Abril 1999

La concentracin parcelaria
en Europa
Rafael Crecente Maseda
Carlos Jos lvarez Lpez
Doctores Ingenieros Agrnomos.
Departamento de Ingeniera Agroforestal
de la Universidad de Santiago de Compostela

a concentracin parcelaria, constituye

uno de los instrumentos clsicos de
intervencin sobre las estructuras
agrarias y sobre el medio rural en buena
parte de Europa. Los antecedentes, los orgenes, justificacin, objetivos que pretende,
etc. varan entre los distintos estados europeos, y an dentro de cada estado las caractersticas de la actuacin han sufrido modificaciones a lo largo del tiempo.
Se desarrolla en el presente trabajo, un
resumen de la actuacin de concentracin
parcelaria en Europa.
En su elaboracin se parte de dos eventos:
La Reunin de Expertos en Concentracin Parcelaria, celebrado en Fredeburg
(Alemania) en 1988 y del extracto de conclusiones del mismo publicado en la obra
de Meuser, F. (1992) Europische Fachtagung Flurbereinigung Analyse der Ergebnisse
El Congresso Internacional de Ordenamento Rural Integrado celebrado en Lisboa (Portugal) en 1996, con el patrocinio de
la Comisin de la Unin Europea.

Antecedentes histricos de la
concentracin parcelaria en
Europa y valoracin actual
La concentracin parcelaria en Europa
en sus orgenes (ao 1343 en el Land de
Baviera: Primer intento en la zona del
Monasterio de Oberalteich Erster Versuch
mi Gebiet des Klosters Oberalteich) surgi
por iniciativa de pequeos grupos de propietarios que alcanzaban acuerdos voluntarios de intercambios de parcelas, sin base
legal que regulase el procedimiento. Las
actuaciones se referan a la segregacin de
parcelas de la propiedad comunal, al reparto de superficies entre los agricultores, la
abolicin de servidumbres etc. La resolucin de la problemtica inherente al proceso
y la legalizacin del nuevo estado de la propiedad era resuelto, por un funcionario de
la administracin o por una persona privada entendida en la materia.
Con posterioridad, el hecho de que las
superficies de actuacin y, por tanto, la
complejidad del proceso (nmero de propietarios y de parcelas) aumentase, supuso
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LA CONCENTRACIN PARCELARIA EN EUROPA

que en cada pas se iniciasen las labores de

reglamentacin y dotacin de base jurdicolegal, tcnica y administrativa al procedimiento, si bien con grandes diferencias
entre los distintos pases (Espaa es uno de
los pases que ms tarde sienta las bases
legales de la concentracin parcelaria).
Las primeras actuaciones estaban exentas del pago de algunas tasas como consecuencia de los cambios en la propiedad. A
pesar de ello las actuaciones eran escasas a
la vista de la situacin de las estructuras
agrarias. Por ello las administraciones de los
distintos estados (siempre con diferencias
entre pases), fueron paulatinamente incrementando la base legal que las facultaba
para actuar de oficio en las zonas en que se
consideraba la actuacin como de inters
para el desarrollo econmico y social del
rea en cuestin. Esta actuacin de oficio no
requera la aprobacin de los propietarios
afectados, (lo que supuso la reordenacin
de grandes superficies), pero paulatinamente fue tomndose en consideracin la opinin de los propietarios con distintos grados
de mayora en la aprobacin de las actuaciones. Hoy en da son contados los casos
en los que la actuacin pueda iniciarse sin
contar con la aprobacin de una mayora
cualificada de propietarios y, en algunos
casos, incluso arrendatarios.
Las posibilidades de la concentracin
parcelaria como instrumento para el fomento y desarrollo del espacio rural, desde un
enfoque territorialista del medio rural,
dependen del grado de coordinacin interadministrativa y de la existencia de instrumentos (planes) de coordinacin intersectorial en el nivel horizontal e incluso vertical.
La consideracin de desarrollo rural asociado a los procedimientos de Concentracin Parcelaria tiene un gran peso, en Alemania y en Holanda, en Suiza y en Blgica;
un valor no tan alto en Francia, Suecia, Austria; un valor pequeo en Dinamarca, Finlandia y Noruega y finalmente, ningn valor
en Luxemburgo, Portugal y Espaa (Meuser,
F.J., 1.992) en donde sigue primando la
consideracin del procedimiento como ins36

trumento de incremento de rentas agrarias a

partir de incrementos de produccin. En
buena medida, al menos en el caso espaol,
debido al retraso en la adopcin de este tipo
de actuaciones respecto al resto de Europa.
Lo anterior constituye la plasmacin de
la existencia o inexistencia de una poltica
de Ordenacin Territorial, mayoritariamente en su vertiente de planificacin fsica, en
cada estado.
En los Estados en los que la estructura
del parcelario es relativamente eficiente
(porque la legislacin sobre la propiedad
evit el fraccionamiento excesivo como
Gran Bretaa o Dinamarca), la administracin encargada de la concentracin parcelaria ha permanecido orientada hacia lo agrario, mientras que otras instancias
administrativas se han ocupado del desarrollo rural y su problemtica.
La utilidad de la concentracin como
instrumento que permite la movilidad de la
propiedad sobre determinadas parcelas de
inters para usos distintos a los agrarios tradicionales, sin comprometer la viabilidad de
las explotaciones agrarias, abre enormemente el abanico de posibilidades en las que
puede ser utilizado. Fundamentalmente en
relacin con las grandes infraestructuras, el
urbanismo, las implantaciones industriales,
la dotacin de infraestructuras al medio
rural para distintas actividades etc. Todo
ello supone que a los procedimientos tradicionales de concentraciones agrcolas, forestales o vitcolas, se sumen concentraciones
para obras pblicas, industriales o concentraciones urbansticas. Todo esto ha supuesto y supone la reformulacin de la base
legal, tcnica y administrativa que regula el
procedimiento. Se pretende adecuar una
herramienta antigua a una realidad, objetivos, necesidades y requerimientos nuevos.
Los cambios acaecidos en la agricultura
europea, la nueva Poltica Agraria Comn,
los excedentes de produccin, la toma en
consideracin de la cuestin ambiental, los
acusados fenmenos de prdida de poblacin en determinadas reas rurales, la
reduccin del nmero de explotaciones

RAFAEL CRECENTE MASEDA Y CARLOS JOS LVAREZ LPEZ

agrarias etc. obligan a un replanteamiento

de la actuacin de concentracin parcelaria.
Es necesario responder a preguntas tales
como:
Sigue siendo necesaria la concentracin en la actualidad?.
Existen otras soluciones alternativas
ms eficientes desde un punto de vista econmico, social y ambiental?.
Cul es el resultado de las actuaciones realizadas?.
Puede satisfacer las demandas actuales sobre el espacio rural?.
En la mayor parte de Europa el descenso del nmero de explotaciones lleva aparejado un aumento del porcentaje de superficie arrendada. Las superficies que quedan
libres como consecuencia del cierre de
explotaciones son arrendadas en su mayor
parte para aumentar la base territorial de las
explotaciones que se mantienen, de modo
que, en la mayora de los pases, el porcentaje de tierras en rgimen de tenencia indirecta se ha visto incrementado. Las superficies que no son arrendadas a otras
explotaciones, lo mismo que las superficies
liberadas por los programas de retirada de
tierras, pueden ser utilizadas como explotaciones forestales o como superficies dedicadas al tiempo libre y ocio o a la urbanizacin, actividades con demanda de suelo. Sin
embargo, ante todo, deben de ser aprovechadas las oportunidades de utilizacin de
superficies para la proteccin de la naturaleza o la proteccin paisajstica (Lpple, E.C.
1988).
Esta tendencia manifestada en Europa,
contrasta con los datos que arrojan los estudios llevados a cabo en Galicia (Lpez Iglesias, E. 1996). Segn este autor, se observa
que entre 1960 y 1990 la poblacin ocupada agraria desciende en 2/3, pero este descenso no ha sido acompaado de un incremento significativo de la superficie media
por explotacin debido a que muchos agricultores prolongan ms all de la edad de
jubilacin su actividad retardando la desaparicin de las unidades productivas, las
superficies se dejan de trabajar abando-

nndose y adems las tierras liberadas, rara

vez son vendidas o arrendadas (en parte por
la dbil carga fiscal que supone para la propiedad). De las superficies que cambian de
titularidad y para el muestreo realizado en
los estudios referidos, slo el 30% se incorporan a otra explotacin. A todo lo anterior
se puede aadir que la presencia del arrendamiento en Galicia es prcticamente nula:
no existe un mercado de arrendamientos, en
contra de lo que existe en Europa donde
este mecanismo permite un ajuste estructural. S alcanza difusin en Galicia la cesin
en precario (contrato verbal entre arrendatario y arrendador sin duracin establecida y
ninguna garanta para el arrendador).

Objetivos
de la concentracin
parcelaria
En funcin de la realidad de cada Estado
se da prioridad en la realizacin de la concentracin parcelaria a alguno de sus aspectos.
La realizacin de actuaciones es funcin
de las disponibilidades presupuestarias, de
la importancia de la actividad agraria, del
nivel de dotacin en equipamientos e infraestructuras del medio rural etc. pero tambin est determinada por condicionantes
tcnicos, tales como la existencia de trabajos
de topografa y catastro de la base territorial
a ordenar, de valoraciones de las parcelas,
por condicionantes de personal (dotacin
de personal suficiente en la administracin
encargada de la concentracin parcelaria,
buen nivel de formacin de los tcnicos), as
como por la fisiografa, el clima, el suelo, el
agua y la mentalidad de la poblacin (Meuser, F.J., 1.992).
Junto a la supresin de gravmenes y
derechos consuetudinarios, las fincas de
reemplazo deben, en general estar dotadas
de, al menos, un camino de acceso. Adems
de las mejoras en las infraestructuras viarias
rurales se contemplan en algunos casos
obras hidrulicas, drenajes y saneamientos,
abastecimientos de aguas o elctricos, e
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LA CONCENTRACIN PARCELARIA EN EUROPA

incluso medidas de rehabilitacin de ncleos rurales y sus edificaciones.

Con la ayuda de la concentracin parcelaria se persigue tambin evitar la transformacin de las superficies de explotacin
agraria con condiciones de produccin
favorables en otras no agrarias. En los pases en los que se lleva a cabo una regulacin
de los usos del suelo y fundamentalmente
una coordinacin con los instrumentos de
planeamiento urbanstico, es donde se consiguen los mejores resultados respecto a lo
anterior.
La proteccin de los recursos naturales y
del paisaje se contempla en todos los pases
como una tarea importante de la concentracin parcelaria. En buena parte de ellos,
asociado a los proyectos de concentracin se
realiza un plan de paisaje, que pretende prevenir, corregir o compensar los efectos de
las obras y tareas inherentes a la actuacin.
En algn caso, en reas de paisajes muy
degradadas, la ordenacin y adecuacin paisajsticas constituyen el objetivo central de
la concentracin.
Los objetivos en relacin con el desarrollo rural son diferentes en cada pas y
dependientes de las relaciones estructurales
existentes. En los pases de Europa Central
y Occidental densamente poblados (Holanda, Blgica etc.), con ms de 300 habitantes
por km2, el desarrollo rural est dirigido a
equiparar las condiciones de vida y trabajo
entre el medio rural y el urbano, a conservar
la naturaleza y el paisaje y a la planificacin
de los usos relacionados con el descanso,
ocio y tiempo libre. Se considera que los
conflictos de intereses resultantes de ello
encuentran en la concentracin parcelaria
un instrumento apropiado para su solucin.
En los pases menos poblados (por debajo de 100 habitantes por km2) apenas existe
una sintona entre la concentracin parcelaria y la poltica de desarrollo rural. Fundamentalmente, aquellos que poseen una gran
superficie y por tanto una menor presin
sobre el suelo, carecen de una poltica de
proteccin consolidada porque en ellos se
superponen menos intereses de explotacin
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y las zonas pueden delimitarse con mayor

claridad entre las puramente agrarias y otras
destinadas al ocio y a la proteccin de la
naturaleza. A pesar de que en estos casos (y
Galicia es buena prueba de ello), tambin
existe la necesidad de proteccin de las distintas formas de explotacin, stas no han
alcanzado todava legitimacin poltica ni
administrativa (Meuser, F.J., 1.992).
En la mayora de los pases existe un
Plan General Previo, sobre cuyas bases las
distintas comarcas son analizadas y evaluadas desde puntos de vista concretos con el
fin de garantizar el uso de superficies deseado o previsto. Estas labores previas de planificacin o estudios previos que se desarrollan durante los tres o cuatro aos anteriores
al decreto por la administracin de la concentracin, obligatoriamente consideran los
instrumentos de planificacin de rango
superior.
La diversidad del territorio y la multiplicidad de objetivos han supuesto en algunos
pases (Alemania, Holanda, Suiza) la diferenciacin de distintos planes de reordenacin, en funcin del uso considerado prioritario, de los objetivos polticos de la
administracin, de las demandas de los propietarios y de las expectativas existentes en
el mbito territorial.
Se suelen distinguir reordenaciones agrcolas, forestales, urbansticas, industriales y
relacionadas con la construccin de grandes
obras pblicas. En algunos pases como
Francia, se puede utilizar incluso procedimientos mixtos entre los anteriores.

Base legal
O bien existe una regulacin del procedimiento especfico para la concentracin
parcelaria ms o menos completo, o la base
legal se encuentra en la legislacin general
agraria y sobre la ordenacin del suelo. La
concentracin parcelaria necesita un procedimiento ejecutivo propio o una orden de
ajuste del conjunto de medidas necesarias
para la reordenacin.

RAFAEL CRECENTE MASEDA Y CARLOS JOS LVAREZ LPEZ

En los pases que cuentan con una legislacin de concentracin parcelaria completa, las leyes contienen disposiciones ms o
menos detalladas acerca de las condiciones
de la iniciacin de un procedimiento de
concentracin parcelaria, la fijacin de objetivos, el catlogo de medidas, los distintos
tipos posibles de procedimientos, el inventario, los principios de la reordenacin, la
planificacin y construccin de redes viarias
y de aguas, los principios que habrn de
regir a la hora de realizar las compensaciones e indemnizaciones, el reparto de costes
entre los propietarios, el plan de concentracin y su ejecucin, los rganos ejecutivos,
las competencias de los participantes en el
procedimiento y los recursos legales de los
afectados (Meuser, F.J., 1.992).
Es frecuente, en la mayora de los pases
considerados, la existencia de disposiciones,
que deben ser atendidas durante el procedimiento, repartidas en varias leyes y que se
refieren, por regla general, a la proteccin
de la naturaleza y el medio ambiente, al
desarrollo rural y al urbanismo, y a los distintos tipos de procedimientos.
En algunos pases existe una legislacin
general bsica que marca las lneas principales mientras que, en el plano regional, se
pueden dictar leyes de desarrollo o decretos
que regulan, en parte de un modo propio o
bien en detalle, el procedimiento (Alemania,
Austria, Suiza, Espaa, Blgica). Se constata,
casi en todos los pases, una tendencia a la
descentralizacin de la administracin por
la cual los rganos regionales adquieren ms
competencias y responsabilidades (Meuser,
F.J., 1.992).
La relacin con otros mbitos del derecho se da en muy diferente medida en unos
pases y en otros. Su alcance depende principalmente de en qu medida, junto a la
mejora de las condiciones de produccin y
trabajo agrcolas, deben considerarse los
objetivos de inters pblico y de desarrollo
rural.
Existe una estrecha relacin con la legislacin general sobre ordenacin del suelo
(arrendamientos, compraventa de fincas,

derecho de tanteo y retracto) y con la legislacin sobre expropiacin. Paralelamente, la

legislacin sobre concentracin parcelaria
est relacionada con la legislacin sobre
urbanismo y con la proteccin de la naturaleza y del medio ambiente. Las reformas en
la legislacin sobre la concentracin parcelaria expresan la intencin de algunos pases
por prestar una mayor atencin a estos
mbitos. Tambin son de importancia, la
legislacin sobre deslindes y normativas de
catastros, la legislacin sobre valoraciones,
carreteras y aguas, las leyes de proteccin
del suelo, el derecho forestal y de montes y
la legislacin agraria.
La organizacin de la concentracin parcelaria se diferencia segn los pases principalmente en quin es el responsable del
procedimiento. O son los propietarios afectados los que forman una corporacin legal
y pblica y eligen, de entre sus miembros,
un Consejo como rgano ejecutivo -mientras que las autoridades estatales realizan
funciones de vigilancia, inspeccin y administracin-, o los propietarios afectados eligen una Comisin cuyos miembros son propuestos por los servicios estatales que
examinan y asesoran los trabajos de la
Comisin.
Prcticamente en todos los pases el verdadero ejecutor del procedimiento es el tcnico de concentracin parcelaria, como
miembro de la correspondiente corporacin
o comisin, o como contratado para realizarlo. A l se transfieren, los trabajos tcnicos de planificacin y ejecucin (Meuser,
F.J., 1.992).
En todos los pases existen Servicios de
concentracin parcelaria de rango superior
que desempean una funcin de inspeccin,
con el fin de tener garantas de que toda concentracin parcelaria se realiza segn los
principios del procedimiento, alcanza el fin
perseguido y no entra en conflicto con prescripciones legales y administrativas.
La relacin con otras administraciones
sectoriales se produce por dos vas:
a.- Existencia de procedimientos formalizados. Esto es, existen prescripciones ms
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LA CONCENTRACIN PARCELARIA EN EUROPA

o menos obligatorias de colaboracin y

acuerdo con otras administraciones de planificacin tcnica y responsables de decisiones pblicas. Es as, especialmente, en los
pases con una slida implantacin de la
poltica de Ordenacin Territorial.
En Alemania por ejemplo, las clusulas que impone la ordenacin territorial
son: deber de comunicacin e informacin,
deber de observacin, clusulas de Ordenacin del Territorio que figuran en la legislacin sectorial, deber de adaptacin, prohibicin de planificaciones y medidas contrarias
a la Ordenacin del Territorio y sometimiento al procedimiento de Evaluacin de
Impacto Territorial (EIT/Raumordnungsverfahren). Similar consideracin puede hacerse de la situacin en Suiza u Holanda. En
Noruega slo existe obligacin de informacin (Bachke & Steinsholt, 1988). En Finlandia la colaboracin se practica sin disposiciones legales (Vitikainen, A. 1988).
b.- En otros pases la colaboracin est
regulada de tal modo que los rganos de
ejecucin tienen una composicin interdisciplinaria, vindose as atendidos los intereses de los distintos departamentos tcnicos.
Por ejemplo, en Francia y en Austria con su
concentracin de competencias (Dormus,
J., 1.988) y (Hazivar, J. 1.988). Cabe tambin que varias de las posibilidades mencionadas se apliquen simultneamente.
No solamente la administracin de concentracin parcelaria competente o el rgano correspondiente encargado de la ejecucin del procedimiento de concentracin
parcelaria tiene, la obligacin de informar a
otras instancias que, a su vez, han de informar, de modo inmediato, acerca de la existencia de planes previstos o ya existentes
que afecten a la zona a concentrar. Es
importante la integracin en la elaboracin
del procedimiento (en forma de planes y
procedimientos previos) en el propio proceso, porque de ese modo se consiguen, en las
primeras etapas del proceso de formulacin
del plan, las condiciones para una cooperacin entre las distintas administraciones y
para una mejor participacin ciudadana.
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La administracin de concentracin parcelaria, o el rgano correspondiente encargado de la ejecucin del procedimiento de

concentracin parcelaria, se apoya a menudo en otras instituciones, por ejemplo, corporaciones de carcter semioficial como la
SAFER en Francia y la Sociedad Nacional
del Suelo/Nationale Bodengesellschaft en
Blgica, que tienen derecho de tanteo sobre
los terrenos en venta y que ponen sus Fondos de Tierras a disposicin de la concentracin parcelaria para una ejecucin del
procedimiento ms simple y eficaz. Debido
a regulaciones de atribuciones poco precisas
y al ordenamiento jerrquico de las instituciones estatales son frecuentes los problemas de competencias, producindose disfuncionalidades. As, en los pases con un
menor desarrollo del procedimiento faltan
casi por completo los contactos en el plano
horizontal de la administracin (Meuser,
F.J., 1.992). Los procesos de decisin tienen
lugar, por lo general, en las instancias de
mayor o superior nivel del plano vertical.
Por el contrario, en los pases europeos
desarrollados la tendencia a la descentralizacin del proceso de toma de decisin (por
trasferencia de las atribuciones a niveles
administrativos ms bajos, por ejemplo, a
los regionales o locales) es acorde a ese
reparto de competencias. No obstante la
realizacin de las planificaciones por los
niveles administrativos ms bajos puede
estar condenada al fracaso en funcin de
restricciones presupuestarias.
En general, se considera fundamental
una coordinacin completa en las primeras
etapas entre las distintas planificaciones tcnicas. Esto se manifiesta en que actualmente algunos pases trabajan en una reformulacin de la legislacin de concentracin
parcelaria en la que se pone de manifiesto la
tendencia a sustituir el modo de consideracin sectorial por uno integral previndose
en ellas regulaciones obligatorias de colaboracin y coordinacin de planes (Lpple,
E.C. 1.988). El dinamismo y adaptacin a
las cambiantes circunstancias, tanto de la
actividad agraria, como de los requerimien-

RAFAEL CRECENTE MASEDA Y CARLOS JOS LVAREZ LPEZ

tos y demandas sobre el espacio rural, han

producido adaptaciones de la normativa en
la mayora de los pases.

Procedimiento
Si bien una condicin bsica es que el
procedimiento de concentracin parcelaria
sea beneficioso para los agricultores (o para
otros intereses no especficamente agrarios)
el inters pblico cobra cada da mayor
importancia.
En la mayora de los pases es obligatoria la existencia, dentro del procedimiento,
de una fase de preparacin (procedimiento previo). Los estudios se inician por iniciativa de la propia administracin encargada de la concentracin parcelaria, de otros
departamentos tcnicos, de los interesados,
o a instancias de las cmaras agrarias.
La fase de preparacin sirve, para fundamentar y coordinar las medidas previstas,
tanto en los aspectos jurdicos y financieros
como en relacin con su aceptacin por los
ciudadanos afectados. La preparacin del
procedimiento cobra cada vez ms importancia en todos los pases si bien las consideraciones previas son de distinta amplitud
en cada uno de ellos. Estas abarcan desde
simples inventarios de las condiciones de las
fincas, pasando por la determinacin del
rgano ejecutor, hasta anlisis y valoraciones completas de las condiciones existentes
en las que, ya desde los comienzos, tienen
participacin los distintos organismos con
competencias en planificacin y los ciudadanos afectados. Las consideraciones previas concluyen con propuestas acerca de
cmo se puede conseguir la mejora de
estructuras, conteniendo asimismo una previsin de gastos para la ejecucin de las
medidas previstas (Meuser, F.J., 1.992).
La ejecucin de obras pblicas y comunitarias est ligada, en la mayora de los pases, al procedimiento de concentracin parcelaria. La superficie necesaria se cubre, a
travs de una sustraccin porcentual de la
propiedad de cada participante. Cuando el

municipio no dispone de la correspondiente propiedad se pueden obtener superficies

para uso pblico, en cantidades pequeas,
en proporcin al valor de las aportaciones
correspondientes.
Para la dotacin de suelo en grandes
cantidades para la industria (concentracin
parcelaria industrial) la superficie necesaria
se aporta, por lo regular, por los propietarios afectados, siempre que la empresa no
haya podido comprar el terreno necesario.
Hoy en da y cada vez ms, se tiende a
cubrir una parte de la superficie necesaria
mediante un aprovisionamiento de terreno
incluso con anterioridad a la iniciacin del
procedimiento, para que las cantidades
aportadas por los propietarios particulares
se reduzcan en lo posible y poder realizar el
procedimiento de un modo ms fcil y eficiente.
La valoracin del suelo se realiza segn
distintos sistemas de clasificacin. Por lo
general, se adjudican valores numricos a
determinadas parcelas-modelo como base
para la valoracin de las fincas restantes. Si
bien las lneas de la valoracin son distintas
segn pases, todos se orientan por la productividad natural del suelo, permitiendo
correcciones, a fin de atender valores extraagrarios.
Para hallar el valor de cambio de las parcelas se hace un clculo por comparacin
con las parcelas-modelo.
Son pocos los pases en los que existe
una valoracin del suelo actualizada y por
tanto utilizable directamente en el procedimiento. En la mayora de los casos slo existen valoraciones precarias y poco actualizadas, realizadas con fines impositivos. Por
ello, los valores comparativos no contemplan las particularidades y deben ser efectuados de nuevo con vistas a la concentracin parcelaria. En los pases con gran
cantidad de bosque y una silvicultura extendida, la valoracin del monte es importante.
Esta suele ser, por lo general, de un nivel
tcnico elevado al realizarse con ayuda de la
fotogrametra, fotointerpretacin, controles
estadsticos y salidas al campo de compro41

LA CONCENTRACIN PARCELARIA EN EUROPA

bacin. Por lo general, la valoracin se realiza con la participacin de los tcnicos responsables del procedimiento.

Principios de compensacin
La idea fundamental para el nuevo
reparto, en la mayora de los pases, es el
principio de subrrogacin. A cada propietario le son adjudicadas las fincas de reemplazo en proporcin al terreno aportado
previa deduccin de las aportaciones necesarias para las obras comunitarias y pblicas.
Existen diferencias en cuanto a las
deducciones de superficie permitida, a los
incrementos y disminuciones permitidos.
En la adjudicacin de tierras o en la regulacin de las compensaciones previstas para
ello (si son en tierra, dinero u otros derechos). Las diferencias de valor entre las parcelas de procedencia y las fincas de reemplazo no pueden sobrepasar unos lmites
determinados. En algunos pases es posible
una indemnizacin con tierras de valor inferior, hasta un determinado grado, sin compensaciones, debiendo ser compensadas
monetariamente las diferencias de valor que
excedan dicho grado.
La distancia media de las fincas de reemplazo respecto de la explotacin no debe
aumentarse en la medida de lo posible, o
slo en una proporcin razonable en relacin con las circunstancias de las parcelas
aportadas. Las partes correspondientes a
deducciones y gastos de los particulares no
puede ser, usualmente, superior al incremento del valor alcanzado con las medidas.

Recursos jurdicos
Existe por lo general proteccin jurdica
para los afectados en las distintas fases del
procedimiento. Una alegacin debe presentarse dentro de un plazo determinado, a fin
de evitar su exclusin y puede recorrer distintas instancias administrativas (apelacin
administrativa) donde se comprueba la
42

razonabilidad y el ajuste a derecho del acto

administrativo impugnado.
Tras agotarse el trmite en las instancias
correspondientes pueden presentarse recursos
contra los actos administrativos de las administraciones correspondientes (o bien contra la
organizacin encargada de la ejecucin de
procedimiento de concentracin parcelaria) en
la jurisdiccin contencioso-administrativa. En
las disputas que han de resolverse segn el
derecho civil tienen competencia los juzgados
ordinarios. En algunos pases la propia administracin ejecutora se constituye en jurisdiccin dentro de su campo de trabajo (Dinamarca, Noruega) (Wolters, J. 1.996;
Steinsholt, H. 1.996), pudindose apelar contra sus decisiones en la jurisdiccin superior.
En Alemania, en los distintos Lands, se ha
constituido, dentro de los correspondientes
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de
instancia superior, un Senado para la concentracin parcelaria (Juzgado de Concentracin
Parcelaria) (Quadflieg, F. 1.988). Tambin en
Suiza hay una jurisdiccin de la concentracin
parcelaria propia -de todos modos, slo establecida provisionalmente- que es competente
en la decisin sobre las reclamaciones (Flury,
W. 1.988).
El derecho a interposicin de recurso
existe, por lo regular, contra los actos administrativos dictados en el procedimiento de
concentracin parcelaria como, por ejemplo, contra la orden y con ello, contra los
supuestos y la delimitacin del procedimiento, contra la fijacin de los resultados
de la valoracin/clasificacin, contra el proyecto de concentracin parcelaria, contra la
orden de ejecucin y contra el plazo de conclusin establecido, as como contra el
reparto de costes entre los afectados (Meuser, F. 1992).
Las mayores diferencias radican en la
distinta duracin de las tramitaciones.

Financiacin
La realizacin de las medidas depende
de los medios de financiacin existentes. La

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proteccin de la naturaleza y el medio

ambiente estn notablemente condicionadas por las disponibilidades financieras y a
menudo, son dejadas de lado, debido al
establecimiento de otras prioridades.
Los costes del procedimiento suelen ser
financiados, por lo regular, por el Estado, las
Autoridades Regionales y la Unin Europea.
Los costes de ejecucin corren a cargo de los
afectados en la medida en que su capacidad
econmica lo permita, si bien en la mayor
parte de los casos con subvenciones estatales. Los costes de obras comunitarias se
financian con antelacin por el Estado en
forma de crditos, pagndose en parte con
medios pblicos y en parte por los afectados. Los costes de la ejecucin se cubren, en
distinta medida, en funcin del pas, con
medios pblicos y por los afectados (Meuser, F.J., 1.992).
El grado de subvencin de los distintos
planes tcnicos depende de la importancia y
del valor que en cada pas se den a esas
medidas de mejora de estructuras por
medio de la concentracin parcelaria.
Algunos pases fomentan la ampliacin
de las explotaciones por medio de crditos a
bajo inters. La permuta voluntaria se
fomenta, por medio de exenciones de tasas
administrativas.
Los gastos de construccin y mantenimiento de obras pblicas suelen correr a
cargo de las corporaciones pblicas o de las
comunidades afectadas. Esto ocurre, sobre
todo, en el caso de carreteras, instalaciones
para el ocio y el tiempo libre. Otras obras
pblicas pasan a ser propiedad de las corporaciones locales o su mantenimiento es
asumido por stas.
En el marco de la concentracin parcelaria industrial, la empresa se hace cargo de
los costes originados por la adquisicin de
terreno. La capacidad financiera de los subvencionados se suele tomar como base para
el clculo de la subvencin estatal. Algunos
pases han establecido un fondo con cargo
al cual se pagan los costes de las medidas
(Meuser, F.J., 1.992).

Tendencias especficas
del procedimiento
Por lo general se pretende la constitucin
de una bolsa de suelo para poder ejecutar
el procedimiento de forma ms operativa y
con mejores resultados. Los Fondos de Tierras pueden ser utilizadas, en la ampliacin
de las parcelas y de las explotaciones agrcolas para formar unidades de explotacin econmicamente viables. Simultneamente,
puede reducirse la deduccin de superficie
que se practica en muchos pases, sobre todo
para obras pblicas. La compra de terreno
por el Estado es importante donde se prev
disponer de terreno por motivos de proteccin de la naturaleza o donde slo est en
manos pblicas un porcentaje pequeo de la
superficie del mbito de actuacin (Meuser,
F.J., 1.992).
La importancia cada vez mayor de una
preparacin de la formulacin, completa e
integradora, como punto de partida para la
toma de decisiones, se aprecia en la mayora
de los pases.
Tambin se pretende en la mayora de
los pases, una colaboracin temprana y ms
eficiente, en el marco de la preparacin del
procedimiento, con las administraciones e
instituciones implicadas. Tambin, en
muchos pases, los propietarios son estimulados a la cooperacin en las tareas de reordenacin. Por medio de la informacin en
las primeras etapas y la colaboracin de los
ciudadanos se pretende alcanzar una aceptacin ms amplia y un menor nmero de
alegaciones.
En la planificacin y ejecucin, es apreciable la tendencia integradora. As, en la
reordenacin de terreno rural, al lado del
punto de vista econmico, se consideran,
las perspectivas ecolgica, social y cultural.
Debido al inters creciente por una utilizacin mltiple y armnica de la tierra en los
mbitos econmico, ecolgico y social, la
concentracin parcelaria cobra importancia
como instrumento para el desarrollo rural
integral (Lpple, E.C. 1.988).
43

Debido a que el porcentaje de tierra

arrendada en las explotaciones agrcolas es
cada vez mayor (consecuencia, de los cambios en las condiciones de la poltica agraria) la atencin a las circunstancias derivadas de los arrendamientos pasa al primer
plano de inters. Una ordenacin del uso de
la tierra que se superponga a la propiedad
plantea problemas tcnicos y legales de
carcter especial. Por ello resulta ms fcil la
consideracin de los arrendamientos permanentes que la de contratos de arrendamiento por perodos breves o de carcter
informal (Meuser, F.J., 1.992).
El procesamiento informtico de datos
cobra mayor importancia para la concentracin parcelaria porque resulta aplicable de
modo efectivo en los mbitos del inventario,
planificacin, clculo y actualizacin de
Registro Pblicos, alcanzando en algunos
pases un alto grado de desarrollo. Tambin
se realizan notables esfuerzos en el desarrollo de Sistemas de Informacin Geogrfica y
fotografa area, como tcnicas de gran eficacia en el desarrollo de los trabajos inherentes al proceso (Lpple, E.C., 1.988).
Algunos pases (aquellos pases donde
existe una fuerte implantacin de la ordenacin territorial), han adaptado la legislacin
de la concentracin parcelaria a los nuevos
planteamientos, mientras otros proyectan la
actualizacin de sus marcos normativos.
Los problemas econmicos en el sector
primario exigen alternativas. Los agricultores tienen que buscar nuevas posibilidades,
nuevos mercados, nuevos productos (mtodos de produccin agraria sustentables) y
procurar una produccin de alimentos
sanos.
Se deben crear o mantener, las explotaciones de dedicacin plena por medio de la
ampliacin de las pequeas explotaciones y
la mejora de la situacin jurdica del arrendatario (por ejemplo, a travs de una fijacin legal de la duracin mnima del arrendamiento). Donde no es posible alcanzar el
incremento de los ingresos por medio de
una reduccin de costes de produccin en
lugar de por un aumento de produccin, la
44

concentracin parcelaria ha de fomentar

todas las posibilidades que permitan a los
agricultores alcanzar un nivel adecuado de
ingresos no slo mediante la produccin de
alimentos sino tambin, como trabajo complementario o extra, con la prestacin de
servicios en el mbito de la proteccin del
medio ambiente, naturaleza, cuidado del
paisaje y turismo (Lpple, E.C., 1.988).
En el marco del procedimiento de la
concentracin parcelaria debera asegurarse
la realizacin de un plan de usos de la tierra.
El carcter auxiliar de la concentracin parcelaria en la agricultura debe manifestarse
donde el agricultor debe asumir trabajos de
proteccin paisajstica para mantener el paisaje cultivado existente (Meuser, F.J.,
1.992).
Los efectos negativos de la agricultura
moderna en el medio ambiente son ms graves cuando grandes superficies cultivadas
son retiradas de la produccin y las que
quedan son explotadas de modo ms intensivo. Este desarrollo exige medidas paliativas como, por ejemplo, gravar con tasas el
uso de abonos artificiales, herbicidas y pesticidas para reducir cuantitativamente su
uso o fomentando cambios en el destino
agrario dentro del marco de la concentracin parcelaria y en relacin con una agricultura ms orientada hacia el medio
ambiente y la naturaleza (agricultura ecolgica) (Meuser, F.J., 1.992). Para una explotacin econmica duradera hay que atender
en igual medida a las cuestiones relativas a
la proteccin del suelo en relacin con el
peligro de erosin, la fertilidad y la economa del agua. Para ello, en los pases con
superproduccin, slo en casos excepcionales deben ser tenidas en consideracin
medidas de mejora del suelo encaminadas al
aumento de la produccin: saneamiento de
marismas o terrenos pantanosos.
La concentracin parcelaria debe ganar
importancia de cara a la ordenacin de las
superficies que caen dentro de la retirada
de tierras de la produccin y que deben ser
reconducidas a un aprovechamiento planificado, como, por ejemplo, repoblaciones

RAFAEL CRECENTE MASEDA Y CARLOS JOS LVAREZ LPEZ

forestales o reduccin de la intensidad del

uso.
Los pases de la antigua Europa del Este,
tienen en la concentracin parcelaria un instrumento de ayuda en el diseo y construccin de sus estructuras agrarias. La devolucin a sus antiguos propietarios de las
tierras en su momento propiedad del estado, presuponen una intensa utilizacin de la
concentracin.
El significado de la ordenacin del suelo
para la explotacin forestal, que sobre todo
en los pases escandinavos desempea un
papel importante, crece en los restantes pases. En la mayora de ellos, las superficies
arboladas haban sido, excluidas de los procedimientos de concentracin parcelaria, de
tal manera que en muchos lugares las parcelas se hallan excesivamente fragmentadas o
bien bajo formas de aprovechamiento
comunitarias. Las repoblaciones en el marco
de la retirada de tierras de cultivo aumentan
la necesidad de concentraciones forestales
(Meuser, F.J., 1.992). La explotacin comunitaria con un reparto proporcional de los
ingresos, sobre una base contractual, se
puede contemplar como una alternativa a la
concentracin parcelaria (Meuser, F.J.,
1.992).
La concentracin parcelaria es considerada como un medio apropiado para la resolucin de los conflictos de intereses de cara
a formar en el futuro un marco para una
produccin agrcola ms ecolgica y respetuosa con el medio posibilitando una coordinacin de los intereses de la agricultura
con los intereses pblicos en los mbitos
ecolgico, sociocultural y de cuidado y
mantenimiento del paisaje (Lpple, E.C.,
1.988).
La compra de terreno para la proteccin
de la naturaleza y cuidado del paisaje debe
constituir uno de los puntos esenciales de la
actividad de concentracin parcelaria y se ve
favorecida, dentro de la Comunidad Europea, por la reduccin de superficies dedicadas a la produccin agrcola por razones de
polticas de mercado y ecolgicas. Las
superficies liberadas pueden ser ordenadas

para dichos fines con la ayuda de la concentracin parcelaria (Lpple, E.C., 1.988).
En muchas zonas se aspira a la ejecucin
de un segundo procedimiento para reordenar
determinadas zonas desde un punto de vista
ms completo (realizacin paulatina de
medidas de proteccin de la naturaleza y el
medio ambiente, ajuste al concepto de ordenacin del suelo de la zona correspondiente).
Fomento del desarrollo rural: la presin,
en ascenso constante, de la sociedad sobre
el espacio rural tendr mayores efectos
sobre los usos de la tierra. La movilidad y
unos ingresos ms elevados conducirn al
aumento de esa presin y exigirn un incremento de las medidas de ordenacin del
suelo. La concentracin parcelaria tiene en
cuenta estas exigencias con el planteamiento y la realizacin de planes de proteccin
paisajstica as como con la atencin a los
requerimientos del ocio y el turismo. Un
punto esencial de carcter especial es la
rehabilitacin de pueblos y la proteccin de
valores histricos, arqueolgicos, ecolgicos, de diseos paisajsticos y puesta en
valor de aspectos socioculturales. En el
marco del procedimiento se persigue una
mayor disposicin de terreno para fines
urbansticos (Meuser, F.J., 1.992).
La concentracin parcelaria industrial se
ha acreditado como un instrumento de
ordenacin adecuado para la realizacin de
obras de infraestructuras (proyectos de
construccin de carreteras y obras hidrulicas) en las que resulta imprescindible disponer de grandes cantidades de terreno.
Las comarcas perifricas estn amenazadas con el despoblamiento si no se pueden
mantener o crear, al lado de la agricultura o
silvicultura, un mnimo de puestos de trabajo y de instalaciones de servicios adems
de los del sector agrario. Las condiciones
estructurales de los espacios rurales deben
juzgarse en el futuro atendiendo a la accin
recproca entre funciones agrarias y no agrarias. La concentracin parcelaria es el instrumento de ordenacin adecuado para su
coordinacin y armonizacin (Meuser, F.J.,
1.992).
45

LA CONCENTRACIN PARCELARIA EN EUROPA

Conclusiones del estudio

de la concentracin parcelaria
en Europa
La concentracin parcelaria, en sus
diversas acepciones, es uno de los ms
importantes instrumentos de ordenacin
territorial del espacio rural, constituyendo
una herramienta vigente y utilizada en los
pases analizados.
Las modificaciones en cuanto a las
demandas sobre el espacio rural y las nuevas condiciones de la poltica agrcola
comunitaria, se han traducido en modificaciones del proceso de concentracin parcelaria. Ello ha supuesto la revisin de la normativa que regula el proceso de
concentracin parcelaria, actualizando la
misma, con distinta incidencia en los distintos pases.
La normativa, incorpora nuevos objetivos al proceso. Fundamentalmente criterios
ambientales, paisajsticos y de conservacin.
Esto se logra, por distintas vas: a travs de
una poltica de ordenacin territorial consolidada, lo que obliga a tomar en consideracin distintas polticas sectoriales (ambiental, de conservacin de espacios naturales,
lucha contra la erosin, dotacin de espacios para recreo y esparcimiento de la
poblacin, infraestructuras), o a travs de la
preceptiva evaluacin previa de los previsibles efectos ambientales de las actuaciones
propuestas. En la mayora de los pases, se
incorporan al proceso de formulacin y planificacin, tcnicos de otras administraciones sectoriales.
La actuacin de concentracin parcelaria, es competencia de las administraciones
regionales agrarias. En algunos pases o
regiones, ha pasado de ser competencia de
la administracin agraria, a las administraciones con competencia en Planificacin
del Territorio o de Ordenacin Territorial.
La diversidad de objetivos y de mbitos territoriales en cuanto a problemtica,
potencialidades y usos del suelo predomi46

nantes y potenciales se traduce en la existencia de distintos procedimientos en funcin de las distintas condiciones de partida y de modelo territorial objetivo a
alcanzar.
Existe una planificacin previa, en la
que se determinan y evalan efectos econmicos, sociales, ambientales y paisajsticos
para la totalidad del mbito territorial por la
administracin competente, establecindose
criterios de prioridad entre las zonas susceptibles de actuacin y limitndose las
actuaciones a las zonas incluidas en esa
planificacin previa.
Es notable la relacin y prescriptiva
coordinacin con otras polticas sectoriales,
fundamentalmente la urbanstica. Esto se
implementa a travs de clusulas especficas
en la legislacin urbanstica (caso alemn), o
a travs de figuras urbansticas que incorporan los contenidos de los planes de concentracin en los usos del suelo permitidos
(caso francs).
En la mayora de los pases, los propietarios participan en la financiacin de la
actuacin. En los pases con administracin
descentralizada, corresponde a la administracin regional o municipal la competencia
y financiacin de la actuacin, en la cual
interviene asimismo la Unin Europea.
La disponibilidad de datos en la administracin para la realizacin de estudios
previos fiables, sin necesidad de proceder a
la investigacin de la propiedad y valoracin
de las parcelas, es posible gracias a la existencia de un catastro rstico actualizado y
fiable (Alemania, Holanda).
Se contempla en algunos casos la posibilidad de expropiacin de tierras.
La prctica de la concentracin, an
siendo aplicada mayoritariamente en relacin con las actividades agrarias, tambin lo
es con fines no exclusivamente agrarios;
como instrumento para conciliar intereses
pblicos frente a privados (construccin de
grandes obras pblicas, establecimiento de
zonas a conservar de inters para la colectividad, actuaciones de rehabilitacin y adecuacin de ncleos rurales etc)

RAFAEL CRECENTE MASEDA Y CARLOS JOS LVAREZ LPEZ

La participacin de los propietarios en el

proceso de reordenacin es notable. Menor
en el caso de los arrendatarios (variable
segn los distintos pases).
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