivos das maiores empresas brasileiras,
bem como membros do Congresso e do governo,
esto supostamente envolvidos. Esse caso pode

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

34

ameaar o futuro da Petrobras a produtora de

petrleo mais endividada do mundo, com dvidas
que somam US$ 139 bilhes e prejuzos atribudos corrupo e ineficincia financeira que supostamente chegam a US$ 33 bilhes s em 2014
, e sua resoluo afetar crucialmente a forma de
o Brasil ser visto: um pas que est ou no pronto
e disposto a enfrentar a corrupo.
Naturalmente, isso tambm se aplica a pases onde
esto baseadas empresas cujos representantes supostamente subornaram executivos da Petrobras.
Argentina, Blgica, Dinamarca, Alemanha, Itlia,
Coreia, Sucia, Sua, Pases Baixos, Reino Unido
e Estados Unidos foram todos mencionados nos
meios de comunicao, e as aes que tomarem
nesse caso provaro quo srios so seus esforos
para diminuir o escopo do suborno internacional. A deciso da Suprema Corte do Brasil, que
aprovou uma investigao de centenas de pessoas, incluindo deputados federais e senadores,
por supostas conexes com o que os promotores
pblicos chamam de maior esquema de corrupo j descoberto no Brasil, seria indicativa da
seriedade do pas em tratar a questo no fosse o problema mencionado anteriormente: a no
adoo do decreto de implantao da Lei de Responsabilidade Corporativa.
At que ele seja ratificado, os juzes brasileiros no
podem penalizar os envolvidos. Podemos apenas
esperar que o atraso incompreensvel na assinatura do decreto no tenha ligao com esse caso.
Enquanto h sinais de que o Brasil comeou a
agir, o mesmo no pode ser dito, infelizmente,
sobre todos os pases de onde os subornos se originaram; muitos dos quais ainda fingem no ter
responsabilidade e que a situao passar.
Independentemente das trgicas consequncias e
dos danos provocados ou que ainda est por provocar, o caso Petrobras uma oportunidade ideal para mostrar quo srios so os polticos e as

respectivas autoridades em suas promessas de enfrentar a corrupo. Quando esse assunto for concludo, muitas coisas sero diferentes da situao
no Brasil percepo da comunidade internacional quanto medida em que o direito internacional e as organizaes internacionais de combate
corrupo podem influenciar a seriedade com que
pases podem abordar individualmente os mais dolorosos casos de corrupo.
O Brasil j deu o primeiro passo, mas precisa ser
imediatamente seguido por todos os outros pases
envolvidos. O Grupo de Trabalho sobre Subornos
da OCDE ir monitorar de perto os trabalhos do
caso Petrobras, pois ele tambm pode impactar a
forma de operao do Grupo.
O Brasil um dos destinos mais conhecidos do
mundo, tanto para negcios quanto para turismo.
A organizao da ltima Copa do Mundo e dos
prximos Jogos Olmpicos fortificou sua reputao como uma das grandes entidades do mundo.
No que se refere imagem global e de negcios,
no entanto, uma resposta eficaz ao caso da Petrobras ser ainda mais imperativa.
Embora no haja dvidas sobre a importncia da
imagem de um pas, os benefcios e efeitos sentidos pelos brasileiros e as respectivas melhoras
no ambiente de negcios que inevitavelmente
surgem na sequncia de uma ao judicial eficaz e
de um esforo verdadeiro de eliminar a corrupo
sero ainda mais fundamentais: mais fundos de
investimento, crescimento do PIB, menos imposto de renda direto e indireto, mais oportunidades
de emprego. Em resumo, uma vida melhor. Isso
motivo suficiente para garantir que o caso Petrobras tenha toda a nossa ateno.

35
CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

A nova Lei de
Responsabilizao
das Pessoas Jurdicas:
convergncias e
divergncias com a
Lei de Improbidade
Administrativa

37

ARTI G O

Emerson Garcia
Consultor Jurdico
Emerson Garcia mestre e doutor em cincias jurdico-polticas pela
Universidade de Lisboa, especialista em cincias polticas e internacionais pela mesma instituio, e em Education Law and Policy pela
European Association for Education Law and Policy, em Anturpia,
na Blgica. membro do Ministrio Pblico do Estado do Rio de
Janeiro, da American Society of International Law e da International Association of Prosecutors, de Haia, Holanda. Atualmente, atua
como consultor jurdico da Procuradoria-Geral de Justia, diretor da
Revista de Direito e consultor jurdico da Associao Nacional dos
Membros do Ministrio Pblico (Conamp).

Resumo
Emerson Garcia apresenta as diretrizes da Lei de Resposabilizao
das Pessoas Jurdicas (LRPJ), alertando que, embora necessria e fundamental para o combate corrupo, ela no deve ser considerada a
principal ferramenta de combate ao fenmeno. O autor ressalta que a
norma o resultado do processo de interpretao dos juristas e avalia
as convergncias e divergncias entre a LRPJ e a Lei de Improbidade
Administrativa (LIA).

38

Aspectos introdutrios
Em um Estado de Direito em que os padres ticos e morais vigentes no ambiente sociopoltico
no so propriamente um exemplo de perfeio
conceitual, natural que seja enaltecida qualquer
iniciativa voltada ao combate corrupo, fenmeno deletrio de contornos universais, mas que
se manifesta, com assustadora intensidade, em
pases de modernidade tardia, com especial destaque para a frica e a Amrica Latina.
A lei n 12.846, de 1 de agosto de 2013, disps
sobre a responsabilizao de pessoas jurdicas,
nos planos administrativo e cvel, pela prtica
de atos contra a administrao pblica, nacional
ou estrangeira, e logo recebeu a pomposa alcunha de Lei Anticorrupo. Em uma populao
com elevados nveis de analfabetismo e que, ano
aps ano, tem se mostrado absolutamente incapaz de desenvolver a moral crtica a que se referiu Hart1, alcunhas como essa assumem vital
importncia. Podem consagrar ou estigmatizar
qualquer iniciativa. No entanto, os comandos da
lei n 12.846/2013, Lei de Responsabilizao das
Pessoas Jurdicas (LRPJ), no so integralmente direcionados ao combate corrupo, e ela,
nem ao longe, pode ser considerada o principal
instrumento de combate a esse fenmeno, posto
h muito ocupado pela lei n 8.429/1992, Lei de
Improbidade Administrativa (LIA). Esses sistemas
tero de ser aplicados de forma integrada, fazendo com que o Estado brasileiro d mais um passo
no cumprimento das inmeras obrigaes assumidas no plano internacional.

Apesar dessa constatao, factvel que a nova

LRPJ veio para somar. Essa uma opinio mais
que generalizada, partilhada tanto por aqueles que
sonham com um pas melhor como pelos hipcritas que sangram os cofres pblicos at o limite de
suas foras. Essa ltima categoria formada por
aqueles que, no plano retrico, apregoam o combate corrupo, mas, no plano pragmtico, procuram delinear o sistema de modo a inviabiliz-lo.
Nossa democracia, em certa medida, parece ser
alimentada por uma espcie de cleptocracia, em
que a pureza do agir e do pensar, a virtude que
Comte-Sponville2 considerou a mais difcil de
aprender e captar, parece no frequentar o imaginrio individual. certo que toda generalizao
se aproxima da linha limtrofe da leviandade,
mas no se pode ignorar que a maioria dos nossos homens pblicos no inspira a confiana do
povo. O que muitos no querem enxergar que
a situao j se tornou endmica e que boa parte
dos desvios de conduta encontra sustentao na
base de valores partilhada por esse mesmo povo.
Em consequncia, os desvios deixam de ser individuais e passam a ser sistmicos. Alteram-se
os personagens, no as prticas. Portanto, no
incomum que muitos censurem a prtica da
corrupo e, em seu dia a dia, pratiquem-na com
elevada expertise.
Reflexes em torno de nossa realidade social
tornam-se particularmente relevantes ao constatarmos que a norma jurdica, longe de ser um
produto preconcebido, entregue pela autoridade
competente e passvel de ser to somente apre-

1
Hart, Herbert Lionel Adolphus. O Conceito de Direito (The Concept of Law). Trad. de Mendes, A. Ribeiro. 3
ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001.

Comte-Sponville, Andr. Pequeno Tratado das Grandes Virtudes (Petit Trait des Grandes Vertus). 1 ed.,
7 tiragem. So Paulo: Martins Fontes, 1998.

39

endido pelos seus destinatrios, fruto de um

processo intelectivo de natureza essencialmente
decisria como o processo de interpretao. O
intrprete, ao deparar-se com o texto normativo,
deve verificar o seu potencial semntico e, a partir
das especificidades do contexto, realizar uma srie
de decises metdicas, intratextuais e extratextuais, que culminaro com o delineamento do seu
significado normativo. Como afirmou Hberle:3
[k]ein (rechtlicher) Text ohne Kontext, kein
(rechtlicher) Text ohne Auslegung [no h texto (jurdico) sem contexto, no h texto (jurdico) sem interpretao].
Portanto, precisamos sempre lembrar que os fins a
serem alcanados por uma lei sero influenciados
pelas condies externas que permitam a sua realizao e pela atividade desenvolvida pelo responsvel pela individualizao de suas normas. A ordem
jurdica em muito se assemelha a uma rede de inter
-relaes formada a partir da aproximao, de um
lado, da linguagem textual, e, do outro, das foras
de natureza social, econmica, poltica e moral.4
Se a norma o resultado do processo de interpretao5 a ser necessariamente desenvolvido em
determinado contexto, factvel que os seus defeitos e predicados sejam influenciados pelo teor dos
seus enunciados lingusticos, pelo contexto em
que surge e pela atividade intelectiva desenvolvida pelo intrprete. Portanto, uma norma ruim
pode resultar de enunciados lingusticos aos quais
somente possam ser atribudos contedos considerados inadequados; de um contexto que invia-

No incomum
que muitos censurem a prtica
da corrupo e,
em seu dia a dia,
pratiquem-na
com elevada
expertise.

bilize a materializao de certos contedos (por

exemplo, o denominado direito social moradia,
ainda que integrado pelo princpio da dignidade
humana, pode ser interpretado de modo a no
dar origem a verdadeiros direitos subjetivos caso
a realidade econmica do Estado simplesmente
inviabilize a sua exigibilidade); ou, ainda, ser o
resultado de uma interpretao insatisfatria, em
que, dentre os contedos possveis, o intrprete,
por inpcia, dirigismo ideolgico ou simples interesse pessoal ou corporativo, escolhe aquele
menos adequado. Em qualquer caso, o intrprete
sempre estar sujeito aos balizamentos do texto
normativo, o que bem diferente da criao de
um padro normativo ex novo.
Essas consideraes de ordem preliminar bem
demonstram a relevncia da produo doutrinria
e jurisprudencial no delineamento do significado
normativo de cada um dos institutos que integram
a LRPJ. Considerando os limites desse breve
arrazoado, a abordagem ficar limitada anlise
das situaes em que se verifica a simultnea atuao
de pessoas jurdicas de direito privado e de agentes
pblicos. Nesse caso, ser preciso identificar, no
mbito do direito sancionador, as convergncias e as
divergncias decorrentes da aplicao concomitante
das leis n 12.846/2013 e 8.429/1992.

3
Hberle, Peter. Funktion und Bedeutung der Verfassungsgerichte in vergleichender Perspektive, in Europische
Grundrechte Zeitschrifft 32. Jg. Heft 22-23, 2005, p. 685.

Levi, Judith N., Walker, Anne Graffam. Language in the judicial process, vol. 5, Law, Society and Policy.
New York: Plenum Press, 1990.

Mller, Friedrich. Juristische Methodik, Band I: Grundlagen ffentliches Recht. 9 ed. Berlin: Duker & Humbolt,
2004.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

40

Convergncias e
divergncias entre a
LRPJ e a LIA
A LRPJ introduziu uma tipologia de ilcitos,
passveis de serem praticados pelas pessoas jurdicas que se relacionem com a administrao pblica, que pode redundar em (i) responsabilizao
administrativa, da decorrendo a possibilidade de
serem aplicadas sanes de igual natureza, e em
(ii) responsabilizao judicial, com a aplicao de
sanes de natureza cvel lato sensu, sem prejuzo
das sanes de natureza penal e daquelas previstas na LIA. Outro aspecto de singular relevncia
diz respeito ao carter objetivo do sistema de responsabilizao das pessoas jurdicas, independendo, portanto, da demonstrao de dolo ou culpa.
Os ilcitos, consoante o artigo 1, caput, da
LRPJ, devem ser praticados em detrimento da
administrao pblica, nacional ou estrangeira.
A essa ltima foram equiparadas as organizaes
internacionais, que podem ser de cooperao
o modelo clssico, em que sujeitos de direito
internacional se associam para a realizao de
objetivos comuns , ou de integrao, em que
os Estados-membros delegam parte de seus
poderes soberanos organizao, cujas decises
se projetam diretamente na ordem interna, do que
exemplo a Unio Europeia.6
No que diz respeito s pessoas jurdicas passveis
de serem enquadradas na LRPJ, dispe o seu artigo 1, pargrafo nico, a quem ela direcionada:
s sociedades empresrias e s sociedades
simples, personificadas ou no, independentemente da forma de organizao ou
modelo societrio adotado, bem como a
quaisquer fundaes, associaes de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras,
que tenham sede, filial ou representao no
territrio brasileiro, constitudas de fato ou
de direito, ainda que temporariamente.
medida que a LRPJ alcana tanto os entes
personificados como os no personificados
vale dizer, aqueles que no foram regularmente

constitudos , factvel que estar sujeita aos

sistemas de responsabilizao qualquer pessoa
jurdica (por exemplo, partidos polticos) cujas
atividades, ainda que margem do respectivo
estatuto, possam ser consideradas tpicas dos
entes elencados no referido preceito.
Alm dos sujeitos ativo e passivo, existe a figura
dos terceiros, epgrafe sob a qual sero includos
aqueles que, no sendo pessoas jurdicas, concorrem para a prtica dos ilcitos previstos na LRPJ.
Podem ser dirigentes ou administradores da pessoa jurdica, ou mesmo pessoas estranhas a ela.
Como as pessoas jurdicas possuem autonomia
existencial quando cotejadas com os seus dirigentes e administradores, inevitvel a concluso de
que a responsabilidade das primeiras no exclui a
responsabilidade individual dos ltimos. O diferencial que o obrar das pessoas jurdicas deve ser
aferido no plano objetivo, enquanto os dirigentes
e administradores, consoante o disposto no artigo
3, 2, da LRPJ, somente sero responsabilizados por atos ilcitos na medida da sua culpabilidade. A culpabilidade reflete o nvel de aderncia
conduta ilcita, o que torna imprescindvel a valorao do respectivo elemento subjetivo, refletido
no dolo ou na culpa. A responsabilidade, de acordo com o artigo 3, caput, se estender a qualquer
pessoa natural que atue como autora, coautora
ou partcipe do ilcito. O envolvimento com o ilcito pode refletir-se tanto na prtica de atos que
viabilizem a sua execuo como na participao,
livre e consciente, nas vantagens deles resultantes.
Tambm aqui, mingua de norma em contrrio,
a responsabilidade ser subjetiva.7
A respeito da correlata responsabilizao das pessoas jurdicas e das pessoas naturais, dois aspectos ainda so dignos de nota. De acordo com o
primeiro, constata-se uma evidente conexo com
as demandas a serem instauradas, o que permite
a tramitao simultnea das relaes processuais
voltadas responsabilizao das pessoas fsicas e
jurdicas. A distinta natureza do prisma de anlise
de uma e de outra conduta, j que contextualizadas no plano das responsabilidades objetiva e
subjetiva, no obsta o simultaneus processus. De
acordo com o segundo aspecto, como os tercei-

6
Garcia, Emerson. Aspectos da Nova Lei Anticorrupo. Palestra proferida no Simpsio de Combate Corrupo, realizado na Procuradoria-Geral de Justia de Minas Gerais. In. MPMG Jurdico. Revista do Ministrio
Pblico de Minas Gerais. Edio Patrimnio Pblico, p. 10, 2014.
7
Garcia, Emerson; Alves, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 8 ed. 2 tiragem. So Paulo: Saraiva,
2015.

41

ros concorreram para a prtica do mesmo ilcito

imputado pessoa jurdica ho de sofrer as mesmas sanes a ela cominadas, desde que compatveis com a sua condio pessoal (por exemplo,
a pessoa natural no pode ser dissolvida compulsoriamente) e nos limites da sua culpabilidade.
No nos parece defensvel a tese que a LRPJ, ao
referir-se responsabilizao dos terceiros, estaria fazendo referncia a outro sistema que sequer
preocupou-se em declinar. Em verdade, ao ressaltar que tal responsabilizao levaria em conta
a culpabilidade de cada qual, nada mais fez que
estabelecer uma sistemtica especfica para a aplicao do processo sancionador que veicula.
Aps definir os sujeitos em potencial, a LRPJ veiculou, em seu artigo 5, a tipologia dos atos lesivos administrao pblica, considerando como
tais aqueles que atentem contra o patrimnio
pblico nacional ou estrangeiro, contra princpios
da administrao pblica ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. A
generalidade dessa frmula foi devidamente integrada pelos incisos do referido preceito, que descreveram os ilcitos passveis de serem imputados
s pessoas jurdicas, verbis:
I.

prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente pblico,

ou a terceira pessoa a ele relacionada;

II. comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a

prtica dos atos ilcitos previstos nesta Lei;
III. comprovadamente, utilizar-se de interposta
pessoa fsica ou jurdica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade
dos beneficirios dos atos praticados;
IV. no tocante a licitaes e contratos:
A. frustrar ou fraudar, mediante ajuste,
combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo de procedimento licitatrio pblico;

B. impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de procedimento licitatrio pblico;

C. afastar ou procurar afastar licitante,
por meio de fraude ou oferecimento
de vantagem de qualquer tipo;
D. fraudar licitao pblica ou contrato
dela decorrente;
E. criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurdica para participar de
licitao pblica ou celebrar contrato
administrativo;
F. obter vantagem ou benefcio indevido, de modo fraudulento, de modificaes ou prorrogaes de contratos
celebrados com a administrao pblica, sem autorizao em lei, no ato
convocatrio da licitao pblica ou
nos respectivos instrumentos contratuais; ou
G. manipular ou fraudar o equilbrio econmico-financeiro dos contratos celebrados com a administrao pblica;
V. dificultar atividade de investigao ou fiscalizao de rgos, entidades ou agentes pblicos, ou intervir em sua atuao, inclusive no
mbito das agncias reguladoras e dos rgos
de fiscalizao do sistema financeiro nacional.
A LRPJ, de forma verdadeiramente singular, veiculou uma unidade de tipologia e disps que os ilcitos ali descritos poderiam justificar a responsabilizao administrativa e judicial dos envolvidos, da
decorrendo a aplicao das sanes previstas, respectivamente, nos artigos 6 e 19. Trata-se, como
se percebe, de uma abordagem bem diferente da
tradicional, em que o mesmo fato pode ser enquadrado em distintas tipologias, cada qual afetando
um sistema distinto de responsabilizao (cvel, criminal, administrativo, etc.). Outro aspecto digno
de nota que a tipologia da LIA, diversamente do
que se verifica no mbito da LRPJ, foi prevista em

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

42

numerus apertus, vale dizer, os atos de improbidade previstos nos incisos dos artigos 9 (enriquecimento ilcito), 10 (dano ao patrimnio pblico) e
11 (violao aos princpios regentes da atividade
estatal) so meramente exemplificativos.
Se a figura da pessoa jurdica o epicentro estrutural da LRPJ, o mesmo pode ser dito do agente
pblico em relao LIA. De acordo com o artigo 2 desse ltimo diploma legal, considerado
agente pblico todo aquele que:
exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remunerao, por eleio, nomeao,
designao, contratao ou qualquer outra
forma de investidura ou vnculo, mandato,
cargo, emprego ou funo junto administrao pblica ou a entes que recebam
recursos pblicos.
A LIA, ademais, por fora do seu artigo 3,
aplicvel, no que couber, quele que mesmo
no sendo agente pblico, induza ou concorra
para a prtica do ato de improbidade8 ou dele se
beneficie de forma direta ou indireta. Tambm
as pessoas jurdicas podero figurar como
terceiros na prtica dos atos de improbidade, o
que normalmente ocorrer com a incorporao
ao seu patrimnio dos bens pblicos desviados
pelo mprobo. Contrariamente ao que ocorre
com o agente pblico, sujeito ativo dos atos de
improbidade e necessariamente uma pessoa fsica,
o artigo 3 da LIA no faz qualquer distino
em relao aos terceiros, tendo previsto que
as disposies desta Lei so aplicveis, no que
couber, quele que, mesmo no sendo agente
pblico..., o que permite concluir que as pessoas
jurdicas tambm esto includas sob tal epgrafe.
As pessoas jurdicas so sujeitos de direito, possuindo individualidade distinta das pessoas fsicas
ou jurdicas que concorreram para a sua criao
e, por via reflexa, personalidade jurdica prpria.
Verificando-se, por exemplo, que determinado

numerrio de origem pblica foi incorporado ao

patrimnio de uma pessoa jurdica, estar ela sujeita s sanes previstas no artigo 12 da LIA e
que sejam compatveis com as suas peculiaridades. Nessa linha, poder sofrer as sanes de perda dos valores acrescidos ilicitamente ao seu patrimnio; multa civil; proibio de contratar com
o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scia majoritria; bem como reparao
do dano causado, caso estejam presentes os requisitos necessrios.
Observe-se ainda que, na maioria dos casos, ser
passvel de utilizao a teoria da desconsiderao
da personalidade jurdica. Tal ocorrer sempre
que a pessoa jurdica for desviada dos fins
estabelecidos em seus atos constitutivos, servindo
de instrumento prtica de atos ilcitos, de modo
a manter intangvel o patrimnio dos seus scios,
verdadeiros responsveis e maiores beneficirios
pelos ilcitos praticados. A desconsiderao da
personalidade jurdica far com que os scios,
a exemplo da pessoa jurdica, tambm estejam
legitimados a figurar no polo passivo da relao
processual, estando igualmente sujeitos s sanes
previstas no artigo 12 da LIA.9
Especificamente em relao aplicao das
sanes, alm de a LRPJ apresentar, em seu
artigo 7, diretrizes mais detalhadas que a LIA,
com especial realce para a necessidade de serem
considerados os mecanismos internos voltados
preveno do ilcito (mecanismos de compliance),
tambm introduziu o denominado acordo de
lenincia no mbito do processo administrativo
sancionador. Esse acordo que, longe de refletir
a disponibilidade do interesse pblico, busca
justamente assegurar a sua concretizao com a
maior efetividade possvel, podendo ser celebrado
pela autoridade mxima de cada rgo ou
entidade pblica. No mbito do Poder Executivo,
tem-se a concentrao dessas competncias na

8
STJ, 1 T., REsp n 916.895/MG, rel. Min. Luiz Fux, j. em 1/10/2009, DJ de 13/10/2009; e 1 T., REsp n
1.113.200/SP, rel. Min. Luiz Fux, j. em 8/9/2009, DJ de 6/10/2009. Honrando-nos com a citao: STJ, 2 T., REsp
n 1.122.177/MT, rel. Min. Herman Benjamin, j. em 3/8/2010, DJe de 27/4/2011; e 1 T., REsp n 970.393/CE, rel.
Min. Benedito Gonalves, j. em 21/6/2012, DJe de 29/6/2012.
9

STJ, 1 T., AGRG no AREsp. n 369.703/RO, rel. Min. Benedito Gonalves, j. em 10/12/2013, DJe de 18/12/2013.

43

Controladoria-Geral da Unio (CGU), o mesmo

ocorrendo em relao aos atos lesivos praticados
contra a administrao pblica estrangeira (LRPJ,
art. 16, 10).

A rejeio da proposta de acordo de lenincia

formulada pela pessoa jurdica no importar
em reconhecimento da prtica do ato ilcito
investigado (art. 16, 7).

A celebrao do acordo exige que as pessoas

jurdicas responsveis pela prtica dos atos
previstos na LRPJ colaborem efetivamente com
as investigaes e o processo administrativo,
devendo resultar, dessa colaborao I - a
identificao dos demais envolvidos na infrao,
quando couber; e II - a obteno clere de
informaes e documentos que comprovem o
ilcito sob apurao. Caso os objetivos visados
pela lei sejam alcanados com a colaborao da
pessoa jurdica e a autoridade competente neguese a formalizar o acordo, a questo poder ser
reapreciada pelo Poder Judicirio.

O acordo ter como efeito isentar a pessoa

jurdica das sanes de publicao extraordinria
da deciso condenatria e de proibio de receber
incentivos, subsdios, doaes ou emprstimos
de rgos ou entidades pblicas e de instituies
financeiras pblicas ou controladas pelo poder
pblico. Reduzir, ainda, em at dois teros o
valor da multa aplicvel (LRPJ, art. 16, 2). Esses
efeitos sero estendidos s pessoas jurdicas que
integram o mesmo grupo econmico, de fato e de
direito, desde que firmem o acordo em conjunto,
respeitadas as condies nele estabelecidas (LRPJ,
art. 16, 5). O acordo, de qualquer maneira, no
exime a pessoa jurdica da obrigao de reparar
integralmente o dano causado.

O acordo somente poder ser celebrado se preenchidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:

I.

a pessoa jurdica seja a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a
apurao do ato ilcito;

II. a pessoa jurdica cesse completamente seu

envolvimento na infrao investigada a partir da data de propositura do acordo; e
III. a pessoa jurdica admita sua participao no
ilcito e coopere plena e permanentemente
com as investigaes e o processo administrativo, comparecendo, sob suas expensas,
sempre que solicitada, a todos os atos processuais, at seu encerramento.
Em seus termos, sero estipuladas as condies
necessrias para assegurar a efetividade da
colaborao e o resultado til do processo (art.
16, 4.), sendo certo que somente deve tornar-se
pblico aps a sua efetivao, salvo no interesse
das investigaes e do processo administrativo
(art. 16, 6). Uma vez celebrado o acordo,
interrompido o prazo prescricional dos ilcitos
previstos (art. 16, 9).

Caso haja descumprimento do acordo de lenincia,

a pessoa jurdica ficar impedida de celebrar
novo acordo pelo prazo de trs anos, contados
do conhecimento pela administrao pblica do
referido descumprimento (LRPJ, art. 16, 8).
O artigo 17 da LRPJ autorizou, igualmente, que a
administrao pblica celebrasse acordo de lenincia com a pessoa jurdica responsvel pela prtica
dos ilcitos previstos na lei n 8.666/ 1993, com vistas iseno ou atenuao das sanes administrativas estabelecidas em seus artigos 86 a 88.
No se pode deixar de observar que, em nenhum
momento, foi permitida a extenso do acordo
de lenincia s pessoas fsicas que venham a
contribuir para a apurao dos fatos,10 embora
possam figurar como terceiros em eventual ao
de responsabilizao.
Em rigor lgico, no vislumbramos empecilho
para que o acordo de lenincia celebrado no
processo administrativo venha a produzir efeitos
favorveis pessoa jurdica em outras instncias
de responsabilizao, observados, obviamente, os
balizamentos estabelecidos em lei.

10
Pereira Neto, Miguel. A Lei Anticorrupo e a Administrao Pblica Estrangeira, in Revista dos Tribunais,
vol. 947, p. 331, set. de 2014.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

44

No mbito da improbidade administrativa, o

artigo 17, 3, da LIA veda, expressamente, a
transao, acordo ou conciliao. Apesar disso,
a celebrao de acordos pode influir na individualizao da sano a ser aplicada, isso por caracterizar uma circunstncia atenuante no escrita
favorvel pessoa jurdica.

Cremos que esses princpios ho de direcionar a

coexistncia da LPRJ com as demais normas sancionadoras do sistema.

Eplogo

Acresa-se a inviabilidade ftica de certas sanes

serem executadas mais de uma vez, como o caso
da reparao de danos e da perda de bens. Isso, obviamente, no impede que sejam aplicadas em mais
de uma relao processual, j que o verdadeiro bice
o de que sejam executadas mais de uma vez.

A partir do que foi exposto, possvel afirmar

que, ao nos depararmos com uma conduta para
a qual concorrem a pessoa jurdica e o agente pblico, ser necessrio avaliar o seu possvel enquadramento no mbito da LIA e da LRPJ.

No demais lembrar que a LRPJ disps, de maneira expressa, em seu artigo 30, que a aplicao
das sanes nela previstas no afeta os processos
de responsabilizao e aplicao de penalidades
decorrentes de:

Na maneira como tem sido concebido e estruturado o sistema brasileiro de direito sancionador, podemos extrair dois princpios fundamentais em relao coexistncia de distintas
esferas de responsabilizao.

I.

De acordo com o primeiro, o sistema reconhece

a independncia entre as instncias de responsabilizao, que podem ser divididas em penal,
cvel lato sensu (rectius: responsabilizao judicial com a aplicao de sanes no penais),
cvel stricto sensu (rectius: reparao do dano),
administrativa e poltica.11
No mbito de cada instncia de responsabilizao, vedado o bis in eadem, de modo que,
para cada conduta, h de corresponder um nico feixe de sanes, salvo, obviamente, se forem
distintos os bens jurdicos atingidos e houver distino de tipologia.

ato de improbidade administrativa nos termos

da lei n 8.429, de 2 de junho de 1992; e

II. atos ilcitos alcanados pela Lei no 8.666,

de 21 de junho de 1993, ou outras normas
de licitaes e contratos da administrao
pblica, inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas - RDC
institudo pela lei n 12.462, de 4 de agosto
de 2011.
Diversamente do que se verifica em relao lei
n 8.429/1992, em que imprescindvel o envolvimento de um agente pblico para a sua incidncia,
tal dispensvel em relao maior parte das figuras da LRPJ. Ao aplicarmos a LRPJ, a pessoa jurdica figurar como sujeito ativo e o agente pblico,
eventualmente, como terceiro. J em relao LIA,
o agente pblico ser o sujeito ativo, enquanto a
pessoa jurdica poder figurar como terceiro.

11
A sistematizao, enquanto disciplina autnoma, do direito administrativo sancionador ou do direito sancionador administrativo, foi proficuamente oferecida pelos juristas espanhis. Tal certamente foi influenciado pelo teor
do artigo 25, 3, da Constituio espanhola de 1978, verbis: [l]a Administracin civil no podr imponer sanciones
que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de libertad. Na medida em que a prpria ordem constitucional
reconheceu, expressamente, a possibilidade de a Administrao impor sanes, era imprescindvel identificar as bases
em que tal se daria. Alejandro Nieto (2002: 22), clebre monografista do tema e cujo aprofundamento dogmtico
em muito dificulta a tarefa daqueles que tentam aventurar-se nessa seara, h muito esclareceu a funcionalidade do
derecho administrativo sancionador: ele decorre do poder sancionador da Administrao, to antigo que, durante
vrios sculos, foi considerado um elemento essencial do poder de polcia. Referido poder, evidncia, coexiste com
o poder sancionador dos tribunais, normalmente adstrito, em diversos pases, seara penal. Esse aspecto tambm
foi realado por Eduardo Garca de Enterra e Toms-Ramn Fernndez (2004: 163), ao afirmarem, referindo-se
potestad sancionatoria administrativa, que [s]e distinguen estas sanciones de las penas propiamente dichas por
un dato formal, la autoridad que las impone: aqullas, la Administracin; stas, los Tribunales penales. Portanto, o
direito sancionador espanhol subdividido em administrativo e penal, sendo sensivelmente mais restrito que o brasileiro, que tambm conta com aquele de contornos cveis. (Cf. Garcia, 2015: 622-623)

45
CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

Mecanismos de
transparncia
e combate
corrupo

47

ARTI G O

Igor SantAnna Tamasauskas

Scio da Bottini e Tamasauskas Advogados
Igor SantAnna Tamasauskas graduado em direito pela Universidade
de So Paulo (USP), onde cursa mestrado em direito do Estado. Foi
procurador da Fundao de Apoio Institucional da Universidade Federal de So Carlos, corregedor administrativo e procurador-geral do
Municpio de So Carlos, alm de subchefe adjunto da Casa Civil da
Presidncia da Repblica para Assuntos Jurdicos. Atualmente scio
da Bottini e Tamasauskas Advogados.

Pierpaolo Cruz Bottini

Mestre e doutor em direito penal pela Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo
Pierpaolo Cruz Bottini mestre e doutor em direito penal pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP). Foi membro do
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria, chefiou a Secretaria de Reforma do Judicirio e o Departamento de Modernizao
da Justia, todos do Ministrio da Justia. Autor de Crimes de perigo
abstrato e princpio da precauo na sociedade de risco e coordenador das obras Reforma do Judicirio e A nova execuo dos ttulos
judiciais. Atualmente professor da Faculdade de Direito da USP e
coordenador regional do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais.

Resumo
Igor SantAnna Tamasauskas e Pierpaolo Cruz Bottini discorrem sobre o combate corrupo por meio da represso de condutas, atual
modo de enfrentamento de tais prticas. Os autores apresentam o fluxo de informaes transparentes entre governo e pblico como uma
soluo para o problema. Assim, a atuao do Estado no combate
corrupo ganharia respaldo e condutas reprimveis poderiam ser
identificadas tambm por cidados. So sugeridas tambm maneiras
de colaborao do prprio setor privado.

48

Introduo
O tema da corrupo na administrao pblica nunca esteve to em voga como nos ltimos
tempos. Seja pela definitiva sensibilidade de seus
impactos na poltica e na economia, seja em razo
de presses internacionais, indiscutvel a importncia de se revisitar os mecanismos pelos quais o
Estado se organiza para enfrentar e reprimir determinados comportamentos de agentes pblicos
e privados. Esses, beneficiando-se de capital pblico, impem a deslegitimao de decises polticas,
atos e contratos administrativos perante a sociedade, com danos para o desenvolvimento do pas,
segundo os objetivos fundamentais do artigo 3o
da Carta Federal (construo de uma sociedade
livre, justa e solidria; garantia do desenvolvimento nacional; erradicao da pobreza e marginalizao; reduo de desigualdades; promoo do
bem comum).
Comparato1 ilustra de modo bastante preciso os
desvios que decorrem do exerccio corrupto do
poder pblico:
(...) a paixo pelo poder intrinsicamente
corruptora. H, sem dvida, a corrupo
mais vulgar, daquele que compra a conscincia alheia, ou vende a sua. Mas h tambm uma forma muito mais complexa e
sutil, que frisa loucura moral. O indivduo
escravo dessa paixo tende a se servir, para
alcanar seus fins, de todos os sentimentos
altrustas que encontra disponveis diante
de si: o amor, a compaixo, a generosidade,
a lealdade, o esprito de servio, a solidariedade. Com desoladora frequncia, velhos
amigos e grandes admiradores do governante, ou ento pessoas respeitveis na so-

ciedade pela sua correo e sabedoria, so

usados em proveito prprio pelo titular do
poder, sem nenhum escrpulo. Aristteles
assinalou que os homens no poder costumam ter apenas duas espcies de amigos:
os teis e os agradveis. Eles querem os
primeiros para executar suas ordens com
habilidade, sem levantar objees de ordem
moral, e procuram os segundos como fonte
de entretenimento e diverso.
Os poderosos tm imensa dificuldade em reconhecer que, quanto maior o seu poder, mais
intensamente so cercados e pressionados por
uma corte de ulicos, os quais, por puro interesse
pessoal ou de grupo, s cuidam de os incensar e
de louvar suas decises polticas, ocultando sistematicamente os aspectos negativos da pessoa do
chefe, ou das decises por eles tomadas. Como
bem advertiu La Fontaine, ao concluir a fbula
da raposa e o corvo: tout flatteur vit aux dpens
de celui qui lcoute.2
Tudo isso explica por que justamente no
exerccio do poder que costumam vir tona os
defeitos recnditos da alma humana.
Nesse aspecto, importante distinguir algumas
formas pelas quais o sistema normativo brasileiro
procurou tratar a proteo moralidade administrativa, a saber:

A represso de determinadas condutas, seja

pela tipificao de ilcito criminal, seja como
ilcito administrativo;

A transparncia crescente na gesto de bens,

contratos e oramentos pblicos; e

Comparato, Fabio Konder. tica: direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia das Letras, 2006.

Em livre traduo: todo lisonjeador vive na dependncia daquele que o escuta.

49

A forma mais recente, prevista na Lei Anticorrupo: a colaborao do setor privado

no enfrentamento do problema.

Apresentadas, ainda que sinteticamente, cada uma

dessas abordagens, este artigo buscar analisar
possveis horizontes para a legislao de proteo
boa gesto pblica, como ajustes relacionados
extenso do acordo de lenincia, efetivao dos
cadastros de punidos, definio de metodologias
de avaliao de sistemas de compliance, formas de
clculos de ressarcimento decorrentes de violaes
a princpios administrativos, dentre outros.

Combate corrupo pela

represso de condutas
A forma mais tradicional para a represso de
condutas, a que mais paixes suscita na opinio
pblica pelo agravamento de sanes, , sem dvida, a criminalizao de determinadas condutas, punindo com restries liberdade os atos
individuais que atentem contra determinados
bens jurdicos escolhidos pelo legislador. Desde
a Constituio de 1824, a legislao brasileira j
previa sistemas de punio ao administrador que
desonrasse a gesto de bens e recursos pblicos,
mediante processos criminais.
O Cdigo Penal de 1940 dedica quase 40 artigos
para sancionar condutas que atentam contra a
administrao pblica nacional ou estrangeira e
contra a administrao da justia. Leis especiais,
como a Lei de Licitaes, tambm preveem tipos
penais destinados a proteger o correto funcionamento do Estado.

Ao lado dessa opo de criminalizao, o direito

tambm instituiu formas de sano administrativa para os infratores, mediante expedientes conduzidos no mbito da prpria administrao pblica e de seus rgos de controle ou instaurados
perante o Poder Judicirio.
Como exemplos do primeiro conjunto de expedientes, temos os processos administrativos disciplinares da legislao dos servidores pblicos, os
processos sancionatrios da legislao de contratao pblica, tomadas de contas e outros dispositivos conduzidos pelos tribunais de contas e, mais
recentemente, a Lei Anticorrupo. Esse conjunto
de expedientes visa, a um s tempo, produzir sano em desfavor do culpado aps regular exerccio do direito de defesa e reparar o Tesouro Nacional pela ao ou omisso violadora. A sano
administrativa, via de regra, pode se materializar
em multas, rescises contratuais, destituies de
cargos pblicos, advertncias e similares.
Por outro lado, caso a restrio de direitos seja
mais grave, como suspenso de direitos polticos,
proibies de contratao com o poder pblico e
restries a financiamentos pblicos, a via judicial
se mostra indispensvel, por meio de ao regulada pela Lei de Improbidade Administrativa (LIA)
e, como j mencionado, da Lei Anticorrupo, vigente desde janeiro de 2014.
importante mencionar que a Lei Anticorrupo prev sano tanto administrativa quanto
judicial, a depender da gravidade das condutas
e, por consequncia, das penas impostas.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

50

De modo geral, a represso a determinadas condutas ainda que se agrave penas restritivas de
liberdade ou de direitos ou, ainda, pela elevao
de multas possui limitao na capacidade do Estado de produzir atos de investigao que visem a
descobrir condutas de empresas, cidados e servidores, condicionando a eficcia desse tipo de estratgia a investimentos pblicos em inteligncia e
apurao de ilcitos.
Outra limitao que h no sistema repressivo,
sobretudo pela tica criminal, decorre da necessidade de tipos penais mais precisos, para evitar
afronta Carta, mas cuja aplicao prtica esbarra na dificuldade de descer s mincias dos atos
administrativos cada vez mais complexos. Nesse
sentido, Hassemer afirma:3
O sistema jurdico das sociedades modernas, caracterizado pela capacidade de
lidar com problemas complexos e de se
ajustar flexivelmente a uma rpida mudana do mundo exterior, tem naturalmente dificuldade com esses princpios
[de separao de poderes].
(...) O legislador confia hoje cada vez mais
a complementao de suas diretrizes ao
aplicador da lei: as leis tornam-se obscuras
e as margens de deciso maiores.
Margem de deciso maior, para esses casos, pode
implicar arguio de inconstitucionalidade e, sob
a tica da eficcia da represso, frustrao dos
objetivos da norma. Assim, a represso a ilcitos
pela via criminal ou administrativa opera-se
de forma vertical, isto , a partir do Estado que
reprime com foco em condutas que so identificadas, especialmente, pelos aparatos de investigao
do prprio Estado. Como mencionado, essa tradicional forma de represso, conquanto importante, possui limitaes.

Combate corrupo pela

transparncia na gesto
pblica
Ante a limitao inerente ao sistema repressor
que pressupe, como mencionado, que a conduta seja identificada, apurada e reprimida com
sano custa do prprio errio , h outra forma que o Brasil vem se utilizando para propiciar
o enfrentamento corrupo na administrao
pblica: a transparncia, pela aplicao no seu
grau mximo do princpio da publicidade.
Dessa forma, a sociedade passa a acompanhar
a execuo de oramentos, o desenvolvimento de licitaes, o cumprimento de contratos,
tudo de modo a permitir comparar pagamentos com o que possvel verificar no dia a dia
da administrao, sobretudo quando se trata
de temas municipais.
Por exemplo, um programa de recapeamento
de vias pavimentadas pode ser confrontado
com os pagamentos realizados em favor da
empresa previamente contratada, aps licitao, para esse fim.
Nesse sentido, a Lei Complementar n
101/2000 j estimulava a transparncia na
gesto fiscal como um dos eixos de execuo dos oramentos pblicos. E, com base em
tal fundamento, o Supremo Tribunal Federal
(STF) compreendeu que a criao dos Portais
de Transparncia dos diversos entes estatais,
nos diversos nveis de governo, tem proporcionado a experimentao social da relao cidado-Estado e o exerccio do controle social
dos gastos pblicos em novas perspectivas
(STF/Suspenso de Segurana n 3.902-4).
Esse controle social de que tratou a Corte
Constitucional busca aproximar os cidados
da administrao do Estado, retroalimentan-

Hassemer, Winfried. Direito Penal: Fundamentos, estrutura, poltica. Org. e rev. Carlos Eduardo de Oliveira
Vasconcelos. Porto Alegre: Sergio Fabris Editor, 2008.

51

do a confiana e a aderncia destes s decises

adotadas pelos administradores, fenmeno poltico que foi retratado por alguns doutrinadores como responsiveness ou responsividade,
no dizer, dentre outros, de Lomba:4 [responsividade um conceito mais prximo] quilo
que exigvel a um representante no exerccio
das suas funes polticas.
Alm da Lei Complementar n 101, alterada pela
Lei Complementar n 131/2009, o sistema de
transparncia na gesto foi aperfeioado com a
Lei de Acesso Informao, que estabelece claramente obrigaes para o administrador pblico
promover a publicidade, tratando o sigilo como
exceo.
Ao promover esse fluxo importante de informaes, no sentido do Estado para o cidado, a
adoo da transparncia na gesto permite que a
sociedade trabalhe horizontalmente nessas informaes e retroalimente o sistema de investigao
estatal quando identifica problemas.
Trata-se de uma formatao bem mais interessante
para o enfrentamento da questo, j que, numa s
oportunidade, permite angariar respaldo atuao
do Estado por meio da compreenso carreada
pela transparncia nas escolhas do administrador
e tambm possibilita o auxlio a incontveis cidados na identificao de condutas reprimveis.

Combate corrupo pela

colaborao do setor
privado
Soluo mais inovadora foi a adotada pela Lei
Anticorrupo. Sem prescindir das demais formas de enfrentamento da corrupo a represso
a condutas e a transparncia na gesto a nova
lei estimulou a criao de certos mecanismos, no
prprio seio do setor privado, cuja primordial finalidade expurgar condutas indevidas sob pena
de contaminar toda a rede que possa ter relao
com o ato ilcito.

O artigo 7o, VIII, da lei estabelece a existncia de

mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo denncia de irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de tica
e de conduta no mbito da pessoa jurdica. a
cultura de compliance utilizada como fomento a
boas prticas no relacionamento com o Estado.
Tambm no deixa de ser certo reconhecimento,
pelo Estado, das limitaes decorrentes da forma
meramente repressiva a condutas, com a colaborao do setor privado, mediante estratgia j
conhecida e praticada em outras searas, como a
legislao de combate lavagem de capitais:5
Na esteira das normativas internacionais,
a lei de lavagem de dinheiro brasileira estabeleceu regras de cooperao privada para
o combate lavagem de dinheiro. As pessoas ou instituies que atuam em setores
considerados sensveis ao crime, mais utilizados nos processos de reciclagem, tm
obrigao de guardar e sistematizar informaes sobre os usurios de seus servios
(know your client), de informar as autoridades competentes sobre as atividades
suspeitas de lavagem de dinheiro efetuadas
atravs de suas instituies, e desenvolver
sistemas de compliance que facilitem o
cumprimento das normas impostas.
Tais instituies e pessoas obrigadas so indicadas no artigo 9 da lei em comento. Assim, as
pessoas fsicas ou jurdicas que tenham, em carter permanente ou eventual, como atividade
principal ou acessria, cumulativamente ou no,
a captao, intermediao e aplicao de recursos financeiros de terceiros, em moeda nacional
ou estrangeira, a compra e venda de moeda estrangeira, as bolsas de valores e bolsas de mercadorias ou futuros, as seguradoras, as corretoras
de seguros, as entidades de previdncia complementar ou de capitalizao, dentre muitas outras
devero cumprir com as obrigaes previstas na
Lei de Lavagem e nos atos normativos pertinentes
ao seu setor de atividades.

Lomba, Pedro. Teoria da Responsabilidade Poltica. Coimbra: Coimbra, 2008.

5
Badar, Gustavo Henrique. Bottini, Pierpaolo Cruz. Lavagem de dinheiro: Aspectos penais e processuais
penais. 2a ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.

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52

A colaborao do setor privado pode ser compreendida como uma hiptese de enfrentamento da corrupo em rede, porque a lei recente impe, de um
lado, a responsabilizao objetiva para as pessoas
jurdicas e, de outro, o estabelecimento de sistemas
de integridade no mbito das empresas como hipteses de atenuao de eventuais sanes.
Decerto que a ausncia de regulamentao da Lei
Anticorrupo, sobretudo quanto ao que seria
o detalhamento de um sistema de compliance
eficiente luz da administrao, dificulta em
algum grau a aplicao da novidade legislativa.
Todavia, mediante o auxlio de boas prticas
internacionais, de literatura e de algum esforo
interpretativo, bastante vivel compreenderse quais seriam os requisitos mnimos de um
mecanismo de integridade.
Por exemplo, os seis princpios estabelecidos pelo
Bribery Act ingls podem muito bem ser aproveitados para a avaliao de consistncia do sistema
preconizado pelo artigo 7o, VIII, da Lei Anticorrupo brasileira. So eles:

Procedimento proporcional, isto , a empresa

deve estruturar seus sistemas de preveno de
forma proporcional aos riscos que enfrenta,
conforme a natureza e complexidade de sua
atividade, seu tamanho, a localidade onde
atua, dentre outros;

Compromisso hierrquico, mediante o comprometimento de toda sua estrutura com a

cultura de compliance;

Assessoria de risco, com avaliaes peridicas sobre a exposio da empresa;

Due diligence, que significa a aferio de

comportamentos de seus colaboradores e
parceiros comerciais segundo seus cdigos
de conduta;

Treinamentos e comunicaes internas, peridicos;

Monitoramento, reviso e atualizao constante de seu programa de integridade.

Nota-se, facilmente, que medidas como due diligence e monitoramento do risco, por exemplo,
colocam pontos de interseco, verdadeiros ns,
na rede de relacionamento dos diversos agentes
privados, impondo e disseminando a cultura de
integridade. A atuao do Estado, que antes era
focada na identificao de condutas para posterior represso sancionatria, passa a se espraiar
como exigncia dos demais atores para seu inter
-relacionamento. Multiplica-se, dessa maneira, a
preveno, pela multiplicidade de atores que exigem um comportamento padro.

Horizontes para o
enfrentamento da
corrupo
A Lei Anticorrupo, alm de estabelecer a colaborao do setor privado na preveno aos ilcitos
contra o errio, tambm inovou positivamente em
outras frentes, ao destinar sua especial ateno
pessoa do corruptor, ao estipular a possibilidade
de acordos de lenincia com infratores, ao buscar
efetividade dos cadastros de punidos, ao prever a
pena de divulgao da deciso condenatria, ao
criar penas severas, aplicveis de forma objetiva,
ainda que esse ponto possa ser objeto de censura
por inconstitucionalidade, por violar a culpabilidade como pressuposto de sano.
Ainda h muito a desenvolver nesse campo para
o enfrentamento da corrupo. A exigncia de
contabilidade mais rigorosa para todos os tipos
empresariais sem descambar para o excesso
burocrtico por exemplo, um dos pontos que
precisaro ser enfrentados no seu devido tempo.
So recursos fora do alcance da possibilidade de
fiscalizao, que se prestam a viabilizar meios
para que a corrupo se estabelea, uma contabilidade mais rigorosa, que reproduza de maneira
fidedigna a realidade da empresa, certamente cortar meios de financiamento da atividade ilcita.
imprescindvel que se regulamente a Lei Anticorrupo. Alguns defendem de forma equivocada,
parece-nos que a pendncia de regulamentao
da legislao retira-lhe a aplicabilidade. Como j

53

exposto neste texto, a ausncia de regulamentao no impede a lei de produzir efeitos, uma vez
que os dispositivos que reclamam detalhamento
podem ser compreendidos por fora interpretativa. Mas a to somente existncia de dvida sobre
a aplicabilidade da lei retira-lhe o temor de penalizao concreta, cujo receio o que estimula a
efetivao do sistema de preveno.
Outra questo que deveria ter sido retratada de forma mais cuidadosa na norma a sua imbricao
com as demais normas de tutela administrativa ou
judicial ao errio, como as de contratao pblica,
sendo elas a legislao de regncia dos tribunais de
contas e a lei de improbidade administrativa.
Conflitos esto surgindo e se multiplicando nos
debates pblicos e internos acerca de competncias para aplicao das sanes de natureza similar
(como as multas na Lei de Licitaes, na Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, na Lei de Improbidade Administrativa e na Lei Anticorrupo).
O mesmo se d no protagonismo da lenincia,
como j visto em notcias correntes, - levando em
considerao a construo ambgua do artigo 30
quanto aos acordos de lenincia com os envolvidos
em atos ilcitos. A Lei Anticorrupo teria agido
melhor se essas questes estivessem adequadamente retratadas em seus artigos faz-se um regis-

tro que o artigo 16 no deixa margem de dvidas

quanto competncia de diplomas repressivos e,
por isso, cria margem para questionamentos. Nesse caso, quem definir os limites ser o Judicirio.
A adoo de cadastro unificado de punidos com
ampla publicidade e o estabelecimento de critrios objetivos para a celebrao de acordos de
lenincia tambm so exigncias que se impem
neste momento de sedimentao da norma. Teremos mais algum tempo para analisar, com o devido distanciamento, se a nova lei com seus novos
instrumentos se apresentar eficaz naquilo que
se prope: o enfrentamento da corrupo pela inculcabilidade de cultura de integridade na rede do
setor privado. Somente a prtica administrativa e
judicial alm de doutrina que se produzir a respeito depurar a incidncia da lei.
O enfrentamento da corrupo tarefa constante
de todos os setores, no apenas dos representantes do Estado. Uma administrao pblica correta,
transparente e ntegra no seu agir com os cidados
estimula-se e revigora-se continuadamente, naquilo que Tocqueville escreveu h tempos: ... concebo
uma sociedade em que todos ns, ao contemplarmos a lei como obra conjunta, a estimaremos e a
ela nos submeteremos sem dificuldade.6

Tocqueville, Alexis de. Da Democracia na Amrica. Trad. Carlos Correia Monteiro de Oliveira. Estoril: Principia, 2007.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

A tecnologia como
catalisadora da
informao
na preveno
e no combate
corrupo

55

ARTI G O

Marcelo Stopanovski Ribeiro

Diretor de produo da I-luminas e professor da
FGV in Company
Marcelo Stopanovski doutor em cincia da informao pela Universidade de Braslia, formado em direito e mestrado em inteligncia aplicada
na engenharia de produo pela Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC). Foi secretrio de preveno da corrupo e informaes estratgicas da Controladoria-Geral da Unio (CGU) e membro do Conselho de
Controle de Atividades Financeiras do Ministrio da Fazenda. Tambm
presidiu o Grupo Permanente de Tecnologia de Estratgia Nacional de
Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro e participou da criao do
Laboratrio de Tecnologia contra a Lavagem de Dinheiro do Ministrio da
Justia e do Observatrio da Despesa Pblica da CGU. Atualmente diretor de produo da empresa I-luminas, especializada em suporte a litgios,
consultor no escritrio Feldens Madruga e professor da FGV in Company.
Escreve quinzenalmente para a revista eletrnica Consultor Jurdico.

Resumo
Em seu artigo, Marcelo Stopanovski aponta a integrao dos protocolos de comunicao entre as bases e os sistemas como uma medida
eficiente no combate s prticas ilcitas, e orienta seguir o dinheiro
para descobrir atos que infringem a lei. Nesse contexto, a tecnologia
uma importante aliada para o combate corrupo.

56

Premissas
O ponto de partida deste artigo o de que estamos
inseridos em uma sociedade cujo elemento
catalisador a informao. Auditar, fiscalizar,
controlar ou investigar so tarefas essencialmente
ligadas capacidade de acesso e processamento
da informao. Uma equipe de investigao
procurando provas da malversao de recursos
pblicos somente as encontrar se for capaz de
coletar e processar informaes.
Da mesma forma, depende do acesso informao
o cidado que pretende acompanhar a legislatura
do deputado eleito ou verificar os gastos com
hospedagem do prefeito de sua cidade em viagem
a Braslia. Tampouco diferente da situao de
uma empresa eticamente engajada que precisa
garantir que os contatos de seus funcionrios com
autoridades sejam transparentes e auditveis.
Ao se usar, nos pargrafos acima, o termo informao sempre no singular, o que pode resultar
em alguns momentos de estranheza para o leitor,
deseja-se enfatizar a caracterstica de a informao ser sempre um pedao, nunca completa, nunca totalmente satisfatria, sempre em construo.
Uma informao pode ser o oramento de um governo, as interceptaes telefnicas de uma operao da polcia federal, um lanamento individual na contabilidade de um estado, ou um nico
e-mail que prove a ligao da autoridade com um
financiador de campanha: um pedao grande ou
pequeno, mas sempre informao.
A informao possvel de ser coletada, analisada
e difundida , em suma, o fator determinante de
qualquer estratgia anticorrupo.

Em uma viso generalizante, a produo da informao estratgica, aquela destinada a possibilitar que algum tome uma deciso, dever
passar por trs fases:

Coleta: momento inicial em que as informaes so reunidas, colocadas em repositrios,

armazenadas. Discusses sobre acesso informao e formato de dados esto intimamente ligadas a esse momento. No possvel conferir nenhum fato se no for possvel
acessar informaes sobre ele;

Anlise: sobre a informao coletada, parte-se para sua descrio, ligam-se os pontos,
produz-se sentido para o contexto especfico.
A capacidade de se processar volumes de informao ser crucial nesta fase, assim como
o conhecimento de especialistas; e

Difuso: uma boa anlise acaba em uma boa

sntese. Trata-se de transformar volumes de dados em visualizaes simples, como converter
uma planilha em um grfico, por exemplo. A
linguagem compreensvel e a facilidade de localizao da informao so requisitos para uma
boa difuso, alm da manuteno da oportunidade pelo atendimento aos prazos temporais.

Essas so as atividades clssicas para a produo

de informao estratgica. Ocorre que o fato de
ser sempre possvel aumentar o volume de informao evidencia o problema tambm em razo
de sua quantidade e diversidade. Informao no
possui tamanho mximo, sendo o crescimento
exponencial de seu volume uma das principais
angstias da sociedade moderna.

57

a informao o
objeto sobre o qual
reside o interesse
anticorrupo, e
a tecnologia da
informao engloba
as ferramentas
necessrias para que
essa informao possa
se tornar til

Alis, em termos mais contundentes, pode-se dizer que vivemos em uma sociedade do excesso de
informao. Essa constatao se aproxima do clich, mas fundamental para posicionar o aspecto
tecnolgico na discusso sobre corrupo.
A possibilidade de processamento da massa de
informaes passveis de serem disponibilizadas
diretamente proporcional ao uso da tecnologia.
No possvel esperar que o volume e a variao
da informao atual sejam absorvidos por mentes
humanas sem ferramentas de apoio, as chamadas
tecnologias da informao.
A primeira premissa deste artigo a de que a informao o objeto sobre o qual reside o interesse anticorrupo, e a tecnologia da informao
engloba as ferramentas necessrias para que essa
informao possa se tornar til.
Outro enfoque deste artigo destaca que uma estratgia anticorrupo abrangente precisa abarcar trs aspectos:

Combate: a esfera da represso ao crime

propriamente dito. O que j ocorreu deve
ser punido como exemplo para dissuaso de
condutas. As instituies devem ser capazes
de processar e provar os desvios;

Controle social: um dos mais eficazes paradigmas anticorrupo a transparncia. A

facilidade de acesso informao pblica
permite sociedade organizada exercer o
escrutnio das atividades dos trs poderes. O
monitoramento social contribui para a preveno e a descoberta de condutas reprovveis e/ou ilcitas; e

Preveno: engloba a busca por um sistema

ntegro de relaes sociais, privadas e pblicas.
Atuao na reduo de oportunidades delitivas a atualizao do marco legal, o monitoramento social e o aumento das reflexes ticas so caminhos preventivos por excelncia.

A segunda premissa deste artigo a delimitao

de um espectro para reflexo que considere os
componentes de uma estratgia anticorrupo de
um ponto de vista discricionrio. Mesmo ciente
de que os aspectos listados acontecem simultaneamente e de que as esferas pblica e privada so
responsveis em conjunto por todas as vertentes,
faz-se aqui uma delimitao esquemtica. Para
fins de exemplificao, neste artigo sero utilizados o plano de combate corrupo no tocante
esfera pblica, o campo de controle social ligado
sociedade organizada e a preveno como aspecto
atinente ao setor privado, o que excluir foradamente exemplos de preveno no campo pblico
ou de combate no plano da sociedade organizada.
Este artigo passa, a seguir, a explorar as combinaes das trs atividades de produo da informao estratgica em contato com as trs acepes
delimitadas de uma estratgia anticorrupo. A
abordagem para cada uma dessas nove combinaes baseada na exemplificao da utilizao de
tecnologias para o tratamento da informao. O
objetivo no especificar as ferramentas utilizadas, mas refletir sobre a aplicao dos conceitos
aos casos concretos.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

58

Combate corrupo na
esfera pblica
Talvez, para o senso comum, o tpico mais visvel de uma abordagem anticorrupo seja o
combate. Descobrir e prender os corruptos o
desejo da sociedade.
A ateno da mdia fortemente captada a cada
nova operao da polcia ou do Ministrio Pblico, a cada novo escndalo.
A descoberta de um novo indivduo ou organizao corrupta um trabalho de investigao
dos rastros que a ao deixou. Investigar passa
pela coleta, anlise e difuso das provas do delito, pressuposto base para a condenao. Essas
provas so a informao do que j aconteceu e
do que ainda precisa ser descoberto. Mas onde
est a informao sobre o delito, sobre o rastro?
Uma mxima utilizada nas investigaes modernas afirma: siga o dinheiro.

A coleta da informao pode se dar pelo monitoramento das relaes dos suspeitos, como interceptaes telefnicas e de mensagens de texto,
mas, de forma geral, o que for descoberto no
monitoramento ser cotejado com a informao
sobre o acontecido. Explico: pode ser colhida na
escuta uma frase como Vamos ganhar a licitao pagando propina para quem vai fazer o edital. Essa frase exigir, no mnimo, a tentativa de
se pagar a propina ou a publicao de um edital
no qual se possa identificar o direcionamento.
Novamente: siga o dinheiro. Se for possvel verificar um depsito para uma empresa cujo dono
seja marido da funcionria pblica corrompida,
eis a pista para o delito.
Como dizem os investigadores, difcil achar recibos de propina assinados, mas quanto mais
fontes de informao, melhor para se traar relacionamentos que possam provar, por exemplo, o
prejuzo ao errio.

59

Nesse sentido, a Estratgia Nacional de Combate

Corrupo e Lavagem de Dinheiro (Enccla)
desenvolveu uma pesquisa para identificar quais
fontes de informao seriam teis para que o
rastro dos recursos pudesse ser seguido. A Enccla
rene mais de 50 rgos de combate ao crime
organizado. O resultado foi uma lista com quase
uma centena de bases de dados, indo do registro de
embarcaes da Marinha at o banco de dados do
Imposto de Renda, passando por registros de terras
do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), por cadastros de trabalhadores no
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e pela
base de passaportes da Polcia Federal.
Um desafio tecnolgico para a fase de coleta no
combate corrupo integrar bases de dados.
A discusso para avanar nessa integrao, na
melhoria da facilidade de consultas rpidas sobre
o mximo de bases possveis, est no campo da
interoperabilidade dos sistemas. Protocolos de
comunicao entre as bases e os sistemas devem
ser negociados para fechar o entendimento sobre
a informao disponvel.
Como exemplo de boa prtica no campo da interoperabilidade est o padro mundial XML
do ingls eXtensible Markup Language e seus
esquemas de definio de dados. No Brasil, a iniciativa Padres de Interoperabilidade de Governo
Eletrnico (e-Ping) do governo federal tambm
destacvel como esforo de padronizao, bem
como o Sistema de Investigao de Movimentaes Bancrias (Simba) da Procuradoria-Geral
da Repblica, padro negociado no mbito da
Enccla para troca de dados entre os bancos e as
equipes de investigaes.
A capacidade de integrao de bases de dados
pode ajudar na construo de sistemas de anlise,
como o Sistema de Controle de Atividades
Financeiras (Siscoaf), que permite a analistas do
Conselho de Controle de Atividades Financeiras
(Coaf), do Ministrio da Fazenda, analisarem
quase mil transaes suspeitas por dia, com menos
de 50 pessoas trabalhando. A produtividade
impactada positivamente pela integrao de
diversas bases com informaes patrimoniais, que
permitem uma viso geral e instantnea para que
o analista inicie seu trabalho. Em um exemplo
simplificado, a partir de um alarme de informe
relativo a um depsito de R$ 200 mil feito em

uma conta corrente em um banco qualquer, a tela

desse sistema apresentar um relatrio que integra,
dentre outras bases, a Declarao de Informaes
sobre Atividades Imobilirias (Dimob), banco de
dados da Receita Federal que contm informaes
sobre as vendas de imveis no pas. Assim, o
analista j pode saber que existe um lastro para o
depsito efetuado, correspondente venda de um
apartamento, por exemplo.
A fase de coleta da informao para o combate
corrupo gera a necessidade de interoperabilidade
dos sistemas. A partir do volume coletado, primordial o surgimento de ferramentas para anlise.
Nesse sentido, sigilos bancrio, fiscal e de comunicao, quando quebrados judicialmente como tcnica de investigao, tendem a gerar grandes volumes de dados, fundamentais para o entendimento
do modus operandi das organizaes criminosas.
O grande volume de informaes produzido pelas
investigaes executadas pelas organizaes encarregadas da aplicao da lei (law enforcement)
gerou a necessidade do uso de tecnologias da informao que pudessem apoiar os investigadores
na tarefa de processamento e anlise de dados.
Em razo dessa demanda, o Laboratrio de
Tecnologia contra Lavagem de Dinheiro (LAB-LD)
foi construdo sob coordenao do Departamento
de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica
Internacional (DRCI), da Secretaria Nacional de
Justia (SNJ), do Ministrio da Justia, como uma
das metas da Enccla.
O modelo criado foi replicado em diversos rgos
e unidades da federao, existindo hoje uma rede
nacional com dezenas de LAB-LDs. Essa rede j
trabalhou no rastreamento de contas bancrias
de vrias organizaes criminosas e em casos e
operaes famosas do Ministrio Pblico e da
Polcia Federal. Em 2007, o LAB-LD ganhou o
Prmio Nacional de Informtica Pblica.
Uma investigao pode ser descrita como a atividade de ligar pontos, e algumas ferramentas de
tecnologia da informao podem ajudar nisso,
principalmente em meio aos volumes desumanos
de dados. Tal representao grfica, a ligao entre dois pontos, remete ao descrito em ferramentas de redes de relacionamentos ou anlise de grafos, para ser mais tcnico.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

60

Na figura a seguir, gerada como exemplo na

ferramenta livre Gephi, cada linha liga dois
pontos. Um ponto pode ser uma conta bancria
e estar ligado a uma linha, esta representando
uma transao financeira com outra conta,
representada por mais um ponto. Alguns pontos
recebem vrias linhas e ficam maiores; outros,
menos. A figura pode representar centenas de
contas bancrias e suas transaes. O mesmo seria
vlido se um ponto fosse um nmero telefnico,
a linha, uma chamada e o outro ponto, outro
nmero telefnico.

figura 1

A rede, formada com apoio em software especfico para essas anlises, permite concluir que o
ponto vermelho central pode descrever a conta
bancria principal, vrias outras contas e as transaes entre elas, mostrando, finalmente, que os
detentores das contas possuem negcios em conjunto. Se fossem telefonemas, seus interlocutores, no mnimo, seriam conhecidos, visto que as
centenas de linhas ligando os pontos gerariam a
derrocada de um argumento que afirmasse que
eram ligaes por engano, por exemplo. Esta
uma das possibilidades das ferramentas do LA-

61

B-LD: identificar elos e caminhos importantes em

milhares de relaes aparentemente sem sentido
quando analisadas em tabelas e bancos de dados.
Depois que o volume de dados coletado e analisado, chega-se ao momento de difundi-lo. Imagine
o tamanho da tarefa que controlar a despesa pblica do governo federal, desde o gasto de R$ 20
com cartes corporativos, passando por estatais
como Banco do Brasil e Petrobras, at os bilhes dos
programas de transferncia de renda, com repasses
para mais de cinco mil municpios. Essa a atividade cotidiana da CGU, com pouco mais de dois mil
auditores para a execuo da tarefa.
Na CGU, a tarefa de automao da busca de indcios de irregularidades, com o uso de computao aplicada, cabe a uma equipe permanente de
profissionais bastante capacitados, reunidos no
Observatrio da Despesa Pblica (ODP).
Os resultados das anlises do ODP se desdobram
em relatrios, ndices de performance e de risco
e painis, utilizados tanto por auditores da CGU
quanto por gestores pblicos. Os auditores usam
essas informaes para priorizar suas aes de auditoria e fiscalizao, alm de identificarem boas
prticas, enquanto os gestores utilizam as mesmas
informaes para avaliar a performance de sua
gesto, de forma a otimizar seus processos e a buscar oportunidades de melhoria.
O Observatrio j ganhou diversos prmios, com
destaque para o prmio sobre servios pblicos
da ONU, United Nations Public Service Awards,
em 2011, na categoria Avanando na Gesto do
Conhecimento Governamental.
No campo da difuso, interessante destacar
umas das tecnologias que suportam as atividades
do ODP, o On-line Analytical Processing (OLAP).
Tal tecnologia congrega ferramentas que criam
painis (dashboards) dinmicos. Esses painis
permitem a navegao profunda nos dados (drill
down). Por exemplo, possvel clicar em uma
barra de um grfico sobre gastos com passagens
areas e verificar quais os registros que formam
a barra. Essas ferramentas constituem parte destacada em sutes de inteligncia para negcios, o
chamado Business Intelligence (BI).

O setor pblico possui capacidade tecnolgica

avanada para realizar o combate corrupo.
Abordagens interinstitucionais so encontradas
no plano da coleta; inovaes esto disponveis
no campo da anlise e da difuso.

Controle e esfera social

A sociedade organizada possui diversos grupos interessados em acessar informaes do setor pblico, como jornalistas investigativos, advogados produtores de teses, organizaes no governamentais
de fiscalizao, pesquisadores acadmicos, etc.
O advento da Lei de Acesso Informao (lei n
12.527/2011) solidificou a competncia do cidado para requerer informaes governamentais e
incorporou o aspecto tecnolgico como facilitador para o acesso.
Um dos exemplos mais conhecidos para o acesso
informao pblica o Portal da Transparncia.
Nele, possvel acessar gastos federais de diversas
formas e executar buscas por vrios parmetros.
No entanto, o portal possui quase 2 bilhes de registros de vrios anos de gastos, e a consulta pelas
ferramentas disponibilizadas provavelmente encontrar limitaes para todas as possibilidades
de cruzamento dessas informaes.
A mesma situao pode ser encontrada em outros
sites governamentais. A maneira como a interface
projetada privilegia vises dos dados mais solicitados e necessariamente limita outras possibilidades
de disposio e agregao. Colocar os dados de
uma srie histrica em uma linha do tempo ou em
outra forma grfica depende das funcionalidades
disponveis no site. Em vrios momentos, o que o
visitante dos sites quer acesso aos dados brutos
para poder analis-los sob suas perspectivas.
Eis uma questo ligada fase de coleta de informaes pela sociedade organizada. A Lei de Acesso
Informao destaca a importncia da disponibilizao dos dados pblicos em formatos legveis
por mquina (Art. 3, 3, III). Esse termo indica
que a informao s estar realmente disponvel
para a sociedade se for possvel o acesso ao dado
bruto em formato de arquivo digital que possibilite
a importao por outras ferramentas.

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62

Pensando na interoperabilidade dos dados e no

cumprimento de compromissos internacionais
da iniciativa Open Government Partnership
(OGP), o chamado Governo Aberto, o Executivo federal mantm o Portal Brasileiro de Dados Abertos (http://dados.gov.br). Nesse local,
possvel acessar conjuntos de dados das mais
variadas fontes em formatos que podem servir
para a construo de vises diferentes das j produzidas pelo prprio governo. Por exemplo, com
base em vrios desses conjuntos, o Grupo de Estudos de Software Livre da Poli-USP (PoliGNU)
criou o site Radar Parlamentar, no qual possvel visualizar as proximidades de votos entre os
partidos no Senado, na Cmara dos Deputados
e na Cmara Municipal de So Paulo, como demonstra o exemplo da figura a seguir.

figura 2

2013 e 2014
76 votaes

Essas visualizaes de dados j esto dentro da

fase de anlise proporcionada pela capacidade
de coleta de informaes em formatos legveis
por mquina. O termo Visualizao de Dados
(DataViz) agrupa a necessidade de que os volumes de dados sejam mostrados de forma grfica
para facilitar seu entendimento e anlise. Os dados brutos passam por um processo de anlise
que identifica quais vises podem ser utilizadas,
sejam simples grficos de barras ou linhas at infogrficos dinmicos que apresentam estruturas
inovadoras acopladas aos dados.
Destacados exemplos para visualizao de dados
no campo do controle social so os projetos Excelncias e s Claras, da organizao no governamental Transparncia Brasil.

63

Neles, possvel acompanhar fichas de parlamentares com grficos (figura 3), que representam
desde sua presena em plenrio at a variao
patrimonial declarada, passando por ocorrncias
na Justia e nos Tribunais de Contas e pelo uso da
cota parlamentar.
O valor agregado aos dados brutos processveis
pela anlise e visualizao pela sociedade organizada pode ser percebido nas chamadas Maratonas
Hacker (Hackathons). Nesses eventos, desenvolvedores de software se renem em torno dos dados,
visando construo de solues inovadoras.

Normalmente, as solues so construdas por

meio de mashup, significando o uso de contedo
de mais de uma fonte colocado em uma aplicao
nica; a unio de pedaos de dados com pedaos de aplicaes j desenvolvidas.
O exemplo clssico, visto que surgiu em uma
dessas maratonas, so os cadastros de buracos nas
ruas de uma cidade, que so avisados por celular
e integrados a um mapa na Internet. Atualmente,
esses mapas de buracos esto disponveis em
vrias cidades.

figura 3

bens em 2014: r$ 362.623

faltas em plenrio

variao em relao a 2010: 43,9%

0,0%

-53

-27

27

53

11

22

Corrigido pelo IPCA Jul/2014

Mdia da Casa: 0,0%

emendas atendidas em 2015: 70,0%

matrias irrelevantes

33

0,0%

20

40

60

80

Mdia da Casa: 70,1%

Seguindo a tendncia, a Cmara dos Deputados criou um espao laboratorial destinado

especialmente a abrigar hackers, que promove
maratonas e fornece ambiente para facilitar o
acesso e as aes colaborativas para o aprimoramento da transparncia.
Partindo da coleta de dados legveis por mquina,
passando por visualizaes analticas e chegando
construo de aplicaes integradas para difuso
de informaes, a sociedade organizada parte
destacada e essencial no uso de tecnologias para o
esforo anticorrupo.

100

Mdia da Casa: 9,0%

Preveno e esfera privada

O sentido mais difundido de ato de corrupo envolve o corrompido, geralmente um representante da esfera pblica, e o corruptor, polo privado
da relao. A chamada Lei Anticorrupo (lei n
12.846/2013) concentra-se na pessoa jurdica privada, autora do ato de corrupo.
Interessante para o contexto deste artigo, a citada lei prev que suas sanes, que podem chegar dissoluo da pessoa jurdica, levaro em
conta diversos fatores atenuantes e agravantes

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

64

do peso da penalidade. Entre os fatores atenuantes elenca-se a existncia de procedimentos

internos de integridade.

de arquivos, contendo tambm, por exemplo, o

registro de chamadas telefnicas e o cadastro de
entrada nas instalaes.

O crescimento do interesse do mercado pelos

programas de compliance resultado da possibilidade dessa argumentao defensiva nos processos jurdicos, mas tambm da preocupao com
negcios sustentveis e responsveis socialmente.
Uma empresa que tem como prtica o pagamento de facilitadores possui capacidade competitiva
reduzida no tempo, no concorre com base em
suas prprias competncias, est menos apta s
mudanas de contexto poltico e econmico.

Se um caso abrange contratos firmados cinco

anos atrs, deve ser possvel no s acessar esses
documentos, mas o contexto de informaes da
poca, como os e-mails trocados pelos envolvidos
no fechamento do contrato. A poltica interna de
segurana da informao deve envolver o tradicional backup, mas ser acrescida de regras que
impedem a perda de memria corporativa por
exemplo, o impedimento de apagar completamente e-mails recebidos e enviados.

As empresas que esto prestando ateno no contexto legal e institucional e que conferem sua
imagem valor estratgico esto avanando em seus
programas de integridade, tornando-os efetivos.
Essa tarefa pressupe o tratamento da informao.
Quando uma suspeita de corrupo apresentada empresa, seja por uma denncia interna, seja
por uma notcia de jornal, deve-se estar pronto
para uma coleta interna de dados, visando investigar o ocorrido, permitindo a avaliao dos danos
e dos riscos envolvidos.

Como sempre, aps efetuada a coleta, vem a

anlise. Nesse campo, para o caso de uma investigao interna, a contratao de profissionais
externos pode ser o caminho escolhido. Advogados, auditores ou cientistas de dados sero
chamados para analisar os dados armazenados
e entrevistar os envolvidos.

A tarefa de coletar informaes para uma investigao interna depende da memria da organizao. A memria, do ponto de vista tecnolgico,
envolve a capacidade de armazenamento e recuperao da informao. Os sistemas que envolvem a memria da empresa vo alm do servidor

Contudo, a anlise das informaes da empresa

pode ir alm da resposta a um incidente, podendo
se posicionar tambm no aspecto de preveno
a novas ocorrncias. Quando uma informao
produzida o envio de um e-mail, por exemplo
, j possvel pass-la por uma crtica automtica com base em seu texto. Existem softwares especializados em comparar o contedo do e-mail
com uma descrio do que a organizao considera como pontos crticos em sua poltica anti-

65

corrupo. A frase vamos almoar para acertarmos a comisso ou estruturas a ela semelhantes,
como acertamos sua parte aps o fechamento,
podem chamar a ateno de uma ontologia computacional configurada para monitorar as comunicaes internas e alertar sobre possveis riscos.
A tecnologia permite monitorar, de forma permanente e automtica, o contedo dos e-mails por
meio da especificao de termos pensados em razo de situaes prprias do negcio.
Finalmente, na parte de difuso de informaes,
a empresa poder utilizar sistemas que facilitem a
transparncia, a manuteno da memria e as anlises de riscos. A simples configurao de agendas
pode armazenar (memria) e cruzar (anlise) datas, horrios, locais, assuntos e interlocutores que
definem o contexto de uma transao comercial.
Assim, no futuro, ser fcil recuperar quem, quando, onde e o que foi discutido. Os sistemas que
gerenciam as agendas corporativas, geralmente
abarcando tambm e-mails, contatos e tarefas, so
chamados de sistemas colaborativos (groupware)
e geram vasta informao de contexto. Esses sistemas permitem, por exemplo, configuraes que
exijam a presena de, no mnimo, dois membros
da empresa para uma reunio com pessoas externas ou que todo e-mail recebido ou enviado para
um domnio de desinncia .gov tenha que ser
armazenado permanentemente.
O setor privado est em fase de avano em relao
s preocupaes anticorrupo. A tecnologia da
informao torna-se fator decisivo para a efetiva-

o dessas preocupaes. Manter a memria corporativa e ser capaz de monitorar sua construo
envolvem aspectos tecnolgicos dentro de todo o
ciclo da produo da informao estratgica (coleta, anlise e difuso).

Em resumo
Cabe aqui a ressalva de que a linha argumentativa deste texto passou ao largo da tecnologia aplicada gesto pblica e inovao na prestao
de servios dos poderes e das esferas pblicas. O
definido Governo Eletrnico uma importante
estratgia de reduo das oportunidades para a
corrupo e aumento da eficincia e eficcia do
Estado. No entanto, a opo deste artigo foi percorrer outro caminho da discusso sobre preveno e combate corrupo.
A tabela apresenta de forma esquemtica as delimitaes utilizadas para a construo do artigo.
Como ressaltado nas premissas, novas combinaes podem ser estudas com a alterao das
frentes e esferas trabalhadas. O ponto central das
estratgias anticorrupo est ligado ao ciclo de
produo de informao estratgica em sntese:
coleta, anlise e difuso.
O aspecto fundamental que emerge desta reflexo
que a tecnologia possui a funo catalisadora
para o uso da informao em estratgias anticorrupo. Ela acelera o ciclo da informao estratgica e permite trabalhar com os volumes de informao disponveis na Sociedade da Informao.

tabela 1 possibilidades de interao entre tecnologia da

informao e estratgias anticorrupo
estratgia
anticorrupo

coleta

anlise

difuso

frente

esfera

questo
tecnolgica

exemplo

questo
tecnolgica

exemplo

questo
tecnolgica

exemplo

Combate

Pblica

Interoperabilidade

Siscoaf

Grafos

LAB-LD

OLAP

ODP

Controle
Social

Sociedade
organizada

Legibilidade por
mquina

Dados
abertos

DataViz

Excelncias

Mashup

Hackathon

Preveno

Privada

Memria

Investigaes
internas

Ontologia

Monitor

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Agenda e
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CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

O acordo de
lenincia da Lei
Anticorrupo:
lies da
experincia
antitruste

67

Scia de Levy & Salomo Advogados

Ana Paula Martinez mestre em direito pela Universidade de Harvard,
mestre em direito internacional pela Universidade de So Paulo (USP)
e doutora em direito penal pela mesma instituio. Foi integrante do
governo federal de 2007 a 2010, em cargos relativos concorrncia,
anticorrupo e lavagem de dinheiro. Copresidiu o subgrupo de cartis da Rede Internacional da Concorrncia ao lado do Departamento
de Justia dos Estados Unidos, e foi membro da Estratgia Nacional
de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro (Enccla). Ana Paula
foi tambm consultora do Banco Mundial, da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento e do governo da Colmbia. membro do comit de anlise da agncia de certificao de
programas de compliance, ETHIC Intelligence, dos conselhos consultivos do Centro David Rockefeller para Estudos Latino-Americanos,
de Harvard no Brasil, do Institute for Consumer Antitrust Studies, da
Loyola University Chicago e do Insper. Atualmente scia de Levy e
Salomo Advogados.

Mariana Tavares de Araujo

Scia de Levy & Salomo Advogados
Mariana Tavares de Araujo mestre em direito pela Universidade de
Georgetown. Atuou no setor pblico por nove anos, com nfase nas
reas de defesa da concorrncia, polticas anticorrupo e lavagem
de dinheiro, coordenando investigaes e processos administrativos
em conjunto com autoridades criminais. Integrou a Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro (Enccla) e
coordenou a Estratgia Nacional de Combate a Cartis (Enacc). Foi
responsvel pela representao do governo brasileiro nas reunies do
Comit de Concorrncia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e cotitular com o Departamento
de Justia dos Estados Unidos do subgrupo de cartis da Rede Internacional da Concorrncia (ICN). cotitular do Grupo de Trabalho
e membro da Fora Tarefa de Cartis Internacionais da International
Bar Association. Atualmente atua como consultora do Banco Mundial, consultora no governamental da Rede Internacional da Concorrncia (ICN) e scia de Levy e Salomo Advogados.

Resumo
Com base na experincia das autoridades brasileiras de defesa da concorrncia, Ana Paula Martinez e Mariana Tavares de Araujo abordam trs dos principais desafios a serem enfrentados pelo Programa
de Lenincia da nova Lei Anticorrupo. O primeiro a necessidade
de desenvolver um slido histrico de represso corrupo, a fim
de criar incentivos suficientes para a autodelao, considerando que
a lei no prev a imunidade para o signatrio do acordo. O segundo
desafio formado pela resistncia cultural delao e pelas implicaes tico-morais do Programa de Lenincia. Por fim, o artigo trata
ainda da necessidade de se criar procedimentos claros e confiveis de
negociao com as autoridades.

ARTI G O

Ana Paula Martinez

68

Introduo
A nova Lei Anticorrupo (lei n 12.846/ 2013)
tem muitos de seus dispositivos inspirados na Lei
de Defesa da Concorrncia (lei n 12.529/2011),
em especial o acordo de lenincia, previsto
em seus artigos 16 e 17. Esse acordo ganhou
projeo nacional recentemente com seu uso
na assim denominada Operao Lava-Jato,
que apura supostos esquemas de corrupo na
Petrobras. Seu uso no se restringe aos ilcitos da
Lei Anticorrupo, mas tambm pode ser dirigido
com vistas iseno ou atenuao das sanes
administrativas estabelecidas nos artigos 86 a 88
da lei n 8.666/1993.
Por sua vez, o acordo de lenincia da Lei de Defesa
da Concorrncia mostrou ser um importante
mecanismo para deteco e punio de prticas
anticompetitivas, em especial de cartis.1 O
instituto foi introduzido no ordenamento jurdico
brasileiro em 2000, tendo sido o primeiro
acordo firmado em 2003, quando a autoridade
antitruste j gozava de reputao em relao
persecuo a cartis. Desde ento, at maio de
2014, foram firmados 37 acordos pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (Cade),2
a grande maioria com membros de alegados
cartis internacionais sobre os quais dificilmente
as autoridades nacionais reuniriam provas
suficientes para justificar uma condenao na
ausncia do acordo de lenincia.

Com base na experincia antitruste, este artigo

aborda trs dos principais desafios a serem
enfrentados pelo Programa de Lenincia da nova
Lei Anticorrupo. O primeiro a necessidade
de desenvolver um histrico slido de represso
corrupo para criar incentivos suficientes para
a autodelao (em especial considerando que a
lei no prev a imunidade para o signatrio do
acordo). O segundo a resistncia cultural
delao e implicaes tico-morais do Programa
de Lenincia. O terceiro relacionado
necessidade de se criar procedimentos claros e
confiveis de negociao com as autoridades.
Antes de adentrarmos esses temas, cabe pequeno
esclarecimento de natureza terminolgica.
amplamente disseminado o uso da palavra
leniente para referir-se ao signatrio do acordo
de lenincia. Leniente o rgo ou entidade
pblica que celebra o acordo e no aquele
que supostamente tomou parte em um ilcito.
Tampouco correto referir-se ao signatrio
da lenincia como beneficirio antes que o
cumprimento do acordo seja reconhecido pelo
rgo competente. Ainda sobre terminologia,
entendemos ser adequado tomar como gnero
a expresso delao premiada como todo
instituto que garante benefcios seja imunidade
ou reduo nas penalidades aplicveis para
aquele que espontaneamente coopere eficazmente
com a investigao.

O Programa de Lenincia considerado um dos instrumentos de poltica pblica mais efetivos na represso a
cartis e tem sido incorporado em ordenamentos jurdicos por um nmero crescente de jurisdies mais de 50 pases j adotaram o instituto em seus ordenamentos, aps sua concepo, em 1978, pelos Estados Unidos. Entre os
diferentes pases, podemos destacar dois modelos principais: o dos Estados Unidos, que apenas garante benefcios
ao primeiro delator, e o da Comisso Europeia, que acolhe em seu programa mais de um delator, concedendo imunidade para o primeiro e nveis decrescentes de desconto para os demais que decidam colaborar e pr fim prtica.

Vide Cade, Balano do binio da Lei n 12.529/11 e perspectivas da defesa da concorrncia no Brasil, maio
de 2014, <http://www.cade.gov.br/upload/Balan%C3%A7o%202%20anos%20nova%20lei.pdf.> Acesso em:
29/08/2014.

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amplamente
disseminado o uso da
palavra leniente
para referir-se ao
signatrio do acordo
de lenincia. Leniente
o rgo ou entidade
pblica que celebra o
acordo e no aquele
que supostamente
tomou parte em
um ilcito.

O acordo de lenincia seria, portanto, espcie de

delao premiada, assim como os diferentes tipos
de delao previstos em leis especiais. 3

Teoria dos jogos, lenincia

e a lgica da cenoura e do
porrete
A lgica da cenoura e do porrete (stick-andcarrot approach) est presente nos diferentes
modelos de delao premiada: garantir um
tratamento leniente (cenoura) para aquele que
decide pr fim conduta e delatar a prtica
que de outra forma estaria exposta a sanes
severas (porrete). A inspirao para o programa
vem da teoria dos jogos e do clssico dilema do
prisioneiro, explorando a natural desconfiana
existente entre os membros de uma prtica
ilcita (no s entre pessoas fsicas, mas tambm
entre pessoas fsicas e jurdicas, ou entre pessoas
jurdicas) e sua consequente instabilidade.

A teoria dos jogos, que ganhou notoriedade

nas dcadas de 1940 e 1950, est ligada ao
desenvolvimento de modelos matemticos sobre
a estratgia para a tomada de decises por parte
de agentes racionais. O dilema do prisioneiro4
um exemplo amplamente disseminado da teoria
dos jogos e demonstra que dois indivduos podem
no cooperar ainda que seja no melhor interesse
dos dois faz-lo.
Suponha que dois indivduos so presos, mas que
as autoridades no detenham provas suficientes
para justificar as prises. A polcia coloca cada
indivduo em uma sala separada e faz a mesma
oferta para cada um deles: se um testemunhar
contra o outro e o outro permanecer em silncio,
aquele que delatar o comparsa estar livre e o que
no o tiver feito passar cinco anos na priso. Se
ambos permanecerem em silncio, os dois estaro
livres por falta de provas. Se ambos delatarem o
seu comparsa, sero sentenciados a trs anos de
priso. Agentes racionais, movidos por interesses
prprios, escolhem delatar o comparsa. Isso
porque se o comparsa permanecer em silncio,
ele estar livre e se o comparsa tambm o delatar,
ambos sero condenados a trs anos em vez de
cinco anos de priso. Se ambos permanecerem em
silncio, os dois estaro livres, mas a incerteza em
relao s possveis aes do outro vai fazer com
que o agente racional opte por delatar sendo
essa, portanto, a estratgia dominante.

Vide leis n 8.072/90, 9.034/95, 9.080/95, 7.492/86, 8.137/90, 9.269/96, 9.613/98, 9.807/99, 11.343/06.

O termo foi cunhado em 1950 pelo matemtico Albert W. Tucker.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

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Tabela 1 Matriz do dilema dos prisioneiros

prisioneiro b permanece em
silncio

prisioneiro b delata

Prisioneiro A permanece em silncio

Os dois esto livres

Prisioneiro A: 5 anos de priso

Prisioneiro B: livre

Prisioneiro A delata

Prisioneiro A: Livre
Prisioneiro B: 5 anos de priso

Os dois so condenados a 3 anos de priso

Para aqueles ilcitos em relao aos quais seja

difcil reunir provas suficientes para a condenao
como o caso dos cartis e tambm de atos de
corrupo , h benefcios para a autoridade
em buscar a cooperao de um dos membros
da conduta em troca de reduo de sanes (ou
mesmo imunidade) para aquele que delata.
H vrios aspectos relevantes na tomada de
deciso sobre delatar ou no uma prtica ilcita
perante a autoridade. Em primeiro lugar, delatar
significar, naqueles casos em andamento, o fim da
participao na prtica ao menos para o delator
e, portanto, a impossibilidade de continuar se
beneficiando de atos de corrupo (para garantir a
alocao de contratos em licitao, por exemplo).
Em outras palavras, h perda financeira para
o delator. H tambm um dano reputacional,
especialmente considerando jogos de rodadas
repetidas, pois razovel supor que o delator
queira continuar atuando no mercado e sua
deciso de delatar outras empresas e funcionrios
pblicos pode isol-lo no futuro, no apenas
de arranjos lucrativos, ainda que ilcitos, mas
inclusive de iniciativas legtimas de um setor.

Em terceiro lugar, ao confessar, o delator expe a

companhia a aes privadas de indenizao5 que,
dependendo do sistema, podem expor o agente a
sanes pecunirias mais gravosas que as prprias
potenciais multas impostas pela autoridade.
Um programa de lenincia apenas ser efetivo se,
alm de haver ameaa de sanes severas para
aqueles que no delatarem o esquema, o membro do arranjo ilcito tiver receio de a conduta ser
detectada pelas autoridades por meio de investigaes independentes. Alm de instrumentos alternativos de investigao como a possibilidade
de conduzir diligncias de busca e apreenso6 e
existncia de canais efetivos de denncias por terceiros, inclusive annimas , algumas jurisdies
tm inserido em seus ordenamentos a previso de
recompensas monetrias para aqueles que delatarem esquemas ilcitos e a impossibilidade de indivduos sofrerem represlias por denunciarem ilcitos perpetrados pela empresa em que trabalham.7
Finalmente, crucial que o programa tenha regras
claras, especialmente sobre confidencialidade, e que
o candidato potencial saiba desde o incio qual sua
exposio e como ser conduzida a investigao.

5
Conforme previso do artigo 16, 3, da lei n 12.846/13: O acordo de lenincia no exime a pessoa jurdica
da obrigao de reparar integralmente o dano causado.

Poder este conferido aos rgos pblicos responsveis pela aplicao da Lei Anticorrupo, nos termos de seu
artigo 10, 1o, O ente pblico, por meio do seu rgo de representao judicial, ou equivalente, a pedido da
comisso a que se refere o caput, poder requerer as medidas judiciais necessrias para a investigao e o processamento das infraes, inclusive de busca e apreenso.

7
O Reino Unido exemplo de ambos. O U.K. Office of Fair Trading pode oferecer como recompensa at 100 mil
para aqueles que cooperarem com as autoridades. Por sua vez, o Public Interest Disclosure Act, de 1998, impede
represlias a funcionrios que delatarem esquemas ilegais perpetrados pela companhia em que trabalhem. Vide
OFT, Rewards for information about cartels. Disponvel em: <http://www.oft.gov.uk>. Acesso em: 01/12/2014.

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A reformulao do programa antitruste norteamericano, em 1993, para garantir maior

transparncia, por exemplo, resultou em um
aumento de 20 vezes o nmero mdio de
propostas apresentadas mensalmente. Esse trip
sanes severas, receio de deteco e transparncia
tido como o responsvel pelo sucesso de
programas antitruste como o dos Estados
Unidos e o da Comisso Europeia.8 Esse desafio
ainda maior no caso da Lei Anticorrupo,
dada a multiplicidade de atores envolvidos na
aplicao da lei, o que envolve coordenao
entre eles em relao poltica de transparncia
e confidencialidade.

Implicaes tico-morais do
Programa de Lenincia
Um dos maiores desafios para o Programa de
Lenincia no Brasil a resistncia cultural delao,
pelo estigma do delator. Com efeito, a delao
premiada9 da qual o Programa de Lenincia da
Lei n 12.826/2013 espcie recebe crticas por
incentivar a traio, o que traria implicaes ticomorais. Segundo viso disseminada no Brasil,
seja para a delao em geral,10 seja para o acordo
de lenincia (da Lei Antitruste)11, no desejvel
que o Estado incentive conduta traio que
gere desconfiana e desordem social.

O delator estigmatizado, referido como X9, dedo-duro, alcaguete. A averso

delao bem acentuada no Brasil, o que pode
ser justificada por clebres episdios que marcam
o inconsciente coletivo do brasileiro: desde a
delao de Joaquim Silvrio dos Reis, em 1789,
que denunciou a Inconfidncia Mineira em troca
de perdo de dvidas, at episdios traumticos
ocorridos durante a ditadura militar.
A primeira questo, aparentemente, se haveria
ou deveria haver uma tica entre criminosos.
Parece-nos que no:12 associaes criminosas so
naturalmente instveis, no havendo expectativa
de que haja forte lao de confiana entre coautores
e partcipes do crime. Aquele que se entrega ao
mundo do crime no pode esperar ter dos seus
comparsas a mesma confiana que est na base de
relaes construdas no campo da licitude. Ainda
que houvesse essa expectativa, temos aqui dois
valores: a proteo de um bem jurdico que recebe
tutela penal e que, portanto, pressupe um valor
constitucionalmente protegido e socialmente
desejado versus a lealdade a companheiros. De
forma simples, poderamos dizer que se trata de
lealdade sociedade versus lealdade a indivduos
especficos e, a nosso ver, a primeira, e no a
segunda, que deveria prevalecer. A autodelao
foi, com efeito, a escolha da sociedade brasileira,
por intermdio do legislador, ao introduzir o

Hammond, Scott. Cracking cartels with Leniency Programs. Apresentao OCDE Competition Committee
em 18 out. 2005. Disponvel em http: <www.justice.gov/atr/public/speeches/212269.htm>. Acesso em: 01/12/2014.

Referida como extorso premiada por Jos Carlos Dias. DIAS, Jos Carlos. Extorso ou delao premiada.
Folha de S.Paulo, 26 ago. 2005, p. A3.

10
Vide Estellita, Helosa. A delao premiada para a identificao dos demais coautores ou partcipes: algumas
reflexes luz do devido processo legal. Boletim IBCCRIM, So Paulo, n 202, p. 2-4, 2009; TOVO, Paulo Cludio. Opinio sobre investigao criminal. Boletim IBCCRIM, So Paulo, n 154, p. 9, 2005; FRANCO, Alberto
Silva. Crimes Hediondos. 6 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, e SARNEY, Jos. Bordalesa e Delao
Premiada. Folha de S.Paulo, 26 ago. 1995, p. A2.

TRF 3 Regio, Processo n 2006.03.00.017554-7, Desembargadora Alda Bastos, d.j. 13.07.2006, p. 4: no

recepciono o acordo de lenincia como instrumento suficiente a embasar busca e apreenso, assemelhando-se
delao, pois por si eticamente condenvel, posto que, seu autor como partcipe da conduta ilegal detm moral
questionvel para servir de prova.; Vide tambm REALE JUNIOR, Miguel, apud FERRAZ JNIOR, Trcio
Sampaio. Indcio e prova de cartel, palestra proferida em reunio do Conselho Superior de Assuntos Jurdicos e
Legislativos realizada em 27.03.2003 na sede da FIESP/CIESP. Disponvel em: <http://www.terciosampaioferrazjr.
com.br/?q=/publicacoes-cientificas/116>. Acesso em 20/11/2014).

11

12
Nessa linha, vide OLIVEIRA, Eugnio Pacelli de. Curso de Processo Penal. 7. ed. Belo Horizonte: Del Rey,
2007, p. 630-631: Ora, a partir de que ponto dos estudos acerca da tica pode-se chegar concluso de que a
violao ao segredo da organizao criminosa, isto , ao segredo relativo aos crimes praticados, pode revelar-se
eticamente reprovvel? (...) Existiria enfim uma tica criminosa?

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

72

instituto da delao premiada em diversas leis

especiais a partir de meados de 1990. No se pode
deixar de reconhecer no legislador a expresso
dos desejos de uma sociedade que, por definio,
se alteram ao largo do tempo.
A figura do delator como indivduo corajoso,
que enfrenta o desconforto da delao para
dar fim conduta e fazer o que certo, no
disseminada no Brasil, ainda que j seja possvel
identificar nova corrente doutrinria que enxerga
o valor tico daquele que decide colaborar com
a investigao.13 Em outros pases, como nos
Estados Unidos, os chamados whistleblowers so
tidos como heris, personalidades do ano.14
Apesar de a percepo pblica brasileira no
ter chegado a esse ponto isso depender, entre
outros fatores, do uso consciente do instituto
pelas autoridades pblicas e de campanhas
de conscientizao fato que, aos poucos, a
resistncia ao instituto, outrora tido como o
beijo de Judas,15 parece se reduzir.
Assim, o programa de lenincia deve ser enxergado
como um instituto que permite ao membro da
conduta ilcita seja no campo antitruste, seja no
campo da corrupo fazer o que certo: cessar a
conduta infratora e colaborar com as investigaes.
Foi com esse mote que a autoridade de defesa da
concorrncia do Japo conseguiu fazer com que
executivos japoneses passassem a fazer uso do
instituto, apesar da forte cultura de cooperao
empresarial e resistncia delao existente no
pas. O programa japons foi criado em 2005
e, desde ento, como resultado da valorizao
do instituto, a autoridade recebeu mais de 480
pedidos para firmar acordos de lenincia.16

Previsibilidade do processo
de negociao
Um dos grandes desafios da implementao do
acordo de lenincia da Lei Anticorrupo a
criao de procedimentos claros e confiveis para
o processo de negociao. intuitiva a noo
de que deve haver mecanismos de proteo das
informaes prestadas pr-assinatura do acordo
e de que o potencial delator no pode estar em
posio pior do que a que j se encontrava na
ausncia de assinatura de acordo sob pena de no
haver incentivos para a delao.
Para lidar com essa delicada questo, a autoridade antitruste brasileira, seguindo boas prticas
internacionais,17 criou detalhado procedimento
para a apresentao de proposta de acordo de lenincia, regulamentado no regimento interno do
Cade, em seus artigos 197 a 210. Merece destaque o seguinte dispositivo:
Art. 205. No importar em confisso
quanto matria de fato nem reconhecimento da ilicitude da conduta analisada a
proposta de acordo de lenincia rejeitada,
da qual no se far qualquer divulgao.
1 O proponente poder desistir da proposta de acordo de lenincia a qualquer
momento antes da assinatura do respectivo
instrumento de acordo.
2 Caso o acordo no seja alcanado,
todos os documentos sero devolvidos ao
proponente, no permanecendo qualquer
cpia na Superintendncia-Geral.
3 As informaes e documentos apresentados pelo proponente durante a ne-

13
Nesse sentido, vide Azevedo, David Teixeira de. Quando a delao premiada cruza com a tica. O Estado de
S.Paulo, 16 ago. 2014.
14
Vide Persons of The Year 2002: The Whistleblowers, TIME, 2002. Disponvel em: <http://www.time.com/time/
magazine/article/0,9171,1003998,00.html>. Acesso em: 28/08/2014.
15

Giorgis, Jos Carlos Teixeira. A tica da delao premiada. Opinio ZH, 18 ago. 2014.

16

Kono, Takujiro. Marker System of JFTCs leniency program, ICN Cartel Workshop, 2011.

A previsibilidade e transparncia so reconhecidos como um dos trs pilares de um programa de lenincia efetivo. Vide Hammond, Scott. Cornerstones of an Effective Leniency Program, 2004. Disponvel em: <http://www.
justice.gov/atr/public/speeches/206611.htm>. Acesso em: 17/03/2015.

17

73

gociao do acordo de lenincia subsequentemente frustrado no podero ser

utilizados para quaisquer fins pelas autoridades que a eles tiveram acesso.
4 O disposto no 3 no impedir a
abertura e o processamento de procedimento investigativo no mbito da Superintendncia-Geral para apurar fatos relacionados proposta de acordo de lenincia,
quando a nova investigao decorrer de
indcios ou provas autnomos que sejam
levados ao conhecimento da autoridade
por qualquer outro meio.
Como no possvel fazer uma compartimentalizao mental em relao s informaes que
a autoridade tomou conhecimento, mas que no
poder utilizar por conta de uma negociao fracassada, a autoridade antitruste decidiu lidar com
essa questo criando Chinese walls internos.
H unidade especialmente dedicada negociao
de acordos de lenincia, que no abarca os
servidores pblicos responsveis por conduzir as
investigaes do rgo. Se um acordo atingido,
a unidade de lenincia transfere o caso para a
unidade investigativa da Superintendncia-Geral
do Cade. Se no, as informaes sero inutilizadas,
sem contaminar eventual futura investigao. A
lgica que No basta que a mulher de Csar
seja honrada, preciso que sequer seja suspeita
se no futuro os mesmos agentes utilizassem as
informaes de alguma forma, ainda que obtidas
de forma independente, sempre recairia a suspeita
que foi feito uso indevido dos dados apresentados
no contexto de possvel colaborao, gerando, no
mdio e longo prazo, desincentivos para a delao.
Esse arranjo funciona bem para fatos que ainda
no esto sendo investigados pela autoridade.
Para investigaes em andamento, razovel supor que apenas os envolvidos na investigao sabero o real valor de uma colaborao proposta.

18

Nesse caso, os prprios investigadores negociariam

o acordo, sem, contudo, reter documentos ou buscar mais detalhes do que os necessrios para que
um acordo seja atingido. o modelo adotado pelo
Cade nos casos de Termo de Compromisso de Cessao de Prtica para investigaes em andamento
de cartis, que exigem igualmente confisso e cooperao por parte do proponente.
O desafio especialmente relevante no caso
da Lei Anticorrupo, dado o grande nmero
de autoridades com poder de firmar o acordo,
sendo recomendvel que as regras aplicveis
negociao estejam contidas no aguardado
regulamento a ser emitido pelo Poder Executivo Federal, servindo de modelo para a normatizao estadual e municipal. A iniciativa,
por parte do Tribunal de Contas da Unio,
de regulamentar a fiscalizao do processo de
negociao um passo nesse sentido,18 mas
tmido e no reflete a complexidade nem a
necessidade de confidencialidade tpica de um
processo de negociao de lenincia.

Concluso
O acordo de lenincia previsto na Lei Anticorrupo tem sua origem no instituto de
mesmo nome da Lei Antitruste. No campo
antitruste, o acordo se mostrou um importante instrumento para a deteco e punio
de prticas ilcitas. As autoridades com poder
para aplicar a Lei Anticorrupo deveriam
espelhar-se na experincia do Conselho Administrativo de Defesa Econmica para superar o desafio de fazer o programa tornar-se
atrativo. Os pilares fundamentais so: garantir a severa aplicao da lei, aumentar o medo
de deteco e investir na transparncia e previsibilidade do programa.

Instruo Normativa TCU n. 74, de 11 de fevereiro de 2015.

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Tecnologia,
redes sociais
e o combate
corrupo
no Brasil

75

Diretor-fundador do Instituto de Tecnologia & Sociedade do

Rio e professor de direito na Universidade do Estado do Rio
de Janeiro
Ronaldo Lemos graduado em direito pela Universidade de So Paulo
(USP), mestre pela Universidade de Harvard e doutor pela USP. diretor-fundador do Instituto de Tecnologia & Sociedade do Rio e professor de direito na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).

Fabro Steibel
Coordenador-geral do Instituto de Tecnologia & Sociedade
do Rio, professor de comunicao na ESPM Rio e fellow em
governo aberto pela Organizao dos Estados Americanos
Fabro Steibel doutor em comunicao pela Universidade de Leeds
e ps-doutor pelo Centro de Governana Eletrnica da Universidade
das Naes Unidas. Foi o relator independente do segundo Plano de
Ao Nacional do Brasil, contratado pela Parceria para Governo Aberto. Atualmente Coordenador-geral do Instituto de Tecnologia & Sociedade do Rio, professor de comunicao na ESPM Rio e fellow em
governo aberto pela Organizao dos Estados Americanos.

Carlos Affonso Souza

Diretor-fundador do Instituto de Tecnologia & Sociedade do
Rio de Janeiro, pesquisador visitante do Information Society
Project, da Faculdade de Direito da Universidade de Yale, e
professor da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Carlos Affonso Souza mestre e doutor em direito civil pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). diretor-fundador
do Instituto de Tecnologia & Sociedade do Rio de Janeiro, pesquisador
visitante do Information Society Project, da Faculdade de Direito da
Universidade de Yale, e professor da UERJ.

Resumo
A partir da anlise de 84 compromissos assumidos pelo Brasil na Parceria para Governo Aberto, submetidos entre os anos de 2011 e 2015,
o artigo discute como a diretriz de governo aberto, especialmente
em relao s estratgias de participao social e ao uso de inovao
tecnolgica, est criando novas frentes para o combate corrupo.
Tendncias globais de combate corrupo incluem, particularmente, a criao de aplicativos para controle social de contas pblicas, a
abertura de banco de dados pblicos em formatos abertos e a criao
de canais virtuais de consulta e deliberao. Segundo os autores, no
Brasil, apesar dos avanos no uso de tecnologias, a lgica das aes
implementadas no faz uso da arquitetura de participao que caracteriza as redes sociais. H um enorme potencial de estratgias ainda no exploradas no desenvolvimento de aes para o combate
corrupo, todas elas fazendo uso da ideia de governo aberto.

ARTI G O

Ronaldo Lemos

76

Introduo
Tim OReilly foi um dos maiores pensadores
e influenciadores norte-americanos que
cunhou e popularizou o termo web 2.0
e advogou pela adoo de padres abertos
no modelo do software livre. Tudo isso
entre o incio e meados dos anos 2000. J
na dcada atual, o autor tem promovido o
conceito de arquitetura da participao,1
com o qual argumenta que grandes avanos
podem ser alcanados graas ao progresso
recente da internet e da conectividade, com a
popularizao dos smartphones e a evoluo do
modelo de armazenamento de dados espalhado
pela nuvem,2 por exemplo. Essa estrutura
barateou e facilitou a participao de indivduos
e grupos antes desconectados nas mais amplas
atividades: comrcio, cultura, educao, etc.
E, mais importante, facilita e facilitar cada
vez mais a participao dos usurios na vida
pblica e nas atividades governamentais.
A base da arquitetura defendida por OReilly a
definio de microunidades de participao, com
a qual pequenas tarefas podem ser executadas
de acordo com interesses e expertise individuais,
e com base nessa arquitetura grandes tarefas
podem ser completadas coletivamente, a partir
da participao social. O foco, como insiste
OReilly, manter a unidade de participao
pequena o suficiente para que possa ser atrativa

para diferentes atores sociais, individuais ou

no. Essas unidades de tarefas so opostas
ao modus operandi dos governos de matriz
novecentistas, caracterizados justamente pela
formao de um amplo aparato burocrtico
que se encarrega de dar conta de tarefas em
geral longas e complexas. Em contraste, a
lgica da rede baseada em aes curtas e
simples. O desafio, portanto, no inserir a
arquitetura da rede na do governo, mas sim
realizar o inverso: traduzir a arquitetura do
governo para a da rede.3
A enciclopdia livre Wikipedia e o sistema
operacional Linux so construes complexas
de engenharia baseadas em arquitetura da
participao. So exemplos de como a diviso de um trabalho de grande escala pode
ser organizado em tarefas menores, abrindo,
assim, a possibilidade de participao de um
grande nmero de pessoas. O desafio como
implementar os mesmos procedimentos no
mbito governamental. H iniciativas bemsucedidas nessa rea. Beth Noveck, por exemplo, implementou na primeira administrao
Obama o conceito de wiki government, com o
qual criou uma plataforma baseada em microtarefas abertas participao do pblico, para
agilizar o processo de concesso de patentes
no pas,4 em paralelo burocracia encarregada de realizar a mesma tarefa.

1
OReilly, T. #SocialCivics and the architecture of participation. Radar, 31 de maro de 2015. Disponvel em: <
http://radar.oreilly.com/2015/03/socialcivics-and-the-architecture-of-participation.html> . Acesso em: 16/04/ 2015.
2
O conceito de nuvem (do ingls cloud) refere-se utilizao da memria e capacidade de armazenamento de
computadores e servidores compartilhados e interligados por meio da internet.

OReilly, T. The Architecture of Participation. Disponvel em <http://archive.oreilly.com/pub/a/oreilly/tim/articles/architecture_of_participation.html>. Acesso em: 06/04/2015.

Noveck, B. S. Wiki government: how technology can make government better, democracy stronger, and citizens
more powerful. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2009.

77

Com a abertura de
dados, transparncia
e sua indexao
adequada, a sociedade
pode criar estruturas
computacionais
capazes de processar
dados pblicos,
enxerg-los e
fiscaliz-los de
novas formas.

A arquitetura das redes sociais, hoje utilizada

por milhes, tambm fornece um modelo de estrutura com lies sobre como inovar na forma
como o governo pode reconfigurar sua atuao.
Comum a todas essas iniciativas o intento de
buscar a criao de canais de participao nos
quais protagonistas sociais possam ser incorporados atuao pblica, e com os quais as
estruturas de participao, que modificam o setor pblico a partir do setor privado, possam se
acoplar coisa pblica, criando comunidades
de participao.5
Como isso se traduz em iniciativas de combate
corrupo? Redes sociais esto repletas, j neste
exato momento, de amplo e disseminado debate
sobre poltica e corrupo. As eleies de 2014 no
Brasil, em particular, geraram um intenso debate
nas redes, com polarizao entre candidatos e a
recorrente meno do tema corrupo. Embora
a disseminao social do tema seja em si um em-

brio de participao social construtiva, sua simples meno por cidados em redes sociais no
suficiente para a promoo de aes concretas
formuladas por meio de polticas pblicas.
Um modelo mais rico e promissor seria, para
alm do debate, a criao de arquiteturas de participao baseadas em dados abertos e na transparncia, que permitisse a indivduos conectados
desempenhar microtarefas de anlise e, assim, colaborar efetivamente para uma anlise detalhada
do funcionamento da coisa pblica. Em princpio,
essa participao dar-se-ia individualmente. Mas
com o tempo, a ideia que o processamento dos
dados pblicos deixe de ser feito exclusivamente pelo prprio governo e passe a ser feito tambm pela sociedade. Em outras palavras, com a
abertura de dados, transparncia e sua indexao
adequada, a sociedade pode criar estruturas computacionais capazes de processar dados pblicos,
enxerg-los e fiscaliz-los de novas formas.
A questo central dessa ideia pensar como governos podem criar estratgias de combate corrupo que se aproveitem da arquitetura da participao e do uso da tecnologia.
Do ponto de vista institucional, os pr-requisitos
para o surgimento de uma arquitetura similar j esto em curso. Analisaremos a seguir os compromissos realizados pelo governo brasileiro no primeiro
e no segundo Plano Nacional de Ao submetidos
Parceria para Governo Aberto (conhecida como
OGP, do ingls Open Government Partnership).

Jenkins, H. Cultura da Convergncia. So Paulo: Aleph, 2008.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

78

O primeiro plano de ao do Brasil foi desenvolvido e implementado entre 2011 e 2013,6 e o

segundo, entre 2013 e 2015. Cada plano contou
com um nmero determinado de compromissos
(32 no primeiro e 52 no segundo) que, na prtica,
totalizam 84 iniciativas Smart,7 ou seja, conjuntos
de polticas pblicas caracterizadas por compromissos especficos, mensurveis, endereveis a
alguma agncia, ambiciosos e com prazo definido
de execuo.
Como fonte de dados, alm dos planos de ao
originais (2011-20138 e 2013-20159), analisamos
ainda o Mecanismo Independente de Avaliao
(IRM) primeiro10 e segundo.11 Para anlise de

cada compromisso, foram identificados aqueles

que versam sobre o combate corrupo e, dentre eles, foram analisadas as estratgias de uso de
tecnologia e de promoo de participao pblica. Como resultado da anlise, o artigo discute as
caractersticas de inovao do governo brasileiro nos compromissos assumidos com a Parceria
para Governo Aberto (OGP), como tambm a
adequao das inovaes promovidas frente s
potencialidades da arquitetura da participao
como definida por OReilly.
A seguir, apresentaremos uma discusso dividida
em quatro partes: na primeira, a reviso conceitual da rea de governo aberto e da OGP; na se-

6
Plano de Governo Aberto do Brasil (2013-2015). Braslia: CGU, 2013. Disponvel em: <http://www.governoaberto.cgu.gov.br/central-de-conteudo/documentos/arquivos/2-plano-acao-brasil-2013-15.pdf>. Acesso em:
16/04/2015.
7

Em ingls, Specific, Measurable, Answerable, Relevant and Time-bound.

Plano de Governo Aberto do Brasil (2011-2013). Braslia: CGU, 2013. Disponvel em: <http://www.governoaberto.cgu.gov.br/central-de-conteudo/documentos/arquivos/1planoacaobrasil201113.pdf>. Acesso em 16/04/2015.

Plano de Governo Aberto do Brasil (2011-2013). Braslia: CGU, 2013. Disponvel em: <http://www.governoaberto.cgu.gov.br/central-de-conteudo/documentos/arquivos/1planoacaobrasil201113.pdf>. Acesso em 16/04/2015.
9

Schattan, V., Waisbich, L. Mecanismo Independente de Avaliao do Brasil (2011-2013). Braslia: CGU,
2013. Disponvel em: <http://www.opengovpartnership.org/files/169361968-irm-report-brazilpdf/download>.
Acesso em 16/04/2015.
10

11
Steibel, Fabro. Mecanismo Independente de Avaliao do Brasil (2013-2015). Washington, D.C.: Open Govermnet Partnetship, Na prensa, 2015.

79

gunda, a anlise dos 84 compromissos submetidos pelo pas nos seus planos de ao, realizando
investigao sobre uso de tecnologia e promoo
de mecanismos de participao social; na terceira,
uma discusso qualitativa em torno das inovaes
do governo brasileiro no uso de tecnologia e participao voltada para o combate corrupo; e,
na quarta parte, sugeriremos alternativas para o
aprimoramento da estratgia do pas, de forma a
melhor utilizar a arquitetura de participao que
caracteriza as redes sociais.

disputa, o estado de arte sobre o tema recai em

trs reas centrais: transparncia, participao e
colaborao. Conceitos esses que so abordados
por trs enquadramentos principais (Hansson,
Belkacem, Ekenberg, 2014),16 segundo os quais,
governos abertos criam meios de:

Tornar a informao produzida pelo governo mais acessvel e compartilhvel e, ao mesmo tempo, contam com ajuda dos cidados
para coleta e processamento de informao;

Tomar decises coletivas e promover a criao de informao colaborativa que suscite a

deliberao; e

Governar incluindo diferentes tipos de representao e envolvendo diferentes participantes, organizados em formas mais completas
de representao.

Sobre governo aberto

O uso de tecnologia e redes sociais est na base
da cultura de governo aberto. Desde o final do
sculo XX, tem se investido em Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) para aprimorar
prticas de governo.
Recentemente, um termo comum so os investimentos em governo eletrnico (e-governo), que
se referem ao uso de tecnologias digitais para
promoo da gesto de servios (Dassen e Alujas, 2014,12 Noveck, 2004,13 Chen et al., 2012,14
Sampaio, 201215). O uso de TICs ou os investimentos em e-governo no se equiparam cultura de governo aberto, embora o fortaleam. No
obstante a definio especfica do termo governo
aberto seja ainda academicamente termos em

A trade transparncia/participao/colaborao
uma referncia aos conceitos definidos na primeira administrao do governo Obama (2009),
17
embora a base conceitual de governo aberto
seja anterior a isso.
A primeira lei de acesso informao, que garante tambm princpios de liberdade de expresso,
data de 1766 na Sucia, e movimentos internacionais em prol de governos mais participativos da-

12
Ramrez-Alujas, A.; Dassen, N. Winds of Change: The Progress of Open Government Policymaking in
Latin America and the Caribbean. Nota tcnica, IDB-TN-629, Inter-american development bank. Disponvel em:
<http://services.iadb.org/wmsfiles/products/Publications/38728927.pdf>. Acesso em: 16/04/2015.
13

Noveck, B. S. The electronic revolution in rulemaking. Emory LJ, Atlanta/GA, 2004, p. 433-518.

14
Chen, Y., et all. Electronic Governance and Cross-Boundary Collaboration: Innovations and Advancing Tools.
London: Information Science Reference, 2012.
15
Sampaio, R. C. Governana eletrnica no Brasil: limites e possibilidades introduzidos pelo oramento participativo na internet. Planejamento e polticas pblicas, n. 33, pp.123-144, jul./dez. 2009. Disponvel em: <http://
www.en.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/156/172>. Acesso em: 16/04/2015.
16
Hansson, K., Belkacem, K., Ekenberg, L. Open Government and Democracy: A Research Review. Social
Science Computer Review. December 9, pp. 1-16. Disponvel em: <http://doi.org/10.1177/0894439314560847>.
Acesso em: 16/04/2015.

Open Government Progress Report to the American People. Washington, D.C.: White House, 2009. Disponvel
em: < https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ogi-progress-report-american-people.pdf>. Acesso
em: 16/04/2015.

17

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

80

tam dos anos 1960 (Alujas, 2014). A fora da trade na academia tambm se explica pela adoo
pela OGP dos termos com adaptaes, substituindo o termo colaborao por accountability.18

A metodologia20 apresenta cinco graus de participao, que vo do fornecimento de informao entrega da deciso final para a sociedade civil.

A OGP uma iniciativa multilateral com objetivo de realizar compromissos concretos propostos por governos para promover transparncia,
empoderar os cidados, combater a corrupo e
desenvolver novas tecnologias que apoiem o fortalecimento da governana.19 A OGP baseada
em governana multissetorial, sendo seu funcionamento baseado no compartilhamento de tarefas e responsabilidades entre governo e sociedade
civil (tanto internacional, quanto nacional).

O primeiro grau trata dos mecanismos de informao, e tem como objetivo da participao receber informao do governo sobre problemas e solues possveis de serem aplicadas.
Portais de transparncia so exemplos desses
mecanismos. O segundo grau de participao
trata dos mecanismos de consulta, em que o
objetivo o governo receber comentrios da
sociedade civil sobre solues e problemas.
Consultas e audincias pblicas so exemplos
desses mecanismos, nos quais a tomada de deciso ainda restrita ao governo.

A OGP foi lanada em 2011, poucos anos depois da poltica americana de governo aberto, em
2009, tendo oito pases fundadores: entre eles o
Brasil e os Estados Unidos, alm de Indonsia,
Mxico, Noruega, Filipinas, frica do Sul e Reino
Unido. Atualmente, a OGP conta com 65 pasesmembros, os quais devem, dentre outras coisas,
comprometer-se com planos bianuais de compromissos que avancem nos objetivos e desafios de
governo aberto da OGP (sendo esses relacionados
diretamente com avanos no uso de tecnologias e
participao no combate corrupo).
Para qualificar a participao social, a OGP adota
uma metodologia de graduao de participao
pblica nos governos, baseada naquela desenvolvida pela International Association of Public Participation (IAP2).

Os trs graus seguintes sugerem compartilhamento do poder de deciso. No terceiro,

que trata dos mecanismos de envolvimento, o
governo trabalha associado sociedade civil
para garantir que a deciso final reflita pontos
de vista da populao. No quarto grau, sobre
mecanismos de colaborao, no s a opinio
da sociedade civil assegurada, como h ainda a sua participao na definio dos instrumentos de consulta (como no caso da primeira
consulta pblica do Marco Civil).21 Por fim, o
quinto grau trata dos mecanismos de empoderamento, nos quais governo e sociedade civil
se associam, mas o poder final de deciso permanece com os cidados.

Kassen, M. A promising phenomenon of open data: A case study of the Chicago open data project. Government Information Quartely, Vol 30, Issue 4, 508-513p. Disponvel em: <http://www.sciencedirect.com/science/
article/pii/S0740624X13000683>. Acesso

18

Open Government Partnserhip. Disponvel em: < http://www.opengovpartnership.org/about> . Acesso em:

16/04/2015.

19

20
IAP2. Spectrum of participation. Disponvel em: <http://c.ymcdn.com/sites/www.iap2.org/resource/resmgr/imported/IAP2%20Spectrum_vertical.pdf>. Acesso em: 16/04/2015.
21
Lemos, R.; Souza, C. A. de; Steibel, F.; Nolasco, A. Case Study on the Port 25/TCP Management in the
Brazilian Internet. In Gasser, U.; Budish, R.; West, S. Multistakeholder as Governance Groups: Observations from
Case Studies. Cambridge: The Berkman Center for Internet & Society Research Publication Series. Disponvel em:
< http://papers.ssrn.com/sol3/Papers.cfm?abstract_id=2549270>. Acesso em: 16/04/2015.

81

Anlise dos compromissos

assumidos pelo Brasil na
Parceria para Governo
Aberto

tao de sistemas de grandes dados para anlise de

m aplicao de recursos pblicos e a criao de
plataformas virtuais para acesso a dados governamentais em temas diversos como recursos hdricos
e gesto fundiria.

Dos 84 compromissos j produzidos e implementados no Brasil,22 diversos tratam de aes de corrupo associadas inovao tecnolgica e participao. No primeiro plano de ao o destaque na
rea foi a realizao da 1a Conferncia Nacional
sobre Transparncia e Controle Social (1a Consocial) e a implementao do Cadastro Empresa
Pr-tica. No segundo plano, o destaque foi o uso
de grandes dados para recuperao de ativos na
defesa do patrimnio e da probidade, a implemen-

As Tabelas 1 e 2 trazem anlise de todos os compromissos, uma para cada plano, detalhando
apenas os compromissos que versam diretamente
sobre o combate corrupo. Foram apenas considerados compromissos que (i) foram implementados e (ii) geraram elevado impacto social. Com
base nesses critrios, analisamos um total de 13
compromissos (4 do primeiro plano, ou 13% do
total, e 9 do segundo plano, ou 17% do total).

Tabela 1 Compromissos sobre combate corrupo do primeiro

Plano Nacional de Ao

22

resumo do compromisso

inovao no uso das

tecnologias

inovao em participao
social

Abertura dos dados do Sistema de Gesto

de Convnios e Contratos de Repasse (Siconv) Ministrio Pblico de Gois (MPGO)

Criao de Interfaces de Programao de

Aplicativos (APIs) das bases de dados de
gesto de convnios e contratos de repasse.
As APIs seguem os princpios de dados
abertos da Infraestrutura Nacional de Dados
Abertos (Inda)

No h, embora o compromisso
estimule a inovao social

Realizao da Conferncia Nacional sobre

Transparncia e Controle Social (Consocial)
Controladoria-Geral da Unio

Uso do portal e-democracia para discusso,

priorizao e formulao de compromissos
criados pela sociedade civil

Mecanismo de envolvimento (grupo no portal e-democracia)

Realizao de Encontros do Frum

Interconselhos PPA 2012-2015 - MPGO

Uso de mecanismo de videoconferncia

para transmisso da reunio presencial em
Braslia

Mecanismo de informao (transmisso por streaming)

Disponibilizao de dados do Sistema

Unificado de Fornecedores (Sicaf)

O Sicaf consolida dados detalhados dos

fornecedores de compras do governo federal
e publicado no Portal da Transparncia
federal

Mecanismo de informao (publicao de dados em portal pblico)

O segundo NAP finaliza-se em junho de 2015, embora j esteja quase todo implementado.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

82

Tabela 2 Compromissos sobre combate corrupo do primeiro

Plano Nacional de Ao

Resumo do
compromisso

Inovao no uso de tecnologias

Inovao em
participao social

Intensificao de investigao prvia no

combate corrupo e recuperao de
recursos pblicos (AGU)

Adoo de sistema de investigao de

movimentao bancria baseado em grandes dados,
que permite anlise de quebra de sigilo bancrio a
partir de processamento digital de dados

No h

Implementao do Observatrio de
Defesa Pblica nos estados (CGU)

Adoo de sistema de grandes dados para identificar

sinais de m aplicao de recursos pblicos baseado
no desenho de hipteses e metodologia de anlise
censitria para identificao de irregularidade

No h

Prestao de contas online de Recursos para Educao do Fundo Nacional

de Desenvolvimento da Educao
Ministrio da Educao

Adoo de portal eletrnico para recebimento de

processo de prestao de contas. A implementao
zerou a lista de espera de 140 mil processos que
aguardavam anlise e aumentou as etapas de
auditorias de uso de fundos pblicos

No h

Ferramenta para transparncia e

melhoria de governana fundiria
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Implementao de portal com dados de governana

fundiria para visualizao de ocupao do territrio
nacional. Um dos objetivos enfrentar histrico de
corrupo no registro de processos fundirios

Mecanismo de
informao, no qual
possvel consulta de
dados fornecidos pelo
governo

Implementao de metodologia de
participao social de monitoramento do
Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica

Sistematizao da participao social no PPA e da

LDO, a partir do Frum Interconselhos

Mecanismos de
informao (aplicativo
Mais Brasil) e de consulta
(frum no Participa.br)

83

continuao

Resumo do
compromisso

Inovao no uso de tecnologias

Inovao em
participao social

Banco de preos da administrao

pblica federal CGU

Criao de banco de dados com o preo mdio

praticado nas compras governamentais, a partir de
dados abertos j publicados

No h

Abertura dos dados da execuo do

oramento da Unio e das compras
governamentais Ministrio do
Planejamento

Criao de APIs das bases de dados de compras e

de oramento para aumento do controle social sobre
recursos pblicos. As APIs seguem os princpios de
dados abertos da Inda

No h, embora o
compromisso estimule
inovao social

Aperfeioamento e valorizao do
Cadastro Empresa Pr-tica CGU

Tornar o Cadastro mais interessante para as

empresas, remodelando o processo eletrnico de
submisso de candidaturas.

Mecanismo de
informao (publicao
da lista de empresas
online)

Ampliao do Cadastro Unificado de

impedimentos para licitar e contratar
com a Administrao Pblica Cadastro
Nacional de Empresas Inidneas e
Suspensas (Ceis)

O Ceis consolida a relao das empresas e pessoas

fsicas que no podem celebrar contratos com a
administrao pblica e publicado no Portal da
Transparncia

Mecanismo de
informao (publicao
de dados em portal
pblico)

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

84

85

Discusso sobre os
compromissos assumidos
pelo Brasil no combate
corrupo

criao do portal Participa.br e dos compromissos

relacionados poltica e sistema de participao
social). Como descreve a Tabela 3, a maior rea de
inovao tecnolgica nos 13 compromissos analisados refere-se ao uso de grandes dados no combate corrupo (69% dos casos referem-se a esse
critrio), embora esses dados nem sempre se convidam no formato aberto para fomento de inovao
social (apenas 31% dos casos caem nessa categoria). Uma outra rea de inovao o uso de portais
web (54% dos compromissos fazem referncia a
esse critrio), embora apenas uma minoria (um
caso apenas) faa uso de interfaces mobile, rea de
maior crescimento de incluso digital no pas e no
mundo (Report Facebook, 2015).

Nos dois planos submetidos h um elevado grau

de inovao na rea de transparncia e participao, que no esto contemplados neste artigo. Na
rea especfica de transparncia, destacamos, por
exemplo, os compromissos assumidos de transparncia ativa (como no caso do fortalecimento dos
processos de ouvidorias e de portais de transparncia ativa). Na rea de participao, destacamos a
criao de mecanismos virtuais (com um vis forte
no segundo plano, principalmente em relao

Tabela 3 Caractersticas de compromisso sobre corrupo

submetidos

critrio

total de compromissos (n)

percentual de compromissos (%)

Inovao tecnolgica

Uso de grandes dados

9/13

69%

Abertura de dados

4/13

31%

Aprimoramento de portais web

7/13

54%

Uso de aplicativos mobile

1/13

7%

Participao social (IAP2)

Nenhum mecanismo de participao

4/13

31%

Nenhum mecanismo, mas formato

de inovao

3/13

23%

Mecanismo de informao

6/13

46%

Mecanismo de consulta

1/13

7%

Mecanismo de envolvimento

1/13

7%

Mecanismo de colaborao

Nenhum

Mecanismo de empoderamento

Nenhum

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

86

Em relao inovao em participao social,

quase um tero dos compromissos submetidos
no apresenta nenhuma forma de participao social (31% dos casos), sendo que 23%
apenas fomentam inovao social a partir da
criao de APIs com dados abertos. O restante
dos casos, que se referem a menos da metade
dos compromissos submetidos, so exemplos
de uso de mecanismos de informao (46%)
e, em casos isolados, de uso de mecanismos de
envolvimento e colaborao (7% cada, o equivalente a um compromisso apenas).
Em um cenrio em que o uso de grandes dados
fomentado, mas eles no retornam para que
o pblico participe da anlise, e em que se faz
uso de portais web, mas que h pouco experimento na rea mobile, pessimista a participao social no combate corrupo a partir do
uso de inovao tecnolgica.
Soma-se a isso a prpria lgica de participao
social que est ausente de mais da metade dos

compromissos analisados e que, dentre aqueles que se destinam a fomentar alguma forma
de participao, a maioria se destina a fazer
uso de mecanismos de informao, o grau
mais baixo de participao social segundo a
graduao IAP2. Logo, tambm pessimista
o cenrio para o combate corrupo a partir
do vis da inovao em participao social.
A arquitetura da participao, como definida
por Tim OReilly, prev o uso da arquitetura
da rede para transformao da arquitetura de
governo. O que a anlise dos planos de ao
submetidos pelo Brasil sugere, entretanto,
que nos compromissos relacionados ao combate corrupo, quando h estratgia de participao social, o que se tem feito o inverso:
a adequao da arquitetura da rede arquitetura de governo. Em resumo, o que os dados
sugerem que o combate corrupo no Brasil no faz uso das potencialidades das redes
sociais nem de outros elementos da tecnologia
atual relacionados participao social.

87

Sugestes de melhoria no
uso de tecnologia e redes
sociais para combate
corrupo

O que os dados
sugerem que o
combate corrupo
no Brasil no faz uso
das potencialidades
das redes sociais nem
de outros elementos
da tecnologia atual
relacionados
participao social.

Como resultado da discusso realizada at o momento e propondo um exerccio de transformao institucional, postulamos a seguir algumas
medidas capazes de propulsionar o modelo de
Governo Aberto cujas premissas institucionais j esto em curso no pas o mais adiante
possvel no que diz respeito relao entre governo e tecnologia, como forma de melhor fomentar
a governana, transparncia, participao e, como
corolrio, o combate corrupo:

Efetivao de uma poltica integral de dados

abertos. Todo o processamento de dados
pblicos, em regra, pode ser compartilhado
publicamente. Como mencionado acima, o
cidado deve poder participar da fiscalizao
da coisa no pblica no s como indivduo,
mas tambm com seus recursos computacionais. Os dados governamentais devem ser indexados de forma que sejam machine-readable (legveis por mquinas) e compartilhados
em tempo real para que possam ser computados por qualquer ator social. Dessa forma,
indivduos, organizaes da sociedade civil,
do setor privado, academia e diversos outros
atores poderiam tratar e analisar esses dados.
Tal procedimento geraria um impulso ao surgimento de novos servios, novos negcios e
novas formas de organizar a atuao pblica;
Uso intensivo da estrutura das redes sociais no
mbito governamental. Enquanto as relaes
da sociedade entre si so hoje mediadas de forma intensa pela tecnologia, por meio de redes
sociais, dispositivos de comunicao instantnea e todos os avanos que caracterizam nossos
tempos, a relao entre governo, governantes
e sociedade ainda mediada pelo aparato da
burocracia. Um dos efeitos disso a crescente
frustrao social com o descolamento do governo da realidade atual da esfera pblica tecnolgica. Assim, uma proposta que a atuao
governamental aproxime-se cada vez mais das
possibilidades de conexo social. Um primeiro
passo seria que agentes governamentais se fizessem obrigatoriamente presentes e acessveis
nas redes sociais, no s como indivduos, mas

como servidores pblicos; pudessem ser acessados por comunicao instantnea; interagissem
com os usurios sem a mediao burocrtica.
Nada justifica que servios em rede estejam
amplamente disseminados na sociedade e em
nada assimilados no mbito governamental; e

Desenvolvimento de comunidades de programadores em prol da democracia e contra a

corruo. Exemplos em outros pases, como
o projeto Code For America (Programa pela
Amrica), nos Estados Unidos, demonstram
que possvel reunir comunidades de programadores capazes de criar novos servios
e iniciativas a partir da colaborao com o
governo. Por meio de hackathons e outros
modelos colaborativos efmeros ou permanentes, possvel integrar as comunidades de
inovao s comunidades governamentais,
gerando experimentos, novos servios e mais
transparncia.

Esses so apenas alguns passos sugeridos. Nossa

proposta , em sntese, que a ideia de Governo
Aberto seja levada adiante de forma aguerrida,
combatendo o descolamento entre governo e sociedade civil em termos de articulao, inovao
e uso da tecnologia. O ponto principal do nosso
texto que a estrutura governamental deve se
tornar cada vez mais parecida com a estrutura
da rede. Sob pena de, em caso contrrio, tornarse cada vez mais ineficiente e enfrentar cada vez
mais crises de legitimidade.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

MEDINDO A
CORRUPO:
O QUE NS
APRENDEMOS?

89

ARTI G O

George Avelino
Coordenador do Centro de Poltica e Economia do Setor
Pblico da Fundao Getulio Vargas (FGV-Cepesp)
George Avelino formado em histria pela Pontifcia Universidade
Catlica do Rio de Janeiro, tem mestrado em sociologia pela Universidade de So Paulo e doutorado em cincia poltica pela Stanford
University. Trabalhou como consultor para o Banco Mundial e para o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). Atualmente coordenador do FGV-Cepesp e professor adjunto da Fundao Getulio Vargas (FGV), em So Paulo.

Ciro Biderman
Pesquisador principal do FGV-Cepesp
Ciro Biderman doutor em economia pela FGV e ps-doutor em economia urbana pelo Department of Urban Studies and Planning, Massachusetts Institute of Technology (DUSP/MIT). Biderman pesquisador principal do FGV-Cepesp, professor da FGV, pesquisador afiliado
do DUSP/MIT e chefe de gabinete da So Paulo Transporte (SPTrans).

Marcos Felipe Mendes Lopes

Pesquisador do FGV-Cepesp
Marcos Felipe Mendes Lopes doutor em administrao pblica e
governo pela FGV-SP. Atua como pesquisador no FGV-Cepesp, como
consultor do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em temas relacionados a polticas pblicas, e sciodiretor da MGov Brasil, consultoria em gesto de polticas pblicas.

Resumo
importante desenvolver mtodos de mensurao da corrupo para
que se tenha melhor noo do fenmeno no Brasil. O artigo avalia a
percepo da corrupo nas regies do pas com a apresentao de
indicadores e estatsticas.

90

INTRODUO
O termo corrupo deriva etimologicamente do
latim corruptio, que significa deteriorao. A definio do Banco Mundial, abuso de cargo pblico
para benefcios privados, similar s definies
contidas em dicionrios de portugus, com foco
no comportamento do servidor pblico. Dada
sua relevncia e impacto na atividade econmica
como um todo, o tema recorrente na literatura econmica. Em 1975, Susan Rose-Ackerman
desenvolveu aquele que pode ser considerado o
primeiro artigo cientfico que lida especificamente
com a corrupo, analisando a relao entre as
estruturas de mercado e a incidncia de corrupo
no processo de contratao governamental.
Estudos sobre o fenmeno da corrupo evoluram significativamente nas ltimas quatro dcadas, mas no se chegou a um consenso de como
se deve lidar com o problema. No entanto, em termos do mainstream econmico, grande parte dos
modelos utiliza a teoria do agente-principal para
compreender a corrupo. Normalmente, o Estado o agente (representado por um poltico eleito
ou pela burocracia), enquanto o cidado-eleitor
o principal, preocupado em controlar as aes
de seu agente. Baseados nos modelos de agente-principal, muitos acadmicos investigaram os
impactos da corrupo na alocao de recursos
pblicos, chegando a algumas concluses nem
sempre compatveis.

Talvez, a primeira concluso relevante que a

existncia de muitas agncias governamentais (ou,
alternativamente, de servidores pblicos) que oferecem o mesmo servio pode reduzir a corrupo,
em funo da competio pela renda gerada.1 Entretanto, em um governo central fraco, a existncia
de mltiplas burocracias no coordenadas poderia gerar excessiva extrao de renda, reduzindo os investimentos e o crescimento econmico.
Adicionalmente, em virtude de sua natureza ilegal
e de sua necessidade de sigilo, atividades corruptas distorcem a alocao de recursos em direo a
investimentos nos quais a avaliao de custos e a
deteco de corrupo so mais difceis.2
Evidentemente, para se estudar o fenmeno deve-se medi-lo. No entanto, o sigilo inerente
corrupo torna essa tarefa extremamente complexa. Assim, os avanos tericos em modelar a
corrupo so correspondidos por avanos na
sua mensurao. Ainda que organizaes de anlise de risco e investimento tenham desenvolvido
metodologias para medir a corrupo ainda
nos anos 1980,3 a anlise emprica do problema
se tornou relevante na pesquisa acadmica apenas
a partir de meados de 1990.
Em 1995, a Transparncia Internacional, uma
organizao no governamental anticorrupo,
desenvolveu uma metodologia para calcular
um ndice de corrupo o ndice de Percepo
de Corrupo (ou CPI, em ingls).4 Desde 1996,

Rose-Ackerman, S. The economics of corruption. Journal of Public Economics, v. 4, n. 2 p. 187-203, 1975.

Shleifer, A.; Vischny, R. Corruption. Quarterly Journal of Economics, v. 108, n. 3, p. 599-617, 1993.

O ndice mais importante o International Country Risk Guide (ICRG), que se compe de uma medida de
corrupo e calculado pelo Political Risk Services Group, desde 1980. Outro exemplo o ndice de Qualidade
Institucional calculado pelo Economist Intelligence Unit.

4
O nmero de pases para os quais o ndice calculado aumenta significativamente ao longo do tempo, de 41, em
1995, a 178, em 2010.

91

Evidentemente,
para se estudar o
fenmeno deve-se
medi-lo. No entanto,
o sigilo inerente
corrupo torna essa
tarefa extremamente
complexa. Assim, os
avanos tericos em
modelar a corrupo
so correspondidos
por avanos na
sua mensurao.

o Banco Mundial calcula os ndices de Governana Globais, que englobam um indicador de

nvel de corrupo denominado ndice de Controle de Corrupo.
Baseadas nesses dados, pesquisas empricas investigaram correlaes entre a ocorrncia de corrupo e as caractersticas estruturais e institucionais
dos pases. Outro campo da literatura investigou
os efeitos de prticas de corrupo em relao ao
crescimento econmico. Esses artigos concluem
que a corrupo reduz investimentos e, portanto,
o crescimento econmico.5 A corrupo tambm
apontada como responsvel por reduzir a produtividade de investimentos pblicos6 e o nvel de
investimentos diretos estrangeiros,7 por distorcer
a composio dos gastos pblicos8 e por aumentar o grau de informalidade na economia.9

Neste artigo, discutiremos as medidas existentes

e proporemos uma medida para o grau de corrupo dos municpios brasileiros com menos de
500 mil habitantes, gerada a partir do programa de auditoria aleatria em tais municpios e
conduzida pela Controladoria-Geral da Unio
(CGU). Assim, depois de discutirmos as medidas disponveis, apresentaremos o programa da
CGU e demonstraremos nossa proposta de ndice, destacando as vantagens em relao aos demais ndices disponveis na literatura e tambm
suas limitaes.

Indicadores de corrupo:
estado da arte
Na literatura, desenvolveram-se dois grandes blocos de ndices. Os ndices de corrupo denominados subjetivos partem da percepo de agentes-chave sobre o fenmeno. Em contraposio,
os ndices objetivos partem de algum dado de
investigao derivado de instituies de controle
interno ou externo ao executivo (legislativo ou
judicirio). Em ambos os casos, h vantagens e
desvantagens no seu uso, ainda que nos estudos
dos determinantes ou das consequncias do fenmeno, os indicadores subjetivos sejam vistos com
certa desconfiana pelo fato de que a percepo
da corrupo normalmente no exgena s variveis de interesse.

Mauro P. Corruption and Growth. Quarterly Journal of Economics, v. 110, n. 3, p. 681-712, 1995.

Tanzi, V.; Davoodi, H. Corruption, Public Investment and Growth. IMF Working Paper 97/139, 1997.

Wei, S. How taxing is corruption on international investors? The Review of Economics and Statistics, v. 82, n.
1, p. 1-11, 2000.
7

Shleifer, Vishny, 1993 e Mauro, P. 1995, opus citados.

Jihnson, S.; Kaufmann, D.; Zoido-Lobatn, P. Regulatory Discretion and the Unofficial Economy.
American Economic Review (Papers and Proceedings of the Hundred and Tenth Annual Meeting of the American
Economic Association), v. 88, n. 2, p. 387-392, 1998.

8
9

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

92

A principal vantagem dos ndices de percepo

de corrupo a possibilidade de coletar dados
uniformizados em diversos pases. Alm disso,
os ndices de percepo tipicamente agregam
vrios indicadores individuais, reduzindo erros
de medida e de vis dos indicadores individuais.
Os vieses inerentes de percepo podem
levar a proposies inadequadas de polticas
pblicas. Entre as caractersticas que enviesam
a percepo, destacam-se a heterogeneidade
tnica, o nvel de participao social e o de
transparncia, assim como o nvel educacional
do respondente.
Em suma, dados subjetivos podem refletir a
opinio. J pesquisas futuras podem, de forma til, focar indicadores baseados na experincia. De fato, agregar opinies individuais
sobre corrupo pode no gerar um ndice de
corrupo consistente. Por exemplo, um pas
que apresenta um bom desempenho ir, provavelmente, acarretar uma melhor percepo
geral da corrupo por seus homens de negcio independente do grau de corrupo efetivo do pas. Consequentemente, indicadores
subjetivos devem ser usados com cautela nas
pesquisas empricas.
Com isso, a partir dos anos 2000, o esforo
emprico de medida se concentrou em indicadores objetivos do fenmeno. Evidentemente,
tais ndices exigem um esforo muito maior do
pesquisador, mas concordamos que [...] no
existem muitas alternativas a no ser continuar
a coletar medidas objetivas de corrupo, ainda
que estas sejam bastante difceis [...].10 Somente assim, as descobertas empricas se tornaro
mais relevantes e precisas e reforaro a necessidade de se obter ndices menos subjetivos
por mais difcil que seja tal empreitada.
Di Tella e Schargrodsky utilizaram preos pagos por insumos hospitalares bsicos durante
uma campanha anticorrupo em Buenos Ai10

res. Eles concluram que os preos foram, em

mdia, 15% mais baixos durante a poltica
de cerco contra a corrupo. Dados oriundos
de um programa governamental no exigem
custos adicionais para a sua utilizao. O problema para esse caso que o programa anticorrupo no parte de uma poltica pblica permanente e, portanto, sua replicao
limitada, bem como o seu escopo, que cobre
apenas a rede hospitalar de Buenos Aires. Por
isso, a fonte objetiva que tem se tornado mais
atrativa recentemente a que parte de programas governamentais de combate corrupo
preferencialmente de carter permanente.11
Usando um Programa de Rastreamento de
Despesas Pblicas (PETS, em ingls), Reinikka e Svensson avaliaram dados sobre transferncias intergovernamentais para programas
educacionais em Uganda. A concluso que,
em mdia, as escolas receberam apenas 13%
das transferncias que lhes foram destinadas,
e muitas delas nada receberam.12 Olken concluiu que 18% dos recursos de um programa
redistributivo na Indonsia haviam sido consumidos pela corrupo, entre o desembolso
do governo central e a proviso de bens pblicos locais a partir de dados semelhantes para
esse pas.13
Alinhados com o trabalho aqui proposto, Ferraz e Finan usam pioneiramente, em uma srie
de artigos, dados de um programa de fiscalizao aleatria estabelecido pela CGU. Os autores avaliam o impacto da divulgao dos relatrios de auditoria no desempenho eleitoral
dos polticos incumbentes, concluindo que a
disseminao pblica de evidncias de corrupo nos governos locais teve impacto significativo na probabilidade de reeleio dos mesmos
(reduzindo-a em 7%). Investigam tambm se
instituies polticas e eleitorais afetam os nveis de corrupo, verificando que os prefeitos
que podem ser reeleitos esto significativamente associados a menos corrupo. Final-

Olken, B. Corruption perceptions vs. corruption reality. Journal of Public Economics, v. 93, n. 7-8, p. 950-964.

Di Tella, R.; Schargrodsky, E. The Role of Wages and Auditing during a Crackdown on Corruption in
the City of Buenos Aires. Journal of Law and Economics, v. 46, p. 269-292, 2003.

11

12
Reinikka, R.; Svensson, J. Local Capture: Evidence From a Central Government Transfer Program in
Uganda. The Quarterly Journal of Economics, v. 119, n. 2, p. 679-705, 2004.
13
Olken, B. Corruption and the Costs of Redistribution: Micro evidence from Indonesia. Journal of Public Economics, v. 90, n. 4-5, p. 853-870, 2006.

93

mente, encontram evidncias de conexo entre

corrupo e escolaridade, reduzindo, em longo prazo, a acumulao de capital humano e,
portanto, o crescimento econmico.14
Considerando que as agncias governamentais
de controle interno e externo (notadamente
as controladorias e os tribunais de conta) de
vrios pases conduzem programas de auditoria de polticas pblicas, a possibilidade de se
usar a informao gerada por esses programas
certamente merece uma avaliao sria. Um
indicador montado a partir desses programas
tem inmeras vantagens, ele (i) abrangente
no sentido de que cobre a maioria das despesas dos municpios (pelo menos em uma
base amostral); (ii) em geral, permanente; (iii)
normalmente, a seleo das contas auditadas
realizada de maneira aleatria, aumentando a confiabilidade dos dados; e, finalmente,
(iv) replicvel. Ao instituir esse programa, o
governo federal brasileiro proporcionou subsdios importantes para a criao de medidas
objetivas de corrupo, gerando um ganho positivo no intencional dessa poltica pblica e
reforando o retorno social da implementao
generalizada de tais sistemas.

O programa de fiscalizao
aleatria nos municpios
brasileiros
O Programa de Fiscalizao por Sorteios
Pblicos foi criado pela CGU em 2003, com
o objetivo de conduzir investigaes especiais
das transferncias federais para governos
estaduais e municipais. A aleatoriedade
estados e municpios so selecionados por
sorteios da Loteria Federal, na presena
de representantes da mdia e membros
dos partidos polticos e da sociedade civil
aumenta a capacidade de controlar a
influncia poltica na apurao dos fatos.

O programa investiga todas as transferncias

federais para os municpios focando a sade,
educao e desenvolvimento social que, em
mdia, representam dois teros dos gastos
municipais.Outras reas, como comunicaes,
turismo, transporte, tambm so investigadas,
mas essa investigao se limita a alguns
municpios dentre os sorteados. O processo de
seleo foi desenhado de forma que as amostras
sejam
geograficamente
representativas.
Atualmente, a probabilidade de seleo cerca
de 1% para cada um dos 5.526 municpios
brasileiros (ou 99,32% dos municpios
brasileiros) com populao abaixo de 500 mil
habitantes (representando aproximadamente
70% da populao brasileira), legalmente
habilitados a participar do programa.
Vale enfatizar que o processo de auditoria
guiado por regras claras. Os auditores devem
reportar irregularidades baseados em evidncias
explcitas. Existe a possibilidade de justificativa
do agente pblico local, que pode discordar
da determinao dos tcnicos da CGU e
apresentar evidncias de comportamento
apropriado. Nesse caso, o auditor pode aceitar
os argumentos ou no (e manter a evidncia de
irregularidade). Essas regras claras garantem
que as irregularidades sejam detectadas da
forma mais objetiva possvel.
Depois que um municpio selecionado para
ser fiscalizado, a CGU cria uma base de dados
com todas as transferncias federais recebidas
pelo governo local no ano corrente e nos dois
anos anteriores. Baseado nas transferncias que
sero fiscalizadas, o escritrio central da CGU
prepara ordens de servio (OS), detalhando o
que deve ser fiscalizado em cada transferncia.
Ento, uma equipe de auditores regionais visita o
municpio e escrutina a transferncia selecionada,
desde a primeira liberao de recursos at a entrega
do bem ou servio pblico. Assim que o trabalho de
campo termina, os auditores preparam o relatrio.

Ferraz, C.; Finan, F. Exposing Corrupt Politicians: The Effects of Brazils Publicly Released Audits on
Electoral Outcomes. Quarterly Journal of Economics, v. 123, n. 2, p. 703-745, 2009; Ferraz, C.; Finan, F. Electoral
Accountability and Corruption: Evidence from the Audits of Local Governments. American Economic Review, v.
101, n. 4, p. 1274-1311, 2011; e Ferraz, C.; Finan, F.; Moreira, D. Corrupting Learning: Evidence from Missing
Federal Education Funds in Brazil. Working Paper, 2011. Journal of Public Economics, v. 96, n. 9-10, p. 712-726,
2012.

14

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

94

Uma proposta de ndice

A unidade bsica para o ndice proposto a
mesma adotada pela CGU, a OS. Uma OS pode
no conter nenhuma irregularidade ou vrias
irregularidades identificadas pelo auditor. A
partir da leitura de alguns relatrios, realizamos
uma classificao de tais irregularidades em 35
categorias, as quais dividimos em dois grandes

15

blocos: corrupo e m gesto. A Tabela

1 apresenta as categorias classificadas no
bloco corrupo.15 importante notar que
nos relatrios somente possvel relacionar
corrupo com compras governamentais e
quando h uma transferncia monetria.

A lista completa pode ser obtida diretamente com os autores.

95

Tabela 1 Irregularidades apontadas para o cmputo do indicador

de corrupo

irregularidades apontadas para o cmputo do indicador de corrupo

Prisioneiro A permanece em silncio

Licitao: Notas fiscais irregulares (superfaturamento, notas fantasmas, etc.);

Licitao: Participao de empresas inexistentes ou fantasmas;

Licitao: Contratos / documentos falsificados;

Licitao: Direcionamento de Licitao;

Desvio de recursos: Superfaturamento;

Desvio de recursos: Notas Frias / Adulteradas; e

Desvio de recursos: Pagamentos no comprovados.

No ndice proposto, consideramos que, se h

ao menos uma irregularidade ligada corrupo, a OS considerada corrupta. Nossos
ndices basicamente estimam a proporo de
OS corruptas com o total de OS emitidas pela
CGU. Formalmente:

Com o nmero de irregularidades ligadas

corrupo no municpio m e OS o; Om o
nmero total de OS investigadas no municpio
m; 1() a funo ndice que, nesse caso, ser
1 se Com>0; Vom a quantidade de recursos fiscalizados por OS o no municpio m; Vm o
valor total de transferncias fiscalizadas pela
CGU no municpio (i.e. Vom). Resumidamente, o ndice numrico de corrupo (CNm) a
proporo das transferncias investigadas que

tiveram ao menos uma evidncia de corrupo; o ndice monetrio (CVm) a proporo

monetria de transferncias ligadas a, pelo
menos, uma evidncia de corrupo.
Como podemos observar a corrupo apenas
nas licitaes, o denominador do ndice da
maneira como formalizamos estaria inflacionado. Um ndice mais preciso deveria medir
a proporo de processos licitatrios investigados pelo auditor relacionados corrupo.
A dificuldade em construir esse ndice descobrir se a OS est ligada licitao ou no.
Nossa anlise inicial da descrio do objeto
de fiscalizao, entretanto, sugere que pode
ser possvel construir uma hermenutica para
definir se o item a ser auditado est ligado
licitao ou no.
A diferena entre o nosso ndice e outros que utilizam essa mesma base que trabalhamos com todas as ordens de servio de cada municpio, no
apenas com as reportadas pelos auditores. Ignorar
as OSs que no foram reportadas pelos auditores
pode causar vis, uma vez que muitos dos itens auditados para os quais no h irregularidades so
excludos do relatrio final (especialmente antes
do vigsimo sorteio), o que reduziria o denomina-

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

96

dor. Ns tivemos acesso a todas as OSs graas

a um acordo com a CGU, que gentilmente nos
forneceu uma lista completa de todas aquelas
que foram emitidas para esse programa.

Ministrio da Educao. No entanto, 15 municpios dos 327 tm menos do que 6 OSs

quando combinamos as anlises dos dois
ministrios.

Ademais, o fato de estar ligado OS permite que

se identifique a classificao funcional/programtica do objeto da fiscalizao, dando margem
para anlises mais desagregadas do fenmeno.

Em mdia, 6% das transferncias investigadas

estiveram associadas, ao menos, a uma evidncia de corrupo, porm essas evidncias representam 26% dos valores transferidos. Esse
resultado indica que transferncias de valor
mais alto so mais provveis de resultarem em
alguma forma de corrupo.

Ns conseguimos classificar, para este artigo,

os relatrios relacionados aos ministrios da
Sade e da Educao (responsveis por 40%
ou mais do total de transferncias do governo
federal) em 330 municpios.
Construmos ndices de corrupo para o
Ministrio da Sade, Ministrio da Educao
e para os dois em conjunto. Combinar esses
dois ministrios essencial para dar confiabilidade ao ndice nos casos em que haja poucas
observaes. Por exemplo, caso exista apenas
uma OS em um municpio, o ndice ser 1 ou
0. Em nossa amostra, 209 municpios tm menos de 6 OSs no Ministrio da Sade e 201 no

Prosseguimos para testar a correlao entre

os ndices. Se os ndices fossem totalmente
relacionados, o fato indicaria que um municpio corrupto em uma rea o seria em qualquer rea. Nesse caso, no seria interessante
decompor o ndice, pois um ndice setorial
no adicionaria informao relevante para a
anlise do municpio como um todo. Por outro lado, se os ndices no fossem correlacionados de modo algum, seria discutvel criar
um indicador que combinasse todas as reas
ao mesmo tempo.

Tabela 2 Estatstica descritiva dos ndices de corrupo propostos

ndice

obs.

mdia

dp

p25

p50

p75

Mximo

ndice numrico de corrupo

327

0,061

0,152

0,125

0,250

0,778

ndice monetrio de corrupo

327

0,259

0,305

0,013

0,465

ndice numrico de corrupo Sade

329

0,183

0,215

0,143

0,250

ndice monetrio de corrupo

- Sade

328

0,209

0,289

0,056

0,313

ndice numrico de corrupo Educao

327

0,158

0,207

0,273

ndice monetrio de corrupo Educao

322

0,298

0,393

0,656

97

A Tabela 3 correlaciona todos os ndices e traz

boas notcias. O ndice numrico e o monetrio so altamente correlacionados, o que sugere que podemos usar qualquer um deles.
J os indicadores para sade e educao so
altamente correlacionados com os indicadores
que combinam esses dois ministrios, sugerindo que no seria problemtico agreg-los para
analisar o municpio como um todo.
Ainda, como os ndices para ministrios diferentes so fracamente correlacionados, isso
sugere que h algo a se aprender com a anlise
dos ndices desagregados.

Olhando para os indicadores de corrupo

calculados para as cinco macrorregies brasileiras (Tabela 4), podemos observar que as
regies Norte e Nordeste do pas, as mais pobres, apresentam os ndices mais elevados, tanto numrica quanto monetariamente.
Por outro lado, as regies Sul e Sudeste, com a
renda per capita mais alta, apresentam os indicadores mais baixos de corrupo. possvel
que exista correlao entre os nveis de pobreza e a prevalncia de corrupo, embora seja
extremamente difcil determinar a direo da
causalidade.

Tabela 3 Matriz de correlao para os ndices de corrupo

ndice monetrio de
corrupo

ndice numrico de
corrupo Sade

ndice monetrio de
corrupo Sade

ndice numrico de
corrupo Educao

ndice

ndice numrico de
corrupo

ndice numrico de
corrupo

ndice monetrio
de corrupo

0,7639

ndice numrico de
corrupo - Sade

0,8123

0,6201

ndice monetrio
de corrupo Sade

0,6695

0,7069

0,794

ndice numrico
de corrupo Educao

0,7037

0,5576

0,2355

0,2365

ndice monetrio
de corrupo Educao

0,6204

0,7210

0,2234

0,2127

0,8161

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS

ndice monetrio de
corrupo Educao

98

Tabela 4 Indicadores de corrupo por regio do Brasil

ndice numrico de corrupo

ndice monetrio de corrupo

Regies

CO

NE

SE

CO

NE

SE

26

27

124

61

98

26

27

124

59

98

Mdia

0,135

0,191

0,228

0,098

0,118

0,194

0,292

0,408

0,117

0,172

Desviopadro

0,129

0,204

0,143

0,131

0,139

0,222

0,363

0,339

0,206

0,223

p25

0,077

0,000

0,111

0,000

0,000

0,010

0,000

0,06

0,000

0,000

p50

0,116

0,133

0,222

0,053

0,091

0,120

0,104

0,392

0,014

0,067

p75

0,167

0,308

0,333

0,143

0,200

0,310

0,549

0,736

0,178

0,314

Mximo

0,538

0,778

0,556

0,667

0,667

0,807

0,996

0,955

Repetimos o mesmo exerccio separando municpios acima e abaixo da mediana de analfabetos para o pas (Tabela 5). Isso est ligado
ideia de que a taxa mdia local de analfabetismo est positivamente relacionada com os
nveis de corrupo observados nos governos
locais. A diferena entre os dois grupos evidente: o grupo p<50 abrange os municpios
com taxa de alfabetizao abaixo da mediana

amostral, e os indicadores de corrupo so

significativamente maiores. Esses resultados
preliminares so extremamente interessantes,
porque indicam que a corrupo est associada s populaes de renda mais baixa e com
menor nvel educacional, eventualmente aprofundando a distncia entre esses municpios e
os mais bem sucedidos.

Tabela 5 Indicadores de corrupo por taxa de alfabetizao

Indicador numrico de corrupo

Indicador monetrio de corrupo

% analfabetos

<p50

>p50

<p50

>p50

168

168

168

168

Mdia

0,218

0,107

0,370

0,151

Desvio-padro

0,158

0,129

0,336

0,220

p25

0,091

0,000

0,043

0,000

p50

0,214

0,077

0,317

0,051

p75

0,333

0,167

0,700

0,214

Mximo

0,778

0,667

99

Concluso
A corrupo um fenmeno com relevncia
crescente nas discusses acadmicas, principalmente por seu impacto na eficincia das
polticas pblicas. Assim, o uso de indicadores
de percepo de corrupo disseminou-se nas
ltimas duas dcadas, sendo que, recentemente, os pesquisadores procuraram novas formas
de medir corrupo com base em dados objetivos. No Brasil, com o programa de fiscalizao
aleatria da CGU, os pesquisadores tm uma
oportunidade nica de utilizar uma poltica
pblica nacional como base para a construo
desse indicador objetivo.
Dadas as concluses de que a corrupo distorce a alocao dos investimentos em sade
e educao em direo queles em que a deteco de corrupo mais complexa, podese concluir que cria-se um crculo vicioso. Os
municpios mais pobres e com baixas taxas de
alfabetizao so aqueles com as maiores taxas de corrupo no Brasil.

De forma geral, a corrupo tende a aprofundar a distoro da alocao de recursos pblicos afetando mais severamente a populao mais pobre, que depende primariamente
da proviso de servios pblicos e aumentar
a desigualdade socioeconmica. Com baixo
nvel de escolaridade, a populao local no
consegue exercer o controle social sobre os
agentes pblicos locais, gerando mais incentivos para a corrupo.
Apesar de os indicadores propostos neste artigo no serem novos na literatura, acreditamos
que podemos contribuir ao discuti-los mais
detidamente, demonstrando suas vantagens e
desvantagens sobre outros indicadores. Os indicadores aqui propostos permitem criar um
ndice para ordenar municpios brasileiros (fiscalizados) em termos de corrupo. A forma
com que construmos a base de dados permite
que possamos examinar mais profundamente esses indicadores e revelar mais dimenses
desse fenmeno que, certamente, empecilho
relevante para o aperfeioamento de nossas
polticas pblicas.

CADERNOS FGV PROJETOS | Lei anticorrupo: TRANSPARNCIA E BOAS PRTICAS