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DOI: 10.5433/1980-511X.2016v11n1p137
Como citar: SILVA, Caque
Tomaz Leite da Silva.
OLIVEIRA, Carlos Eduardo
Sindona de. O Dcimo
Aniversrio da Emenda 45
e a Posio Hierrquica dos
Tratados
de
Direitos
Humanos. Revista do Direito
Pblico. Londrina, v.11,
n.1, p.137-162, jan/abr.2016.
DOI: 10.5433/1980-511X.2016
v11n1p137. ISSN: 1980-511X.
* Doutorando em Direito
Pblico (fase de dissertao)
e Ps-Graduado em Direitos
Humanos pela Universidade
de Coimbra (POR). E-mail:
caique.thomaz@hotmail.com
* * Investigador bolsista do
grupo de pesquisa "Estado,
Direito e Sociedade", do
Centro
Universitrio
Toledo, coordenado pelo
Professor Caque Tomaz
Leite da Silva. E-mail:
cadu_95@hotmail.com
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INTRODUO
Decorrida a primeira dcada da promulgao da EC 45/04, o alcance
prtico-terico da grande Reforma do Judicirio ainda uma grande incgnita
seja para os estudiosos da Teoria da Constituio, seja tambm para os cidados
que esperam ainda ver concretizado o sonho de acesso pleno e eficcia da
Justia.
Uma dessas muitas interrogaes pendentes sem dvida a intrincada
interao entre o Direito Constitucional e o Direito Internacional dos Direitos
Humanos que a citada Emenda estabeleceu ao promulgar os 3 e 4 ao
art. 5 da Constituio. Recorrendo histria, hermenutica, dentica e
teleologia, este ensaio tem o intento de encontrar uma soluo para a
hierarquia normativa dos tratados de direitos humanos que esteja de acordo
com o esprito do tempo presente despacializado e globalizado (GALLEGO,
2006, p. 884).
Delimitado objetivamente o problema, buscaremos a extenso das razes
histricas que levaram promulgao da Emenda 45 e a incluso dos 3 e 4
ao art. 5 da Constituio Republicana, enfocando nas mudanas prticas que a
nova sistemtica criou. Investigaremos tambm a hierarquia do Decreto
Legislativo 186/08 que deu Conveno sobre os Direitos das Pessoas com
Deficincia e seu Protocolo Facultativo a equivalncia de Emenda Constitucional
via 3, e do Estatuto de Roma que criou o Tribunal Penal Internacional ao qual
a Constituio promete obedincia no 4.
As referncias tericas do ensaio so a exigncia de se recorrer a fontes
primrias de documetos da poca como o Dirio do Congresso no contexto da
Reforma do Judicirio, e a necessidade de se buscar uma comunho e
interconectividade entre a Carta Poltica e as Convenes de Direitos Humanos,
superando o paradigma de soberania seja do direito interno, seja do direito
internacional.
Como se v, o ponto de vista que ora se enfoca transcende a problemtica
entre Estado e comunidade internacional, pois envolve a autolimitao da
soberania do estado vis--vis a concesso de direitos subjetivos (JELLINEK,
1905, p. 134), e parece-nos que a viso do status quaestiones pode oferecer
uma eminente contribuio para oferecer uma interpretao que no descarte
seja a Carta Magna nacional sejam os diplomas internacionais.
A busca pela convergncia, h de se convir, o caminho aparentemente
mais coerente, porquanto se houver uma possibilidade de que essas normas
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Segundo a antigussima e ainda acertada lio de Aristteles e de Santo Toms de Aquino, a justia
que o Estado presta aos cidados (denominada de justia distributiva), na verdade uma subespcie
de justia, antagnica quela chamada justia comutativa (entre particulares). So palavras do
Doutor Anglico: [...] a justia particular se ordena a uma pessoa privada que est para a comunidade
como a parte para o todo [...]. A outra relao do todo s partes; a ela se assemelha a relao entre
o que comum e cada uma das pessoas. A essa segunda relao se refere a justia distributiva, que
reparte o que comum de maneira proporcional. (AQUINO, 2005, pp. 97-98 [Suma Teolgica IIII, q. 61, a. 1, rep]). Justamente por seu carter reparticionista, a justia distributiva tem por escopo
a tutela do bem comum, objetivo primrio das instituies jurdicas.
O art. 202 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados trata do procedimento legislativo das
Propostas de Emenda Constituio que passam pela Casa: A proposta de emenda Constituio
ser despachada pelo Presidente da Cmara Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, que
se pronunciar sobre sua admissibilidade, no prazo de cinco sesses, devolvendo-a Mesa com o
respectivo parecer. 2: Admitida a proposta, o Presidente designar Comisso Especial para o
exame do mrito da proposio, a qual ter o prazo de quarenta sesses a partir de sua constituio
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Dizemos o texto do hoje 4 porque ele no ia ser posicionado onde se encontra atualmente na
Constituio. A Emenda Aglutinativa 20 pugnava pela insero do texto como 6 no art.109 da
Constituio. Contudo, quando da discusso da PEC no Senado, houve uma realocao do texto para
sua posio atual.
Esta informao, bem como que nos referamos na nota de rodap anterior, foi obtida atravs da
Ouvidoria Parlamentar da Cmara dos Deputados, que se comunicou conosco no dia 7 de agosto de
2014 por via eletrnica.
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Casos Barcelona Traction (segunda fase). ICJ Reports, 1970, 33 e 34; e United States Diplomatic
and Consular Staff in Tehran. ICJ Reports, 1980, 91.
Aduz John Peters HUMPHREY (1979, p. 33): the Declaration is now part of the law of nations
and therefore binding on all states whether they voted for it or not, this is not because it was
adopted by the Assembly, important as that may have been, but for other reasons including
subsequent events and the emergence of a juridical consensus evidenced by the practice of states
that the Declaration is now, whatever the intention of its authors may have been in 1948, binding
as part of the law of nations. No mesmo sentido se manifestou o Secretrio-Geral da ONU: the
Declaration not only constitutes an authoritative interpretation of the Charter obligations but also
a binding instrument in its own right, representing the consensus of the international community
on the human rights which each of its members must respect, promote and observe. (UN Doc. A/
720/Add.1, 1968, p. 13)
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supraconstitucionalista com o que diz, por exemplo, o art. 102, III, b, CF, o
qual legitima o STF a declarar a inconstitucionalidade de tratado? Mais: o
que dizer da competncia exclusiva do Congresso Nacional de decidir em ltimo
sobre os tratados (art. 49, I)? Como crer ser possvel que por si s o direito
internacional previsto nos tratados vigente e hierarquicamente superior se
existe expresso comando constitucional que enseja a participao do Parlamento
como condio de aplicabilidade, no mbito interno, dos pactos internacionais?
Em razo disso, hoje a tese da supraconstitucionalidade amplamente
minoritria.
A segunda via interpretativa aquela que era consagrada em grande
parte da doutrina constitucionalista antes da EC 45, e na pretrita jurisprudncia
do STF9, que defendiam o princpio absoluto da supremacia da Constituio
firmado na soberania10 popular do Estado de Direito Brasileiro, evidenciado
pela rigidez da Constituio. Argumentavam que, em relao ao 2, do art. 5,
teleolgica e sistematicamente, a inteno do constituinte originrio era tosomente impedir que o rol da nossa Carta de Direitos pudesse ser interpretado
como taxativo s hipteses que figuram no art. 511.
Levado a cabo este raciocnio, todas as normas internacionais de direitos
humanos presentes nos tratados internacionais seriam consideradas normas
infraconstitucionais ordinrias, no havendo espao para segundas ou terceiras
interpretaes para o problema. Advogando nesta seara, Alexandre de
MORAES (2011, p. 414) utiliza o exemplo do ocorrido na ADIn 939-7/DF, em
que o Supremo entendeu ser a anterioridade tributria clusula ptrea, mesmo
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Robert ALEXY (2014, p. 111), por sua vez, igualmente feliz ao afirmar
que os direitos humanos, enquanto direitos morais, no s no podem ter sua
fora invalidada por normas jurdico-positivas mas so tambm o padro com o
qual se deve medir toda a interpretao daquilo que est positivado. Essa
caracterstica especial dos direitos humanos, acolhida tanto pelo
constitucionalismo quanto pelo internacionalismo atuais, parece prover a
caminhada de convergncia entre ambas as matrias, denominada por Caque
Tomaz Leite da SILVA (2011, p. 39) de constitucionalismo sincrtico, um
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V-se que no se pode agora dizer no ser explcito na Constituio um tratamento diferenciado aos
tratados de direitos humanos relativamente aos tratados que tenham por objeto outros assuntos,
bem como se mantm a rigidez constitucional ao exigir dos primeiros o mesmo qurum exigido
para as emendas constitucionais; no obstante, crticas redao do dispositivo no faltam, pois
diferentemente do caso argentino, a norma brasileira no foi analtica quanto ao tempo em que o
tratado foi incorporado.
No obstante, j houve alguns tratados de direitos humanos que foram internalizados aps a EC 45
sem o procedimento de Emenda. o caso, por exemplo, do Decreto Legislativo 661/10, o qual
promulgou a Conveno Internacional para a Proteo de Todas as Pessoas Contra o
Desaparecimento Forado.
"A questo se torna complexa porque, a depender de como se v a posio do tratado dentro da
estrutura normativa do ordenamento jurdico brasileiro, pode-se dizer que, no Brasil a priso do
depositrio infiel legal ou que no . (SIMON, 2013, p. 103).
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Retornando ao tema da soberania, a existncia de uma lei penal no plenamente nacional que seja
vigente e eficaz em um estado soberano prova concreta da no mais tolerncia do argumento de
soberania absoluta, pois no dizer de Guillermo Julio FIERRO (2007, p. 1) [u]na de las formas ms
puras en que se expresa la soberania de um Estado reside em la facultad que este tiene de prohibir
ciertas acciones o imponer otras, e infligir a quiene transgredan esas prohibiciones o mandatos
una sanccin penal. Em suma: a lei penal internacional demonstra a relativizao da soberania.
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Essa constitucionalizao de ordem formal, pois o art. 5, 4, da CF cominado com o art. 12, n
1 do Estatuto deu aos crimes previstos no Tratado um nvel constitucional stricto sensu.
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Valrio MAZZUOLI (2005, p. 327) era da opinio que a denncia seria teoricamente possvel, mas
ineficaz, porquanto como a norma do tratado teria natureza constitucional, ela tambm era,
automtica e substancialmente, clusula ptrea.
Explicamos: com a edio da Smula Vinculante 25, a denncia da Conveno Americana de
Direitos Humanos se tornou inconstitucional, porquanto o efeito vinculante erga omnes impede
que a Administrao denuncie o tratado fundamento normativo para a edio da smula. Logo,
como a Conveno Americana foi utilizada como parmetro normativo para a decretao de uma
inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, ela sim se tornou uma norma materialmente
constitucional.
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que no nos parece existir aqui um caso de ativismo28. Todavia, em razo dos
princpios da concordncia prtica e da harmonizao, a coerncia interna da
deciso do STF depende de que a Conveno Americana seja considerada
uma norma que materialmente reformou a Constituio.
Em verdade, vemos com inquietao e cautela a moderna atuao do Judicirio como legislador, em
decorrncia de entendermos ser o imprio da lei a mais sagrada baliza do Estado Direito, que
subordina os cidados e tambm os Trs Poderes. O Judicirio no pode estar acima da lei, sob pena
de destronar o Estado de Direito e a justia: [...] ao direito positivo, a lei escrita o contm e o
institui, conferindo-lhe a fora da autoridade. Eis por qu, se faz necessrio que os julgamentos
sejam proferidos de acordo com as leis escritas. (AQUINO, 2005, p. 93) [Sm Th II-II, q. 60, a. 5,
res].
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A expresso pessoa portadora de deficincia, presente na Constituio (arts. 7, XXXI; art. 23,
II; art. 24, XIV; art. 37, VIII; art. 203, IV e V; art. 208, III e IV; art. 227 1 II e 2; e art. 244),
um exemplo desse esvaziamento do texto: a expresso utilizada na Conveno, e que pela
equivalncia de emenda, tem poder para alterar o texto constitucional, pessoa com deficincia,
estando o Brasil obrigado a utiliz-la. Na realidade, atravs do 3, do art. 5, o tratado se torna
referncia para o controle de constitucionalidade, diferente dos que no foram aprovados pelo
procedimento, que podem ser nortes para o controle de convencionalidade, consistente num
controle de legalidade qualificado, de uma norma convencional que, apesar de no ostentar a
qualidade de norma constitucional, hierarquicamente superior a lei ordinria. Podemos, por
exemplo, realizar um controle de convencionalidade entre o Cdigo Civil e o Estatuto da Criana
e do Adolescente, que devem guardar conformidade com a Conveno sobre os Direitos das Crianas
(norma supralegal). o que j sustentamos em parecer (Caque Tomaz Leite da SILVA, 2013, pp.
68-71). Isso no mbito interno, pois, a rigor, o controle de legalidade de um instrumento internacional
deve ser feito, a princpio, pelo rgo oficial do tratado, responsvel por sua interpretao autntica,
independentemente da posio hierrquica que o tratado ocupe no mbito interno dos estadosmembros. No caso da Conveno Americana, a Corte Interamericana de Direitos Humanos.
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CONSIDERAES FINAIS
A despeito dos inmeros problemas que ainda circundam a realizao
judicativa do direito, inegvel a positiva contribuio que a Emenda
Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004, oriunda da Proposta de Emenda
Constituio 96/1992, da Cmara dos Deputados, trouxe ao problema da
interao entre o direito constitucional interno e o direito internacional
constitucionalizado.
Acima da vaidade das pretenses doutrinrias, os direitos cogentes
dignidade humana devem ser o vrtice da realizao judicativa do direito,
invalidando qualquer pretenso divergente, em qualquer segmento de realizao
do direito. Nesse sentido, o sincretismo constitucional permitido pelos pargrafos
do artigo 5, da CF, contribuem para que a relao de freios e contrapesos seja
instaurada, tambm, entre os mbitos normativos interno e internacional.
Em razo das justificativas apresentadas pelos constituintes reformadores
por ocasio da discusso e votao da PEC 96/92, conclui-se que a correta
exegese dos 3 e 4, introduzidos ao art. 5, exige anlise da disposio
simtrica, e fonte de inspirao, encartada pela Constituio Argentina, e como
ela conferiu hierarquia constitucional a algumas convenes de direitos humanos,
h que se relevar a constitucionalizao da jurisdio do Tribunal Penal
Internacional, e, por conseguinte, o Estatuto de Roma. O silncio do constituinte
reformador quanto as outras convenes, permite aduzir com rigor cientfico
que no cabe, portanto, estender a hierarquia constitucional outras convenes
que no tenham sido aprovadas de acordo com o qurum do art. 5 3.
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