Artigo

Poltica externa planejada: os planos plurianuais e a ao

internacional do Brasil, de Cardoso a Lula (1995-2008)
Planned Foreign Policy: Plurianual plans and Brazils
international action, from Cardoso to Lula (1995-2008)
Antnio Carlos Lessa*
Leandro Freitas Couto**
Rogrio de Souza Farias***
Rev. Bras. Polt. Int. 52 (1): 89-109 [2009]

Introduo
O Brasil tem uma slida tradio em planejamento, que comeou a ganhar
corpo a partir da primeira metade do sculo passado. Desde o Plano Salte, no
Governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), do Plano de Metas de Juscelino
Kubitschek, (1956-1961) at os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) da
dcada de 1970, o pas acumulou uma bagagem valiosa em termos de planejamento
governamental que, dentro das estratgias de desenvolvimento nacional, sempre
tiveram impactos no modo pelo qual o pas se lanava ao mundo e definia suas
prioridades para as relaes internacionais (ALMEIDA, 2004).
A partir do III Plano Nacional de Desenvolvimento PND, que cobriu o
mandato do ltimo governo militar, de 1979 a 1985, e com o I Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova Repblica, que data de 1986, os principais instrumentos
do planejamento federal passaram a representar documentos meramente formais.
Com o ritmo inflacionrio ganhando fora, os planos e os oramentos estatais, sem
uma reviso peridica consistente, tornavam-se rapidamente peas declaratrias
da reduzida capacidade de implementao do Estado brasileiro.
A Constituio de 1988 tentou resgatar a importncia do planejamento,
implementando os planos plurianuais (PPAs), hierarquicamente superiores
e vinculantes s leis oramentrias, e tornando crime de responsabilidade do
presidente da Repblica, sujeito impedimento, o seu no envio ao Congresso
* Professor do Instituto de Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (iREL-UnB) e pesquisador
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq (alessa@unb.br).
** Analista de Planejamento e Oramento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Mestre e
Doutorando em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia UnB (leandro.couto@gmail.com).
*** Especialista em Polticas Pblicas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Mestre e
Doutorando em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia UnB (rofarias@gmail.com).

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Nacional at do dia 31 de agosto do primeiro ano de governo. O primeiro plano

feito nas novas bases, o Plano Plurianual 1991-1995, no entanto, foi elaborado com
o objetivo principal de apenas cumprir os preceitos constitucionais, se revelando
mais uma pea formal, conforme reconhece o prprio Ministrio do Planejamento
(MPOG, 2002).
a partir de 1996 que os planos plurianuais passam no s a se constituir no
principal elemento organizador da ao governamental, mas tambm a apresentar
os grandes objetivos e delineamentos estratgicos a serem desenvolvidos para cada
perodo de quatro anos. So eles os documentos herdeiros dos grandes planos
que orientaram o estado desenvolvimentista das dcadas de 1950 1970. Ainda
assim, embora esses novos planos tenham ganhado espao em artigos de revistas
especializadas em economia e administrao pblica, os impactos dos projetos e
aes neles delineados e as suas repercusses sobre a capacidade de ao internacional
do pas permaneceram desconhecidos para a rea de relaes internacionais,
particularmente para aqueles interessados em poltica externa brasileira.
A relao entre os planos de governos e as relaes exteriores bastante
bvia. Como o modelo desenvolvimentista que esteve em voga no Brasil por boa
parte do sculo XX, segundo aponta Cervo, concedia uma funo supletiva ao
setor externo no projeto de desenvolvimento nacional, isso teve reflexos na poltica
externa brasileira que teve de se apropriar de determinadas caractersticas para
desempenhar seu papel (CERVO & BEUNO, 2002). A poltica externa deve ser
vista como mais um meio a ser articulado para a busca dos objetivos maiores da
nao explicitados no planejamento estatal. Ao se definir determinada estratgia de
desenvolvimento a ser perseguida, a poltica externa cumpre seu papel buscando a
mobilizao de recursos externos, seja sob a forma de mecanismos de financiamento,
seja pelo acesso a bens de capital ou tecnologias essenciais para o desenvolvimento
industrial do pas, por exemplo, ou mesmo na busca de mercados externos ou
parceiros estratgicos para investir diretamente em setores considerados essenciais
em determinado plano. Os planos tero, pois, invariavelmente, reflexos sobre as
linhas de ao externa adotadas. Os planos de governo expressam as estratgias a
serem adotadas e, nela, qual o papel que concedem poltica externa no perodo
especfico. Como salienta Soares de Lima, a poltica externa tem sido considerada
como um dos principais instrumentos para propsitos de desenvolvimento
(SOARES DE LIMA, 2005).
Com isso, este artigo tem como objetivo central trazer discusso das relaes
internacionais e da poltica externa brasileira os planos plurianuais, desde o PPA
1996-1999 at o PPA 2008-2011. Busca-se apresentar as linhas estratgicas dos
planos e como contemplam as relaes externas do pas, dentro do quadro dos
grandes objetivos e metas estipulados. Assim, procura-se investigar a coerncia
entre o planejado e o executado no perodo, que informa a validade do instrumento
enquanto objeto de estudo da rea. Por fim, permite perceber a racionalidade com
a qual a poltica externa concebida, como parte de um plano de desenvolvimento,
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PPA 1996/1999 Estabilidade econmica, modernizao

e a negligncia da poltica externa
O primeiro Plano Plurianual (PPA) ps-constituio de 1988 foi elaborado
apenas como pea formal a cumprir os ordenamentos legais estabelecidos pela
magna carta, abrangendo o perodo de 1991 a 1995. O PPA iria se transformar
efetivamente em uma ferramenta de planejamento da ao estatal, entretanto,
apenas aps a estabilizao monetria alcanada em 1994, com o Plano Real.
Sob a coordenao do ento ministro do Planejamento Jos Serra, o Plano
Plurianual 1996-1999 foi marcado pela priorizao aos processos de estabilizao
econmica, reforma do Estado e desestatizaes. Estabelecia como premissa
bsica a necessidade de consolidao da estabilidade, submetendo as polticas
macroeconmicas e setoriais poltica monetria. O plano um retrato do
pensamento liberal em voga na Amrica Latina nos anos 90. Abertura comercial
e desregulamentao esto entre as premissas bsicas, que ainda direcionava ao
setor privado parte substancial dos investimentos mais importantes previstos no
plano, entre os quais os de infra-estrutura energtica, que, por terem sido, em parte,
frustrados, acabaram induzindo ao apago energtico do incio dos anos 2000.
Trs estratgias de ao convergiram para desenhar a estratgia de
desenvolvimento que o pas ento adotava: construo de um Estado moderno
e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; insero competitiva e
modernizao produtiva (MPOG, 1996). Esta ltima assentava-se na abertura da
economia, qualificao da mo-de-obra, com ateno especial educao bsica,
e flexibilizao das leis trabalhistas, enquanto a modernizao do Estado estava
associada melhoria do corpo tcnico de servidores.
A cada linha estratgica, associava-se um conjunto de diretrizes, no total
de 23, que deveriam orientar os projetos e aes do plano. Em nenhuma delas,
no entanto, faz-se qualquer meno s linhas de ao de poltica externa a serem
priorizadas no perodo ou como a atuao externa do pas estaria a servio de seu
desenvolvimento.
Todavia, isso no chegava a representar negligncia ou incoerncia do PPA
com a poltica externa depreendida no perodo. Na viso de Amado Cervo,
dando continuidade ruptura empreendida por Fernando Collor de Melo,
Cardoso consolidou uma poltica de abertura econmica como eixo diretor da
ao internacional do Brasil, sem estratgia de insero madura no mundo da
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ainda que se possa questionar seus pressupostos, bases ou seleo de objetivos.

Trata-se de identificar o fio condutor das aes externas do pas que as amarram
ao ncleo de uma estratgia de desenvolvimento nacional. Investiga, portanto, se
a poltica externa brasileira tem sido planejada em conjunto com as demais aes
de governo, ou o quanto dessa importante poltica pblica pode ser errtica ou
episdica.

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interdependncia global na asceno do que chama de paradigma do Estado

Normal no Brasil (CERVO, 2003b). J Soares de Lima destaca, por seu turno,
a existncia de uma estratgia para obteno da credibilidade internacional do
pas, na qual a restaurao da confiabilidade e da credibilidade internacionais
est associada vinculao da poltica externa poltica econmica interna, a
qual seguia os princpios hegemnicos do Consenso de Washington (SOARES
DE LIMA, 2005).
Na busca de uma participao ativa na vida internacional, nos organismos
e regimes multilaterais, reverenciavam-se as frmulas externas, mas alcanava-se
uma insero dependente. Na interpretao de Vigevani, a poltica externa do
governo Cardoso procurou ter uma posio menos forte, de perfil mais moderado,
em que a ao externa se daria em um contexto de colaborao com iniciativas
resultantes de rgos internacionais, evitando assumir um papel internacional
que resultasse em responsabilidades e riscos (VIGEVANI & CEPALUNI,
2007). A obteno da credibilidade por meio da aplicao da agenda econmica
pretensamente consensuada de ento tornava incompatvel uma postura externa
mais assertiva em temas centrais.
Nesse ponto, a indefinio quanto s linhas estratgicas a serem seguidas
pela poltica externa apresenta uma certa instrumentalidade. O ajuste aos
ordenamentos externos, na aceitao dos preceitos de soberania compartilhada,
conceito naturalmente aceito por Cardoso como mais uma face da inevitvel
onda globalizatria, era a ordem estratgica para a movimentao externa do pas.
O desenvolvimento no saa do horizonte da poltica externa, mas uma poltica
externa autnoma no era vista como necessria para o alcance dos objetivos
pretendidos. Bernal-Meza, em referncia a Igor Fuser, coloca em termos de que
arquivada a idia de um projeto autnomo de desenvolvimento nacional, restava
ao pas inserir-se passivamente na economia globalizada, destacando que o estilo
da poltica (de Cardoso) foi marcadamente de carter passivo, conseqncia de
problemas econmicos conjunturais e estruturais internos num contexto de crise
econmica que se estendeu at os anos 2000 (BERNAL-MEZA, 2002).
Mais, portanto, que autonomia pela participao, o conceito apropriado
pelo plano plurianual seria o de desenvolvimento pela aceitao, principalmente
no tocante insero econmica internacional do pas (FONSECA Jr, 1998).
Praticar as reformas conforme receitado, esvaziar o papel central ocupado pelo
Estado na economia e tratar de atrair, pelo bom comportamento, o investimento
externo ansioso pela parceria entre baixo risco e alto lucro. Os planejadores e os
dirigentes da poltica externa brasileira no primeiro governo Cardoso viam que,
somente dessa forma, o Brasil teria concedido o seu direito a uma considerao
mais alta nas relaes polticas e econmicas internacionais.
Mesmo Gelson Fonseca Jr., que define a autonomia pela participao como
marca da poltica externa brasileira da dcada de 1990, admite que no processo
de buscar legitimidade nas relaes internacionais, uma das dimenses nasce da
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maneira como cada pas lida com temas indicados, o que se torna, assim, um dos
fatores que servem para definir as possibilidades e o nvel de participao legtima
que pode alcanar no sistema internacional (FONSECA Jr, 1998). E mais, que a
primeira tarefa da diplomacia seria de natureza didtica, no buscando a sntese
do interesse nacional, mas ensinando os atores nacionais a conviver e aceitar
com as novas regras internacionais. Todavia, ele prprio tambm aponta que o
Brasil continuava considerando o desenvolvimento como tema inescapvel da
sua agenda internacional.
As crises financeiras do final dos anos 90 demonstraram que essa estratgia
era falha. Mesmo aplicando uma poltica fiscal restritiva, privatizando setores
importantes da economia nacional e implementando reformas liberalizantes, todas
iniciativas contidas no receiturio do chamado Consenso de Washington, o
Brasil foi fortemente afetado pelos efeitos da crise econmica e alcanou resultados
medocres em termos de desenvolvimento e crescimento econmico. Todavia, o
cerne da estratgia do plano plurianual, a estabilidade monetria, se mostrava
bastante consistente.
Ademais, a modernizao produtiva que teria como conseqncia uma
insero competitiva no cenrio global tambm no se deu de forma a promover
mudanas significativas na estrutura produtiva nacional. Segundo Machado, nos
anos 90 percebeu-se duas modalidades de modernizao no Brasil, uma centrada
em processos de racionalizao e introduo de inovaes organizacionais ou novas
formas de gesto terceirizao, abandono de linhas de produtos com custos
no competitivos, substituio de fornecedores locais por importados e outra
referente modernizao da pauta de consumo, seja pela entrada de oligoplios
internacionais que miravam o mercado interno ou por conta da abertura comercial
(MACHADO, 2008). Cabe mencionar que o coeficiente de importaes da
indstria de transformao brasileira apresenta um salto na dcada de 1990,
subindo de 4% em 1991 para 13% em 2000 preos constantes de 2000 -,
passando de 9,6% em 1996 para 13,97% em 99 (LEVY & SERRA, 2009). Esse
processo de modernizao, ainda segundo Machado, no redunda na criao e
consolidao de uma estrutura produtiva industrial que fosse capaz de gerar um
ncleo endgeno de inovao(MACHADO, 2008).
Os efeitos dessa linha de ao sobre o mercado de trabalho tambm foram
perversos. Houve um acrscimo de quase 50% no nvel de desemprego entre janeiro
de 1996 e dezembro de 1999 na regio metropolitana de So Paulo, enquanto o
rendimento mdio real trimestral, no mesmo perodo, caiu mais de 10%, conforme
dados da pesquisa de emprego e desemprego do DIEESE. Por fim, os efeitos
sobre o balano de pagamentos, seja por conta do aumento das importaes
tambm estimulada pela poltica cambial da poca ou pela remessa de lucros e
dividendos das empresas internacionais que atuavam no Brasil e que, conforme
Cervo, juntamente com a especulao financeira, se tornavam uma nova via de
dependncia, aumentavam a vulnerabilidade externa do pas (CERVO, 2002).
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Assim, a negligncia da poltica externa pelo PPA 1996-1999 e a obedincia

servil aos receiturios hegemnicos que ecoaram em diversos pases na Amrica
do Sul mostravam-se equivocados. O segundo governo Cardoso, por outro
lado, encarou com mais sobriedade a realidade internacional, proferindo
um discurso de cautela com relao aos efeitos nefastos de uma globalizao
assimtrica1. E o plano plurianual 2000-2003, refletindo esses ajustes, buscou
inovaes nesse sentido, resgatando o papel da poltica externa como elemento
importante para a estratgia de desenvolvimento esboada pelo governo.

PPA 2000-2003: um novo planejamento e o resgate

da poltica externa
O plano plurianual passou por uma reformulao a partir da promulgao do
Decreto 2.829, ao final de 1998, que estabeleceu novas regras para a sua elaborao
e gesto. Organizando toda a ao de governo em torno de programas, os quais
deveriam ser desenhados para enfrentar um problema especfico na sociedade, o
PPA passava a ter uma identificao total com os oramentos anuais, sendo, na
sua parte ttica, considerado como um grande oramento de quatro anos, sem
expressar com clareza as prioridades estabelecidas pelo governo (Ipea, 2008).
Ainda que no expressasse diretamente no conjunto amplo das aes de
governo, o PPA 2000-2003 apresentava uma orientao estratgica composta por
seis grandes diretrizes, desdobradas em 28 objetivos de governo. Cabe ressaltar
que duas das diretrizes que compunham as orientaes estratgicas do plano no
foram projetos do executivo, mas propostas do Congresso Nacional que acabaram
incorporadas no plano de governo.
A estabilidade econmica continuava em destaque. O sucesso na garantia do
controle da inflao deveria permanecer como trunfo essencial para os prximos
quatro anos. Frente aos impactos nefastos sobre o mercado de trabalho que
se verificou no perodo anterior, expostos acima, a segunda diretriz tratava da
promoo do desenvolvimento sustentvel e da gerao de emprego e oportunidades
de renda.
Combater a pobreza, promover a cidadania e a incluso social e consolidar
a democracia e a defesa dos direitos humanos compunham as diretrizes iniciais
enviadas pelo governo ao Congresso Nacional. Garantir a estabilidade e buscar o
resgate social numa sociedade severamente afetada pelas crises financeiras do final
dos anos 90 era a agenda do segundo governo Cardoso. Reduzir as desigualdades
inter-regionais e promover os direitos de minorias vtimas de preconceito e
discriminao foram as duas diretrizes enxertadas pelo congresso nacional ao
plano plurianual.
1 Em seu discurso na abertura do debate geral da 56a. sesso da assemblia Geral da ONU, em 2001, o ento
presidente Fernando Henrique Cardoso denuncia os problemas de uma globalizao assimtrica, que deveria
ser contraposta por uma globalizao solidria.

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Dentre os 28 objetivos de governo, destacam-se, por fazerem referncia

explcita as relaes internacionais do pas, atingir 100 bilhes de dlares de
exportao at 2002 e fortalecer a participao do pas nas relaes econmicas
internacionais. A poltica externa voltava a constar do planejamento do
desenvolvimento nacional, sendo elemento importante das orientaes estratgicas
do segundo governo Cardoso.
O PPA enfatizava a importncia da Organizao Mundial do Comrcio
OMC, e as negociaes patrocinadas pela organizao deveriam ocupar lugar
especial na poltica de comrcio exterior brasileira. Alm disso, inseria linhas de
financiamento exportao, aes de suporte aos setores exportadores, alm de
desenvolvimento de uma cultura exportadora no empresariado nacional.
Segundo dados do Banco Central, o Brasil fechou o ano de 2002, contudo,
com pouco mais de 60 bilhes de dlares em exportaes. Apenas em 2005 o
balano de pagamentos apresentou exportaes anuais acima de 100 bilhes de
dlares, chegando a 118,3 naquele ano, depois de ter alcanado aproximadamente
96,5 bilhes de dlares em 2004. Obviamente, o aumento do preo das
commodities no mercado internacional contriburam bastante nessa escalada,
que apresentou um salto de 21% entre 2003 e 2002, e mais 32% em 2004 com
relao aos resultados obtidos no ano anterior. Todavia, o PPA no apresentava
outras metas que pudessem expressar mais a influncia direta das aes de
governo sobre dinmica exportadora. Volume exportado, diversificao da pauta
exportadora, nmero de empresas exportadoras ou participao brasileira no
comrcio internacional no so mencionados.
Segundo as orientaes estratgicas do PPA 2000-2003, o respeito e a
credibilidade internacional do Brasil abriam caminho para aumento da sua
participao nas relaes econmicas internacionais e na discusso dos grandes
problemas mundiais. Alinhado com o discurso do presidente que apontava para
os efeitos da globalizao assimtrica, aps a crena kantiana no multilateralismo
internacional ter se arrefecido, o plano plurianual defendia a participao do
Brasil nas discusses da nova ordem econmica mundial que se insinuava aps as
graves crises financeiras da dcada de 1990. Apontava-se com preocupao para
a desigualdade entre as naes, e aos efeitos desiguais, prejudiciais aos pases em
desenvolvimento, que as crises produziram e que a globalizao, por si s, no
equacionava (MPOG, 2000).
O plano no se furtava tambm em apresentar os parceiros-chave do Brasil na
consecuo da sua estratgia de desenvolvimento. Em primeiro lugar, o Mercosul,
que completaria seus dez anos de existncia e tinha, at ento, apresentado
resultados animadores. Em 1991, o Brasil respondia por pouco mais de 12% das
exportaes argentinas, e em 1998 as importaes brasileiras advindas do pas
vizinho j representavam mais de 30% da sua pauta de exportaes. As importaes
argentinas de produtos brasileiros representavam, em 1991, 17,5% do total das
importaes do pas. Em 1998, esse nmero era de 22,5% (COUTO, 2006).
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Cabe lembrar, no entanto, que a abrupta desvalorizao do Real nos primeiros

meses de 1999, ano em que se elaborava o PPA 2000-2003, tinha gerado uma crise
entre os membros do bloco, suscitando dvidas quanto ao seu futuro. Repercutindo
os sinais de crise eminente que se abatiam sobre o nimo do projeto de integrao,
o embaixador argentino creditado no Brasil poca, Jorge Hugo Herrera Vegas,
escrevera num artigo publicado na Revista Brasileira de Poltica Internacional
RBPI, a respeito da desvalorizao do Real naquele ano, que o mal j havia sido
feito, mas que era necessria uma coordenao das polticas macroeconmicas
intra-bloco para que perturbaes dessa natureza no colocassem o Mercosul em
perigo (VEGAS, 1999).
Em termos concretos, a desvalorizao do real teve impactos considerveis
sobre o comrcio entre os dois principais parceiros do Mercosul. Em 1999, houve
uma reduo de quase 30% nas exportaes argentinas para o Brasil, em relao
ao ano anterior. As importaes argentinas de produtos brasileiros recuaram
tambm 20% no mesmo perodo. Com isso, a definio do Bloco como parceiro
preferencial na estratgia de insero internacional do Brasil e elemento essencial
do planejamento do seu desenvolvimento servia, sobretudo, para reafirmar o
compromisso brasileiro com o projeto de integrao aps os questionamentos
colocados em pauta pelos vizinhos. Todavia, num horizonte regional ampliado
que o Brasil lanava as sementes mais fecundas da estratgia de desenvolvimento
do PPA 2000-2003.
nesse contexto que comea a se afirmar a Amrica do Sul como plataforma
regional preferencial do Brasil. Aps um flerte com a regio, no incio dos anos
90, com a proposta de criao dae uma rea de Livre Comrcio da Amrica do
Sul ALCSA, o governo brasileiro, a partir dos anos 2000, assumiu a Amrica
do Sul como sua referncia regional imediata, em substituio Amrica Latina
ou ao prprio Mercosul, e isto j declarado no plano plurianual elaborado em
1999. No ano seguinte ocorreria, em Braslia, a primeira reunio de presidentes
dos pases da Amrica do Sul.
Em terceiro lugar, o objetivo do governo priorizava as relaes com a
Unio Europia. De outra parte, no citava nominalmente os Estados Unidos
ou a Alca, mas afirmava que o Brasil quer participar de um processo mais
amplo de integrao, que permitir a criao de um espao econmico no
continente, marcado pelo equilbrio de vantagens e por verdadeiro sentido de
cooperao(MPOG, 2000). Destacava, no entanto, os esforos para diminuir as
barreiras tarifrias s exportaes brasileiras, discriminando os casos do ao, suco
de laranja, a carne e o acar, parte importante das quais se erguiam justamente
no mercado norte-americano.
Por fim, revelava que o governo deveria buscar alternativas para proteger o
pas das crises financeiras internacionais. Assim, prope a criao de mecanismos
multilaterais que pudessem reduzir as turbulncias internacionais e permitir ao Brasil
participar das discusses sobre os rumos da economia mundial (MPOG, 2000).
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PPA 2004-2007: a poltica externa para a promoo do Consumo

de Massas e a formao de novas parcerias
A transio do Governo Cardoso para o Governo Lula envolveu-se de grande
expectativa por conta da mudana que se alardeava. Enquanto assumia as aes
oramentrias dispostas na Lei Oramentria Anual proposta pelo executivo no
ano anterior e a estrutura programtica do PPA 2000-2003, o novo governo ao
mesmo tempo desconsiderava os seus pressupostos estratgicos, valendo-se da fraca
amarrao entre as esferas estratgica e ttica/operacional.
Notadamente, era a primeira transio de governo desde que se assumia o
Plano Plurianual, alm de um mero dispositivo constitucional, como o principal
instrumento do planejamento brasileiro, a ferramenta de ligao entre as intenes
de mdio prazo e a operacionalidade da mquina pblica no curto prazo. A
elaborao do novo plano ganhava, portanto, a ateno especial do novo grupo
dirigente e at dos movimentos sociais organizados que tinham uma ligao
histrica com o Partido dos Trabalhadores.
Assim, e alinhado com as experincias administrativas petistas em
administraes municipais e estaduais, pretendeu-se construir um plano de
forma participativa, com o envolvimento direto da sociedade. As relaes
formais, institucionalizadas, do Governo com a sociedade, nas figuras dos
conselhos nacionais setoriais, ficaram em segundo plano. Em destaque, uma
participao assemblestica nos 26 estados da federao e do Distrito Federal,
juntando representantes dos governos estaduais e da sociedade civil organizada,
num total de mais de duas mil entidades representadas, para debater e definir
os desafios centrais do governo que deveriam estar expressos no plano. Segundo
o prprio texto introdutrio do PPA, a construo e a gesto do Plano a partir
de um amplo debate com a sociedade busca a implantao de um novo padro
de relao entre Estado e sociedade, marcado pela transparncia, solidariedade e
corresponsabilidade(MPOG, 2004).
A proposta de lei para o Plano Plurianual 2004-2007 foi entregue pelo
Executivo no Congresso Nacional no final de agosto de 2003, como previa o
decreto 2.829/98. Sua configurao compunha-se de uma estratgia de longo
prazo baseada na promoo de um mercado interno de consumo de massa,
com trs grandes objetivos de governo claramente demarcados nas reas social,
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Nesse sentido, h um resgate da poltica externa no PPA 2000-2003 desde

o reconhecimento de sua importncia para concretizar os avanos necessrios ao
desenvolvimento. As crises financeiras internacionais do final dos anos 90 haviam
mostrado que no bastava apenas seguir as regras internacionais postas, mas
tambm precisava-se tratar de modific-las. A Amrica do Sul, frente instabilidade
do Mercosul, revelava-se como plataforma regional preferencial para o Brasil se
preparar para os desafios de uma insero competitiva internacional.

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econmica e institucional. Esses objetivos desdobram-se em trinta desafios, esses

o principal aspecto debatido nos fruns de participao social. E, por fim, cada
desafio desdobrava-se em diretrizes de ao que seriam posteriormente vinculados
aos programas e aes do PPA e das leis oramentrias anuais.
A estratgia de desenvolvimento de longo prazo ganhava destaque neste PPA.
Ausente no plano anterior, parte de um diagnstico que identificava os principais
problemas a serem enfrentados, dentre os quais se destacava a concentrao social
e espacial da renda e riqueza, pobreza e excluso social, desrespeito aos direitos
fundamentais da cidadania, degradao ambiental, baixa criao de empregos e
as barreiras para a transformao dos ganhos de produtividade em aumento de
rendimentos da grande maioria das famlias trabalhadoras. Prenuncia da seguinte
forma a estratgia formulada:
Incluso social e desconcentrao de renda com vigoroso crescimento do produto
e do emprego; crescimento ambientalmente sustentvel, redutor das disparidades
regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos, e
por elevao da produtividade; reduo da vulnerabilidade externa por meio da
expanso das atividades competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado;
e fortalecimento da cidadania e a democracia (MPOG, 2004).

No que mais diz respeito s preocupaes do presente artigo, a estratgia

de longo prazo traz uma projeo importante de reduo da vulnerabilidade
externa, o que se mostrava central para um pas que ainda sofria conseqncias
das crises internacionais do final da dcada de 1990 e da fuga de capitais que
ocorrera em 2002, pela sombra da possibilidade real de eleio de candidato que
j tinha defendido a moratria da dvida e pela realidade das fragilidades das
contas externas do pas.
Sua implicao imediata se traduziu no esforo direcionado ao aumento
das exportaes, para o que o plano sugeria o caminho da diversificao da pauta
exportadora do pas, a conquista de novos mercados, alm da maior presena dos
produtos brasileiros em mercados j consolidados, sem entretanto indicar metas
quantitativas para tanto. Nesse ponto, a estratgia de desenvolvimento j fazia
meno ao Mercosul e aos demais pases da Amrica do Sul, para os quais antevia
uma integrao comercial slida.
A estratgia de desenvolvimento visava tambm ampliar a competitividade da
produo nacional pela via dos investimentos em infra-estrutura, particularmente
nas reas de logstica de transportes, energia e comunicaes. O aumento dos
investimentos, tanto nos setores de forte emprego de mo-de-obra quanto, e
principalmente, em cincia, tecnologia e inovao estava tambm no cerne do
modelo de crescimento por consumo de massas, que traria benefcios, segundo a
estratgia de desenvolvimento apontava, sobre o balano de pagamentos do pas.
A questo chave do modelo de crescimento por consumo de massas est na
transmisso dos ganhos de produtividade da economia para o rendimento das
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famlias trabalhadoras, que aumentaria a massa salarial do pas que se direcionaria,

naturalmente, aos setores mais modernos da economia e, por conseqncia,
aumentaria a competitividade da produo nacional pelos ganhos de escala
auferidos pela expanso do mercado interno. Ganhos de produtividade tambm
seriam alcanados com investimentos em inovao que deveriam seguir-se ao
crescimento dos ganhos dos setores modernos da economia produtores de bens de
consumo de massas. Ao ganhar eficincia pelo aumento da escala conferida pelo
mercado domstico, aproximar-se-ia das conquistas de mercados externos, devido
aos benefcios do primeiro estgio. Haveria, portanto, um circuito positivo entre
investimentos, ganhos de produtividade, transmisso desses ganhos s famlias
trabalhadoras, aumento da demanda que impulsionaria, por sua vez, novos
investimentos, com lugar especial inovao.
Assim, os benefcios para a balana comercial brasileira dar-se-iam nos dois
sentidos. Os impactos dos ganhos de produtividade seriam benficos aos setores
exportadores como garantiriam uma maior competitividade da produo voltada
ao mercado interno que concorre com as importaes. De outro lado, dado que
grande parte da renda das famlias trabalhadoras comprometida com alimentos,
moradia, educao e sade, no pressionariam as importaes.
Denota-se a uma contradio intrnseca ao modelo. Se a demanda da camada
menos abastada da populao, ao ser includa no mercado, seria direcionada aos
setores mais modernos, ela poderia sim exercer presso sobre as importaes. No
se poderia garantir que o abastecimento dessa demanda se daria exclusivamente
pela produo interna, ainda mais em setores com componentes tecnolgicos que
no so fabricados no pas. Dados apontam para um aumento da participao de
importados no consumo domstico, especialmente em material eletrnico e de
comunicaes, dentre os quais se pode incluir computadores pessoais e telefones
celulares, que tiveram uma grande expanso no consumo nos ltimos anos. O
contedo importado desses equipamentos subiu de 38,1%, em 2003, para 66,3%
em 2008. Entre 2003 e 2007, a participao dos importados no consumo domstico
aumentou de 14% para 21,3%, alcanando 23,7% em 20082.
Todavia, ainda assim os resultados alcanados para o comrcio exterior do
perodo ficaram acima das metas estabelecidas no plano plurianual. Em 2007, a
soma das importaes e exportaes brasileiras foi de 306,97 bilhes de dlares,
46,18% maior do que a meta prevista em 2003 e 136% maior do que o realizado
naquele ano. Em 2003, o saldo da balana comercial, que era de pouco menos de
US$ 25 bilhes, passou de U$ 33 bilhes em 2004, US$ 42 bilhes em 2005, US$
43 bilhes em 2006, recuando para 40 bilhes em 2007. As metas estabelecidas
pelo governo consideravam saldos superavitrios entre 17 e 21 bilhes de dlares
anuais para o perodo.

2 Fatia de importados no consumo atinge 23,7% em 2008, Valor Econmico, 13/2/2009.

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Consolidava-se, portanto, os ensaios da correo de rumos que passaram

a ocorrer com a corrente comercial brasileira, principalmente ps-crise de 1999.
Segundo Amado Cervo, com Cardoso, o comrcio exterior tinha adquirido funo
de varivel dependente da estabilidade financeira, deixando de lado duas de suas
funes histricas estratgicas de promotor da produo interna e de formao de
reservas de capital externo. Ainda em Cardoso, no entanto, face aos efeitos das crises
internacionais que haviam afetado o pas, esse papel era revisado, ao mesmo passo
em que se ensaiava a promoo do paradigma do Estado Logstico no pas3.
Em termos de reservas internacionais, os resultados alcanados, com reflexos
na reduo da vulnerabilidade externa do pas tambm foram expressivos. Em 31
de dezembro de 2007, as reservas internacionais divulgadas pelo Banco Central do
Brasil BACEN, somavam mais de US$ 180 bilhes, nmero que no ltimo dia do
ano de 2003 estava um pouco abaixo de US$ 49,5 bilhes (em 2002, excludos os
emprstimos do FMI, esse valor era de US$ 16,3 bilhes, aproximadamente). Em
fevereiro de 2008, o BACEN divulgaria que o Brasil passava condio de credor
internacional, posio alcanada ainda em janeiro, quando os ativos brasileiros no
exterior superaram a dvida externa pblica e privada em US$ 4 bilhes. Em abril
de 2008, o Brasil seria receberia o grau de investimento pela agncia americana de
classificao de risco Standard & Poors.
Abaixo da estratgia de desenvolvimento de longo prazo, revelam-se trs
grandes objetivos (ou mega-objetivos) do governo que orientavam o restante do
plano. O primeiro dizia respeito incluso social e reduo das desigualdades
sociais, que se desdobrava em dez desafios especficos. O segundo megaobjetivo apresentava crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda,
ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais, com 11 desafios
arrolados. Por fim, o terceiro ressaltava a promoo e expanso da cidadania e
fortalecimento da democracia, com nove desafios enumerados.
Este ltimo traz um desafio especfico diretamente relacionado com a poltica
externa a ser empreendida no perodo: Promover os valores e os interesses nacionais
e intensificar o compromisso do Brasil com uma cultura de paz, solidariedade e de
direitos humanos no cenrio internacional. Em seu enunciado nada que revelasse
qualquer linha especfica do novo governo que ento, com cerca de seis meses no
poder, tentava imprimir na sua relao com o mundo.
Na sua descrio, porm, os pontos principais da linha adotada na poltica
externa de Lula j estavam presentes. Partia de uma crtica direta ao relacionamento
do Brasil com seus vizinhos sul-americanos, no qual teria tido uma postura apenas
discreta, enquanto considerava tmida a posio adotada at ento nas relaes
3 A conceituao do paradigma de Estado Logstico apresentada por Amado Cervo, caracterizando-se pelo
resgate da autonomia decisria em poltica externa, promoo e proteo dos interesses nacionais e apoio estatal
internacionalizao das empresas nacionais. O Estado atuaria na obteno de e na ampliao dos mercados
externos e combate aos subsdios e barreiras comerciais que afetam a produtividade do produto nacional.
Ainda, h ateno especial s questes de dependncia tecnolgica, com o Estado atuando na promoo da
inovao produtiva. (CERVO, 2003a)

100

com os parceiros comerciais, nas negociaes de acordos multilaterais e de blocos

econmicos.
Em seguida, para reverter o quadro anterior, o plano defendia uma articulao
regional que buscasse a complementaridade que favoreceria o desenvolvimento
harmnico do Brasil e dos pases do continente. Com relao aos pases do centro,
ressaltava que se devia manter uma relao equilibrada com os pases que integravam
o NAFTA, a UE e o bloco asitico em torno do Japo. Ainda, antevia uma maior
aproximao do Brasil com China, ndia e Rssia, alm dos pases africanos, em
particular os de lngua portuguesa e a frica do Sul (MPOG, 2004).
Nesses aspectos, chama a ateno, em primeiro lugar, um reconhecimento
institucional de uma considerao diferenciada do Mxico, enquanto participante
do NAFTA, dos demais pases da Amrica do Sul. A Amrica Latina, cada
vez mais, deixa de fazer sentido enquanto sujeito das relaes internacionais do
Brasil, porquanto deixa de fazer parte das consideraes estratgicas dos atores
(MARTINS, 2004), e mesmo como objeto de estudo desde uma perspectiva
brasileira ou sul-americana.
Ainda que tenha ocorrido antes da aprovao formal do plano, a iniciativa
de articulao trilateral entre ndia, Brasil e frica do Sul, com a formao do
IBAS, j na administrao Lula, tentava estreitar os laos de relacionamento
entre os trs pases, destacados no desafio estratgico do PPA. Na mesma linha
situavam-se as tentativas de conferir uma instrumentalidade prtica ao conceito
de BRICs, a partir do que o Brasil buscava uma articulao com China e Rssia,
alm da ndia, insinuando interesses comuns frente aos desafios impostos no
cenrio internacional.
Por fim, mas no menos importante, preconizava a reforma e democratizao
do Conselho de Segurana das Naes Unidas, enfatizando como um dos objetivos
da poltica externa brasileira a presena do Brasil enquanto membro permanente
num conselho de segurana ampliado. A propsito, cabe ressaltar os esforos
empreendidos pelo Brasil pela reforma do principal frum poltico mundial.
A formao do G4, entre Brasil, Alemanha, ndia e Japo, que se apoiavam
mutuamente para garantirem um assento permanente no Conselho, data de 2004.
Seus resultados, no entanto, foram inexpressivos em termos prticos.
Em sete diretrizes de ao dentro do objetivo especfico, se dava maior luz
aos componentes principais do desafio proposto. Logo na primeira, como tem
sido a tnica do Governo atual, era destacada a intensificao das relaes e da
cooperao do Brasil com os pases da Amrica do Sul e, em seguida, com os
demais pases em desenvolvimento. Mais uma vez, reforava-se a imagem da sulamericanidade com a qual o Brasil passou a cunhar sua identidade internacional
a partir dos anos 90.
Em segundo lugar, uma defesa do multilateralismo e do direito internacional.
Assim como defende o aperfeioamento da legitimidade e representatividade
dos organismos internacionais, o Brasil tambm passou a defender uma
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institucionalizao do dilogo multilateral na prpria Amrica do Sul, com

a proposta da Comunidade Sul-americana de Naes Casa, que viria a ser
formalmente criada em 2008 como Unio Sul-americana de Naes Unasul.
Em terceiro lugar, apresentava-se o pas com a inteno de reforar o combate
aos ilcitos transfronteirios em todas as suas formas. As presses ps-11 de
Setembro de 2001 com relao trplice fronteira, por parte dos Estados Unidos,
presses tambm com relao ao combate pirataria e as preocupaes com o
trfico de drogas e a seus reflexos na violncia dos grandes centros urbanos do
pas justificavam tal posio.
A quarta diretriz foi dedicada s questes atinentes defesa do meio ambiente
e desenvolvimento sustentvel no plano internacional. O Brasil, como ator
interessado e sujeito a presses nessa rea envoltas ao tema da floresta amaznica,
mostrava-se preocupado em se apresentar ativo internacionalmente.
Apenas a quinta diretriz, embora no haja uma hierarquia entre elas, ressaltava
o relacionamento do pas com seus parceiros de Mercosul. Preconizava-se um
fortalecimento das relaes entre os pases do bloco, valorizando outros aspectos
alm das questes comerciais, particularmente a integrao social e cultural.
Enquanto o foco Amrica do Sul, o Mercosul uma plataforma de ensaio dessa
integrao regional, e se o objetivo a construo de um bloco regional, ou de uma
unio de naes sul-americanas, a vertente meramente comercial limitada.
As duas ltimas diretrizes eram mais reiteraes do discurso histrico
diplomtico do que efetivamente prioridades da poltica externa para o perodo em
voga. Diziam respeito ao fortalecimento da atuao do pas nos fruns multilaterais,
com nfase na promoo de uma cultura de paz e de direitos humanos e da
divulgao dos acordos internacionais que o pas signatrio e o compromisso de
acompanhar seu cumprimento.
H, portanto, um alto grau de coerncia entre o disposto no Plano Plurianual
e as linhas de atuao implementadas pelo primeiro governo Lula. A priorizao
da Amrica do Sul enquanto foco da poltica externa, presente desde os primeiros
discursos do presidente eleito e do chanceler Celso Amorim, ganhava destaque. Da
mesma forma, o novo patamar de relacionamento com os BRICS e frica do Sul
estavam em linha. Por fim, os esforos em torno da diminuio da vulnerabilidade
externa do pas, seja pela ampliao das exportaes, acumulao de divisas ou
atrao de investimentos fazem parte de uma estratgia de longo prazo embasada
na consolidao de um mercado de consumo de massas que, todavia, demanda
muito mais do que quatro anos para ser implementada em sua plenitude.
PPA 2008-2011: o foco na Amrica do Sul e a nova agenda
dos biocombustveis
O Plano Plurianual para o perodo 2008-2011 comeou a ser moldado com
o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento PAC, logo no incio
102

do segundo mandato do presidente Lula da Silva. Com uma pesada agenda de

investimentos em infra-estrutura, boa parte dos recursos discricionrios do governo,
ao se construir o plano, j tinham uma destinao previamente programada.
As transferncias de renda que atingiram, apenas com o Bolsa Famlia, mais
de 11 milhes de famlias ainda em 2007, ficaram no centro de uma agenda social
que ladeia o PAC na conformao estratgica do plano. E, a completar o trip de
sustentao do PPA 2008-2011, d-se destaque ao Plano de Desenvolvimento da
Educao PDE, que abrange desde a educao bsica e alfabetizao e educao
continuada para jovens e adultos, at o ensino superior, passando pelo ensino
profissional e tecnolgico. O PPA 2008-2011, trata, portanto, de reunir e forjar,
a posteriori, uma agenda estratgica baseada em iniciativas previamente lanadas
pelo governo. Faz-se um esforo de amarrao, a direcionar agendas independentes
rumo a um mesmo norte.
No ncleo da amarrao, novamente a estratgia de crescimento pela
via da ampliao do mercado de consumo de massas, herana consistente do
perodo anterior, considerando-se que este mecanismo exige prazo mais longo
para aprimorar o seu funcionamento. Persiste a nfase no ciclo virtuoso a ser
gerado por investimentos, inovao, aumento da produtividade, distribuio dos
ganhos de produtividade aos trabalhadores, aumento da massa salarial, ganhos de
escala e novos investimentos. A viso do componente internacional da estratgia
continua presente, reforando o papel da Cincia, Tecnologia e Inovao para
um posicionamento competitivo do Brasil no contexto internacional na sua
centralidade para as polticas de promoo de investimento produtivo.
A dimenso territorial do desenvolvimento ganha espao dentro da nova
estratgia. A valorizao das realidades sub-regionais e seu papel na construo de
uma agenda de desenvolvimento do pas ecoa no discurso oficial. A incorporao
da dimenso territorial estratgia promoveria, entre outros, um apoio integrao
sul-americana e insero competitiva autnoma no mundo globalizado (MPOG,
2008a).
Considerar o territrio como suporte integrao sul-americana tem, a
princpio, dois pontos positivos. O primeiro diz respeito prpria assimilao da
integrao do Brasil com a Amrica do Sul como parte da estratgia brasileira de
desenvolvimento. reconhecer que se integrar aos vizinhos benfico ao Brasil e
transmite a idia de que a regio tem um papel a cumprir nos caminhos a serem
trilhados pelo processo de desenvolvimento nacional. Em segundo lugar, de ordem
mais prtica, representa a disposio de preparar o territrio para essa integrao.
Dotar o territrio de instrumentos, de tcnicas, que facilitem e tornem mais
velozes os fluxos intra-continentais, aproximando as distncias. Pensar, ademais,
cidades ou regies a oeste do pas que sirvam de suporte a essa virada ao interior,
desconcentrando o desenvolvimento brasileiro ao oferecerem servios de qualidade
no interior do pas, lastreadas por infra-estrutura compatvel que prepare uma
logstica capaz de absorver esse aumento de fluxo (MPOG, 2008b).
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Poltica externa planejada: os planos plurianuais e a ao internacional do Brasil [...]

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O cenrio macro-econmico da estratgia de desenvolvimento prev, para o

perodo, um saldo em conta corrente declinante em termos de percentuais do PIB.
Previu-se, para 2008, 0,4% do PIB, caindo 0,1% a cada ano, chegando em 2011
com saldo positivo de 0,1% do Produto Interno Bruto. Obviamente, as previses
foram feitas antes da grave crise internacional que se abriu no segundo semestre
de 2008 ter se instalado, cujos impactos sobre o balano comercial brasileiro ainda
no so consenso entre os analistas, alm da esperada reduo no fluxo total de
comrcio. Todavia, segundo dados do Banco Central, entre janeiro e outubro de
2008, o saldo brasileiro de transaes correntes j foi negativo em 1,83% do PIB,
tendo alcanado, em 2007, saldo positivo de apenas 0,13% do PIB, frente 1,27 do
ano anterior. Para 2011, o governo apresenta meta de elevar a participao brasileira
para 1,3% do comrcio internacional, uma meta um pouco mais elaborada que
as anteriores, com as exportaes alcanando US$ 230 bilhes.
No lugar dos 30 desafios do PPA 2004-2007, o novo plano apresenta 10
objetivos de governo. Entre eles, Fortalecer a insero soberana nacional e a
integrao sul-americana. Em termos de poltica externa, esse o grande destaque
do novo plano, que concebe a integrao sul-americana como objetivo transversal
do governo, formalizando o destaque que a regio ganhou ao longo do primeiro
ano do governo Lula.
O objetivo de governo respaldado pelas iniciativas j em curso e no
apresenta, para este tema, nenhuma novidade. Assim, sublinha as aes levadas a
cabo pelo governo nos quatro anos antecedentes, como o Programa de Substituio
Competitiva de Importaes para incentivar a exportao dos pases sulamericanos para o Brasil. Todavia, as iniciativas no se bastam na rea comercial,
contemplando, comunicaes, sade, sade animal, cincia e tecnologia, meio
ambiente e educao, alm do programa de desenvolvimento da faixa de fronteira
capitaneado pelo Ministrio da Integrao Nacional.
Os projetos brasileiros de infra-estrutura que estabelecem ligaes com o
continente sul-americano so destacados. A maioria deles consta entre os projetos
prioritrios da Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sulamericana IIRSA, implicando um reconhecimento da importncia da agenda
da iniciativar23. Dos dez projetos do setor de transportes citados, sete fazem parte
daquela agenda. Alm desses, os dois projetos de comunicaes, a cooperao em
torno da exportaes via remessas postais para pequenas e mdias empresas e a
promoo do roaming internacional de telefonia celular na regio so tambm
projetos da agenda de implementao consensuada da IIRSA, apresentada em
2004, na terceira reunio de presidentes da Amrica do Sul, realizada em Cuzco,
no Peru.
Ainda, o plano posiciona-se na defesa de uma ordem internacional mais
justa e solidria, destacando a Ao contra a Fome e Pobreza, lanada em 2004.
Mais uma vez, como tem sido uma constante na poltica externa do governo Lula,
ressalta a importncia da reforma da ONU, particularmente do seu Conselho de
104

Segurana, destacando a articulao brasileira, at agora frustrada, em torno do

G4, que j sofreu a desero formal do Japo. Na mesma linha, a sua participao
no Haiti tambm lembrada.
No mais, defende a formao de uma nova geografia comercial e destaca o
papel brasileira na formao do G-20. Invoca a relevncia da cooperao Sul-Sul,
com ateno especial ao frum de dilogo ndia-Brasil-frica do Sul IBAS,
seguindo a linha de prioridades destacadas no PPA 2004-2007. Por outro lado,
a China e Rssia, que conformam, junto com Brasil e ndia, os BRICs, no so
citados pelo novo plano, substitudas por uma breve meno sia, considerada
novo centro dinmico da economia mundial.
Alm dessa marcante ausncia, o que de mais novo consta no PPA 2008-11
o tpico referente aos biocombustveis. A degradao ambiental e a conseqente
mudana do clima e seus impactos so encarados como desafios globais que contaro
com postura ativa da diplomacia brasileira. Um projeto de desenvolvimento
sustentvel aclamado e, nele, ganham importncia os combustveis renovveis,
cujos benefcios devem ser compartilhados com os demais pases.
O estouro e o desenrolar da crise econmica, no limitada ao mundo das
finanas, tratou de colocar s sombras muitos dos assuntos que no tivessem como
foco de ateno justamente o debate em torno das solues frente recesso que
ameaa o globo. Todavia, o cenrio atual da inaugurao da administrao Obama
nos Estados Unidos e a agenda poltica conflitiva herdada dos Estados Unidos no
Oriente Mdio, particularmente no Iraque e no Afeganisto, podem representar
um novo flego s discusses acerca de substituio paulatina da dependncia
energtica do petrleo, respaldada pelas suas implicaes ambientais, e se poder
verificar se a aposta brasileira na temtica foi acertada e se os esforos, alm dos
discursos, foram feitos, e se foram suficientes.
Concluso
Neste artigo, apresentou-se o modo com que a poltica externa brasileira
vem sendo tratada nos ltimos planos governamentais de mdio prazo. A
expectativa foi, em primeiro lugar, indicar a existncia de uma frente de pesquisa
inexplorada nos estudos sobre poltica externa brasileira. V-se, por exemplo,
que toda a programao plurianual de recursos para investimentos pblicos ou
a previso oramentria para o perodo de quatro anos dos rgos pblicos, seja
nos ministrios, nas autarquias federais ou nas empresas estatais podem emprestar
dados para a anlise concreta das prioridades de governo e de suas linhas de ao
internacional.
Outrossim, buscou-se demonstrar que a poltica externa empreendida no
perodo guardou coerncia com as orientaes estratgicas estabelecidas nos
planos plurianuais. Mesmo no Plano Plurianual do perodo 1996-1999, no qual as
orientaes estratgicas no fazem referncia s linhas prioritrias de poltica externa
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Poltica externa planejada: os planos plurianuais e a ao internacional do Brasil [...]

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a serem seguidas, h uma consonncia com o que de fato se verificou na maior

parte do perodo, que significava seguir as linhas polticas ortodoxas hegemnicas,
que vincularia responsabilidade imagem internacional do pas e o credenciaria na
arena global. Era a ausncia de intencionalidade de se propor uma poltica externa
autnoma que se fazia presente no planejamento governamental.
Por outro lado, as principais parcerias a serem estimuladas pelo governo
estavam expressas nos planos seguintes. Desde a delimitao da Amrica do Sul,
que se apresentava no plano 2000-2003 e se consolidou nos planos posteriores,
mostrando que essa opo no nova no governo Lula, at a aposta na projeo
internacional da temtica dos biocombustveis, no PPA 2008/2011, fizeram parte
das orientaes estratgicas do governo, que deveriam subsidiar as aes setoriais
e estimular a cooperao tcnica e coordenao poltica entre os pases ou blocos
parceiros.
Em terceiro lugar, se considera que, embora a estratgia de desenvolvimento
no tenha sado do horizonte, o modo como se percebia que a poltica externa
poderia contribuir para o seu alcance variou nos diferentes planos que se sucederam
de 1996 at o PPA 2008/2011. A modernizao e o desenvolvimento sempre
constaram dessa agenda, mas mesmo quando houve a reeleio do principal
governante, e principalmente na passagem de governo entre grupos politicamente
opostos, as estratgias eram claramente distintas e guardavam lugares e temas
prioritrios especficos para a poltica externa brasileira.
A anlise sistemtica das orientaes estratgicas dispostas nos ltimos
quatro planos plurianuais tambm pode contribuir para o debate acerca do grau
de continuidade e ruptura em termos da poltica externa tanto planejada quanto
efetivamente implementada por Cardoso e Lula. Mesmo que grandes objetivos
permaneam na agenda, isso no implica necessariamente uma continuidade
automtica, dado que a estratgia de desenvolvimento pode se traduzir em
iniciativas ou aes diferenciadas a ponto de se perceberem rupturas no tratamento
de determinado tema.
Por fim, a anlise dos planos plurianuais permite visualizar mltiplos
elementos que podem revelar o grau de racionalidade da poltica externa. dizer,
em primeiro lugar, que a poltica externa transversal ao governamental, para
a qual devem convergir os demais rgos da administrao pblica (KEOHANE
& NYE, 2001). E, num segundo plano, considerar a ao externa como um
componente de uma estratgia poltica mais ampla, na qual vrios elementos se
complementam em busca de objetivos maiores. Sos os fins, e no os meios, que
devem reger a anlise. Nessa linha, a poltica externa deixa de ser vista como
exclusividade do Ministrio das Relaes Exteriores, mas responde tambm como
a soma das movimentaes externas dos diversos rgos de Estado. O quanto a
burocracia internaliza o plano e o tem como norte a ser perseguido, no entanto,
resta a ser verificado por pesquisas futuras.

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Poltica externa planejada: os planos plurianuais e a ao internacional do Brasil [...]

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Recebido em 17 de janeiro de 2009

Aprovado em 16 de abril de 2009

Resumo
Analisando as orientaes estratgicas dos ltimos quatro planos plurianuais 19961999, 2000-2003, 2004-2007 e 2008-2011, no artigo, revela-se como a poltica externa
tem sido incorporada no planejamento federal e qual o papel concedido ao setor externo
nas estratgias de desenvolvimento empreendidas pelos governos Cardoso e Lula.
Demonstra coerncia entre a poltica externa planejada e a efetivamente empreendida,
explicitando as diferenas entre as estratgias adotadas e as linhas de ao externa
priorizadas.

108

Poltica externa planejada: os planos plurianuais e a ao internacional do Brasil [...]

Abstract

Palavras-chave: Poltica externa brasileira; planos plurianuais; estratgias de

desenvolvimento brasileiro.
Key words: Brazilian Foreign Policy; plurianual plans; Brazilian development strategies.

109

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Analyzing strategic orientations of the last four plurianual plans 1996-1999, 2000-2003,
2004-2007 e 2008-2011, the article reveals how foreign policy has been incorporated to
federal planning and the role given to the foreign sector in the development strategies
undertaken by Cardoso and Lula governments. It demonstrates coherence between the
foreign policy planned and that effectively undertaken, explaining the differences between
their strategies and the lines of foreign policy priotitezed.