Gestin ambiental

en Amrica Latina y el Caribe

Evolucin, tendencias y principales prcticas

Manuel Rodrguez-Becerra
Guillermo Espinoza
David Wilk, Editor

Banco Interamericano de Desarrollo

Departamento de Desarrollo Sostenible
Divisin de Medio Ambiente

Catalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por el

Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera

Rodrguez Becerra, Manuel.

Gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe : evolucin, tendencias y
principales prcticas / Manuel Rodrguez-Becerra, Guillermo Espinoza, David
Wilk, editor.
p.cm.
Includes bibliographical references.
1. Environmental management--Latin America. 2. Environmental management-Caribbean Area. 3. Environmental policy--Latin America. 4. Environmental
policy--Caribbean Area. 5. Environmental law, International. I. Espinoza,
Guillermo A. II. Wilk, David. III. Inter-American Development Bank. Sustainable
Development Dept. Environment Division. IV. Title.
333.7 R282dc21
Diciembre de 2002
Sobre los autores:
Manuel Rodrguez-Becerra es profesor de Poltica Ambiental en la Universidad de los Andes,
Bogot, Presidente del Foro Nacional Ambiental, y consultor internacional. Fue Gerente General del Instituto Nacional de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente (INDERENA) y
primer ministro del Medio Ambiente de Colombia.
Guillermo Espinoza es Coordinador del rea Medio Ambiente en el Centro de Estudios para el
Desarrollo (CED) de Chile. Es profesor de las universidades de Chile y Catlica de Chile, consultor para organismos internacionales y autor de publicaciones en la materia.
Sobre el editor:
David Wilk es Especialista Principal en la Divisin de Medio Ambiente, Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington D.C.
Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID.
Divisin de Medio Ambiente
Banco Interamericano de Desarrollo
Parada W-0500
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
EUA
Correo electrnico:
Fax:
Sitio Web:

mariak@iadb.org
202.623.1786
http://www.iadb.org/sds/env

Prefacio
Con la llegada del nuevo milenio, nuestra regin de Amrica Latina y el Caribe contina enfrentando grandes retos de desarrollo y deterioro del medio ambiente. No
obstante el largo camino an por recorrer, se han logrado avances significativos en
varios frentes. A partir de la Conferencia de Ro de 1992, la comunidad internacional y los pases de la regin orientaron sus metas y objetivos hacia un desarrollo
basado en criterios de sustentabilidad ambiental, y los gobiernos han dedicado
recursos financieros, tcnicos y econmicos a la creacin de instituciones, legislacin e instrumentos que promueven la conservacin de recursos naturales y la calidad ambiental. La sociedad civil tambin ha logrado internalizar la agenda ambiental dentro de sus objetivos de desarrollo a travs de inversiones pblicas y privadas
que son ambientalmente sanas. Con la Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sustentable, los compromisos a nivel mundial y por parte de pases individuales
han sido refrendados, estableciendo nuevos hitos y horizontes que comprometen a
gobernantes, a la sociedad civil y a la comunidad internacional a seguir realizando
esfuerzos para cumplir con las metas de crecimiento econmico, bienestar social y
calidad ambiental para las presentes y futuras generaciones.
Cunto hemos avanzado en materia de desarrollo y sustentabilidad ambiental en
la regin? Qu lecciones hemos aprendido en cuanto a la efectividad de las instituciones ambientales y las responsabilidades asumidas por los distintos actores de la
sociedad? Qu perspectivas ofrecen los distintos instrumentos utilizados para el
logro de objetivos de conservacin y control de la calidad del medio ambiente? Estas son algunas de las preguntas que este volumen dilucida y responde. Los autores aportan un anlisis valioso de la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe, utilizando amplias fuentes de informacin de la regin en su conjunto as como
de algunos pases que han sido seleccionados por representar experiencias de relevancia para su estudio. La visin histrica que presentan los autores, con reflexiones sobre las prcticas actuales de gestin ambiental, los esquemas adoptados por
los gobiernos y los cambios inducidos durante su evolucin, han de enriquecer el
campo de estudios sobre gestin ambiental en la regin.

Carlos M. Jarque
Gerente
Departamento de Desarrollo Sostenible

Agradecimientos
Este libro cont con la colaboracin de profesionales destacados, a quienes extendemos nuestro agradecimiento por su constante apoyo y dedicacin ofrecidos durante las distintas fases de este proyecto. Dentro del Banco Interamericano de Desarrollo, merecen especial reconocimiento: Walter Arensberg, Jefe de la Divisin de
Medio Ambiente (SDS/ENV), quien proporcion liderazgo y apoyo desde el inicio de
los estudios que sustentan este trabajo hasta su publicacin final; Gil Nolet
(PRE/PCY), quien desde la Divisin de Medio Ambiente coordin la Cooperacin Tcnica sobre Gestin Ambiental en Amrica Latina y el Caribe que dio origen a este
documento; Kai Hertz, del Departamento de Integracin y miembro de equipo en la
Cooperacin Tcnica mencionada; Ricardo Quiroga, de la Divisin de Medio Ambiente y Javier Cuervo de la Divisin de Medio Ambiente de la Regin 3, quienes
formaron parte del Comit de Revisin del manuscrito en su etapa final; y David
Wilk, de la Divisin de Medio Ambiente, quien coordin el proceso de revisin del
libro y realiz la edicin de los borradores y del documento final.
En nuestra regin, extendemos un amplio reconocimiento: al grupo de consultores
nacionales a cargo de los estudios de caso desarrollados como parte de la Cooperacin Tcnica del BID, integrado por Suzana Brito (Brasil), Edmundo de Alba (Mxico), Jos Agustn Espino (Panam), Arnoldo Jos Gabaldn (Venezuela) y David
Smith (Jamaica), adems de profesionales que contribuyeron con nosotros en los
casos de Colombia y Chile, particularmente Jorge Jure y Myriam Ulloa de Chile; a
Guillermo Acua, de la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de
CEPAL, Santiago de Chile, quien form parte del Comit de Revisin del manuscrito
en su etapa final, y a Eugenia Ponce De Len y Mara Teresa Barajas de Colombia,
quienes apoyaron en la edicin de la versin preliminar del libro.

Manuel Rodrguez-Becerra
Guillermo Espinoza

ndice
Captulo 1. Introduccin

Captulo 2. La gestin ambiental: factores crticos

Captulo 3. Problemas ambientales de la regin

15

Captulo 4. Antecedentes histricos

25

Captulo 5. Aspectos legales

47

Captulo 6. Los actores del sector pblico en la

gestin ambiental

63

Propsitos y utilidad del trabajo

De la Conferencia de Ro a los albores del segundo milenio
Desarrollo del estudio

Antecedentes y condicionantes de la gestin ambiental

Los actores, la institucionalidad, las polticas y la participacin
en la gestin ambiental
Los instrumentos, planes y programas ambientales

Las realidades ambientales de los pases de la regin:

similitudes y diferencias
La gran riqueza en biodiversidad y suelos cultivables
Los problemas ambientales
Conclusiones sobre aspectos crticos ambientales

El gnesis de la gestin ambiental

Entre Estocolmo y Ro
La Conferencia de Ro y el desarrollo sostenible
Economa, medio ambiente, sociedad y desarrollo sostenible
en los aos noventa
Aspectos destacados de la evaluacin histrica
de la gestin ambiental

Influencia de Estocolmo y Ro en la formacin del derecho ambiental

La convalidacin en las instituciones nacionales
Innovaciones en la normatividad ambiental
Mltiples tratados multilaterales
La proteccin ambiental en los tratados de integracin
y en las alianzas subregionales
Observaciones finales sobre aspectos legales

Modelos de organizacin de las agencias pblicas principales

Diversidad de competencias de las agencias ambientales principales
La intersectorialidad de las instituciones de gestin ambiental
Observaciones sobre las funciones del sector pblico
en la gestin ambiental

Captulo 7. Las polticas ambientales

81

Captulo 8. La descentralizacin de la gestin ambiental

105

Captulo 9. La participacin y sus mecanismos

133

Captulo 10. La sociedad civil y el sector empresarial

155

Captulo 11. Instrumentos de gestin ambiental

175

Elementos de la poltica en la constitucin y en la ley

Las polticas nacionales
Polticas implcitas
Las polticas sobre los recursos naturales renovables y
la dimensin ambiental
Hacia polticas ms integradas
La influencia de las agencias internacionales y la banca multilateral
en la poltica ambiental
Temticas sobresalientes en cuanto al desarrollo de
polticas ambientales

Expresiones regionales de la descentralizacin

La descentralizacin en los municipios
La descentralizacin con agendas especficas
Observaciones finales sobre la descentralizacin
de la gestin ambiental

La participacin en la gestin ambiental y el pensamiento democrtico

Los mecanismos de participacin contemplados en la legislacin
La participacin voluntaria
La participacin y la resolucin de conflictos ambientales
Combinacin de mecanismos de participacin
Las limitaciones a la participacin en la regin
Tendencias principales en los procesos participativos

La sociedad civil y el sector privado

Las organizaciones ambientales no gubernamentales
Las organizaciones indgenas y sus territorios
Organizaciones campesinas de base
Las organizaciones de la sociedad civil y la gestin ambiental urbana
Las organizaciones ambientales del sector empresarial
Los medios de comunicacin
Sntesis sobre el papel de la sociedad civil y el sector empresarial

La diversidad de instrumentos de gestin ambiental

Instrumentos de regulacin directa
Instrumentos econmicos
La informacin, educacin e investigacin en el rea ambiental
Principales avances en la aplicacin de instrumentos
de gestin ambiental

Captulo 12. Los planes y programas ambientales

227

Consideraciones Finales

263

Siglas

267

Bibliografa

271

La integracin de instrumentos dentro de los planes

Planes de ordenamiento territorial
Planes de conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad
Planes de reforestacin para la proteccin de cuencas hidrogrficas
Planes y programas de descontaminacin
El transporte urbano: una prioridad para el
desarrollo urbano sostenible
La produccin ms limpia
Planes y programas voluntarios
El seguimiento y la fiscalizacin ambiental
Los recursos econmicos para la gestin ambiental
Observaciones respecto a planes y programas ambientales

Captulo 1

Introduccin
La gestin ambiental ha avanzado notablemente en la Amrica Latina y el Caribe en
la ltima dcada, particularmente despus de haberse celebrado la Conferencia de
Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Existe una mayor conciencia pblica sobre los problemas ambientales y se cuenta con una mejor comprensin de
las complejas relaciones existentes entre medio ambiente y desarrollo, hecho que
se refleja en la ampliacin de la agenda ambiental que paulatinamente ha ido permeando hacia los diversos sectores de la actividad econmica, social y poltica de
los pases. Casi todas las naciones disponen de una amplia legislacin sobre el medio ambiente, han establecido derechos y obligaciones ciudadanas, y han definido
las funciones del Estado y de los organismos pblicos responsables en materia ambiental. Asimismo, se han realizado progresos en la formulacin y aplicacin de las
polticas ambientales, tanto a nivel nacional, como subnacional y local, y en el desarrollo de diversos planes e instrumentos para la proteccin ambiental.
Los pases cuentan con autoridades ambientales que hoy presentan diversos grados
de desarrollo y, en su mayora, disponen de un organismo ejecutivo nacional especializado, ya sea en forma de ministerio, comisin de medio ambiente u otra entidad equivalente. A pesar de la debilidad que hoy acusan muchas instituciones, la
gestin ambiental presenta un importante avance con relacin al decenio de 1980
cuando en la casi totalidad de los pases la autoridad ambiental contaba con una
menor jerarqua poltica dentro de la administracin pblica, y las competencias
ambientales presentaban una mayor atomizacin a travs de diversos rganos sectoriales (por ejemplo, salud, agricultura, etc.). Adems, en la ltima dcada, el ministerio pblico y la rama judicial de algunos pases han logrado avances significativos, particularmente en lo referente a la defensa del derecho ciudadano a un ambiente sano, convirtindose en protagonistas claves de la accin del Estado.
A pesar del progreso registrado, an persisten graves problemas de contaminacin,
destruccin y degradacin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, los cuales estn asociados a los desafos planteados para preservar territorios que an mantienen sus valores ambientales intrnsicos. Cmo se explica esta
paradoja de afirmar que los progresos registrados en la regin, en cuanto a la formulacin de polticas ambientales, creacin de instituciones, actualizacin de las
legislaciones y puesta en marcha de proyectos de prevencin, restauracin y conservacin, no han sido todava suficientes para revertir tendencias inerciales de
destruccin del capital natural? Ello se explica en gran medida porque la regin ha
estado instalando las bases de los procesos de gestin influida en gran medida por
los estilos de desarrollo prevalecientes en la regin. La efectividad misma de la gestin ambiental se ve condicionada por estas formas de desarrollo, tal como se manifiesta en los lmites que impone la pobreza a la proteccin ambiental, o las negativas presiones causadas sobre los recursos naturales por muchos de los patrones
de produccin y consumo dominantes. Pero al reconocer estos hechos, que en
esencia no se pueden resolver desde el mbito de la gestin ambiental propiamente
dicha, se reconoce que existen amplias oportunidades para que mediante sta se
resuelvan muchos de los problemas ambientales hoy existentes y se incida en la
erradicacin de muchas de las causas subyacentes del deterioro.

INTRODUCCION

Se requiere entonces una movilizacin de recursos y de capacidades para fortalecer

la gestin ambiental y buscar un mayor cumplimiento de las legislaciones y polticas
ambientales, adems de crear los mecanismos de control ambiental y de mercado
que incidan en las actividades productivas en la regin. Muchas veces los pases no
cuentan con la voluntad poltica y las capacidades necesarias para formular y poner
en marcha las polticas ambientales en forma eficaz y eficiente, aun cuando estn
contenidas en mandatos formales explcitos.
La regin, entonces, enfrenta el gran desafo de fortalecer la gestin ambiental mediante la mejor utilizacin y calificacin de las capacidades pblico/privadas, la
creacin de condiciones ms favorables para el cumplimiento de los mandatos legales existentes, la asignacin de los recursos adecuados y el incremento de la conciencia pblica y la participacin ciudadana, siendo estos ltimos dos de los pilares
fundamentales para la formacin de una mayor voluntad poltica. Todos ellos son
elementos bsicos para generar procesos efectivos de mejoramiento y proteccin
ambiental.
Propsitos y utilidad del trabajo
El BID se encuentra en proceso de actualizar sus polticas y estrategias para orientar las actividades de gestin ambiental en la regin, a travs de una documentacin de las experiencias disponibles en los pases y el reconocimiento de las prcticas novedosas introducidas en la ltima dcada. Para ello ha requerido el desarrollo
de trabajos destinados a sistematizar el conocimiento sobre la dinmica seguida
por la gestin ambiental, establecer las tendencias de los actuales procesos de gestin, identificar los temas centrales que deben enfrentarse, determinar los mayores
obstculos que dificultan la formulacin y puesta en marcha de las polticas y las
posibles vas para superarlos, y definir reas de relevancia en el proceso de gestin
cuyo perfeccionamiento permita avanzar hacia la necesaria sustentabilidad ambiental del desarrollo.
El presente documento se enmarca en este esfuerzo y tiene como propsito identificar y refexionar sobre los siguientes aspectos: a) los caminos adoptados por los
pases de la regin para fortalecer la gestin ambiental; b) las respuestas dadas
para responder a la problemtica ambiental, en general, y a algunos de sus componentes en particular; c) las experiencias exitosas, y eventualmente replicables, de
gestin ambiental; y d) las posibles estrategias para mejorar las capacidades de
gestin de los pases.
En la ltima dcada se han realizado numerosas actividades (estudios, foros, seminarios) que han intentado examinar en forma comparativa los avances y perspectivas de la gestin ambiental de los pases en la regin, muchos de los cuales se encuentran registrados en el presente trabajo y en su bibliografa. Esta creciente actividad se ha concentrado en el examen de aspectos parciales, como son los casos de
la legislacin ambiental, los instrumentos de comando y control, los instrumentos
econmicos, o las polticas o instituciones referentes a dimensiones concretas del
medio ambiente biodiversidad, bosques, cambio climtico, aguas, etc. Son estudios de gran valor para intercambiar experiencias y contribuir a la construccin de
mayores capacidades para la proteccin del medio ambiente.
Los estudios y actividades que examinan en forma integrada y comparativa la gestin ambiental en el conjunto de los pases de la regin son menos frecuentes. El
esfuerzo ms reciente en esa direccin lo constituye el captulo que sobre el parti-

CAPITULO 1

cular dedica el informe GEO 2000 de Amrica Latina y el Caribe. Contribuir a llenar
este vaco es precisamente una de las motivaciones que condujo a la realizacin del
trabajo que aqu se presenta. Ya finalizado se pueden efectuar algunas afirmaciones
sobre la utilidad que puede tener para todos aquellos interesados en la gestin ambiental y, en particular, para las personas y organizaciones empeadas en el esfuerzo de mejorarla.
Este documento reafirma que existe un gran acervo de experiencias en los pases
de Amrica Latina y el Caribe que deben servir como referencia y gua para cualquier proceso de fortalecimiento de la gestin ambiental que se emprenda. Naturalmente, es necesario extraer y tomar lo mejor del conocimiento existente sobre el
tema en otras regiones del globo, pero este trabajo se constituye en un argumento
sobre la necesidad de aprender a valorar las propias experiencias, crear los mecanismos y condiciones para recuperarlas y fomentar una cooperacin horizontal entre los pases de la regin que permita compartirlas.
Asimismo, este estudio presenta un anlisis de la evolucin, tendencias y formas
que ha tomado la gestin ambiental en los pases de la regin, y ofrece un marco
para contextualizar los esfuerzos que se realicen para su fortalecimiento a escala
nacional, subnacional y local.
Finalmente, las principales prcticas presentadas en el documento, la mayora de
ellas positivas, se ofrecen como ejemplo de posibles cursos de accin para la regin. Sin embargo, el estudio mismo hace nfasis sobre la cautela con la cual se
debe considerar esas prcticas pues han surgido en condiciones sociales, econmicas y ambientales particulares que interactan con mltiples factores entre los cuales se encuentran las polticas e instrumentos y planes mismos. No existen soluciones providenciales para resolver problemas ambientales particulares. Pero la comprensin de las razones del xito de determinadas soluciones, o de las dificultades
para ponerlas en marcha, nos ofrece la posibilidad de entender la medida en que
son replicables en otros contextos o los ajustes y adaptaciones que deben ser introducidos.
De la Conferencia de Ro a los albores del segundo milenio
El estudio se concentra en el perodo que va desde la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Ro de Janeiro en junio de
1992, hasta el presente. La eleccin de la Cumbre de Ro como fecha de referencia
se desprende del hecho de que los acuerdos all realizados tuvieron una amplia respuesta en los pases de la regin y se materializaron en muchos de los avances de
la gestin ambiental que se registran. Adems, la realizacin de la Cumbre form
parte del proceso de profundas reformas que se propiciaron a principios de la dcada de 1990 y que incluyeron, entre otras, la internacionalizacin de las economas,
en el contexto de la globalizacin y la reforma del papel del Estado, ambas con significativos impactos para la gestin ambiental.
Es necesario subrayar tambin que los avances en la gestin ambiental de la regin
han tenido como teln de fondo la concepcin del desarrollo sostenible, popularizada por la Comisin Brundlant en 1987 y posteriormente consagrada en la Cumbre
de la Tierra. En los diferentes acuerdos de Ro se seala al desarrollo sostenible
como la forma de desarrollo que deben adoptar todos y cada uno de los pases del
mundo. Sin embargo, la inclusin de esta concepcin en la formulacin y puesta en

INTRODUCCION

marcha de las polticas macroeconmicas es prcticamente inexistente y en el caso

de las polticas sectoriales fundamentales es muy incipiente en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Por ltimo, la visionaria concepcin del desarrollo sostenible
parece ubicarse hoy ms en el campo de la retrica que en el de la realidad, un
hecho que nos debe servir para examinar con cautela todas las actividades a las
cuales hoy se les da esta denominacin.
Desarrollo del estudio
El presente estudio es el resultado de un proceso que inici el Banco Interamericano de Desarrollo en 1999, como parte de una cooperacin tcnica regional para estudios sobre gestin ambiental en la regin1. Los trabajos fueron realizados en dos
fases, en las cuales participaron los autores principales, diversos especialistas ambientales de la regin y el editor general de este volumen.
La primera fase const del desarrollo de un marco conceptual para el anlisis de la
gestin ambiental y la elaboracin de estudios de caso a nivel nacional en siete pases de Latinoamrica y el Caribe (Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, Mxico, Panam
y Venezuela). Al inicio se desarroll un marco conceptual que fue utilizado como
directriz para el desarrollo de los casos (Rodrguez-B., 1999d). Este marco metodolgico se enriqueci con un documento de discusin presentado dentro del BID, el
cual ayud a estructurar y sintetizar los resultados de los estudios de caso de
acuerdo a principios y fases de la actividad de gestin ambiental (Kessler, et al.
2000). Los estudios de caso para estudio fueron desarrollados por consultores nacionales y elaborados en el 20002. Los casos fueron seleccionados a partir de diversos criterios, entre los cuales se mencionan: a) la antigedad del proceso de
gestin; b) el tamao de los pases; c) el tipo de institucionalidad ambiental; d) la
representatividad de regiones de Latinoamrica y el Caribe; y e) los esfuerzos institucionales de fortalecimiento de la gestin.
La segunda fase const de actividades de recopilacin de informacin, anlisis y
ampliacin de algunos temas que en su conjunto complementaron la primera fase.
Tambin se incluy la integracin de material relevante proveniente de los estudios
de caso, y la edicin general del documento. Las actividades principales de esta segunda fase fueron: i) recopilacin de informacin adicional y anlisis sobre gestin
ambiental en la regin, desde un contexto de desarrollo econmico, social y poltico; ii) recopilacin de informacin de algunos pases adicionales a los estudios de
caso (por ejemplo, Per), para ofrecer una visin ms completa e integral con experiencias adicionales de relevancia en la regin; iii) actualizacin de la informacin
y revisin bibiogrfica adicional, cubriendo el perodo posterior a 1999, e incluyendo
documentos de reciente publicacin con resultados concretos de gestin ambiental
a 10 aos de Ro; iv) edicin del documento, integrando un anlisis comparativo
parcial de los estudios de caso, y agregando algunos argumentos relacionados con
la relacin entre el desarrollo econmico y social, y las condiciones requeridas para
alcanzar xito en el diseo de polticas, planes e instrumentos de proteccin ambiental.

La Cooperacin Tcnica se denommin Estudios sobre Gestin Ambiental (ATN/SF-5955-RG), y fue ejecutada en 1999-2000.
2
Los estudios de caso y sus documentos de trabajo correspondientes son: Brasil (Alveranga y Lago,
2000); Chile (Epinoza, 2000); Colombia (Rodrguez-B., 2000); Jamaica (Smith, 2000); Mxico (De Alba,
2000); Panam (Espino, 2000); y Venezuela (Gabaldn, 2000)

CAPITULO 1

Dados los propsitos, naturaleza y alcance del trabajo que aqu se presenta, sus
principales destinatarios son las agencias ambientales de los pases, los altos funcionarios del Estado, y los lderes de la sociedad civil y del sector privado involucrados en la gestin ambiental, las instituciones acadmicas y los organismos financieros y de cooperacin trabajando en la regin.
El estudio resalta la positiva evolucin de la gestin ambiental de los pases de la
regin despus de la Cumbre de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
y, en general, la experiencia acumulada en las tres ltimas dcadas. El lector encontrar en estas pginas arreglos institucionales, polticas, planes, programas, instrumentos y prcticas que, a juicio de los autores, pueden contribuir en forma significativa a los esfuerzos adelantados por los pases para conservar, restaurar y
hacer uso sostenible del medio ambiente. O en otras palabras, en la experiencia de
los pases de Amrica Latina y el Caribe existen amplias oportunidades de cooperacin tcnica de carcter horizontal para el fortalecimiento de la gestin ambiental.
Son oportunidades que podran servir a los gobiernos, el sector privado, la sociedad
civil y las agencias internacionales en su tarea de responder a los retos generados
por las realidades ambientales nacionales, regionales y globales.
Para terminar, debe subrayarse que este estudio puede contribuir a poner en marcha las acciones dirigidas a resolver los problemas ambientales de hoy y del futuro
que hacen parte de los compromisos adquiridos en la Declaracin Poltica y en el
Plan de Implementacin producto de la reciente Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Sostenible, celebrada en Johannesburgo, la cual abre nuevos caminos para la gestin ambiental en la regin.

Captulo 2

La gestin ambiental: factores crticos

Entendemos como gestin ambiental al conjunto de acciones emprendidas por la
sociedad, o parte de ella, con el fin de proteger el medio ambiente. Sus propsitos
estn dirigidos a modificar una situacin actual a otra deseada, de conformidad a la
percepcin que sobre ella tengan los actores involucrados. La gestin ambiental no
solamente est referida al gobierno, sino que crecientemente depende de fuerzas
sociales de muy diversa naturaleza, tal como lo evidencian diversos estudios sobre
Latinoamrica y el Caribe (Escobar y Alvarez, 1992; Escobar, 1999). En su concepcin ms amplia, la gestin ambiental es un proceso permanente y de aproximaciones sucesivas en el cual diversos actores pblicos y privados y de la sociedad civil
desarrollan un conjunto de esfuerzos especficos con el propsito de preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera sustentable el medio ambiente.
Por su injerencia amplia, la gestin ambiental puede ser abordada bajo diversas
perspectivas y con diferentes escalas. Por ejemplo, se puede centrar en el mbito
rural o urbano, en una poltica especfica (ej. contaminacin del aire de un centro
urbano, etc.), en una amenaza ambiental global (ej. impacto de emisiones sobre el
calentamiento de la tierra, etc.), en el impacto ambiental de una actividad econmica especfica (ej. minera, energa, agricultura, etc.), o en la conservacin y uso
sostenible de un recurso estratgico (ej. bosques, aguas, etc.). La gestin ambiental, por lo tanto, puede ser abordada a distintos niveles de gobierno (federal o central, provincial o estatal, municipal, etc.), o de grupos del sector privado en su concepcin amplia, o en diversos mbitos territoriales (global, regional, subregional,
nivel metropolitano, ciudades, barrios, poblados, cuencas hidrogrficas, etc.).
El marco de anlisis utilizado en este trabajo sobre la gestin ambiental en Amrica
Latina y el Caribe ofrece una perspectiva amplia, reconociendo la diversa gama de
dimensiones y factores que intervienen en este proceso. Se parte de un anlisis a
nivel de pas, para despus penetrar en problemticas relevantes de gestin a nivel
subnacional y sectoriales. Se ofrece tambin una visin basada en el contexto ms
amplio de las relaciones internacionales, especialmente en el marco de la creciente
globalizacin, reconociendo la importancia de las relaciones y programas de cooperacin internacional como impulsores de procesos de gestin ambiental en los pases. Se visualiza tambin que las naciones del continente presentan una gran heterogeneidad, y que las formas que toma la gestin ambiental varan de acuerdo a
elementos tales como: las caractersticas especficas de los sistemas de gobierno y
vida poltica, patrones de desarrollo, polticas econmicas, rasgos culturales, oportunidades y limitaciones en los recursos naturales y problemtica social. Es importante recalcar que sto vara significativamente hacia dentro de cada uno de los
pases. En este contexto, se identifican y contrastan las principales tendencias de la
gestin en los pases de la regin como va para contribuir al aprendizaje colectivo,
una estrategia que, como lo evidencian otros estudios, se encuentra en el corazn
mismo del intento de fortalecer la capacidad de las sociedades para la proteccin
ambiental (Sabatier y Jenkins, 1993; OCDE, 2001).
El trabajo se centra en el anlisis del papel que juega un conjunto de factores que
se consideran crticos en la gestin ambiental, y que han sido singularizados y se-

LA GESTION AMBIENTAL: FACTORES CRITICOS

leccionados a partir de diversos estudios que han sealado su pertinencia (Fiorino,

1995; Banco Mundial, 1997; Janicke y Weidner, 1997; PNUMA, 2000; OCDE, 1994,
2001). Los factores crticos considerados son: el marco legal, los actores de la gestin ambiental, las polticas, los instrumentos de poltica y los planes, la integracin-coordinacin de la gestin ambiental, la descentralizacin, la participacin y los
recursos econmicos. Este enfoque se basa en una visin segn la cual la gestin
ambiental exitosa surge por la interaccin compleja de diversas influencias y no
como consecuencia de un factor singular y aislado, ni de un instrumento favorito, ni
de un tipo sencillo de actor, ni de la existencia de una institucin singular o una
condicin particular del entorno. (Janicke y Weidner, 1997, pg. 4).
La gestin ambiental parte de la necesidad de la sociedad de conservar y mejorar la
oferta y calidad ambiental, es decir, de los recursos que sirven para satisfacer las
necesidades de los seres humanos, y que son fundamentales como soporte de la
vida en la tierra. Ello conlleva el reto de detener y reversar el deterioro del medio
ambiente con el fin de preservar y mejorar su calidad para las futuras generaciones. A partir de condicionantes ambientales y de tipo socioeconmico y poltico, y
con base en la informacin disponible y las seales del entorno, los distintos actores pblicos privados y de la sociedad civil ponen en marcha polticas, planes, programas y proyectos para el cumplimiento de los objetivos planteados. En este proceso, los actores se desenvuelven en un determinado marco legal, y movilizan los
recursos econmicos, tcnicos y humanos para la aplicacin de diversos instrumentos. El grado de xito o fracaso ser determinado por el nivel de compromiso que
los actores tengan con los objetivos perseguidos, la solidez del proceso decisorio, el
soporte econmico, tcnico y financiero disponible, y las condicionantes de orden
poltico, econmico y social particulares a cada pas o entidad subnacional. El grado
de xito tambin se asocia con la participacin ciudadana, la descentralizacin, y la
integracin-coordinacin de la temtica ambiental con otras polticas pblicas, as
como de las agencias ambientales con los otros actores del Estado, del sector privado y de la sociedad civil. La naturaleza del problema a resolver, la influencia internacional, y la oportunidad que surge en un momento para la aplicacin de polticas e instrumentos, son factores que en gran medida influyen en los resultados del
proceso (Fiorino, 1995; Janicke y Weidner, 1997).
Antecedentes y condicionantes de la gestin ambiental
Al abordar la temtica ambiental en Latinoamrica y el Caribe se debe reconocer la
diversidad de condiciones y problemas que actualmente posee la regin. Los pases
que la componen tienen territorios, poblaciones, economas y ecosistemas de una
gran diversidad, lo cual hace que los retos ambientales adquieran tonalidades y dimensiones diferentes entre los distintos pases o subregiones. El presente trabajo
(ver Captulo 3) resalta los principales aspectos de deterioro ambiental de la regin,
refirindose a temas de relevancia para un grupo de pases o para uno de ellos en
particular, como son: la prdida de biodiversidad; la deforestacin, prdida de suelos y desertificacin; el deterioro de las costas y el medio marino; los recursos
hidrolgicos y la contaminacin de agua por fuentes industriales, agrcolas y domiciliarias; la creciente generacin e inadecuada disposicin de residuos slidos; el
deterioro en la calidad del aire en las grandes ciudades; y los desastres naturales y
la vulnerabilidad ambiental de la poblacin.
La problemtica ambiental de los pases est influida por condiciones de desarrollo
econmico y social, las cuales forman parte del conjunto de aspectos a ser considerados dentro de las actividades de gestin ambiental. Las relaciones entre creci-

CAPITULO 2

miento de la economa y la gestin ambiental, los efectos de las polticas macroeconmicas en el estado del medio ambiente, y las relaciones con las condiciones
sociales son aspectos que debern tomarse en cuenta al abordar los temas crticos
de gestin ambiental y analizar las polticas ambientales que la regin ha adoptado
(Campligio, 1993; Arrow, 1996; OCDE, 1997a). Esto incluye la dinmica de crecimiento poblacional, el ritmo de desarrollo econmico, el patrn de distribucin del
ingreso, los patrones de produccin y consumo, el acceso a empleo, acceso a servicios de salud y educacin, y un sin nmero de factores que influyen en las variables
ambientales en la regin. Tambin es fundamental prever los efectos que los actuales modelos econmicos de la regin y sus tendencias, marcados por el proceso de
globalizacin, puedan tener sobre el estado del medio ambiente.
Las condiciones sociales de un pas y sus formas de organizacin social son factores
de gran incidencia en el resultado de las polticas ambientales. Son bien conocidas
las relaciones tanto entre el crecimiento poblacional, la pobreza de amplios sectores
de la poblacin y el deterioro ambiental (WCED, 1987), (CDMAALC, 1990). Ms recientemente, comienza a tenerse una comprensin ms clara de las relaciones entre medio ambiente y conflicto social como de sus consecuencias para la gestin
ambiental de los pases de la regin (FNAC, 1998; Hommer-Dixon, 1999).
No obstante la manifiesta relevancia del contexto econmico, poltico y social en el
logro de objetivos de gestin ambiental, an persisten dificultades en la integracin
de todos estos mbitos. Las polticas econmicas y sociales de los pases no logran
integrar aspectos de sustentabilidad ambiental ni tampoco se ha insertado de manera amplia la dimensin ambiental dentro de las polticas sectoriales especficas
(por ejemplo: industrial, agrcola, energtica, etc.). Esto se puede atribuir a la poca
voluntad poltica y capacidad de los pases, pero tambin a que la ciudadana, y con
frecuencia las instancias decisorias, desconocen cules son los riesgos incurridos en
materia ambiental en el momento de adoptar polticas de desarrollo a nivel sectorial. Pero debe subrayarse que ste no es un problema que sea endmico a las sociedades de Amrica Latina y el Caribe; se presenta tambin con diversos matices
en pases desarrollados (Arrow, 1996; Janicke y Winder, 1997).
A lo largo de los ltimos treinta aos, y ms especficamente durante la reciente
dcada, la regin ha evolucionado en su manera de abordar la problemtica ambiental. Este desarrollo histrico cubre un perodo con grandes hitos como son la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Estocolmo (1972), la Cumbre de Ro (1992) y la Cumbre de Johannesburgo (2002). Y durante l se han ido incorporando diversas visiones sobre la relacin sociedad-medio
ambiente que incluyen desde la del aprovechamiento racional de los recursos naturales y lmites de crecimiento, hasta la del desarrollo sostenible dentro del marco
de transformaciones productivas y fenmenos ambientales a nivel global. El presente trabajo adopta una perspectiva histrica al abordar los distintos aspectos de
gestin ambiental (institucionalidad, diseo e implementacin de polticas, planes e
instrumentos) para resaltar las oportunidades y limitaciones que los pases enfrentan frente a su problemtica ambiental y a la formulacin de polticas (ver Captulo
4).
Los actores, la institucionalidad, las polticas y la participacin en la
gestin ambiental
Los actores de la gestin ambiental son aquellos grupos de la sociedad que identifican la problemtica del medio ambiente, y que formulan e implementan polticas

10

LA GESTION AMBIENTAL: FACTORES CRITICOS

dirigidas a su proteccin. Se consideran actores claves de la gestin ambiental a:

las organizaciones gubernamentales, los grupos organizados de la sociedad civil, los
medios de comunicacin masiva, y las empresas del sector privado que se han organizado explcitamente en pro de la proteccin ambiental.
En los pases en desarrollo, la gestin pblica ambiental se ha originado ms como
una iniciativa de carcter gubernamental, que como una respuesta a las demandas
de la ciudadana, hecho que contrasta con el caso de los pases desarrollados en
donde las demandas ciudadanas por la proteccin del medio ambiente estn en el
origen de buena parte de la accin del Estado (Desay, 1998). Esta es una situacin
que se explica principalmente por la baja prioridad que an tiene el tema ambiental
dentro de amplios sectores de la poblacin, los que se interesan ms por la satisfaccin de sus necesidades bsicas de alimentacin, vivienda y servicios bsicos.
La gestin ambiental estatal en los pases de la regin parte por la constitucin de
un marco jurdico y de instituciones pblicas cuya responsabilidad ha sido disear e
implementar planes y programas ambientales. Este fundamento legal e institucional
formaliza la gestin ambiental hacia dentro de los pases, a travs de la consagracin constitucional, la creacin de normatividad ambiental, la asignacin de funciones ambientales a diversas agencias pblicas, la creacin de procedimientos ambientales en sectores pblicos, la adhesin a tratados multilaterales, y la creacin
de sistemas de gestin ambiental a cargo de autoridades con responsabilidades
ambientales explcitas (ver Captulos 5 y 6)3.
Un rasgo notable de la evolucin de la institucionalidad ambiental en la regin es la
sectorializacin de la accin ambiental. Es decir, el tema ambiental ha crecido como
un sector autnomo, sin lograr insertarse de manera dinmica en los diversos
sectores productivos de la economa para tener una visin integradora que resulte
ms eficaz y eficiente. Esta es una situacin que se ha buscado superar a partir del
reconocimiento de la naturaleza transversal del tema ambiental y del diseo de diversas estrategias que incorporan la dimensin ambiental en la concepcin y los
procesos de formulacin de las polticas sectoriales, o mejoran la coordinacin entre
las agencias ambientales principales y las diversas entidades de los sectores pblico, privado y la sociedad civil. No obstante estos esfuerzos an distan mucho de
resolver adecuadamente aquellos problemas de gestin ambiental que crean los
altos grados de sectorializacin de la organizacin pblica (OECD, 2001; BID,
1998a).
Por otro lado, el desarrollo legal/institucional de la gestin ambiental produjo en
sus orgenes sistemas altamente centralizados, con funciones casi exclusivamente
asignadas al orden federal o central en los pases. Sin embargo, y aunque de manera no sistemtica, a travs de los aos, y como respuesta a los graves problemas
derivados de la alta centralizacin de funciones ambientales y a la baja efectividad
a nivel local en cuanto al diseo de polticas, la regin muestra adelantos de procesos de descentralizacin en los que las autoridades locales han asumido responsabilidades directas de gestin ambiental (ver Captulo 8)4.
3
Esta evolucin de la gestin nacional se ha atribuido, bajo la perspectiva de algunos autores, a los
compromisos adquiridos en los tratados globales, los que en su mayor parte han sido construidos por
iniciativa de los pases desarrollados (Elliot, 1998).
4
La descentralizacin se considera como una forma de acercar el Estado al ciudadano y consolidar las
democracias. Es una visin que adems responde a las demandas de diversos grupos subnacionales que
claman por su derecho a la autodeterminacin (O'Donnell y otros 1988). La descentralizacin tambin se
plantea como una estrategia que sirve bien a los procesos de liberalizacin, privatizacin y otras refor-

CAPITULO 2

11

En la actualidad est plenamente justificada la prioridad de descentralizar la gestin

ambiental a regiones, provincias y municipios para fines ambientales (PNUMA,
1998).
La institucionalidad ambiental en la regin conduce a la creacin y adopcin de polticas ambientales, con expresiones a nivel nacional, regional y local, y con coberturas y alcances distintos. Una parte de las polticas fundamentales se encuentran
contenidas en la Constitucin, en las leyes y en el conjunto de instrumentos que las
desarrollan (decretos, resoluciones, reglamentaciones). Algunas de las polticas
ambientales bsicas, o de Estado estn incluidas en los denominados cdigos de los
recursos naturales y del medio ambiente o las leyes que hacen sus veces (Braes,
1996).
En las polticas pblicas se encuentran por lo general aquellos propsitos y orientaciones de un gobierno particular que tienen una acotacin precisa en el tiempo. A
las polticas que han sido formalmente formuladas para la proteccin ambiental se
les ha denominado polticas explcitas. Se diferencian as de las polticas implcitas o
las decisiones que se toman en otros mbitos de la poltica pblica o en los sectores
productivos y que influyen en la transformacin del medio ambiente, ya sea en una
direccin positiva o negativa (Gligo, 1997).
El rango de polticas ambientales observado en la regin es muy amplio, e incluye
polticas explcitas de gestin ambiental a nivel general (abarcando calidad y cantidad de recursos como son agua, bosques, aire y suelo), polticas especficas para
un ecosistema determinado, polticas orientadas hacia problemas especficos (cambio climtico, capa de ozono, contaminacin de las aguas), o polticas orientadas a
un sector particular (agricultura, energa, transporte) (ver Captulo 7). La tendencia
hacia polticas integradoras es evidente en gran parte de los pases, con lo cual se
busca enfrentar de manera coherente problemticas especficas, como son la urbana o la costera. Tambin resalta la necesidad de incorporar criterios de sostenibilidad y control ambiental construidos dentro de las polticas sectoriales, de manera
que los sectores productivos incorporen costos de control ambiental e implementen
medidas de conservacin desde su diseo y como parte de sus operaciones.
Una vez explorados los temas de institucionalidad y adopcin de polticas ambientales, es necesario analizar aspectos de participacin y los mecanismos formales y no
formales disponibles en los pases para incorporar los distintos sectores de la sociedad dentro de la gestin ambiental. La accin de las organizaciones no gubernamentales, de las organizaciones de base en las comunidades rurales y urbanas
incluyendo las de los pueblos indgenas, y de las organizaciones del sector productivo est, hasta cierto punto, condicionada por la existencia efectiva de espacios
para el ejercicio de la democracia y, en particular, para su participacin en las decisiones que afectan al medio ambiente.
En los aos setenta y ochenta algunos de los pases de Amrica Latina y el Caribe
iniciaron procesos de retorno a regmenes democrticos, un fenmeno que se dio
tambin en un conjunto de pases europeos5. El tema de la democracia se coloc
entonces en el centro del anlisis poltico contemporneo y, pasados los procesos
mas del mercado que se adelantan en muchos de los pases de Latinoamrica. Se arguye que el control
sobre la produccin de bienes y servicios debe ubicarse en el nivel ms bajo que tenga la capacidad para
asumir los beneficios y costos asociados (Bennet, 1990).
5
En Amrica Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Mxico, Per y Uruguay. En Europa: Espaa, Grecia, Portugal y Turqua.

12

LA GESTION AMBIENTAL: FACTORES CRITICOS

de transicin, la consolidacin y gobernabilidad de los nuevos regmenes se convirtieron en los principales retos para el pensamiento poltico (O'Donnell et al. 1988)6.
En general, se afirma que la participacin ciudadana adecuadamente incorporada
en la definicin, ejecucin y control de la poltica pblica contribuye a que sta sea
ms eficaz y eficiente (Fiorino, 1995; Banco Mundial, 1998). En el caso de la gestin ambiental la participacin tiene sus matices particulares. Como se ha sealado:
La participacin permite integrar al proceso decisorio: la diversidad cultural y en
particular las tradiciones de los pueblos; los derechos y deberes diferenciados de
los sectores sociales y la disposicin de la ciudadana para ejercerlos. La participacin juega tambin un papel crucial como medio para incrementar la conciencia
ambiental de los ciudadanos y educarlos sobre las relaciones entre medio ambiente
y desarrollo, crear legitimidad y transparencia en las decisiones en materia ambiental que con frecuencia revisten gran complejidad, establecer redes integradas en
torno al medio ambiente e incentivar al sector privado para que se involucre en la
solucin de los problemas ambientales (Espinoza et al., 1998).
Existen innumerables mecanismos formales de participacin adoptados por los pases. Algunos estn integrados formalmente dentro de las legislaciones, mientras
que otros se manifiestan a travs de diversos mecanismos voluntarios de participacin y resolucin de conflictos ambientales (ver Captulo 9).
No cabe duda que todos estos mecanismos de participacin han creado una mayor
apertura ante la sociedad respecto a la manera de abordar la temtica ambiental y
la toma de decisiones que implica el diseo y ejecucin de polticas. A travs de
distintos mecanismos de participacin, diversos movimientos sociales de los pases
de la regin han ido adquiriendo un papel creciente en la formulacin y puesta en
marcha de la poltica pblica ambiental y, muchas veces, adelantan sustantivas actividades para la proteccin ambiental.
La movilizacin de la sociedad civil en torno a la temtica ambiental no puede ser
vista nicamente como resultado de la existencia de un mecanismo gubernamental
a travs del cual pueden ser incorporados o consultados. Diversos grupos de la sociedad civil han establecido plataformas propias que desbordan a la poltica oficial,
o se realizan a pesar de ella (Escobar, 1999). Las organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientales han ampliado su papel dentro de muchos pases, en ocasiones presentando posiciones de corte contestatario (Princen y Finger, 1994).
Los estudios sobre gestin ambiental suelen privilegiar las expresiones modernas
de la sociedad civil y sus potenciales para la poltica pblica, como son por ejemplo
los casos de las organizaciones no gubernamentales ambientales de origen urbano
(Meyer, 1999). A estas expresiones hay que sumar las que emanan de movimientos en el medio rural, donde las organizaciones campesinas trabajan en pro de la
proteccin ambiental. Muchas de ellas han adelantado acciones positivas que se
remontan a tiempos anteriores a la iniciacin de una poltica proactiva por parte del
gobierno, como se evidencia en la historia de las prcticas tradicionales de los pue6

La introduccin de la democracia participativa se formul como una de las formas para consolidar las
nuevas y viejas democracias. Esta democracia participativa plantea un proceso de integracin de los
ciudadanos a las decisiones pblicas mediante mecanismos como las audiencias pblicas, las asambleas
populares, el plebiscito, el referendum o la iniciativa legislativa. Busca tambin extenderse al mbito de
la escuela, la organizacin no gubernamental, el sitio de trabajo (McPherson, 1981; Dahl, 1987; Rodrguez-B., 1990; Zimmerman, 1992).

CAPITULO 2

13

blos indgenas y campesinos (Reitchel, 1991; IDEA, 1996). En Latinoamrica y el

Caribe las organizaciones indgenas, campesinas y urbanas, as como el sector empresarial, son ejemplos de grupos de la sociedad civil organizada que han asumido
un papel preponderante en torno a problemas ambientales en la regin (ver Captulo 10).
En cuanto a las organizaciones del sector privado, resulta relevante el hecho que
stas han asumido un papel ms proactivo y participativo en torno a la proteccin
ambiental. No se est hablando aqu del sector privado como objeto de la regulacin ambiental sino como protagonista de acciones que van ms all de lo que la
ley le obliga, como se expresa en el pequeo, pero cada vez ms significativo grupo
de empresas y empresarios que constituyen organizaciones explcitamente dirigidas
a la defensa del medio ambiente.
Los instrumentos, planes y programas ambientales
Los instrumentos de poltica son los recursos que moviliza la sociedad para llevar a
cabo acciones concretas destinadas a lograr los objetivos planteados por las polticas. Estos generalmente constituyen el elemento operativo de los planes y programas ambientales adoptados por los pases. Los instrumentos de poltica ofrecen un
conjunto de opciones para responder a la solucin de los problemas ambientales.
En este documento los instrumentos han sido agrupados en cuatro grandes categoras, con la finalidad de analizar su contribucin prctica; ellos son: instrumentos de
regulacin directa (normas de calidad ambiental, contaminacin y proceso); instrumentos administrativos y de planificacin (permisos, licencias, estudios de impacto ambiental); instrumentos econmicos; y la informacin, la investigacin y la
educacin. El conjunto de los instrumentos de regulacin directa y los instrumentos
administrativos se han conocido en los ltimos aos como instrumentos de comando y control para indicar con ello la ecuacin regulacin-sancin; es decir, el establecimiento de regulaciones y estndares y sistemas coercitivos para su cumplimiento (ver Captulo 11).
Los planes pueden incorporar una mezcla de instrumentos de poltica, tomados entre los muchos que se encuentran en las categoras antes sealadas: Adems de
los instrumentos, el plan puede incorporar programas concretos, como la construccin de una planta de descontaminacin o la plantacin de rboles para la proteccin de una cuenca. Un plan puede estar conformado por slo uno de los instrumentos como respuesta nica a un problema ambiental. Pero en la realidad, todo
instrumento debera estar acompaado de otros complementarios para lograr una
ejecucin efectiva. Como ejemplo se cita el caso de una prohibicin de uso de recurso o un lmite de emisin de contaminantes que, para lograr su aplicacin efectiva, deberan estar acompaados de una campaa de informacin para garantizar
su cumplimiento (Fiorino, 1995) (ver Captulo 12).
Los instrumentos de comando y control, objeto de diversas innovaciones en la dcada pasada, siguen dominando el escenario de la gestin ambiental, tanto en los
pases desarrollados como en desarrollo. Los instrumentos econmicos, basados en
la creacin de mercados, han comenzado a complementar y, en unos pocos casos,
a sustituir a las acciones de comando y control.
La informacin ha ido ganando espacio en la regin, como un instrumento de gestin ambiental que cumple diversos papeles: a) conforma una de las bases fundamentales para la toma de decisiones pblicas; b) contribuye a formar la percepcin

14

LA GESTION AMBIENTAL: FACTORES CRITICOS

de la ciudadana sobre la problemtica; y c) constituye un apoyo para que el ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil se conviertan en protagonistas de la
construccin de un ambiente ms sano (OECD, 1991; Hammond, 1995; Winograd,
1995).
La investigacin como soporte fundamental del conocimiento de la realidad ambiental, presenta un cuadro poco alentador. Aunque recientemente se han fortalecido
las capacidades de investigacin en algunas reas fundamentales de algunos pases
(ej. biodiversidad), el desarrollo cientfico y tecnolgico presenta grandes carencias
en la mayor parte de los pases de la regin, lo cual limita la capacidad de afrontar
problemas ambientales crticos en la regin. A su vez, la ausencia de investigacin
bsica se constituye en una restriccin para aprovechar las grandes oportunidades
que la rica oferta ambiental de la regin ofrece para su desarrollo econmico y social.
La educacin se torna en un elemento crtico para la proteccin ambiental. Como E.
Wilson (1998) ha sealado: La gran mayora de nuestros lderes polticos estn
exclusivamente entrenados en las ciencias sociales y las humanidades y tienen muy
poco conocimiento de las ciencias naturales. Ello es tambin cierto para los intelectuales, los columnistas, los reporteros de la radio y la televisin, y los gurs de los
centros de pensamiento. Sus mejores anlisis son cuidadosos y responsables, pero
la base sustantiva de su conocimiento est fragmentada. Una perspectiva balanceada no se puede adquirir mediante el estudio separado de las disciplinas, sino a
travs de una conciliacin entre ellas.7 Evidentemente Wilson nos indica el enorme
reto que tienen ante s los sistemas educativos y la magnitud y complejidad de la
tarea que debe ser realizada.
Los factores anteriores reconocen los esfuerzos pblicos y privados que se han desplegado con el fin de mejorar la gestin ambiental en los pases de la regin. Precisamente con esa finalidad se explora la evolucin de los procesos de gestin y las
principales tendencias observadas en la regin en los ltimos diez aos. En paralelo
se identifican las prcticas que, por su novedad, amplio uso, o importancia, ameritan ser destacadas como elementos de inters que sirven para explicar e ilustrar las
formas asumidas por el proceso de gestin ambiental.

Wilson (1998) define conciliacin como la interrelacin de las explicaciones de las causas entre las disciplinas.

Captulo 3

Problemas ambientales de la regin

La percepcin y prioridad de los problemas ambientales en la Amrica Latina y el
Caribe han evolucionado en forma sustantiva en la ltima dcada, en particular
como consecuencia de la agudizacin de sus impactos en la calidad de vida de los
habitantes de la regin y en la integridad de su patrimonio natural, as como de la
mayor prioridad que las amenazas ambientales del planeta han llegado a ocupar en
la agenda global. Algunos de esos problemas eran conocidos de tiempo atrs pero
se han agravado como se registra en los casos de la deforestacin, el declive de la
biodiversidad, el agotamiento y contaminacin de las aguas, la prdida de los suelos, y el deterioro ambiental de los centros urbanos. Otros temas, como el cambio
climtico, el agotamiento de la capa de ozono, el aumento de los contaminantes
orgnicos persistentes y la bioseguridad han emergido como problemas crticos,
cuando hasta hace unos pocas dcadas eran prcticamente desconocidos para la
ciencia o apenas se contaba con algunos indicios sobre su existencia.
Las realidades ambientales de los pases de la regin:
similitudes y diferencias
La evolucin de la agenda ambiental en la regin ha conducido a subrayar, una vez
ms, los riesgos de considerar los 42 pases de Amrica Latina y el Caribe como un
todo homogneo. As como a reconocer los riesgos de no tomar en cuenta la gran
hetereogenidad que con frecuencia se encuentra al interior mismo de cada uno de
los pases. En una primera aproximacin se destacan las singularidades que adquieren algunos de los problemas ambientales en los pases como consecuencia del
hecho de que la regin se extienda desde el hemisferio norte hasta el hemisferio
sur, incorporando a la vez una amplia subregin en la zona temperada del sur y
una ms pequea en el norte, as como una extensa subregin neotropical. Pero la
gran diversidad ecosistmica existente en la regin se explica no solamente por el
factor climtico de origen latitudinal sino tambin por otros elementos como son su
compleja historia geolgica y su ubicacin entre los ocanos Atlntico y Pacfico. Es
una diversidad que en buena parte determina las grandes diferencias entre las realidades ambientales de muchos pases pero que explica igualmente las similitudes
entre aquellos que comparten ecosistemas comunes (Gallopn, 1995 ).
Se destaca la singularidad de las realidades ambiental, econmica y social de los
pases insulares del Caribe que se caracterizan por su gran apertura y exposicin a
dinmicas externas (Renard, 1999). As se evidencia en el historial de desastres
naturales que ha experimentado en la ltima dcada los cuales, adems de haber
generado un gran sufrimiento y graves problemas sociales en amplios grupos de la
poblacin, han sido una las principales causas de la gran volatilidad del PIB de esos
pases. A su vez, y como expresin de esa vulnerabilidad, se estima que el cambio
climtico tendr considerables impactos en las zonas costeras de las islas de la subregin aun en los escenarios ms optimistas.
Las economas de los pases caribeos estn expuestas a las fluctuaciones de los
mercados externos, en particular las correspondientes al turismo, y dependen principalmente de las de inversin extranjera. Como se ha sealado, mientras la glo-

16

PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA REGION

balizacin es normalmente presentada como un proceso de integracin de economas y sociedades en una nueva y prspera oleada de crecimiento global, para muchos de los pases insulares del Caribe esto se ha convertido ms en un agente de
marginalizacin que de incorporacin (FMMAALC, 2000).
Las sociedades caribeas son histricamente ms abiertas a influencias del exterior
que otras regiones del continente, tal como se manifiesta en el mosaico de las inmigraciones a lo largo de ms de quinientos aos y su densidad en comparacin a
su tamao poblacional.
La subregin se diferencia tambin del continente por su tamao. Los pases que la
componen poseen territorios, poblaciones y economas relativamente pequeas,
con frecuencia con una alta densidad demogrfica, que guardan entre s una profunda interrelacin e interdependencia. Los sistemas naturales insulares se encuentran ntimamente conectados y las actividades llevadas a cabo en un territorio producen muchas veces agudos impactos en otras zonas y ambientes. Asimismo, a raz de una elevada integracin entre sectores econmicos y sociales, cambios acaecidos en un sector o pas generalmente producen impactos inmediatos en otros sectores y realidades nacionales.
Las diferencias referentes a la extensin territorial y al tamao de las economas y
de la poblacin (como tres de los factores que inciden en la diferenciacin de los
problemas ambientales de los pases y de la capacidad que tienen para resolverlos)
se dan tambin entre los pases del continente. Con respecto a estas dimensiones
aparecen significativos contrastes entre los pases de Centroamrica y los de Suramrica y en esta ltima regin entre Brasil y el resto de los pases.
La gran diversidad cultural es otra caracterstica que, a la vez, acerca y aleja a los
pases de la regin. All se encuentran cuatro de los doce pases del mundo con una
mayor diversidad de culturas Brasil, Mxico, Colombia y Per un hecho profundamente vinculado a la gran diversidad biolgica que los caracteriza. Adems, en
las islas del Caribe se encuentra un amplio mosaico tnico y cultural y un complejo
mestizaje como resultado de la trada de los esclavos negros para trabajar en las
plantaciones y la llegada de diversas olas migratorias procedentes de Europa y
Asia, que se adicionaron a los grupos amerindios que originalmente ocupaban el
territorio (Mittermeier et al., 1997).
Existen tambin diferencias notables respecto a la ocupacin del territorio. La
poblacin de Amrica Latina y el Caribe alcanz a cerca de 520 millones en el ao
2000. La regin tiene una densidad poblacional relativamente baja, excepcin
hecha de El Salvador, Repblica Dominicana y Hait, as como de algunos pequeos
estados insulares del Caribe, como Barbados, Granada y Jamaica. Mientras que se
encuentran extensos espacios deshabitados, como por ejemplo en la cuenca
amaznica, casi tres cuartas partes de la poblacin se concentra en grandes
ciudades. En los ltimos cincuenta aos las sociedades latinoamricas
experimentaron un rpido proceso de urbanizacin al pasar del 30% al 70% la
proporcin de la poblacin que habita en los centros urbanos. Alrededor del 80% de
los habitantes con excepcin de Mxico, Colombia y Centroamrica, estn
localizados en zonas costeras o en sus cercanas (por ejemplo, 60 de las 77
mayores ciudades son costeras). Este ltimo patrn de urbanizacin est
generando problemas respecto al uso del suelo, al deterioro de ambientes costeros
y calidad del aire, a la contaminacin y abastecimiento de agua, y al manejo de
desechos slidos y peligrosos, entre otros (PNUD, 2000, 2001).

CAPITULO 3

17

La gran riqueza en biodiversidad y suelos cultivables

A pesar del proceso de degradacin y destruccin ambiental que se ha registrado
en Amrica Latina y el Caribe durante las ltimas dcadas, la regin contina siendo muy rica en recursos naturales renovables. Siete de los doce pases megadiversos del planeta se encuentren en su territorio. As en su orden, de mayor a menor
riqueza, la clasificacin de los primeros 12 pases megadiversos del mundo es como
sigue: Brasil, Colombia, Indonesia, Per, Mxico, China, Australia, Ecuador, India,
Venezuela, Bolivia y Madagascar (Mittermeier et al., 19978. De los ocho pases del
globo que tienen ms de un 70% de la cobertura forestal original, seis se encuentran en Sudamrica y especficamente, en la cuenca amaznica: Brasil, Colombia,
Guyana Francesa, Guyana, Surinam y Venezuela. Estas grandes extensiones de
bosques naturales con grados relativamente bajos de perturbacin y ecolgicamente intactos (que tambin se encuentran en Centroamrica y Mxico) tienen un significado nico para la supervivencia del planeta que hoy conocemos. Estos ecosistemas boscosos tienen la posibilidad de sobrevivir en forma indefinida sin la ayuda
humana y en ellos los procesos naturales biolgicos y evolucionarios continuarn
generando y manteniendo la biodiversidad de la que todos dependemos (WRI,
1997).
Adems, la regin cuenta con las reservas de tierras cultivables ms grandes del
mundo, con un potencial agrcola estimado en 576 millones de hectreas
equivalente a un 29% de su territorio total. Amrica Latina podra alimentar su
poblacin en el ao 2030 cultivando slo el 4% de su superficie con tcnicas de
produccin de alto coeficiente de tierras e insumos y uso de tecnologas de
produccin tradicionales en otro 20% (Gallopn, 1995).
Los problemas ambientales
En la regin se reconoce una gran cantidad de problemas ambientales, los que han
sido descritos ampliamente en diversas publicaciones9. Si bien estos problemas
presentan muchas caractersticas comunes, se manifiestan de diversas formas e
intensidades en los pases, como consecuencia de las diferencias y similitudes ecolgicas, sociales, culturales y econmicas a que se hicieron alusin.
En los antecedentes anteriores se ha reflejado una de las caractersticas ms particulares de la regin, como es el contraste entre las potencialidades que ofrece el
ambiente como eje fundamental de desarrollo, y el deterioro de la calidad de vida
producto de los grandes problemas ambientales derivados de los procesos y formas
de intervencin humana. Se presenta, entonces, una dicotoma entre los graves
problemas ambientales y las oportunidades que representan la riqueza en biodiversidad y disponibilidad de agua.
No es objeto de este estudio detallar la situacin ambiental de la regin, sino que el
propsito es destacar los problemas ms significativos, que se constituyen en los
principales retos para la gestin ambiental en la prxima dcada. Los temas han
8
La clasificacin fue elaborada a partir de la identificacin de los cinco pases con la ms alta biodiversidad en cinco grupos de vertebrados (aves, mamferos, reptiles, anfibios y peces de aguas dulce), en dos
grupos de invertebrados (mariposas y Cicindlidos) y en plantas superiores; y en los cinco pases con
ms altos endemismos de cuatro grupos de vertebrados (aves, mamferos, reptiles y anfibios), en dos
grupos de invertebrados (mariposas y Cicindlidos) y plantas superiores.
9
Vase el ltimo informe del PNUMA sobre el estado del medio ambiente, GEO 2000 y los informes
anuales del World Resources Insititute de los ltimos aos.

18

PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA REGION

sido identificados y priorizados en los estudios de casos efectuados para este informe en Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, Mxico, Panam, Per y Venezuela. Coinciden con aquellos que han sido sealados por diversas publicaciones y en particular por el informe del PNUMA, GEO 2000, Amrica Latina y el Caribe, Perspectivas
del Medio Ambiente que se constituye en la principal referencia de esta seccin10.
Los siguientes nueve problemas se singularizan en este trabajo:

Prdida de la biodiversidad
Deforestacin
Prdida de suelos y desertificacin
Deterioro de las costas y el medio marino
Contaminacin del agua por fuentes industriales, agrcolas y domsticas
Manejo de residuos slidos, especialmente domiciliarios
Deterioro ambiental de las grandes ciudades
Cambio climtico
Desastres provocados por causas naturales y la intervencin humana

Declive de la biodiversidad
El declive de la biodiversidad, en buena parte originado por la deforestacin y la
contaminacin de las aguas, es hoy la principal amenaza ambiental de la regin.
Entre los mayores problemas se mencionan la fragmentacin y destruccin de ecosistemas, el creciente nmero especies amenazadas y la erosin gentica tanto en
las zonas naturales como en los agroecosistemas.
Aun cuando se han incrementado las zonas protegidas hasta casi un 6% de la superficie total se continan enfrentado grandes dificultades con su manejo y muchos
ecosistemas de la regin todava no estn representados en esta estrategia de conservacin in-situ (MMAC-UICN, 1998c).
El desarrollo y transporte de Organismos Vivos Modificados es una nueva amenaza
que se cierne sobre la integridad de la diversidad biolgica. Es evidente que una de
las mayores revoluciones de la biotecnologa moderna a principios del nuevo milenio es la referente a las tecnologas transgnicas, que estn demostrando un enorme potencial como uno de los medios para garantizar la seguridad agroalimentaria
de la humanidad, y para resolver muchos de los problemas ambientales que gener
la revolucin verde. Esta tecnologa, sin embargo, entraa tambin riesgos para la
salud humana y para la biodiversidad que son susceptibles de evitar. Justamente,
el reconocimiento de esos riesgos ha llevado al establecimiento del Protocolo sobre
Bioseguridad en el contexto de la Convencin de la Biodiversidad, cuya adecuada
puesta en marcha en la regin exigir nuevas capacidades de gestin e investigacin.

10
GEO 2000, la consulta sobre gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe de septiembre de 1998
realizada en Washington; y los lineamientos ambientales del BID.

CAPITULO 3

19

Los ecosistemas y las especies amenazados de

Amrica Latina y el Caribe
Entre las veinticinco ecorregiones terrestres del planeta que cuentan con una riqueza biolgica mayor cuya integridad est altamente amenazada, ocho se encuentran en Latinoamrica: los Andes tropicales, Mesoamrica, el Caribe, la regin del Choc, Darin y el
occidente del Ecuador, la Foresta de la regin Atlntica, el cerrado del Brasil, el centro de
Chile y las islas Galpagos.
A escala global el Caribe conjuntamente con las Filipinas, Madagascar y las islas del
ocano ndico surgen como the hottest of the hot lo que significa que estas zonas merecen atencin prioritaria de la comunidad global y deben estar entre las primeras en recibir apoyo para la conservacin de la biodiversidad (Mittermeier y otros, 1999).
Con referencia al nmero de especies amenazadas, en su conjunto, Amrica Latina y el
Caribe ocupan el segundo lugar en aves, el tercer lugar en mamferos, el tercer lugar en
especies marinas, el segundo lugar en reptiles y el segundo lugar en anfibios. Mil doscientas cuarenta y cuatro especies de vertebrados se encuentran en peligro de extincin en la
regin (PNUMA, 2000).

Deforestacin
La cubierta forestal natural sigue disminuyendo en todos los pases de la regin.
Entre 1990 y 1995 se perdieron un total de 5,8 millones de hectreas al ao. Durante 1980-1990 cobertura forestal de la regin disminuy en 61 millones de hectreas, equivalente a un 6% del total. Sin embargo, estas mediciones pueden subestimar la deforestacin en hasta un 50% (PNUMA, 2000). La deforestacin se produce fundamentalmente como consecuencia directa de la habilitacin de tierras para
actividades agropecuarias (en particular destinadas a la ganadera), de la construccin de infraestructura (en particular vas), del aumento de los incendios y del
aprovechamiento forestal.
Prdida de suelos y desertificacin
La degradacin del suelo afecta el 16% del rea de Amrica Latina y el Caribe. El
impacto es mayor en Mesoamrica (donde alcanza al 26% del total) que en Sudamrica (donde afecta al 14% del total). Entre las principales causas de la degradacin del suelo estn la erosin por deforestacin o sobrepastoreo y la degradacin qumica. La erosin alcanza a unos 170 millones de hectreas en Sudamrica
(el 68% del total afectado) y unos 52 millones de hectreas en Mesoamrica (el
82% del total afectado); la degradacin qumica (principalmente la prdida de nutrientes) cubre una zona de 80 millones de hectreas en la regin (PNUMA, 2000).
Entre los efectos de este problema se encuentran la prdida de productividad agrcola en algunos territorios de la regin y por otro lado, su contribucin a los procesos de desertificacin que degradan la tierra y amenazan a regiones ridas, semiridas y subhmedas. A su vez, esta degradacin, junto a otros procesos, incide en
el mayor uso de compuestos orgnicos altamente persistentes, derivados del uso
de fertilizantes y agroqumicos. Se destaca este tema como de inters emergente,
a pesar de que los casos analizados y la literatura consultada no aportan mayores
evidencias al respecto (Gallopn, 1995). Un reciente estudio ha indicado que no
obstante la naturaleza crtica del problema de la desertificacin y degradacin de la
tierra en Latinoamrica y el Caribe para la vasta mayora de los habitantes de la

20

PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA REGION

regin el problema no existe o tiene poca importancia. Excepciones significativas lo

constituyen las regiones agrcolas ms desarrolladas, como las Pampas de Argentina, Uruguay y Brasil, donde la introduccin de prcticas agrcolas conservacionistas
ha alcanzado una enorme difusin (Bucher et al., 2000).
Deterioro de las costas y el medio marino
Los sistemas marinos y costeros de la regin se encuentran entre los ms
productivos del mundo, sustentan una compleja interaccin de ecosistemas y
contienen una enorme biodiversidad (Gallopn, 1995). Sin embargo, los efectos de
las pesqueras constituyen una preocupacin central; las estimaciones sealan que
un 80% de las existencias comerciales explotables en el Atlntico Suroccidental y
un 40% en el Pacfico Suroccidental se encuentran en mxima explotacin,
sobreexplotacin o agotamiento (PNUMA, 2000). Hasta 1995, los pases
aumentaron su capacidad de pesca en ms de 20 millones de toneladas mtricas, la
que ha comenzado a decrecer drsticamente, especialmente en Chile y Per. La
sobreexplotacin pesquera suele estar cruzada por la influencia de procesos
naturales que influyen sobre la abundancia de los recursos, como es el caso de la
corriente de El Nio. Por otro lado, la conversin del suelo para uso agrcola,
urbano o turstico, y los derrames de sustancias peligrosas en incidentes con
embarcaciones, navos petroleros y cargueros, estn provocando una degradacin
de los hbitat costeros, incluyendo manglares, estuarios y arrecifes coralinos
(PNUMA, 2000).
Contaminacin del agua por fuentes industriales, agrcolas y domiciliarias
La regin es rica en recursos hdricos; sus escurrimientos transportan ms del 30%
del agua superficial continental del mundo. Sin embargo, dos tercios del territorio
regional se identifican como ridos o semiridos, tal como el centro y el norte de
Mxico, el noreste brasileo, Argentina, Chile, Bolivia y Per (Gallopn, 1995). En la
zona insular, Barbados es uno de los diez pases ms ridos del mundo; reflejando
la conclusin del informe del PNUMA (2000) de que los estados isleos de esta
subregin tienen una dotacin de recursos hdricos por habitante considerablemente inferior a los otros grupos isleos del mundo.
A pesar de los avances, slo un 2% de las aguas son tratadas y ms de una cuarta
parte de la poblacin regional an carece de un suministro adecuado de agua potable y alcantarillado. Una de las causas de la contaminacin del agua son las cargas
orgnicas provenientes de aguas de uso domiciliario que no han sido tratadas.
Otras causas de la contaminacin hdrica son los residuos industriales como metales pesados, qumicos sintticos y desechos peligrosos; los basurales y los productos agroqumicos. La contaminacin de las aguas propaga enfermedades infecciosas
como el clera, tifoidea y gastroenteritis (PNUMA, 2000).
La contaminacin marina por fuentes terrestres, particularmente por desechos domiciliarios y efluentes industriales y mineros, tambin tiene importancia en la regin. La contaminacin marino-costera por fuentes terrestres se constata en la degradacin de arrecifes, la contaminacin de las playas, enfermedades gastrointestinales, entre otros efectos.

CAPITULO 3

21

Manejo de residuos slidos, especialmente domiciliarios

El manejo de los desechos slidos es complejo en Amrica Latina y el Caribe (BID,
1997; PNUMA, 2000). En la actualidad la produccin de desechos slidos alcanza
entre 0,5-1,2 Kg. diario por habitante con un promedio regional de 0,92. Se estima que para 1995 la poblacin urbana regional (unos 344 millones de personas)
estaba produciendo unas 330.000 toneladas diarias de residuos slidos duplicndose la produccin de desechos por habitantes en relacin a los ltimos 30 aos
(PNUMA, 2000). Adems de los desechos domiciliarios, es importante considerar los
desechos hospitalarios estimados en unas 600 toneladas diarias para toda la regin, y los residuos industriales estimados en 1993 en ms de 18 toneladas mtricas anuales para 16 pases de la regin (Acurio y otros, 1997). Cabe destacar el
desconocimiento relativo sobre el tema, lo que se extiende a productos qumicos y
frmacos vencidos; los alimentos con plazos de consumo expirados; los desechos
de bateras, lodos y escombros; as como los residuos voluminosos.
Los problemas ambientales estn vinculados a toda la cadena de manejo de los residuos slidos, abarcando los aspectos de recoleccin, minimizacin, reciclaje,
transporte y disposicin final, especialmente en el caso de las basuras domiciliarias.
El problema se presenta en ciudades de diversas escalas y tamaos, teniendo gran
relevancia para la comunidad. Particularmente importante es la disposicin final de
los residuos, situacin que se traduce en fuertes conflictos sociales derivados de las
decisiones de localizacin de los rellenos sanitarios y del mal manejo de muchos de
estos sitios. La infraestructura de tratamiento de desechos de la regin est constituida por un 35% de rellenos sanitarios y un 25% de rellenos semicontrolados,
mientras que el 40% restante no cumple las normas mnimas (BID, 1997; PNUMA,
2000).
Deterioro ambiental de las grandes ciudades
El nmero de habitantes de Amrica Latina y el Caribe concentrado en reas urbanas ascendi aproximadamente a 380 millones en el ao 2000, lo cual equivale a
un 73% de la poblacin (PNUMA, 2000). Una parte sustancial de esa poblacin urbana reside en aglomeraciones metropolitanas de significacin internacional (Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires y Ro de Janeiro), que concentran poblaciones de entre 10 y 20 millones de habitantes y presentan un alto grado de insercin en los circuitos internacionales financieros, y de produccin y consumo. Un segundo grupo de ciudades alberga a entre cinco y ocho millones de habitantes (Lima, Bogot, Santiago y Caracas) y si bien reproducen muchas de las tendencias de
las megalpolis de la regin, con la excepcin de Santiago, sus posibilidades de insercin internacional parecen, por ahora, limitadas. Las metrpolis de entre un milln y cuatro millones de habitantes son aquellas que como Montevideo, La Habana,
Santo Domingo, Asuncin, San Jos de Costa Rica o Guatemala concentran la actividad productiva de pases pequeos, y aquellas que como Guadalajara, Monterrey,
Belo Horizonte, Barranquilla, Cali, Guayaquil, La Paz, Brasilia, Medelln y Quito, conforman centros regionales de economas subnacionales.
Buena parte de los problemas ambientales metropolitanos se originan en el hecho
de que estos conglomerados son predominantemente el producto de la autogestin
de migrantes del campo y de asentamientos urbanos menores que se instalan en
las periferias urbanas y que participan slo marginalmente de los mercados de trabajo y de las infraestructuras social y fsica. Los asentamientos perifricos ocupan

22

PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA REGION

aproximadamente el 50% de la superficie de Lima, y el 40% de las superficies de

Bogot, Caracas, Medelln y Santiago de Chile (Neira, 1996a).
Muchos de los asentamientos de la periferia se encuentran ubicados en zonas vulnerables (en los cauces de ros y quebradas, en zonas de altas pendientes o con
fallas geolgicas)que han sido urbanizadas ilegalmente. El modelo predominante de
los asentamientos humanos en la periferia de las metrpolis se caracteriza por la
urbanizacin ilegal y la autoconstruccin y con frecuencia conlleva la destruccin y
degradacin de reas naturales de especial valor. La alta vulnerabilidad a los desastres naturales de muchos de estos asentamientos y las dificultades para construir la
infraestructura fsica y de servicios (tender redes de agua y alcantarillado, construir
vas, recolectar y disponer la basura) y social (hospitales, escuelas, reas verdes,
espacios pblicos) conforman buena parte de los mayores problemas ambientales
de las metrpolis. A ellos se aaden la creciente congestin vehicular, el predominio de un transporte pblico de baja calidad, y el incremento de la contaminacin
del aire, problemas que afectan no slo los grupo ms pobres de la poblacin sino
tambin los otros estratos socioeconmicos, incluyendo a los ms ricos.
Uno de los problemas que ha adquirido una creciente importancia corresponde al
evidente deterioro de la calidad del aire, debido a la concentracin urbana y las
emisiones derivadas de los vehculos (transporte urbano y autos particulares) y de
las industrias, especialmente de las medianas y pequeas. Particularmente se conecta este tema al deterioro de la calidad del aire, tanto para partculas en suspensin como para gases (NOx, COx, O3, entre otros). La densidad demogrfica y la actividad econmica en aumento han provocado un crecimiento en la contaminacin
de grandes ciudades como Santiago de Chile, Ciudad de Mxico y So Paulo, y comienza a tener importancia en Lima, Quito, Panam y otras ciudades mayores de la
regin. En muchas urbes el aire est sumamente contaminado; por ejemplo, estimaciones realizadas en So Paulo y Ro de Janeiro establecen que la contaminacin
del aire causa 4.000 muertes prematuras al ao (PNUMA, 2000).
Cambio climtico
El otro problema importante en la regin se asocia al proceso de cambio climtico,
lo que representa una amenaza para Amrica Latina y el Caribe por su
vulnerabilidad ecolgica y socioeconmica, incluyendo el impacto del aumento del
nivel del mar (PNUMA, 2000). La regin est expuesta a los problemas vinculados
al cambio climtico, aun cuando no tiene mayor injerencia en la generacin de las
emisiones. Muchas de las grandes reas metropolitanas de la regin son altamente
vulnerables a la elevacin en el nivel del mar. En el Caribe, la mayor parte de las
ciudades, pueblos y asentamientos se ha desarrollado en la zona costera y resulta
particularmente susceptible (PNUMA, 2000). El cambio climtico tambin afectara
la agricultura y los recursos hdricos, as como los ecosistemas y las pesqueras en
zonas de marea (BID, 2000d).
Tal como lo revelan diversos informes, la contribucin de Amrica Latina y el Caribe
se expresa a travs de las emisiones de gases por la deforestacin, particularmente
en la cuenca amaznica, y los aportes derivados de los incendios forestales y quemas agrcolas. En sectores urbanos se presenta el problema de la contaminacin
como efecto del desarrollo industrial y el crecimiento de las ciudades (BID, 2000d).
Dadas las caractersticas de la regin, ste no es un proceso homogneo. En el Caribe, las emisiones de fuentes fijas se explican principalmente por los aportes de las
refineras de petrleo y, en menor medida, por aquellas provenientes de la activi-

CAPITULO 3

23

dad minera. En Brasil y Chile, las emisiones brutas de gases de efecto invernadero
por consumo energtico son considerablemente ms bajas que las provocadas por
la deforestacin, el cambio en el uso del suelo y la agricultura (PNUMA, 2000).
Desastres
La regin de Amrica Latina y el Caribe conoce muy bien la devastacin ocasionada
por los desastres. En los ltimos 10 aos, han dejado un saldo de ms de 45.000
muertos, 40 millones de damnificados y daos directos que superan US$20.000 millones. Con un promedio de 40 desastres importantes al ao, la regin ocupa el segundo lugar, despus de Asia, en cuanto a frecuencia (BID, 2000c). La cifra abrumadora de daos de los ltimos 10 aos probablemente sea inferior al verdadero
impacto de los desastres en la regin, ya que miles de fenmenos de menor intensidad que afectan a localidades aisladas no se notifican necesariamente. Dada la
complejidad del impacto econmico y social de los desastres es difcil atribuir un
valor monetario al costo total para la sociedad y el medio ambiente (BID, 2000c).
Las principales fuentes de desastres, de origen natural, son la actividad tectnica
(terremotos, maremotos, erupciones volcnicas) y el clima (huracanes, el fenmeno de El Nio que provoca inundaciones, sequas, e incendios, aunque estos ltimos
tienen una gran influencia humana). Hay, sin embargo, importantes factores antropognicos que agravan el impacto ambiental y social de los eventos naturales extremos (BID, 2000c). Entre ellos se cuentan: el crecimiento rpido y la intensificacin de la pobreza en las zonas urbanas; la pobreza y la degradacin del ambiente
en las reas rurales; la deficiencia en la planificacin de polticas; la falta de inters
poltico en la preinversin; la incipiente capacidad y recursos de la regin para
hacer frente al desafo de los desastres; la estabilidad macroeconmica y consolidacin de la democracia; y la necesidad de reforzar las instituciones especializadas y
la sociedad civil.
Conclusiones sobre aspectos crticos ambientales
La creciente degradacin y destruccin de la biodiversidad, los bosques y los suelos; el deterioro del medio ambiente urbano; la contaminacin del agua y el declive
de las fuentes disponibles, y la creciente vulnerabilidad a los desastres naturales y
las amenazas ambientales globales son quiz los mayores problemas enfrentados
por los pases de la regin.
Amrica Latina y el Caribe cuentan con la ms alta biodiversidad del globo, pero al
mismo tiempo ocho de sus ecorregiones ms ricas estn gravemente amenazadas:
los Andes tropicales; Mesoamrica; el Caribe; la zona del Choc, Darin y el Occidente del Ecuador; la foresta de la regin Atlntica; el cerrado del Brasil; el centro
de Chile y las islas Galpagos. En forma similar, si bien cuenta en balance con los
mayores recursos de agua dulce del planeta por habitante, muchas de sus regiones
ms pobladas comienzan a sentir los rigores de la escasez de este recurso.
Con referencia al deterioro ambiental urbano, se anota que el grado de
urbanizacin de los pases de la regin es, en su conjunto, el mayor entre los
pases en desarrollo. Esta ltima situacin crea ms presiones sobre los
asentamientos urbanos, pero genera menores efectos directos sobre el mbito rural
si se la compara con aquellas regiones y pases en desarrollo con mayor porcentaje
de habitantes asentados en esta rea. Ello impone desafos para mejorar la calidad
ambiental de los sectores urbanos, dado que se involucra la calidad de vida de ms

24

PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA REGION

del 70% de la poblacin de la regin. Sin duda los retos ms significativos

asociados a la salud de las personas y su calidad de vida estn vinculados al
manejo de los temas urbanos (falta de acceso a tierras urbanizables, contaminacin
del aire y agua, manejo de residuos slidos, disponibilidad de reas verdes y sitios
de recreacin, entre otros).
Finalmente, la creciente escasez de agua, en calidad y cantidad, que estn afrontando diversas reas de la regin es un fenmeno que cada vez ms se percibe, por
parte de amplios grupos de la poblacin, como el principal problema ambiental del
presente y el futuro. En muchos sitios es una situacin que resulta del todo injustificada dada las disponibilidades originales del recurso, que han sido mermadas o
deterioradas por su inadecuado manejo. Es previsible que este tema adquiera un
lugar mucho ms prioritario en la agenda pblica como consecuencia de las demandas sociales y que se requiera buscar soluciones ms creativas a los problemas
que se generan.

Captulo 4

Antecedentes histricos
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), realizadas en 1972 y 1992, respectivamente, son dos hitos de la historia de la segunda
mitad del siglo XX, que tomamos como puntos de referencia para la exposicin de
los antecedentes histricos de la gestin ambiental en la ltima dcada. Es una
aproximacin que podra parecer un tanto convencional, pero existen suficientes
pruebas para demostrar que estos dos eventos desencadenaron procesos catalticos
de un alto valor, as se seale hoy que stos han estado lejos de tener la adecuada
direccin y suficiente fuerza para detener y revertir el deterioro ambiental. Las dos
conferencias contribuyeron a incrementar la conciencia ambiental y a formar nuevas visiones sobre el manejo del medio ambiente, dieron lugar a convenios multilaterales y acuerdos no jurdicamente vinculantes, y detonaron una sustantiva respuesta de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado que se ha traducido en
avances concretos de la gestin ambiental en los pases de Amrica Latina y el Caribe. A su vez, la CNUMAD adopt el desarrollo sostenible como la meta hacia la
cual se deben dirigir todas las naciones de la tierra, un concepto que aborda el tema del desarrollo a partir de una visin integradora de las dimensiones econmica,
social y ambiental.
La gestin ambiental que hoy conocemos se ha construido mediante la interaccin
de un complejo conjunto de factores econmicos, sociales, culturales, polticos y
ambientales que se remontan al momento mismo del poblamiento del territorio. En
las primeras secciones de este captulo se har mencin a algunos de estos factores
y, en particular, se har nfasis en las visiones acerca de la relacin entre la sociedad y el medio ambiente, que han informado las principales aproximaciones adoptadas por la gestin ambiental. El captulo termina con una reflexin sobre las principales tendencias y retos que enfrentan los pases de la regin en el camino hacia
el desarrollo sostenible.
El gnesis de la gestin ambiental
En el perodo de la Conquista se inici la introduccin de diferentes formas de explotacin de los bosques, los suelos y el agua, que guardan poco o ningn miramiento por su buen uso y conservacin. En los primeros aos, la relacin de los
conquistadores con el territorio estuvo marcada por el imperativo de extraer la
mxima cantidad de oro y plata para la Corona. La agricultura en su primera fase
se orient a atender esta actividad, y gradualmente se fueron incorporando nuevas
actividades agrcolas y ganaderas, como se ha sealado: Independientemente de
las explotaciones mineras, poco a poco, por medio de las encomiendas, las mercedes, las sesiones, las comunidades subsesoriales etc., el territorio se organiz con
predominio de las haciendas coloniales tradicionales, sistemas latifundiominifundio, enclaves agrcolas, etc. Los sistemas de explotacin de la actividad
agrcola y el convencimiento de contar con suelos ilimitados fueron factores que
influyeron en el establecimiento de mtodos culturales reidos con la conservacin
del suelo (Gligo, 1992).

26

ANTECEDENTES HISTORICOS

La idea de la infinitud de los recursos naturales y de la posibilidad de explotarlos sin

entrar a considerar los impactos de la aplicacin de las tecnologas europeas para
hacerlo, ha dejado hondas huellas en el manejo ambiental de la regin a travs de
su historia. A ello se aade la grave consecuencia de la desarticulacin de muchas
de las culturas precolombinas que trajo la Conquista. Es la dramtica historia de
sumisin de los pueblos indgenas de la regin, que se prolong durante el perodo
de la Colonia y que se simboliza con los casos de los imperios Azteca e Inca. All
donde los pueblos indgenas presentaron menor resistencia a los propsitos de la
Conquista, se fueron construyendo formas culturales mixtas. Pero ese proceso enfrent numerosos conflictos con aquellos pueblos que intentaban conservar sus tradiciones ancestrales de manejo de los ecosistemas naturales frente a la febril actividad de los conquistadores movida por la idea de la expoliacin de los nuevos territorios. Despus de la emancipacin de las coronas espaolas y portuguesa, las
repblicas independientes continuaron propiciando la ruptura de las culturas tradicionales de origen precolombino un proceso que no ha cesado en muchos territorios
de la regin.
La visin minera de los recursos naturales renovables
Desde la poca misma de la conquista se fue asentando una aproximacin del
aprovechamiento de los bosques, los suelos y el agua, que se asemeja a la empleada en el campo de la minera tradicional o la explotacin de tierra arrasada,
razn por la cual se denomina aqu visin minera de los recursos naturales renovables. Es una visin que fue reforzada por la idea existente entre los pueblos conquistadores, del imperativo de controlar la naturaleza por parte del hombre, y para
su beneficio, en contraste con la visin de los nativos que encontraban un continuo
entre la naturaleza, la vida espiritual y el mundo humano. La idea del control de la
naturaleza por el hombre se fue consolidando a travs de los siglos, en particular
con la Ilustracin, la Revolucin Industrial y los avances cientficos modernos. No es
el hombre como parte de la naturaleza sino el hombre que puede y debe dominarla,
una concepcin subyacente en muchas intervenciones en el medio natural, que las
ciencias biolgicas contemporneas juzgan como una de las causas del deterioro y
la destruccin del medio ambiente (Bury, 1971).
Una vez que la casi totalidad de los pases de la regin se independizaron de los
imperios coloniales, esta visin tomara ms fuerza a lo largo de los siglos XIX y
XX. As lo han atestiguado las prcticas agropecuarias basadas en la importacin de
tecnologas, originalmente desarrolladas para enfrentar las condiciones naturales de
las zonas temperadas de los pases de Europa Occidental y Norteamrica. Y as lo
han atestiguado las modalidades depredadoras que han acompaado la apertura de
la selva hmeda tropical, la cual tom un gran impulso en la segunda mitad el siglo
XX.
Las visiones occidentales sobre el papel del Estado y los particulares en el manejo
de los recursos naturales se instauraron muy tempranamente en la regin. Por
ejemplo, en la Amrica espaola se encuentran antecedentes en el perodo de la
Colonia, cuando se aplicaron los preceptos de Alfonso X, el Sabio, las Doce Partidas
y las Leyes de Indias a partir de las cuales se expidieron las llamadas Mercedes
Reales de Aguas, que otorgaban el uso de las mismas (Gutirrez, 1996).
Poco despus de la Independencia, se expidieron nuevas legislaciones, como fueron, por ejemplo, las ordenadas por el Libertador Simn Bolvar para Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. Entre ellas se mencionan el decreto relacionado

CAPITULO 4

27

con Medidas de Conservacin y Buen Uso de las Aguas dictado en Chuquisaca,

Bolivia, el 19 de diciembre de 1825, y el decreto de bosques referido a las Medidas
de Proteccin y Mejor Aprovechamiento de la Riqueza Forestal de la Nacin, expedido en Guayaquil, Ecuador, el 31 de julio de 1829 (Ruiz, 1994).
El aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables
A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, aparecieron nuevas legislaciones
sobre la explotacin y uso de los recursos naturales renovables as como agencias
pblicas especializadas en su administracin. Las ltimas con frecuencia se conformaron como divisiones o entes adscritos a un ministerio, muchas veces a los de
agricultura y obras pblicas. En los aos treinta y cuarenta del siglo pasado se
aprobaron legislaciones sobre los bosques, los suelos, las aguas, y la fauna en
particular los recursos pesqueros, que denotan un impulso a la regulacin. En la
lenta construccin de esas primeras legislaciones y organizaciones que se registra
en algunos pases, durante la primera mitad del siglo, as como en las visiones que
se van introduciendo sobre el manejo de los recursos naturales, se encuentran los
antecedentes mediatos de la gestin ambiental moderna (Castro, 1994; Alvarenga
y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000; Rodrguez-B., 2000a; Smith, 2000).
Comienza a surgir gradualmente la visin del aprovechamiento racional de los recursos naturales, que tiene como objetivo protegerlos con el fin de asegurar su renovacin y su nueva explotacin. Por ello se introduce el concepto recurso renovable, un trmino que toma auge despus de la Segunda Guerra Mundial. Se trata
de aprovechar racionalmente los recursos naturales renovables, ms como un medio para asegurar un flujo continuo de los productos de la naturaleza que para asegurar la conservacin de los ecosistemas. La idea de la conservacin es, en este
contexto, un instrumento para la produccin y no un fin en s mismo, como va a
aparecer posteriormente con el conservacionismo. Esta visin toma un impulso
gradual en Amrica Latina y el Caribe entre los aos cincuenta y setenta: en la pesca se establece el sistema de cuotas para conservar poblaciones que aseguren nuevas cosechas; en la explotacin de bosques naturales se introducen las tecnologas
que permitan la renovacin del bosque y una produccin constante en calidad y volumen; en las aguas no slo se introducen sistemas de administracin que garanticen una reparticin equitativa del recurso frente a diferentes demandas (para el
consumo humano, los usos domsticos, la industria, la agricultura, la ganadera,
etc.) sino que se introduce la nocin de proyectos para su uso multipropsito. Era
una visin que haba surgido aos atrs en los pases industrializados, especialmente en los Estados Unidos y Europa y en nombre de la cual actuaban los contingentes de ingenieros forestales, los expertos en aprovechamiento pesquero y los ingenieros especializados en la construccin de presas de agua con mltiples fines
(Hays, 1998). Todos ello dejaran sentir su influencia en la Amrica Latina y el Caribe.
El conservacionismo
Al mismo tiempo, la visin conservacionista se abre paso en la regin. Es una perspectiva que considera la proteccin de ciertos recursos como una prioridad y no
como un hecho subsidiario a su uso, hasta el punto que en algunos casos puede
llevar a excluir la posibilidad de su aprovechamiento. La visin conservacionista se
manifiesta en la creacin de los primeros parques naturales en distintos pases,
como en Argentina, Mxico y Venezuela. Encuentra quiz una de sus mayores ma-

28

ANTECEDENTES HISTORICOS

nifestaciones en la Convencin del Hemisferio Occidental para la Proteccin de la

Naturaleza y la Vida Silvestre, que fue negociada bajo los auspicios de la Unin Panamericana y ha sido sealada por muchos como un acuerdo visionario (Sands,
1994).
La Convencin del Hemisferio Occidental
La Convencin sobre la Proteccin de la Naturaleza y la Preservacin de la Vida Silvestre
en el Hemisferio Occidental fue adoptada en Washington, D.C., en 1940. Tiene como
objetivos preservar de la extincin a todas las especies y gneros de la fauna y flora
nativa y preservar reas de extraordinaria belleza, con formaciones geolgicas nicas o
con valores estticos, histricos o cientficos (PNUMA, 1995).
Las diecisiete partes de la Convencin, abierta exclusivamente a los miembros de la OEA,
acordaron crear parques nacionales para proveer recreacin y facilidades recreacionales
pblicas y reas silvestres de estricta preservacin que no pueden ser violadas, proteger
en forma especial las especies listadas en un anexo, y establecer controles sobre el
comercio de la flora y la fauna protegidas. Se prev la proteccin absoluta de los parques
nacionales contra la explotacin comercial con fines de lucro, y en ellos se prohbe la caza
y captura de fauna, y la recoleccin de flora, excepto en los casos que sean efectuadas
bajo la direccin de las autoridades de los parques, o para fines de investigacin cientfica
debidamente autorizados.
Entre 1942 y 1972 la Convencin fue ratificada por diecisiete pases: Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de Amrica, Guatemala, Hait,
Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y
Venezuela. Se ha dicho que la mayor debilidad de la Convencin fue la ausencia de
instituciones que aseguraran la puesta en marcha de los programas y acompaaran el
desarrollo de las iniciativas.
Fuentes: Sands, 1994; PNUMA, 1994

A partir de la dcada de los cuarenta, el Gobierno de Estados Unidos, a travs de

su Servicio de Parques y sus programas de cooperacin tcnica, promovi con xito
muchas de las orientaciones de la Convencin del Hemisferio Occidental, la cual se
inspir en buena medida en el modelo de conservacin Yellowstone.
ste comenz a implantarse en los Estados Unidos en 1872, cuando los conservacionistas alcanzaron su primera victoria en el Congreso de ese pas, con la creacin
del parque de Yellowstone que dio inicio a la creacin del sistema de parques nacionales que en 1916, al establecerse el Servicio de Parques Nacionales, contaba ya
con diecisis unidades (Shoenbaum y Rosenberg, 1991).
Los ecos de este modelo y de la Convencin del Hemisferio Occidental en la orientacin de las reas protegidas son fcilmente identificables en la documentacin de
un reciente encuentro de las autoridades de parques de la regin (MMAC-UICN,
1998c). Sus concepciones influyeron en posteriores categorizaciones (ej. la correspondiente a la UICN) y legislaciones nacionales. Incluso algunos de los pases que
ratificaron la Convencin del Hemisferio Occidental rigieron durante muchos aos
sus parques nacionales a partir de ella. Pero si bien las concepciones hoy existentes
en Amrica Latina y el Caribe sobre las reas protegidas han tenido una fuerte influencia de los modelos originalmente elaborados en el extranjero, al mismo tiempo
se subraya que ellos han sido objeto de modificaciones y adaptaciones y que la re-

CAPITULO 4

29

gin misma ha hecho significativas contribuciones a la construccin de las visiones

sobre lo que estas reas deben y pueden ser en los pases en desarrollo.
Los aos de la posguerra
La visin del aprovechamiento racional de los recursos naturales tom un nuevo
impulso en 1949, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Conservacin
de los Recursos Naturales, convocada para intercambiar ideas y experiencias y
hacer recomendaciones para la reconstruccin de las reas devastadas por la Segunda Guerra Mundial. Aunque los resultados fueron limitados, la convocatoria determin la competencia de las Naciones Unidas sobre los asuntos ambientales y
condujo a las Conferencias de Estocolmo y Ro de Janeiro. En su agenda se reconocieron las complejas relaciones entre medio ambiente y crecimiento econmico,
cuarenta aos antes de la Cumbre de la Tierra que centrara su atencin en ese fenmeno (Sands, 1994).
Despus de esa conferencia, en la cual participaron varios pases de Latinoamrica,
las Naciones Unidas y sus agencias desarrollaron actividades que condujeron a diversos tratados, algunos de ellos ratificados por los pases de la regin, entre los
cuales se mencionan: la Convencin Internacional para la Regulacin de la Captura
de Ballenas (1946); la Convencin Internacional para la Prevencin de la Contaminacin del Mar por Petrleo (1954); un conjunto de resoluciones de la Asamblea
General sobre el uso de la energa atmica y los efectos de la radiacin (1955) que
condujeron al Tratado de Prohibicin de Ensayos (1963); la Convencin sobre Pesca
y Conservacin de los Recursos Pesqueros de Alta Mar (1958); el Tratado de la Antrtica (1959); la Convencin sobre Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hbitat de la Vida Acutica (RAMSAR, 1971), la Convencin sobre
la Proteccin del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (1972); y la Convencin
Internacional sobre Comercio de las Especies en Extincin (CITES), 1973.
En la dcada de los cincuenta se modernizaron o crearon agencias gubernamentales para la gestin de los recursos naturales renovables, en el contexto del paradigma del proteccionismo econmico que predomin en la regin desde la posguerra hasta entrados los aos ochenta. Dentro de l se concedi a la explotacin de
los recursos naturales un papel central en las exportaciones, como la fuente de
moneda dura que permitira la creacin de una industria protegida.
En ese perodo se impuls el modelo de la gestin de los recursos naturales por
cuencas, como en algunas regiones (Rodrguez B., 1998c). Asimismo, la Organizacin de Estados Americanos, en el contexto de la Alianza para el Progreso (aos
sesenta), promueve el enfoque del planeamiento y ordenamiento de cuencas hidrogrficas, a travs de proyectos nacionales y multinacionales.
El uso racional de agua se plante como prioridad y con ello se dio impulso a la
llamada agenda azul. Se acometieron grandes obras para el riego, la adecuacin de
tierras y la construccin de represas hidroelctricas, a partir del modelo de uso
multipropsito, y se foment la construccin de acueductos municipales y sistemas
de alcantarillado. Estos hechos hicieron de la cuenca hidrogrfica un punto focal
para la gestin de los recursos naturales y llev a la creacin de nuevas instituciones. As, por ejemplo, en Venezuela en los aos sesenta, la planificacin del recurso
agua hizo concurrir a todas las disciplinas profesionales comprometidas con la gestin ambiental, como se expres con la creacin de la Comisin del Plan Nacional
de Aprovechamiento de los Recursos Hidrulicos en 1967. Como se ha sealado pa-

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ANTECEDENTES HISTORICOS

ra el caso de Venezuela: Este proceso tuvo consecuencias positivas. Gener en

primer lugar, la necesidad de concebir una visin a largo plazo del pas deseable,
como ninguna otra iniciativa anterior lo haya logrado. Adems, se desarroll un enfoque integral del aprovechamiento de los recursos naturales que luego constituy
la plataforma conceptual apropiada para articular una poltica ambiental. Creado el
Ministerio del Medio Ambiente, el primero en existir en la regin, se le otorgaron
amplias competencias sobre la administracin y manejo del recurso agua, que incluyen el manejo del acueducto de Caracas (Gabaldn, 2000).
Se impusieron entonces legislaciones, polticas y agencias pblicas que parten de la
visin del aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y que
priorizan aquellas actividades de conservacin que son indispensables para la produccin. Al lado de las agencias o arreglos institucionales para la administracin de
las aguas se modernizaron las agencias pblicas encargadas del aprovechamiento
forestal y pesquero, con frecuencia dependiente de los ministerios agropecuarios,
exceptuando a algunos pases que erigieron ministerios para la pesca en virtud de
la importancia de esta actividad para sus economas.
En los aos sesenta algunos pases impulsaron tambin los programas de lucha contra las epidemias (ej. la malaria) y de saneamiento ambiental, por lo general desde los ministerios de salud, que, en la poca, se van a convertir en las entidades
ms caractersticas de lucha contra la contaminacin. El rpido proceso de urbanizacin fue exigiendo a los gobiernos nacionales y a las autoridades municipales la
asignacin de una mayor prioridad a la construccin de acueductos y alcantarillados
y a la recoleccin de la basura, en particular en los centros urbanos. Las empresas
pblicas locales fueron por lo regular las responsables de acometer las obras de infraestructura asociadas mediante inversiones de gran magnitud para el erario pblico, en particular en las grandes ciudades.
Entre Estocolmo y Ro
Durante la dcada de los sesenta creci la preocupacin por la contaminacin ambiental causada por el desarrollo econmico. Un conjunto de estudios cientficos y
libros adquirieron una gran popularidad y causaron un profundo impacto. La Primavera Silenciosa de Rachel Carson (1962) conmovi la conciencia norteamericana.
En los pases industrializados la preocupacin alcanz su punto ms alto a principios de los aos setenta ante los graves daos registrados por la lluvia cida, los
pesticidas y los efluentes industriales, que motiv la realizacin de la Conferencia
de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano. En esta conferencia se ubic el
tema del medio ambiente en la agenda global y se abri el debate acerca de sus
componentes y variables. Gradualmente, sus conclusiones y recomendaciones se
abrieron camino, sus interrogantes fueron materia de diversos foros y estudios, y
sus debates generaron nuevos acuerdos y diferencias. El tema ambiental alcanz
una mayor prioridad en las agendas estatales, y se inici la introduccin de la visin
de la gestin ambiental de Estado, que gener nuevas instituciones y polticas, y
que se superpuso a la visin minera de los recursos naturales renovables, a la visin de su uso racional, y a la visin conservacionista, que superviven hasta nuestros das.
Brbara Ward y Ren Dubois en su libro Solamente una Tierra, que sirvi de teln
de fondo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano en 1972, sealaron en forma contundente: En la medida en que ingresamos en
la fase global de la evolucin humana, es obvio que el hombre tiene dos pases, el

CAPITULO 4

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propio y el Planeta Tierra. A su vez, un grupo de investigadores del Instituto de

Tecnologa de Massachusetts (MIT), liderados por Donella H. Meadows, public, por
encargo del Club de Roma, el libro Los Lmites del Crecimiento, el cual advirti que
de mantenerse las tendencias del crecimiento econmico y de los patrones de consumo, se podra producir un sbito e incontrolable declive, ante la incapacidad del
planeta para soportarlos (Meadows, 1972).
La Conferencia de Estocolmo, adelantada a partir de una amplia agenda sobre el
uso de los recursos naturales, se constituy en el primer esfuerzo global para enfrentar los problemas ambientales transfronterizos y domsticos. Uno de sus principales logros fue el de sealar las amenazas generadas por la contaminacin industrial y el desarrollo econmico sobre el medio ambiente natural, un reflejo de las
preocupaciones de los pases desarrollados convocantes de la reunin. El problema,
ms all de la comunidad cientfica, era entonces ampliamente percibido como de
contaminacin fsica. Pero los pases en desarrollo, para quienes este tipo de problema era an relativamente irrelevante, arguyeron que la pobreza se cerna como
una mayor amenaza para el bienestar humano y para el medio ambiente, y que el
desarrollo econmico no era el problema sino la solucin. La Primer Ministro de la
India, Indira Ghandi, acu esta preocupacin en forma dramtica como la contaminacin de la pobreza. A su vez, Brasil plante el derecho soberano de los pases
del Tercer Mundo de aprovechar sus recursos naturales como base para su desarrollo econmico y social y seal la gran deuda ecolgica contrada por los pases del
Norte que haban alcanzado su desarrollo a costa de daos irreparables al medio
ambiente.
Estocolmo marc una polarizacin entre las prioridades del desarrollo econmico y la
proteccin ambiental que ha dominado el debate entre los pases ricos y pobres, y entre
los grupos de inters al interior de los pases, que se ha prolongado hasta el presente, y
an no est plenamente resuelta. (ONU, 1997)

La gestin ambiental de Estado

En Estocolmo se plante la necesidad de que las polticas de desarrollo econmico y
social incorporaran las nociones de la conservacin y buen uso del medio ambiente.
Pero si bien esta aproximacin lleg a quedar plasmada en algunos cdigos y normas de algunos pases de la regin, en la prctica lo que se impuls fue la visin de
una gestin ambiental de Estado. Se otorg un papel central a la formulacin y
puesta en marcha de un conjunto de polticas pblicas dirigidas a prevenir y mitigar
la degradacin del medio ambiente y en recuperar los ambientes deteriorados. En
esta visin no se haca un cuestionamiento de las fuerzas degradantes y destructoras del medio ambiente, inscritas en el modelo y estilo de desarrollo. Esa era la
aproximacin hacia la gestin ambiental que se haba adoptado en los Estados Unidos en 1971 a partir de la Ley de Proteccin Ambiental (NEPA) y de la Agencia de
Proteccin Ambiental (EPA), una legislacin y una agencia estatal que tendran una
gran influencia en Amrica Latina y el Caribe (Koolen, 1995; Hays, 1998).
La necesidad de luchar contra la contaminacin producto del desarrollo econmico y
la necesidad de impulsar las polticas de conservacin de los recursos naturales renovables pernearon muy rpidamente en los pases de Latinoamrica y el Caribe,
incluyendo a aquellos que, como Brasil, plantearon en Estocolmo las paradojas implcitas en las posiciones de los pases del Norte. Para lograr el propsito de comba-

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ANTECEDENTES HISTORICOS

tir la contaminacin, se hizo cada vez ms claro que no bastaba con los tradicionales programas de saneamiento bsico y campaas de aseo pblico, dirigidos a prevenir las epidemias que hasta entonces venan realizando las agencias de salud. Y
se fue abriendo paso la demanda por la creacin de legislaciones y agencias pblicas especializadas con el fin de propender por la calidad del medio ambiente.
La Conferencia de Estocolmo de 1972, se constituy en un impulso definitivo de la
gestin ambiental en los pases de la regin, inicindose un nuevo perodo que se
extiende hasta la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro en 1992.
En la dcada de los setenta y en especial a partir de 1972, se pusieron en marcha
en Amrica Latina y el Caribe legislaciones e instituciones ambientales, y se expidieron las primeras polticas nacionales sobre medio ambiente. En 1973, Brasil cre
la Secretara Especial del Medio Ambiente y Mxico estableci la Subsecretara para
el Mejoramiento del Medio Ambiente, inicindose un proceso de construccin de
agencias ambientales a nivel nacional y subnacional. A su vez, el Cdigo de Recursos Naturales y del Medio Ambiente de Colombia, 1974, y la Ley Orgnica y el Ministerio del Medio Ambiente de Venezuela, 1976, fueron creaciones pioneras, en
comparacin con el caso de los pases en desarrollo ubicados en otras regiones del
mundo.
Las polticas ambientales nacionales formuladas por las nuevas agencias incorporaron la agenda de contaminacin o agenda marrn, como un reflejo de las preocupaciones que dominaron en la Conferencia de Estocolmo. Incluso ya antes algunos
pases haban iniciado acciones sustantivas al respecto, como se expresa en la
aprobacin, por parte de Mxico en 1971, de la Ley para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental. Como instrumentos de gestin para la agenda de contaminacin se desarrollaron preferentemente los derivados del modelo de regulacin
directa y de la administracin y planificacin ambiental, hoy conocido como el modelo de comando y control. Su diseo parti con frecuencia de las concepciones
de la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA) de los Estados Unidos. Se inici as, el
establecimiento de regulaciones y estndares que expresan, de alguna manera, la
calidad ambiental deseada, en particular en relacin con el agua y el aire. Pero la
fijacin de las normas y estndares con frecuencia se hizo a partir de aqullos fijados en los pases industrializados, sin la requerida adecuacin al medio. Entre los
instrumentos que tuvieron una temprana insercin se mencionan las evaluaciones
de impacto ambiental, surgidas en algunos pases a mediados de los aos setenta,
tambin basadas en la concepcin de la EPA, que adquirieron un gran impulso en la
dcada siguiente.
El control de la contaminacin urbana se comienza a actualizar mediante la creacin de instituciones especializadas en las grandes urbes. En las ciudades medianas
tambin se crean instituciones y modelos de gestin llegando algunos a tener visibilidad internacional, como es el caso de Curitiba que se ha sealado a principios de
los aos noventa como un paradigma de la gestin ambiental urbana.
Entre Estocolmo y Ro se avanz en la creacin de nuevos parques naturales nacionales, proceso en el cual ha influido la Unin Internacional para la Conservacin de
la Naturaleza (UICN), con su modelo de categorizacin y el sealamiento del 10%
del total del territorio de los pases en reas protegidas como ideal de la conservacin. Este proceso, adems, ha sido estimulado por el Congreso Mundial de Parques, con reuniones decenales desde 1960, escenario en el cual se ha ido constru-

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yendo una tendencia colectiva sobre las reas protegidas que se manifiesta en las
similitudes existentes en las polticas de parques a nivel global.
Durante el perodo se avanz en el establecimiento de acuerdos multilaterales entre
pases vecinos para la proteccin de ecosistemas ubicados en las fronteras, y en el
desarrollo de acuerdos subregionales. Se mencionan, en particular, los promovidos
por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para la
proteccin de los mares, y el Tratado de Cooperacin Amaznica, firmado en 1978.
El PNUMA, una creacin de la Conferencia de Estocolmo, tambin prest su asistencia para la instalacin o fortalecimiento de las instituciones y programas ambientales, una actividad que lleg a tener un impacto de consideracin en muchos pases,
pero que fue declinando con el tiempo. En la medida en que la gestin ambiental se
hizo ms fuerte en las naciones, se fue debilitando el papel de esa entidad internacional, en el marco del marchitamiento de las organizaciones de las Naciones Unidas. Entre los programas promovidos por esta institucin se deben mencionar los
referentes a la educacin y a la informacin ambiental, que muchas veces se constituyeron en acciones pioneras.
Presin domstica e internacional
En muchos casos las respuestas dadas por los pases de la regin a los problemas
ambientales han sido el producto de la reaccin ante presiones domsticas e internacionales. Para mediados de la dcada de los ochenta el fortalecimiento poltico
del movimiento ambientalista brasileo, la movilizacin de las organizaciones internacionales no gubernamentales, principalmente de Europa y Estados Unidos, en
relacin con la deforestacin y las quemas de la Amazona, as como la gran repercusin de esos hechos en la prensa nacional e internacional, llevaron al gobierno,
por iniciativa del propio Presidente de la Repblica, a una reaccin poltica, con la
finalidad de reorientar las decisiones internas y cambiar la imagen del pas en el
exterior (Alvarenga y Lago, 2000).
La presin ejercida por los gobiernos y las ONG de algunos pases industrializados
para detener la prdida de bosques naturales dio origen al Plan de Accin Forestal
para los Trpicos. Este plan fue liderado por el Gobierno de Holanda, el Banco Mundial y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), que promovieron la creacin de
programas nacionales en buena parte de los pases tropicales de Amrica Latina y
el Caribe.
En la segunda mitad de la dcada de los ochenta la titulacin de tierras a los pueblos indgenas recibi un significativo impulso como fruto de largos aos de lucha
en pos de esta reivindicacin. Adquiri especial mpetu en los pases de la cuenca
amaznica cuya rea titulada llega hoy a 110.000.000 hectreas, en donde se ubica una de las mayores diversidades biolgicas del planeta. Este proceso fue tambin fomentado por gobiernos y ONG de algunos pases desarrollados, en particular
de Europa Occidental (Rodrguez B., 1998b; Kemf, 1993). Sin embargo, la titulacin de tierras indgenas encuentra antecedentes relevantes en la primera mitad del
siglo pasado cuando en Mxico se constituyeron los ejidos, una forma social de
propiedad en la que se ubica hoy el 80 por ciento de los bosques mexicanos (De
Alba, 2000).

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ANTECEDENTES HISTORICOS

Las organizaciones no gubernamentales

La creacin y fortalecimiento de organizaciones ambientales no gubernamentales
recibi un decidido impulso a partir de la Conferencia de Estocolmo. Antes haban
surgido algunas organizaciones, en particular de corte cientfico, pero las ONG ambientales en su versin moderna fueron una creacin de los aos setenta. Estas organizaciones y los medios de comunicacin jugaron un papel crtico en las primeras
movilizaciones ciudadanas en defensa de causas ambientales. En Colombia, en
1974, el Congreso de la Repblica veta el proyecto del gobierno para la construccin de un complejo hotelero en el Parque Nacional Natural Tayrona, tras una movilizacin nacional e internacional en su contra, promovida por las ONG: El destino
del Tayrona como Parque Nacional qued confirmado tras el debate ms intenso
que se haya adelantado en el pas sobre la conservacin y el desarrollo. Fue un hito
en la formacin de la conciencia ambiental de los colombianos y contribuy a que el
tema ambiental surgiera como un inters pblico de carcter nacional (RodrguezB., 1998c). En Brasil el gobierno federal lleg a suspender mediante un Decreto
Ley, agosto/1975, las actividades de la fbrica de cemento Ita, en Contagem/Minas Gerais, que vena siendo punto focal de una movilizacin popular considerable, en razn de sus altos ndices de emisin de contaminantes (Alvarenga y
Lago, 2000).
La evolucin de las ONG ambientales estuvo profundamente marcada por la existencia de las dictaduras militares en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe,
como sucedi en Chile. Si bien desde principios de la dcada del sesenta se haban
creado las primeras organizaciones ambientales chilenas, en los setenta y ochenta
surgieron nuevas ONG, muchas de ellas como resultado de la represin poltica,
que dieron lugar a la salida de las universidades de un amplio nmero de acadmicos de izquierda y centro (Rojas, 1994). Estas nuevas organizaciones ms que concentrarse en actividades conservacionistas, dirigieron su atencin a las relaciones
entre desarrollo, medio ambiente y justicia. Sin embargo, mientras la sociedad civil se organizaba con gran cautela, el gobierno militar ignoraba el impacto ambiental de su modelo econmico, y cuando las ONG hacan alguna presin el gobierno le
otorgaba muy poca prioridad al tema (Silva, 1997).
En contraste, en diferentes pases las autoridades ambientales gubernamentales de
los pases bajo regmenes democrticos fueron propulsoras del movimiento ambientalista, como ocurri en Colombia y Venezuela desde principios de los aos setenta
y en Brasil, una vez restablecida la democracia.
La conferencia de Ro y el desarrollo sostenible
En la dcada posterior a Estocolmo se registraron algunas mejoras en la calidad
ambiental de los pases desarrollados. Pero el aceleramiento del deterioro de los
recursos naturales y del medio ambiente a nivel internacional y global la deforestacin, la desertizacin, y la contaminacin marina, as como la mayor degradacin ambiental del mundo en desarrollo, motivaron a la Asamblea de las Naciones
Unidas a constituir la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, presidida por la Primer Ministra de Noruega Gro Harlem Brundtland, en 1987. Esta Comisin present su informe, Nuestro Futuro Comn, y dio lugar a la convocatoria de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Mientras la Comisin adelantaba sus trabajos, entre 1984 y 1987 se confirm la
existencia del agujero de la capa de ozono y del cambio climtico global, dos de las

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mayores amenazas del globo, cuya ocurrencia no haba sido conocida por los delegados de la Conferencia de Estocolmo, en 1972. Las respuestas a los problemas
identificados no se hicieron esperar. En 1985 se acord la Convencin de Viena sobre las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y en 1987 se suscribi el Protocolo
de Montreal que, al determinar con exactitud los compromisos y modalidades para
detener la emisin de esas sustancias, marc la iniciacin de la construccin de un
nuevo tipo de convencin global. En virtud de que los pases desarrollados son los
mayores causantes del agotamiento de la capa de ozono, se estableci un fino balance entre las responsabilidades de stos y los pases en desarrollo, expresado en
el gobierno, la financiacin y la puesta en marcha de lo acordado. A finales de la
dcada se comenzaron a sentar las bases para la negociacin de una convencin
sobre cambio climtico.
El trmino desarrollo sostenible, lanzado por la Comisin Brundtland, fue adoptado
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en
1992, al ms alto nivel poltico, como la meta hacia la cual deben dirigirse todas y
cada una de las naciones del planeta.
Sin duda, la ubicacin de la Cumbre de la Tierra en una nacin latinoamericana incentiv un gran compromiso de los pases de la regin con su realizacin, y tuvo un
gran impacto dentro de la opinin pblica. La contribucin de la regin a la construccin de la visin surgida de la Cumbre fue significativa. As se constata en
Nuestra Propia Agenda (CDMAALC, 1990) y en la Conferencia Internacional Ecobos,
realizada en Bogot en 1988, una de las simientes de la Convencin de Biodiversidad, suscrita en la Cumbre.
La visin predominante del desarrollo sostenible y visiones alternativas
La visin predominante sobre el desarrollo sostenible, originada en la Comisin
Brundtland, es mucho ms que la simple incorporacin de la dimensin ambiental
en las polticas de desarrollo econmico y social. As lo sealan los elementos centrales constitutivos de esta visin, que fue adoptada en la Cumbre de Ro, entre los
cuales se subrayan: la ubicacin de los seres humanos como la razn de ser del
desarrollo sostenible; el imperativo de tomar en cuenta las necesidades de las generaciones presentes y futuras; la compatibilidad entre crecimiento econmico y la
proteccin; la necesidad de asegurar que los recursos naturales renovables y no
renovables sean conservados y no agotados; el principio de la satisfaccin equitativa de las necesidades de todos los grupos de la poblacin como condicin de partida para el acceso y uso racional de los recursos naturales; el concepto de dar prioridad a las necesidades de las naciones y poblaciones pobres; la proclamacin de la
solidaridad global como condicin necesaria para el desarrollo sostenible; y el reconocimiento de las limitaciones impuestas por el desarrollo tecnolgico y la organizacin social, sobre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras (ONU, 1992; Johnson, 1993).
Como lo subraya Arturo Escobar (1999) la teorizacin latinoamericana del desarrollo sostenible se aparta de la anterior visin sin que constituya una propuesta radical: La perspectiva latinoamericana del desarrollo sostenible comienza por afirmar
la necesidad de diferenciar los problemas ecolgicos por regiones, sin caer en la
peligrosa homogeneizacin del ambientalismo global. Se le da importancia a aspectos no tocados por Brundtland en forma adecuada, tales como la deuda externa, la
caducidad de los modelos de desarrollo convencionales, las desigualdades mundiales, la deuda ambiental histrica de los pases del Norte, la equidad, la importancia

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ANTECEDENTES HISTORICOS

de respetar el pluralismo cultural, y la proteccin del patrimonio natural y gentico

de la regin. Ms claramente que sus contrapartidas en el Norte, y a pesar de una
persistencia del enfoque tecnocrtico de la planificacin, los tericos latinoamericanos del desarrollo sostenible se ven abocados a una conceptualizacin de la ecologa como sujeto poltico.
Al sealar la compatibilidad de la proteccin ambiental y el desarrollo econmico
como uno de los elementos centrales de la visin predominante del desarrollo sostenible, en la Comisin de Desarrollo Sostenible se puntualiz en 1993 que para
los pases en desarrollo, donde la pobreza es la preocupacin prioritaria de poltica
y el ms importante obstculo para mejorar la proteccin ambiental, la liberalizacin del comercio es esencial para promover el desarrollo sostenible (CSD, 1993).
Si bien esta afirmacin es ilustrativa de la visin predominante en los pases desarrollados sobre la relacin comercio medio ambiente durante la mayor parte de la
dcada de los noventa, ella se ha ido transformando al reconocer que esta interrelacin tiene una mayor complejidad (Gonzlez, 2000).
Diversos estudiosos del desarrollo sostenible, tanto latinoamericanos como de otras
latitudes, coinciden en no aceptar la idea de que el crecimiento econmico y las
fuerzas del mercado por s mismas sean buenas para el ambiente. Por el contrario
afirman que existe un cmulo de experiencias que muestran que las fuerzas del
mercado totalmente liberadas pueden degradar el ambiente a gran velocidad (Martnez Alier, 1991; Holmberg, 1993; Rodrguez-B., 1994b). Algunos observadores
han hecho nfasis en la poca prioridad que la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC) le est adjudicando al tema, un asunto que de por s conlleva implcita la
visin segn la cual los intereses comerciales de los pases ms ricos predominan
sobre el tema ambiental (Tandom, 2000). Como se ha observado: es evidente que
la OMC tiene an un largo camino por recorrer en el debate sobre comercio y desarrollo sostenible: el fracaso de moverse hacia adelante tendra serias consecuencias
econmicas y polticas. En el lado econmico, significara que los mercados abiertos
no produjeron los beneficios para el desarrollo esperados. En el lado poltico afectara la credibilidad de y la fe en el sistema de comercio internacional entre participantes que son vitales para su xito (Runnals, 2000)` .
Frente a la visin dominante sobre el desarrollo sostenible se presentan visiones
alternativas entre las cuales se mencionan la ecoculturalista, la biocntrica y la ecosocialista, que son una crtica radical de aquella. Los culturalistas han planteado la
necesidad de rescatar el valor de la naturaleza en s misma, como fuente de vida
espiritual y material. Es una perspectiva que est en consonancia con la visin de
las culturas tradicionales que ven una continuidad entre el mundo material, el espiritual y el humano, y que ha sido reivindicada con fuerza por un amplio grupo de
poblaciones indgenas y comunidades negras de Amrica Latina y el Caribe, as como en otras comunidades rurales, un fenmeno que tambin se identifica en otras
regiones del globo (Escobar, 1999). La aproximacin biocntrica, que valora la naturaleza por s misma, y la protege independientemente de su utilidad para la especie humana, tiene puntos de contacto con la visin culturalista sin que coincida totalmente con aqulla.
La visin ecosocialista hace una crtica del discurso liberal del desarrollo sostenible
que tiene muchos puntos en comn con las observaciones de los culturalistas: se
diferencia de stas, sin embargo, por la mayor atencin que presta a la economa
poltica como base conceptual de la crtica. El punto de partida es una economa
poltica reformada, centrada en la teorizacin de la naturaleza del capital en lo que

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se ha dado en llamar su fase ecolgica... para los ecosocialistas, las luchas contra
la pobreza y la explotacin son luchas ecolgicas (Escobar, 1999).
Diferentes visiones gubernamentales del desarrollo sostenible
En 1994, despus de la Conferencia de Ro, se aprob en Barbados el Programa de
Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo, el cual fue suscrito por ms de 100 gobiernos del mundo, entre los cuales se
cuentan varios pases continentales de la regin as como los estados insulares del
Caribe. El Programa parte del reconocimiento de que estos estados tienen economas vulnerables, dependen de una base reducida de recursos naturales y comercio
internacional, y son particularmente vulnerables tanto a los desastres naturales
como ambientales. Son especificidades a partir de las cuales se disean acciones
concretas que sirvan para afrontar problemas tales como la adaptacin al cambio
climtico y al elevamiento del nivel del mar, el mejoramiento de la capacidad para
afrontar y recuperarse de los desastres ambientales, la prevencin de la escasez de
agua potable, la proteccin de los ecosistemas costeros y lo arrecifes de coral de la
polucin y la sobrepesca, el desarrollo de energa renovable, y el manejo del incremento del turismo con miras a proteger la integridad ambiental y cultural.
Posteriormente, en las declaraciones y planes de accin de las Cumbres de las
Amricas (Miami en 1994; Santiago de Chile en 1998; Qubec en 2001) se reiter
el compromiso de todos los pases del hemisferio con el desarrollo sostenible. Sin
duda, el mayor evento relacionado con tal reiteracin lo constituy la Cumbre de
Bolivia sobre Desarrollo Sostenible en las Amricas (1996). Pero la visin sobre el
desarrollo sostenible contenida en los acuerdos de Ro y Santa Cruz est lejos de
ser aceptada por todos los grupos sociales. En las instituciones pblicas de Amrica
Latina y el Caribe parecen convivir diferentes concepciones las que, a su vez, son
compartidas por diversos grupos de la sociedad civil. Las agencias pblicas ambientales parecen acercarse ms a la aproximacin segn la cual la actividad econmica
y las organizaciones sociales son subsistemas que operan dentro de un ecosistema
ms grande y finito. Las agencias pblicas con prioridad en lo social como son los
ministerios de educacin, salud y vivienda se centran ms en la aproximacin que
considera a los seres humanos como los actores claves, cuyos modelos de organizacin social son crticos para la construccin de sendas viables hacia el desarrollo
sostenible.
Finalmente, en las agencias pblicas con mayor peso en la formulacin de la poltica pblica, como son los ministerios de economa, planeacin, energa o minas, pareciera dominar la nocin segn la cual el crecimiento econmico tiene mayor prioridad que cualquier otro objetivo. Las preocupaciones sociales tienden a concentrarse en la reduccin de la inequidad y de la pobreza, y las de tipo ambiental se
restringen a la administracin de los recursos naturales. En esta ltima concepcin
se tiende a excluir asuntos tales como la cohesin social, la identidad cultural y la
integridad de los ecosistemas. Es, en sntesis, relevante constatar la existencia de
visiones que, en la prctica, consideran el desarrollo sostenible como un crecimiento econmico con equidad social, sin tomar en cuenta cules son los impactos para
el medio ambiente.
La reivindicacin de la visin de las culturas tradicionales
En la dcada de los ochenta tomaron un gran impulso los movimientos dirigidos a
reivindicar la visin de las culturas tradicionales que encuentra un continuo entre la

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ANTECEDENTES HISTORICOS

naturaleza, la vida espiritual y el mundo humano. Es una visin que detentan distintivamente los pueblos indgenas de origen prehispnico y las comunidades Afro
americanas, pero que tambin se encuentra en diversas comunidades campesinas
no pertenecientes a aquellos grupos.
Las poblaciones indgenas registran una larga historia de luchas por el reconocimiento de sus derechos sobre sus territorios ancestrales y su identidad cultural,
que se remontan a la poca hispnica. Precisamente en los aos ochenta, cuando
se hace evidente la crisis ambiental, diversas organizaciones indgenas de la regin,
con el apoyo de otras organizaciones de la sociedad civil, sealan en forma contundente que, en sus saberes tradicionales sobre el uso y conservacin de los ecosistemas en donde habitan, se encuentran valiosas claves para enfrentar la crisis. Ms
an, reclaman el respeto, el rescate, y la creacin de condiciones para mantener
esos saberes por constituir la base para el manejo de los territorios cuyos derechos
reclaman.
Es necesario entonces recordar aqu que, en balance, las poblaciones indgenas de
Amrica Latina y el Caribe prehispnico manejaron el medio ambiente mediante
formas que hoy se califican con el trmino de sostenibles. Los pueblos indgenas
de los Andes peruanos y ecuatorianos contaban con sofisticados sistemas de cultivo
en terrazas, algunos de los cuales siguen en produccin. Los habitantes del valle de
Mxico desarrollaron complejas tecnologas agrcolas insertas en los humedales. Los
hallazgos arqueolgicos de Pueblito y Ciudad Perdida de la cultura Tayrona, en Colombia, evidencian una sofisticada infraestructura hidrulica.
Pero lo ms relevante de esta referencia prehispnica es constatar que muchos de
los pueblos indgenas descendientes de aquellos habitantes, son hoy poseedores de
lo que en la Convencin de Biodiversidad se singulariza como los conocimientos
tradicionales, garantes de la sostenibilidad de los ecosistemas boscosos en donde
habitan. El ltimo libro de Gerardo Reitchel Dolmatoff (1994), sobre los indios tukano del Amazonas, introduce, mediante un bello relato, la visin que tiene este
grupo aborigen del mundo: su consideracin del bosque como parte del cosmos,
sus vnculos complejos y multidimensionales con su medio ambiente, y sus restricciones sociales y sexuales encaminadas a alcanzar la sostenibildad ecolgica.
A las afirmaciones anteriores es necesario efectuar algunas acotaciones. En primer
trmino, existen pruebas que muestran cmo el declive de algunas culturas indgenas pudo haber estado relacionado con un inadecuado manejo de su entorno natural. En segundo trmino, se identifica que muchas de las poblaciones indgenas de
hoy perdieron, en todo o en parte, sus formas ancestrales del manejo de la naturaleza, una situacin con frecuencia causada por la violenta irrupcin de formas de
explotacin capitalista, muchas veces vinculada a procesos de expropiacin territorial y expoliacin cultural. En otras palabras, no se est cayendo aqu en el tipo de
simplificaciones que suelen conceder a los pueblos indgenas un comportamiento
universal de armona con la naturaleza. Se est afirmando que, en balance, su visin de la relacin con sta ha sido ms exitosa que la aportada por Occidente, si
se mira desde el punto de vista de su proteccin y buen uso.
Como se mencion, otros pueblos de Amrica Latina y el Caribe estn reivindicando
su visin de relacin con la naturaleza. Diversas comunidades Afro americanas se
mueven en esa direccin, asociando ese proceso a la lucha por el reconocimiento
de sus derechos de propiedad sobre sus territorios ancestrales. Asimismo, diferentes agrupaciones de campesinos no pertenecientes a estas etnias buscan reivindicar

CAPITULO 4

39

sus conocimientos tradicionales en materia agropecuaria, un hecho que se asocia

con la proteccin frente a las amenazas que para ellos ha significado la Revolucin
Verde y, ms recientemente, la biotecnologa moderna, en particular las tecnologas
referidas a la generacin de organismos vivos modificados.
La reivindicacin de la visin de las culturas tradicionales est teniendo profundas
consecuencias para la gestin ambiental como se evidencia en la concepcin y
puesta en marcha de la Convencin de biodiversidad, procesos en los cuales han
influido las organizaciones indgenas de las diferentes regiones y sus adherentes,
entre las cuales las de Amrica Latina y el Caribe han jugado un papel central. A
nivel nacional, las polticas gubernamentales han comenzado a reconocer el valor
de las culturas tradicionales para la conservacin de la biodiversidad, en particular
en lo que hace al conocimiento tradicional, tal como se prev en la Convencin. Pero es necesario subrayar que el reconocimiento est lejos de asumir la visin de las
culturas tradicionales cuyos principales supuestos no son compatibles con la visin
predominante del desarrollo sostenible.
Economa, medio ambiente, sociedad y desarrollo sostenible
en los aos noventa
A partir de la Conferencia de Ro, la totalidad de los pases de la regin han expresado su compromiso con el desarrollo sostenible en multitud de tratados y acuerdos
multilaterales, declaraciones, legislaciones, planes de desarrollo y polticas sectoriales. Pero tres hechos registrados en la regin en la ltima dcada sealan en forma
contundente cun lejos se est de lograr esos propsitos: el incremento de la destruccin y degradacin ambiental, la persistencia de altos niveles de pobreza no
obstante su relativa disminucin en la dcada de los noventa, y el incremento de la
desigualdad que coloca a Latinoamrica y el Caribe como la regin ms inequitativa
del mundo.
Adems de estos tres hechos crticos, otros fenmenos que caracterizaron la dcada de los noventa en los campos econmico, poltico y social, requieren ser subrayados: el crecimiento econmico alcanz una tasa promedio anual del 3,1% en el
perodo 1991-2000 y, no obstante que signific dejar atrs la dcada perdida en el
desarrollo econmico de la regin, se mantuvo por debajo del crecimiento alcanzado en las dcadas anteriores; la transicin demogrfica se consolid y se dieron
grandes procesos de migraciones poblacionales al interior de los pases y hacia el
exterior; se registraron profundas transformaciones econmicas centradas en una
mayor apertura comercial, la liberalizacin de los mercados financieros nacionales y
de los flujos de capital internacional y el incremento del papel del sector privado en
la produccin de bienes y servicios y en la prestacin de servicios pblicos; la regin se convirti en un activo participante en el proceso de globalizacin del crimen
organizado, en particular a travs del narcotrfico; y se continu un profundo proceso de reformas del papel y de la organizacin del Estado. Todos estos fenmenos
se relacionan ntimamente con la sostenibilidad ambiental del desarrollo como se
examina a continuacin (CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).
Demografa y sostenibilidad del desarrollo
En los ltimos 25 aos, el debate sobre la poblacin ha evolucionado desde el estrecho enfoque sobre el tamao de la poblacin y sus tasas de crecimiento a una
agenda ms integrada que incorpora las estructuras demogrficas, patrones de distribucin y urbanizacin, niveles de explotacin de los recursos naturales, y crea-

40

ANTECEDENTES HISTORICOS

cin de unas infraestructuras agrcolas e industriales viables (Meadows, 1970;

ONU, 1997). Las vinculaciones entre poblacin y medio ambiente adquirieron un
gran perfil en Nuestro Futuro Comn (1997) y la Agenda 21 (1992) que en forma
explcita tratan los temas de poblacin en relacin con el desarrollo sostenible.
En la Agenda 21 se subraya que el crecimiento poblacional combinado con patrones de consumo insostenibles crean una severa tensin sobre los sistemas de soporte de la vida. Asimismo, seala que el crecimiento poblacional combinado con la
persistencia de la pobreza crea nuevas tensiones en el medio natural como consecuencia de la explotacin insostenible de los recursos naturales a que se ven forzados los grupos de pobres como una cuestin de supervivencia.
Durante la dcada de los noventa el proceso de transicin demogrfica en la regin
se continu consolidando pero presenta variaciones entre los pases que los ubican
en cuatro categoras: a) incipiente con tasas de crecimiento natural superiores al
2% anual (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua; b) moderada
(Paraguay) que por sus caractersticas (tasas de mortalidad en declive y tasas de
natalidad relativamente altas) genera la ms alta tasa de crecimiento vegetativo de
la regin; c) plena con un crecimiento cercano al 2%, con tasas de natalidad en
franco declive y bajas tasas de mortalidad (Brasil, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela, Costa Rica, Mxico y Panam); d) avanzada con tasas de crecimiento natural
anual que bordean el 1%, fruto de bajas tasas de natalidad y mortalidad (CEPAL,
2001b).
Una de las principales controversias sobre la relacin crecimiento demogrfico y
sostenibilidad ambiental del desarrollo se centra en identificar si la base natural
tiene la capacidad, o no, de garantizar una calidad de vida adecuada a las actuales
y futuras generaciones, al tiempo que se mantiene la salud de los ecosistemas. A
mediados de la dcada pasada, un amplio estudio sobre el futuro ecolgico de la
regin, en el cual se examinan el presente y el futuro de los 32 ecosistemas continentales que la conforman, a partir de sus potenciales y usos, seal que, en general, no hay restricciones ecolgicas, ni tecnolgicas para garantizar una produccin sostenible eficiente para atender las necesidades alimentarias de la regin.
Estudios efectuados sobre la disponibilidad del agua y los recursos naturales no renovables apuntan en la misma direccin (Gallopn, 1995; SAMTAC, 2000).
Adems, los anteriores estudios son consistentes con el hecho de que Amrica Latina y el Caribe cuenta con una baja densidad poblacional: 0,025 habitantes por
cada hectrea en el ao 2000. Sin embargo, existen notables diferencias entre los
pases: mientras algunos de los centroamericanos superan los 2.000 habitantes por
hectrea, ninguno de los del Cono Sur llega a los 0,2 habitantes por hectrea. Infortunadamente, existe todava un desarrollo muy incipiente de indicadores que
permitan tener una aproximacin ms certera a la relacin entre crecimiento demogrfico, tamao poblacional y sostenibilidad ambiental del desarrollo, a niveles
menos agregados que los que han sido utilizados a la fecha (De Alba, 2000; Espinoza, 2000; CEPAL, 2001b; ONU, 2001).
Persistencia de la pobreza
Entre 1990 y 1999 la pobreza registr en balance una relativa disminucin en la
regin con grandes variaciones entre los pases. Sin embargo, el nmero absoluto
de pobres en Amrica Latina y el Caribe es hoy ms alto que nunca, 224 millones,
un hecho que combinado con la inequidad persistente en la regin, rie con los ob-

CAPITULO 4

41

jetivos de la justicia social y la sostenibilidad ambiental de las actividades econmicas que son dos componentes bsicos de la concepcin del desarrollo sostenible.
En el perodo, la pobreza se redujo en un 5,7% en 19 pases de la regin. Uruguay
contina siendo el nico pas de la regin que mantiene una distribucin del ingreso
relativamente equitativa, y presenta los ms bajos niveles de pobreza urbana, que
entre 1990 y 1999 disminuyeron del 11,8% al 5,6%. En 1999 Argentina continuaba
siendo uno de los pases con menores niveles de pobreza menos del 15% de
hogares pobres pero la reduccin de la pobreza en el decenio fue moderada. En
contraste, en Brasil y Chile la pobreza baj en un 11,5% y un 15,5% respectivamente. No obstante la mejora registrada en el Brasil, el 30% de los hogares se encuentran en la pobreza. En Colombia y Venezuela, entre el 45% y el 50% de los
hogares viven en la pobreza y en Bolivia y Ecuador ms del 50% se encuentra en
esta situacin, habindose presentado un deterioro en el perodo. En Centroamrica
se presentan notables diferencias entre los pases. Costa Rica y Panam presentaron mejoras sustantivas pasando del 23,7% al 18,2% y de 36,3% a 24,2% respectivamente. En cambio hubo pases en donde no se dieron cambios como El Salvador
que se mantuvo en el 45% durante la dcada o en donde la disminucin de la
pobreza fue marginal como en Mxico en donde pas de 39,3% a 38% u Honduras que pas de 75,2% a 74,3% (CEPAL-PNUMA, 2001).
Incremento de la inequidad
Al tiempo que la reduccin de la pobreza ha mostrado en los noventa una tendencia
favorable, el desempeo de la distribucin del ingreso crea grandes interrogantes
sobre la capacidad de la regin para resolver sus profundos problemas de equidad.
Entre los pases del Cono Sur slo Uruguay presenta una distribucin ms equitativa que en 1990. En todos los pases andinos tropicales, con excepcin de Bolivia, la
distribucin no se modific o se deterior. En Mxico y Centroamrica la concentracin del ingreso se increment durante la dcada del noventa.
La inequidad se expresa tambin en las desigualdades existentes en la distribucin
de los activos, en particular en relacin con la distribucin de la tierra rural y la tenencia del suelo urbano. Mientras Chile, Mxico y Paraguay registran altos niveles
de concentracin (ndice de Gini superior a 0,90), Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panam y Venezuela se ubican en una concentracin media
(ndice de Gini entre 0,79 y 0,90) (CEPAL-PNUMA, 2001).
La falta de acceso a la tierra rural de amplios grupos de la poblacin ha generado
crecientes conflictos en la ltima dcada, como se manifiesta en el Movimiento de
los Sin Tierra en Brasil, as como otros movimientos campesinos en diferentes pases de la regin. En Costa Rica y El Salvador se adelantaron en el decenio amplios
procesos de redistribucin de tierras para atender las demandas campesinas. La
demanda por derechos territoriales ha venido creciendo en el seno de los movimientos indgenas que buscan el reconocimiento de los derechos de propiedad sobre las reas que han ocupado tradicionalmente, y se extiende desde Mxico hasta
el Cono Sur, pasando por los pases de Centroamrica y de la cuenca amaznica.
En algunas ocasiones los movimientos indgenas han dado lugar a levantamientos
con alto impacto poltico (ej. Ecuador en el ao 2000) e incluso a la insurreccin
armada (ej. el movimiento zapatista en Mxico). Entre las respuestas a esta problemtica, se menciona a Mxico que ha hecho dos reformas constitucionales (1991
y 2001) que buscan resolver, entre otros, el tema de tierras indgenas, y a los pases de la cuenca amaznica que han creado resguardos cuya rea asciende a ms

42

ANTECEDENTES HISTORICOS

de 100 millones de hectreas, teniendo su mayor concentracin en Brasil y Colombia (Roldn, 1996; PRB, 1998; MIC, 1998; SEMARNAT, 2001).
La falta de acceso a la tierra y la pobreza han sido identificadas como dos de las
causas subyacentes de la deforestacin, en particular en la Amrica Latina tropical.
Sin embargo, no sera correcto tratar de explicar slo a partir de ellas dos este ltimo fenmeno que contina siendo una de las mayores amenazas ambientales de
la regin y que tiene mltiples orgenes, entre ellos la potrerizacin para fines ganaderos, la construccin de infraestructura y la existencia de incentivos econmicos
perversos, entre otros (Segura et al., 1997; Contreras, 1999).
La experiencia reciente de Amrica Latina y el Caribe ratifica que es necesario alcanzar un crecimiento econmico sostenido para erradicar la pobreza, el cual no
debera ser menor a un promedio del 6% durante los prximos veinte aos, en contraste con la tasa alcanzada en la dcada del noventa que apenas tuvo un promedio
del 3,1% en el perodo 1991-2000 (CEPAL, 2001a). Pero como se ha sealado, Tal
vez no baste con el crecimiento. Si no vara la distribucin del ingreso, el ritmo de
reduccin de la pobreza podra ser bastante lento, aun en condiciones de crecimiento sostenido. Por ejemplo, a tasas de 3% de crecimiento anual por habitante, se
tardara casi 50 aos o ms de un siglo segn el pas en eliminar totalmente la
pobreza, medida por la proporcin de personas que viven con menos de dos dlares de los Estados Unidos al da. El lapso sera mayor si se utilizaran los umbrales
de pobreza especficos de cada pas, si la tasa de crecimiento econmico fuera inferior o si empeorara la distribucin del ingreso. A las tasas de crecimiento y umbrales de la pobreza por pases vigentes pasaran cuatrocientos aos, o ms en algunos casos, antes de poder erradicar la pobreza extrema (Lustig, 1998).
La transformacin productiva
Las polticas de apertura econmica, adelantadas en el contexto de la globalizacin,
han tenido una relacin directa con la transformacin productiva de los pases de la
regin caracterizada por el mayor peso relativo de los servicios y una reduccin de
la participacin de la produccin primaria e industrial en la estructura econmica.
La desindustrializacin y menor participacin de los productos primarios no se han
expresado en un menor deterioro ambiental, puesto que la ampliacin de la frontera agrcola contina y la extraccin de recursos petroleros y mineros est en crecimiento. La transformacin productiva ha tenido, con frecuencia, resultados contradictorios para el medio ambiente. Conllev la desaparicin de muchas actividades
del sector manufacturero, caracterizadas por ser ambientalmente insostenibles. La
clausura de algunos establecimientos industriales de baja productividad y contaminantes, en razn de sus tecnologas obsoletas, se hizo inevitable con la apertura
econmica, que les quit su ventaja primordial en el mercado, es decir la proteccin frente a la competencia internacional. Pero al mismo tiempo existe un enorme
sector de pequea y mediana industria altamente contaminante que contina siendo competitivo y que por muy diversas circunstancias escapan al cumplimiento de
la normatividad ambiental. A su vez, buena parte de las grandes empresas han sido
materia de transformaciones tecnolgicas y administrativas dirigidas a mejorar su
competitividad que con frecuencia han incorporado tecnologas de descontaminacin y de produccin ms limpia como fruto de diversos factores, entre otros las
mayores exigencias del mercado internacional, las presiones sociales, y las nuevas
exigencias gubernamentales (CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).

CAPITULO 4

43

Al mismo tiempo, el volumen de las exportaciones de productos de alto impacto

ambiental (aluminio, maderas, papel, celulosa, pesca, petrleo, oro) se ha incrementado. La sobreexplotacin de recursos como la pesca y las malas prcticas predominantes en la explotacin de la madera en los bosques naturales estn degradando la biodiversidad. Si bien las grandes explotaciones mineras y petroleras se
tienden a hacer con mejores tecnologas ambientales que en el pasado, los efectos
indirectos que muchas veces traen consigo causan grave dao al medio ambiente.
En particular, han generado la apertura desordenada de nuevas tierras y, muchas
veces, la prdida de valiosos ecosistemas boscosos. La exploracin y explotacin de
recursos mineros y de hidrocarburos en algunos parques naturales de la subregin,
es un proceso relativamente reciente y se est convirtiendo en una de las mayores
amenazas para la integralidad de la principal estrategia de la conservacin in situ
de la biodiversidad. El incremento de la pequea minera del oro (los garimpeiros
del Brasil y similares en otros pases) en las selvas tropicales ha conllevado graves
daos ambientales.
Los servicios han emergido como uno de los sectores ms dinmicos de la nueva
economa. Sin embargo, algunas de las actividades ms promisorias, como es el
turismo de playa, han contribuido al incremento del deterioro ambiental. Se ha
planteado el imperativo del desarrollo sostenible del turismo que incluye el ecoturismo como una de sus alternativas, pero hasta el momento se trata de un movimiento relativamente tmido frente a las presiones que la actividad est ejerciendo sobre las zonas costeras y el medio ambiente marino.
En la pasada dcada, la privatizacin parcial o total de algunos servicios pblicos
que otrora fueran predominante o totalmente prestados por el Estado, se constituy en una de las principales transformaciones adelantadas en lo que atae al papel
desempeado por los sectores pblico y privado y la sociedad civil. Parte de este
proceso ha tenido lugar en reas de actividad muy sensibles para el medio ambiente, como son tpicamente el energtico y el manejo del agua para diferentes usos
incluyendo su provisin para fines domsticos, agrcolas e industriales. Pero no necesariamente esta tendencia es favorable para la proteccin y buen uso de los recursos naturales renovables y el medio ambiente. As por ejemplo, en muchos pases, las privatizaciones han profundizado los intereses puramente sectoriales, en
perjuicio del medio ambiente. Qu y cmo se privatiza y cules son los marcos regulatorios sigue siendo el centro de grandes debates. Menos se han examinado los
impactos ambientales de la privatizacin, un tema que evidentemente requerira
una mayor atencin y que podra tomar como referencia la experiencia recorrida en
estos aos (Alvarenga y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn,
2000; Rodrguez B., 2000; Smith, 2000; CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).
La globalizacin del crimen organizado y el medio ambiente en la regin
El cultivo y procesamiento de la coca y otros productos ilcitos, as como su comercializacin, se ha constituido en una de las actividades econmicas ms dinmicas
de la regin con graves impactos sociales, polticos y ambientales. La apertura de
tierras para el cultivo de coca en Bolivia, Per y Colombia ha sido una causa importante de la deforestacin, particularmente en la regin amaznica del ltimo pas.
El ciclo compuesto por la erradicacin mediante la fumigacin o programas de
sustitucin y la apertura de nuevas tierras para remplazar las plantaciones extirpadas, as como la tala de bosques para incrementar el rea plantada, estn poniendo en riesgo la existencia de valiosos ecosistemas. En forma similar se han deforestado significativos relictos de bosques de niebla para plantar amapola. El trfi-

44

ANTECEDENTES HISTORICOS

co de la droga est controlado por una compleja red de carteles que existen en muchos pases de la regin y que se enmarcan en el proceso que ha sido descrito como la globalizacin del crimen organizado. La actividad de estos grupos en un amplio nmero de pases ha incidido en el incremento de la corrupcin y es una fuerza
que podra llevar a ubicar los cultivos en otras reas de la regin, diferentes a las
tradicionales, con los consecuentes impactos ambientales y sociales. La conexin
entre el narcotrfico y la financiacin de la guerrilla colombiana se ha evidenciado
en los ltimos aos, y ms recientemente la conexin entre aqul y el terrorismo
internacional (Castells, 2000; FNAC, 2001).
La meta de conservar la biodiversidad rie con las graves consecuencias que los
cultivos ilcitos estn teniendo para la integridad de esta riqueza natural en la regin. Es urgente desarrollar nuevas polticas globales para enfrentar el narcotrfico.
El dao social y ambiental que est inflingiendo en la regin es enorme, un hecho
que con frecuencia se trata de desconocer o eludir por parte de los pases desarrollados que son los mayores consumidores de los psicoactivos producto de los cultivos de la coca y la amapola.
Las reformas del Estado
Las transformaciones econmicas se han dado simultneamente y en relacin con
profundas transformaciones del Estado, el cual se ha replanteado ms como complemento de los mercados que un sustituto de stos y ms como socio y promotor
que como ente rector. Se ha buscado priorizar sus funciones de regulador, eliminar
su papel de empresario, entregar al sector privado y a organizaciones de la sociedad civil la prestacin de una parte de los servicios sociales y pblicos que eran
tradicionalmente de su responsabilidad y, en general, incrementar su eficacia y eficiencia. A partir de estas concepciones, la organizacin del Estado se ha venido reformando con base en la descentralizacin, la coordinacin e integracin intersectorial, y la participacin ciudadana, frmulas todas que encuentran diversas expresiones a lo largo y ancho de Latinoamrica, y que a lo largo del presente estudio se
exploran con relacin a la gestin ambiental.
La reforma del Estado ha tenido lugar simultneamente con el retorno a la democracia
formal que se ha dado en la casi totalidad de los pases de la regin en las ltimas dos
dcadas, y que ha significado la desaparicin de las dictaduras militares de corte autoritario que llegaron en un momento a dominar su escena poltica. Pero al mismo tiempo se registran conflictos que sealan las debilidades y fallas de la democracia en la
regin, como lo evidencian el alzamiento armado de los zapatistas en Mxico en
1994 y su movilizacin no armada en 2001, o los levantamientos y protestas de
comunidades indgenas y campesinas de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Guatemala acontecidas en el curso de los ltimos aos, o la subversin armada en Colombia, todos relacionados en alguna medida con la demanda por el acceso a los
recursos naturales, a la participacin poltica y al reconocimiento de la identidad
cultural. Estos casos hacen referencia a representaciones extremas con situaciones
de deficiencias de acceso a bienes sociales, naturales y polticos, pero no son exclusivas de las sociedades donde acontecen y por el contrario, se encuentran presentes en un amplio nmero de pases de la regin. Basta con recordar los millones de
pobres que estn asentados en zonas de alta vulnerabilidad ambiental que constituye uno de los sntomas ms aberrantes de la injusticia social imperante (Banco
Mundial, 1997; Alvarenga y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn,
2000; Rodrguez B., 2000; Smith, 2000).

CAPITULO 4

45

Aspectos destacados de la evaluacin histrica de la gestin ambiental

En este captulo nos hemos referidos a los antecedentes histricos de la gestin
ambiental en Amrica Latina y el Caribe previos a la CNUMAD. Uno de los principales temas examinados es el del surgimiento a lo largo de los aos de diversas visiones de la relacin sociedad-medio ambiente. Se ha intentado mostrar cmo de ellas
se derivan diferentes enfoques para afrontar los problemas ambientales que inciden
en la conformacin de las legislaciones, las instituciones, las polticas, los instrumentos, los planes y los programas. Se han singularizado seis visiones subyacentes
a la gestin ambiental: la minera de los recursos naturales renovables, el uso racional y la conservacin de los recursos naturales, el conservacionismo, la gestin
ambiental del Estado, y el desarrollo sostenible, as como las visiones propias de las
culturas tradicionales. Hoy en da estas visiones coexisten, no solo en la sociedad
en general, sino tambin al interior de las agencias pblicas especializadas en la
proteccin ambiental. Se afirma que este es una aspecto que debe ser tomado en
cuenta en los procesos de fortalecimiento institucional toda vez que en ocasiones se
intenta introducir polticas e instrumentos que no son consistentes con la visin
particular detentada por los grupos humanos responsables por su formulacin y
puesta en marcha.
Las relaciones entre economa, medio ambiente, sociedad y desarrollo sostenible en
los noventa han sido el centro de la ltima parte del captulo. Al sealar que despus de la Conferencia de Ro se ha dado un fortalecimiento de la gestin ambiental
en Amrica Latina y el Caribe, se ha subrayado el deterioro del medio ambiente
ocurrido en el mismo perodo. Para hacer la aclaratoria de esta paradoja simple,
hemos reiterado como no es lo mismo seguir un curso de desarrollo sostenible, que
adelantar una buena gestin ambiental. Lo primero obviamente requiere de lo segundo. Mas, para lograr un desarrollo con aquel calificativo, es indispensable tambin alcanzar la sostenibilidad social y econmica; no obstante, todo indica que la
regin ha progresado muy poco en estas dimensiones del desarrollo despus de la
Cumbre de la Tierra. As, por ejemplo, entre 1990 y 1999 la pobreza registr en
balance una relativa disminucin en la regin con grandes variaciones entre los pases. Sin embargo, el nmero absoluto de pobres en Amrica Latina y el Caribe es
hoy ms alto que nunca, un hecho que combinado con la inequidad persistente en
la regin, rie con los objetivos de la justicia social y la sostenibilidad ambiental de
las actividades econmicas que son dos componentes bsicos de la concepcin del
desarrollo sostenible. La pobreza y la inequidad se constituyen, entonces, en formidables limitantes para la proteccin ambiental; es un tema que surgir una y otra
vez a lo largo de este escrito que, a su vez, mostrar como muchas experiencias en
la regin indican que la gestin ambiental misma se erige en una estrategia que, al
tiempo que resuelve problemas ambientales, sirve de pilar para que algunos grupos
de la poblacin superen la pobreza.
Al lado de la pobreza y la inequidad se hicieron algunas consideraciones sobre el
crecimiento de la poblacin, los patrones de produccin, y la globalizacin del crimen y los cultivos ilcitos como factores que afectan la sostenibilidad ambiental. En
relacin con los patrones de produccin, se ha hecho hincapi en que la transformacin productiva asociada con la apertura econmica ha tenido resultados contradictorios para el medio ambiente. Las presiones, cargas y tensiones a que est
siendo sometido el medio ambiente como consecuencia del incremento del volumen
de las exportaciones de productos de alto impacto (aluminio, maderas, papel, celulosa, pesca, petrleo, oro), se ha incrementado. A su vez, la historia reciente de la
regin muestra cmo ese mismo proceso de apertura econmica y el consecuente

46

ANTECEDENTES HISTORICOS

abandono de la poltica econmica proteccionista, han conducido a la desaparicin

de muchas industrias de baja competitividad que operaban con tecnologas obsoletas y sucias. Adems, una porcin importante de las grandes empresas ha modificado positivamente su gestin ambiental con el fin de hacerse ms competitivas en
el mercado internacional o como consecuencia de la accin ms efectiva de las autoridades ambientales.

Captulo 5

Aspectos legales
La legislacin ambiental en Amrica Latina y el Caribe ha experimentado un incremento notorio en las dos ltimas dcadas. Como se mencion, dos momentos han
marcado esta tendencia: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano de 1972, en la que se promulg la Declaracin de Estocolmo, y la
celebracin de la Cumbre de la Tierra (Ro de Janeiro) en 1992, en la que se suscribi la Convencin de Biodiversidad y la Convencin de Cambio Climtico as como
un conjunto de acuerdos no vinculantes: la Declaracin de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Declaracin de Principios para el Ordenamiento y Manejo Sostenible de Todo Tipo de Bosques y la Agenda 21. Estas dos conferencias
han marcado hitos en la poltica y en el derecho ambiental internacional, al tiempo
que han incidido de manera principal en la promulgacin de normas de contenido
ambiental al interior de los pases.
Al examinar el desarrollo legal de la regin, se evidencia un exceso de normas y
una falta de capacidad para hacerlas cumplir. De alguna manera los pases de Amrica Latina se caracterizan por su inclinacin a resolver sus problemas a travs de
artilugios formalistas, reformas legales e institucionales, y por su incapacidad para
discernir las limitaciones de tal aproximacin. En el tema ambiental, el reto no es
expedir ms normas sino poner en marcha las existentes. Sin embargo, los desarrollos de la legislacin ambiental de la ltima dcada indican la necesidad de matizar ese tipo de aseveraciones. As, por ejemplo, en este estudio se muestra cmo
muchas disposiciones legales nuevas, as como algunas de las actualizaciones de
las legislaciones existentes, estn previendo mecanismos para cumplirlas y han generado nuevas oportunidades para la gestin ambiental, que arrojan resultados positivos.
Este captulo intenta mostrar los principales desarrollos de la legislacin ambiental
que estn teniendo un impacto sustantivo en la gestin. No se trata, por tanto, de
dar una visin sobre la situacin actual de esa legislacin, una labor que han desarrollado con eficacia otros estudios citados en este texto. Se ha considerado necesario distinguir entre los pases del Caribe de habla inglesa, o aquellos estados insulares y estados continentales cuyo sistema jurdico se basa en el common law y
los pases latinoamericanos propiamente dichos, cuyo sistema jurdico corresponde
a la tradicin del derecho reglamentado de origen romano. Los pases del Caribe de
habla inglesa corresponden en su mayor parte a estados insulares, siendo las excepciones Guyana y Belice ubicados en Sudamrica y Centroamrica respectivamente.
Influencia de Estocolmo y Ro en la formacin del derecho ambiental
Como consecuencia de la Conferencia de Estocolmo se inici un proceso de institucionalizacin de la gestin ambiental o de cambios en donde ella ya exista. Ese
proceso incorpor significativas modificaciones en los sistemas jurdicos, la conformacin de la administracin pblica, y las polticas pblicas ambientales. Se gener
entonces un movimiento encaminado a crear normas que tenan claramente el propsito de proteger el medio ambiente el cual trajo consigo la actualizacin de as-

48

ASPECTOS LEGALES

pectos sustantivos de aquellas referentes a los recursos naturales renovables y el

ambiente que, en su mayora, enfatizaban temas como su aprovechamiento y se
ocupaban menos de su conservacin, planificacin, ordenacin, manejo y de la proteccin de los recursos naturales. La regla general era la existencia de normas
fragmentadas y dispersas en diversos textos legales que regulaban directa o indirectamente algunos aspectos concretos relacionados con temas ambientales, incluyendo aquellas explcitamente dirigidas a su proteccin, pero sin que se pudiera
hablar de la existencia de una legislacin ambiental propiamente dicha.
En los aos setenta y ochenta, este movimiento para el establecimiento de normas
para la proteccin ambiental fue conduciendo a la promulgacin de leyes generales
o leyes marco en los pases de Latinoamrica y el Caribe, un proceso que desde entonces no ha cesado y que fue nuevamente estimulado por los acuerdos y tratados
alcanzados en la Conferencia de Ro de Janeiro en 1992. El contenido de esas leyes
marco es ms o menos similar: poltica nacional ambiental e instrumentos jurdicos
para su aplicacin; en muchos casos, esas mismas leyes regulan la proteccin del
medio ambiente desde la perspectiva de la proteccin de ciertos recursos naturales:
el suelo, el agua y la atmsfera, as como la vida silvestre y su hbitat. Las normas
sobre la materia se ocupan tanto de la conservacin y el uso recreacional de esos
recursos, como de las actividades humanas que pudieran afectarlos, incluyendo la
contaminacin. En algunos casos las leyes marco incorporan previsiones sobre los
arreglos institucionales de la administracin pblica para la gestin ambiental (Braes, 2001a; Anderson, 2002)11. Como se ha sealado: Las leyes generales o marco han incidido en el desarrollo de la legislacin ambiental mediante la generacin
de un amplio nmero de reglamentaciones y normas tcnicas y en las reformas
efectuadas a la legislacin sectorial de relevancia ambiental. Algunos de estos cambios han llegado hasta la legislacin penal, pero rara vez a la legislacin civil (Braes, 2001a).
Nueve pases de Latinoamrica promulgaron leyes generales durante los veinte
aos siguientes a la celebracin de la Conferencia de Estocolmo, y ocho lo hicieron
despus de la Cumbre de la Tierra en 1992. En otras palabras, diecisiete de los
veinte pases de Latinoamrica cuentan con una ley general del medio ambiente. En
los restantes dos pases (Argentina y Hait) se ha estado trabajando desde tiempo
atrs en este tipo de leyes. Adems, en el ltimo perodo se adelantaron significativos procesos legislativos en Colombia, Cuba y Mxico referentes a las leyes generales, as como la actualizacin de la normatividad ambiental en la totalidad de pases
(Braes, 2001a).

11

Ral Braes (2001a) presenta una completa investigacin comparativa de las normas ambientales
expedidas por los pases de la regin en las ltimas dcadas, enfatizando la descripcin de la incorporacin de los principios y compromisos derivados de la Conferencia de Ro en las legislaciones nacionales y
sus efectos sobre la institucionalidad para la gestin ambiental. Winston Anderson (2002) hace un anlisis similar al de Braes para el Caribe de habla inglesa.

CAPITULO 5

49

Despus de Estocolmo y Ro: Promulgacin de

leyes generales sobre medio ambiente
Pases de Latinoamrica*
Colombia (1974)
Venezuela (1976)
Ecuador (1976)
Cuba (1981)
Brasil (1981)
Guatemala (1986)
Mxico (1988)
Per (1990)
Bolivia (1992)
Honduras (1993)
Chile (1994)
Costa Rica (1995)
Nicaragua, 1996:
El Salvador (1998)
Panam (1998)
Rep. Dominicana (2000)
Uruguay (2000)

Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente

Ley Orgnica del Ambiente
Ley para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental
Ley nm. 33 de Proteccin del Medio Ambiente y el Uso de los
Recursos Naturales (sustituida en 1997)
Ley num. 638 que dispone sobre Poltica Nacional del Medio
Ambiente; sus afines y mecanismos de formulacin y aplicacin y establece otras providencias
Ley para la Proteccin y Mejoramiento del
Medio Ambiente
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
(que sustituy a la Ley Federal de Proteccin del Medio Ambiente de 1982)
Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
Ley General del Medio Ambiente
Ley General del Ambiente
Ley nm. 19300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente
Ley Orgnica del Ambiente
Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
Ley del Medio Ambiente
Ley General del Ambiente
Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales
Ley General de Proteccin Ambiental
Pases de habla Inglesa del Caribe **

San Cristbal y Nacional

Nevis (1987)
Jamaica (1991)
Belice (1992)
Trinidad y Tobago
(1995)
Guyana (1996)
Santa Luca (1999)

Ley de Conservacin y Proteccin (reformada, 1996)

Ley de Conservacin de los Recursos Naturales
Ley de Proteccin Ambiental
Ley de Gestin Ambiental (sustituida, 2000)
Ley de Proteccin Ambiental
Ley de Autoridad Nacional de Conservacin

* Fuente: Braes, 2001

**Fuente: Anderson, 2002

El desarrollo de leyes generales o marco en los pases angloparlantes del Caribe ha

sido ms lento, como se evidencia en la misma tabla. Seis de los trece pases cuentan hoy con leyes generales, habindose iniciado su incorporacin en 1987, quince
aos despus de Estocolmo. Ello no signific que en los aos previos a la Conferencia de Ro no se hubiesen efectuado avances en la legislacin sobre temas especficos del medio ambiente y los recursos naturales, aunque en ocasiones estuvieron
caracterizados por su insuficiente foco ambiental y de conservacin. En la actualidad se considera que las legislaciones marco ms avanzadas y exhaustivas del Caribe de habla inglesa son las correspondientes a Guyana y Trinidad y Tobago y se
podra razonablemente esperar que las jurisdicciones caribeas que an no las han
aprobado eventualmente lo hagan a partir de las lneas bsicas adoptadas por estos
dos Estados (Anderson, 2002).

50

ASPECTOS LEGALES

La convalidacin en las instituciones nacionales

En gran parte de los pases de Latinoamrica se han incluido previsiones ambientales y consideraciones sobre desarrollo sostenible en las constituciones nacionales.
Aunque la convalidacin del tema es desigual en los distintos pases, tanto por la
cantidad de artculos previstos como por la relevancia de las disposiciones, lo cierto
es que la jerarqua constitucional es una constante. Los cambios constitucionales
muestran un patrn de progresin histrica en cuanto a la incorporacin de los temas, en su orden: el deber del Estado y de la sociedad de proteger el medio ambiente; el derecho a una medio ambiente sano; la funcin ambiental de la propiedad; el establecimiento de la vinculacin que existe entre medio ambiente y el desarrollo sostenible como meta hacia la cual deben dirigirse el pas; la regulacin de
ciertos elementos especficos del medio ambiente (ej. reas protegidas, ecosistemas especficos, patrimonio gentico) y el establecimiento de las bases constitucionales en temas particulares para ser desarrollados por la legislacin ambiental (ej.
evaluacin del impacto ambiental; la prohibicin de la fabricacin de elementos altamente txicos).
Los ejemplos que se presentan ms adelante sealan la tendencia a otorgar a los
derechos ambientales y en general a la proteccin de los recursos naturales, la
mxima jerarqua jurdica dentro del estado de derecho latinoamericano. Esta es
una demostracin del reconocimiento de su importancia y de la internalizacin de la
necesidad de conservar el medio ambiente en distintos pases, tema que hasta hace
unas dcadas era impensable en este nivel.
Uno de los mayores avances ha sido la consagracin del derecho de todas las personas a un medio ambiente sano que se ha constituido como uno de los derechos fundamentales. De las diecisis constituciones expedidas entre 1972 y 1999 en Latinoamrica, nueve lo han incorporado bajo distintas formas (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela). Adems, Costa Rica y
Mxico lo introdujeron mediante las reformas constitucionales de 1994 y 1999, respectivamente (Braes, 2001b).
En los pases de habla inglesa del Caribe, el tema ambiental no se ha llevado a las
constituciones en la forma en que se ha hecho en los pases de Latinoamrica. Como W. Anderson (2002) ha subrayado: a) en trminos generales, las constituciones del Caribe no reconocen expresamente en la actualidad el derecho a un medio
ambiente sano y saludable, con la notable excepcin de Guyana; b) las constituciones protegen en forma amplia los intereses de propiedad, es decir los intereses que
deben requerir limitaciones con el fin de balancear los asuntos del medio ambiente
y el desarrollo; c) las constituciones dejan todas las formas de regulacin ambiental, incluyendo la legislacin ambiental, a la merced de la reforma o su derogacin
por parte del Gobierno.

CAPITULO 5

El medio ambiente en las constituciones de la regin

La Constitucin de Argentina de 1994, seala que cada estado debe proteger los derechos de sus habitantes, promover el uso racional de los recursos naturales, y proteger su
herencia cultural y la diversidad biolgica. El Estado tambin debe garantizar la informacin ambiental pblica y la educacin. Tanto la Constitucin de la provincia de Crdoba
como la de Buenos Aires, reconocen el derecho de todos lo individuos a un ambiente sano, y esta ltima, establece el deber de todo ciudadano de conservar y proteger el medio
ambiente para el beneficio de las futuras generaciones.
La Constitucin Federal de Brasil de 1988, establece el derecho de todos los ciudadanos
a un medio ambiente e impone al poder pblico y a la colectividad el deber de cuidar del
mismo para beneficio de las presentes y futuras generaciones. Establece tambin que la
realizacin de toda obra o actividad susceptible de causar degradacin significativa del
ambiente debe estar precedida de un estudio de impacto ambiental.
En Colombia, la Constitucin de 1991 contiene aproximadamente 60 artculos sobre la
proteccin ambiental, entre los que sobresalen: el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de especial importancia ecolgica y
fomentar la educacin para lograr estos fines; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; garantizar la participacin de la comunidad en las decisiones que puedan
afectar el ambiente sano; y la proteccin de los ecosistemas situados en zonas fronterizas. Igualmente, se integr expresamente la dimensin ambiental a los planes nacionales
de desarrollo.
En Chile, la Constitucin de 1980 salvaguarda el derecho a vivir en un ambiente libre de
contaminacin, correspondiendo al Estado tutelar la preservacin de la naturaleza y velar
porque este derecho no sea vulnerado. La ley puede establecer restricciones o afectar
ciertos derechos para proteger el medio ambiente.
La Constitucin de Ecuador de 1998, en su captulo 5, consagra una serie de disposiciones sobre el tema. Sobresale la previsin que dispone que el Estado debe proteger el derecho de la poblacin a vivir en un medio ambiente sano y ecolgicamente equilibrado,
que garantice su desarrollo sustentable.
La Constitucin de Guyana establece el deber del Estado de tomar las medidas necesarias para conservar y mejorar el ambiente, para el beneficio de las presentes y futuras
generaciones, as como el derecho de los ciudadanos a participar en las actividades dirigidas a mejorar el medio ambiente y proteger la salud.
En la Constitucin de Panam de 1972 apareci, por primera vez en la regin, el deber
del Estado de proteger el medio ambiente. En la Constitucin de 1992, se estableci el
derecho al ambiente sano y libre de contaminacin.
La Constitucin de Per de 1993, dispone que corresponde al Estado determinar: la poltica ambiental y promover el desarrollo sostenible de sus recursos naturales; la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas; y el desarrollo sostenible de la Amazona con una legislacin adecuada.

51

52

ASPECTOS LEGALES

Innovaciones en la normatividad ambiental12

Como se mencion, las leyes ambientales marco o generales, promulgadas por muchos pases, fijan las lneas bsicas que deben ser materia de futuros desarrollos
legislativos o reglamentarios.
Se subraya que el principio de precaucin y el principio de que quien contamina paga contenidos tanto en la Declaracin de Ro como en las Convenciones de Cambio
Climtico y Biodiversidad, fueron convalidados en unos casos en las constituciones
(ej. Colombia) y en otros en las leyes generales (ej. Trinidad y Tobago), y que ellos
han sido, en varios pases, elementos clave para el desarrollo e interpretacin de la
normatividad (Trllez, 1997; Grenada-Nurse, 1998; Braes, 2001a). En particular,
el segundo de los principios ha dado ya lugar al desarrollo de innovativos instrumentos econmicos para la gestin ambiental.
En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe se ha expedido una legislacin profusa para regular aspectos concretos previstos en las constituciones o en
las leyes marco que, al mismo tiempo, se ha sobrepuesto a la abundante legislacin
sectorial relacionada con el ambiente, que paulatinamente se ha ido estableciendo
o actualizando (ej. legislacin sobre bosques, agua, salud humana).
Por regla general, los primeros desarrollos jurdicos realizados por los pases se relacionan directamente con las condiciones y modos de uso y aprovechamiento de
los recursos naturales (permisos, concesiones, autorizaciones, licencias, etc.). Otra
de las estrategias ms utilizadas para prevenir y controlar la contaminacin y el deterioro ambiental, ha sido la promulgacin de normas orientadas a establecer estndares de calidad ambiental, de emisin, de vertimiento y de concentracin de
residuos, cuyo incumplimiento genera la imposicin de sanciones. Esta estrategia
conocida como de regulacin directa, se basa en la ecuacin coercin-sancin, y
constituye una de las principales formas de intervencin empleadas por los pases
de Amrica Latina para ejercer control normativo.
En los ltimos aos se observan esfuerzos dirigidos a complementar los mecanismos tradicionales de regulacin directa, con instrumentos econmicos para la gestin ambiental, y a regular otros temas (distintos al aprovechamiento de los recursos) que afectan la base misma de la estructura del Estado, como la funcin social
de la propiedad y las limitaciones al dominio por razones ambientales; el ordenamiento territorial; la intervencin del Estado en la economa por razones ambientales; y la inclusin de aspectos ambientales en los planes de desarrollo.
Entre los temas que presentan mayores avances legislativos en las ltimas dcadas
se destacan: la evaluacin del impacto ambiental; el ordenamiento territorial; las
sanciones, delitos y la responsabilidad por dao ambiental; las tasas y otros instrumentos econmicos; la aprobacin de acciones de defensa ambiental; los mecanismos de participacin ciudadana y las limitaciones al dominio por razones ambientales.
La evaluacin del impacto ambiental, reconocido como procedimiento administrativo especial que busca prevenir el deterioro ambiental a consecuencia de la realiza12

Como fuentes de esta seccin se utilizaron: BID, 1996; Braez, 1996, 2001a; Trllez, 1997; Alvarenga
y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espino; 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000; Rodrguez B., 2000a;
Anderson, 2002.

CAPITULO 5

53

cin de obras y actividades susceptibles de causar dao a los recursos naturales y

al ambiente, ha sido regulada en la mayor parte de los pases como se explica en el
captulo de instrumentos. A modo de sntesis, de los 26 pases prestatarios del BID,
24 contienen exigencias sobre evaluacin de impacto ambiental (BID-CED, 2000).
En los estados de habla inglesa del Caribe tambin se ha instaurado o renovado la
legislacin sobre este instrumento de gestin en la ltima dcada (Rennard, 1999).
En materia de ordenamiento territorial y zonificacin ambiental, Venezuela detenta
una amplia tradicin ya que desde 1983 dict la Ley Orgnica para la Ordenacin del
Territorio, donde establece las disposiciones que rigen este proceso, en concordancia con la estrategia de desarrollo econmico y social a largo plazo, al tiempo que
define el sistema de planificacin del territorio y sus instrumentos. Adems, como
un desarrollo a escala urbana de dicha ley, se dict la Ley Orgnica de Ordenacin
Urbanstica de 1987. Tambin regulan este tema, entre otros, Mxico que en la Ley
General de Equilibrio Ecolgico de 1998 defini el ordenamiento ecolgico, al igual
que Panam que lo exige en la Ley General del Ambiente de 1998. Un caso interesante es el de Colombia, que en 1993 defini en la ley de creacin del Ministerio del
Medio Ambiente lo que se entiende por ordenamiento ambiental del territorio, y
posteriormente en 1997, expidi la Ley de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial que impone a los municipios el deber de elaborar dichos planes para sus
localidades, en los que sealarn los usos del suelo, sujetndose a las normas ambientales superiores. Por otra parte, Chile no impone exigencias de ordenamiento
territorial pero, sin embargo, los instrumentos de desarrollo y planificacin urbana
estn sometidos a la evaluacin de impacto ambiental. En los pases de habla inglesa del Caribe se ha incorporado legislaciones especficas para el ordenamiento territorial y la zonificacin ambiental principalmente en el marco de la concepcin del
Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC). El compromiso del Caribe con el MICZ
fue evidente en el proceso de negociacin del Programa de Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo (CDS, 2001; Anderson, 2002).
En cuanto a la incorporacin de la variable ambiental en los planes nacionales de
desarrollo, la Constitucin de Colombia de 1991 dispone que el Plan Nacional de
Desarrollo que se aprueba por medio de una ley cada cuatro aos, debe sealar las
estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental
que ser adoptada por cada gobierno. Igualmente, Mxico en la Ley General de
Equilibrio Ecolgico de 1988, establece que en la planeacin nacional del desarrollo
ser considerada la poltica ecolgica general y el ordenamiento ecolgico. Asimismo, Nicaragua, en la Ley General del Medio Ambiente de 1996 estipul que la planificacin del desarrollo nacional, regional y municipal del pas deber integrar elementos ambientales en sus planes, programas y proyectos econmicos y sociales
respetando la publicidad y la participacin ciudadana.
La responsabilidad civil, administrativa y penal por daos al medio ambiente ha sido consagrada en mltiples legislaciones nacionales. Complementariamente a la
imposicin de sanciones, por regla general, las normas exigen la reparacin o compensacin por los daos causados. Por ejemplo, en Brasil la Constitucin de 1988
establece que los daos ambientales deben ser reparados. El pago de multas o
cumplimiento de cualquier otra sancin no exonera al culpable de esta obligacin.
Panam, en la Ley General del Ambiente de 1998, incluy un captulo sobre responsabilidad ambiental y dispuso que la contaminacin con infraccin de los lmites
permisibles o de las normas acarrea responsabilidad civil, administrativa o penal
segn el caso. En el mismo sentido, en la ley de creacin del Ministerio del Medio

54

ASPECTOS LEGALES

Ambiente de Colombia se establecen las sanciones y medidas preventivas que se

impondrn por infraccin de las normas ambientales, dejando a salvo igualmente,
la responsabilidad civil o penal correspondiente. La Constitucin colombiana estipula el deber del Estado de imponer las sanciones legales y de exigir la reparacin de
los daos causados. En Chile, la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente de
1994, define lo que se entiende por dao ambiental y dispone que todo el que dolosa o culposamente produzca dao ambiental responder por el mismo. Se presume
la responsabilidad del autor del dao ambiental si existe infraccin de las normas
de calidad ambiental, de emisin, de los planes de prevencin o descontaminacin,
de las normas especiales para las emergencias ambientales o de las normas sobre
proteccin, preservacin o conservacin ambientales. Slo habr lugar a indemnizacin en este caso, si se acredita relacin de causa-efecto entre la infraccin y el
dao.
Adicionalmente a las sanciones administrativas y a la responsabilidad civil, en algunas legislaciones se han incluido delitos contra los recursos naturales y el ambiente.
Venezuela cuenta desde 1992 con una ley pionera en la regin titulada la Ley Penal
del Ambiente; en ella tipific como delitos aquellos hechos que violan las disposiciones relativas a la conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente y el rgimen sancionatorio administrativo y penal vigente. La Ley penal de Venezuela tipifica delitos ecolgicos en forma cualitativa, pero deja su caracterizacin especfica,
en cuanto a parmetros tcnicos, a los diferentes reglamentos de manera que se
facilite su permanente actualizacin por va reglamentaria. A la fecha se han dictado ms de 20 reglamentos complementarios de esta ley, pero en la prctica sus
resultados parecen discutibles: Desde la aprobacin de la ley se han promovido
juicios penales ambientales pero con muy poco impacto; muchos de ellos no estn
resueltos y otros, lastimosamente, han servido para castigar a los ms dbiles y
con menos posibilidades de defensin (Martnez, 2000).
En Mxico se sancionan delitos del orden federal. Cuando se tiene conocimiento de
actos u omisiones que pudieran constituir delitos ambientales, se formula la denuncia correspondiente ante el Ministerio Pblico Federal. Toda persona puede presentar directamente las denuncias penales por tipificacin de delitos ambientales.
En Brasil, la Ley de Crmenes Ambientales de 1998 confirma la responsabilidad penal de la persona jurdica y/o del sector pblico al penalizar al director, administrador, gerente, auditor, a los miembros de consejos o mandatarios que no impidan la
conducta criminal cuando deben actuar para evitarla. Prev la liquidacin forzada
de la persona jurdica, que haya sido creada para ocultar o facilitar el crimen ambiental y penaliza en forma severa las prcticas lesivas contra la fauna, la flora, la
contaminacin y otros delitos ambientales. Sin embargo, debe subrayarse que buena parte del texto de esta ley fue vetada por el presidente (por presiones del sector
regulado) y por tanto las previsiones originales se redujeron sensiblemente.
En Panam, la Ley General de Ambiente establece que la competencia para investigar los delitos ecolgicos corresponde a las fiscalas del circuito en que se crean,
pero an no se encuentran tipificados esos delitos.
En Argentina, el Cdigo Penal contempla diversos tipos relacionados con la preservacin del ambiente como algunos delitos contra la seguridad pblica, donde se
ubica la contaminacin y envenenamiento de agua potable y de alimentos, y la
propagacin de enfermedades.

CAPITULO 5

55

En Colombia, los delitos contra los recursos naturales se encontraban consagrados

en el Cdigo Penal de 1981, pero en 1999 se expidi una ley que los modifica. Entre las particularidades de dicha ley se encuentra que para ciertos hechos punibles
imputables a la actividad de una persona jurdica o una sociedad de hecho, el juez
competente podr imponer sanciones privativas de la libertad tanto a los representantes legales, como a directivos o funcionarios involucrados en la conducta delictiva.
En el caso de los pases de habla inglesa del Caribe se subraya que la ley criminal
ofrece muchas oportunidades para el ejercicio de la discrecin judicial para asegurar condiciones mnimas de integridad ambiental, no obstante que sta no es objeto
especfico de aqulla. Sin embargo, los jueces tradicionalmente no han demostrado
simpata por el uso de esas posibilidades. Es un comportamiento acorde con la tradicin britnica segn la cual los jueces deben restringirse a lo absolutamente necesario y evitar verse envueltos en asuntos referentes a la implementacin de las
polticas que, dentro de esta visin, deben ser deferidas en lo posible a las agencias
ambientales (Anderson, 2002a, 2000b).
En concordancia con el tema de la responsabilidad, se encuentra el de las acciones
consagradas para la defensa del medio ambiente. En Brasil el marco jurdico que
as lo facilita est conformado por la Constitucin de 1988 y legislaciones expedidas
en 1981 y 1985. La Constitucin establece la legitimidad del Ministerio Pblico para
promover la accin civil pblica para la defensa del Medio Ambiente y para defender
judicialmente los derechos e intereses de las poblaciones indgenas. Es un instrumento jurdico que puede tambin ser utilizado por el Ministerio Pblico, los gobiernos o las asociaciones de ciudadanos para la defensa del medio ambiente. En Mxico, toda persona o agrupacin puede denunciar ante la Procuradura, todo hecho,
acto u omisin que vulnere la proteccin del ambiente. Si en la localidad no existe
representacin de la Procuradura, la denuncia se podr formular ante la autoridad
municipal y si es del orden federal, deber ser remitida para su atencin y trmite a
la Procuradura Federal. En Chile, Per, Argentina y Colombia, entre otros pases,
existe una serie de acciones para salvaguardar los derechos ambientales, como la
accin popular, la accin de tutela o el recurso de amparo, la accin de cumplimiento, etc., que han abierto nuevas vas judiciales y nuevos espacios de participacin
de la ciudadana en la defensa del medio ambiente. La accin popular conferida
desde hace ms de un siglo en el Cdigo civil chileno como una accin ciudadana
para la defensa de los intereses colectivos, fue trasladada a los Cdigos civiles de
varios pases latinoamericanos que se basaron en gran medida en la norma chilena.
Se resalta el gran significado que para Colombia ha tenido la consagracin de la
accin de tutela en la Constitucin de 1991, ya que se ha convertido en una herramienta efectiva y principal para la defensa de los derechos ambientales del pas.
La sancin de acciones pblicas (que puede adelantar cualquier ciudadano directamente) para la defensa de los derechos ambientales, adems de los efectos jurdicos que pueden producir a travs de los fallos, tiene la virtud de contribuir a generar una conciencia ciudadana de utilizacin de las vas judiciales por parte de individuos y grupos sociales, ya que frente a este tipo de acciones el ciudadano siente
que puede acceder a la justicia por s mismo para reclamar la proteccin de sus derechos. Adems contribuye a restituir la relacin entre el ciudadano y el juez, al
tiempo que obliga a los funcionarios judiciales a estudiar y a sensibilizarse por la
problemtica ambiental.

56

ASPECTOS LEGALES

El conjunto de las disposiciones aqu reseadas est dando a los mximos tribunales de justicia un significativo papel en: a) la resolucin de conflictos ambientales,
en relacin con diversos actores, materias, pretensiones y resultados; b) la generacin de nueva legislacin ambiental; en efecto, la intervencin de algunos de ellos
ha sido de tal naturaleza que sus providencias y sentencias han nutrido el derecho
positivo o han generado reformas del mismo, siendo Argentina y Colombia dos de
los pases lderes en esta materia en la regin (Martnez, 2000); c) la defensa de la
institucionalidad ambiental frente a decisiones del Poder Ejecutivo que, en consideracin de los tribunales, son violatorios de las disposiciones constitucionales y legales. Se puede afirmar que el papel tan crucial que los tribunales estn adquiriendo
en algunos pases de Latinoamrica para la proteccin ambiental, es una consecuencia directa de la puesta en marcha de las disposiciones que fueron consagradas
en las constituciones en la dcada de los noventa.
En los pases de habla inglesa del Caribe la legislacin que integra medio ambiente
y desarrollo est convirtindose en un mtodo judicial para resolver disputas. En
Jamaica, se prev un Tribunal para atender las apelaciones referentes a las rdenes
de cumplimiento de la normatividad ambiental expedidas por la Autoridad Ambiental (Smith, 1999). En Trinidad y Tobago y en Guyana se han establecido tribunales
judiciales ms minuciosos. En la Ley de Gestin Ambiental de Trinidad y Tobago
(1995, 2000) se establece la Comisin Ambiental, una corte superior cuyo ejercicio
y decisiones son equivalentes a las de la Corte Suprema. La Comisin Ambiental de
Guyana tiene caractersticas muy similares a aqulla (Anderson, 2002a, 2002b).
Mltiples tratados multilaterales
Por lo general, los pases de Amrica Latina se caracterizan por su tendencia a ratificar la mayora de los instrumentos internacionales ambientales negociados. Tanto
las declaraciones no vinculantes (soft law), como los instrumentos vinculantes son
adoptados frecuentemente en las legislaciones nacionales.
Las Conferencias de Estocolmo y de Ro han marcado momentos clave de impulso a
la elaboracin de tratados y declaraciones multilaterales sobre medio ambiente. En
la Conferencia de Ro se hizo evidente que se tiene mayor conciencia sobre algunos
problemas globales (v.g. biodiversidad y cambio climtico) y que se reconoce en
forma ms ntida la relacin entre medio ambiente y desarrollo. Estos tratados de
carcter global, as como muchos otros previos y posteriores a Estocolmo, han sido
ratificados por buena parte de los pases latinoamericanos y caribeos y, por consiguiente, forman parte tanto del derecho internacional ambiental de la regin, como
de sus legislaciones nacionales.
Pero no slo se suscriben tratados multilaterales globales. En el hemisferio americano existe tambin legislacin ambiental continental y subregional as como numerosos instrumentos bilaterales para la conservacin de los recursos naturales. Parece que esta tendencia generalizada a ratificar todo tipo de tratados se ha convertido en un fin en s misma y no se basa en anlisis previos que determinen la capacidad real de los pases para adquirir compromisos internacionales que muchas veces
no estn en condiciones de cumplir. La baja coercitividad del derecho internacional
ayuda a que esta tendencia contine e incluso que se haya incrementado en los ltimos aos, creando en ocasiones un espejismo respecto al cumplimiento de la
normatividad ambiental y a las reales prioridades nacionales (Ponce de Len,
1996).

CAPITULO 5

57

Se subrayan tambin las mltiples declaraciones suscritas por los pases de la regin a nivel global, hemisfrico, subregional y bilateral, toda vez que ellas juegan
un papel significativo en la creacin del derecho consuetudinario. Despus de la
Conferencia de Ro, en las declaraciones y planes de accin de las dos Cumbres de
las Amricas (Miami 1994; Santiago de Chile 1997) se incorpor el tema ambiental.
Pero sin duda, los acuerdos no vinculantes ms completos a nivel hemisfrico se
hicieron en la Cumbre de Bolivia sobre Desarrollo Sostenible.
Pases signatarios de principales convenios internacionales
Convenios
Tipo Convencin

Total pases
con acuerdos

Regin
Centroamrica

Caribe

Sudamrica

Sin informacin

Diversidad biolgica

13

12

11

33

75,0

CITES

11

12

13

31

70,5

Conservacin de especies
migratorias de animales
salvajes

--

38

13,6

Basilea

10

17

27

61,4

Protocolo Montreal (slo

Enmienda Londres)

11

11

17

27

61,4

Cambio climtico

12

12

12

32

72,7

Desertificacin

11

11

14

30

68,2

Humedales (RAMSAR)

11

22

22

50,0

Patrimonio cultural

12

15

29

65,9

Ley del mar

12

18

26

59,1

10

--

26

--

Promedio de pases con

7
convenio por regin (va(87,5%)
lor aproximado a n entero)
Total de pases

(39,1%)
23

(76,9%)
13

(59,1%)
--

44

--

por regin
Fuente: Adaptado de PNUMA, 2000.

La proteccin ambiental en los tratados de integracin y en las

alianzas subregionales
A nivel subregional cada da adquieren ms peso esquemas de integracin que propenden por la construccin de mercados subregionales comunes los cuales pueden
llegar a tener un papel importante en la proteccin ambiental: el Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR) compuesto por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay; la Comunidad y Mercado Comn del Caribe CARICOM, por su sigla en ingls de la
cual son miembros Antigua y Barbuda, Barbados, Las Bahamas, Belice, Dominica,
Grenada, Guyana, Hait, Jamaica, Monserrat, San Cristbal y Nevis, Santa Luca,
San Vicente y las Grenadinas, Surinam, y Trinidad y Tobago; el Mercado Comn
Centroamericano MCCA al cual pertenecen Guatemala, El Salvador, Honduras,

58

ASPECTOS LEGALES

Nicaragua y Costa Rica; la Comunidad Andina de Naciones CAN, de la cual son

miembros Bolivia, Ecuador, Colombia, Per y Venezuela y el Tratado de Libre Comercio NAFTA, por su sigla en ingls entre Canad, Estados Unidos y Mxico.
Esquemas como el Mercado Comn Centroamericano creado en 1960, la Comunidad Andina creada en 1969 y la Comunidad del Caribe, constituida en 1973, ya
cuentan con varias dcadas de vigencia a lo largo de las cuales se han ido consolidando (aunque unos en forma ms contundente que otros). En el seno de estos
tratados de integracin se han generado normas de contenido ambiental con amplias implicaciones para los pases que forman parte de ellos.
CARICOM entr formalmente en funcionamiento en 1973, pero sus antecedentes se
remontan a 1965 cuando los jefes de gobierno de tres de los estados caribeos
acordaron establecer la Asociacin de Libre del Comercio del Caribe (CARIFTA, por
sus siglas en ingls) que a la postre se transformara en aquella organizacin. La
primera Conferencia ministerial sobre el medio ambiente de CARICOM produjo en
1989 el Acuerdo de Puerto Espaa en el cual se identificaron catorce problemas
prioritarios as como las aproximaciones estratgicas para afrontarlos. Este Acuerdo
recibi una virtual ratificacin en Barbados en la Conferencia de los pequeos estados insulares en desarrollo celebrada en 1994, y en el encuentro de ministros caribeos reunido en 1997 para hacerle seguimiento a su plan de accin (Anderson,
2002).
Desarrollo sostenible es uno de los ocho programas que conforman el plan estratgico de CARICOM para el perodo 1998-2002. Entre sus principales objetivos se
mencionan: la coordinacin de un marco de poltica para la gestin regional del desarrollo sostenible; la ms efectiva implementacin del programa de accin para el
desarrollo sostenible de los Estados insulares a nivel de la subregin; la participacin ms efectiva en los procesos de negociacin de los tratados ambientales multilaterales; el establecimiento y fortalecimiento de servicios de gestin ambiental con
particular nfasis en desastres; y el enriquecimiento de los sistemas y redes de informacin y monitores ambiental a nivel regional. A la fecha se registran numerosos logros en relacin con los diferentes proyectos previstos anualmente en el marco del programa, pero en general existe una gran limitante econmica para su implementacin, dado que ella, en buena medida, depende de la cooperacin internacional y sta, como se sabe, no ha sido muy prodiga en la ltima dcada. Se subraya que CARICOM ha participado en la promocin y ejecucin de proyectos a nivel
regional financiados por diversas agencias de cooperacin; entre ellos se mencionan los correspondientes al Fondo Mundial Ambiental, como es por ejemplo el de
Planeacin para la Adaptacin del Caribe al Cambio Climtico Global (CPACC, por
sus siglas en ingls), en el cual la Comunidad particip como patrocinador. Asimismo, CARICOM cre la Organizacin Metereolgica del Caribe (CMO, por sus siglas
en ingls), as como el Instituto del Caribe para la Salud Ambiental (CEHI, por sus
siglas en ingls) que tiene como objetivo prestar asistencia tcnica a los pases
miembros en una amplia gama de temas relacionados con la gestin ambiental
(CARICOM, 2002).
Un ejemplo de alianza subregional sobresaliente lo constituye la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, dado que Centroamrica es la subregin
que ha planteado la estrategia ms ambiciosa en el campo ambiental. Ella se materializa en la Alianza centroamericana para el desarrollo sostenible (ALIDES) suscrita
en 1994 por los Presidentes de Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam, como una estrategia integral para el desarrollo sosteni-

CAPITULO 5

59

ble. La Alianza tiene sus orgenes en la creacin de la Comisin Centroamericana de

Ambiente y Desarrollo (CCAD), las Comisiones Nacionales de Medio Ambiente (CONAMA) y la Comisin Interparlamentaria Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
(CICAD).
La CCAD fue establecida en 1990 como la ms alta instancia de carcter poltico en
materia de medio ambiente y desarrollo. Est conformada por una Presidencia protempore, una Secretara Ejecutiva y Comisiones tcnicas ad-hoc que establece la
CCAD para el cumplimiento de sus funciones. El amplio inventario de realizaciones
de la CCAD es una muestra de la capacidad operativa de la Secretara y de la prioridad otorgada a su agenda en la regin. Entre sus realizaciones se destacan el Plan
de Accin Forestal Tropical de Centroamrica, 1990; el Convenio para la Conservacin de la Biodiversidad y Proteccin de reas Silvestres Prioritarias en Amrica
Central de 1992; y el Convenio Regional para el Manejo y Conservacin de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales de 1993
(CCAD, 1999).
Para dar cumplimiento a los compromisos ambientales de esta alianza centroamericana, la CCAD se encuentra ejecutando varios programas, entre los que se destaca
el Corredor Biolgico Mesoamericano (Rodrguez-B., 1999).
En la Comunidad Andina de Naciones existen algunas disposiciones de carcter ambiental tanto en el tratado marco como en las decisiones que lo desarrollan. De dichos textos se puede deducir una tendencia normativa que ordena avanzar hacia
temas de especial inters para la subregin, entre los que sobresalen: adoptar un rgimen comn sobre bioseguridad; adoptar un rgimen especial o una norma de
armonizacin para la proteccin de los conocimientos y prcticas tradicionales de
las comunidades indgenas, afro americanas o locales, relacionados con los recursos
biolgicos y con el acceso a recursos genticos; elaborar una propuesta de estrategia regional de biodiversidad para la Comunidad Andina; elaborar un plan de accin
ambiental andino; elaborar un inventario actualizado de biodiversidad de la regin;
y disear un programa de capacitacin orientado a fortalecer la capacidad de negociacin de las comunidades indgenas, afro americanas y locales, sobre el componente intangible del acceso a los recursos genticos.
Sin embargo, la regulacin del tema ambiental y la incorporacin del concepto de
desarrollo sostenible en el derecho comunitario andino, se encuentra muy rezagada
frente a los avances que la consagracin de estos temas ha logrado en el mbito
jurdico internacional y en el mismo derecho interno de los pases miembros. Se
puede decir que an ocupa una posicin marginal en las prioridades de la integracin, con las consecuencias polticas, ambientales y jurdicas que ello acarrea. Por
lo anterior, las ejecutorias de la Comunidad Andina han sido modestas, si se considera que el Acuerdo de Cartagena se puso en marcha hace treinta aos (Ponce de
Len, 2001).
En el MERCOSUR, el Grupo Mercado Comn (GMC) reconoci en 1992 la importancia del tema ambiental en el proceso de integracin econmica y cre para su tratamiento especfico la Reunin Especializada de Medio Ambiente (REMA). Esta entidad adelant actividades conducentes a la armonizacin de las legislaciones ambientales de los Estados Parte, que incluy un proceso de intercambio de informacin y la elaboracin de una propuesta de Directrices de Polticas Bsicas en materia ambiental para el MERCOSUR.

60

ASPECTOS LEGALES

Cumplida la etapa de transicin establecida en el Tratado de Asuncin, la estructura

institucional provisoria del MERCOSUR fue remplazada por una nueva estructura y a
partir de ella se cre el Subgrupo de Trabajo N 6 - Medio Ambiente (SGT6), que
viene trabajando desde 1995.
Entre los principales resultados de la gestin del SGT6 se mencionan: pprocedimiento para el anlisis y resolucin de restricciones no arancelarias (RNA); adopcin del
programa para el desarrollo del sistema de informacin ambiental para el MERCOSUR
que a la fecha est en pleno proceso de implementacin; elaboracin de una Propuesta de Acuerdo Marco de Cooperacin en materia de emergencias ambientales, que se
encuentra a consideracin del subgrupo; construccin de consensos y ejecucin de
actividades en el marco de la tarea de competitividad y medio ambiente, con participacin activa del sector de desarrollo tecnolgico gubernamental y privado, el sector
empresarial, representaciones sindicales y organismos de certificacin y acreditacin;
y adopcin del Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR (Acuerdo de Florianpolis) con oportunidad de la IV Reunin Extraordinaria celebrada en marzo de
2001; dicho acuerdo fue elevado a consideracin del GMC (PRA, 2001).
Sin duda, los tratados de integracin mencionados ofrecen un espacio inigualable
para el desarrollo de programas ambientales y para la regulacin de temas como la
proteccin de ecosistemas fronterizos y de recursos naturales compartidos por pases no fronterizos; establecimiento de corredores ecolgicos entre dos o ms pases; armonizacin de legislaciones sobre estndares de calidad de aguas y de emisin; establecimiento de regmenes comunes de aprovechamiento de recursos naturales por comunidades indgenas que habitan en las fronteras; realizacin de planes de manejo comunes para cuencas hidrogrficas limtrofes, etc. La ejecucin de
programas y la regulacin de temas como los referidos, exige que los pases miembros de los distintos tratados subregionales de integracin, brinden respuestas y
soluciones armnicas para obtener resultados ptimos. Sin embargo, queda la sensacin de que estos valiosos espacios jurdicos estn siendo desaprovechados, ya
que el tema ambiental no constituye an una prioridad dentro de ellos (OEA,
1996).
Observaciones finales sobre aspectos legales
A pesar de los avances constitucionales, legislativos y del derecho internacional
ambiental que se han obrado en los pases de Latinoamrica y el Caribe en las ltimas dcadas, es necesario precisar algunos aspectos. De manera general, las evidencias existentes coinciden en que cada uno de los pases cuenta con una abundante legislacin ambiental, la cual se ha incrementado considerablemente en los
ltimos aos. Pero tambin sealan que hay un bajo cumplimiento de dicha legislacin, as como insuficientes mecanismos para el control y seguimiento de su aplicacin.
Lo anterior muestra que la existencia de extensas legislaciones no constituye garanta de eficiencia y efectividad. Por el contrario, muchas veces ello se traduce en
una grave dispersin de tales disposiciones. Adicionalmente, la existencia de un
acervo legal tan amplio en ocasiones ha incidido en la falta de conocimiento de las
normas por parte de los agentes sujetos a sus previsiones. Por otra parte, la superposicin de disposiciones sobre una materia puede generar confusin y dudas sobre
la vigencia de las distintas normas coexistentes, creando conflictos en la aplicacin
e interpretacin de la legislacin. Todo lo anterior repercute negativamente en el
cumplimiento de dicha normatividad.

CAPITULO 5

61

Adicionalmente, parece existir una constante contradiccin dado que por una parte
se resalta la extensa legislacin existente en los pases y por otra, se sigue considerando que para un adecuado proceso de gestin hace falta reglamentar algunos
temas. Las leyes ambientales y sus reglamentos deben ser consecuentes con la capacidad institucional de las autoridades que tienen a su cargo la funcin de hacerlas
cumplir, para garantizar la credibilidad de los sujetos pasivos de la norma en dicha
legislacin. La baja capacidad operativa, tcnica, financiera e institucional para aplicar las disposiciones ambientales, para hacer seguimiento a sus obligaciones y para
ejercer las funciones de control y vigilancia, as como la falta de una verdadera voluntad poltica que respalde estas normas, ha dificultado la aplicacin efectiva del
derecho ambiental latinoamericano.
La tendencia a ratificar instrumentos internacionales de carcter ambiental por los
pases latinoamericanos y de adquirir a travs de ellos compromisos multilaterales,
regionales, subregionales o bilaterales, parece ser ms una fuente de proliferacin
de legislacin ambiental. Esta situacin debe evaluarse de acuerdo con la capacidad
efectiva para asumir las obligaciones adquiridas y de precisar sus implicaciones
(ambientales, econmicas, comerciales y sociales) para cada pas.
No obstante las anteriores observaciones, se subraya que algunas innovaciones en
el derecho ambiental estn generando resultados positivos para el avance de la
gestin. Entre ellas se subraya la tendencia a promulgar leyes marco, o generales,
que se inici despus de la Conferencia de Estocolmo y se impuls despus de la
Conferencia de Ro.
Asimismo, la mayora de las constituciones latinoamericanas incluyen artculos referentes a la proteccin ambiental y al desarrollo sostenible, muchos de los cuales se
originan en los principios acordados a nivel internacional en diversos tratados multilaterales e instrumentos jurdicos no vinculantes. Los preceptos constitucionales
han creado las condiciones para que las Cortes de unos pocos pases (suprema de
justicia, constitucional, etc.) comiencen a jugar un papel crucial en la proteccin del
medio ambiente. Otros pases requieren adoptar y poner en prctica legislaciones
que les permitan avanzar en la direccin de los ms avanzados en la materia en
Latinoamrica, entre los cuales se identifican en particular a Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico.
El hecho de que las altas Cortes y el Poder Judicial de unos pocos pases, as como
otros organismos, estn realizando intervenciones positivas para hacer cumplir la
ley, seala los grandes potenciales de estos actores por lo general no tomados suficientemente en cuenta en los procesos de fortalecimiento institucional. Muchos pases cuentan con los marcos jurdicos y normas que habilitan a las Cortes y al sector
judicial como medio para hacer cumplir la legislacin ambiental, pero an no cuentan con la adecuada infraestructura y capacitacin de los jueces para el efecto.
Otros requieren adoptar legislaciones que les habiliten para seguir la senda positiva
de los pases ms avanzados en esta materia.
En los pases de habla inglesa del Caribe la consagracin constitucional del tema
ambiental es un hecho excepcional. Asimismo, las cortes tienden a no intervenir en
esta materia, as existan oportunidades legales para hacerlo. Ellas parecen basarse
en la tradicin del derecho britnico segn la cual los asuntos de poltica ataen
fundamentemente al Poder Ejecutivo. Sin embargo, se han sealado casos en los
cuales se requerira la intervencin de las Cortes y los jueces para garantizar la
proteccin ambiental (Anderson, 2002).

62

ASPECTOS LEGALES

Tambin son relevantes las tendencias existentes para criminalizar los delitos ambientales mediante la actualizacin de los cdigos penales o la expedicin de legislaciones especializadas, como se manifiesta en Brasil y Venezuela, pas este ltimo
en donde se cre una rama especializada del Poder Judicial en materias ambientales. Se ha avanzado tambin en el establecimiento de otras estrategias para hacer
cumplir y forzar el cumplimiento de la ley, entre las cuales se mencionan el establecimiento de nuevas procuraduras, contraloras ambientales y defensoras del
pueblo, o el otorgamiento de nuevas atribuciones a las ya existentes, y la creacin
de cuerpos policiales especializados.
La actualizacin de las legislaciones ambientales con referencia a diversos mecanismos de regulacin directa y la incorporacin de los instrumentos econmicos y
de los sistemas de concertacin parecen estar dando, en muchos, casos resultados
positivos. Las legislaciones sobre participacin ciudadana estn siendo fundamentales para garantizar la accin de la poblacin y de la sociedad civil en pro de la proteccin ambiental.
La legislacin ambiental no se puede elaborar y aplicar aisladamente, debido a que
se encuentra en interaccin constante con otras legislaciones y sectores conexos,
con los cuales mantiene una recproca influencia. Por lo anterior, es requisito sine
qua non para la eficacia de la ley ambiental, que sta se coordine con otras polticas del Estado y legislaciones que puedan incidir sobre ella. En especial, se debe
continuar el proceso, an incipiente en los pases de Latinoamrica y el Caribe, de
integracin del tema ambiental a otros sectores de la economa, ya que la meta del
desarrollo sostenible impone la necesidad de penetrar todas las dems polticas
productivas. Para ello es necesario actualizar algunas legislaciones, en particular las
que tienen que ver con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y
no renovables. As, por ejemplo, muchas de las legislaciones referentes al aprovechamiento forestal, pesquero y de aguas, no han sido revisadas frente a las obligaciones y enfoques que imponen las convenciones de biodiversidad, cambio climtico
y desertificacin que, entre otras cosas, requieren de una visin intersectorial, en
virtud de la amplitud y complejidad de los factores que afectan aquellos recursos.
Igualmente, resulta indispensable vincular las regulaciones ambientales con polticas de combate a la pbreza, erradicacin y sustitucin de cultivos ilcitos, y recuperacin ambiental de zonas afectadas por desastres naturales, entre otras.

Captulo 6

Los actores del sector pblico en la

gestin ambiental
Este captulo se centra en el estudio de aquellas agencias pblicas ambientales a
nivel nacional (ministerios del medio ambiente, comisiones nacionales ambientales,
etc.) que tienen como funcin principal identificar la problemtica del medio ambiente y formular e implementar polticas dirigidas a su solucin. Se reconoce que
dentro del sector pblico, la gestin ambiental no es el monopolio de una agencia
particular, sino la responsabilidad compartida de diversas organizaciones. Sin embargo, las agencias principales (ej. ministerios y comisiones nacionales) sientan el
tono de la gestin ambiental y expresan mediante la profundidad e impacto de su
accin la prioridad que le otorgan los pases al tema.
Adems de estas agencias existen otros actores o proponentes no gubernamentales
de la poltica ambiental, en particular, los grupos organizados de la sociedad civil,
los medios de comunicacin y las empresas del sector productivo que han incorporado la proteccin ambiental como asunto prioritario. A ellos nos referiremos en la
parte IV del libro.
Modelos de organizacin de las agencias pblicas principales
En Amrica Latina y el Caribe se distinguen dos modelos de organizacin de las
agencias pblicas principales: el modelo del ministerio y el modelo de la comisin.
El modelo del ministerio concentra en una entidad la responsabilidad de formular y
dirigir la poltica nacional ambiental que, adems, se constituye como la mxima
autoridad ambiental. Muchas veces esa entidad tiene tambin funciones de ejecucin de esas polticas, aunque los ministerios han ido evolucionando y cada vez
aparecen ms orientados hacia la actividad de coordinacin y promocin a nivel nacional de las polticas ambientales que formulan. Aqu hemos dado a este modelo el
apelativo de ministerio por ser sta la modalidad que crecientemente se viene imponiendo en la regin, aunque dentro de l se encuentran tambin otras entidades
que no tienen ese rango poltico (ejs. institutos, departamento administrativo,
etc.).
El modelo de la comisin supone la no existencia de una autoridad ambiental propiamente tal, sino una figura coordinadora cuya labor es lograr que cada institucin
del Gobierno y del Estado introduzca la variable ambiental en las polticas, normas
y acciones de su competencia.

64

LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

Principales instituciones ambientales en Amrica Latina y el Caribe*

Caribe
Barbados
Bahamas
Cuba
Dominica
Grenada
Hait
Jamaica
Repblica
Dominicana
San Cristbal
y Nevis
Santa Luca
Antigua y
Barbuda
San Vicente
y las Granadinas
Trinidad y
Tobago
Amrica
Central
Belice
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Amrica
del Sur
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guyana
Paraguay
Per
Uruguay
Suriname
Venezuela

Institucin
Ministerio de Medio Ambiente, Energa y Recursos Naturales
Ministerio de Agricultura y Pesca
Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente (CITMA)
Ministerio de Agricultura y Medio Ambiente
Ministerio de Salud, Ambiente, Desarrollo Comunitario y Cooperativas
Ministerio de Medio Ambiente
Ministerio de Tierras y Medio Ambiente
Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Ministerio de Salud y Medio Ambiente
Ministerio de Desarrollo, Planificacin, Medio Ambiente y Vivienda
Ministerio de Cultura, Turismo, y Medio Ambiente
Ministerio de Salud y Medio Ambiente
Ministerio del Medio Ambiente
Institucin
Ministerio de Recursos Naturales, Medio Ambiente e Industria
Ministerio del Ambiente y Energa
Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales
Secretara de Recursos Naturales y Ambiente
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales
Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)
Institucin
Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin
Ministerio de Medio Ambiente
Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
Ministerio del Medio Ambiente
Ministerio del Ambiente
Ministerio de Salud y Trabajo
Secretara del Ambiente (SEMA)
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)
Ministerio de la Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
Ministerio de Trabajo, Tecnologa y Medio Ambiente
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales

Fuente: CEPAL-PNUMA, 2001; Gilbert Nolet (BID), comunicacin personal; MMADSA, 2001; SEMARNAT,
2001.
*Se incorporan slo las agencias pblicas principales de cada pas.

El modelo del ministerio

En este modelo encontramos dos variantes principales. Una que concentra en una
entidad especializada la responsabilidad de formular y dirigir la poltica nacional

CAPITULO 6

65

ambiental, y otra donde las agencias principales del medio ambiente forman parte
de un ministerio con competencias sobre varios sectores. As, por ejemplo, Brasil,
Colombia, Ecuador, Mxico, Trinidad y Tobago, y Venezuela, cuentan con ministerios o secretaras de medio ambiente que se constituyen como la agencia ambiental
principal. Ejemplos de la segunda variante son los casos de Belice, Costa Rica, Jamaica, Cuba y Uruguay.
Ministerios e instituciones ambientales y sector al que se vinculan*

Recursos naturales, energa y otros

Nmero
13

Desarrollo sostenible y la planificacin

Salud

Vivienda y urbanismo

Turismo y cultura

Ciencia y tecnologa

Fuente: Adaptado de PNUMA, 2000.

*Se seala slo la institucin principal, lo que no excluye que los pases dispongan de otras instancias
institucionales, como consejos o comisiones ambientales, y sistemas interinstitucionales. No se incluyen los cambios institucionales producidos en el ao 2000.

La creacin de estas agencias pblicas principales de la gestin ambiental se impuls a partir de 1972. Una mirada ms detallada a su gnesis resulta de utilidad para
entender su configuracin actual. Por ejemplo, en Latinoamrica, la Secretara Especial del Medio Ambiente de Brasil, como dependencia del Ministerio del Interior, y
la Subsecretara para el Mejoramiento del Medio Ambiente de Mxico, fueron creadas en 1973 en respuesta a los acuerdos alcanzados en Estocolmo 1972 (Alvarenga
y Lago, 2000; de Alba, 2000). Pero fue Venezuela, en 1976, el pas de la regin
que dio una mayor jerarqua a su nueva agencia ambiental con la creacin del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNA) que buscaba consolidar en un solo despacho otros entes pblicos vinculados a la gestin ambiental y que dependan de los Ministerios de Sanidad y Asistencia Social, Agricultura y Cra y Minas e Hidrocarburos. Esta institucionalidad estuvo influenciada por el
modelo ingls representado en la poderosa Secretara de Estado para el Medio Ambiente, tal como fue estructurada desde el inicio de la dcada del setenta. El MARN,
adems de constituir la autoridad nacional de las aguas, tiene la responsabilidad de
construir, operar y mantener los servicios de suministro de agua potable y cloacas
y de tratamiento de efluentes a travs de sus entes descentralizados. Desde la
perspectiva ambiental esto pone en sus manos un poderoso instrumento para la
gestin del entorno y para la consecucin de recursos presupuestarios (Gabaldn,
2000).
En los aos setenta, la mayora de los pases de latinoamericanos adoptaron el modelo de las agencias principales del medio ambiente como parte de algn ministerio
que se fueron transformando posteriormente en este ltimo tipo de entidad. Ejemplos de ello se encuentran en Brasil (Secretara Especial del Medio Ambiente - SEMA, luego el Instituto Brasileo de Medio Ambiente - IBAMA, finalmente el Ministerio del Medio Ambiente); Colombia (primero el Instituto Nacional de los Recursos

66

LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

Naturales y el Ambiente, INDERENA, y luego el Ministerio del Medio Ambiente); y

Mxico (primero la Subsecretara para el Mejoramiento del Medio Ambiente, despus la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, luego la Secretara de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) y, por ltimo, la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). En general, la mayora de los
ministerios del medio ambiente de la regin fueron creados con posterioridad a la
Conferencia de Ro.
En el caso del Caribe de habla inglesa, en los aos setenta y ochenta se comenzaron a asignar responsabilidades por la gestin ambiental a ministerios especficos.
En la mayora de casos la cartera ambiental era un apndice de un ministerio ya
establecido cuyo foco estaba bien definido (ej. turismo, salud, tierras, vivienda).
Frecuentemente, la responsabilidad por esta cartera la ejercan los ministerios de
manera rotatoria. Por ejemplo en Barbados, los asuntos ambientales fueron asignados al Ministerio de Vivienda y Tierras en 1981, pero entre esta fecha y 1995, la
responsabilidad fue asignada a nueve ministerios, con un promedio de 1,6 aos por
ministerio (Anderson, 2002).
En la ltima dcada, la creacin de las denominadas autoridades y departamentos
ambientales, dependientes y controladas por los ministerios de los cuales dependen, ha conducido a un fortalecimiento y una mayor estabilidad institucional en algunos de los pases del Caribe. En San Cristbal y Nevis se cre el Departamento
del Ambiente (DOE, por sus siglas en ingls) en 1992, como parte del Ministerio de
Desarrollo, Planificacin, Medio Ambiente y Vivienda y en ese mismo ao, se cre el
DOE de Belice, en el Ministerio de Recursos Naturales, Medio Ambiente e Industria.
En Jamaica, el Ministerio de Minas y Recursos Naturales cre en 1975 el Departamento para la Conservacin de los Recursos Naturales con responsabilidad en siete
reas ambientales claves, pero la falta de bases legales para la creacin de este
departamento condujo a que se bajara de categora, pasando a convertirse en una
divisin. La ubicacin de esta divisin pas varias veces de un ministerio a otro. En
1991 fue establecida la Autoridad para la Conservacin de los Recursos Naturales
(NRCA por sus siglas en ingls), como agencia ejecutiva del Ministerio de Tierras y
Medio Ambiente. En el ao 2001, la NRCA fue transformada en la Agencia Nacional
del Ambiente y la Planeacin (NEPA por sus siglas en ingls), mediante su fusin
con el Departamento de Planeacin Urbana y la Comisin de Utilizacin y Desarrollo
de Tierras. Algo similar ocurri en Trinidad y Tobago, donde la Agencia para la Administracin Ambiental, establecida en 1995, estuvo precedida por la atomizacin
de la gestin en un amplio nmero de agencias pblicas. En Guyana se cre la
Agencia de Proteccin Ambiental en 1996. En estos dos ltimos pases, las autoridades ambientales guardan grandes similitudes y forman parte de los ministerios
de medio ambiente en el primer pas, y de Salud y Trabajo en el segundo. En Santa
Luca se cre una agencia ambiental dentro del Ministerio de Desarrollo, Planificacin, Medio Ambiente y Vivienda en 1999. (Grenade-Nurse, 1998; Smith, 2000;
Anderson, 2002; NEPA, 2002).
El modelo de la comisin
El principio orientador del modelo de la comisin es sugestivo y visionario: cada
uno de los actores de la sociedad debe asumir la responsabilidad de desarrollar sus
actividades en una forma que sea ambientalmente sostenible. En la actualidad solamente Chile y Per cuentan con este modelo.

CAPITULO 6

67

Guatemala fue el pas pionero en la creacin de este tipo de institucin cuando en

1986 cre la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) que a finales de los
aos noventa fue sustituida por el Ministerio de Medio Ambiente. La CONAMA guatemalteca, dependiente de la Presidencia de la Repblica, estaba compuesta por los
ministros del sector productivo y su actuacin se concentr principalmente en la
agenda de contaminacin y en las evaluaciones de impacto ambiental. En 1990, se
crea en Chile, un organismo similar, con la misma denominacin, Comisin Nacional
del Medio Ambiente, cuyos propsitos son la conformacin de un sistema nacional
de gestin ambiental con base en el aparato pblico, la definicin de una ley marco
y el despliegue de la institucionalidad ambiental. Tambin a principios de los noventa, se establece el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) en Per. En Ecuador
tambin se adopt este modelo pero a similitud del caso guatemalteco fue remplazado con el Ministerio del Medio Ambiente en la segunda mitad de la dcada de los
noventa.
CHILE
Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
La institucionalidad ambiental descansa en el reconocimiento de las competencias legales y
tcnicas existentes en los distintos servicios sectoriales del Estado y en la necesidad de
coordinar la gestin ambiental conjunta de cada uno de ellos. La Ley consagra a la CONAMA
como un servicio pblico, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del presidente de la Repblica y con una funcin
eminentemente coordinadora de la gestin ambiental del aparato del Estado. Su Consejo
Directivo, presidido por el Ministro Secretario General de la Presidencia y compuesto por
once Ministros, constituye su rgano de mayor jerarqua.
La CONAMA se desconcentra territorialmente en cada una de las regiones del pas a travs
de las comisiones regionales del medio ambiente (COREMAS). Adems, se relaciona con el
presidente a travs del Ministerio Secretara General de la Presidencia. Esta cartera, por su
naturaleza, tiene dos ventajas comparativas respecto a los restantes ministerios sectoriales:
su carcter coordinador multisectorial y su cercana al presidente de la Repblica. La administracin de la CONAMA corresponde al director ejecutivo, designado por el presidente de la
Repblica, quin est a cargo de una Secretara Tcnica con representacin nacional.
Fuente: Espinoza, 2000.

Los rasgos distintivos de estos dos modelos no deben hacernos perder de vista la
gran diversidad que existe en su interior. As, por ejemplo, en Panam la Autoridad
Nacional Ambiental, creada en 1998, hace las veces de ejecutora y coordinadora de
la poltica nacional ambiental que ha sido definida por el Consejo Nacional Ambiental.
Diversidad de competencias de las agencias ambientales principales
Una de las mayores diferencias entre las agencias ambientales principales existentes en uno y otro pas est dada por el rango de competencias y funciones que se
les asigna. Estas diferencias, unidas a las que se derivan de las diversas aproximaciones utilizadas con referencia a la coordinacin intersectorial, la descentralizacin
y la participacin, constituyen parte de los factores que sirven para explicar el diverso grado de xito que muchas veces se presenta entre los pases en la puesta
en marcha de instrumentos y planes similares.

68

LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

En algunos pases como Colombia y Venezuela, desde un principio se otorgaron a

las agencias ambientales principales tanto las funciones propias de la agenda de
contaminacin (expedicin de regulaciones sobre la calidad ambiental, licenciamiento de actividades potencialmente contaminadoras, control de la contaminacin
del aire, las aguas, los suelos) como las referentes a la administracin y conservacin de uno o ms de los denominados recursos naturales renovables (bosques,
aguas, pesca, etc.).
En otros pases como Chile, Per y algunos Estados insulares del Caribe, la agencia
ambiental principal se concentra en la agenda de contaminacin (agenda marrn o
brown). Estas agencias han seguido hasta cierto punto el modelo de la Agencia de
Proteccin Ambiental de los Estados Unidos (EPA, por su sigla en ingls) especializada en las competencias y funciones propias de la agenda de contaminacin. En el
modelo estadounidense la gestin de la fauna silvestre, los bosques y las reas
protegidas es competencia de otras agencias. Para algunos asesores y observadores internacionales habituados a pases en donde existe el modelo tipo EPA no resulta comprensible, y muchas veces aconsejable, la organizacin de muchas de las
agencias pblicas de la regin que no se acogen a esta modalidad y que combinan
un amplio rango de competencias y funciones ubicadas en las agenda marrn, azul
(aguas) y verde (fauna silvestre, bosques, etc.). Este ltimo es un tipo de aproximacin que desconoce la gnesis de las agencias pblicas en la regin.
En efecto, la especializacin inicial de algunas de las agencias ambientales principales fue la agenda marrn, pero con los aos se vieron en la necesidad de incorporar
como parte de sus responsabilidades las funciones y competencias referentes a las
agendas verde y azul. Con frecuencia, la asignacin paulatina de las competencias
a una sola agencia ha surgido de procesos conflictivos entre agencias. As, por
ejemplo, la creacin del SEMA en Brasil dio lugar a una divisin de la gestin ambiental: de un lado, dependiente del sector de agricultura, permanecan las cuestiones relativas a los recursos forestales y de otro, bajo la administracin del sector
de ciencia y tecnologa, las referentes al control de la contaminacin, sobre todo del
aire. Pero en la medida en que el SEMA ampli sus acciones en el rea de conservacin, se fue creando un paralelismo y no pocos conflictos con el Instituto Brasileo de Desenvolvimiento Forestal (Alvarenga y Lago, 2000).
Situaciones de conflicto similares a la de Brasil se han presentado en otros pases,
en los cuales la responsabilidad por la administracin de la totalidad o parte de los
recursos naturales renovables crticos para la regin, en particular la flora y fauna
silvestres, se ha mantenido en entidades cuya vocacin prioritaria es el aprovechamiento. Ello ha llevado incluso a enfrentamientos abiertos entre las autoridades
ambientales y los ministerios sectoriales (ej. los de agricultura y pesca) as como
con los servicios forestales.
Muchas veces la concentracin paulatina de funciones y competencias relativas al
manejo del medio ambiente ha sido motivada por la necesidad de contar con una
gestin ms integrada. As, por ejemplo, en Jamaica varias reformas legales han
llevado a que la Autoridad para la Conservacin de los Recursos Naturales no solamente sea la agencia ejecutora de la Ley de Conservacin de los Recursos Naturales, sino tambin de la Ley de Control de Playas, la Ley para la Proteccin de la
Fauna Silvestre y la Ley de Proteccin de las Cuencas Hidrogrficas (Smith, 2000).
En Amrica Latina y el Caribe la agencia principal puede llegar a incluir entre sus
funciones, las siguientes: formular o recomendar al Gobierno nacional la poltica

CAPITULO 6

69

nacional e internacional sobre medio ambiente; preparar los planes, programas y

proyectos para poner en marcha esas polticas; definir los criterios ambientales a
ser incorporados en la formulacin de las polticas sectoriales emanadas de otras
agencias sectoriales; definir conjuntamente con otras agencias pblicas algunas
polticas de relevancia para el medio ambiente (ej. poblacin, ciertas medidas sobre
comercio exterior, educacin ambiental); regular y establecer los estndares de
calidad ambiental; definir las regulaciones y normas para el acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; y establecer
las reglas y criterios de ordenamiento ambiental del uso del territorio.
A su vez, como base para ejercer sus tareas, la agencia principal puede contar con
el mandato para ejercer una o ms de las siguientes funciones: de coordinacin, de
control, policivas, de administracin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, de ejecucin de las polticas y programas, y de promocin de la participacin ciudadana.
Las funciones de control y policivas, orientadas al propsito de hacer cumplir las
regulaciones ambientales, son las que dan, o no, a la agencia ambiental principal
carcter de autoridad ambiental. As, los ministerios del medio ambiente de Ecuador, Mxico, Colombia y Venezuela cumplen funciones como autoridad ambiental en
algunos casos especficos (ej. el licenciamiento ambiental y seguimiento de grandes
proyectos, la imposicin de ciertas sanciones), mientras que el Consejo Nacional
del Medio Ambiente del Per no tiene ese carcter.
Las atribuciones de definicin de polticas y regulaciones tienen tambin diversa
naturaleza. Por lo general los ministerios del medio ambiente tienen amplias funciones para definir o proponer las polticas y regulaciones ambientales a nivel nacional (ej. Bolivia, Brasil, Costa Rica, Colombia, Jamaica, Mxico, Trinidad y Tobago, y Venezuela) mientras que los institutos (o entidades similares) que hacen las
veces de agencia ambiental principal tienen, por lo general, una limitada capacidad
para el efecto dada su menor jerarqua poltica. En contraste, las comisiones nacionales de Chile y Per coordinan y catalizan su definicin, que es primordialmente el
producto de la accin conjunta de las agencias sectoriales o la responsabilidad particular de cada una de ellas.
Como se mencion, algunas de las agencias principales tienen responsabilidad por
la definicin de las polticas de uso de los recursos naturales renovables y, en algunos casos, de su administracin. Ello ocurre, por lo general, con referencia a la flora
y fauna silvestres. Sin embargo, la competencia sobre recursos especficos se encuentra en algunos casos en otra agencia diferente a la ambiental, como ocurre con
la pesca. Y en otros casos se encuentran atomizadas en diferentes agencias, incluyendo la ambiental, como los casos del agua y del suelo en un amplio nmero de
pases. Son situaciones que generan muchas veces complejos problemas de coordinacin.
Las agencias ambientales principales de Amrica Latina y el Caribe han ido adquiriendo paulatinamente ms injerencia en los campos de la fauna y flora silvestres,
tendencia que se manifiesta en muchos pases mediante la adscripcin o dependencia directa de los servicios de bosques naturales y de los sistemas de reas protegidas a esas agencias. Es una tendencia que se puede interpretar como una expresin del lugar estratgico que ocupa la biodiversidad para la gestin ambiental de la
regin, en particular en los pases tropicales.

70

LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

Otras competencias que con frecuencia se encuentran en estas agencias son las
referentes a la informacin, investigacin y educacin ambiental, como elementos
crticos de la gestin. Y en stos, como en otros campos, no slo se identifican en
muchas agencias principales funciones de formulacin de polticas, sino tambin
aquellas atinentes a la ejecucin de programas relacionados.
Las anteriores consideraciones e ilustraciones estn lejos de ser exhaustivas. Su
intencin ha sido la de mostrar la diversidad que introduce la asignacin de funciones y competencias en el interior de cada uno de los modelos de gestin ambiental
descritos. Asimismo, seala la existencia de una gran profusin de competencias y
funciones que las agencias ambientales se ven en imposibilidad de cumplir a cabalidad ante la carencia de suficientes recursos para el efecto.
La intersectorialidad de las instituciones de gestin ambiental
Los problemas de coordinacin surgidos por la divisin de algunas competencias y
funciones ambientales en diversas agencias en particular las atinentes a la fijacin de polticas y normas, el ejercicio de la autoridad ambiental y la administracin
de los recursos naturales renovables han sido afrontados a travs de diversas estrategias. En general, el fortalecimiento de las agencias principales en la ltima dcada ha tenido como uno de sus objetivos principales reducir la atomizacin de las
competencias y funciones ambientales en diferentes agencias y concentrar en la
agencia principal ambiental una parte sustancial de ellas (ej. Brasil, Colombia,
Mxico, Jamaica, y Trinidad y Tobago). Como la experiencia ha sealado, esta ha
servido para alcanzar una gestin ms integrada. Sin embargo, esta alternativa no
parece, en todos los casos, haber convencido a sectores del gobierno y del sector
privado de sus bondades como se expresa, por ejemplo, en el desmembramiento
de la agencia de pesca del SEMARNAT (Mxico), la transformacin de la Secretara
del Medio Ambiente de Argentina en una subsecretara de la Secretara de Desarrollo Social y la prdida por parte de la agencia ambiental de Argentina de sus principales competencias sobre el agua, y el intento que ha habido en Ecuador de trasladar del Ministerio del Medio Ambiente al Ministerio de la Agricultura las competencias sobre los bosques naturales, eventos que ocurrieron en el ao 2001. Estas ltimas reformas, lideradas por el sector privado, representan para los ambientalistas
un retroceso en los avances logrados en los ltimos aos, y representan tambin
una expresin ms de los conflictos que persisten en los pases latinoamericanos de
las diferentes visiones existentes sobre la relacin sociedad-medio ambiente.
El carcter transversal del tema ambiental genera retos para la gestin intersectorial, que ha conducido a la creacin de diversos esquemas de organizacin de las
agencias ambientales principales, as como a la instauracin de mecanismos dirigidos a la coordinacin y a la formulacin de polticas ms integradas.
El ministerio y la comisin: su eficacia intersectorial
No se puede afirmar que uno de los dos modelos institucionales, el de comisin o el
de autoridad ambiental principal, o de cualesquiera de sus variantes, sea distintivamente eficaz como propulsor de la integracin y coordinacin entre los sectores o
al interior del conjunto de agencias que tienen responsabilidades en materia de la
gestin ambiental propiamente dicha. Lo nico que existe son apreciaciones muy
subjetivas en favor de uno u otro, en boca de sus propulsores. Pero sin duda ha
existido una gran creatividad en el diseo de estos modelos y quiz, por su juventud y la evolucin de su implementacin, resulta an muy prematuro juzgarlos.

CAPITULO 6

71

La efectividad de las agencias ambientales para incorporar la dimensin ambiental

en los diferentes sectores de actividad puede, en parte, depender de la voluntad de
las autoridades y del grado de conciencia y presin sostenida por la sociedad civil.
Existen amplias pruebas en los pases de la regin sobre la mayor influencia y presencia sectorial que han tenido las agencias ambientales principales cuando el jefe
de Estado de turno le ha otorgado prioridad al tema ambiental y, viceversa, sobre
la forma como esas agencias se han debilitado cuando no les han dado importancia,
o incluso, han llegado errneamente a considerar que constituyen un obstculo para algunos de sus programas econmicos. Es necesario subrayar que esta misma
situacin se presenta en los pases desarrollados como lo demuestran los casos de
los Estados Unidos, Alemania e Inglaterra (Jaenick y Weidner, 1997). Este es un
aspecto fundamental que debe recibir especial atencin en el momento de revisar
la efectividad de los modelos institucionales.
Si bien el fortalecimiento de los organismos ambientales principales ha permitido
mejorar la coordinacin transectorial, muchos pases han venido reconociendo paulatinamente la necesidad de que todos los organismos pblicos incorporen la dimensin ambiental en sus polticas, en parte una consecuencia de la visin del desarrollo sostenible, que reconoce una profunda relacin entre medio ambiente y desarrollo econmico y social. Ello ha tenido diversas expresiones organizacionales
algunas de las cuales se sealan a continuacin, subrayando que la clasificacin
que se hace para fines expositivos debe hacernos perder de vista que, con mucha
frecuencia, las diversas estrategias de integracin se utilizan simultneamente y
que ellas se encuentran interrelacionadas.
La integracin a travs de enfoques sistmicos
En las dos ltimas dcadas se ha reconocido la necesidad de emplear un enfoque
de gestin sistmico que, introducido mediante diferentes mecanismos, integre en
un todo coherente a las instituciones con responsabilidad directa (las agencias ambientales principales y entidades conexas) o indirecta (las agencias de desarrollo)
en la gestin ambiental y sus polticas. Este enfoque se puede encontrar en los dos
modelos (comisin y ministerio) y en sus variantes. De hecho, la concepcin de la
comisin debera conllevar una visin sistmica, pero su simple existencia no lo garantiza, como se comprueba en el caso de las Comisiones Nacionales del Medio
Ambiente de Ecuador y de Guatemala, ambas de la cuales fueron remplazadas posteriormente por el modelo ministerial.

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LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

El enfoque sistmico en Bolivia, Brasil, Colombia y Panam

Bolivia cre en 1992 el Ministerio de Desarrollo Sostenible. Ha sido, quiz, la aproximacin institucional ms ambiciosa basada en el modelo sistmico. Con la creacin de este
ministerio se busc integrar en una sola entidad las funciones de planificacin nacional,
ordenamiento territorial y medio ambiente con el fin ltimo de que se transformara en la
agencia pblica responsable de la planificacin la que liderara el proceso de creacin de
las condiciones y la formulacin de las polticas requeridas para alcanzar el desarrollo
sostenible. La experiencia ha demostrado que las dificultades de integrar estas tres reas
son similares a las enfrentadas por los pases que no tienen ese tipo de arreglo institucional (PNUD, 2001).
Brasil estableci en 1981 el Sistema Nacional de Medio Ambiente (SISNAMA) conformado por los rganos y entidades de la unin, de los estados, del Distrito Federal y de los
municipios, responsables por la proteccin y mejora de la calidad ambiental. El sistema
se estructur, teniendo a la Secretara del Medio Ambiente (hoy Ministerio) como organismo central, con competencia para promover, disciplinar y evaluar la implementacin
de la poltica nacional de medio ambiente. Adems, se cre el Consejo Nacional Ambiental como ente articulador del Sistema. Aparece entonces el enfoque sistmico de la gestin ambiental, como propuesta para resolver los problemas generados por el carcter
transversal del tema ambiental frente a una organizacin de la administracin pblica
compartimentalizada (Alvarenga y Lago, 2000).
Colombia cre en 1993 el Sistema Nacional Ambiental (SINA). Se define como "el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que
permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la
Ley" (Ley 99/93). El corazn del SINA est integrado por el Ministerio del Medio Ambiente, como ente rector de la poltica ambiental, cinco institutos de investigacin, 34 corporaciones autnomas regionales responsables de ejecutar las polticas a nivel regional conjuntamente con los municipios y departamentos a quienes debe asesorar, y cuatro entidades ambientales para atender los cuatro mayores centros urbanos. Son tambin parte
del SINA las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales relacionadas con la
problemtica ambiental. El Consejo Nacional Ambiental acta como cuerpo colegiado para
la coordinacin de la poltica ambiental (Rodrguez B., 2000a).
Panam, en su Ley General del Ambiente de 1998, estableci que las instituciones pblicas sectoriales con competencia ambiental, conformarn el Sistema Interinstitucional del
Ambiente. En tal virtud, se establecen mecanismos de coordinacin, consulta y ejecucin
siguiendo los parmetros de la Autoridad Nacional del Ambiente. Tiene como fin armonizar polticas, evitar conflictos o vacos de competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos y fines de la Ley y a los lineamientos de la poltica nacional del
ambiente (Espino, 2000).

Los consejos de desarrollo sostenible y las comisiones nacionales

sobre convenios globales
Con el propsito de poner en marcha en al mbito nacional los acuerdos multilaterales y, muy en particular, los correspondientes a la Conferencia de Ro, se han
creado comisiones nacionales que reconocen la intersectorialidad del desarrollo sostenible y de la gestin ambiental.
Muchos pases cuentan hoy con consejos de desarrollo sostenible en los cuales se
congregan representantes de los diferentes sectores de actividad, pblicos y privados. En general estos organismos parecen haber tenido muy poca influencia en la

CAPITULO 6

73

definicin de las polticas macro y sectoriales, que son los campos en los cuales,
por su naturaleza, deberan ejercer sus principales acciones. As se reconoce, por
ejemplo en el caso de Centroamrica, subregin que, ms que ninguna otra, ha
tratado de fomentar el establecimiento de los consejos nacionales de desarrollo
sostenible (CONADES): Los CONADES han contribuido, en algunos pases ms que
en otros, a la coordinacin del desarrollo sostenible y la difusin de los principios de
sosteniblidad y la formulacin de agendas de desarrollo sostenible en el mbito local, entre otras actividades. Pero an no llegan a alcanzar el potencial esperado dada la falta de recursos financieros y de voluntad poltica, de convertirlos realmente
en entes que favorezcan la concertacin y coordinacin del desarrollo sostenible, lo
que ha limitado enormemente su accionar (Vargas, 2001).
Pases con consejos nacionales de desarrollo sostenible
Regin

Caribe

Mesoamrica

Amrica del Sur

Pases
Barbados
Cuba
Dominica
Grenada
Jamaica
Repblica Dominicana
Santa Luca
Trinidad y Tobago
Costa Rica
El Salvador
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Ecuador
Paraguay

Fuente: PNUMA, 2000; Vargas, 2001.

Los modestos logros alcanzados por estos consejos se explican principalmente por
la poca prioridad del desarrollo sostenible en las agendas nacionales. Su existencia
en muchos casos parece obedecer ms a una respuesta formalista de los pases a
los compromisos internacionales o a recomendaciones de agencias, ONG internacionales, o gobiernos de pases desarrollados (ej. PNUD, el Consejo de la Tierra, la
Secretara de Estado de los Estados Unidos). Algunos pases han formulado Planes
Nacionales de Desarrollo Sostenible pero estos tienen, en general, un marcado
acento ambientalista. Las evaluaciones subregionales y nacionales, adelantadas en
el curso del ao 2001 para establecer los avances de la regin en materia de desarrollo sostenible con miras a preparar la regin para participar en Ro+10 (Johannesburgo 2002), confirman contundentemente las anteriores afirmaciones (CEPALPNUMA, 2001; PNUD, 2001; Rodrguez B., 2001; Vargas, 2001).
A partir de 1992 se han venido creando mecanismos de coordinacin intersectorial
como parte integrante de la estrategia para el cumplimiento de los convenios globales jurdicamente vinculantes acordados en la Cumbre de Ro de Janeiro. Se des-

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LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

tacan las comisiones nacionales para cambio climtico y biodiversidad a diversos

niveles de la administracin pblica, compuestas por representantes de diversas
agencias del sector pblico, de la sociedad civil y del sector privado. Esas comisiones tienen como principal misin la definicin y seguimiento de las estrategias nacionales y planes de accin, una obligacin establecida en las convenciones mismas.
Los consejos nacionales ambientales en el modelo ministerial
En muchos de los pases que cuentan con el modelo del ministerio, se han instaurado consejos nacionales ambientales como organismos dirigidos a adoptar polticas
y normas o a presentar recomendaciones sobre las mismas a los gobiernos nacionales. Su naturaleza, competencias y funciones son por consiguiente muy diferentes a las correspondientes a los consejos o comisiones nacionales del medio ambiente, propios del modelo de la comisin, los cuales son la agencia principal en los
pases en donde existen.
Los consejos nacionales ambientales del modelo ministerial aparecieron muy tempranamente en la regin como se expresa en los casos de Colombia (1974), Venezuela (1976), y Brasil (1981). En la dcada de los noventa se registran nuevas
creaciones o actualizaciones de consejos, como lo ilustran los casos de El Salvador
(1991) y Colombia (1993).
La composicin y el tamao de los consejos nacionales son muy variados, pero en
todos los casos tiene como uno de sus propsitos fundamentales propender por la
coordinacin intersectorial, lo que implica que estn integrados por representantes
gubernamentales y no gubernamentales y de los sectores productivos y de la sociedad civil. En Brasil, por ejemplo, el Consejo Nacional Ambiental (CONAMA) est
presidido por el Ministro del Medio Ambiente y conformado por 54 representantes
provenientes del gobierno federal, de los gobiernos estaduales, el Distrito Federal,
la industria, el comercio, la agricultura, las cmaras tcnicas y la sociedad civil.
De pas a pas, los consejos tienen diferentes funciones. As, por ejemplo, en algunos casos los consejos tienen funciones decisorias significativas, mientras que en
otros predominan las funciones de carcter consultivo. En Brasil recomiendan guas, normas y estndares al gobierno, mientras que en Colombia su funcin principal
es asesorar al Ministerio en materia de polticas y medidas para la coordinacin intersectorial. En Uruguay, la comisin asesora tiene la autoridad sobre la definicin
de la poltica ambiental, los planes nacionales, la aplicacin de las normas de proteccin ambiental, y la coordinacin institucional.
El desempeo de los consejos ha sido tambin muy diverso. En Venezuela prcticamente no ha funcionado a partir de su creacin, y en Colombia su primera versin (el Consejo Nacional de Poblacin y Medio Ambiente) lleg a reunirse slo en
su instalacin. En este ltimo pas el Consejo Nacional del Ambiente, creado en
1993, ha servido bsicamente como escenario para socializar la poltica ambiental
en los representantes de diversos sectores del gobierno y la sociedad, para la construccin de convenios intersectoriales y la adopcin de las polticas, algunas de las
cuales han sido tambin aprobadas por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social (Rodrguez-B., 2000a). En Brasil, el pas con ms larga tradicin con el funcionamiento de este mecanismo, el Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)
ha jugado un papel central en la gestin ambiental, cumpliendo funciones crticas
en materia de fijacin de polticas, regulaciones y coordinacin intersectorial, tal

CAPITULO 6

75

como lo indica su experiencia al cumplir en el 2001 veinte aos de funcionamiento

(MMAB, 2001i).
Uruguay:
Comisin Tcnica Asesora de la Proteccin
del Medio Ambiente (COTAMA)
Las funciones de la COTAMA son: colaborar con el poder ejecutivo en la definicin de la
poltica nacional de medio ambiente; cooperar con el Ministerio en la formulacin, ejecucin y supervisin y evaluacin de los planes nacionales de proteccin del medio ambiente;
actuar como mecanismo de coordinacin interinstitucional de las actividades de organismos
pblicos con los privados que tengan relacin o incidencia con la conservacin, defensa o
mejoramiento del ambiente; y asesorar al poder ejecutivo y al ministro en aquellas materias que se le soliciten.
La COTAMA est integrada por el ministro de vivienda, el subsecretario de vivienda de ordenamiento territorial y medio ambiente, el director nacional de medio ambiente, el director nacional de ordenamiento territorial, y por delegados de los siguientes organismos:

Comisiones Legislativas encargadas de la materia ambiental;

Cada uno de los restantes Ministerios y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto;
El Congreso Nacional de Intendentes Municipales;
La Universidad de la Repblica;
La Cmara de Industrias del Uruguay y la Cmara Nacional del Comercio;
La Asociacin Rural del Uruguay y la Federacin Rural del Uruguay;
El Plenario Intersindical de Trabajadores de la Convencin Nacional de Trabajadores;
Las organizaciones no gubernamentales, con domicilio en la ciudad de Montevideo y del
interior, constituidas sin fines de lucro y que cuenten entre sus objetivos de defensa, la
conservacin y el mejoramiento del ambiente.

Fuente: UNEP et al., 1998b.

Comits tcnicos intersectoriales

Una prctica cada vez ms comn es la creacin de comits, comisiones o grupos
intersectoriales de naturaleza tcnica para que recomienden o acuerden polticas y
normas (ej.: poltica de bosques, normas de calidad y estndares ambientales);
enfrenten temas ambientales especficos (ej. bosques, aguas, cuencas, parques nacionales, ordenamiento territorial); traten asuntos atinentes a la evaluacin del impacto ambiental o al otorgamiento de licencias o permisos; enfrenten las emergencias ambientales (inundaciones, incendios forestales, derrames de hidrocarburos y
sustancias peligrosas, etc.), y la prevencin de riesgos (ej. desastres de origen ambiental).
Estas comisiones se conforman a nivel nacional, subnacional o local, con carcter
permanente o temporal, y pueden tener una conformacin exclusivamente pblica
o mixta con la participacin de diversos sectores de la sociedad civil y de la produccin. Otra forma especfica donde se expresa un sistema integrado de gestin, aparece en la formacin de comits tcnicos destinados a formular normas

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LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

Los Comits tcnicos:

Organismos crticos para la gestin intersectorial
En Brasil las cmaras tcnicas constituyen la principal modalidad de trabajo contemplada
por el Consejo Nacional del Medio Ambiente. Cuenta con las siguientes cmaras permanentes: Asuntos Jurdicos, Control Ambiental, Ecosistemas, Energa, Gerenciamiento Costero, Minas y Garimpo, Recursos Hdricos y Saneamiento, Recursos Naturales Renovables, Transporte y Uso del Suelo. En la actualidad dispone de las siguientes cmaras temporales: Asuntos Econmicos, Actualizacin del Cdigo Forestal, Ecosturismo, Educacin
Ambiental, Proteccin de la Fauna, Amazona, Cerrado y Catinga, Mata Atlntica, Pantanal
y Mercosur. Las cmaras tcnicas estn conformadas por representantes de los diversos
ministerios sectoriales y gobiernos estatales pertinentes, as como de las ONG y el sector
privado (en unos casos como miembros permanentes, en otros como invitados). Peridicamente, hace pblica su agenda de reuniones, as como las decisiones tomadas en las
mismas
En Colombia la ley prev un Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambiental
compuesto por representantes de los sectores productivos, pblico y privado, que tiene
como funcin asesorar al ministro sobre estas materias y sobre la viabilidad ambiental de
los proyectos de inters nacional. Desde su constitucin en 1994 hasta 1998 sesion en
60 ocasiones y cumpli un papel central en la formulacin de una variedad de normas,
como la reglamentacin de la licencia ambiental y la regulacin del aire. Pero durante el
perodo 1998-2000 no se ha reunido, un indicativo de la discrecionalidad que tiene el ministro para hacerlo, asunto que no parece positivo.
En Chile, la modalidad del comit tcnico se utiliza, entre otros, con referencia a los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental. Se constituye un cuerpo de revisores
con representantes de las diversas instituciones pblicas con competencia ambiental o
relacionado con la temtica de cada proyecto. En esta revisin, en la cual tambin se incluyen los municipios, los proyectos son ingresados al sistema a travs de rganos regionales como es el caso de las comisiones regionales del medio ambiente.
En Per, la Comisin Tcnica Multisectorial (CTM), un organismo dependiente del Consejo
Nacional del Ambiente, es la instancia de coordinacin y concertacin a nivel poltico para
la aprobacin de los estndares y lmites. La Comisin tiene la responsabilidad de la ejecucin de las diferentes etapas y procedimientos para la aprobacin de estndares de calidad ambiental y lmites mximos permisibles de las emisiones y efluentes. La Comisin
Tcnica aprueba un programa anual el cual rene al conjunto de proyectos sectoriales para el estudio, revisin y aprobacin de los estndares de calidad ambiental (ECA) y lmites
mximos permisibles (LMP) respectivos, durante el ejercicio anual correspondiente. Una
vez aprobado el programa, se componen los grupos de estudio tcnico ambiental (GESTA)
para cada caso. El estudio para definir los LMP es desarrollado por el sector asignado en el
programa anual y el estudio para definir los ECA por el GESTA establecido. En ambos casos se efectan en los plazos y condiciones sealados en el Programa Anual.
Los GESTA estn compuestos por representantes de las instituciones de los sectores pblico y privado, y por las personas naturales designadas por sus calidades profesionales.
Ellos son los encargados de realizar los estudios y elaborar los anteproyectos de ECA, de
conformidad con el Programa Anual aprobado. Los integrantes del GESTA son designados
por el CONAM. Los GESTA y sus miembros se mantienen en funciones durante el plazo
previsto por el Programa anual aprobado.
Fuente: MMAB, 2001i (Brasil); Rodrguez B., 2000a (Colombia); Espinoza, 2000 (Chile); CONAM,
1999 (Per)

CAPITULO 6

77

y estndares de calidad ambiental. Ejemplos de grupos temporales se muestran en

los procedimientos de Per y Chile, donde se constituyen grupos tcnicos ad-hoc
intersectoriales para elaborar y proponer a la autoridad, distintos parmetros y niveles de aceptacin para aspectos del ambiente en el mbito de la contaminacin.
Los grupos se constituyen a partir de una necesidad especfica y culminan su trabajo una vez que se han alcanzado sus propsitos.
Recientemente han jugado un papel significativo los arreglos intersectoriales dirigidos a enfrentar o prevenir desastres ambientales. Ello ha sido as en los casos del
huracn Mitch, del fenmeno de El Nio y de los incendios forestales, en los cuales
se ha ganado una significativa experiencia que bien podra transferirse a otros
campos.
Las unidades ambientales sectoriales
La sostenibilidad ambiental del desarrollo no puede depender solamente del
accionar del organismo ambiental principal. Todos los organismos que componen la
administracin pblica adoptan polticas y toman decisiones sectoriales que afectan
al medio ambiente.
Entre esas polticas sectoriales sobresalen las macroeconmicas que en el mundo
contemporneo ocupan un gran espacio del quehacer gubernamental, as como las
que tienen que ver con el desarrollo agropecuario, forestal y pesquero, la
explotacin de los recursos naturales no renovables, las reas naturales protegidas,
la prevencin de desastres naturales, de economa, las obras pblicas, la industria,
la energa, las comunicaciones, el transporte, el turismo, la vivienda, el desarrollo
urbano, la ordenacin del territorio, la salud, el saneamiento bsico, la educacin,
el desarrollo cientfico y tecnolgico, la cultura, los pueblos indgenas, la justicia, la
cooperacin y asistencia tcnica internacional y las relaciones exteriores.
Las unidades ambientales sectoriales, vinculadas a instancias institucionales insertas en los diversos organismos pblicos, son un mecanismo asiduamente utilizado
en los pases. Su objetivo bsico es incorporar la temtica ambiental en una institucin especfica para supervisar y ayudar a cumplir las polticas ambientales generales y particulares. Ejemplos de unidades ambientales sectoriales existen en toda la
regin, tal como se observa en los casos de: Colombia (Ministerio de Transporte,
Ministerio de Energa, Ministerio de Agricultura); Chile (Ministerio de Obras Pblicas, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Agricultura, entre otros); y
Per (Ministerio de Energa y Minas, Ministerio de Industria, Ministerio de Salud,
Ministerio de Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales entre otros). En Panam se est impulsando la red de unidades ambientales sectoriales, fundamentalmente como rgano de consulta, anlisis y coordinacin intersectorial para la revisin de los estudios de impacto ambiental. En general se observa
que las entidades responsables por la poltica econmica no cuentan con este tipo
de mecanismo.
Las unidades ambientales ministeriales de los pases que obedecen al modelo de la
comisin nacional (Chile y Per) tienen como funcin primordial ofrecer todo el
apoyo requerido para que cada uno de los ministerios sectoriales ejerzan las funciones de autoridad ambiental que les corresponden. En contraste, las unidades
ambientales de los pases que obedecen al modelo del ministerio, tienen como una
de sus tareas primordiales generar todas las actividades requeridas para que el

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LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

sector trabaje de conformidad con las polticas y regulaciones emanadas de la

agencia ambiental principal.

Unidades ambientales en el sector de vas

Un estudio llevado a cabo en 16 pases de la regin (Quintero y Snchez, 1998), muestra que a partir de 1992, la mayora de las agencias pblicas nacionales responsables
por la construccin, mantenimiento y operacin de vas, han establecido unidades ambientales (UA) y han iniciado programas de planeacin ambiental, basados en las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA). Los autores han subrayado que la creacin de las
UA ha sido consecuencia de la coercin isomorfa, que es el tipo de institucionalizacin
de unidades y procedimientos organizacionales que surge como resultado de la influencia poltica. En nuestro caso, la banca multilateral (el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, y la Corporacin Andina de Fomento) ha requerido a esas agencias
el establecimiento de unidades ambientales como requisito para tener acceso a crditos
para la construccin de vas.
Existe una gran heterogeneidad entre las UA con referencia a su estatus dentro de las
agencias, a sus capacidades tcnicas juzgadas por el nmero y calidad de los profesionales vinculados y a las formas de aproximacin a la evaluacin y planeacin de lo ambiental. Mientras que en Colombia, Panam, Per y Venezuela, las UA tienen una alta
jerarqua en la estructura organizacional, en algunos pases no aparecen identificadas en
el organigrama. Al analizar los recursos humanos asignados al manejo de la temtica
ambiental dentro de las agencias, se encuentra que el nmero de funcionarios con una
calificacin tcnica adecuada vara entre uno y treinta y ocho profesionales. Las UA enfrentan formidables retos toda vez que la apertura econmica est llevando a la construccin de nuevas vas nacionales y al establecimiento de sistemas multinacionales de
transporte, algunos de gran complejidad y que pueden generar altos impactos. A ttulo
de ejemplo, se mencionan: la carretera del Tapn del Darin y el corredor logstico centroamericano; las rodoviarias de integracin Paran-Paraguay; los corredores biocenicos en el Cono Sur y Centroamrica; la Hidrova Paraguay-Paran.

Observaciones sobre las funciones del sector pblico

en la gestin ambiental
En la ltima dcada se ha dado una mayor jerarqua poltica a las agencias ambientales nacionales, subnacionales y locales y se han incrementado sus capacidades
para la formulacin, puesta en marcha, seguimiento y evaluacin de polticas. En
los aos setenta y ochenta surgieron fundamentalmente las agencias de segundo y
tercer nivel en la estructura de la administracin pblica nacional y en los noventa
predomin el establecimiento de agencias de la ms alta jerarqua poltica (ministerios y comisiones nacionales). Es claro que esas agencias an tienen un estatus y
una influencia menor en comparacin con la de los ministerios sectoriales, en particular los del sector econmico y de infraestructura. Sin embargo, la mayor jerarqua poltica ganada no es de ninguna manera despreciable y ha creado oportunidades para que la poltica ambiental adquiera un mayor peso.
La informacin recogida en esta investigacin seala que, con frecuencia, el grado
de influencia y destino de las agencias principales en el conjunto de la institucionalidad y poltica pblica ha estado ligado a la importancia que el jefe de Estado de
turno le ha otorgado al tema ambiental. Esta es simplemente una expresin ms de
la alta vulnerabilidad que an presenta la institucionalidad ambiental, no obstante
el fortalecimiento que ha registrado en la ltima dcada. Esa vulnerabilidad se ex-

CAPITULO 6

79

presa en forma muy clara en el mbito presupuestal: la asignacin de recursos a

las agencias ambientales principales sigue siendo menor a la de buena parte de los
ministerios; no obstante, estas agencias fueron objeto de recortes presupuestales
en aquellos pases que, enfrentados al dficit fiscal, intentaron reducirlo mediante
la reduccin del gasto pblico.
Se han impuesto dos modelos de agencia ambiental principal en el mbito nacional:
el modelo del ministerio, que predomina en la regin, y el de la comisin, con el
cual se ha experimentado en un nmero reducido de pases y que hoy existe nicamente en Chile y Per. En el primer modelo se encuentran casos en que el tema
ha sido encomendado a un ministerio o agencia que tiene tambin responsabilidad
sobre algn sector particular como, por ejemplo desarrollo urbano y ordenamiento
territorial, energa, turismo, o ciencia y tecnologa.
Las funciones de la agencia principal en el modelo ministerial varan: mientras algunas se concentran fundamentalmente en la formulacin de las polticas y la fijacin de normas, otras, adems de estas funciones, tienen una amplia responsabilidad por su ejecucin directa. En todos los pases con el modelo del ministerio, otras
agencias estn envestidas con algunas funciones y competencias en materia ambiental; en muchos casos se observa cierto grado de atomizacin que dificulta la
adecuada proteccin de algunos recursos (ej. el agua, las costas). En el caso del
modelo de la comisin se da prioridad a las funciones de coordinacin para la formulacin y ejecucin de las polticas y la fijacin de regulaciones ambientales, responsabilidades estas que recaen fundamentalmente en las agencias sectoriales. A
similitud del ministerio, en los pases con el modelo de la comisin se presenta
tambin alguna atomizacin de competencias y funciones, que debilita el propsito
de la proteccin ambiental.
La mayor parte de los ministerios, o sus equivalentes, concentran funciones y competencias ubicadas en las agendas verde, azul y marrn (de contaminacin o brown
agenda). Adems, con frecuencia las funciones sobre algunos de los recursos naturales renovables incorpora su administracin. Ello contrasta con la organizacin de
muchos pases desarrollados en donde estos campos de competencia estn distintivamente asignados a agencias separadas (ej. en los Estados Unidos la EPA, los servicios forestales y para la vida silvestre, etc.). Una mirada histrica indica que las
agencias principales del medio ambiente de Amrica Latina y el Caribe han tendido
a tomar competencias y funciones sustantivas en lo referente a la conservacin y
buen uso de los recursos naturales renovables, y en particular las atinentes a la
biodiversidad, en razn de la importancia poltica del tema para los pases de la regin, tanto en el mbito domstico como internacional. Cualquier intento de reforma institucional debe, por consiguiente, tomar en consideracin este hecho que expresa la importancia estratgica que para los pases y sus ministerios del medio
ambiente tiene la agenda verde.
Comn a los dos modelos es el amplio nmero de competencias y funciones que se
les adjudica a las agencias ambientales principales, que en todos los casos desbordan sus capacidades y que crean dificultades para la fijacin de prioridades y para
establecer acciones de seguimiento y verificacin de cumplimiento. La asignacin
de funciones deseables pero no factibles de cumplir, por no estar acompaadas de
los recursos econmicos requeridos o de procesos efectivos y permanentes de fortalecimiento de las capacidades de gestin, condena a las entidades ambientales a
que diferentes sectores de la ciudadana las califiquen como ineficaces y cuestionen
su validez y pertinencia.

80

LOS ACTORES DEL SECTOR PUBLICO EN LA GESTION AMBIENTAL

A partir de la informacin con que se cuenta, no se podra afirmar que uno de los
dos modelos, el ministerial o el de la comisin, funcione mejor en la prctica. Ms
bien lo que existe son posiciones muy subjetivas de los defensores de cada uno de
ellos. Pero es posible identificar un cmulo de lecciones que se pueden aprender de
los dos modelos y de sus variantes. Las comisiones, por ejemplo, tiene una amplia
experiencia en procesos dirigidos a incorporar la dimensin ambiental, en particular
la correspondiente a la contaminacin, en los sectores productivos. Los ministerios,
a su vez, tienen mucho que decir sobre los procesos de integracin entre las agendas verde y de contaminacin. Sin embargo, la adopcin de un determinado modelo no es un fin por s mismo, sino que debe responder a la real capacidad de los
pases, as como reflejar la estrategia que estos adopten para enfrentar el tema.
Lo que parece imperativo es dotar a las agencias principales de las capacidades necesarias para adelantar un esfuerzo ms sistemtico para fijar sus prioridades vis-vis el amplio nmero de competencias y funciones que les ha sido asignadas. Al
revisar sus prioridades, las agencias ambientales debern renunciar o aplazar muchas acciones que son necesarias pero para las cuales no se cuenta con los recursos o condiciones para desarrollarlas.
Uno de los mayores intereses del estudio ha sido determinar en qu medida la dimensin ambiental se ha integrado en los diferentes sectores de actividad, un propsito inherente a la concepcin de desarrollo sostenible y reiterado, una y otra
vez, despus de la Conferencia de Ro. Muchas de las reformas ambientales que se
han efectuado en los ltimos aos han buscado enfrentar el imperativo de construir
una gestin de carcter intersectorial lo cual no slo significa una accin coordinada
entre las instituciones de los diferentes sectores, sino tambin la incorporacin de
la dimensin ambiental en el corazn mismo de los sistemas de formulacin y ejecucin de las polticas sectoriales.
Se registran algunas tendencias positivas sobre el particular. Algunos mecanismos
de gestin intersectorial previstos en las legislaciones y polticas de los pases se
han puesto en marcha, muchas veces con el impulso por parte de las agencias internacionales. As lo ilustran los numerosos rganos de carcter colegiado como las
comisiones de desarrollo sostenible, promovidas con el apoyo de las Naciones Unidas o de agencias bilaterales, o las comisiones nacionales de biodiversidad o de
cambio climtico creadas con el apoyo de las agencias internacionales responsables
por el seguimiento de las convenciones respectivas. Estas instancias, que han sido
eficaces en la formulacin de las estrategias nacionales sobre los asuntos objeto de
su misin, no parecen tener los mecanismos para hacer su adecuado seguimiento a
nivel sectorial.
El establecimiento de unidades ambientales, o su equivalente, en las agencias pblicas sectoriales ha sido una de las estrategias ms favorecidas para la integracin. As se observa en el caso correspondiente a las vas, el sector energtico y el
sector minero, en donde existen unidades ms desarrolladas, hecho que se explica
principalmente por las presiones ejercidas, entre otros, por la banca multilateral.
Pero con frecuencia las unidades ambientales de la mayor parte de sectores tienen
una baja jerarqua y una pobre dotacin de recursos lo que limita su actividad.

Captulo 7

Las polticas ambientales

Las polticas son el conjunto de objetivos, principios, criterios y orientaciones generales para la proteccin del medio ambiente de una sociedad particular. Esas polticas se ponen en marcha mediante una amplia variedad de instrumentos y planes.
Distinguir entre polticas, instrumentos y planes es necesario para efectos analticos
y prescriptivos pero estas tres dimensiones se encuentran con frecuencia fundidas
en la prctica y diferenciarlas no resulta una tarea fcil.
Quienes actan en pro de la proteccin ambiental pueden responder en formas muy
variadas a los problemas que perciben: el establecimiento de nuevas regulaciones,
la formulacin y puesta en marcha de un plan detallado, la expedicin de un permiso, o la creacin de un fondo para promover la descontaminacin o preservar la
biodiversidad. Las respuestas mismas pueden venir de fuentes muy diferentes: algunas son diseadas por los cuerpos legislativos; otras por las agencias ambientales principales a nivel nacional, subnacional o local, o por organizaciones de la sociedad civil. Pueden estar dirigidas a prever o mitigar los daos ambientales, a conservar o restaurar un determinado ecosistema, o a remediar un viejo problema. Algunas respuestas pueden tener como fin lidiar directamente con el medio ambiente
en el sentido estricto de la palabra (agua, bosques, aire, suelo), mientras que otras
buscan ofrecer una solucin ms integrada a partir de un fino tratamiento transectorial. Tan diversos orgenes y formas de afrontar los problemas ambientales lleva a
sus actores a utilizar diversas denominaciones, muchas veces en forma indistinta,
para referirse a su accin, o a una parte de ella: polticas, planes de desarrollo, estrategias, planes de accin, programas y proyectos. Y detrs de estas denominaciones encontramos lo que aqu se ha definido como polticas, instrumentos y planes.
Las polticas pueden tener como objetivo la proteccin de un determinado ecosistema (ej. un sistema de arrecifes, los bosques naturales andinos), el fortalecimiento de la capacidad de los actores que la proponen, o a compensar su dbil posicin
frente a otros actores (ej. en relacin con algunos de los oponentes de una determinada accin). Tambin pueden estar dirigidas a incidir en factores del contexto
como: el mejoramiento de las condiciones para la generacin y apropiacin social
de la informacin (ej. el fortalecimiento de la educacin ambiental en determinados
niveles o de la investigacin bsica sobre un determinado campo del medio ambiente), la transformacin de ciertas condiciones poltico-institucionales (ej. alcanzar una mayor coordinacin e integracin transectorial, o una mayor descentralizacin de la gestin a nivel local, o incrementar la participacin ciudadana en las decisiones que afectan el ambiente), las condiciones socioeconmicas (ej. la transformacin de los patrones de uso de los recursos naturales, o los patrones de consumo, o la tenencia de la tierra) y las condiciones tecnolgicas (ej. desarrollo de
nuevas tecnologas limpias, e innovaciones de tecnologas de final del tubo) (Fiorino, 1995; OCDE, 1997; Janicke y Weidner, 1997).
Las polticas con sus objetivos, principios, criterios y orientaciones generales impulsan nuevos procesos y tecnologas ms beneficiosas con el ambiente y desarrollan
nuevas formas de relacin con la naturaleza. Las polticas deben reflejar las priori-

82

LAS POLITICAS AMBIENTALES

dades ambientales, y al ser expresadas mediante los instrumentos y planes se

constituyen en verdaderas agendas de trabajo.
Las polticas ambientales pueden ser explcitas o implcitas. Se consideran como
polticas explcitas aquellas que estn formuladas y publicadas en documentos oficiales aprobados o expedidas formalmente por algn organismo estatal y que tienen como objetivo la proteccin ambiental. Son las denominadas polticas nacionales y subnacionales sobre medio ambiente o las polticas que se refieren a recursos
particulares como el agua, los bosques o el aire. Algunos elementos de la poltica
ambiental explcita se encuentran consagrados en la Constitucin y la ley, o en los
decretos y resoluciones normativas y administrativas emanados del poder ejecutivo, para desarrollarlas o reglamentarlas, y con frecuencia se reiteran en los documentos bautizados como poltica. Estas se denominan como polticas explcitas no
slo por el hecho de encontrarse formuladas formalmente en documentos, sino en
particular porque son concebidas con el propsito de proteger al medio ambiente.
En este ltimo sentido tambin hacen parte de las polticas explcitas aquellas decisiones o medidas que se toman da a da como respuesta a problemas ambientales
urgentes, o en virtud de otras motivaciones, sin que hubiesen estado previstas en
las formulaciones formales. Entre estas se cuentan, por ejemplo, algunas de las
respuestas dirigidas a atender emergencias o desastres ambientales imprevistos; o
tambin se cuentan algunas medidas para la proteccin ambiental surgidas para
satisfacer intereses polticos de los gobernantes sin que ellas hagan parte de alguna
de las polticas existentes.
Las polticas implcitas que son aquellas decisiones que se toman en otros mbitos
de la poltica pblica o en los sectores productivos y que influyen en la transformacin del medio ambiente (Gligo, 1997). Ellas pueden hacer parte de acuerdos multilaterales o de polticas y legislaciones econmicas y sociales de carcter general o
sectorial sin que sus impactos ambientales hubiesen sido previstos o debidamente
tomados en cuenta. Son polticas que pueden tener tanto consecuencias negativas
como positivas para la proteccin ambiental, siendo el primero de los casos el ms
comn.
Elementos de la poltica en la constitucin y en la ley
En la casi totalidad de los pases de Amrica Latina y el Caribe se definen polticas
ambientales con muy diversas denominaciones, siendo las ms comunes las de poltica, estrategia y plan. Se refieren a diversos niveles territoriales, y sectores o temas particulares. Su propsito es reflejar un conjunto de prioridades, objetivos,
metas e iniciativas ambientales que se espera desarrollar en un perodo determinado o en un plazo no especificado.
Como se ha constatado en el captulo de aspectos legales, en la ltima dcada se
registra una tendencia a consagrar a nivel constitucional principios orientadores,
prioridades, propsitos, lineamientos de la proteccin ambiental, obligaciones y derechos del Estado y los ciudadanos con referencia al medio ambiente, y a sealar
algunos de los valores del patrimonio natural de las naciones que deben tener una
proteccin prioritaria. Tambin en las Constituciones se llegan a asignar responsabilidades a las ramas ejecutiva, legislativa y judicial en materia de proteccin ambiental, y a definir las formas para que el poder ejecutivo establezca o proponga
polticas ambientales que den expresin a los mandatos constitucionales.
En muchos pases el tipo de preceptos antes mencionados se establece en la ley
misma y no en la Constitucin. Una de sus mayores expresiones son las leyes ge-

CAPITULO 7

83

nerales o marco, que tienen como propsito establecer en forma integrada los principios, lineamientos y normas superiores para la proteccin ambiental. Tambin lo
son otras formas de legislacin ambiental nacional, como las referidas a la proteccin de un determinado recurso natural (ley de aguas, aire, etc.), o a asegurar que
las actividades de un determinado sector (agropecuario, industrial, etc.) sean ambientalmente sostenibles. A su vez, en las providencias de muchas de las cortes
(constitucional, suprema de justicia) se genera nueva legislacin ambiental que define nuevos elementos de poltica, una tendencia que en la actualidad se perfila en
el trabajo de organismos de esta naturaleza en diferentes pases del mundo. Por
ltimo, como deben mencionarse los tratados multilaterales jurdicamente vinculantes, incorporados en las legislaciones nacionales con su ratificacin; estos tratados
constituyen con sus principios, objetivos y acciones a realizar, una fuente crtica de
la poltica ambiental a nivel nacional.
Al sealar estas fuentes fundamentales de la poltica ambiental explcita de un pas,
se debe subrayar que no todos los preceptos incorporados en la Constitucin, la ley
y las providencias de las cortes son por definicin elementos de la poltica. Estos
preceptos tambin pueden referirse a instrumentos de poltica, como son las regulaciones, los instrumentos econmicos, los estudios de impacto ambiental y otras
materias. Estos tres ltimos pueden tambin ser el producto de decretos y resoluciones emanados del poder ejecutivo, en los cuales muchas veces se encuentran
tambin elementos de la poltica ambiental.
Las polticas nacionales
Los elementos de la poltica ambiental de ms alta jerarqua de un pas se encuentran consagrados en la Constitucin y en la ley y son por su naturaleza los ms
permanentes, los que orientan la accin de una sociedad en el largo plazo. Podra
decirse que hacen parte de la poltica de Estado, para diferenciarlos con esta denominacin de las polticas de los gobiernos nacionales o regionales de turno, buena parte de las cuales se establecen con la mira puesta en los resultados que su
lder puede mostrar en el corto perodo de su administracin.
El informe GEO para Amrica Latina y el Caribe (PNUMA, 2000), identifica los siguientes documentos de poltica ambiental para un conjunto de 36 pases: un 72%
produjo los informes nacionales para CNUMAD, un 44% dispone de planes ambientales nacionales, un 11% ha producido planes de ordenamiento territorial, un 25%
ha elaborado las estrategias nacionales de diversidad biolgica y un 11% ha preparado una estrategia nacional de desarrollo sostenible (PNUMA, 2000). Sin embargo,
la simple existencia de estos documentos no necesariamente refleja las prioridades
reales, ni el grado de compromiso de los gobiernos con la puesta en marcha de las
polticas, dado que su formulacin ha sido a menudo una respuesta de carcter puramente formal a los requerimientos de los organismos internacionales, o a las
obligaciones adquiridas mediante tratados internacionales que carecen de instrumentos para exigir su implementacin. Muchas veces los gobiernos nacionales tienen la obligacin legal de formular esas polticas, pero con frecuencia la ley misma
ha previsto pocos mecanismos para asegurar su puesta en marcha.
La definicin de las polticas ambientales nacionales cuenta con una larga tradicin
en la regin y por lo general su formulacin es responsabilidad de la agencia ambiental principal a nivel nacional. Desde mediados de los aos setenta algunos pases como Brasil, Colombia, Venezuela y Mxico, entre otros, iniciaron la formulacin
y expedicin de documentos de poltica ambiental nacional y desde entonces lo han

84

LAS POLITICAS AMBIENTALES

hecho sin interrupcin. Si bien la expedicin de documentos de poltica nacional es

una modalidad que cubre a todos los pases de la regin, en algunos casos la ley
manda que se haga en determinadas fechas mientras que en otros es discrecional
del gobierno.
Desde principios de la dcada del noventa, los pases impulsaron la formulacin de
polticas ambientales con una mayor participacin de la sociedad civil y el sector
privado. As se reflej por ejemplo en los procesos de elaboracin de algunos de los
informes nacionales que se debieron presentar a consideracin de la Conferencia de
Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Ese fue tambin el caso de los procesos de
reforma de la institucionalidad ambiental que tuvieron lugar en muchos pases en
ese mismo contexto y que por lo general incluyeron procesos de participacin ciudadana.
Colombia: Polticas nacionales ambientales (1991-2002)
En Colombia, desde 1974 se ha expedido cada cuatro aos una poltica nacional ambiental.
La poltica ambiental, contenida en el Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994 orden, entre otros, la creacin del Ministerio del Medio Ambiente y la contratacin de crditos con
la banca multilateral con el fin de fortalecer la gestin ambiental.
El Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998, aprobado por el Congreso de la Repblica en el
mbito del nuevo orden constitucional, estableci la poltica ambiental denominada Hacia
el desarrollo humano sostenible. Plantea cinco objetivos bsicos: promover una nueva
cultura del desarrollo, mejorar la calidad de vida, promover una produccin limpia, desarrollar una gestin ambiental sostenible y orientar comportamientos poblacionales. Formul siete programas y acciones para el mejoramiento ambiental: proteccin de ecosistemas estratgicos, mejor agua, mares limpios y costas limpias, ms bosques, mejores
ciudades y poblaciones, poltica poblacional, y produccin limpia. Y prev siete acciones
instrumentales para el desarrollo de los objetivos y programas: educacin y concientizacin ambiental, fortalecimiento institucional, produccin y democratizacin de la informacin, planificacin y ordenamiento ambiental, y cooperacin global.
El Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 incorpora El plan colectivo ambiental para
construir la paz y define al agua como tema prioritario y eje articulador de la poltica
ambiental. Se sealan siete programas prioritarios: agua, biodiversidad, bosques, calidad
de vida urbana, produccin ms limpia, mercados verdes y sostenibilidad de los procesos
productivos endgenos. Registra una continuidad en relacin con la poltica ambiental de
los dos perodos anteriores, as como continuidades con las polticas nacionales de los
aos setenta y ochenta como se tipifica en el caso de los bosques.
En los tres planes nacionales de desarrollo expedidos en la dcada de los noventa se advierte continuidad y la paulatina incorporacin de la dimensin ambiental en algunas polticas sectoriales, un hecho que se relaciona con las competencias que tiene el Ministerio
del Medio Ambiente en materia de su definicin, conjuntamente con otros ministerios.
Fuente: Rodrguez-B., 2000a.

CAPITULO 7

85

Contenidos ms comunes de las polticas ambientales nacionales

Objetivos y lneas de accin

Estrategia para la conservacin, restauracin y uso sostenible de la biodiversidad

Fortalecimiento de las reas naturales protegidas
Proteccin de los bosques naturales
Reforestacin protectora
Restauracin de ecosistemas
Proteccin ambiental de las zonas costeras
Proteccin de las fuentes de agua
Proteccin de los suelos
Estrategia sobre cambio climtico
Ordenamiento ecolgico del territorio
Diversificacin productiva y vida silvestre
Fomento al biocomercio
Combate a la contaminacin (aire, agua, suelo, visual)
Reduccin y manejo seguro de residuos peligrosos
Fomento al uso de tecnologas limpias y diversificacin productiva
Promocin de un desarrollo urbano sostenible

Desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad ambiental

Actualizacin de la legislacin ambiental

Modernizacin de la regulacin
Estmulo y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental
Fortalecimiento de las agencias pblicas para la gestin ambiental
Mejoramiento de la infraestructura ambiental (laboratorios, centros de informacin,
etc.)
Descentralizacin de la gestin ambiental
Establecimiento de mecanismos para incrementar la intersectorialidad

Desarrollo y fortalecimiento de instrumentos de gestin

Fortalecimiento de la investigacin sobre el estado del medio ambiente

Desarrollo del sistema nacional de informacin ambiental
Fomento a la participacin ciudadana
Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y del sector productivo para
la proteccin ambiental
Educacin, concientizacin y capacitacin ambiental
Introduccin o actualizacin de instrumentos de regulacin directa, o instrumentos
administrativos y de planificacin
Desarrollo y puesta en marcha de instrumentos econmicos para la gestin ambiental
Desarrollo de mecanismos de prevencin
Fortalecimiento de la cooperacin internacional y presencia activa en el desarrollo de
las negociaciones internacionales dirigidas a crear o desarrollar instrumentos jurdicamente vinculantes y no vinculantes

Temas principales identificados a partir de: Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000; Rodrguez-B., 2000a; Smith, 2000.

86

LAS POLITICAS AMBIENTALES

Panam:
Estrategia Nacional del Ambiente
En Panam, con la aprobacin e implementacin de la Ley General del Ambiente (1999),
se inicia la elaboracin de una Estrategia Nacional del Ambiente integrada en su contenido a las polticas sectoriales, como las contenidas en el Plan de Accin Nacional sobre Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible 1998-2002 y en el Plan de Desarrollo
Urbano de las reas Metropolitanas del Pacfico y del Atlntico (Espino, 2000). El Gobierno de Panam despliega la estrategia a travs del Programa Ambiental Nacional (PAN) el
cual es actualmente financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Entre otros
aspectos, el PAN busca generar las capacidades bsicas del sistema interinstitucional,
desarrollar instrumentos de gestin ambiental, mejorar el control y fiscalizacin de la
contaminacin, y promover desarrollo limpio en las empresas e iniciativas de gestin ambiental en la comunidad.
La Estrategia Nacional del Ambiente, buscando lograr el acuerdo poltico de la sociedad
panamea en torno a la visin nacional 2020, propone que en los prximos cinco aos el
proceso de gestin ambiental enfatice la aplicacin de siete directrices estratgicas, que
orienten las acciones pblicas y privadas:

Crecimiento econmico en la perspectiva del desarrollo sostenible;

Proteccin y mejoramiento de la calidad ambiental;
Proteccin, recuperacin y uso sostenible de los recursos naturales y la diversidad
biolgica;
Fortalecimiento de la capacidad de proteccin del ambiente en territorios prioritarios;
Desarrollo y promocin de la cultura, de la educacin ambiental y de la participacin;
Participacin de la sociedad civil y de los sectores productivos y de servicios y
Fortalecimiento de la capacidad de gestin ambiental en el sector pblico y privado.

Fuente: Espino, 2000

Polticas implcitas
Son muchas las polticas implcitas que favorecen al medio ambiente. Las polticas
de apertura econmica que remplazaron las polticas proteccionistas del mercado
que por ms de tres dcadas predominaron en la regin, trajeron como consecuencia el cierre de muchos establecimientos industriales de baja competitividad, con
frecuencia dotados de tecnologas sucias. As que una poltica econmica cuyo propsito era el de ubicar a la industria nacional en condiciones competitivas y de productividad e innovacin a nivel internacional conllev una poltica implcita de beneficio para el medio ambiente. En forma similar, una determinada poltica para fomentar el desarrollo de la produccin de tecnologas informticas que no producen
daos para el medio ambiente puede generar un incremento del producto interno
bruto de un pas, parte del cual puede destinarse a la proteccin ambiental. O una
nueva poltica industrial puede dar origen a la produccin de nuevas materias primas que bajen la presin sobre los recursos naturales. La desaparicin de la Planta
de Soda de Colombia, la creacin de una planta de INTEL en Costa Rica, y la poltica forestal comercial de muchos pases ilustran polticas implcitas favorables para
el medio ambiente.
En forma similar, son muchas las polticas implcitas perversas para el medio ambiente. Por ejemplo: La crisis econmica de los aos ochenta y las medidas de

CAPITULO 7

87

ajuste que ella gener crearon una suerte de poltica ambiental implcita, que en
trminos globales, trata de minimizar la problemtica ambiental. Si se analiza la
aplicacin de los tratamientos de shock utilizados en diversos pases de la regin,
se comprueba que en cuanto ms severos han sido menos importancia se ha dado
al medio ambiente. Para los gobiernos que han aplicado las recetas anticrisis, el
tema ambiental es molesto y slo se incorpora al debate cuando es un factor de
negociacin en un acuerdo comercial bilateral o multilateral, o cuando interfiere con
la comercializacin de un producto (Gligo, 1997).De conformidad con los indicios
existentes, las medidas tomadas por algunos de los gobiernos de la regin para
conjurar las crisis econmicas presentadas en los ltimos aos de la dcada de los
noventa, han tenido implicaciones negativas para la proteccin ambiental. As, por
ejemplo, la disminucin de las asignaciones presupuestales que ha sufrido el sector
ambiental en muchos de los pases restaron algunas de las nuevas capacidades institucionales o echaron atrs algunos de los planes y programas en marcha, los cuales hacan parte de los procesos de fortalecimiento de la gestin que predominaron
durante la dcada (Gabaldn, 2000; Rodrguez-B. 2000).
Entre las polticas implcitas ambientales deben recibir especial atencin las contenidas en las polticas de apertura econmica y en los acuerdos comerciales que han
surgido en la regin como respuesta al proceso de globalizacin de la economa.
Entre estos ltimos se mencionan los acuerdos comerciales alcanzados en MERCOSUR, as como los alcanzados entre Chile y Canad y Mxico, Estados Unidos y Canad.
El desarrollo de las polticas nacionales en polticas especficas
Las denominadas polticas nacionales ambientales se desarrollan en polticas singulares tales como las que aparecen en la tabla. Sin embargo, el proceso de formulacin de estas polticas lo puede liderar la agencia ambiental principal, o no, dependiendo de sus competencias. Por ejemplo, mientras la expedicin de las polticas de
bosques, o pesca o aguas son, en algunos pases, responsabilidad de las agencias
ambientales, en otros son competencia de agencias especializadas en estos recursos o el producto del trabajo conjunto de dos o ms agencias. En la tabla se presentan las polticas que estn formalmente establecidas en Brasil, Chile, Colombia,
Mxico y Panam. La falta de mencin de ciertas reas no debe confundirse con su
inexistencia, sino simplemente como una expresin de su falta de formalizacin.
Entre las polticas especficas se subrayan las correspondientes al combate y mitigacin de las amenazas ambientales globales y al desarrollo sostenible, en particular aquellas surgidas de las convenciones y acuerdos jurdicamente no vinculantes
suscritos en la Conferencia de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo:
biodiversidad, bosques, cambio climtico, y Agenda 21. Entre estas polticas se
cuentan tambin las derivadas de la Convencin para Combatir la Desertificacin
(1994) y el Programa de Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo (1994) que fueron consecuencia de la Cumbre de la
Tierra. Las polticas relacionadas con estos tratados multilaterales estn, por lo general, representadas en dos tipos de documentos: informes sobre el estado de la
cuestin y estrategias nacionales. Su estructura y contenido mnimos se rigen a
partir de los mandatos emanados de las conferencias de las partes y cuerpos de
gobierno de la convencin o acuerdo particular. La casi totalidad de estas polticas
comenzaron a ser expedidas desde mediados de los aos noventa, siendo muchas
de ellas de muy reciente aparicin. Algunas de ellas (ej. biodiversidad, bosques,
Agenda 21) recogen, adecan y adicionan aquellas polticas que en el campo parti-

88

LAS POLITICAS AMBIENTALES

cular se venan adelantando desde tiempo atrs que, con frecuencia, se relacionaban con otros convenios globales previos a la Conferencia de Ro.
Ejemplos de polticas ambientales de algunos pases de la regin

Brasil

Chile

Colombia

Mxico

Panam: polticas
contenidas en proyectos especficos

Jamaica

Agenda verde: cubre los temas de bosques nacionales, acceso a los

recursos forestales, mata atlntica, poltica nacional de biodiversidad,
cdigo forestal, recursos genticos y unidades de conservacin.
Agenda marrn: cubre el programa de calidad ambiental, la gestin
ambiental urbana, la gestin ambiental costera y marina, y la gestin
ambiental en los asentaminetos rurales.
Agenda azul: cubre la descontaminacin de las cuencas hidrogrficas,
el sistema nacional de manejo de los recursos hdricos, prevencin y
combate de las sequas y el transvase del ro San Francisco.
Agenda institucional: cubre la gestin de la poltica ambiental, la educacin ambiental, el ecoturismo, la certificacin ambiental y el fomento al ecocomercio.
Poltica nacional de aguas
Poltica del borde costero
Poltica de proteccin del hbitat urbano
Bases para una poltica de poblacin y medio ambiente
Lineamientos de una poltica para la participacin ciudadana en la
gestin ambiental
Poltica de educacin ambiental
Poltica de bosques y plan de desarrollo forestal
Lineamientos de poltica para el manejo integral de aguas
Poltica de biodiversidad
Estrategias para un sistema de reas protegidas
Poltica para la gestin de fauna silvestre
Poltica de produccin ms limpia
Poltica para la gestin integrada de residuos slidos
Lineamientos de poltica para el uso y manejo y uso de plaguicidas
Lineamiento de poltica de ordenamiento ambiental del territorio
Poltica de ordenamiento integrado y desarrollo sostenible de zonas
costeras
Programa forestal
Programa de suelos
Programa de pesca y acuicultura
Programa hidrulico
Programa de reas naturales protegidas
Programa de conservacin de la vida silvestre y diversificacin productiva en el sector rural
Proyecto agroforestal Ngbe
Programa de desarrollo sostenible del Darin
Programa de pobreza rural y recursos naturales
Poltica de playas
Poltica de cuencas hidrogrficas
Poltica de maricultura (en elaboracin)
Poltica de manglares y humedales costeros (en elaboracin)
Poltica de manejo integrado de zonas
costeras (en elaboracin)
Plan de educacin para el desarrollo sostenible

Fuentes: MMAB, 2001; Espinoza, 2000; MMAC, 1999a, 2001; de Alba, 2000; Espino, 2000; NEPA, 2002.

CAPITULO 7

89

Finalmente, se mencionan las polticas vinculadas al Protocolo de Montreal, suscrito

antes de la Cumbre de la Tierra, dirigidas a disminuir la emisin de las sustancias
que generan la destruccin de la capa de ozono. A similitud de las convenciones de
biodiversidad y cambio climtico, la formulacin de las polticas sobre el particular
se han regido por los mandatos de la Conferencia de las Partes. Adems, los planes
y programas para su implementacin han sido fundamentalmente financiados mediante los recursos econmicos especiales que para el efecto administra el Fondo
Mundial Ambiental (GEF, por sus siglas en ingls) en cumplimiento de las provisiones del Protocolo.
Las polticas sobre los recursos naturales renovables y
la dimensin ambiental
Los casos del agua, los bosques naturales y la agricultura, nos sirven para ilustrar
las dificultades y logros registrados en el intento de incorporar la dimensin ambiental en la poltica de estos tres sectores estratgicos para la regin. Adems, la
forma de insercin de la dimensin ambiental en estas polticas sectoriales tiene
consecuencias para la puesta en marcha de las convenciones de biodiversidad y
desertizacin, como se ilustra al final de esta seccin
Las polticas de aguas
En la actualidad diversos pases de Amrica Latina y el Caribe se encuentran en
proceso de reforma de sus legislaciones, organizaciones y polticas dirigidas al
aprovechamiento y gestin del agua (SAMTAC, 2000). Al hacer referencia a ellas
hay que tener claridad sobre la relacin existente entre los recursos de agua y la
gestin ambiental. Los principales temas ambientales relacionados con el agua tienen que ver con los efectos sobre su calidad, cantidad y suministro en el tiempo,
originados por el uso directo o administracin de las aguas superficiales y subterrneas y en general por la utilizacin que todos los sectores de la economa hacen del
recurso. Los impactos hidrolgicos y de calidad causado por la administracin del
agua tienen, a su vez, una variedad de consecuencias sobre los ecosistemas acuticos ubicados aguas abajo, incluyendo los humedales, las planicies inundadas, los
estuarios y el medio ambiente marino, as como tambin sobre los asentamientos
humanos.
En general, de tiempo atrs se ha venido sealando que en la mayor parte de los
pases de la regin no se cuenta con un sistema de organizacin que conduzca
hacia el desarrollo sostenible del agua (Dourojeanni, 1990). Como se ha observado: con frecuencia existen incompatibilidades entre la formulacin de polticas de
sustentabilidad ambiental entre ministerios de un mismo pas as como conflictos
entre la gestin de territorios con lmites polticos administrativos y lmites geogrficos, ecolgicos o hidrogrficos (Dourojeanni, 2002).
En el mbito nacional, las agencias ambientales principales tienen una historia corta, en comparacin con las ms antiguas y tradicionales agencias sectoriales del
agua tales como las de irrigacin, hidrogeneracin elctrica, o las encargadas de los
acueductos urbanos y de la disposicin de las aguas servidas. Este hecho ha conducido a que la mayor parte de las agencias ambientales estn an luchando por establecer un claro mandato con referencia a las responsabilidades que tienen en relacin con el agua (Jouravlev, 2001). Algunas agencias nacionales no slo tienen
responsabilidad por las funciones propias de la interfaz entre los recursos del agua
y la gestin ambiental aludidas, sino tambin el mandato sobre su administracin;

90

LAS POLITICAS AMBIENTALES

estos son los casos, por ejemplo, de los ministerios del Medio Ambiente del Brasil y
de Colombia (MMAB, 1999, 2001; Rodrguez-B., 2000a). Sin embargo, la sectorializacin y poca coordinacin entre las entidades sectoriales del agua han conducido
al establecimiento de polticas fragmentadas y, con frecuencia, conflictivas con su
adecuada proteccin y uso sostenible. Todas estas son situaciones que contribuyen
a generar una mayor presin sobre los recursos del agua y al incremento de su degradacin.
Adems de los problemas generados por la insuficiente legitimidad y contundencia
de la gestin ambiental del agua y por la fragmentacin de las polticas y las organizaciones, otros factores han impulsado las diversas reformas que se emprendieron en la pasada dcada y las que estn en curso. Entre ellos se mencionan las polticas de muchos gobiernos, dirigidas a privatizar los servicios relacionados con el
agua mediante el fomento de la participacin de los capitales nacionales y transnacionales, a descentralizar la administracin de los recursos hdricos y la prestacin
de los servicios pblicos relacionados con el agua, y a eliminar gradualmente el acceso libre o subsidiado al recurso por parte de muchos grupos humanos y sectores
de actividad.
Pero no todas las anteriores tendencias son necesariamente favorables para el mejor uso del agua. As, por ejemplo, en muchos pases, las privatizaciones han profundizado los intereses puramente sectoriales, en perjuicio de la gestin ambiental.
Con referencia al acceso al recurso se subraya que, en general, en la regin no se
paga por el uso del agua, o se paga muy poco lo cual estimula su uso irracional;
ese es el caso, por ejemplo, de los distritos de irrigacin que excepcionalmente cobran a los agricultores el valor real del agua que les proveen; asimismo, los usuarios municipales, con las tarifas dominantes, cubren tambin una pequea parte del
costo del recurso que utilizan, y los sectores productivos y los municipios, en general, contaminan gratis las fuentes hdricas (SAMTAC, 2000).
Sin duda, dos de los factores que ms han impulsado las reformas son la necesidad
de mejorar el aprovechamiento del agua para enfrentar la competencia por sus
usos mltiples en particular su creciente demanda por parte de los conglomerados urbanos, y los sectores agrcola, industrial y energtico, y la necesidad de
combatir la contaminacin, detener el deterioro de los ecosistemas acuticos y emprender programas para su restauracin.
Entre los cambios que se estn produciendo se menciona la expedicin de legislaciones marco o generales de aguas, el establecimiento de estructuras administrativas para una gestin ms integrada, el resurgimiento del enfoque de cuenca como
referente organizacional y centro del desarrollo y la puesta en marcha de las polticas y sus instrumentos y planes. Con referencia a la legislacin, existe una tendencia a elaborar proyectos de ley generales sobre el agua, que sean completos y exhaustivos con el fin de resolver el problema que crea la dispersin y diversidad de
normas. La experiencia ha demostrado que este intento resulta muchas veces en
discusiones y debates muy prolongados y por eso algunos pases han tomado la va
de elaborar una ley que contenga los principios bsicos a partir de los cuales se
pueda emprender el proceso de modernizacin (Solanes y Getches, 1998). En el
campo administrativo, se intenta otorgar las responsabilidades de formular polticas
hdricas, coordinar el uso mltiple del agua y regular su asignacin a un ente regulador no usuario (separado de los mayores usuarios tradicionales tanto pblicos
como privados) que considere el recurso hdrico en forma total. Al mismo tiempo se
busca contar con una autoridad ambiental que tenga la suficiente capacidad para

CAPITULO 7

91

controlar la calidad, cantidad y tiempo del agua, as como velar por la integridad de
los ecosistemas, y que sea independiente tanto de los usuarios como del mencionado ente regulador. Si bien estas funciones estn hoy asignadas a las agencias
ambientales principales, ellas no parecen tener la suficiente capacidad para ejercerlas con solvencia (SAMTAC, 2000).
La gestin centrada en las cuencas hidrogrficas es un enfoque que parece estar
resurgiendo en la regin. Este tuvo un gran auge en pocas pasadas pero diversas
dificultades para su puesta en marcha llevaron a su declive y, muchas veces, a la
desaparicin de las entidades de cuenca creadas en los aos sesenta y setenta. Su
resurgimiento est motivado, entre otros factores, por la descentralizacin y por su
especial adecuacin para el logro de una gestin ms integrada (OEA, 1978;
RRLOC, 1998).
Ni los orgenes de los cambios, ni las reformas adelantadas en relacin con la gestin de los recursos hdricos y los servicios pblicos vinculados con el agua han sido
uniformes en todos los pases. Como se concluye en un reciente estudio: Esto ha
sido el origen y sigue siendo el motivo de grandes debates. Los debates ms conflictivos y complejos se centran en torno a temas tales como la forma y condiciones
de entrega de derechos de agua, la formacin y aplicacin de marcos regulatorios,
la organizacin de la institucionalidad requerida para la gestin del uso mltiple del
agua, la factibilidad de creacin de mercados del agua y la creacin de instrumentos econmicos, entre otros (Jouravlev, 2001). Habra que aadir, adems, que
tambin existe un debate sobre las aproximaciones que deben utilizarse para la
restauracin de cuencas hidrogrficas crticas que se encuentran degradadas. Ese
es el caso de los estudios y controversias que existen sobre las externalidades
hidrolgicas de la reforestacin protectora, la cual ha sido uno de los principales
enfoques que se han utilizado para mejorar la regulacin hdrica y disminuir la erosin (Kaimowitz, 2000).
Pero, a pesar de las positivas tendencias sealadas, se puede afirmar que las polticas actuales y las positivas reformas institucionales adelantadas en diversos pases
de la regin no han tenido, ni estn teniendo, el ritmo de los retos planteados por
creciente stress y degradacin de los recursos del agua, una situacin que parece
ser muy similar en las otras regiones del planeta (Hirji, 2000).
Las polticas de bosques
Como lo afirma Brasil en un informe presentado a consideracin de la comunidad
internacional sobre la gestin en el campo de la biodiversidad: Los bosques naturales son vistos como stockpile y la explotacin corresponden a la liquidacin del
capital natural (PRB 2000d). Una situacin similar se encuentra en los otros pases
de la regin (Contreras, 1999; Keipi, 1999). Una revisin reciente de la implementacin de la poltica internacional sobre bosques (derivada del Panel Intergubernamental de la Comisin de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas) seala el
muy dbil tratamiento intersectorial de los problemas de los bosques en Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Costa Rica y Per, un indicativo de la inocuidad o errada
orientacin de algunas de las polticas pblicas dirigidas a su conservacin y buen
uso (RLB, 2000).
Pero el tema de la integracin de las consideraciones ambientales en el manejo de
los bosques naturales requiere ser matizada, tal como lo expresan algunas polticas
especficas adelantadas en las dos ltimas dcadas. Entre ellas se destacan: la

92

LAS POLITICAS AMBIENTALES

creacin de parques nacionales naturales, y la administracin de bosques naturales

para la extraccin de madera o productos no maderables y manejo de los resguardos indgenas. Todas tienen como una de sus premisas fundamentales la conservacin y el uso sostenible de los bosques. Adems, las polticas sobre bosques naturales son hoy responsabilidad de los ministerios del medio ambiente, o sus equivalentes, en un amplio nmero de pases de la regin, en particular en los pases continentales del trpico.
Las reas protegidas han sido una poltica de conservacin de bosques naturales
relativamente exitosa, vista en el largo plazo. La deforestacin o la degradacin de
los bosques en estas reas es significativamente menor en comparacin con el deterioro que tiene lugar por fuera de aquellas. Adems, son numerosas las reas
protegidas que se encuentran en muy buen estado de conservacin. Marc Dourojeanni ha dramatizado esta ltima situacin al afirmar que no existe una sola rea
de bosque protegida en Latinoamrica que haya sido totalmente deforestada (Dourojeanni, 1999, pg. 81).
En contraste, se encuentra una larga historia de fracasos en las polticas dirigidas a
hacer ambientalmente sostenibles las explotaciones maderables de los bosques naturales. Una evaluacin de 23 proyectos de iniciativa pblica para el aprovechamiento maderable de bosques naturales para fines comerciales seala que todos, a
excepcin de uno, estn abandonados, y que algunos de esos bosques han sido totalmente deforestados o gravemente degradados (Kirmse y otros, 1993). Una suerte similar han corrido los proyectos de iniciativa privada, as como aquellos para el
aprovechamiento sostenible de productos no maderables. Ahora existe una nueva
generacin de experiencias en la misma direccin, entre las que se mencionan el
Centro Internacional Iwokrama en Guyana y el proyecto de la Federacin de las
Comunidades del Oriente de Lomero en Bolivia. Un caso interesante es el de la certificacin modalidad que ha sido ampliamente promovida por la Forest Stwardship
Council en muchos pases de la regin (Rodrguez-B., 2000c, 1999b).
Por ltimo, una alternativa que est mostrando un gran potencial es la dirigida a
consolidar los resguardos indgenas, como lo demuestran las mltiples experiencias
positivas de la regin. En numerosos resguardos de Brasil, Colombia, Mxico y Panam se adelantan experiencias que intentan asegurar en el largo plazo la conservacin y el uso sostenible de los valiosos ecosistemas boscosos que se ubican en
los territorios indgenas asegurando que simultneamente las poblaciones que los
han habitado satisfagan sus necesidades bsicas, un tema que se examinar posteriormente (Bucher et. al., 2000).
El sector agropecuario y el medio ambiente
Como ha sido ampliamente documentado, el sector agropecuario tiene mltiples y
profundos impactos para el medio ambiente en la regin. En un estudio pionero,
Gallopin y sus colaboradores (1995) sealaron al inicio de la dcada pasada que, en
general, no hay restricciones ecolgicas, ni tecnolgicas, para garantizar una produccin agropecuaria sostenible y eficiente para atender las necesidades alimentarias de la regin. Se requiere para ello adecuar las instituciones y las polticas agropecuarias y ambientales (Gallopn, 1995). Sin embargo, sobre la base de las polticas existentes se estima que en los prximos veinte aos, el deterioro de los suelos
y los agroecosistemas se incrementar y que un nmero amplio de habitantes de la
regin (entre 50 y 70 millones) se mantendr en condiciones de desnutricin (Garret, 1997).

CAPITULO 7

93

La anterior situacin es en parte el reflejo de los pocos avances del sector agropecuario en el desarrollo de una actividad productiva que sea ecolgicamente sostenible. En un estudio sobre el particular se concluye que en Latinoamrica la agricultura sostenible no pasa de ser un propsito retrico en muchos de los documentos
gubernamentales de polticas agrcolas (Bejarano, 1998). En el caso de los suelos
se ha anotado que para la vasta mayora de los habitantes de la regin el problema
de su deterioro no existe o tiene poca importancia (Bucher et al., 2000).
Las agencias pblicas responsables por el sector agropecuario, cuyas autoridades
mximas son los ministerios de agricultura, han incorporado en forma muy tmida
la dimensin ambiental, y menos la agricultura sostenible. Buena parte de los ministerios cuentan con oficinas ambientales, pero estas tienen una baja jerarqua e
influencia en las polticas fundamentales. Este hecho, combinado con la debilidad
de los ministerios del medio ambiente en materia de control ambiental de las actividades agropecuarias, hace que problemas como el abuso en la utilizacin de
agroqumicos y la utilizacin de otras tecnologas no beneficiosas al ambiente estn
lejos de resolverse. Adems, el atraso de los ministerios de agricultura en materia
de gestin ambiental, hace que en algunos pases se les considere como un limitante para la realizacin de programas para la proteccin ambiental, tal como lo perciben, por ejemplo, protagonistas clave vinculados al proyecto del Corredor Mesoamericano, en Centroamrica o que estos ministerios se consideren un cuello de botella para cumplir con las obligaciones adquiridas por los pases en la Convencin
de Biodiversidad (Cabrera, 2000; Casas, 2000; Snchez, 2000; Rodrguez-B.,
1999b).
Ms grave an, las posibilidades del establecimiento de una agricultura sostenible
pareceran estar perdiendo terreno como se evidencia en el debilitamiento de la capacidad investigativa y de los programas de extensin en la regin (Trigo, 1995;
Garret, 1997).
Sin embargo, las anteriores observaciones no deben hacernos perder de vista que
en la regin se adelantan cientos de valiosas experiencias sobre agricultura sostenible, que incluyen tanto interesantes iniciativas de origen empresarial y campesino
como aquellas realizadas desde centros de investigacin y ONG. Es el caso de la
agricultura orgnica, centrada fundamentalmente en el buen manejo de los suelos
y la limpieza de residuos qumicos en sus productos, que se est abriendo paso en
algunos pases de la regin, e incluso alcanza a ser un rubro significativo de su actividad como se evidencia en el caso de la Argentina. Asimismo existen ya paquetes
tecnolgicos en sistemas agroforestales pecuarios en Latinoamrica, que permitiran adelantar una transformacin de la ganadera que hoy constituye una de las actividades productivas de la regin ms dainas ambientalmente. Todas estas iniciativas son evidentemente muy promisorias para el desarrollo de una poltica agropecuaria sostenible, pero ellas son muchas veces aisladas y carecen de la suficiente
masa crtica. Por ltimo, el futuro de la actividad agropecuaria sostenible depender en buen grado de un incremento sustantivo de la investigacin en esta materia
en relacin con la gran agricultura comercial y la agricultura campesina (IICA,
1999; de Fora, 2000; Murgueito y Muhammad, 2000).

94

LAS POLITICAS AMBIENTALES

La baja integracin sectorial y las Convenciones de Biodiversidad y Desertizacin

Un reciente estudio identifica como uno de los principales obstculos para la puesta
en marcha de los compromisos adquiridos por los pases de la regin en la Convencin de Biodiversidad, a la baja integracin que tiene el objetivo de conservar y
hacer uso sostenible de la diversidad biolgica en los planes nacionales y polticas
sectoriales (energa, agricultura, obras pblicas). Ms an, la integracin de ese
propsito es dbil en las polticas de aprovechamiento de los recursos naturales renovables (forestal, pesquero y de agua), no obstante que, con frecuencia, los documentos y organigramas oficiales sealan a estas reas como componentes de la
poltica ambiental. Se seala tambin el predominio que sigue teniendo la visin
extractivista de los recursos naturales sobre la flora y la fauna continentales, la
pesca y el medio ambiente marino, las aguas continentales, y el suelo (Bucher et.
al., 2000).
En el mismo estudio se llega a conclusiones muy similares con respecto a las dificultades enfrentadas para poner en marcha los compromisos que se derivan de la
Convencin sobre Desertificacin, lo cual pone en riesgo la existencia misma de valiosos ecosistemas boscosos y el desarrollo de la actividad agrcola.
Uno de los factores clave que afectan la capacidad y competencia de los pases de
Latinoamrica y el Caribe para ejecutar los acuerdos resultantes de la Convencin
es la muy limitada percepcin que tiene la sociedad civil de la problemtica asociada a la desertizacin, hecho que se refleja en sus polticos y dirigentes. Esta falta
de entendimiento y de inters se debe, en gran medida, a los paradigmas que dominan las agendas polticas y econmicas de la regin. Entre ellos, dos son muy
significativos: a) la percepcin de que los pases son muy ricos en recursos naturales y que los mismos son casi ilimitados, y b) la prioridad que se le da al desarrollo
econmico como contrapuesto a los problemas de conservacin y proteccin del
medio ambiente, los cuales son vistos ms como un mal innecesario. (Bucher et al.,
2000).
Hacia polticas ms integradas
La definicin de polticas ambientales ms integradas sobre problemas complejos
tiene todava un desarrollo incipiente, aunque en los aos noventa se hicieron
avances en esa direccin que requieren ser registrados. Entre ellos, se subrayan las
polticas ambientales urbanas y las polticas de costas que durante ese decenio materia de fortalecimiento y que se plantean como dos reas de gran potencial para el
futuro.
La poltica ambiental urbana
En los aos noventa la poltica ambiental urbana aparece con ms fuerza en todos
los pases de la regin en comparacin con la poca anterior, cuando la mayor parte de las polticas ambientales tendan a priorizar la agenda verde y, en particular,
la rural. En las polticas especficas la dimensin ambiental urbana tiende a tener un
tratamiento ms sectorial o temtico (transporte, saneamiento bsico, aguas, aire,
ordenamiento territorial, etc.), pero algunos pases han ido estableciendo crecientemente lineamientos de poltica que tratan de aproximarse al tema en forma ms
integrada. Esta nueva orientacin aparece ms claramente en las polticas explcitas
que se formulan con denominaciones tales como estrategias ambientales de gestin
urbana, planes de accin y Agendas 21 locales.

CAPITULO 7

95

Los temas de la denominada agenda marrn son los que paulatinamente han ido
recibiendo mayor atencin en las polticas ambientales de las ciudades tanto en el
mbito nacional como local. Ellas reflejan las respuestas a los problemas que para
la salud humana tienen los servicios insatisfactorios de agua, alcantarillado, disposicin de aguas servidas y basuras, as como de la pobre disposicin y manejo de
los residuos urbanos e industriales y la contaminacin del aire (en especial por partculas). Los temas subyacentes o relacionados con la agenda ambiental marrn
incorporan tpicamente los usos inapropiados del suelo, vivienda precaria, transporte pblico deficiente, y congestin del trfico vehicular y accidentes. Adems, las
polticas ambientales urbanas han comenzado a reconocer la contribucin que
hacen las ciudades, en particular las ms grandes, a los problemas ambientales
globales, como el cambio climtico, a travs de las emisiones resultantes del uso de
la energa para fines domsticos e industriales y el transporte.
El anterior conjunto de problemas est ntimamente vinculado a la pobreza, un
hecho que paulatinamente se ha ido reconociendo en la agenda ambiental de las
ciudades. Los pobres urbanos de Latinoamrica y el Caribe estn afectados desproporcionadamente por los problemas ambientales marrones y su situacin exacerba
las crisis ambientales de las ciudades. La pobreza en las ciudades se vincula con la
destruccin y el deterioro de fuentes de agua y ecosistemas boscosos, la degradacin de suelos ambientalmente frgiles, la ocupacin de reas expuestas a las
inundaciones y deslizamientos, el hacinamiento y la prdida de bienes culturales e
histricos. Algunos de estos temas se han incorporado en la agenda ambiental urbana como es, por ejemplo, el relacionado con las polticas para enfrentar la vulnerabilidad socioambiental frente a fenmenos naturales que ocasionan desastres (ej.
polticas de reubicacin de vivienda, de combate a la erosin, u obras para prevenir
las inundaciones). Otros problemas urbanos crticos que estn lejos de encontrar
solucin en la casi totalidad de ciudades de la regin, como la falta de acceso de los
ms pobres a tierras urbanizables y a vivienda adecuada, o las graves insuficiencias
de los sistemas de transporte, encuentran con frecuencia su lugar en diversas polticas sectoriales urbanas que crecientemente estn incorporando la dimensin ambiental.
La agenda verde comienza a tener un lugar en la poltica ambiental urbana, no slo
en relacin con el impulso de los ms tradicionales y crticos temas de la arborizacin y la creacin de espacios verdes para la recreacin, sino tambin en relacin
con la conservacin y restauracin de ecosistemas ubicados al interior del permetro urbano o sus vecindades. Sin embargo, como se sugiri, esta agenda encuentra
muchas veces sus lmites en los problemas de pobreza sin cuya solucin no es posible, en muchos casos, adelantarla.
Por ltimo, en la pasada dcada algunos gobiernos nacionales, conjuntamente con
algunas agencias internacionales (CEPAL, PNUD) buscaron impulsar las denominadas Agendas Locales 21, como resultado de los compromisos adquiridos en la Conferencia de Ro de Janeiro de propender por el desarrollo sostenible urbano. Si bien
se denotan diversos avances en esta direccin, ellos son an muy modestos, una
expresin de la complejidad del propsito y las enormes barreras que se encuentran para formular y poner en marcha polticas de desarrollo sostenible urbano. En
efecto, la Agenda 21 a escala urbana supone afrontar a un mismo tiempo los programas de vivienda adecuada para todos, el mejoramiento de la administracin de
los asentamientos humanos, la planificacin sostenible del uso del suelo, la integracin de infraestructura ambiental (agua, saneamiento y gestin de desechos), los
sistemas sostenibles de energa y transporte, y la planificacin frente a la vulnera-

96

LAS POLITICAS AMBIENTALES

bilidad a los desastres. Pero las polticas que han sido formuladas y puestas en este
contexto han sido muy parciales. Sin embargo, se reconoce que han tenido algn
mrito al hacer explcitas las relaciones entre medio ambiente, desarrollo y pobreza
(Acua, 2000b).
Las polticas costeras
La formulacin y puesta en marcha de polticas costeras ha tomado especial impulso en un nmero considerable de pases de Amrica Latina y el Caribe. Por lo general se habla de poltica de zonas costeras, entendiendo por estas ltimas el lugar en
donde el continente se une con el mar y en las cuales se asientan cinco ecosistemas principales: arrecifes marinos, manglares, sistemas de playas, estuarios y lagunas costeras y pastos marinos13. El impulso a las polticas costeras ha sido motivado por la necesidad de enfrentar los problemas de degradacin de esta parte del
territorio que conjuntamente con sus zonas aledaas aloja aproximadamente el
65% de los habitantes de la regin.
El concepto ms generalizado en materia de poltica costera es el de manejo integrado de zonas costeras (MIZC). Si bien este concepto tiene ya ms de 30 aos de
historia slo en la Cumbre de Ro fue acogido como el concepto central para el manejo de las costas y los ocanos. Sin embargo, la importancia del mar y las zonas
costeras fue reconocida en muchos convenios internacionales y regionales a partir
de la dcada de los aos setenta. A su vez, a nivel nacional se impulsaron polticas
puntuales dirigidas a resolver problemas particulares, entre las cuales se mencionan las orientadas a descontaminar algunas de las bahas asiento de las grandes
ciudades o a conservar y restaurar humedales costeros (Sorensen, 1993).
En la Conferencia de Ro se estableci el compromiso de los pases de formular y
poner en marcha los MIZC, no slo en la Agenda 21 sino tambin en las Convenciones de Cambio Climtico y Biodiversidad. Este compromiso fue ratificado en el
Programa de Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo (Barbados, 1994). Todos estos tratados y convenios han dado lugar a que los principales organismos y agencias hayan creado una serie de directrices para facilitar a los gobiernos el cumplimiento de los compromisos (Cincin-Sain,
1996). A su vez, la banca multilateral ha otorgado crditos para el diseo e implementacin de los MIZC, como fue, por ejemplo, el programa llevado a cabo en
Ecuador con apoyo del BID. En la regin se identifica tambin el esfuerzo pionero
de Brasil mediante su programa de gerenciamiento costero, una ambiciosa iniciativa federal que hoy se expresa en mltiples programas estaduales (BID, 1997;
MMAB, 2001).
Estas polticas implican una enorme responsabilidad para los Estados de la regin
dado que las zonas costeras son un bien pblico. Esto llev a muchos pases a entregar a la marina buena parte de la responsabilidad por su manejo y fiscalizacin.
Este ltimo hecho no ha sido suficiente para impedir la urbanizacin desordenada,
la invasin ilegal y la contaminacin e inadecuada explotacin de muchas de las
zonas costeras de la regin. Ahora se intentan enfrentar estos problemas mediante
los MIZC. La responsabilidad por su formulacin y coordinacin de su puesta en
13

El trmino zona costera o rea costera en materia de interpretacin vara considerablemente. Para

unos, es peces y vida acutica, para otros playas, diversin, transporte martimo y puertos y para otro
grupo amplias extensiones de tierra y agua; sin embargo, la gran mayora coincide en afirmar que es
una nocin de interfaz ocano-tierra.

CAPITULO 7

97

marcha ha sido entregada a las agencias ambientales principales en el mbito nacional y subnacional.
La poltica costera en los estados insulares del Caribe
Desde 1994, el compromiso de los estados insulares del Caribe con el manejo integrado
de zonas costeras ha generado un alto grado de actividad gubernamental en la formulacin de polticas, la generacin de instrumentos de poltica, y el diseo y puesta en marcha de planes y programas. Una de las condiciones para una manejo efectivo de las zonas costeras (MIZC) es la integracin del espacio marino dentro de la legislacin internacional. Los pases insulares del Caribe ahora cuentan con una sofisticada legislacin
que no solamente integra las reas marinas, sino que en muchos casos establece estndares internacionalmente aceptables sobre la contaminacin marina dentro de las 12
millas de las aguas territoriales y 200 millas de las zonas econmicas exclusivas.
El MIZC de Barbados incorpora no slo los planes de manejo y administracin de las zonas costeras, sino tambin la preservacin y enriquecimiento de las reas marinas, y la
proteccin de las playas y los arrecifes de coral. En un reciente informe se seala que se
han hecho avances notables en su formulacin.
En Jamaica se estableci en 1998, el Consejo para el Manejo del Ocano y las Costas,
cuyo mandato es similar al MIZC y define la poltica nacional y promueve la coordinacin
de la administracin y funciones operacionales entre las agencias gubernamentales y la
sociedad civil.
Fuentes: CSD, 2001; Anderson, 2002.

La influencia de las agencias internacionales y la banca multilateral

en la poltica ambiental
Las agencias internacionales y la banca multilateral han tenido un impacto significativo en el desarrollo de la poltica ambiental en Amrica Latina y el Caribe. En primer trmino, el impacto se deriva del hecho de que este conjunto de agencias
aportan recursos econmicos para la gestin mediante modalidades que van desde
las operaciones de crdito de la banca multilateral hasta aquellas que tienen un carcter puramente concesional. En segundo trmino, el impacto se debe a que estas
agencias, a travs de los programas para los cuales aportan recursos, influyen en la
conformacin de dimensiones crticas de la gestin ambiental, como son: las instituciones, las polticas, los instrumentos, la participacin ciudadana, etc. Esta seccin se refiere al impacto en este ltimo campo.
En el caso de Venezuela se ha afirmado que en general puede decirse que las
agencias y bancos internacionales han tenido una influencia positiva sobre la gestin ambiental, que va ms all del financiamiento adicional que ellas han aportado
para la realizacin de cierto nmero de proyectos (Gabaldn, 2000). Esta es una
aseveracin que se puede hacer para todos los pases de la regin, y cuyo significado examinamos a continuacin. Adems pone de manifiesto la relevancia que
pueden tener estos programas en el xito de la gestin ambiental y hacen de particular inters e informar acerca de la ejecucin e impacto que ellos han tenido en los
procesos de gestin.

98

LAS POLITICAS AMBIENTALES

La continuidad de las polticas en Colombia:

Mas all de los recursos aportados
Los programas adelantados con crditos del BID y el Banco Mundial, en la decada de los
noventa han sido quizs ms importantes por el hecho de haber contribuido a la continuidad de unas polticas, que por el monto de los recursos aportados. Con esta afirmacin,
hecha por un exfuncionario del gobierno colombiano vinculado al proceso de planeacin y
puesta en marcha de los crditos, concuerdan otros que, como l han jugado un papel
clave en su ejecucin.
Son muchas las pruebas que respaldan esa visin. Los crditos del BID (US$135 millones
incluyendo la contrapartida nacional) y del Banco Mundial (US$65 millones) para el Programa de Manejo de Recursos Naturales ejecutado en el perodo 1993-2001, fueron el
producto de largos procesos de negociacin (cinco aos en el caso del Banco Mundial y
tres en el caso del BID).
A lo largo de su ejecucin, cuatro ministros que han pasado por la cartera ambiental, han
intentado modificar algunas de sus orientaciones, con el fin de darle su impronta personal, muchas veces con inconfundibles visos polticos. Esos intentos hubieran tenido implicaciones negativas para la continuidad y coherencia del programa, pero se evitaron
gracias a la accin de los bancos como interlocutores permanentes, que al actuar en consuno con la unidad coordinadora, prevista para liderar la ejecucin de los crditos, han
logrado mantener la orientacin del programa. La existencia misma de esta unidad, que
depende del Ministerio del Medio Ambiente, ha sido uno de los factores que ha contribuido a la defensa de los crditos frente a los intentos, muchas veces no bien encaminados,
de los ministros de turno (Rodrguez-B., 2000).

La formulacin de polticas pblicas nacionales

La puesta en marcha de los acuerdos ambientales globales, en particular los surgidos en la Cumbre de la Tierra en Ro, ha estado acompaada por las agencias internacionales y la banca multilateral, como consecuencia de previsiones contenidas
en los acuerdos mismos. De alguna manera se podra afirmar que se estn creando
nuevas formas de definicin de polticas nacionales a partir de los convenios globales.
En particular, el Fondo Mundial Ambiental, la banca multilateral y diferentes pases
donantes han aportado recursos econmicos y asistencia tcnica para preparar los
inventarios de gases de efecto invernadero y elaborar las estrategias nacionales
que los pases deben presentar a las Conferencias de las Partes de las Convenciones de Cambio Climtico y Biodiversidad, y del Protocolo de Montreal, y han financiando la ejecucin de proyectos que se enmarcan en dichas estrategias. Ms recientemente, esas agencias han apoyado el establecimiento de las oficinas nacionales de cambio climtico. La relativa homogeneidad que se observa en la estructura
y pautas metodolgicas de la mayor parte de los informes y estrategias nacionales
sobre biodiversidad de los pases de la regin sera un indicativo de la gran influencia que los equipos tcnicos del GEF estn teniendo en la formulacin de las polticas nacionales. Esta afirmacin se deriva del anlisis de once informes y estrategias
nacionales sobre biodiversidad presentados por pases de la regin (Brasil, Bolivia,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Guyana, El Salvador, Paraguay y Per)
la Conferencia de las Partes de la Convencin de Biodiversidad, en el perodo 19972000. Esa homogeneidad se puede explicar, en alguna medida, por las disposiciones mismas emanadas de la Convencin y de la Conferencia de las Partes, o de la

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necesidad de hacer comparables los informes. Pero la lnea divisoria entre la interpretacin que una institucin como el GEF puede hacer sobre su papel en la puesta
en marcha de esos mandatos y obligaciones, y la autonoma de los pases para fijar
sus polticas no es un asunto obvio. Por eso la homogeneidad identificada crea interrogantes sobre el nivel de apropiacin de las polticas contenidas en los documentos por parte de los pases, sobre la medida en que estas polticas son una
simple expresin formalista sin mayores implicaciones prcticas, y sobre el papel
que el GEF y sus entidades operadoras (Banco Mundial, PNUD y PNUMA) deben
desempear en el proceso de definicin de las polticas nacionales.
Esta nueva modalidad de influir en la formulacin de las polticas nacionales ambientales por parte de las agencias internacionales, a partir de acuerdos multilaterales, tom impulso desde la Conferencia de Estocolmo y se expres tpicamente en
la actividad desplegada por el PNUMA en los aos setenta. Recibe un impulso cualitativo y cuantitativo adicional a partir de la Conferencia de Ro, de la cual se desprenden nuevos mandatos para las agencias de Naciones Unidas, compromisos para la banca multilateral y compromisos para los pases donantes. La nueva situacin se ha reflejado, entre otros, en la creacin del GEF, el incremento de las operaciones de crdito para medio ambiente por parte de la CAF, el BID y el Banco
Mundial, la intervencin de estas dos ltimas entidades en la elaboracin de planes
nacionales de accin ambiental de varios pases de la regin, y la asignacin de una
mayor prioridad al tema ambiental dentro del portafolio de cooperacin tcnica de
los pases desarrollados.
Pero las agencias y la banca multilateral han venido ejerciendo influencia en la formulacin de las polticas desde la existencia misma de la cooperacin tcnica internacional. Ante financiamientos orientados a apoyar determinados proyectos, los
entes responsables de la gestin ambiental se han visto con frecuencia en la necesidad de revisar las polticas correspondientes. La financiacin de los programas de
bosques ha tenido frecuentemente este efecto, y muchas veces en los crditos
mismos se prevn componentes para la revisin de determinados aspectos de las
polticas como se encuentra en el caso del programa dirigido a fortalecer la propiedad social de los bosques en Mxico, iniciado recientemente, o en el Programa Ambiental y de Manejo de los Recursos Naturales de Colombia financiado por el Banco
Mundial y el BID, ejecutado entre 1993 y el ao 2002. Debe recordarse que muchos de los programas de bosques hoy en marcha en la regin tuvieron su origen
en el Programa de Accin Forestal para el Trpico, una iniciativa conjunta del Banco
Mundial y el Instituto de los Recursos Mundiales (WRI).
La influencia que puede llegar a tener la banca multilateral y las agencias internacionales en la revisin y formulacin de una poltica, se expresa bien en Guyana y
Surinam cuyo intento de entregar en concesin una proporcin muy significativa de
sus prstinos bosques naturales a empresas madereras asiticas, se vio limitada por
la accin de aquellas que lograron, adems, que esos pases definieran unos programas de manejo ms acordes con la Convencin de Biodiversidad y los acuerdos
internacionales sobre bosques.
Pero la influencia de la cooperacin internacional en la incorporacin de nuevos enfoques para la formulacin de polticas se encuentra no slo en el nivel nacional sino tambin en el nivel local. As lo ilustra la cooperacin tcnica ejecutada por el
Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) en convenio con el BID, para el programa Generacin de polticas, planes y programas ambientales y mejoramiento
de la capacidad de gestin en tres comunas seleccionadas de Chile (Espinoza,

100

LAS POLITICAS AMBIENTALES

2000), o el financiamiento a la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca

en Colombia para la descontaminacin de la cuenca alta del ro Bogot, por parte
del BID, o la financiacin del Estado de Ro de Janeiro para la descontaminacin de
la baha de Guanabara originada en la misma entidad.
El fortalecimiento institucional y la introduccin de nuevos instrumentos
A travs de los programas de las agencias internacionales y la banca multilateral se
han promovido procesos de fortalecimiento institucional. Las operaciones de crdito
del BID y del Banco Mundial para la gestin ambiental han incorporado subprogramas de reforzamiento institucional, que incluyen, entre otros, procesos de reforma
o actualizacin de las legislaciones y las normas, la reestructuracin de las agencias
nacionales y locales, la capacitacin, y el fortalecimiento a la investigacin.
Los modelos de gestin a que han dado lugar estos procesos de fortalecimiento institucional con participacin de la banca multilateral y las agencias internacionales
son muy diversos. Sin embargo, de pas a pas se observan orientaciones comunes,
como, por ejemplo, el fortalecimiento de los procesos de descentralizacin y participacin pblica, o la instauracin de concepciones particulares de gestin como lo
ilustra la correspondiente a la aproximacin sistmica para el manejo de la informacin.
Con frecuencia la cooperacin tcnica internacional ha estado dirigida a fortalecer la
capacidad de gestin de las entidades no gubernamentales, no slo a partir de las
nuevas concepciones de la organizacin estatal que favorecen un aparato pblico
ms pequeo y la privatizacin de muchos servicios pblicos, sino tambin a partir
de las ideas generalizadas de la incapacidad, ineficiencia y corrupcin existentes en
el sector pblico latinoamericano. Esta orientacin es, sin embargo, muy cuestionable, puesto que ha llevado a un mayor debilitamiento relativo de las autoridades
pblicas ambientales que son irreemplazables en el desempeo de muchas funciones para la proteccin ambiental.
En la formulacin de las polticas y el fortalecimiento institucional de los pases de
la regin ha venido teniendo una creciente incidencia el Comit Tcnico Interagencial del Foro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe (CTI),
compuesto por PNUMA, CEPAL, BID, Banco Mundial y PNUD. El CTI apoya las decisiones del Foro y las lneas de polticas especficas que este decide darle seguimiento, mediante la asistencia tcnica ofrecida por las agencias miembros del Comit a
partir de los recursos y capacidades propios de cada una de ellas.
Al lado de la influencia ejercida en la revisin de polticas y del fortalecimiento institucional, la cooperacin tcnica internacional tambin ha incidido en la incorporacin de instrumentos para la gestin. As, por ejemplo, las agencias han creado
fondos ambientales para la financiacin de proyectos como mecanismos que contribuyan a la descentralizacin de la gestin, a la asignacin ms eficaz de los recursos y al fomento de la mayor participacin del sector privado y de las organizaciones no gubernamentales. Sobre este tema volveremos en el captulo sobre instrumentos de poltica.
Algunas agencias han participado activamente en la introduccin de nuevos instrumentos de gestin. Ese es el caso, por ejemplo, de la participacin del Banco Mundial en el diseo y difusin de los instrumentos econmicos (tasas por contaminacin, tasas de uso, etc.) y ms recientemente, en el diseo de instrumentos que

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permitan participar en el mercado de servicios ambientales que abre el Mecanismo

de Desarrollo Limpio de la Convencin de Cambio Climtico.
Las exigencias ambientales para la formulacin de proyectos
El establecimiento de estndares cada vez ms exigentes en cuanto a la consideracin de la dimensin ecolgica en los proyectos que se presentan a las entidades
internacionales para su financiamiento, ha tenido consecuencias muy importantes
desde la perspectiva de la gestin ambiental. Proyectos promovidos por agencias
con responsabilidades en sectores productivos y de servicios han sido objeto de
evaluaciones ambientales rigurosas desde su propio origen, y esto ha trado como
resultado la ejecucin de proyectos ambientalmente ms sustentables. Por ejemplo, en Venezuela, por exigencia del Banco Interamericano de Desarrollo, EDELCA,
la empresa pblica de desarrollo hidroelctrico del ro Caron, est preparando un
plan de manejo integral y ordenacin territorial de dicha cuenca, que es una de las
ms importantes del pas, y que no estaba previsto anteriormente.
En la mayora de los pases de la regin se han creado, desde 1992, unidades ambientales en las agencias responsables por la construccin de vas, que muestran
interesantes avances. Estas unidades ambientales han sido creadas principalmente
como resultado de la influencia poltica. En este caso, la banca multilateral el
Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, y la Corporacin Andina de
Fomento ha requerido a esas agencias el establecimiento de unidades ambientales como requisito para tener acceso a crditos para la construccin de las vas
(Quintero y Snchez, 1998). Una influencia equiparable se identifica en el sector
energtico, en el cual, tambin como consecuencia de la accin de estas entidades,
muchos de los pases de la regin han ido incorporando las consideraciones ambientales en sus sistemas de planificacin del mismo.
El mejoramiento de la formulacin y el seguimiento de los proyectos
Una de las principales fallas de los proyectos del sector pblico en los pases de la
regin suele ser su deficiente formulacin como consecuencia de la carencia de informacin bsica suficiente y de los estudios requeridos. Los entes internacionales,
al exigir que los proyectos cumplan con determinados estndares tcnicofinancieros, han forzado a los organismos promotores a obtener una mejor informacin para su diseo y, en general, a presentar proyectos mejor formulados desde el punto de vista de las metas a alcanzar, sus formas de evaluacin y seguimiento, la estimacin de los costos y la definicin de las responsabilidades.
Son muchos los programas y proyectos gubernamentales que no son materia de
una adecuado seguimiento y evaluacin, o que con frecuencia no son objeto de estas actividades. En general, los programas y proyectos financiados por agencias
internacionales o la banca multilateral conllevan procesos de evaluacin y monitoreo de ms alta calidad que los utilizados en aquellos de origen domstico. Estas
actividades no slo son importantes por su significado desde la perspectiva de los
proyectos mismos, sino tambin por que se constituyen en medios para mejorar la
capacidad nacional en este frente, en particular cuando los mismos incorporan la
participacin de expertos locales y el involucramiento de las partes interesadas.

102

LAS POLITICAS AMBIENTALES

Temticas sobresalientes en cuanto al desarrollo de polticas ambientales

Se ha hecho una distincin entre polticas explcitas e implcitas sobre medio ambiente. Las polticas explcitas estn formuladas y publicadas en documentos oficiales, y aprobadas o expedidas formalmente por algn organismo estatal. Por lo general se les conoce como polticas nacionales del medio ambiente. Tambin son las
polticas explcitas aquellas acciones que se adelantan para proteger el medio ambiente, y que surgen, entre otras razones, ante la necesidad de atender problemas
imprevistos o por iniciativa de las administraciones ambientales de turno, pero que
no se encuentran debidamente documentadas.
Como polticas implcitas se entienden las decisiones que se toman en otros mbitos de la poltica pblica o en los sectores productivos y que influyen en la transformacin del medio ambiente. Estas polticas pueden generar procesos en pro de
la proteccin ambiental, o procesos perversos. Este captulo se concentra fundamentalmente en las polticas explcitas, aunque a lo largo de l se muestra, una y
otra vez, cmo la efectividad de algunas de ellas se ve aminorada por los impactos
de polticas implcitas.
Una buena parte de las polticas explcitas se encuentra contenida en la Constitucin, las leyes generales o marco de medio ambiente (en particular los objetivos,
principios, criterios y orientaciones generales), y otras legislaciones y normas. Otra
porcin de estas polticas se encuentra contenida en los documentos denominados
como planes generales, panes de accin, polticas, y estrategias. Las agencias ambientales principales han sido los ejes para la formulacin de estas ltimas a nivel
nacional. Con frecuencia, y a partir de diferentes criterios, se particularizan en polticas referentes a los problemas de contaminacin, los recursos, los procesos, los
convenios internacionales, etc. (ej. aire, forestal, fauna silvestre, produccin ms
limpia, urbana, reas protegidas, biodiversidad).
Los procesos formales de definicin de las polticas explcitas se han vuelto ms sofisticado. Una de las mayores innovaciones se refiere a la apertura del proceso de
la formulacin de las polticas ms all de los cerrados confines de la burocracia,
mediante diversas formas de participacin de la sociedad civil y el sector productivo. Paulatinamente, la planeacin tecnocrtica de arriba hacia abajo ha ido siendo
complementada o sustituida con procesos de abajo hacia arriba de carcter participativo. Sin embargo, los temas a incorporarse en la agenda parecen seguir siendo
ms el producto de la iniciativa de las agencias pblicas principales del medio ambiente, que de otros grupos de la sociedad a escala nacional, subnacional o local.
La inclusin de algunos temas en las agendas nacionales ha sido propiciada por los
procesos de negociacin internacional de convenios particulares (biodiversidad,
cambio climtico, POP, desertificacin, etc.) y su posterior suscripcin y ratificacin
por parte de los pases. Se puede decir que una parte sustantiva de las polticas, en
sus lineamientos fundamentales, se formula en esos escenarios internacionales y
que lo que los pases hacen es adaptarlas a sus condiciones particulares. Que ello
sea as se entiende por el carcter global o transfronterizo de la temtica ambiental. Sin embargo, la participacin de la mayor parte de los pases de la regin en
estos procesos internacionales es dbil. Es una situacin que tiene como consecuencia que muchos pases sean receptores relativamente pasivos de polticas que
han sido definidas en aquellos escenarios. Este problema tiene una expresin menor en los pases ms grandes de la regin y se agrava en la medida en que el tamao de las economas es ms pequeo, aunque se encuentran excepciones a este

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103

patrn. Resulta, entonces, prioritario desarrollar diferentes actividades de creacin

de capacidades en un buen nmero de pases de la regin con el propsito de que
participen ms proactivamente en los escenarios de negociacin internacional, una
medida necesaria para que los pases de la regin sean genuinos conductores de la
formulacin de sus propias polticas.
La integracin de la concepcin del uso sostenible y conservacin del medio ambiente en las polticas de los diferentes sectores de la produccin en todos los pases de la regin es insuficiente y, en ocasiones, est ausente. Esta afirmacin incluye aquellos sectores que aprovechan directamente la biodiversidad y los suelos,
como son tpicamente el agropecuario, el forestal y el pesquero. La visin minera"
de los recursos naturales o en el mejor de los casos la del aprovechamiento racional que incorpora a la conservacin como asunto secundario frente al de la explotacin predominan an en los sectores mencionados.
Sin embargo, se denotan algunos avances en esta direccin. Se han puesto en
marcha enfoques e instrumentos que facilitan la integracin del medio ambiente en
las polticas macro y las polticas sectoriales como son las cuentas ambientales, y la
valoracin econmica de los bienes y servicios ambientales; pero, a pesar de la experiencia ganada, se denota una gran discontinuidad en los esfuerzos para disearlos y una dbil introduccin en los centros principales de toma de decisiones de la
administracin pblica. Como se ver en el penltimo captulo, la planeacin biorregional y los nuevos enfoques con que se adelantan los planes de ordenamiento
territorial en general, son otras opciones que estn dando algunos frutos para la
integracin de la dimensin ambiental en las polticas sectoriales.

Captulo 8

La descentralizacin de la gestin
ambiental
Hay que entender la descentralizacin de la gestin ambiental en el marco ms
amplio del proceso general de reforma del Estado, que se ha dado en las ltimas
dos dcadas en Amrica Latina y el Caribe. Gran parte de los pases de la regin
adelantan procesos de descentralizacin, con diferentes objetivos y grados de
avance que han sido motivados por la necesidad de fortalecer la democracia, la gobernabilidad y la eficiencia de la administracin pblica. Se ha buscado acercar el
Estado al ciudadano, precisando las necesidades y situaciones especficas de cada
territorio, y respondiendo a las prioridades reales de la poblacin (Nicod, 1998;
IHS, 2000).En el contexto de estos procesos, la gestin ambiental tambin ha sido
materia de la descentralizacin y las polticas a distintos niveles territoriales han ido
progresivamente incorporando las consideraciones ambientales.
Como ventajas de la descentralizacin se sealan los siguientes puntos: a) acerca
las decisiones para resolver los problemas ambientales a los territorios en los cuales se generan: estados, provincias, municipios, etc.; b) crea oportunidades para
incrementar la participacin y representacin ciudadana; c) da transparencia a las
decisiones; y d) aprovecha la competencia y creatividad de instancias regionales,
municipales y locales. Entre las desventajas se reconocen las siguientes: a) en ocasiones la escala territorial en la cual se da la descentralizacin puede resultar insuficiente para enfrentar determinados problemas ambientales o para involucrar a los
actores relevantes; b) se puede perder la distancia requerida con las organizaciones objeto de la regulacin y, por consiguiente, aminorarse la capacidad para
hacerla cumplir (ej. la capacidad de imponer o aplicar sanciones); y c) esquemas
generales de descentralizacin pueden llevar a la ubicacin de funciones ambientales en entidades subnacionales o locales que no tienen las capacidades para resolver problemas que, por su envergadura, requieren de la intervencin de instancias
mayores.
Expresiones regionales de la descentralizacin
Los procesos de descentralizacin se han dado en el marco de los dos modelos de
organizacin estatal existentes en la regin: el unitario que predomina, y el federal
que se encuentra en unos pocos pases, como en los casos de Argentina, Brasil,
Mxico y Venezuela (CLAD, 1995). La divisin en provincias, departamentos o estados y en municipios, cantones o comunas da origen a una compleja trama territorial que, por una parte, da cuenta de una enorme diversidad espacial y por otra,
demanda una estrecha interaccin entre los distintos niveles de gestin.
Se identifican diversas expresiones de la descentralizacin en los procesos de gestin ambiental en los pases de la regin, entre ellos:

Descentralizacin en los estados, regiones, provincias y departamentos para

definir, coordinar o poner en marcha polticas, planes y programas, expedir regulaciones para la proteccin y mejoramiento ambiental, otorgar licencias ambientales y permisos de uso de los recursos naturales renovables y del medio

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LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

ambiente y ejercer su control y fiscalizacin. Estas competencias se inscriben

por lo general en el contexto de los planes y polticas generales de desarrollo en
el mbito nacional.

Descentralizacin en los distritos capitales o especiales y en los municipios de

las funciones y competencias ambientales propias de los estados, provincias o
departamentos en su rea de jurisdiccin u otras unidades de gestin territorial.
Se incluyen, entre otras, la definicin de las regulaciones y los planes de accin
ambiental local, el saneamiento bsico (recoleccin y disposicin de basuras y
aguas servidas), el control de la contaminacin, la determinacin de los usos del
suelo, el ordenamiento territorial especialmente en el rea urbana, transporte y
trnsito, urbanizacin, la conservacin y creacin de reas verdes y de recreacin, la proteccin de reas de especial valor ecolgico, y aseo y manejo de residuos slidos, entre otros. A su vez, las mencionadas entidades territoriales
pueden descentralizar algunas de estas competencias y funciones en subunidades para la administracin local, como son las veredas, comunas, zonas urbanas, etc.

La descentralizacin de los pases federados

En los sistemas federales de la regin (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela) se
encuentran diversas formas y grados de descentralizacin. Mientras Brasil cuenta
con un proceso efectivo en muy diversos mbitos de la gestin ambiental, Mxico y
Venezuela mantienen una alta centralizacin en muchas reas. Estos diferentes patrones de descentralizacin deben entenderse, como es obvio, en el marco ms general de la administracin pblica nacional.
En Brasil el artculo 23 de la Constitucin Poltica de 1988 hizo de la gestin ambiental no una atribucin exclusiva de ningn estamento gubernamental en particular, sino una competencia comn de los tres niveles: el federal, el estadual y el
municipal.
Aunque la composicin y estructura de los sistemas de gestin ambiental de los estados del Brasil presentan diferencias, en todos se distinguen elementos comunes.
Entre ellos se destaca la existencia de un rgano central del estado, por lo general
en la forma de una secretara de medio ambiente, y un organismo deliberativo, por
lo general en la forma de un consejo estadual del medio ambiente. Aqul hace las
veces de secretara ejecutiva de los consejos los cuales estn compuestos por representantes del gobierno, la sociedad civil y el sector productivo. Las funciones de
los consejos presentan grandes diferencias: mientras en algunos estados tienen la
atribucin de fijar regulaciones, otorgar licencias ambientales y ejercer funciones
policivas (ej. Baha), en otros sus funciones son fundamentalmente consultivas (ej.
Paran), y en algunos son mixtas (ej. So Paulo).
Los sistemas de gestin ambiental de los estados tienen un gran mbito de discrecin para fijar normas complementarias o suplementarias a las de carcter federativo y son autnomos para definir sus polticas, en el rea de su jurisdiccin, dentro
del marco de las leyes y polticas federativas. El otorgamiento de licencias ambientales y autorizaciones para el uso de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente, as como las funciones policivas y de fiscalizacin, son fundamentalmente asuntos del mbito estadual, y por lo general encabezan sus rganos estaduales
ambientales (MMAB, 2001a).

CAPITULO 8

107

Brasil: Expresin descentralizada de un sistema de gestin ambiental

El Sistema Nacional del Medio Ambiente (SISNAMA) busca integrar la institucionalidad
ambiental en los niveles federal, estadual y municipal. Est integrado por los organismos
y entidades del gobierno federal, de los estados, del Distrito Federal, de los territorios y
de los municipios, y las fundaciones creadas por el poder pblico.
Conformacin del SISNAMA:

rgano superior: el Consejo de Gobierno para asesorar al presidente de la Repblica,

en la formulacin de la poltica nacional y las directrices gubernamentales para el
medio ambiente y los recursos ambientales.
rgano consultivo deliberativo: el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
para asesorar, estudiar y proponer al Consejo de Gobierno directrices de polticas
ambientales y de recursos naturales y deliberar sobre las normas y patrones de desarrollo compatibles con un medio ambiente sano.
rgano central: el Ministerio del Medio Ambiente para planear, coordinar, supervisar
y controlar, como rgano federal, la poltica ambiental nacional.
rganos sectoriales: organismos o entidades federales, as como fundaciones creadas por el poder pblico, cuyas actividades estn asociadas a la proteccin de la calidad ambiental.
El conjunto de los sistemas de gestin ambiental de los estados. Cada sistema est
constituido por los rganos y entidades de administracin directa, indirecta y fundacional del Estado y de los municipios instituidos por el poder pblico y responsables
de la proteccin y el mejoramiento de la calidad ambiental y la administracin de los
recursos naturales.

Conformacin de los sistemas de gestin ambiental de los estados:

Los estados: en la esfera de sus competencias y su jurisdiccin, elaboran normas

supletorias y complementarias ambientales tomando en cuenta lo establecido por la
CONAMA. Lo mismo pueden hacer los municipios, observando las normas y patrones
federales y estatales.
rganos superiores: los consejos estatales del medio ambiente, o sus equivalentes,
con funciones decisorias, consultivas y de coordinacin en materia de polticas, fijacin de regulaciones y concesin de licencias y permisos.
rgano ambiental del Estado (por lo general se trata de una secretara de medio
ambiente) que es la mxima autoridad ambiental del poder ejecutivo. Le corresponde planear, coordinar, supervisar y controlar la poltica estatal del medio ambiente,
as como las directrices gubernamentales.
rganos ejecutores: que ejecutan o hacen ejecutar, como rgano estatal, las polticas y directrices gubernamentales fijadas para la administracin de la calidad ambiental.
rganos sectoriales: entidades integrantes de la administracin estatal, directa, indirecta o fundacional cuyas actividades estn asociadas a la proteccin de la calidad
ambiental y del uso de los recursos ambientales.
rganos locales: los organismos o entidades municipales responsables del control y
fiscalizacin ambiental en sus respectivas reas de jurisdiccin.

Fuentes: UNEP, 1998; MMAB, 2001a,h.

Las capacidades de gestin ambiental presentan diferencias entre los estados y las
regiones y, muchas veces, tienen una gran heterogeneidad. En general, las mayores capacidades se dan en aquellas regiones que han alcanzado un mayor desarrollo econmico. As, por ejemplo, se observan mayores capacidades de gestin en
las regiones sur y sudeste los estados de Paran, Minas Gerais y So Paulo. Las

108

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

regiones del norte y centrooeste presentan una capacidad operacional ms frgil,

en razn del propio desarrollo econmico de esas reas y de su extensin. La naturaleza de la gestin ambiental cambia tambin de una regin a otra de acuerdo con
los problemas propios de cada una y de su oferta ambiental. La institucionalidad
ambiental de los estados del sur y sudeste ha evolucionado en razn de la bsqueda de soluciones a problemas de contaminacin y desbordes de los ros. En contraste, en el norte y centro-oeste, en particular en Pantanal y Amazona, las preocupaciones se centran ms en los crecientes problemas de deforestacin y quema
de los bosques y, en general, en la proteccin del patrimonio natural (Alvarenga y
Lago, 2000; MMAB, 2001a).
En Mxico las tres rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), participan en
la gestin ambiental de acuerdo a lo establecido en la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin del Ambiente. Adems de la SEMARNAT, que es la instancia nacional creada en 1994 y modificada en el ao 2001, como autoridad encargada de la gestin ambiental, dispone de delegaciones federales, rganos que se encargan de la planeacin, ejecucin, investigacin y coordinacin de materias ambientales con los estados de la Repblica (de Alba, 2000).
El proceso de descentralizacin de la gestin ambiental se impuls en el perodo
1995-2000 y contempl la celebracin de acuerdos marco con cada una de las entidades federativas, en los que se establecan la filosofa y las reglas generales del
proceso. Adicionalmente se celebraron una serie de acuerdos especficos en los que
se estipulaban las condiciones particulares para la transferencia de cada una de las
funciones a descentralizar. De 1996 a 2000 se firmaron 1.271 acuerdos especficos.
Para el ao 2006 se espera que la SEMARNAT se constituya en una dependencia
fundamentalmente normativa y generadora de polticas, y que las delegaciones federales ejerzan acciones de asesora y seguimiento a los gobiernos de las entidades
federativas, las cuales estaran operando atribuciones y funciones sustantivas, que
hasta ahora se encuentran en manos de las reas centrales (SEMARNAT, 2001a).
La oferta de descentralizacin planteada en 1996 contemplaba la transferencia de
36 funciones cuya modalidad de descentralizacin poda ser: excluyente, coadyuvante o concurrente. La modalidad excluyente, implica una transferencia completa
de atribuciones, funciones y recursos asociados; la modalidad concurrente supone
una participacin conjunta de varias instancias, aun cuando el orden federal mantiene la atribucin; finalmente est la coadyuvante, que significa que diferentes
partes de una misma funcin son realizadas por diferentes instancias. En el ao
2001, la SEMARNAT reorient la anterior poltica de descentralizacin y ahora pretende que las 23 atribuciones que conforman la oferta se den bajo la modalidad excluyente. Sin embargo, durante el perodo de transicin operar la modalidad concurrente. En contraste, las 16 funciones operativas de la oferta se transferirn desde su origen, bajo la modalidad excluyente.
Las nuevas metas son ambiciosas si se toma en cuenta las diversas dificultades que
enfrent el proceso durante el perodo anterior, entre las cuales SEMARNAT ha destacado el hecho de que la oferta de funciones a descentralizar fue definida desde
las reas centrales de la Secretara, y resultaban poco atractivas para los gobiernos
estatales en virtud de que slo cinco de ellas ofrecan la posibilidad de generar ingresos. Asimismo, la demanda de los estados quedaba insatisfecha debido a que no
se incluy la transferencia de actos de autoridad. A lo anterior se aadan los obstculos para transferir bienes inmuebles, financieros y humanos debido a la existencia de un marco jurdico centralista, a los diversos intereses polticos y al desa-

CAPITULO 8

109

rrollo institucional incipiente en los gobiernos locales (SEMARNAT, 2001a). No obstante los problemas enfrentados, se reconocen algunos avances: el desarrollo de un
marco estratgico de la descentralizacin, el diseo de mecanismos de apoyo al desarrollo institucional, la conceptualizacin de una visin regional del proceso, y la
creacin de un programa de desarrollo institucional ambiental, destinado a fortalecer un nivel bsico para atender la gestin ambiental en las entidades federativas
del pas, la difusin del proceso y la iniciacin de acciones de capacitacin en materia de fortalecimiento de la gestin ambiental a nivel municipal.
En Venezuela, el Ministerio del Medio Ambiente est desconcentrado en direcciones
a nivel de los estados que tienen como responsabilidad desarrollar la mayor parte
de las funciones del despacho en las entidades federales. Sin embargo, algunas
funciones atinentes a la gestin ambiental estn centralizadas, en particular la
normativa, la planificacin para la ordenacin territorial y los servicios de cartografa nacional. Algunos gobiernos de las entidades federales tienen direcciones estadales de conservacin ambiental y comisiones de ambiente dentro de los parlamentos legislativos estadales, aunque ste no suele ser el caso de la generalidad de los
estados. Esto, no obstante que la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico expone entre sus disposiciones
que sern transferidos progresivamente a los estados, la conservacin, defensa y
mejoramiento del ambiente y los recursos naturales. Esta disposicin en todo caso
opcional, pues as lo determina el mecanismo previsto de transferencia, no se ha
cumplido en el caso de ningn estado. Las instancias de coordinacin de la gestin
ambiental a nivel regional suelen ser los llamados gabinetes estadales de las gobernaciones de estado, en los cuales participan, tanto los directores de los entes de
la entidad federal, como los titulares de las dependencias desconcentradas de la
administracin central. Pero adems, la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio cre comisiones regionales con la competencia bsica de coordinar e impulsar
la formulacin del Plan Regional de Ordenacin del Territorio. Estas comisiones han
funcionado en la mayora de los estados, aunque no continuamente, y han ofrecido
as otro espacio alterno para coordinar la gestin ambiental (Gabaldn, 2000).
En Argentina, cada una de las 24 provincias cuenta con un organismo ambiental
que hace parte del gobierno provincial. Dependiendo de la provincia los organismos
tienen diferentes niveles jerrquicos, ubicacin y conformacin dentro del gobierno;
as por ejemplo Buenos Aires cuenta con la Secretara de Poltica Ambiental, Crdoba con la Agencia Ambiental, el Chaco con la Subsecretara de Recursos Naturales y
Medio Ambiente, Jujuy con la Secretara de la Produccin y Medio Ambiente, Mendoza con la Subsecretara de Medio Ambiente, y Misiones con el Ministerio de Ecologa y Recursos Naturales Renovables. En la Pampa el organismo ambiental se ubica en la Subsecretara de Asuntos Agrarios, Ministerio de la Produccin, en Santiago
del Estero en la Subsecretara de Agricultura, Ganadera Recursos Naturales y Medio Ambiente, y en Neuqun en la Subsecretara de Planificacin y Control de Gestin. En general, estos organismos tienen la responsabilidad de formular la poltica
ambiental o recomendarla para su aprobacin al gobierno federal, deben ejecutar o
coordinar la ejecucin de estas polticas, y estn investidas de competencias de fiscalizacin y policivas. A similitud de los otros pases de la regin, los organismos
ambientales con mayor capacidad se encuentran en las regiones que tienen un ms
alto nivel de desarrollo econmico (PRA, 2001; SIAN, 2001).
El Consejo Federal de Medio Ambiente, creado en 1990, est compuesto por la Secretara de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental (o quien haga sus veces)
como representante del gobierno nacional, todos los gobiernos provinciales y el de

110

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

la ciudad autnoma de Buenos Aires a travs de sus representantes, responsables

de los 24 organismos ambientales provinciales. El COFEMA fue reconocido por los
gobernadores, en el Pacto Federal Ambiental, como instrumento vlido para la
coordinacin de la poltica ambiental. Tiene como objetivos relevantes el formular
una poltica ambiental integral y coordinar estrategias, planes y programas de gestin regionales y nacionales, propiciando polticas de concertacin como modo permanente de accionar con todos los sectores de la sociedad involucrados en la problemtica ambiental. Su estructura organizacional contempla la realizacin de
asambleas ordinarias, aproximadamente cada tres meses, las cuales emiten resoluciones y recomendaciones. La Secretara Ejecutiva est formada por un presidente,
un vicepresidente y representantes de las seis regiones que reconoce el COFEMA:
Noroeste Argentina, Noreste Argentina, Centro, Nuevo Cuyo, Comahue y Patagonia
(COFEMA, 2001).
La descentralizacin regional de los pases unitarios
Los pases unitarios con modelo ministerial como forma de organizacin de la agencia ambiental principal, presentan muy diversas formas y grados de descentralizacin. En unos casos, el ministerio, o la entidad nacional equivalente, cuenta con
dependencias u oficinas provinciales o departamentales responsables de la coordinacin y ejecucin de la poltica nacional a nivel regional; muchas veces desconcentra en esas oficinas parte de sus competencias como autoridad ambiental, es
decir aquellas concernientes a la definicin de polticas y regulaciones, a la aprobacin de los diversos permisos de uso de los recursos, y en general de aquellas funciones de naturaleza policiva. En otros casos la competencia parcial o total por esas
funciones a nivel regional se encuentra descentralizada en los gobiernos provinciales o departamentales. Estas modalidades se encuentran en particular en los pases
de tamao grande y mediano ubicados en Suramrica. En los pases ms pequeos
de Centroamrica y el Caribe, la agencia ambiental principal est en capacidad de
atender un rango muy amplio de funciones bsicas, en particular aquellas que requieren de capacidades tcnicas que slo es factible poseer en el nivel central.
Los procesos de descentralizacin de Chile y Per contemplan formas organizacionales que replican a nivel subnacional el modelo de la comisin que se ha dado a
nivel nacional. A su vez, la descentralizacin en los pases regidos por el modelo del
ministerio, que es el predominante en la regin, presenta diversas formas organizacionales.
En Per existe un modelo de gestin pblica altamente centralizado. El CONAM ha
reconocido los impactos que ello tiene en el campo ambiental afirmando: la gestin ambiental regional est subdesarrollada con respecto a las funciones e instalaciones, a causa de la actual situacin de los Consejos Territoriales de Administracin Regional y de la falta de transferencia de funciones ambientales del gobierno
central a los gobiernos regionales y municipales (CONAM, 1999).
Con el fin de adelantar un proceso de descentralizacin de la gestin, el CONAM ha
puesto en marcha el Marco Estructurado de Gestin Ambiental, con expresin regional a travs de las comisiones ambientales regionales. Las comisiones estn
formalizadas slo para algunas regiones y se constituyen en funcin de un plan de
accin y de una agenda ambiental. En este sistema de gestin participan los diversos rganos ms importantes de la regin y est basado en las capacidades pblico-privadas existentes en cada territorio.

CAPITULO 8

111

No obstante estos esfuerzos, algunas regiones de Per an funcionan en el contexto de la alta centralizacin, y al mismo tiempo presentan una dbil capacidad de
gestin a nivel regional y local, con los efectos negativos que de ello se desprende.
As se ilustra con el infortunado desenvolvimiento de un derrame de mercurio en
tres localidades de la provincia de Cajamarca que tuvo lugar en el mes de julio del
ao 2000, un hecho ocurrido como consecuencia del inadecuado manejo de la operacin por parte de la Minera Yanacocha, que adelanta la mayor explotacin de oro
de Suramrica. A raz de este evento se hizo evidente la inexistencia de una autoridad ambiental del nivel departamental o municipal con capacidad para ofrecer una
respuesta inmediata a un evento que lo requera. Y, en su defecto, las autoridades
ambientales del orden nacional actuaron muy tardamente (dos semanas despus)
frente a un evento que afect el medio ambiente y la salud de un amplio grupo de
la poblacin (CI-CAO, 2000).
Colombia registra un largo y continuado proceso de descentralizacin en las entidades territoriales (departamentos y municipios), que se remonta a cerca de tres dcadas y que lleg a su punto ms alto en la nueva Constitucin de 1991. En el
campo de la descentralizacin de la gestin ambiental presenta un modelo singular,
no solamente dentro del conjunto de la administracin pblica nacional, sino tambin con respecto a la descentralizacin de la gestin ambiental en los otros pases
de la regin. Uno de sus rasgos ms interesantes es la existencia de las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) como mxima autoridad ambiental a nivel regional, que son, a la vez, autnomas frente al Ministerio del Medio Ambiente y frente a las entidades territoriales (departamentos y municipios). Diferentes evaluaciones han sealado que el marco macroinstitucional de la descentralizacin de las
CAR es positivo, relevndose su autonoma como eje fundamental para su consolidacin (Wiesner, 1997).
Sin embargo, se ha sealado como una de sus debilidades el hecho de que los recursos econmicos con que cuenta el 60% de las CAR (que proceden de transferencias del gobierno nacional) son insuficientes para atender sus responsabilidades; en
contraste el otro 40% de las CAR cuenta con rentas propias que les garantiza una
continuidad en la ejecucin de planes y programas (Galn, 1998). El desempeo de
las CAR es muy variado. Se encuentran desde aquellas que adelantan una gestin
ambiental de excelencia (ej. CORANTIOQUIA, CORNARE, CARDER, CVC, CORPONOR) hasta aquellas caracterizadas por su desgreo administrativo o la corrupcin,
comportamientos que no siempre estn relacionados con su mayor o menor fortaleza financiera.
En los pases del Caribe los procesos de descentralizacin tienen una naturaleza y
caractersticas diferentes a los presentados para los pases grandes y medianos de
Latinoamrica. En las islas ms pequeas la gestin se encuentra necesariamente
centralizada y, en algunos casos se busca acercar la administracin pblica a la poblacin a travs de procesos de participacin. En las islas ms grandes se han desarrollado algunas formas de descentralizacin. As, por ejemplo, Jamaica inici en
1993, a partir de una decisin del gabinete, un programa de reforma del gobierno
local. Mediante ella se busca que los consejos de las 14 parroquias en las cuales se
encuentra dividida la isla se transformen en agentes del gobierno ms autnomos
y que dentro de ese modelo de organizacin la comunidad tenga una mayor participacin. Esta reforma contrasta con lo ocurrido en los aos ochenta cuando los gobiernos locales fueron prcticamente eliminados y la casi totalidad de las funciones
fueron centralizadas. Los presidentes de los consejos de parroquia (cuyos miem-

112

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

bros son de eleccin popular) tienen el rango de alcalde, y sus funciones corresponden tpicamente a las del nivel municipal (Smith, 2001).
Chile: Comisiones Regionales de Medio Ambiente (COREMAS)
En Chile los ministerios, intendencias, gobernaciones y servicios especficos se integran a
la gestin regional a travs de una institucionalidad ambiental descentralizada territorialmente a travs de las Comisiones Regionales de Medio Ambiente (COREMAS).
Cada regin del pas (13) cuenta con estructuras regionales integradas por las autoridades y los servicios pblicos de la regin.
Las COREMAS estn integradas por el intendente, quien la preside, por los gobernadores de
la regin, por los secretarios regionales ministeriales de los ministerios representados en el
Consejo Directivo, por cuatro consejeros regionales elegidos por el respectivo Consejo en
una sola votacin, y por el director regional de la Comisin del Medio Ambiente, quien acta
como secretario. Existe adems un comit tcnico de la COREMA, integrado por el director
regional de la CONAMA, que lo preside, y por los directores regionales de los servicios pblicos que tengan competencia en materia ambiental.
Los acuerdos de la COREMA se cumplen mediante las instrucciones que cada miembro de
ella imparta a los organismos de su dependencia y mediante la coordinacin ejercida por
los directores regionales del medio ambiente y un comit tcnico, conformado por los directores regionales de los servicios pblicos con competencia en materia de medio ambiente, incluidos los municipios
Per: mbitos y niveles del Marco Estructurado de Gestin Ambiental (MEGA)
El Marco Estructurado de Gestin Ambiental del Per es una estrategia que se inicia para
superar un modelo de gestin altamente centralizado. Esta estrategia consta de cuatro
niveles:
Nivel I. Instancia mxima de decisin. En este nivel se encuentra el presidente de la Repblica, el Consejo de Ministros y la Presidencia del Consejo de Ministros.
Nivel II. Es el encargado de proponer, coordinar, dirigir y supervisar la poltica nacional
ambiental y el plan nacional de accin ambiental, as como conducir el proceso de coordinacin y de concertacin intersectorial. En este nivel se encuentra el CONAM y sus rganos desconcentrados, la Comisin Tcnica Multisectorial (mbito nacional) y las comisiones ambientales regionales (mbito regional).
Nivel III. Encargado de promover acuerdos entre las entidades y dependencias pblicas
que poseen competencias ambientales en los diferentes niveles de gobierno, as como
consensos con el sector privado y la sociedad civil, elevando las propuestas a las instancias correspondientes, a travs de la coordinacin que cree el Consejo Directivo del CONAM. En este nivel se encuentran los grupos tcnicos.
Nivel IV. Encargado de la ejecucin operativa y control de instrumentos, polticas y acciones para la proteccin ambiental que se derivan del proceso de toma de decisiones en los
distintos niveles y dentro del MEGA. Dentro de este proceso se promueve la participacin
y contribucin activa del sector privado y la sociedad civil; asimismo, se facilita informacin y evita la duplicidad de acciones administrativas. Se incluye en este nivel a las municipalidades, las cuales cuentan con la funcin de identificar y crear instancias de coordinacin y concertacin ambiental.
Fuente: Espinoza, 2000 (Chile). CONAM, 1999 (Per)

CAPITULO 8

113

Colombia: Las corporaciones autnomas regionales

Las 34 corporaciones autnomas regionales son la mxima autoridad ambiental y las
principales ejecutoras de la poltica nacional ambiental a nivel regional. Le siguen, en orden jerrquico, los departamentos y los municipios que comparten con aquellas la responsabilidad de ejecutar las polticas, programas, planes y proyectos definidos por el ministerio.
Las CAR tienen entre sus funciones la expedicin de normas y la concesin de permisos y
licencias para el uso o afectacin de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
Las normas (que tambin pueden ser dictadas por los departamentos y los municipios) se
deben atener al principio del rigor subsidiario.
En el Consejo Directivo, presidido por el gobernador del departamento, tienen asiento
representantes del gobierno central, de las ONG, del sector privado y de las comunidades
negras e indgenas.
Las corporaciones autnomas no estn adscritas ni vinculadas a ningn ministerio o departamento administrativo; adems, estn dotadas de autonoma financiera, patrimonial,
administrativa y poltica, dentro de los lmites sealados por la ley, que incluye el acatamiento de las polticas y directrices fijadas por el Ministerio del Medio Ambiente como
ente rector de la poltica nacional ambiental.
Con la autonoma se intenta garantizar que la autoridad ambiental tenga independencia
frente a los departamentos y municipios como principales usuarios que son de los recursos naturales y garantizar una independencia de las corporaciones del gobierno central,
en general, y del Ministerio del Medio Ambiente en particular.
Fuentes: Wiesner, 1997; Galn, 1998; MMA, 1998; Rodrguez-B, 1998b, 2000a.

Esta reforma contrasta con lo ocurrido en los aos ochenta cuando los gobiernos
locales fueron prcticamente eliminados y la casi totalidad de las funciones fueron
centralizadas. Los presidentes de los consejos de parroquia (cuyos miembros son
de eleccin popular) tienen el rango de alcalde, y sus funciones corresponden tpicamente a las del nivel municipal (Smith, 2001).
La descentralizacin de la gestin ambiental de los estados,
provincias, y departamentos
Al mismo tiempo que es relevante determinar el grado y las formas de descentralizacin desde el nivel nacional hacia el nivel estadual, provincial o departamental es
tambin necesario examinar en qu medida y en qu forma est descentralizada la
gestin ambiental al interior de los estados, departamentos o provincias. Esta determinacin puede ser significativa en aquellas unidades subnacionales que tienen
una gran extensin territorial, un alto nmero de habitantes o una importante actividad econmica. Sin embargo, estas dimensiones no deben ser la nica motivacin
para descentralizar la gestin. De hecho, uno de los criterios para hacerlo es ubicar
las decisiones en aquel nivel en el cual las normas, las polticas y los planes se definan y pongan en marcha con mayor solvencia, criterio que no necesariamente est relacionado con los mencionados factores.
Las mltiples formas que toma la descentralizacin se ilustra aqu mediante los casos de las agencias ambientales principales existentes en el estado de So Paulo
(Brasil) y en el departamento de Antioquia (Colombia).

114

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

Brasil: Descentralizacin en la Secretara del Medio Ambiente

de So Paulo
La Secretara de Medio Ambiente de So Paulo (SMA) es el rgano central de gestin ambiental del estado. So Paulo tiene una extensin territorial de 247.898 Km2 y cuenta con
un total de 645 municipios (1997). La poblacin del estado llegaba a 31.436.273 habitantes en 1991, de los cuales casi el 50% se concentraban en la Regin Metropolitana de
So Paulo.
Dentro de la SMA, se encuentran descentralizados el Departamento Estatal de los Recursos Naturales (DEPRN) y la Compaa de Tecnologa de Saneamiento Ambiental (CETESB). El DEPRN es responsable del licenciamiento y fiscalizacin de la remocin de vegetacin o de la intervencin en las reas de Preservacin Permanente. Cuenta con cinco
direcciones regionales, dependientes de una Direccin General, con sede en el municipio
de Sao Paulo, que a su vez se dividen en 43 equipos tcnicos que son responsables del
licenciamiento en los municipios incluidos en sus reas de competencia. El DEPRN comparte la actividad de fiscalizacin con el Departamento de Polica Forestal y de Manantiales que tambin se encuentra descentralizado.
La CETESB tiene como atribuciones la prevencin y control de la polucin mediante el
licenciamiento, la fiscalizacin y el monitoreo de las actividades potencialmente contaminantes, velando por la proteccin y recuperacin de la calidad de las aguas, el aire y el
suelo. La CETESB posee unidades descentralizadas constituidas por nueve unidades regionales y 33 agencias ambientales.
Sobre la descentralizacin de la SMA, en el Diagnstico de la Gestin Ambiental del Estado de So Paulo (MMAB 2001g) se subraya que las reas de actuacin descentralizadas
del DEPRN, la polica forestal y la CETESB no son coincidentes, lo que dificulta una accin
integrada. Tal situacin se agrava por el hecho de que las otras funciones referentes al
uso del suelo en la regin metropolitana y la evaluacin del impacto ambiental se encuentran centralizadas en la sede de la SMA. El mismo diagnstico resalta las ventajas de la
estructura descentralizada de la CETESB: el encontrarse en las propias regiones facilita
el conocimiento de los problemas locales y permite a las agencias ambientales una mayor
facilidad para atender las emergencias y reclamaciones de la poblacin, una accin ms
efectiva de la fiscalizacin, un desempeo ms efectivo del control de la contaminacin y
una mejor atencin a los usuarios.
Fuente: MMAB, 2001g (Brasil);

CAPITULO 8

115

Colombia: la descentralizacin de CORANTIOQUIA

Las corporaciones autnomas regionales son la mxima autoridad ambiental a nivel regional y deben, adems, ofrecer asesora a las administraciones municipales en las reas
que son de su competencia. La Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia,
CORANTIOQUIA (jurisdiccin sobre una extensin de 35.000 Km2 con 3.272.000 habitantes, distribuidos en 80 municipios) se ha dado una organizacin descentralizada para
cumplir con sus funciones a nivel municipal.
La organizacin de CORANTIOQUIA obedece al reconocimiento de que en su jurisdiccin
se encuentran siete regiones biofsicas y socioculturales con problemas ambientales muy
diferentes. Las siete oficinas regionales cuentan con equipos humanos, conformados por
quince a veinte tcnicos, y con equipos y sistemas suficientes para operar. Dichas oficinas
han logrado un acercamiento con las comunidades de base y las lites cvicas y empresariales, culturales y polticas municipales incorporndolos en el proceso de gestin ambiental.
La Subdireccin de Recursos Naturales de CORANTIOQUIA (nivel central) tiene a su cargo
monitorear y asesorar a las direcciones regionales en el ejercicio de la autoridad ambiental. A su vez, las oficinas regionales asesoraron a las administraciones municipales en la
elaboracin del Plan de Desarrollo Municipal para el perodo 2001-2004 que incorporan,
entre otros, programas para la proteccin del patrimonio ecolgico del municipio, servicios de suministro de agua potable y alcantarillado, y recoleccin y disposicin de basuras. En forma similar, CORANTIOQUIA (nivel central) estableci los criterios ambientales
para la elaboracin de los Planes de Ordenamiento Territorial 2000-2009, bajo responsabilidad de los municipios.
Fuente: MMAB, 2001g (Brasil);Rodrguez B., 2000a (Colombia).

Las polticas subnacionales

En la medida en que se ha avanzado en la formulacin de polticas nacionales y en
el proceso de descentralizacin, las polticas ambientales regionales se han formalizado cada vez ms, siendo su proceso de definicin normalmente liderado por la
agencia ambiental principal del nivel territorial correspondiente. El contenido, alcance y horizonte de esas polticas, as como de los instrumentos en los cuales se
fundamentan, presentan una gran heterogeneidad como lo ilustran los casos de
Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela.
En Brasil la elaboracin de las polticas estatales es liderada por los consejos estatales del medio ambiente, las secretaras de medio ambiente y los otros organismos
relevantes (por ejemplo, la secretara de los recursos hdricos existente en algunos
estados) y adoptada por los cuerpos legislativos. Parte de las polticas estatales,
enmarcadas en la legislacin y la poltica nacional, se encuentra contenida en la
amplia legislacin y normatividad expedida en materia de conservacin y manejo
de los recursos naturales y el medio ambiente por estas unidades territoriales. Recientemente cada uno de los estados del Brasil elabor un detallado informe sobre
la gestin ambiental, que incluye la organizacin institucional y las polticas y planes actuales y futuros (MMAB, 2001a).

116

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

Brasil: Estado de So Paulo

Mediante una ley del estado de So Paulo se establecen un conjunto de principios orientadores de la poltica ambiental, entre los cuales se destacan:
a) Adopcin de todas las medidas necesarias en las diferentes reas de la accin pblica para mantener y promover el equilibrio ambiental y la mejora de la calidad ambiental.
b) Planeamiento y fiscalizacin del uso de los recursos ambientales.
c) Definicin, implantacin y administracin de los espacios territoriales representativos de todos los ecosistemas originales a ser protegidos.
d) Realizacin de la planificacin y la zonificacin ambiental, considerando las caractersticas regionales y locales.
e) Control y fiscalizacin de obras, actividades, procesos productivos y emprendimientos que, directa o indirectamente, puedan causar degradacin al medio ambiente, la
adopcin de medidas preventivas y correctivas y la aplicacin de las sanciones administrativas pertinentes.
f) Control y fiscalizacin de todas las actividades que impliquen riesgos para la vida, la
calidad de vida o el medio ambiente.
g) Informacin a la poblacin sobre los niveles de contaminacin y calidad del medio
ambiente.
h) Exigencia de minimizacin del uso de los recursos (agua, energa) y de los vertimientos contaminates a las actividades objeto del licenciamiento ambiental.
i) Promocin de la educacin y la concientizacin ambiental.
j) Preservacin y restauracin de los procesos ecolgicos esenciales de las especies y
los ecosistemas.
k) Proteccin de la flora y la fauna, en particular aquellas en peligro de extincin.
l) Fiscalizacin de las entidades dedicadas a la manipulacin gentica.
m) Establecimiento de directrices ambientales para el desarrollo urbano.
n) Imposicin a los contaminadores de la obligacin de compensar y restaurar los daos causados.
o) Desarrollo e implantacin de incentivos a la investigacin y desarrollo tecnolgico en
materia ambiental.
p) Promocin y mantenimiento de los inventarios y mapas sobre cobertura vegetal nativa.
q) Promocin de la reforestacin, otorgando prioridad a la proteccin de fuentes de
agua.
r) Promocin de las organizaciones ambientales no gubernamentales.
Fuente: MMAB, 2001g

Mxico y Venezuela cuentan con polticas ambientales estaduales acordes con su

organizacin federativa, pero la formulacin y acento de las mismas presenta diferencias. En Mxico las polticas ambientales a nivel subnacional estn contenidas
principalmente en los planes de desarrollo estatal, cuya elaboracin se contempla
en la Constitucin (ver recuadro); como se ha sealado en general, se ha logrado
incorporar en los diferentes niveles de gobierno los conceptos ambientales bsicos,
que eran casi inexistentes hace una dcada. Las bondades de la existencia casi generalizada en el orden estatal, de regulaciones, planes y programas, as como la
creciente participacin social, debe ser atemperada por la modestia de los recursos
dedicados en el nivel estatal para la gestin ambiental y la falta de indicadores ciertos sobre su eficacia (de Alba, 2000).
En Venezuela las polticas ambientales regionales estn principalmente contenidas
en los planes estaduales de ordenacin territorial, cuya fundamentacin legal se
encuentra en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio (LOOT), aprobada

CAPITULO 8

117

en 1983. En virtud de esta ltima Ley se ha seguido un proceso de elaboracin de

planes estaduales de ordenacin territorial. Dichos planes constituyen una enunciacin explcita de la poltica ambiental de cada entidad federal. Al haber sido esos
planes aprobados por los poderes legislativos estaduales, pasaron a constituirse en
una suerte de expresin de la poltica ambiental a escala regional. A nivel municipal
o local, es todava insignificante el conjunto de municipios que disponen de algn
tipo de organismo, direccin o unidad, con el mandato explcito de velar por la conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente. De all que tampoco sea propio
hablar de polticas ambientales locales, ms all de las ordenanzas para recoleccin
de basura o las que regulan el urbanismo (Gabaldn, 2000).
Mxico: EL caso de Jalisco
El Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 19952001 elabora un diagnstico completo de la base
natural del estado, seala los temas ambientales crticos para la entidad territorial, as como las estrategias y proyectos prioritarios. El estado de Jalisco representa una parte importante de la biodiversidad del pas. Contiene el 52% de la avifauna que habita en Mxico;
el 40% de las especies de mamferos y el 18% de los reptiles presentes en el territorio nacional. Jalisco ocupa el sexto lugar entre los estados mexicanos con mayor biodiversidad.
El 15% de las aguas continentales disponibles en Mxico en ros, presas y lagos, se encuentran en Jalisco. Existen seis reas naturales protegidas con casi 209 mil hectreas,
que representan menos del 4,8% de la superficie del estado.
Son dos los factores de presin sobre el medio ambiente. La actividad agropecuaria (Jalisco
aporta el 10% del PIB nacional del sector) y el crecimiento demogrfico e industrial. La
zona metropolitana de Guadalajara resiente la actividad fabril de cerca de 7.300 establecimientos industriales. A esto se aade la cantidad de residuos slidos que genera la zona
metropolitana. En trminos del agua, existe una contaminacin de todos los cuerpos acuferos, y se presenta una presin de demanda de las zonas urbano industriales del estado.
Las estrategias que recoge el programa jaliciense son las siguientes: adecuar el marco jurdico-administrativo en materia ecolgica y de preservacin del medio ambiente; reforzar
las acciones y mecanismos de preservacin y conservacin ambiental; y reforzar las acciones y obras de saneamiento ambiental.
Fuente: de Alba, 2000.

Colombia representa el caso de un pas con un alto nivel de formalizacin de las

polticas ambientales a nivel nacional y subnacional. Cada una de las 33 Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), las autoridades ambientales de mayor jerarqua a nivel regional, cuenta con un plan corporativo de accin trienal y dirige la
elaboracin de un plan de gestin ambiental regional para perodos de cinco aos.
A similitud de Mxico, la Constitucin colombiana tambin dispone que las entidades territoriales (municipios y departamentos) incorporen en su plan de desarrollo
la dimensin ambiental. Son planes de desarrollo trienales aprobados por las
asambleas departamentales y los concejos municipales, para cuya elaboracin las
CAR prestan asistencia tcnica. Adems, los municipios cuentan con Planes de Ordenamiento Territorial con una vigencia de nueve aos (2000-2009) los cuales tomaron como base los criterios ambientales definidos por las CAR (Rodrguez-B.,
2000a).
En Chile y Per las comisiones regionales lideran la elaboracin de las polticas regionales. En Chile a partir de la promulgacin de La Poltica Ambiental para el Desa-

118

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

rrollo Sustentable, se han elaborado polticas explcitas para las trece regiones del
pas. Los documentos presentan caractersticas dismiles entre s, dada la diversidad regional chilena, pero adems porque en la prctica representan agendas de
trabajo y planes de accin para cada regin. Las trece Polticas Ambientales Regionales ya han sido aprobadas formalmente por la autoridad (Espinoza, 2000).
Per muestra ejemplos de polticas ambientales contenidas en planes de accin y
agendas ambientales preparadas para diversas regiones del pas, en las cuales se
han constituido las Comisiones Regionales del Ambiente. Estas agendas impulsan el
trabajo conjunto entre las instituciones del sector pblico, el sector privado y la sociedad civil en general.
Per: Plan de accin ambiental y agenda ambiental de Piura
Problemas

Agua
Suelo
Biodiversidad
Minerales e hidrocarburos
Poblacin humana
Contaminacin urbana
Institucin
CONAM

CAR PIURA

Contaminacin ros y quebradas

Contaminacin bahas y playas
Vulnerabilidad
Educacin y conciencia ambiental
Normatividad ambiental
Institucionalidad ambiental

Visin
Convertir el desarrollo econmico en
desarrollo sostenible.

Misin
Promover el desarrollo sostenible
propiciando un equilibrio entre el
desarrollo socioeconmico, la
utilizacin de los recursos naturales y la conservacin del ambiente.
En la regin de Piura, su poblacin
La CAR-PIURA, es una instancia
organizada maneja y usa en forma
de concertacin entre los diferensostenible sus ecosistemas, contributes actores del desarrollo regioyendo eficazmente al desarrollo regio- nal, que promueve el uso sostenal y a la mejora de la calidad de vida. nible de sus ecosistemas y, por
tanto, la mejora de la calidad de
vida del poblador piurano.

(Contina)

CAPITULO 8

119

Per: Plan de accin ambiental y agenda ambiental de Piura (cont.)

Resultados esperados. La agenda establece lneas de accin y responsabilidades institucionales para el perodo 2000-2002.
Uso sostenible de los recursos naturales:

Aprovechamiento integral de la oferta de recursos hdricos y una gestin ms eficiente

que involucre a todos sus usos.

Reduccin de prdidas de suelo agrcola por erosin, salinizacin, inundaciones y/o erosin fluvial, degradacin y crecimiento urbano desordenado.

Aprovechamiento sostenible de la biodiversidad acutica y terrestre

Aprovechamiento eficiente de los recursos mineros.

Incremento de la produccin agropecuaria

Fomento a la calidad ambiental:

Mejor saneamiento ambiental: tratamiento eficaz de residuos slidos, lquidos y gaseosos urbanos e industriales.

Obtencin de agua de mejor calidad para consumo humano.

Mejor control de la emisin de ruidos.

Descontaminacin y control permanente en las cuencas de los ros Piura y Chira.

Descontaminacin y control permanente en playas y bahas.

Mayor capacidad de respuesta de la vulnerabilidad fsica regional a fenmenos recurrentes y extraordinarios.

Alimentos sanos (naturales y procesados)

Construccin participativa de una cultura ambiental regional para asegurar viabilidad y sostenibilidad del proceso de gestin ambiental regional:

Mayor valoracin del ambiente y sus recursos naturales. Percepcin mayoritaria de la

fragilidad de los ecosistemas regionales. Mayor participacin en la problemtica ambiental.

Mejor aprovechamiento de las potencialidades regionales, tanto en hbitos de consumo

interno, como en actividades productivas y de servicios.

Un sistema regional de gestin ambiental operativo, eficiente y eficaz.

Un Marco Estructural de Gestin Ambiental MEGA en el mbito de la regin Piura, elaborado mediante la concertacin y la participacin.

Aplicacin ms efectiva de la normatividad ambiental existente.

Un Sistema de monitoreo y evaluacin de impactos ambientales e informacin ambiental regional en funcionamiento.

La Regin Piura, cuenta con planes de ordenamiento ambiental, en mbitos considerados prioritarios

La regin Piura cuenta con un Fondo Regional del Ambiente, que tiene como objetivo
apoyar el financiamiento del Sistema Regional de Gestin Ambiental y hacerlo sostenible.
Fuente: Plan de Accin Ambiental Piura 2000-2010.

120

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

Chile: Generacin de polticas, planes y programas ambientales y

mejoramiento de la capacidad de gestin municipal
Vinculacin entre polticas regionales y comunales:
La CONAMA IX Regin est desarrollando un programa de fortalecimiento de las capacidades de gestin ambiental municipal desde 1996, que abarca 31 comunas. Las materias
que se estn implementando en forma gradual corresponden a polticas ambientales comunales, modelos de gestin ambiental municipal, capacitacin de funcionarios, participacin ciudadana, educacin ambiental, fiscalizacin y elaboracin de Ordenanzas Ambientales. Asimismo, 14 comunas ya cuentan con profesionales de la Secretara Comunal
de Planificacin y Coordinacin, Direccin de Obras Municipales e incluso 2 Alcaldes, que
han realizado un posttulo en gestin ambiental municipal impartido por la Universidad
Catlica.
Polticas, comunas e instrumentos:
El nivel municipal dispone de instrumentos de ordenamiento territorial, que pueden contener la dimensin ambiental bajo distintos grados de desarrollo; stos son: los Planes de
Desarrollo Comunal, Planes de Desarrollo Urbano y Planes Reguladores, los que deben
ser ingresados al sistema de evaluacin de impacto ambiental, formalmente instalado en
Chile. La elaboracin o actualizacin de estos instrumentos est permitiendo incorporar la
dimensin ambiental, aunque ello no puede ser considerado como poltica formal y explcita, ya que tiene diversos grados de avance y consistencia.
Estrategias y planes de accin:
El Programa de Generacin de Polticas, Planes y Programas Ambientales y Mejoramiento
de la Capacidad de Gestin a Nivel Municipal, del Centro de Estudios para el Desarrollo
(CED), financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, ejecut experiencias especficas en las comunas de El Bosque, Lampa y Alhu. Entre los resultados ms relevantes
se encuentran:

Diseo y validacin de Estrategias Ambientales Comunales sobre la base de los diagnsticos ambientales y con incorporacin de imagen objetivo ambiental, directrices
estratgicas, planes de accin ambiental, programas de proteccin ambiental, indicadores de gestin, evaluacin de costos, cronogramas y modelos de organizacin municipal para la implantacin de sistemas de gestin ambiental municipal.
Proposicin de Ordenanzas Ambientales Municipales incorporando la regulacin de los
sistemas de gestin ambiental al interior de los municipios y las regulaciones ambientales aplicables a los territorios jurisdiccionales de acuerdo con la legislacin ambiental vigente en el pas.
Elaboracin de una Gua de Evaluacin de Impacto Ambiental de Aplicacin Local,
destinada a servir como herramienta para la autorizacin de obras y acciones que no
estn previstas en el Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
vigente en Chile.

Fuente: Espinoza, 2000.

La descentralizacin en los municipios

El papel de los municipios en la gestin ambiental
La descentralizacin del Estado en los pases de Amrica Latina y el Caribe est adquiriendo su mayor expresin a nivel municipal. Pero se reconoce que, como en el
caso de la descentralizacin a nivel regional, no existe un solo camino para avanzar
en esa direccin y que los pases han escogido diferentes estrategias y estilos de

CAPITULO 8

121

gestin para enfrentar los desafos de la gestin ambiental municipal. Esta afirmacin es particularmente vlida si se toma en cuenta que existen ms de trece mil
gobiernos locales en Amrica Latina y el Caribe que varan mucho en su dimensin
y capacidad institucional (CLAD, 1995).
Caractersticas de los municipios de la regin
El estudio de CLAD (1995) realizado para 19 pases de la regin identific un total de
14.028 municipalidades. En algunos pases se identifica una gran cantidad de municipios
como Brasil (4.974), Per (1.183), Colombia (1.027), Mxico (2.389) y Argentina
(1.658) que representan el 80,1% del total, y en pases pequeos se constata un bajo
nmero de municipios, como en Costa Rica (81), Uruguay (68) o Panam (19).
La gran mayora de los municipios concentran poblaciones menores a 100.000 habitantes. El 75% de ellos (10.429) posee menos de 20.000 habitantes y el 21% (2.907) cuenta con poblaciones entre 20.000 y 100.000 habitantes. Los municipios con poblaciones
menores o iguales a 100 mil habitantes y que representan ms del 95% de los gobiernos
locales, concentran ms del 50% de la poblacin. Lo anterior significa que, en los pases
analizados, la mayor parte de los gobiernos locales ejerce su jurisdiccin sobre pequeos
grupos poblacionales, aunque en algunos casos sta tiene una gran extensin territorial.
Los municipios con poblaciones mayores a 500 mil habitantes (tan solo 105) concentran
el 26,5% de la poblacin, entre los cuales slo 5 municipios poseen poblaciones mayores
a 2,5 millones. Cuatrocientos noventa municipios cuentan con una poblacin entre
100.000 y 500.000 donde reside casi el 21% de la poblacin total de los pases latinoamericanos analizados. Estos representan, como el caso de Venezuela, Colombia y Mxico,
a ciudades intermedias que potencialmente ofrecen una base econmica alternativa a las
grandes concentraciones y que, estratgicamente, podran ser objeto de un fortalecimiento de su capacidad de gestin.
En consecuencia, casi el 74% de la poblacin latinoamericana, se encuentra vinculada a
municipalidades menores de 500.000 habitantes y slo el 26% de la poblacin reside en
municipalidades superiores a los 500.000 habitantes; es decir, en las grandes ciudades
latinoamericanas donde, a partir de la lgica del modelo centralista de Estado, se han
concentrado las mayores inversiones y desarrollado las economas de escala que sustentan las rentas municipales.
Fuente: CLAD, 1995.

Como consecuencia de esa situacin, se encuentra que los municipios estn investidos de muy diversas competencias ambientales que pueden ser ejercidas por uno
o ms rganos de la administracin pblica. Pero dentro de esta gran diversidad se
encuentran competencias que son comn denominador a un amplio nmero de administraciones municipales de la regin, como se especifica a continuacin.
Algunos elementos que son concurrentes en la actividad municipal son: a) la organizacin administrativa como reflejo de la naturaleza de la problemtica ambiental
particular de cada municipio (no existe necesariamente, un nico tipo de organizacin que represente a todos los municipios); b) las capacidades de equipamiento e
informacin y los recursos humanos disponibles; c) la organizacin al interior de la
municipalidad para solucionar conflictos ambientales; y d) la capacidad de recibir
apoyo de otras instituciones pblicas o privadas como ministerios, universidades o
empresas. El examen de la gestin ambiental dentro de un municipio implica conocer el marco legal que los sustenta, sus atribuciones y funciones, las lneas de
coordinacin y la capacidad instalada para realizar sus actividades.

122

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

La gestin ambiental municipal ha adquirido formas diversas en los pases de la regin. En algunos pases se ha optado por realizar y adoptar planes de accin ambiental dentro de las administraciones municipales. En gran parte de los pases la
dimensin ambiental ha ido adquiriendo importancia en los procesos generales de
formulacin de polticas a nivel local, en particular en los planes de desarrollo, planes reguladores y presupuestos municipales y los Planes de Ordenacin del Territorio y de Ordenacin Urbanstica. Los criterios ambientales se incorporan en particular a la definicin de los usos del suelo, los programas de educacin y de prevencin en salud, las disposiciones relativas al equipamiento comunitario, urbanizacin,
transporte y trnsito pblico. En esos procesos de planificacin las administraciones
municipales tienen con frecuencia la obligacin de garantizar a la poblacin local su
derecho a participar en las decisiones que afectan al medio ambiente y promover
su involucramiento en programas comunitarios dirigidos a la solucin de problemas
concretos. Cabe mencionar tambin que cientos de municipios de la regin, independientemente de su tamao, han desarrollado procesos de planificacin estratgica en los cuales el tema ambiental ha surgido con mucha fuerza, al lado de temas
tales como el desarrollo productivo, la creacin de empleo, y la superacin de la
pobreza.
Algunos municipios han adoptado de manera explcita agendas verdes encaminadas
a la proteccin de los ecosistemas naturales de especial valor y de las cuencas
hidrogrficas vinculadas al suministro de agua potable, el establecimiento de reas
protegidas y jardines botnicos municipales, la arborizacin de espacios pblicos y
recreacionales, y la prevencin y mitigacin de los efectos de fenmenos naturales
extremos sobre la poblacin.
Las principales atribuciones municipales en materia de la agenda de contaminacin
son, por lo general, las referidas a la prestacin de los servicios de acueducto, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales, a la recoleccin y disposicin de
desechos domsticos e industriales y, en general, al saneamiento bsico, y la reduccin de los efectos ambientales negativos, en particular el control de la contaminacin.
En algunos casos los municipios hacen las veces de autoridad ambiental a nivel local. Ello puede conllevar la competencia para establecer regulaciones ambientales,
otorgar licencias y permisos ambientales, as como para ejercer las funciones de
control propias del proceso orientado a hacer cumplir estas regulaciones o aquellas
emanadas de las autoridades regionales o nacionales. El ejercicio de este tipo de
competencias se presta muchas veces a conflictos de inters toda vez que, dependiendo de la organizacin que se d para ejercerlas, las administraciones municipales pueden verse enfrentadas a actuar como juez y parte con referencia a aquellas
actividades del municipio que impactan los recursos naturales renovables y el medio ambiente. Cuando el municipio no ejerce este tipo de funciones est, por lo general, envestido de la facultad para hacerse parte de los procesos decisorios de la
autoridad ambiental (licencias, normas, EIA).

CAPITULO 8

123

Competencias ambientales municipales

Las competencias ambientales municipales incluyen aquellas iniciativas que son privativas
del municipio y las atribuciones que se caracterizan por ser compartidas con una o ms
autoridades de la administracin pblica. Entre las funciones ambientales identificadas se
encuentran las siguientes:
Elementos generales. Se vincula el tema ambiental en temticas crticas del desarrollo,
en aspectos como:

Promocin del desarrollo sostenible.

El mantenimiento de los ecosistemas y la preservacin de la diversidad gentica y
bitica.
Reduccin de los efectos ambientales negativos, en particular el control de la contaminacin.
La mayor prevencin y mitigacin de los efectos de fenmenos naturales extremos
sobre la poblacin.
Participacin de la poblacin local en la toma de decisiones.

Elementos de planificacin. La gestin ambiental a nivel de un municipio es la base orientadora para la elaboracin de los instrumentos de planificacin local: planes de desarrollo,
planes reguladores y presupuestos municipales y en general, los Planes Nacionales y Regionales de Ordenacin del Territorio y de Ordenacin Urbanstica. Tambin sirve como
marco para coordinar actividades ambientales entre sectores, lugares y actores en diferentes momentos en el tiempo, vinculados a un contexto territorial especfico. Entre ellas
destacan:

Las competencias de planificacin urbana referidas a la definicin de los usos del suelo, acorde con su destino natural y los intereses de la comunidad.
Las competencias relacionadas con la salud pblica y la educacin.
La competencia para aplicar disposiciones relativas al equipamiento comunitario, urbanizacin, transporte y trnsito pblico.
La competencia para dictar disposiciones de carcter general dentro del municipio.
La competencia para involucrarse en la definicin e implementacin de instrumentos
de gestin (licencias, normas, EIA, etc.).

Elementos ambientales especficos. La legislacin municipal en muchos pases otorga

mandatos expresos en materia de:

Acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales.

Proteccin del ambiente y cooperacin con el saneamiento ambiental.
Aseo urbano y domiciliario.

Fuente: Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000;
Rodrguez B., 2000. Smith, 2000.

Cualquiera que sea el conjunto de responsabilidades ambientales que tenga un

municipio de acuerdo con la legislacin particular, por lo general hay una apreciable
diferencia entre ellas y la capacidad con que ste realmente cuenta para desempearlas (CEPAL, 1994).

124

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

Diversidad en la gestin ambiental de los municipios

Colombia. Los municipios tienen la responsabilidad de proteger su patrimonio ecolgico,
reglamentar el uso del suelo y adelantar el saneamiento bsico, incluyendo la recoleccin y
disposicin de los residuos slidos, el servicio de alcantarillado y el tratamiento de las
aguas servidas. Las funciones propias de la autoridad ambiental (licenciamiento ambiental,
permisos de uso de los recursos y control de los factores que afectan la calidad ambiental)
son ejercidos en los municipios por las Corporaciones Autnomas Regionales con las cuales
comparten las funciones policivas y de fiscalizacin. En el caso de las ciudades con ms de
un milln de habitantes (cuatro en total) los municipios estn envestidos de las funciones
propias de las CAR, es decir, son la mxima autoridad ambiental en el rea de su jurisdiccin.
Jamaica. Los Consejos de Parroquia (unidad poltico administrativa en que se encuentra
dividida la isla) tienen competencias en dos reas que conllevan responsabilidades ambientales: ellos fusionan como juntas de salud y como autoridades locales de planeacin. Los
programas relacionados con el medio ambiente adelantados por los Consejos incluyen la
limpieza local y manejo de los rellenos sanitarios de la localidad, planeacin del uso del
suelo, mantenimiento de las playas pblicas y monitoreo de la calidad de las aguas asociadas, proteccin de las cuencas hidrogrficas que suplen los acueductos, y asistencia al NEPA en el monitoreo ambiental (Smith, 2001).
Mxico. En la organizacin municipal se pueden encontrar tres reas: el ayuntamiento y la
presidencia municipal con funciones de regulacin, la de administracin y la operativa. El
municipio, dependiendo de diversos factores, tales como el tamao, puede tener una estructura centralizada, una estructura desconcentrada integrada por comisiones y delegados, o descentralizada formada por empresas u organismos. Las responsabilidades ambientales municipales que en diversas ocasiones radican en un regidor, son primordialmente
la recoleccin y disposicin de basura municipal, y el suministro de agua potable y alcantarillado. Se pueden ocasionalmente aadir funciones en relacin con parques, jardines o zonas protegidas, combate a incendios y otros episodios de riesgo ambiental. En los ltimos
aos se ha hecho un esfuerzo especial para reforzar la gestin ambiental local (de Alba,
2000).
Panam. En Panam, las capacidades de autoridades locales son incipientes y dbiles. Las
comisiones consultivas provinciales, comarcales y distritales apenas empiezan a ser reglamentadas. No hay suficientes recursos humanos y materiales a nivel local; la infraestructura fsica y tecnolgica est deteriorada y obsoleta o sencillamente no existe. ANAM cuenta
con algunas agencias locales conformadas bsicamente con personal capacitado en recursos naturales y guardaparques y/o guardabosques. Las municipalidades de Panam, Coln,
La Chorrera y Arraijn son las nicas que han asumido responsabilidades de gestin ambiental local. La Asociacin de Municipios de Cocl (AMUCO) tambin ha desempeado actividades de gestin de desechos municipales. En el resto de las municipalidades del pas la
preocupacin existe, pero no hay recursos para implementar estructuras organizativas ni
acciones de atencin a los problemas ambientales (Espino, 2000).
Venezuela. Los problemas de gestin ambiental que se presentan son resueltos por la
Cmara Municipal con la participacin activa del alcalde, quien adems acta como rgano
de coordinacin con los niveles administrativos estaduales y nacionales. Existen algunas
alcaldas al nivel municipal de gobierno, que han creado unidades encargadas de cumplir
actividades vinculadas a la gestin ambiental. Lamentablemente, esta no suele ser la situacin general aunque podra decirse que estas iniciativas se inscriben dentro de una tendencia a ir estableciendo progresivamente este tipo de unidades, especialmente en los estados
y municipios ms desarrollados. Para reforzar la gestin ambiental local, Venezuela ha
promovido proyectos de descentralizacin bajo su Programa de Gerenciamiento Ambiental
y Cartogrfico (Gabaldn, 2000).

CAPITULO 8

125

Una expresin concreta de la gestin municipal se presenta en las reas urbanas,

localidades donde los municipios juegan un papel primordial y donde se expresan
sus ms importantes funciones ambientales. El 75% de la poblacin urbana de la
regin vive en grandes ciudades, y en ellas la gestin ambiental se ha ido encaminando principalmente a enfrentar los problemas de contaminacin del aire, los suelos y las aguas, a la disposicin de las aguas servidas y el manejo de residuos slidos domiciliarios. Algunos de los grandes centros urbanos han ido tambin incrementando sus acciones en la proteccin y restauracin de los ecosistemas naturales, en la provisin de espacios pblicos verdes, y en la puesta en marcha de sistemas pblicos de transporte dirigidos a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, incluyendo la calidad ambiental. Los casos del Distrito Federal de Mxico, So
Paulo, Curitiba y Bogot, ilustran diversos aspectos de la complejidad de la gestin
ambiental de los grandes centros urbanos.
El caso del Distrito Federal de Mxico
El programa general de desarrollo del gobierno del Distrito Federal 1998-2000 incorpora como lneas de accin: establecer programas integrales para recuperar el
ambiente; institucionalizar el desarrollo sustentable; avanzar en la definicin y administracin del desarrollo urbano; fomentar las actividades econmicas que permitan generar empleos y respetar el ambiente; y fomentar el desarrollo rural de forma que se restrinja la expansin urbana.
El agua se establece como un problema prioritario ante el hecho de que la ciudad
haya tenido que abastecerse de fuentes lejanas a un alto costo para los nueve millones de habitantes. Se plantea la necesidad de contar con una cultura del agua,
promover la eficiencia de su uso y revisar su costo. La recuperacin de la calidad
del aire es otro problema prioritario. El programa plantea la bsqueda de procesos
ms eficientes en trminos energticos y la utilizacin de combustibles que produzcan menos emisiones con los requerimientos energticos actuales como el gas natural o licuado, reconociendo que los vehculos automotores son la causa de la mayor emisin.
En materia de los bosques del Distrito Federal, la Secretara de Medio Ambiente a
travs de su Comisin de Recursos Naturales ha establecido siete programas para
atender las zonas en donde se presenta mayor deterioro. Las otras lneas de accin
se refieren a temas sealados en el programa nacional y en otros programas estatales, entre ellos:

Reduccin en la contaminacin del complejo suelo-acufero mediante la induccin de agricultura y ganadera sustentables.
Ordenamiento ecolgico que determine usos, destinos y reservas del suelo.
Establecimiento de un sistema de reas naturales protegidas.
Integracin y operacin del Sistema de Informacin Geogrfica.
Actualizacin de las leyes y ordenamientos que incentiven el manejo respetuoso
del ambiente y restriccin, incluso de manera coactiva, de las actividades econmicas que puedan deteriorar an ms los recursos naturales con los que
cuenta la ciudad.
Mejorar la vialidad urbana con racionalidad.

126

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

Ro de Janeiro: mltiples agencias para la gestin ambiental

En el municipio de Ro de Janeiro vive el 60% de la poblacin de la Regin Metropolitana de Ro de Janeiro. Esta ltima congrega 19 municipios, ocupa 14,9% del rea
total del Estado y concentra una extensin de un poco menos de 6.500 Kms2 en la
cual vive el 80% de la poblacin del estado.
Diversos rganos del nivel nacional, estatal y local contribuyen a la gestin ambiental del municipio de Ro de Janeiro. Algunos de los ms importantes se mencionan a
continuacin, haciendo tambin referencia a algunos de sus programas ms relevantes.

IBAMA tiene entre sus responsabilidades el manejo, conjuntamente con la Alcalda Municipal (Prefeitura), del Parque Nacional de Tijuca, la mayor reserva de
bosque natural tropical ubicada en un centro urbano.

La Fundacin Estatal de Ingeniera y Medio Ambiente (FEEMA, por sus sigla en

portugus), como rgano tcnico de la Comisin Estatal de Control Ambiental,
es responsable de las actividades de licenciamiento y fiscalizacin ambiental.

La Fundacin Superintendencia Estatal de Ro y Lagos (SERLA), rgano gestor

de los recursos hdricos en el estado, acta en proyectos de macrodrenaje para
control de cheias, en la fiscalizacin de los cuerpos hdricos y en el otorgamiento del derecho de uso de los recursos hdricos de dominio estatal.

La Secretara Municipal de Medio Ambiente es el rgano central del Sistema Municipal de Gestin Ambiental. De l hacen parte tambin el Consejo de Medio
Ambiente de la Ciudad de Ro de Janeiro y el Fondo de Conservacin Ambiental
y, en carcter de vinculados: la Fundacin Ro Zoo y Parques y Jardines. Las
atribuciones de la Secretara son las de planear, promover, coordinar, fiscalizar
y ejecutar la poltica ambiental municipal del medio ambiente. Ha desconcentrado sus funciones a travs de cinco escritorios tcnicos regionales.

En la actualidad la Secretara Municipal desarrolla programas en las reas de: a)

descontaminacin del aire; b) campaa para la limpieza; c) ciclovas cariocas; d)
lucha contra la contaminacin acstica; e) control de la contaminacin hdrica; f)
educacin ambiental; g) gestin energtica; h) reforestacin; e i) control o fiscalizacin de la cobertura vegetal de la ciudad, la calidad de las aguas de playas y lagos, la calidad de la arena de la playa de Copacabana y la calidad del aire.
La iniciativa Aire Limpio es un proyecto que se desarrolla en la regin metropolitana en el cual participa el municipio de Ro, que est vinculado a la iniciativa del
mismo nombre promovida por el Banco Mundial en algunas ciudades de Amrica
Latina. Las once administraciones municipales de la regin crearon un consorcio
para adelantar el programa que tiene como punto focal FEEMA y que recibe apoyo
la Universidad Federal de Ro de Janeiro y el Ministerio de Medio Ambiente. Se trata
de combatir la alta contaminacin atmosfrica de una regin que tiene una alta
ocupacin urbano-industrial y una baja capacidad de dispersin.
El Programa de Descontaminacin de la Baha de Guanabara, tiene una importancia
central para Ro de Janeiro, toda vez que est orientado a atender las necesidades
prioritarias de saneamiento bsico, recoleccin y destino final de los residuos slidos y drenaje y fiscalizacin de la calidad del medio ambiente en lo referente a este

CAPITULO 8

127

cuerpo de agua. Financiado por el BID y la Overseas Economic Corporation del Japn, tiene como principales ejecutores a CEDAE (Companhia Estadual de gua e
Esgotos), SERLA (Fundao Superintendncia de Rios e Lagoas) y CIDE (Fundao
Centro de Informaes e dados do Rio de Janeiro).
El Plan de Desarrollo de Bogot
El medio ambiente en el Plan de Desarrollo de Bogot, 2001-2003, en su captulo
sobre medio ambiente prev cinco programas que, con sus metas, sintetiza en la
siguiente forma:
Bogot, goce sostenible. Generar valores y compromisos cotidianos con el ambiente, poniendo en marcha un proceso educativo de largo plazo y mecanismos de seguimiento y de estmulo a cambios de comportamiento por parte de la ciudadana.
Estimular el transporte alternativo y el uso de combustibles limpios en el transporte
pblico. La administracin distrital dar ejemplo de cambio de hbitos de consumo.
Bogot, limpia me gustas ms. Mejorar las condiciones de vida de la comunidad a
travs del saneamiento ambiental y de prcticas de produccin limpia. Hacer seguimiento de la calidad ambiental y controlar actividades productivas, de servicios y
de grandes generadores domsticos. Poner en prctica mecanismos para lograr el
cumplimiento de la ley.
Bogot previsiva, vivimos ms. Prevenir desastres tecnolgicos, naturales o inducidos por actividades humanas y controlar factores de riesgo para las personas, bienes y servicios.
Bogot bella, natural y construida. Ampliar la oferta de espacio pblico y construido, adecuadamente arborizado y con cuerpos de agua de buena calidad. Se dar
atencin especial a la recuperacin de los cerros y a la vigilancia de la estructura
ecolgica principal y al sistema de espacio pblico.
Las metas ambientales del Plan de Desarrollo son:

Incremento de la sensibilidad ambiental de los habitantes en Bogot.

Incremento del 50% de hogares y empresas que seleccionan residuos slidos en
la fuente.
Disminucin de la tasa de crecimiento del consumo de gasolina.
Continuacin de la construccin del sistema de transporte masivo (Transmilenio).
Continuacin de la construccin del sistema de ciclovas y campaa educativa
para su uso.
Reduccin de la contaminacin visual e incremento en la generacin de recursos
por publicidad, en espacio pblico autorizado para tal fin.
Incremento en la valoracin del silencio.
Adopcin de prcticas de produccin ms limpia a travs de convenios sectoriales o de mecanismos de autogestin en un 50% de los establecimientos sometidos a control.
Disminucin de la vulnerabilidad de 120.000 habitantes del Distrito frente a
amenazas ambientales.
Adecuacin de 600 hectreas adicionales de espacio pblico natural y construido
recuperado, habilitado, adquirido o mejorado.

128

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

Curitiba: Hacia una poltica urbana integral

En la dcada de los aos sesenta Curitiba experiment un crecimiento poblacional
acelerado que motiv la revisin de su planificacin. As surgi en 1965 el Plan Preliminar de Urbanismo, resultado de un concurso nacional. Curitiba tena entonces
cerca de 600 mil habitantes.
El plan estableci tres orientaciones bsicas: (i) crecimiento lineal de la ciudad, a lo
largo de ejes estructurales; (ii) revitalizacin del rea central; (iii) prioridad a las
personas, y no al automvil. A partir de 1972 se inici su implantacin que dio origen a un proceso de transformacin urbana sin precedentes en Brasil. Con los aos
se fueron integrando nuevos componentes ambientales y sociales en la planificacin
urbana, cuyo balance ha sido tan positivo que ha merecido un amplio reconocimiento internacional. Ms importante an es el hecho de que el milln y medio de
habitantes con que cuenta hoy Curitiba disfruta de una calidad de vida que supera
al promedio de las ciudades de la regin con caractersticas similares. Se subrayan
aqu los aspectos ms destacados en relacin con el medio ambiente.
La planificacin del uso del suelo: El sistema vial bsico las vas estructurales
orienta el proceso de uso del suelo de la ciudad y fue realizado por medio de la
adaptacin y reordenamiento de las calles existentes, sin la necesidad de grandes
obras y expropiaciones. Adems, la recuperacin y creacin de espacios pblicos ha
sido uno de los criterios fundamentales que ha orientado el uso del suelo.
El sistema de transporte colectivo y el medio ambiente: El sistema implantado en
1974 se ha convertido en un modelo alternativo al metro, con una inversin sustantivamente menor. Sus beneficios sociales (economa de tiempo gastado en el
transporte, entre otros) y ambientales han sido ampliamente documentados.
El sistema de parques: El sistema de parques y jardines, implantado en los ltimos
25 aos, ha permitido ampliar el rea verde por habitante de la ciudad, de 0,5 m2
/hab al comienzo de los aos setenta hasta la actual tasa de 52 m2 /hab.
El manejo de la basura: Desde 1989, cerca de 70% de la poblacin separa en sus
residencias y locales de trabajo los desechos orgnicos de los no orgnicos, los cuales tienen una recoleccin especial y son vendidos a la industria de reciclaje. El
producto de esta venta es aplicado en programas sociales mantenidos por la Alcalda.
Curitiba y la regin metropolitana: Curitiba intenta extender sus servicios y soluciones a su regin metropolitana. El transporte colectivo llega ya a ocho ciudades vecinas, y la recoleccin selectiva de la basura fue adoptada por doce municipalidades. La regin est formada por 25 municipios, con una poblacin de 2,42 millones
de habitantes, la Gran Curitiba que est adp-portas de experimentar el mayor ciclo
de crecimiento de su historia. La Secretara Especial de Asuntos Metropolitanos
forma el eslabn de ligazn entre Curitiba y las otras 24 administraciones, dando
asesora a los municipios.
La descentralizacin con agendas especficas
La descentralizacin de la gestin pblica se ha constituido en una estrategia para
el manejo de asuntos ambientales crticos para los pases. Ese es el caso de las entidades establecidas para manejar el desarrollo de los recursos hdricos con prop-

CAPITULO 8

129

sitos mltiples, o de las instituciones que estn surgiendo para responder a los desafos que empieza a plantear la globalizacin, como la integracin entre pases y
los esfuerzos promovidos por los acuerdos de libre comercio.
Colombia: Restauracin del ro Magdalena
La Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena, la mayor arteria fluvial de Colombia, fue creada en 1991 por disposicin constitucional y tiene
como funciones la recuperacin de la navegacin, la actividad portuaria, la adecuacin y conservacin de tierras, y el aprovechamiento y preservacin del ambiente,
los recursos ictiolgicos y dems recursos naturales renovables. La corporacin tiene jurisdiccin sobre los 107 municipios ribereos; sin embargo, tiene funciones
como autoridad ambiental, las cuales estn bajo responsabilidad de las 24 corporaciones regionales. La jurisdiccin de esas corporaciones abarca toda la Cuenca del
Magdalena que ocupa el 24% de la superficie continental del pas. La Corporacin
Autnoma Regional est investida de las facultades para la coordinacin interinstitucional requerida para el manejo y supervisin del ordenamiento hidrolgico y el
manejo integral del ro Magdalena. Desde su creacin ha concentrado sus mayores
esfuerzos en el campo de la navegacin, la reforestacin protectora, el desarrollo
de la piscicultura comunitaria y la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial.
Como base para su funcionamiento recibe el 10% de los ingresos anuales del Fondo
Nacional de Regalas (Rodrguez B., 2000a).
Mxico: Programa fronterizo
El Programa Frontera XXI es un esfuerzo que agrupa a las diversas entidades federales responsables del medio ambiente fronterizo, tanto de Mxico como de los
Estados Unidos, para trabajar conjuntamente hacia el desarrollo sustentable, mediante la proteccin de la salud humana y del medio ambiente, as como el manejo
adecuado de los recursos naturales propios de cada pas. La estrategia central del
Programa Frontera XXI contempla tres ejes instrumentales para el cumplimiento
de sus objetivos: la participacin pblica, la descentralizacin de la gestin ambiental y fortalecimiento de la gestin estatal y local, as como una mejor comunicacin y cooperacin entre los distintos niveles de gobierno.
El programa cuenta con dos instituciones. La Comisin de Cooperacin Ecolgica
Fronteriza (COCEF) con sede en Ciudad Jurez, Chihuahua, Mxico, trabaja con las
comunidades locales y otros agentes promotores del desarrollo y ejecucin de
proyectos de infraestructura ambiental, y certifica proyectos para ser sometidos al
Banco de Desarrollo de Amrica del Norte para su financiamiento. El Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (BANDAN) con sede en San Antonio, Texas, Estados
Unidos, capitalizado en partes iguales por ambos gobiernos, con un capital autorizado de US$3.000 millones, canaliza financiamientos para complementar los fondos existentes y promover una mayor participacin del capital privado. Asimismo,
ha sido creado un centro de informacin sobre la situacin ambiental; se est realizando un inventario de emisiones y problemas ambientales, y diversos centros en
ambos lados de la frontera realizan investigaciones sobre aspectos especficos
prioritarios para la gestin ambiental (de Alba, 2000).

130

LA DESCENTRALIZACION DE LA GESTION AMBIENTAL

Panam: Gestin ambiental en el Canal

La ARI, creada en 1983 es una entidad autnoma del Estado que tiene entre sus
responsabilidades: coordinar con la recin creada Autoridad Nacional Ambiental
ANAM el manejo integral sustentable de los recursos de la cuenca hidrogrfica del
Canal de Panam; formular los planes regionales de usos de suelos y vigilar que se
adopten y ejecuten polticas adecuadas para la conservacin, proteccin y mejora
de la cuenca de manera que se garantice el suministro de agua potable para la regin metropolitana y de agua para la operacin eficiente del canal.
A su vez, la Autoridad del Canal de Panam (ACP), tiene como funciones privativas
garantizar el funcionamiento eficiente del canal (suministro de agua) y administrar
los recursos hdricos de la cuenca (el agua de los lagos y sus corrientes tributarias)
en coordinacin con los organismos estatales competentes. Para realizar esta ltima labor, se cuenta con una comisin interinstitucional coordinada y dirigida por la
ACP. Sin embargo, un reciente estudio (Ferraud, 1999) destaca los traslapes y sobreposiciones de competencias y funciones que requieren un reordenamiento legal
y la celebracin de acuerdos y convenios que integren y coordinen pero, sobre todo, definan con claridad las competencias (Espino, 2000).
Observaciones finales sobre la descentralizacin de la gestin ambiental
La descentralizacin presenta una gran diversidad entre los pases de la regin. Sus
alcances y caractersticas estn ms relacionados con las gnesis particulares de los
procesos de descentralizacin poltica y administrativa y menos con la naturaleza
unitaria o federal de los estados. En los pases donde la gestin ambiental est desconcentrada territorialmente, en la prctica la transferencia de funciones y competencias a nivel subnacional (a los estados, regiones, departamentos y provincias o a
los municipios), presenta diferentes grados de profundidad.
El proceso de descentralizacin ha tenido un ritmo lento, en muchos casos como
consecuencia de que los niveles subnacionales, y en particular los municipios, no
estn preparados para recibir muchas de las responsabilidades de la gestin ambiental en virtud de su incapacidad tcnica y financiera. En muchos casos en que
las entidades territoriales han recibido funciones y competencias como autoridad
ambiental, se conjetura que no estn siendo capaces de ejercerlas cabalmente. Se
sealan como factores limitantes para la gestin regional y municipal, la insuficiencia jurdica, las restricciones presupuestarias, la falta de estructuras administrativas
y la ausencia de personal capacitado.
Las funciones propias de la autoridad ambiental se descentralizan, por lo general, a
nivel de estados, departamentos o provincias, siendo relativamente excepcional su
descentralizacin a nivel municipal. Se exceptan de este ltimo patrn algunas de
las grandes ciudades de Latinoamrica que tienen la responsabilidad de la mayor
parte de este tipo de funciones, aunque se encuentran tambin municipios con jurisdiccin sobre grandes conglomerados urbanos que no las tienen. La gestin ambiental que adelantan los municipios se concentra principalmente en el manejo y
disposicin de la basura y las aguas servidas, en el ordenamiento urbanstico, y en
el ejercicio de algunas funciones policivas en materia ambiental.
Se ha encontrado que una de las principales dificultades para desarrollar una descentralizacin eficaz de las funciones propias de la autoridad ambiental a nivel subnacional es la de dotar a los entes responsables por ellas de autonoma frente a los

CAPITULO 8

131

objetos de la regulacin, siendo uno de los principales las entidades territoriales

mismas (estados, provincias, municipios), como grandes usuarios que son del medio ambiente y los recursos naturales renovables. O, en otras palabras, cmo hacer
para que la autoridad ambiental descentralizada no sea a la vez juez y parte. Entre
las estrategias utilizadas para superar esta dificultad se identific el principio que
excluye a las autoridades locales de actuar como instancia decisoria en asuntos
ambientales en los cuales son la fuente del impacto, y el establecimiento de cuerpos colegiados directivos de las agencias principales a nivel subnacional, en los
cuales participan representantes de los diversos grupos de la sociedad como garantes de la construccin del inters pblico; se examin, tambin el esquema de las
corporaciones autnomas regionales de Colombia, en el cual la descentralizacin de
la autoridad ambiental no est enfocada en el departamento o en el municipio, sino
en unas entidades intermedias.
En general, existe insuficiente informacin sobre el grado de xito de los procesos
de descentralizacin. Sin embargo, se registran experiencias significativas y avances en lo que toca a gestin ambiental en algunos estados, provincias y departamentos, as como de las megaciudades, de las grandes ciudades y las ciudades intermedias. De acuerdo con la informacin disponible, se puede afirmar que la gestin ambiental de los centros urbanos comienza a consolidarse en la regin, amplindose ms all de los confines de la recoleccin y disposicin de las basuras y
las aguas servidas, para incluir en su agenda el combate a la contaminacin atmosfrica e hdrica, la produccin limpia, la conservacin de los ecosistemas y la construccin de los espacios pblicos. Contrasta la nueva situacin con la de los aos
setenta y ochenta cuando el grueso de la gestin ambiental se realizaba a nivel rural.
Con referencia a los municipios y centros urbanos pequeos no ha sido posible
construir una imagen sobre las formas de gestin ambiental all predominantes y su
grado de xito, aunque se estima que se requiere un fuerte proceso de desarrollo
de capacidades de gestin a este nivel. No obstante se registran experiencias particulares alentadoras, como son, por ejemplo, las relacionadas con la puesta en marcha de las Agendas 21 locales, muchas veces con el apoyo de agencias internacionales, y las expresiones de gestin vinculadas al asociativismo entre municipios y
las alianzas con el sector pblico y privado, para enfrentar problemas especficos
que requieran de capacidades que superen a un municipio individual.
Las experiencias positivas de la gestin ambiental a nivel subnacional en el marco
de procesos de descentralizacin, evidencian la pertinencia de ir en esta direccin.
Como se ha mostrado, la descentralizacin es una forma de hacer ms eficaz y eficiente la proteccin ambiental al acercar los procesos decisorios al ciudadano y a
los escenarios en los cuales se juega la calidad ambiental. En este estudio se concluye que la descentralizacin es quiz la principal prioridad de los prximos aos
en materia de fortalecimiento institucional. En particular, se require la realizacin
de grandes esfuerzos para fortalecer el papel de los entes territoriales y los municipios como agentes fundamentales en la orientacin, promocin y fiscalizacin de la
sustentabilidad ambiental del desarrollo. Sin embargo, como condicin para adelantar procesos dirigidos a fortalecer la descentralizacin de la gestin ambiental, se
requiere profundizar en el conocimiento de lo que est ocurriendo en el nivel subnacional con el fin de tener un mejor entendimiento de sus limitaciones y dificultades, as como para extraer las buenas prcticas que pueden ser compartidas.

Capitulo 9

La participacin y sus mecanismos

La participacin de los habitantes de Latinoamrica y el Caribe en las decisiones
que los afectan se ha incrementado en las dos ltimas dcadas. Es un hecho que ha
sido estimulado por el restablecimiento de regmenes de naturaleza democrtica en
aquellos pases que por aos estuvieron dirigidos por dictaduras militares y, en general, por la necesidad de fortalecer la democracia en todas las naciones de la regin. La tendencia hacia la democratizacin tambin se ha concretado en el campo
de la gestin ambiental y ha contribuido a su mejoramiento, toda vez que los problemas del medio ambiente generan amplias oportunidades para la participacin al
encontrarse muy cercanos al ciudadano e incidir en forma significativa en su calidad
de vida.
La participacin en la gestin ambiental y el pensamiento democrtico
La participacin en la gestin ambiental es un desarrollo particular de diferentes
teoras y tcnicas originadas en la ciencia poltica, de administracin pblica y organizacionales, y su formulacin y puesta en marcha debe partir de una adecuada
comprensin de las mismas. En este estudio interesa principalmente la participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones pblicas. Sin embargo,
es necesario recordar que la participacin como un componente de las teoras y
tcnicas organizacionales, es una aproximacin que puede formar parte de una estrategia para mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones para la gestin
ambiental, como puede ser el caso de un ministerio del medio ambiente o una organizacin no gubernamental (Dvila, 1994).
En las democracias contemporneas se distinguen tres categoras de participacin:
a) la seleccin de los gobernantes y representantes de la sociedad en los niveles
subregional, nacional, subnacional, municipal y local normalmente por va de procesos electorales directos; b) la participacin en la formulacin de polticas, su ejecucin y seguimiento; y c) la participacin de la sociedad en la distribucin y goce
de los bienes y servicios que produce una nacin.
La primera categora ha sido objeto de gran debate y crtica en las ltimas dcadas.
Precisamente, los movimientos de democratizacin observados en las ltimas dos
dcadas en Latinoamrica han estado dirigidos a corregir las fallas de los sistemas
de representacin y la democracia participativa ha sido propuesta como complemento y, muchas veces, sustituto de aqullos. Se trata de una concepcin que aboga por la participacin directa de la ciudadana en la toma de las decisiones que la
afectan (McPherson, 1981; Dahl, 1987; BM, 1998).
La gestin ambiental se ha beneficiado de la instauracin e incremento de los mecanismos propios de la democracia participativa y, en muchos casos, de los correctivos e innovaciones que se han introducido en las formas tradicionales de representacin. Son muchos los mecanismos de participacin directa que se han puesto
en marcha con el fin de fortalecer la gestin ambiental, los cuales van desde aquellos que propician el involucramiento del ciudadano o de las organizaciones de la

134

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

sociedad civil o del sector productivo en la solucin de los problemas que afectan la
calidad del ambiente en su entorno inmediato (la cuadra, el lugar de trabajo, el barrio, la vereda), hasta aquellos que se refieren a decisiones pblicas a nivel nacional o subnacional. Adems, la participacin directa de los afectados en procesos de
toma de decisiones pblicas es una modalidad que ha venido aumentando como
forma de prevenir o resolver los conflictos actuales o potenciales que con frecuencia
generan las diversas percepciones e intereses inherentes a la temtica ambiental.
La tercera categora, la participacin en los bienes y servicios, consiste en el acceso de la poblacin a los recursos naturales y otros bienes necesarios para la satisfaccin de sus necesidades bsicas. En el caso de Latinoamrica es evidente el limitado acceso de grandes grupos de la poblacin a estos bienes y servicios tanto
en el medio rural como en el urbano. A los grupos que encuentran los mayores
obstculos para lograr ese acceso se les denomina hoy excluidos, para denotar
que las sociedades en donde habitan les estn negando los medios para superar
su situacin.
Existen pruebas crecientes a escala global que demuestran cmo la falta de acceso
a los recursos naturales puede contribuir a generar o agravar conflictos sociales,
muchas veces de naturaleza violenta, incluyendo la insurgencia y los enfrentamientos tnicos. En el pasado esa falta de acceso ha detonado la violencia, se prev que en las prximas dcadas, la violencia aumentar en la medida en que se
haga ms grave la escasez de agua fresca, bosques, y tierra para la agricultura y
la construccin de vivienda (Myers, 1993; Hommer-Dixon, 1999).
Participacin y escasez ambientales son dos dimensiones de la realidad que estn
profundamente vinculadas. El papel de la escasez ambiental en la generacin del
conflicto y la violencia es a menudo oscuro e indirecto y produce efectos sociales
acumulativos e insidiosos, tales como grandes migraciones y dislocaciones econmicas que a su vez conducen al conflicto abierto y a los enfrentamientos armados.
Segn los principales proponentes de esta tesis, la escasez ambiental encuentra
sus causas en: a) la degradacin y destruccin de los recursos naturales renovables; b) la creciente demanda de estos recursos, o c) su inequitativa distribucin
(Hommer-Dixon, 1999). El centro de gravedad de la escasez ambiental en la mayor
parte de los pases de la regin parece ubicarse en la tercera categora, es decir en
la distribucin inequitativa de los recursos naturales renovables. Este es uno de los
mayores obstculos para la consolidacin de las democracias en los prximos aos
y es un tema que requiere una atencin prioritaria puesto que en muchos pases se
estn incrementando las tensiones sociales y los conflictos abiertos asociados con la
escasez ambiental. As lo sealan el alzamiento zapatista en Mxico y los procesos
de desobediencia civil de las comunidades indgenas y campesinas de Ecuador, Bolivia y algunos pases centroamericanos, acontecidos en el curso de los ltimos
aos. Los conflictos guerrilleros del pasado reciente en Centroamrica y la guerra
civil que enfrenta Colombia, son en buena parte el producto de la escasez ambiental (FNAC, 2001).
La participacin de la sociedad civil y el sector privado en la gestin ambiental puede darse en cumplimiento de las legislaciones existentes en una sociedad particular
o puede tener una naturaleza voluntaria. Tanto la participacin de origen normativo
como voluntario estn cumpliendo un creciente papel en el objetivo de proteger el
medio ambiente en la regin y ambas son instrumentales en la prevencin o resolucin de los frecuentes conflictos generados por la problemtica ambiental.

CAPITULO 9

135

La participacin de los ciudadanos en las decisiones que los afectan puede tener
una naturaleza y un contenido diversos. Entre las formas de participacin se incluyen la informacin, la consulta y la intervencin en la toma de la decisin propiamente dicha. Esta ltima puede consistir en el derecho a participar en condicin
minoritaria, la codeterminacin (una intervencin entre pares, es decir, los representantes de la sociedad civil y el sector privado tienen el mismo peso numrico
que los representantes del gobierno), y la toma de la decisin soberana por los
miembros de una comunidad poltica particular. Un proceso participativo puede involucrar a los trabajadores de una fbrica, una comunidad especfica o un segmento particular de ciudadanos, o los miembros de una entidad poltico-administrativa.
El contenido de la participacin puede versar, entre otros, sobre los preceptos constitucionales referidos a los derechos y obligaciones de los ciudadanos, la legislacin
sobre un aspecto particular, una norma especfica, la formulacin de una poltica, o
la concepcin y puesta en marcha de un instrumento de poltica o de un plan o estrategia.
El significado y papel de la participacin en la gestin a diferentes niveles de la sociedad (al interior de una organizacin, en la administracin pblica, en la sociedad
general, etc.) como medio para alcanzar mayor eficacia y eficiencia ocupa buena
parte de la teora organizacional y administrativa contempornea (Dvila, 1985).
Los mecanismos de participacin contemplados en la legislacin
Un reciente estudio identific las disposiciones contempladas por la legislacin ambiental en materia de participacin ciudadana en doce pases de la regin (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico,
Nicaragua, Per y Trinidad y Tobago). Encontr que menos de la mitad (43%) de
las 296 leyes medioambientales examinadas contempla alguna forma de participacin, y que existe una fuerte tendencia a incluir este tema en las ms recientes legislaciones (OEA, 2000b).
En efecto, las legislaciones de los pases de Latinoamrica contemplan una amplia
variedad de mecanismos de participacin. Estos se han clasificado en la tabla en
cinco grandes tipos: a) suministro de informacin para diversos fines que incluye el
referente a lograr un consentimiento informado previo; b) participacin en procesos
de fijacin de polticas y produccin y discusin de normas ambientales; c) participacin poltica; d) participacin en los procesos de toma de decisiones administrativas; y e) participacin en la administracin de justicia. La relevancia y efectividad
de los mecanismos de participacin vara de pas a pas y al interior de cada uno de
ellos. Algunos son inoperantes y otros simblicos, mientras que muchos han adquirido una gran significacin. Los mecanismos de participacin que estn siendo utilizados en la prctica son muy variados y existen cientos de experiencias positivas a
nivel nacional, subnacional y local.

136

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

Mecanismos de participacin contemplados en las legislaciones de

Amrica Latina y El Caribe *
Tipo de mecanismo
Participacin para lograr consentimiento
informado previo
Participacin en procesos dirigidos a formular polticas y normas
ambientales

Participacin poltica

Participacin en procesos de toma de decisiones administrativas

Administracin directa
de reas de especial
valor ecolgico

Participacin en la
administracin de justicia

Instrumentos principales
Derecho de peticin o de solicitud de informacin ambiental
Boletn ambiental
Participacin en consejos nacionales para decidir, recomendar,
o coordinar polticas nacionales o plantear posiciones de negociacin ante foros internacionales, vinculadas a las convenciones o acuerdos multilaterales (Ej.: Consejos Nacionales de Desarrollo Sostenible y del Medio Ambiente; Consejos Nacionales
Forestales o de reas Protegidas)
Participacin en cuerpos colegiados en el mbito subnacional y
local investidos de la autoridad para expedir o recomendar polticas y normas (Ej.: consejos provinciales, estatales o municipales del medio ambiente, comits tcnicos para la produccin
de normas)
Iniciativas populares normativas
Procedimientos singulares para la participacin ciudadana
Consulta popular
Veeduras ciudadanas
Cabildo abierto
Presentacin al parlamento de observaciones a proyectos
El referendo aprobatorio o derogatorio de una norma
La aprobacin popular del presupuesto
La iniciativa popular legislativa nacional, subnacional o local.
Derecho de peticin de informacin ambiental
Intervencin administrativa ambiental
Audiencias pblicas ambientales
Consultas pblicas en procesos decisorios particulares (Ej.: ordenamiento territorial, licencias ambientales, evaluacin de impacto ambiental, fijacin de normas y estndares, permisos de
aprovechamiento de recursos naturales)
Consultas a minoras tnicas
Participacin en cuerpos colegiados investidos de la autoridad
para tomar decisiones administrativas.
Derechos y obligaciones de los pueblos indgenas con referencia
a la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad en sus
territorios tradicionales, adjudicados en calidad de propiedad
colectiva, usufructo colectivo y otras modalidades (Ej.: los resguardos, los ejidos, los territorios, y las comarcas indgenas)
Delegacin en ONG de la administracin total o parcial de reas
protegidas pblicas.
Acciones de amparo o tutela (en defensa de derechos fundamentales)
Acciones populares (en defensa de derechos colectivos)
Acciones de cumplimiento (para obligar a las autoridades a actuar)
Acciones por dao ambiental (para obligar a reparar)
Acciones de inconstitucionalidad
Acciones de nulidad
Acciones penales
Acciones de responsabilidad civil o administrativa.

*Adaptado de Londoo, 1998.

CAPITULO 9

137

En los pases de habla inglesa del Caribe ante la ausencia de una legislacin independiente que garantice el acceso a la informacin pblica, la promocin de la participacin pblica es una de las funciones crticas de las agencias ejecutoras (Departamentos del Medio Ambiente y Autoridades Ambientales) que deben establecer
reglamentaciones al efecto. As, por ejemplo, en Guyana esa funcin es concebida
como la obligacin a promover la participacin del pblico en el proceso de integrar la dimensin ambiental en la planeacin para el desarrollo sostenible (Anderson, 2000).
Participacin y consentimiento informado previo
El consentimiento informado previo hace referencia a las decisiones que no pueden
adoptarse sin el conocimiento y el consentimiento de los ciudadanos. Entre los mecanismos asociados a este tipo de participacin sobresalen: a) el derecho a solicitar
informacin en materia ambiental; y b) la obligacin de las autoridades de publicar
las decisiones administrativas y las normas. Ellos se utilizan en ciertas decisiones
que afectan a las comunidades como son, por ejemplo, las referentes a la ubicacin
en su vecindad de un relleno sanitario o de un sistema de disposicin de desechos
peligrosos. Algunas comunidades indgenas de la regin han logrado el establecimiento de este tipo de participacin en relacin con la construccin de infraestructura en sus territorios o al aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
El derecho de peticin de informacin es un mecanismo que se utiliza tanto en la
participacin para lograr un consentimiento previo como en la participacin en los
procesos administrativos. Hace referencia al derecho que tienen las personas para
solicitar informacin en relacin con ciertas decisiones que puedan afectar su derecho a disfrutar de un medio ambiente sano. Las autoridades estn en la obligacin
de responder a esa solicitud en un plazo determinado, un mecanismo cada vez ms
generalizado y sin duda, crtico como componente de otras formas de participacin.
Muchas de las agencias pblicas ambientales cuentan con publicaciones peridicas
para poner en prctica su obligacin de informar y algunas disponen de una pgina
Web para el efecto.
La participacin en la formulacin de polticas y normas
Entre los mecanismos usados en la fijacin de polticas y produccin de normas
ambientales se subrayan:

La participacin de los ciudadanos, a travs de sus representantes, en cuerpos

colegiados decisorios o consultivos de la poltica ambiental, de las normas, de
cuestiones administrativas, etc., a nivel nacional, regional y local.
El derecho de los ciudadanos a iniciar procesos normativos, de conformidad con
un procedimiento preestablecido, como es por ejemplo la Iniciativa Popular
Normativa.
Los procedimientos singulares para la participacin de cualquier ciudadano en el
proceso de expedicin de una norma.

138

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

La participacin en la fijacin de polticas

Los consejos de desarrollo sostenible existen en 19 pases de la regin. En ellos participan
representantes de la sociedad civil y del sector privado. Los consejos nacionales ambientales o sus equivalentes subnacionales, prevn tambin la participacin de representantes de
diversos sectores, tal como se ilustra a continuacin:
Barbados cuenta con la Comisin Nacional de Conservacin en la cual tienen asiento representantes de la sociedad civil y del sector privado. La comisin hace recomendaciones al
Ministerio de Medio Ambiente y Energa sobre las polticas dirigidas a conservar y mejorar el
medio ambiente natural y el construido por el hombre.
En Brasil, el Consejo Nacional del Medio Ambiente consta de representantes oficiales, as
como los presidentes de las Confederaciones Nacionales de la Industria, de la Agricultura y
del Comercio, las Confederaciones Nacionales de Trabajadores, la Asociacin Brasilea de
Ingeniera Sanitaria, la Fundacin Brasilea para la Conservacin de la Naturaleza y dos
ONG ambientalistas. Es un organismo que tiene funciones crticas en la fijacin de polticas
y normas. Asimismo, en el Consejo Nacional de Recursos Hdricos estn representados los
usuarios de los recursos del agua y de sectores de la sociedad civil; presidido por el Ministro del Medio Ambiente. Este consejo tiene como funcin la fiscalizacin de la ejecucin del
Plan Nacional de Recursos del Agua y la elaboracin de las medidas para alcanzar sus objetivos.
En Colombia, el Consejo Nacional Ambiental prev la participacin de representantes de la
industria, las ONG y las comunidades indgenas y negras. Sus principales funciones se refieren a la coordinacin intersectorial. A su vez, en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autnomas Regionales (las 33 autoridades ambientales a nivel regional) tienen asiento
dos representantes de las ONG, dos del sector privado, y dos de las minoras tnicas, as
como seis representantes de los gobiernos nacional, regional y local.
En Chile, el Consejo Consultivo Nacional y los Consejos Consultivos Regionales estn conformados por dos cientficos, dos representantes de ONG que tengan por objetivo la proteccin ambiental, dos representantes de centros acadmicos independientes que estudien o
se ocupen de materias ambientales, dos representantes del empresariado, dos representantes de los trabajadores, y un representante del presidente de la Repblica o del intendente regional, segn corresponda.
En Mxico, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales cuenta con un Consejo
Consultivo Nacional y cuatro Consejos Consultivos Regionales, con participacin de instituciones de educacin superior, organizaciones empresariales, sociales y no gubernamentales
ambientalistas. Existen otros organismos colegiados con participacin de diversos sectores,
como el Consejo Nacional de reas Naturales Protegidas que asesora al gobierno nacional
en la poltica gubernamental de conservacin.
En Panam, se cre la Comisin Consultiva Nacional como rgano de consulta de la Autoridad Nacional del Ambiente. Asimismo se consideran Comisiones Consultivas Provinciales,
Comarcales y Distritales. El Comit de Alianzas Estratgicas Turismo-ConservacinInvestigacin es un rgano adscrito al Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible. Se
trata de un organismo administrativo de alto nivel, responsable de disear, fomentar, promover y ejecutar un plan nacional para el desarrollo de la industria turstica del pas a travs de un sistema de alianzas entre los sectores del turismo, la conservacin del ambiente
y el patrimonio, la investigacin cientfica, cultural e histrica y las comunidades en general.
En Trinidad y Tobago, la ley prev la consulta pblica del Proyecto de la Poltica Nacional
Ambiental y su correspondiente revisin previamente a su presentacin ante el Parlamento.
Fuentes: Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000; Rodrguez-B., 2000; Smith, 2000; pgina Web ALIDES, 2000; Vargas, 2001.

CAPITULO 9

139

En los cuerpos colegiados participan representantes de las organizaciones de la sociedad civil y de los sectores productivos, y entre ellos sobresalen: consejos nacionales, regionales y municipales de planificacin; consejos nacionales de desarrollo
sostenible; consejos nacionales, regionales y municipales de medio ambiente; consejos intersectoriales ambientales; consejos referidos a las convenciones ambientales globales; y comisiones especializadas como consejos de cuencas, reas protegidas, prevencin y combate de incendios forestales, y desarrollo del ecoturismo. En
la cspide se encuentran los consejos nacionales ambientales y los consejos de desarrollo sostenible, y las comisiones nacionales de biodiversidad y cambio climtico,
que existen en buena parte de los pases de la regin, en los cuales tienen asiento
representantes del sector no gubernamental.
A este tipo de cuerpos colegiados se hizo referencia en el captulo sobre actores de
la gestin en relacin con el papel que cumplen como entes para la coordinacin y
la integracin entre los sectores, puesto que, por su naturaleza, en ellos tienen
asiento representantes de diversas entidades estatales, sectores productivos y grupos sociales. Cada vez ms, las polticas ambientales son materia de aprobacin o
consulta por parte de estos organismos.
En el caso de las comisiones referentes a las convenciones globales, en particular
las acordadas en Ro, las agencias internacionales se han encargado de promoverlas y apoyarlas con recursos econmicos y tcnicos. Por ejemplo, las comisiones
nacionales de biodiversidad han jugado un papel central en la elaboracin de muchas de las estrategias nacionales presentadas por los pases de la regin a consideracin de la Conferencia de las Partes (Rodrguez-B., 2000d).
Algunas veces la utilizacin de estos cuerpos colegiados de poltica tiene un objetivo puntual y una duracin limitada. As, por ejemplo, la casi totalidad de pases de
la regin contaron con comisiones preparatorias nacionales para la participacin en
la CNUMAD, que fueron responsables de la elaboracin de los informes nacionales y
la fijacin de las posiciones a adoptar en las negociaciones.
Un mismo pas puede llegar a contar con un amplio conjunto de cuerpos colegiados; por ejemplo, en Brasil existen catorce rganos colegiados a nivel nacional que
tienen responsabilidades en cuestiones ambientales en los cuales tiene representacin la sociedad civil (PRB, 1998).
Los mecanismos de participacin poltica
Los procesos de reforma de la legislacin ambiental adelantados en la ltima dcada han incorporado consultas formales con la ciudadana, previas a los trmites que
se adelantan al interior de los rganos legislativos. En algunos parlamentos nacionales se prevn procedimientos especficos para que intervengan representantes de
los diferentes grupos de la sociedad para la creacin o reforma de las autoridades
ambientales. Se prevn tambin mecanismos de participacin ciudadana en los
procesos atinentes a la creacin de normatividad a nivel subregional; ese fue, por
ejemplo, el caso de las legislaciones subregionales sobre bosques y acceso a los
recursos genticos expedidas por la Alianza Centroamericana para el Desarrollo
Sostenible y la Comunidad Andina de Naciones, respectivamente.
Los procesos dirigidos a reformar o expedir nuevas constituciones polticas tambin
han previsto la participacin de los ciudadanos. En Colombia, previamente a la reunin de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se realiz una amplia consul-

140

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

ta nacional, departamental y municipal durante la cual se establecieron mesas especializadas, siendo una de ellas la correspondiente a medio ambiente, cuyas recomendaciones fueron tomadas en cuenta en la consagracin de numerosos artculos sobre la materia. Casos similares se dieron tambin en Brasil y Venezuela con
motivo de la expedicin de sus nuevas constituciones en 1990 y 1999 respectivamente. En Colombia inmediatamente expedida la Constitucin de 1991 se desarroll un proceso de definicin y aprobacin de la Ley 99 de 1993, que incorpor cerca
de un centenar de foros pblicos, sobresaliendo entre ellos las audiencias organizadas por el Congreso de la Repblica en las seis regiones mayores del pas.
Existe una amplia gama de mecanismos de participacin poltica de aplicacin general, pero algunos de ellos han tenido poca utilizacin. As son, por ejemplo, los
casos de la iniciativa popular legislativa y del referendo aprobatorio o derogatorio
de una norma previstos en la legislacin colombiana. En contraste, se identifican
algunas excepciones que muestran su potencial, como el presupuesto participativo
de Porto Alegre, Brasil, una modalidad que ha sido centro de la atencin internacional y que est siendo adoptada o adaptada por otras ciudades de Latinoamrica. Se
seala tambin la consulta popular efectuada en Bogot a finales del ao 2000,
como medio para dar inicio a una reforma radical del sistema pblico de transporte.
A su vez, la veedura ciudadana es un mecanismo que comienza a utilizarse con
mayor frecuencia, as no est formalmente consagrado en la ley.
Porto Alegre, Brasil: Participacin en la regin
En 1989 la ciudad de Porto Alegre adopt la modalidad del presupuesto participativo (oramento participativo) como alternativa para resolver los problemas de falta de transparencia y rendicin de cuentas accountability en la administracin pblica. Durante ms de
diez aos los habitantes de la ciudad han estado decidiendo cmo debe ser asignado el
presupuesto para obras pblicas. Los vecinos de las diecisis secciones en que se divide la
ciudad proponen los proyectos, y representantes de la comunidad y de las organizaciones
no gubernamentales elegidos por sus vecinos, deciden qu proyectos se deben ejecutar.
El sistema tiene las virtudes de evitar la corrupcin y mal manejo de los fondos, mejorar
la gestin de asuntos concretos en el terreno e incrementar la democracia participativa.
Entre 1995 y 1998 se alcanzaron diversos logros como consecuencia del presupuesto participativo, entre los cuales se mencionan: el aumento de la cobertura del alcantarillado,
que pas del 46% al 85%; la instalacin del servicio de acueducto a 65.000 viviendas; la
pavimentacin anual de 20-30 Km. de vas en los barrios ms pobres; la duplicacin del
incremento de la matrcula escolar; el mejoramiento del sistema de transporte, y la provisin de mltiples soluciones de vivienda para los ms pobres.
En el ao 1998 solamente 16.500 personas participaron en las reuniones que tuvieron
lugar entre marzo y julio para decidir sobre el presupuesto. Adems, en una encuesta pblica el 85% de los ciudadanos sealaron su satisfaccin con el sistema.
Fuentes: Cassen, 1998; UNESCO, 1998.

CAPITULO 9

141

Bogot, Colombia: La consulta popular y las restricciones

de la circulacin de automviles
En las elecciones para alcalde celebradas en Bogot en octubre del ao 2000, tomaron parte en una consulta popular, al responder a dos preguntas sobre el medio ambiente. Las
preguntas fueron las siguientes:
Est usted de acuerdo con el establecimiento de un da sin carro en febrero de cada ao?
Est usted de acuerdo con la implantacin de seis horas diarias de prohibicin de la circulacin de automviles en las horas pico, a todos los vehculos de uso privado, a partir
del ao 2015?
Las dos preguntas fueron contestadas de manera afirmativa por la mayora de los consultados. La primera de las estrategias tiene un profundo significado educativo, que se adiciona a otras medidas para disminuir el trnsito de automviles entre las cuales se menciona
el estmulo del uso de la bicicleta, para cuyo trnsito se ha dotado a la ciudad de 150 Km.
de ciclo vas en los dos ltimos aos.
La segunda de las estrategias implica la erradicacin del uso del automvil privado en las
horas pico de circulacin (6:30 am a 9:30 am; 5:00 pm a 8:00 pm) que exige a la ciudad
finalizar la construccin de su sistema de transporte masivo, Transmilenio, en los prximos
quince aos.
Fuentes: Rodrguez-B., 2000.

Participacin en procesos de toma de decisiones administrativas

Entre los mecanismos para la participacin de los ciudadanos en los procesos de
decisin administrativa sobresalen las audiencias pblicas integradas a las evaluaciones de impacto ambiental, la adjudicacin de licencias ambientales y el otorgamiento de permisos para el aprovechamiento de recursos naturales renovables. El
origen de la convocatoria a las audiencias vara de pas a pas, y pueden hacerla las
autoridades pblicas, los ciudadanos o ambos.
Los pueblos indgenas que tienen derechos de propiedad o usufructo de los territorios que han ocupado tradicionalmente, adquieren un conjunto de obligaciones sobre la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales renovables, como se
prev en las legislaciones de Brasil, Colombia, Panam, Mxico y Per.
Una nueva forma de participacin ciudadana es la delegacin en las organizaciones
no gubernamentales de responsabilidades para el desarrollo de actividades referentes a la proteccin ambiental, que antes se consideraban de exclusiva competencia
gubernamental. Sobresale el establecimiento de incentivos o de frmulas administrativas para que las ONG administren total o parcialmente parques nacionales o
dirijan sus esfuerzos a la creacin de reas protegidas privadas. Adems, el nmero
de reas protegidas ha venido en aumento en la mayor parte de pases, mencionndose aqu los casos de Brasil, Costa Rica, Chile, Colombia y Mxico (PRB, 1998;
de Alba, 2000; Espinoza, 2000; Rodrguez-B., 2000).

142

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

Las organizaciones de la sociedad civil en la

administracin de reas protegidas
Bolivia: El Parque Nacional Noel Kempf y la Reserva Tarija
La Fundacin de Amigos de la Naturaleza Noel Kempf (FAN), mediante un convenio con
el Gobierno de Bolivia, administra a largo plazo el Parque Nacional Noel Kempf Mercado
con una extensin de 1,6 millones de hectreas. A su vez, la organizacin Proteccin del
Medio Ambiente Tarija (PROMETA) administra hasta el 2,007 la Reserva Nacional de Flora
y Fauna Tariqua con una rea de 246.000 hectreas.
Jamaica: Parque Nacional Blue y John Crow Mountains
En el ao 2000 se firm un acuerdo tripartita entre la NRCA (hoy NEPA), el Fideicomiso
de Jamaica para la Conservacin y el Desarrollo (una organizacin no gubernamental) y
el Servicio de Bosques del Gobierno con el de manejar en forma compartida el parque
nacional Blue y John Crow Mountains, una rea protegida creada en 1993. Estas tres entidades debern trabajar con los comits locales de consejo para el manejo de las tres
zonas en la cuales se encuentra dividida esta rea protegida. Los comits se enmarcan
dentro de la poltica del Sistema Nacional de Parques de Jamaica de incorporar a las comunidades en su gestin. Los comits se renen regularmente para discutir los temas
que afectan al parque y participan con otros miembros de la comunidad en actividades y
proyectos que aseguran su conservacin y mejoramiento, de comn acuerdo con la administracin.
Paraguay: La Reserva Natural del Bosque de Mbaracay
En 1991 la Fundacin Moiss Bertoni (FMB), cre la Fundacin Mbaracay, cuyo objetivo
es el proteger, manejar y conservar la Reserva Natural del Bosque de Mbaracay, en virtud del convenio suscrito entre el Gobierno paraguayo, el Sistema de las Naciones Unidas, The Nature Conservancy y la FMB, ratificado por Ley 112 de 1991. La Fundacin
Mbaracay (FM) es la duea de las tierras (64.405,7 hectreas) de la Reserva que constituye uno de los ltimos remanentes de bosque atlntico interior. Es el nico proyecto
de conservacin de Paraguay que cuenta con un plan de trabajo con las comunidades
establecidas en su rea de amortiguamiento. Ha sido una de las reas protegidas mejor
manejadas del pas y hoy se cuenta con un amplio conocimiento de su diversidad biolgica.
Fuentes: MDSB, 1997 (Bolivia); Smith, 2000 (Jamaica); Fundacin Bertoni, 2001 (Paraguay).

Participacin de la ciudadana en la administracin de justicia

Una de las tendencias ms relevantes que se observan en la regin es el establecimiento y puesta en marcha de instrumentos jurdicos que pueden ser utilizados por
el ciudadano o por organizaciones de la sociedad civil en la defensa del medio ambiente (Martnez, 2000).
En Brasil, por ejemplo, la accin pblica en materia ambiental ha sido significativa
en las ltimas dos dcadas. La Ley 6.938 de 1981 atribuy al Ministerio Pblico de
la Unin y a los estados la legitimidad para defender los intereses difusos derivados
de daos al ambiente. A su vez, la Ley 7.347 de 1985, que trata de la accin civil
pblica, ampli esa legitimidad al concederla adicionalmente a los municipios, autarquas, empresas pblicas, fundaciones, sociedades de economa mixta o asociaciones y la extendi a la defensa de los derechos de los consumidores y los bienes
de valor artstico, esttico, histrico, turstico y paisajstico. En 1988 esta accin
pblica fue consagrada en la Constitucin. Este fue un paso muy relevante en la

CAPITULO 9

143

historia de la defensa judicial del ambiente en Brasil, uno de los pases de Amrica
Latina y el Caribe ms avanzados en la materia.
Se considera que el xito que ha tenido el Ministerio Pblico al intentar la accin
civil se debe a las garantas establecidas en su favor en la Constitucin Federal ya
que sus funcionarios gozan de prerrogativas como la inamovilidad y la irrectubilidad
de sueldos (Martnez, 2000). Segn se ha afirmado este instrumento legal, tal
vez sea el ms avanzado instrumento jurdico para tratar los problemas ambientales existentes en Brasil (Martnez, 2000).
El estado de Ro de Janeiro suministra una ilustracin sobre el uso de la accin civil
pblica: de un total de 290 acciones judiciales presentadas en el perodo 1995-99,
la mayor parte (51%) fueron presentadas directamente por los ciudadanos (asociaciones, moradores, entidades ecolgicas, grupos de moradores y personas). A su
vez, el Ministerio Pblico, responsable de la presentacin del 26,2% de los casos,
ha funcionado como un foro de apoyo al ciudadano que acepta las denuncias de la
poblacin, transformndolas en procesos judiciales. En lo que se refiere al gobierno
federal o estadual, el 1,4% de las acciones han sido presentadas por el Ejecutivo y
el 21% por otros organismos ambientales gubernamentales. De las 290 acciones el
61% corresponden a la capital del Estado y el 39% al interior.
Las acciones interpuestas por la ciudadana que resuelven las cortes y los tribunales, no slo estn sirviendo para forzar el cumplimiento de la legislacin ambiental
por parte de las autoridades gubernamentales y del sector privado, sino que tambin estn motivando la generacin de nueva legislacin ambiental a travs de las
sentencias proferidas. As lo ilustran los casos de Brasil, Chile y Colombia en donde
esos organismos de justicia han ido adquiriendo paulatinamente una mayor sensibilidad ambiental. En Brasil, la accin civil pblica es considerada como el instrumento jurdico ms avanzado para tratar los problemas ambientales (Martnez, 2000).
En Chile, la Constitucin prev el recurso de proteccin como el principal instrumento para la proteccin del ambiente y ha servido para garantizar en buena medida los derechos fundamentales de las personas en esta materia; asimismo, la accin de reparacin ha permitido a las personas naturales, as como a las jurdicas y
a los municipios y al Estado, obtener la restauracin, hasta donde ha sido posible,
de daos a valiosos recursos ambientales del pas. En Colombia, las acciones de
tutela se han convertido en un poderoso instrumento de defensa del ambiente por
parte de los ciudadanos. En los pases mencionados muchos de los fallos proferidos
por las cortes han marcado un hito en la interpretacin jurdica ambiental y se han
convertido en una fuente importante del derecho ambiental.
Al hacer mencin del papel que estn cumpliendo las cortes y tribunales en estos
tres pases como consecuencia de la participacin ciudadana, se debe subrayar que
ste no es un hecho generalizado en la regin y que incluso en aquellas naciones
sealadas como las ms avanzadas falta mucho para llegar a consolidar los instrumentos previstos. Pero, al mismo tiempo, se ha querido identificar los enormes potenciales que ellos tienen para la proteccin ambiental.
La reparacin ambiental tambin ha adquirido relevancia en la regin. En Chile, de
acuerdo al artculo 53 de la Ley 19300, una vez producido el dao ambiental, se
concede accin para obtener la reparacin del medio ambiente daado, lo que no
obstaculiza el ejercicio de la accin indemnizatoria por el directamente afectado.
Este instrumento legal tiene por objeto reparar el medio ambiente daado a una
calidad similar a la que tena antes de aquel. Son titulares de la accin ambiental o

144

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

reparacin, las personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas perjudicadas, las

municipalidades, y el Estado por intermedio del Consejo de Defensa del Estado
(CDE).
Colombia: La accin de tutela
Mediante la accin de tutela, consagrada en la Constitucin de 1991, toda persona puede
reclamar ante los jueces, por s misma o por medio de representantes, la proteccin inmediata de sus derechos fundamentales vulnerados o amenazados por autoridad pblica
o por particulares encargados de prestar un servicio pblico, o cuya conducta afecte grave y directamente un inters colectivo (como el ambiente), o respecto de quien el solicitante se encuentre en situacin de indefensin o subordinacin. Con esta accin el ciudadano puede acceder a la justicia por s mismo y de manera expedita (el juez tiene un
plazo mximo de 10 das para resolverla. En Colombia el derecho a un medio ambiente
sano es un derecho colectivo para cuya defensa se prev la accin popular. Sin embargo,
la Corte Constitucional dictamin que para su proteccin se puede tambin hacer uso de
la accin de tutela cuando exista conectividad con los derechos fundamentales.
Se estima que durante los primeros cinco aos de existencia de este instrumento, se presentaron 3.200 tutelas en el tema ambiental que corresponde al 4,3% del total. En un
estudio adelantado para el perodo 1991-1997, a partir del examen de una muestra representativa de tutelas, se observa lo siguiente (Jaramillo, 1998):

Las personas naturales actuaron mayoritariamente como accionantes (62,3%). Las

personas jurdicas le siguieron en orden de importancia (14%) mientras que el Ministerio Pblico actu muy poco (2,5%).
Los problemas ambientales invocados por los demandantes, entre 1992 y 1997, estn mayoritariamente relacionados con la situacin ambiental urbana ambiente sano,
saneamiento bsico, contaminacin del aire y de las aguas y registran un 57,4%. Un
grupo medio est conformado, entre otros, por contaminacin acstica, permisos y
licencias ambientales, obras pblicas, explotacin minera-, obtenindose un porcentaje acumulado de 33,6% Un grupo de problemas menos frecuentes son: tierra, suelo y subsuelo, flora y fauna, paisaje y recursos biolgicos marinos, para un total
acumulado de 8,5%.
Del total de tutelas de la muestra, el 37% fueron falladas positivamente. A travs de
los fallos se han suspendido obras de infraestructura que han generado impactos
ambientales, hasta tanto se realicen los correctivos necesarios; ordenado a las autoridades pblicas la adopcin de medidas para evitar perjuicios al ambiente; impuesto
a las autoridades ambientales la obligacin de realizar planes de manejo para zonas
determinadas; garantizado la participacin de la comunidad en las decisiones que
afecten el ambiente; resuelto conflictos territoriales y de aprovechamiento de recursos naturales por parte de grupos tnicos, etc.

La experiencia alcanzada en Chile ha sido muy positiva. Entre sus resultados se

subrayan las tareas de reposicin de restos arqueolgicos, de prospeccin para el
dragado de cromo en los ros, de relocalizacin de antenas de telfonos mviles situadas en reas protegidas, de descontaminacin de suelos impregnados de hidrocarburos y, en general, de una serie de medidas de mitigacin en los diversos ecosistemas (lagos, bosques, parques nacionales).
Entre los desafos que se debern enfrentar en el futuro en el caso de Chile se destaca el desarrollo de una adecuada metodologa de valoracin de daos ambientales de manera que sea aceptada por los Tribunales de Justicia. La experiencia de
las altas indemnizaciones pagadas por la prohibicin de corte de araucarias, aconseja desarrollar mecanismos objetivos de valoracin econmica de estas especies.
Junto con sto, se requiere mayor dinamismo en las agencias estatales con compe-

CAPITULO 9

145

tencias ambientales para requerir al CDE, como titular de la accin, que inicie los
procesos que tiendan al restablecimiento de los ecosistemas afectados (Espinoza,
2000). El CDE adelant, entre 1998 y el ao 2000, 72 juicios de los cuales el 35%
se refirieron a las aguas, el 19% a los bosques, el 17% a los suelos, el 15% al patrimonio cultural y 14% a otros temas.
La participacin voluntaria
Crecientemente se utilizan mecanismos y oportunidades de participacin de naturaleza voluntaria que juegan un papel significativo para alcanzar los objetivos de proteccin ambiental y resolver los conflictos que surgen frente al uso de los recursos
naturales. Algunos de los mecanismos de participacin referidos en las secciones
anteriores no se encuentran consagrados en las legislaciones nacionales o subnacionales de muchos pases, pero se suelen utilizar como producto de la tradicin y
la costumbre, o como consecuencia de la voluntad de quien toma la decisin de ceder parte de su poder discrecional en favor de las partes interesadas, o como fruto
de la aceptacin voluntaria de los regulados de poner en marcha un instrumento de
gestin no previsto en la legislacin o de alcanzar una meta ambiental ms all de
lo que la ley les exige.
La participacin voluntaria se da, en particular, en los campos de la informacin, la
formulacin de polticas y normas, los procesos de toma de decisiones administrativas y la administracin de reas de especial valor ecolgico. Es una tendencia que
demuestra que la participacin no solamente est ligada al cumplimiento de exigencias legales, sino que tiene mucho que ver con la prioridad que una sociedad le
asigna a la vida en democracia.
Las agencias ambientales principales a nivel nacional y local cuentan con publicaciones peridicas y algunas disponen de una pgina Web, en las cuales ponen a
disposicin del pblico no slo la informacin que la ley obliga sino tambin aqullas que facilitan la interaccin de los ciudadanos con las autoridades o les permiten
participar ms activamente en asuntos que los afectan. A pesar del limitado acceso
an existente a Internet por parte de diferentes grupos de la poblacin, aquel se
est convirtiendo en un poderoso instrumento para la informacin y la interaccin
pblica en materia ambiental.
Las denominadas lneas verdes son uno de los mecanismos que ms se utiliza para
ofrecer informacin a los ciudadanos sobre diversos temas y como medio para que
stos presenten sus reclamos y quejas ante las autoridades competentes. En algunos casos se han establecido como iniciativa de organizaciones no gubernamentales
con el apoyo de las agencias pblicas como lo ilustra la Lnea Verde del Uruguay.
Chile: Participacin ciudadana anticipada en EIA
Esta es una nueva oportunidad de participacin promovida por la autoridad, aun
cuando ello no est definido en la ley. Consiste en realizar consultas a los afectados
antes que los proyectos se presenten formalmente a la autoridad para su revisin
respecto a la evaluacin del impacto ambiental. El objetivo de la participacin ciudadana anticipada es que las empresas o proponentes de proyectos o actividades,
voluntariamente incorporen las demandas e inquietudes de la comunidad antes de
presentar formalmente su estudio de impacto ambiental. Idealmente debe incluirse
a partir de la etapa de diseo del proyecto, pero tambin es posible realizarlo durante la elaboracin de la evaluacin del impacto ambiental.

146

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

Una de las ventajas de la participacin ciudadana anticipada destaca el evitar conflictos ambientales, los cuales involucran grandes gastos para el proponente, y facilitar el proceso de revisin por parte de la autoridad donde, adems, existe un perodo de 60 das para recibir observaciones de la comunidad. A la fecha casi todos
los grandes proyectos estn ejecutando participacin anticipada. Algunos de los
primeros casos en los cuales se ha realizado un proceso de participacin ciudadana
anticipada, se sintetizan a continuacin:
Chile: Casos de procesos de participacin ciudadana
TRIPESCA: Proyecto realizado a fines de 1997 en Corral. Se pretenda instalar una planta
de elaboracin de harina de pescado, por lo cual se capacit a la comunidad de Corral en
la evaluacin del impacto ambiental y en los alcances de la ley. Se prepararon a las organizaciones para que realizaran observaciones sobre el proyecto, las que posteriormente seran incorporadas por la empresa en el estudio de impacto ambiental que se present al Consejo Regional de Medio Ambiente (COREMA) de la X regin. Una vez que el proyecto ingres al sistema, fue posible desarrollar un proceso de participacin continuo,
con un mayor conocimiento entre las partes por cuanto la comunidad ya haba hecho sus
observaciones y conoca claramente el proyecto. La etapa del proyecto termin con el
diseo de seguimiento participativo, mediante el cual la comunidad de Corral podr informarse respecto del cumplimiento de la resolucin de calificacin ambiental de dicho
proyecto.
Ampliacin del Puerto de Lirquen, VIII regin. El proyecto de ampliacin del Puerto Lirqun, inserto en el rea urbana de la comuna de Penco, consisti en la construccin de
un segundo muelle en el mar (que en la actualidad ya est funcionando plenamente), y
la ampliacin de la cancha La Tosca. Este proyecto se present al sistema de EIA en enero de 1995 y fue autorizado en marzo de 1996. Como parte del proceso de evaluacin
ambiental, se realizaron mltiples reuniones previas de negociacin y cabildos ambientales entre la empresa y los afectados. Adems se incluy la participacin formal definida
por CONAMA. Como parte de la obligacin de hacer consultas se avis a la comunidad, se
identificaron los lderes sociales en el rea del proyecto, se informaron y capacitaron dichos lderes, se realizaron reuniones generales con la comunidad y se registraron las observaciones surgidas desde las Juntas de Vecinos y particulares.

Uruguay: Lnea Verde

Lnea Verde es un servicio de informacin, asesoramiento y documentacin sobre
temas ambientales. Su finalidad es promover la participacin ciudadana en la resolucin de los problemas ambientales, planteando alternativas de accin ante los
conflictos ambientales. Esta lnea funciona a travs de un nmero telefnico y
atiende llamadas de consultas o denuncias sobre situaciones ambientales, o ante
pedidos de informacin temtica orientando al interesado o brindndole informacin
disponible en el banco de datos.
El servicio no produce informacin original, sino que recolecta, organiza y hace accesible un cmulo de informacin secundaria. La Lnea Verde no realiza la denuncia,
sino que orienta sobre el trmite a realizar y los procedimientos que pueden seguirse en relacin con los temas. La Lnea Verde registra y sistematiza las llamadas para conocimiento de los ciudadanos en general y de las autoridades en particular.
Los temas de las llamadas estn relacionados con:

CAPITULO 9

147

Cursos, becas, seminarios.

Temas de inters (Qu campaas de reciclaje hay? Hay raticidas ecolgicos?,
Se puede clasificar la basura? , etc.).
Consultas (Hay una fecha para podar rboles? Cul es el trmite para pedir
alumbrado?, Qu se puede hacer con el plstico? etc.)
Denuncias (basurales, animales muertos en la va pblica, saneamiento, etc.).
La Lnea Verde no busca realizar denuncias, sino que orienta sobre el trmite a
realizar, a quin dirigirse, cmo seguir el expediente, etc.

En enero de 1999, los usuarios se comunicaron con este servicio en relacin con los
siguientes temas: residuos (33%); informacin (20%); reas verdes (11%); saneamiento (8%); otros (8%); contaminacin area industrial (6%); ratas (5%);
alumbrado (4%); contaminacin acstica (3%); y alimentos (2%). Del nmero total de llamadas recibidas durante 1999, el 95% corresponden a la ciudad de Montevideo y el 5% restante a otros departamentos.
El proyecto se inici en 1996 y se realiza en el marco del Centro Interdisciplinario
de Estudios sobre el Desarrollo, Uruguay (CIEDUR). Ha contado con apoyo de la
Fundacin Doen de Holanda conjuntamente con la firma Bull que permiti la implementacin del servicio y el funcionamiento durante los primeros 18 meses. Posteriormente funcion con recursos propios de CIEDUR, y desde marzo de 1999 recibe un apoyo bsico de la Intendencia Municipal de Montevideo.
El funcionamiento de la lnea ante una llamada es abrir una ficha de consulta o denuncia, luego se busca la informacin en la base de datos, tratando de responder
en el momento. En caso de no contar con la informacin correspondiente, se piden
los antecedentes de la persona y se le llama posteriormente.
La participacin y la resolucin de conflictos ambientales
Muchos de los mecanismos de participacin de origen legal y de origen voluntario
se utilizan crecientemente en la resolucin de conflictos. Las diversas visiones sobre
la relacin entre la sociedad y el medio ambiente existente entre los grupos de la
poblacin, as como sobre las consecuencias que para su estado pueden acarrear
sus actividades, se ubica como uno de los mayores generadores de los denominados conflictos ambientales. Precisamente, la participacin de los ciudadanos, o de
los representantes de las organizaciones en que se articulan, en forma ordenada y
oportuna de manera que se puedan considerar los diversos enfoques, intereses y
opiniones, constituye un instrumento poderoso para la prevencin y resolucin de
conflictos ambientales originados por acciones emprendidas en un determinado territorio.
Sin embargo, es necesario reconocer algunas situaciones en relacin con el tema
de la resolucin de conflictos: con frecuencia no se incentiva la participacin ante el
temor de generar choques de intereses; en los pases existe escasa experiencia
respecto a la resolucin y el manejo de los conflictos y con frecuencia se les percibe
ms como un problema que como una oportunidad; no existe experiencia ni capacidades suficientes para usar los instrumentos de gestin, razn por la cual los conflictos suelen surgir como resultado de la mala aplicacin o entendimiento de sus
alcances; y no se usan adecuadamente los espacios formales y no formales de participacin debido a diversas razones que se examinarn posteriormente.

148

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

Chile: Celulosa ITATA, un caso de resolucin de conflictos

A todos incluso a sus integrantes sorprendi el acuerdo unnime del Consejo Consultivo Nacional de CONAMA en torno al proyecto Celulosa Itata. Efectivamente durante los
ocho meses de discusin, revisin de documentos, entrevistas con los actores clave, visitas a terreno y realizacin de un panel de expertos, las posiciones parecan irreconciliables.
Por un lado, los grupos ciudadanos planteaban que un mega proyecto de fabricacin de
celulosa era incompatible con otros tipos de desarrollo, que el impacto ambiental y social
de la actividad forestal, en general y de la fabricacin de celulosa, en particular, tendra
un efecto devastador en los sistemas de vida locales as como en el ambiente fsico. La
leyenda negra de las plantas de celulosa tiene un fuerte olor a repollo cocido y una inevitable contaminacin de las aguas con dioxina, el elemento ms letal que se conoce en la
naturaleza. Por consiguiente, la planta deba ser rechazada.
Por su parte, los representantes del sector empresarial se esforzaron por demostrar que
la planta de celulosa Itata representaba un avance tecnolgico, que se haca cargo de los
impactos tradicionales en el medio fsico y cumpla con la normativa ambiental vigente.
Por eso, la planta deba ser aprobada. El desenlace consensuado fue posible a partir de
que todos los integrantes del Consejo fueron capaces de reconocer lo que haba de verdadero en las posiciones contrarias. As, los representantes ciudadanos asumieron que
efectivamente estaban ante una tecnologa distinta, que se haca cargo de los tradicionales impactos ambientales de las plantas de celulosa, y que s deba extremarse el monitoreo de sus emisiones lquidas y atmosfricas.
Por su parte, los representantes empresariales aceptaron que en una gestin ambiental
moderna no basta cumplir con la ley. Es as como declararon que el proyecto era inviable, a menos que l se instalara como un buen vecino en la comunidad.
En sntesis, ambas posiciones evolucionaron y se enriquecieron a partir de una posicin
de apertura que permiti reconocer la legitimidad de la visin del otro.
Una reciente evaluacin realizada por la Universidad de Berkeley constat que, en torno
a la industria de la celulosa, los movimientos sociales cumplieron un rol fundamental en
la caracterizacin del cloro como un causante de daos serios a la salud, la sensibilizacin de la opinin pblica, la motivacin de una respuesta gubernamental por la va de
generar estndares ms estrictos y la innovacin tecnolgica. Todo ello posibilit la eliminacin definitiva del cloro elemental en la produccin de celulosa.
De aqu que el acuerdo del Consejo Consultivo Nacional de la CONAMA represent para el
movimiento ciudadano de nuestro pas un triple avance:

Lograr el uso de tecnologas ms limpias.

Establecer el principio del buen vecino como parte de la responsabilidad social de
las empresas.
Regionalizar la decisin final a travs de una Mesa de Dilogo, integrada por el Intendente de la 8 Regin, representantes de la empresa y de la comunidad.

Fuente: Editorial de la Revista de Casa de La Paz, 2001.

Simultneamente al uso de los mecanismos de participacin legalmente instituidos,

tambin se utilizan instancias y oportunidades de participacin no formal como estrategias para prever o detener la espiral del conflicto. En estas dos direcciones se
registran diversos avances. As por ejemplo, el Boletn de la Red Mesoamericana de
Manejo de Conflictos Socioambientales sirve de foro para conectar a las personas y
organizaciones interesadas en el tema del manejo colaborativo de conflictos ambientales, (Red de Manejo de Conflictos Socioambientales, 1999).

CAPITULO 9

149

Combinacin de mecanismos de participacin

Uno o ms mecanismos de participacin ciudadana, de origen legal o voluntario, se
combinan frecuentemente en el proceso de adopcin de decisiones ambientales. Se
examinan aqu, a ttulo de ilustracin, los casos de la participacin en las evaluaciones de impacto ambiental y las normas ambientales.
Durante los primeros aos de su diseo e implementacin, los estudios de impacto
ambiental se hacan predominantemente en los confines de las autoridades ambientales con una nula o muy insignificante participacin de la sociedad civil u otros
sectores productivos afectados. Paulatinamente se han incorporado en ellos diversos mecanismos de participacin en sus diferentes fases, como una respuesta a las
demandas de la ciudadana por participar en los asuntos que los afectan, y como
una estrategia dirigida a hacer el proceso ms eficiente y eficaz y favorecer condiciones que disminuyan los conflictos inherentes a su aplicacin. Todo ello, otorga
una mayor transparencia y legitimidad a los procesos decisorios.
En las evaluaciones de impacto ambiental se han introducido instancias de participacin ciudadana que permitan canalizar un dilogo amplio entre la sociedad civil,
las instancias decisorias y los proponentes de los proyectos o actividades, de tal
manera que se eviten los efectos negativos sobre el entorno y los conflictos ambientales. Se ha recalcado explcitamente la necesidad de generar informacin y
acuerdos y de difundir antecedentes durante todo el proceso de evaluacin de impacto ambiental. El cumplimiento por parte de los participantes contribuye a la confiabilidad de los resultados, a la viabilidad de las decisiones ambientales que se van
tomando y a la transparencia del proceso.
Los distintos gobiernos han ido creando espacios de participacin destinados a involucrar a la ciudadana en la evaluacin ambiental de proyectos, planes, programas y polticas. Entre ellos se reconocen:

Instancias de consulta en las evaluaciones preliminares para definir la cobertura

y alcances de los estudios.
Solicitud de planes de participacin durante la elaboracin de estudios ambientales.
Difusin de los estudios por medios de comunicacin.
Instancias formales de exposicin de los estudios principalmente en audiencias
y cabildos.
Perodos formales donde la comunidad puede plantear observaciones al trabajo
realizado.

La fijacin de normas primarias y secundarias de calidad ambiental, a similitud de

los EIA, ha ido dejando de ser un asunto de la exclusiva discrecin de las agencias
ambientales, para convertirse paulatinamente en un proceso que incorpora la participacin de diversos sectores de la sociedad.
Entre los mecanismos de participacin que se estn utilizando encontramos: a) instancias consultivas asesoras; b) perodos de consulta para observaciones; c) mecanismos para resolver conflictos; d) consulta para la preparacin y difusin de programas de estandarizacin; e) informacin respecto a las implicaciones del proceso; y f) creacin de expedientes pblicos.

150

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

Chile: Participacin ciudadana en el procedimiento para la

elaboracin de normas de calidad y de emisin
En Chile el procedimiento a seguir para el establecimiento de normas de calidad ambiental
y de emisin confiere explcitamente algunos momentos de informacin a la comunidad y
de recepcin de observaciones durante las etapas que transcurrirn para dictar las normas
de calidad ambiental y de emisin. Las etapas son:
Comits operativos y consultivos. Los comits operativos para dictar las normas, nombrados por el Director de CONAMA, estn compuesto por representantes de los ministerios,
servicios y dems organismos competentes, segn el tipo de norma. Los comits consultivos con participacin de personas naturales y jurdicas ajenas a la administracin del Estado, son instancias que actan como asesoras a nivel nacional y regional del Consejo Directivo.
Expediente pblico. La tramitacin del proceso de dictar las normas da origen a un expediente pblico, que contiene las resoluciones, las consultas evacuadas, las observaciones
que se formulen, y todos los datos y documentos relativos a la expedicin de las normas.
Publicacin de programa de dictado de normas. Una sntesis del programa anual priorizado
de dictado de normas de calidad ambiental y de emisiones se publica en el Diario Oficial,
una vez aprobado por el Consejo Directivo. Adems, la iniciacin del proceso de apertura
del proceso de elaboracin del anteproyecto de la norma especfica (con una duracin de
150 das) se publica en el Diario Oficial y adems en un diario de circulacin nacional.
Consulta a organismos competentes pblicos y privados. El anteproyecto es aprobado mediante resolucin del director de CONAMA y sometido a consulta al consejo consultivo Nacional y si corresponde, a los consejos consultivos regionales para que, en un plazo de 60
das emitan su opinin. La resolucin de aprobacin del anteproyecto se publica, en extracto, en el Diario Oficial y un diario de circulacin nacional.
Anlisis de observaciones producto de la consulta. Pasado el plazo de formulacin de observaciones, el director de CONAMA tiene 45 das para presentar al Consejo Directivo el
proyecto definitivo de norma, el que debe considerar las observaciones formuladas y el
resultado de los estudios realizados. Una vez aprobado por el Consejo Directivo, el proyecto definitivo es sometido al presidente de la Repblica para su decisin.
Peticin ciudadana de revisin de normas vigentes. El reglamento seala que las normas
sern revisadas como mnimo cada cinco aos. Sin embargo, este plazo podr adelantarse
a peticin de cualquier ministerio competente. Cualquier persona podr solicitar al director
de CONAMA, con fundamentos cientficos, econmicos u otros de general reconocimiento,
adelantar el proceso de revisin de una norma.
El reclamo. Los decretos que establezcan normas primarias y secundarias de calidad ambiental, y de emisin, son reclamables ante el juez de letras competente, por cualquier
persona que considere que no se ajustan a la LBGMA y a la cual le causen perjuicio.
Fuente: Espinoza et al., 1998.

Las limitaciones a la participacin en la regin

La puesta en marcha de muchos de los mecanismos de participacin, tanto los establecidos en la legislacin como los de naturaleza voluntaria, se ha visto con frecuencia enfrentada a la falta de suficiente educacin y experiencia para la utilizacin de esos mecanismos por parte de quienes tienen derecho a ellos o estn en la

CAPITULO 9

151

obligacin de garantizar su funcionamiento. Esta falla se podra sintetizar sealando

que no existe suficiente cultura para la participacin.
A lo anterior se une la resistencia de muchos funcionarios pblicos a perder su tradicional discrecionalidad, as como la resistencia de diferentes grupos sociales que
han tenido un acceso privilegiado a los procesos de decisin pblica o que han estado acostumbrados a desarrollar sus actividades privadas sin tener que dar cuenta
pblica de sus efectos para el medio ambiente. Un hecho que con frecuencia ha distorsionado la implementacin de los mecanismos de participacin ha sido la tendencia de muchos administradores pblicos y privados a utilizarlos como medio para buscar el aval por parte de la poblacin de decisiones previamente tomadas, un
hecho que es la negacin misma de la democracia participativa y que se constituye
en un obstculo para su plena realizacin.
Frente a los avances que se registran en materia de participacin en la regin es
necesario entender que su profundizacin encuentra diversas limitaciones en el
campo poltico que trascienden al mbito de la gestin ambiental. Entre ellos se
identifican situaciones tales como: las caractersticas propias de la nueva ola de la
democracia que incluye el establecimiento de algunos gobiernos de talante autoritario; las limitaciones existentes en pases en donde an rondan la memoria y los legados de dictaduras relativamente recientes; las limitaciones en aquellos pases o
territorios signados por enfrentamientos armados; y las limitaciones donde existen
conflictos no resueltos con grupos sociales relevantes (el caso de las minoras tnicas).
En ltimas, el mayor obstculo a la participacin de la poblacin en el campo ambiental, y en general en las decisiones que afectan su nivel de vida, lo constituye la
falta de oportunidades que encuentran muchos grupos de la poblacin para lograr
el acceso a los recursos naturales y a otros bienes y servicios necesarios para la
satisfaccin de sus necesidades bsicas. La persistencia de la pobreza, muchas veces de la miseria, en amplios grupos de la sociedad y la inequidad, son las consecuencias de esta situacin. Amplios grupos de la poblacin se encuentran sin acceso a la educacin (y si lo tienen reciben, con frecuencia, una de baja calidad), sin
acceso al trabajo (y si lo tienen, seguramente se encuentran en situacin de subempleo), y sin acceso a los servicios de salud. En la introduccin a este captulo se
seal el problema y las consecuencias de la falta de acceso a los recursos naturales renovables.
O en otras palabras, la regin se caracteriza por el bajo grado de oportunidades
sociales entendiendo como tales los arreglos que una sociedad hace con el fin de
influir en la libertad sustantiva del individuo para vivir mejor, entre los cuales la
educacin y la salud son las dos dimensiones fundamentales. Pero como ha sealado Amartya Sen, (1999) formulador de esta ltima concepcin, estas facilidades
son importantes no solamente para la conduccin de las vidas privadas (tales como
tener una vida saludable y evitar la morbilidad previsible y la mortalidad prematura), sino tambin para la ms efectiva participacin en las actividades econmicas y
polticas.
Es decir, la democratizacin poltica y con ella la participacin en la gestin ambiental encuentra sus mayores lmites en la carencia de una democracia econmica cuyos sntomas se dan en algunos de los fenmenos antes mencionados. Las anteriores limitaciones no deben entenderse como inamovibles o insuperables. La participacin misma es una de las formas ingeniadas por las sociedades para remover

152

LA PARTICIPACION Y SUS MECANISMOS

esas limitaciones, aunque parezca paradjico. Por eso se seala hoy la importancia
crtica del empoderamiento de la poblacin para hacer a las sociedades ms democrticas poltica y econmicamente, un fenmeno cuya fuerza principal se gesta al
interior mismo de la sociedad civil, pero que tambin puede ser estimulado desde el
exterior.
Tendencias principales en los procesos participativos
En Amrica Latina y el Caribe son mltiples las experiencias positivas de participacin. Las buenas prcticas que emanan de esas experiencias tienen grandes potencialidades de generalizacin en un mismo pas o de adaptacin de uno a otro pas
en la regin. La profusin de diversos rganos colectivos de carcter decisorio o
consultivo en materia de poltica ambiental, con participacin de representantes de
la sociedad civil y el sector productivo, se podra entender como una seal de la
relevancia que tienen para los representados. Incluye desde las juntas provinciales
o municipales de medio ambiente, hasta los consejos nacionales de desarrollo sostenible, o los consejos nacionales ambientales, pasando por aquellos rganos de
carcter especializado como son las comisiones nacionales de biodiversidad o de
reas protegidas, o los comits tcnicos para establecer o recomendar regulaciones
y estndares. En todos los pases de la regin se encuentran ilustraciones de estos
mecanismos en funcionamiento con muy diversos resultados.
A otro nivel, se identifican promisorias experiencias de procesos de participacin de
organizaciones de la sociedad civil y del sector productivo en la formulacin de las
polticas y planes de accin ambiental a nivel nacional, provincial y local, o en la
definicin de proyectos ambientales puntuales a travs de sistemas de consulta o
concertacin. Se cuentan tambin mltiples programas voluntarios de accin ambiental, acordados entre el gobierno y sectores especficos de la produccin, que
incorporan en su formulacin a las comunidades directamente afectadas por las actividades productivas e incluyen el desarrollo de metas ambientales por encima de
lo que la ley exige. Es interesante recalcar que algunos de esos mecanismos no tienen base legal y que surgen como expresiones de buena voluntad de diversos grupos de la sociedad.
Algunos de los mecanismos de participacin mencionados han servido muchas veces de escenario para la resolucin de conflictos especficos o para la bsqueda de
consensos en relacin con la definicin de polticas y regulaciones sobre temas
acerca de los cuales se presentan amplias divergencias entre mltiples grupos de
inters. Adems, se comienzan a utilizar mecanismos participativos ad-hoc para la
resolucin de conflictos particulares, un campo en el cual no se tiene mucha experiencia en la regin, puesto que existe ms bien la tradicin de acudir a la va administrativa o judicial, que en muchos casos resulta dispendiosa y costosa frente a
aquel tipo de alternativa.
Entre los mecanismos de participacin se cuentan los instrumentos jurdicos, que le
permiten a un ciudadano o a un grupo de ciudadanos defender en forma directa y
expedita el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano, como: las acciones de
amparo, civiles y colectivas. No son muchos los pases que han avanzado en esta
direccin pero la experiencia de los pocos en los cuales se ha acumulado conocimiento en este campo, indica que presenta un enorme potencial. Entre las lecciones
ganadas se mencionan: a) el imperativo de consagrar este tipo de instrumento de
defensa del medio ambiente en provisiones jurdicas de alta jerarqua; b) la necesidad de capacitar a los jueces a diferentes niveles, que incluye las altas cortes, co-

CAPITULO 9

153

mo requisito para su funcionamiento; y c) la necesidad de concientizar a los ciudadanos sobre su existencia, as como de facilitar su uso a travs de mtodos expeditos, y el establecimiento de programas de capacitacin y asistencia legal a los ciudadanos.
Si bien se han abierto nuevos espacios de participacin de la sociedad civil y del
sector privado en la gestin ambiental, con frecuencia consagrados en la ley, se
est lejos de su plena utilizacin. Existen oportunidades para superar esta situacin
en particular a travs de procesos educativos e informativos dirigidos tanto a los
ciudadanos como los funcionarios, que muchas veces los desconocen, o no tienen la
formacin adecuada para hacer uso de ellos. Sin embargo, se reconoce que a la
implementacin de estos mecanismos se oponen las diversas debilidades que an
caracterizan a las democracias de la regin.

Captulo 10

La sociedad civil y el sector empresarial

Los ciudadanos suelen constituir organizaciones para participar en los procesos de
decisiones pblicas que afectan su derecho a disfrutar de un medio ambiente sano,
articular y defender sus intereses referidos a la proteccin ambiental, o adelantar
actividades que contribuyan a su bienestar o al de la sociedad en general. A su vez,
los gobiernos y diferentes entes del Estado buscan interactuar con estas organizaciones, muchas veces a travs de sus representantes, como medio necesario para
construir y satisfacer el inters pblico ambiental.
Este captulo se concentra en el estudio de las organizaciones de la sociedad civil y
del sector privado que luchan en pro de la proteccin ambiental, as como en el
examen de sus interacciones con la gestin pblica ambiental, tema ste cuya consideracin se inici en el anterior captulo y que se extender a lo largo de este escrito. Se hace tambin una breve mencin a los medios de comunicacin como actores claves de la gestin ambiental, un campo que no fue materia de este estudio
pero que por su importancia es ineludible registrar.
La sociedad civil y el sector privado
Al referirse a las organizaciones de la sociedad civil se subraya que este ltimo es
un concepto que trata de capturar el fenmeno de los procesos de organizacin y
accin de un conjunto de grupos de la sociedad que son clave para su desarrollo
democrtico. Este concepto surgi con fuerza a principios de los aos ochenta y ha
sido objeto de muy diversas aproximaciones que han generado tanto tensiones intelectuales y polticas como enormes expectativas (Fine y Rai, 1997). Se entiende
aqu a la sociedad civil como aquellos grupos auto-organizados que son relativamente independientes tanto de las autoridades pblicas como de las unidades privadas de produccin (es decir de las empresas y los empresarios), que son capaces
de deliberar en defensa de sus intereses o pasiones y tomar accin en su defensa y
promocin, sin buscar reemplazar a los agentes estatales o productivos, pero que
estn de acuerdo para actuar dentro de las reglas preestablecidas de naturaleza
civil o legal (Schmitter, 1995). Esta definicin tiene la virtud de que permite identificar los grupos que requieren ser investidos de poder (empowerment) y fijar las
posibles alternativas, y limitaciones para hacerlo, como medio necesario para transformar las sociedades en unas que sean genuinamente democrticas.
Este estudio de las organizaciones de la sociedad civil con propsitos de proteccin
ambiental se concentrar en las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de base de las comunidades urbanas y rurales. Entre estas ltimas se dar especial atencin a las pertenecientes a las minoras tnicas, en particular a los
pueblos indgenas de origen precolombino y a las comunidades Afro americanas.
Al mismo tiempo que existen organizaciones de la sociedad civil que trabajan por
la proteccin del medio ambiente, se identifica al sector privado, constituido por
empresas y empresarios, que se han organizado explcitamente en pro de ese objetivo. Los empresarios, que en forma proactiva se organizan para proteger el me-

156

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

dio ambiente, constituyen todava una excepcin pero su papel ha adquirido un

positivo significado e impacto, toda vez que desde el surgimiento del tema ambiental como inters pblico, el sector productivo ha sido uno de los principales
objetos de las regulaciones y del control ejercido por las autoridades ambientales.
Adems, grupos del sector empresarial han buscado con frecuencia obstaculizar o
minimizar el ejercicio de las autoridades pblicas ambientales; incluso en algunas
reas se ha presentado una captura del sistema de control por parte de aquellos a
quienes el control est dirigido (OECD, 1992). Hoy, el grueso de las empresas productivas y de servicios de la regin, tanto de origen pblico como privado, conforman un conjunto con muy diversos comportamientos frente a la accin de las autoridades pblicas ambientales: unas cumplen a cabalidad con la normatividad;
muchas evaden su cumplimiento; algunas se constituyen en opositoras de las autoridades mismas; otras tratan de capturar a la autoridad ambiental en favor de su
inters.
Las organizaciones ambientales no gubernamentales
El creciente papel de las organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientales
tanto a nivel nacional como internacional ha sido ampliamente reconocido, tanto en
la literatura sobre la materia como por los medios masivos de comunicacin que
con frecuencia traen a cuento sus acciones, en particular las de corte contestatario
(Princen y Finger, 1994). A su vez, estos medios (la prensa escrita, la radio, y la
televisin) han influido en la identificacin y difusin de la problemtica ambiental,
en la formacin de la conciencia pblica y en el estmulo a la participacin.
Las instituciones no gubernamentales ms tradicionales que trabajan en pro de la
proteccin ambiental son las sociedades cientficas y educativas que comienzan a
actuar desde la primera mitad del siglo XX. Son muchos los pases que registran la
creacin de sociedades de ciencias naturales empeadas en incrementar el conocimiento del medio natural y de sociedades de mejoras y ornato pblico preocupadas
por la construccin y embellecimiento del espacio pblico y el saneamiento bsico.
A estas instituciones se han venido a sumar, a partir de la dcada de los setenta y
ochenta, las denominadas organizaciones no gubernamentales y las organizaciones
de las comunidades de base inscritas dentro del contexto de la sociedad civil.
La mayor parte de las organizaciones no gubernamentales ambientales fueron fundadas despus de 1985. En Brasil, el 60,7% de las ONG fueron creadas despus de
ese ao; en Colombia el 71,8% y en Chile el 80% de los casos. En los aos previos
a la Conferencia de Ro de Janeiro y durante el perodo 1992-1994 se dio un significativo incremento en la creacin de instituciones no gubernamentales seguido por
un descenso progresivo. Respecto al nmero de ONG, los datos no son comparables
de pas a pas en virtud de la diversidad de formas utilizadas para establecerlo14. La
mayor parte de las ONG estn ubicadas en las regiones con mayor actividad econmica y donde se asienta la poblacin. En Brasil, el 85% de las ONG se ubica en
los estados del sur y sureste; en Colombia, el 90% est en la zona andina; en Chi-

14
Por ejemplo, en Colombia una investigacin realizada en 1995 estim un total de 560 organizaciones.
La informacin sobre Chile fue elaborada por la CONAMA en 1998 y reconoce 60 instituciones. El nmero
de ONG de Mxico (1.259 ONG) corresponde al registrado en la SEMARNAP en 1998. Las informaciones
sobre Jamaica (21 ONG), Panam (35 ONG), y Venezuela (520 ONG) corresponden a los aos 1999,
1996, y 1998, respectivamente, y se basan en fuentes documentales de las autoridades ambientales de
esos pases (ECOFONDO, 1995; CONAMA, 1998; PRB, 1998; SEMARNAP, 1998b; Gabaldn, 2000; Espino, 2000; Smith, 2000).

CAPITULO 10

157

le, el 53% se ubica en Santiago de Chile, y en Venezuela, el 40% est en el Distrito

Federal (ECOFONDO, 1995; CONAMA, 1998; PRB, 1998; Gabaldn, 2000).
Segn su orientacin, las ONG se pueden clasificar en: organizaciones ambientales
de carcter institucionalista que surgen en el contexto de programas gubernamentales que buscan fomentarlas; organizaciones ecolgicas contestarias que surgen
alrededor de la crtica al actual estilo de desarrollo; organizaciones simblicoculturales, representadas por los nuevos grupos ecolgicos con estrategias culturales que reflejan las orientaciones ms recientes del movimiento ambientalista; y
organizaciones integradoras de varios grupos o movimientos ms amplios, como es
el caso de las asociaciones o federaciones.
Las relaciones de las ONG con los gobiernos parecen ser muy diversas y mientras
en algunos pases se encuentran alejadas de la accin gubernamental, en otros colaboran cercanamente con el Estado. As, por ejemplo, en Panam la mayora de
las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tanto en el plano terico como prctico se caracteriza hasta ahora por ser fragmentada, localizada, regionalmente
concentrada, de corto plazo y poco agresiva: las OSC no parecen haber encontrado
an suficiente motivacin para buscar concertacin y coordinacin con el gobierno,
con representantes de la cooperacin internacional o la empresa privada y entre
ellas mismas; hay, entonces, en este mbito una debilidad que dificulta y dificultar
su capacidad para movilizar recursos y para lograr su sostenibilidad institucional y
programtica (Espino, 2000). En contraste, en Brasil, Chile y Colombia las ONG
encuentran un respaldo del gobierno que las apoya tanto con recursos econmicos
domsticos como con recursos originados en la cooperacin internacional. En Brasil
en los aos recientes, ha habido una tendencia a establecer alianzas entre las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y ambas estn desarrollando
proyectos y actividades complementarios (PRB, 1998). En Colombia, desde 1994,
las ONG han tenido dos representantes en los consejos directivos de las 34 corporaciones autnomas regionales, la mxima autoridad ambiental a nivel regional,
que los designan mediante su eleccin. Pero lo anterior no significa que en esos
pases no exista una actividad contestataria de ONG que, como expresin propia de
las organizaciones de la sociedad civil, ponen en tela de juicio y retan muchas de
las decisiones gubernamentales. Sin embargo, este papel contestario de las ONG ha
tenido menor intensidad en los ltimos aos.
Los campos a los cuales dedican sus energas y recursos son muy variados, pero la
mayor concentracin se encuentra en la educacin ambiental y en la conservacin.
La actividad urbana es menos intensa, aunque el reciclaje de basuras ha sido objeto de un creciente inters en los ltimos aos. En general, hay una gran diversidad
de actividades en el conjunto de las ONG y al interior de las organizaciones singulares como lo denotan los casos de Chile y Jamaica.
Las organizaciones de mayor tamao, en particular, en la Amrica tropical, coinciden con aquellas que se dedican a la conservacin de la biodiversidad, un hecho
que se debe, en parte, a la orientacin de la cooperacin tcnica internacional (el
GEF, la cooperacin bilateral, etc.) y de las grandes organizaciones no gubernamentales de los pases industrializados (ej.: WWF, WRI). Pero esta vocacin tambin se explica por el origen conservacionista de muchas de las organizaciones y la
prioridad que para la regin tiene el tema de la biodiversidad.

158

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

Chile: Actividades desarrolladas por las ONG

reas temticas*
Educacin ambiental
Biodiversidad y bosques
Difusin/comunicaciones
Residuos y reciclaje
Denuncia/conflicto/derecho ambiental
Evaluacin ambiental, seguridad ambiental, impacto ambiental
Participacin ciudadana y ciudadana
reas verdes y recuperacin
Ecoturismo
Apoyo productivo
Estudios
Desarrollo rural sustentable
Desarrollo local, comunitario y medioambiental
Otros : suelos agricultura y ganadera, gestin ambiental,
tecnologas alternativas y apropiadas, aguas y tratamiento, defensa del medio
ambiente, recursos marinos y pesca, clima, aire y emisiones, pueblos indgenas.
Total(*)

N
48
32
16
14
13
11
10
10
9
8
8
8
7
135

%
21,0
14,0
7,0
6,1
5,7
4,8
4,4
4,4
3,9
3,5
3,5
3,5
3,1
15.3

229

100

(*) La temtica total considera que cada ONG abarca ms de un aspecto ambiental.
Fuente: CONAMA, 1999.

En general, se encuentra una gran debilidad en la actividad consistente en hacer un

seguimiento sistemtico a la poltica gubernamental ambiental y al comportamiento
del sector privado, y formular recomendaciones sobre los centros de investigacin y
los programas a desarrollar, a similitud de los denominados thinktank de los pases
industrializados. Es una debilidad que se ha expresado, por ejemplo, en la falta de
reaccin ante los posibles impactos que para el medio ambiente podran traer las
polticas de ajuste y los recortes presupuestarios del final de la dcada pasada.
En Amrica Latina no existen organizaciones no gubernamentales de carcter multinacional o subregional a similitud de las que existen en los pases del norte. Es
una situacin que se expresa en la poca presencia de las ONG de la regin en las
negociaciones ambientales internacionales, en comparacin con aquellas, y que limita la accin para iniciativas de naturaleza multinacional. En los ltimos aos, con
el fin de suplir estas falencias, se han ido conformando redes en diversos temas,
entre ellas se mencionan la Red Latinoamericana de Bosques, que ha participado en
las negociaciones del Foro de Bosques de las Naciones Unidas, y la Red para el Manejo de Plaguicias. Esta ltima est muy extendida en toda la regin y trabaja muy
activamente en temas de agroqumicos y sus usos.

CAPITULO 10

159

Jamaica: Actividades desarrolladas por las ONG

reas temticas*
Sistemas de vida sostenibles
Desarrollo comunitario y movilizacin
Educacin y concientizacin ambiental
Conservacin y gestin de los recursos naturales
Desarrollo de proyectos y gestin
Participacin
Otros

N
10
10
14
10
8
7
4

%
15,9
15,9
22,0
15,9
12,6
11,1
6,6

Total

63

100,0

(*) La temtica total considera que cada ONG abarca ms de un aspecto ambiental.
Fuente: Smith,2000

ONG Ambientales que trabajan en educacin ambiental y

la conservacin de la biodiversidad
Brasil
86.5%

Educacin
Biodiversidad

51%

Chile
80%

Jamaica
60%

54%

50%

Fuente: PRB, 1998; CONAMA, 1999; Smith, 2000.

Sobre el tamao de las organizaciones, los estudios de caso muestran indicadores

muy heterogneos, pero todos coinciden en sealar el dominio de las pequeas. De
ello es ilustrativo el caso del Brasil que muestra que slo el 19,2% de las ONG tienen ingresos mayores a los US$100.000 anuales.
Se identifican debilidades comunes a las ONG de la regin, aun en aquellos pases
que ms han avanzado en su consolidacin. Entre ellas destacan: el nmero de
ONG es pequeo o casi inexistente en las reas de mayor pobreza, que con frecuencia coinciden con lugares de alta riqueza en biodiversidad y vulnerabilidad (en
particular en la Amrica tropical); un amplio nmero de organizaciones carece de la
suficiente capacidad tcnica y administrativa; y muchas tienen poco acceso a recursos financieros, no obstante los progresos que se han hecho en la materia.
Tamao de las ONG del Brasil clasificadas segn sus ingresos
Ingresos

Nmero

Hasta US$10.000
Desde US$11.000 hasta US$50.000
Desde US$51.000 hasta US$100.000
Desde US$101.000 hasta US$500.000
Ms de US$501.000
No contestaron

147
147
83
111
28
209

Total de instituciones analizadas

725

Fuente: PRB, 1998

%
20,3
20,3
11,4
15,3
3,9
28,8

160

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

Las organizaciones indgenas y sus territorios

Las visiones y prcticas de los pueblos indgenas de la Amrica tropical sobre el
medio ambiente, consignadas de tiempo atrs en la literatura antropolgica, han
sido tradicionalmente desconocidas por los sectores dominantes de la sociedad que
han conquistado sus territorios arrasando con culturas milenarias. Slo recientemente se observan en algunos pases de la regin polticas que comienzan a reconocer la identidad cultural de los pueblos indgenas y su acervo de concepciones y
estrategias para el manejo ambiental como elementos crticos para la construccin
de la nacionalidad. A lo largo del texto aparecern slo algunas consideraciones sobre este aspecto central de la gestin ambiental, puesto que su proceso de incorporacin a la poltica oficial sigue siendo relativamente tmido, y la informacin existente sobre su papel, relativamente escasa.
El reconocimiento de los territorios indgenas
Una de las mayores conquistas de la sociedad civil de Latinoamrica y el Caribe en
las dos ltimas dcadas ha sido el reconocimiento obtenido por parte de muchas de
sus poblaciones indgenas de sus derechos culturales y territoriales. En los ltimos
quince aos ese proceso adquiri un importante impulso en los pases de la cuenca
amaznica. As lo revelan los casos de Brasil y Colombia; en el primer pas, entre
1992 y 1997, fueron definidas o ratificadas 47,5 millones de hectreas como territorios indgenas, y en el segundo, entre 1986 y 1990, fueron declaradas cerca de
20 millones de hectreas como resguardos indgenas. En la regin amaznica, Surinam constituye la excepcin a esta tendencia ya que los derechos de los amerindios
a sus propios territorios ancestrales no se reconocen en forma alguna (PRB, 1998;
MIC, 1998).
El reconocimiento de los territorios tiene una larga historia en la regin, en particular en la Amrica tropical, all en donde se ubica la mayora de las poblaciones indgenas de Amrica Latina y el Caribe. As, en Mxico, en la primera mitad del siglo
pasado, los bosques quedaron en propiedad de ejidatarios y de comunidades indgenas. Hoy el 80 % de la superficie forestal nacional se encuentra bajo el rgimen
de propiedad social que integra comunidades y ejidos con poblacin aproximada de
10 millones de habitantes, de los cuales ms del 27 % habla alguna lengua indgena. Sin embargo, la situacin es heterognea (De Alba, 2000). En general, las comunidades indgenas de Centroamrica no cuentan con unos derechos tan avanzados como los conferidos en los pases amaznicos. En aquella regin la proteccin
de los bosques est a menudo regulada en el marco de las reas protegidas, y como se ha sealado la legislacin que gobierna las reas protegidas y los derechos
de las comunidades indgenas sobre los recursos naturales en Centroamrica es a
menudo inadecuada (Hurtado y Snchez, 1992). De este marco general se excepta Panam que ha hecho significativos avances en las dos ltimas dcadas.

CAPITULO 10

161

Los territorios de las minoras tnicas en los pases amaznicos

Los territorios indgenas, adems de constituir una de las bases para garantizar la identidad y diversidad cultural de estas poblaciones, comprenden una porcin significativa de
los ecosistemas de alto valor por su diversidad biolgica. Las tierras de los pases amaznicos legalmente transferidas a los indgenas, desde inicios de los sesenta y hasta el
ao 1999, comprenden cerca de 107 millones de hectreas: Brasil, 63.400.000; Colombia, 26.853.000; Per, 7.700.000; Ecuador, 3.500.000; Bolivia, 2.500.000; Venezuela,
1.306.000; Guyana, 1.560.000. En Surinam no se ha reconocido ningn derecho territorial.
Colombia, adems, ha reconocido los derechos colectivos de propiedad a las comunidades negras que han ocupado tradicionalmente las tierras de la costa pacfica, en una extensin que comprende aproximadamente 3.000.000 de hectreas; esta titulacin, a similitud de la indgena, fue en parte el producto de la movilizacin liderada por las organizaciones de las comunidades negras.
Los territorios reconocidos a las minoras tnicas representan los grandes ecosistemas
ubicados en los pases de la regin: Amaznico-Pacfico-Darin, grandes deltas tropicales
y manglares, Pantanal, andino fresco, cerrado, puna, pramo, etc. Pero la mayor extensin de los territorios indgenas se encuentra en la cuenca amaznica.
Fuentes: PRB, 1998; MIC, 1998; Brack, 1999; Roldn, 1996.

En Amrica Latina y el Caribe, predominan los derechos territoriales de carcter

colectivo, que se expresan en cada pas en diferentes modalidades, como son las
reservas, las regiones autnomas o las unidades territoriales El grado de autonoma
de las comunidades indgenas sobre su territorio y el uso de los recursos naturales
tiene diversas formas, pero, en general, los estados se han reservado la propiedad
de los recursos del subsuelo, de los ros y de los cuerpos de agua. En Brasil, los indgenas tienen derechos exclusivos del uso del suelo, pero ste se considera como
un activo del Estado federal. En Mxico, existe el sistema de ejidos, el cual establece la propiedad de la tierra para las comunidades indgenas; las tierras ms frtiles
se consideran de carcter hereditario y aquellas no aptas para las actividades agropecuarias se constituyen en propiedad comunal para el aprovechamiento del bosque. En Colombia, las comunidades indgenas y negras tienen propiedad colectiva
sobre el suelo y los bosques.
El control efectivo de los grupos indgenas sobre su territorio est siendo amenazado por: diversas fallas en las legislaciones y dems instituciones pertinentes a los
indgenas; grupos de campesinos sin tierra que intentan asentarse en esos territorios; incursiones ilegales de los madereros para explotar sus bosques; la mayor
presin generada por la construccin de carreteras hacia regiones cuyo aislamiento
asegur por muchos aos su proteccin a perturbaciones externas. Adems, se reconoce que, en algunos casos, diversos procesos al interior de las mismas comunidades han hecho que abandonen sus prcticas de conservacin y uso de los bosques convirtindose ellas mismas en un factor de destruccin y degradacin; es un
fenmeno que se asocia tanto con la aculturacin, como con el crecimiento demogrfico que en ocasiones ha implicado que tcnicas tradicionales, como las de rotacin y descanso de los suelos o de la cacera selectiva, no sean viables (Tresierra,
1999).

162

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

Los territorios y organizaciones indgenas del Brasil

En Brasil, existen 559 reas clasificadas o reclamadas como territorios indgenas, con una
extensin total superior a 84 millones de hectreas (9.9% del territorio nacional).
Mas de 70% de esas tierras, que totalizan 61,4 millones de hectreas fueron demarcadas
(14 reas), homologadas (32 reas), o registradas (256 reas), y representan el 7.2%
del pas. Otras 257 reas, 22,8 millones de hectreas, se encuentran en distintos niveles
de anlisis y procesos legislativos. Faltan todava 177 territorios por definir.
Estos territorios son muy importantes para la conservacin de la diversidad biolgica. En
la cuenca amaznica solamente existen 160 grupos tnicos que viven en 358 territorios.
Debido a su gran tamao, muchas de estas reas preservan an sus ciclos reproductivos
y las cadenas alimentarias necesarias para la conservacin de su diversidad biolgica. El
conocimiento tradicional construido por las sociedades indgenas a travs de su historia
es fundamental para la conservacin de la biodiversidad. Es un hecho bien conocido internacionalmente y reconocido por la Convencin de Biodiversidad (PRB, pg., 78,
1997).
El movimiento indgena (existen cerca de 109 asociaciones indgenas registradas) ha ampliado su capacidad de articulacin y representatividad, con el surgimiento de entidades
como el Consejo del Programa de Proteccin de las Tierras Indgenas en la Amazona y el
Comit de los Proyectos de Demostracin, los dos incluidos en el Programa Piloto para la
Proteccin de las Forestas Tropicales (PPG7). Algunas ONG han cumplido una labor de
enlace entre los indgenas y las entidades ambientales nacionales e internacionales.
Fuente: PRB, 1998.

Adems, los potenciales econmicos de los territorios indgenas en trminos de los

recursos naturales no renovables (petrleo, carbn, etc.) y de los recursos genticos que all se ubican, han incrementado sustantivamente su importancia en el mapa geopoltico internacional en la ltima dcada. Esto ha trado como consecuencia
el incremento de las presiones sobre estos territorios para la explotacin de los recursos, muchas veces sin miramientos por la proteccin de la identidad cultural y
del medio ambiente. Los conflictos generados en muchos de los territorios han
hecho que las comunidades indgenas refuercen su discurso y su accin en pro de
la proteccin de los ecosistemas boscosos y sus servicios ambientales a nivel global
y nacional como uno de los medios para defender derechos territoriales y culturales.
El papel de las organizaciones indgenas
El reconocimiento de las culturas y del territorio ha estado ligado a la accin de las
organizaciones indgenas en los mbitos subregional, nacional, y local. A nivel subregional, la organizacin ms fuerte es el Consejo Indgena de la Cuenca Amaznica (COICA) que congrega las organizaciones nacionales de los ocho pases de la
zona. La cobertura y fortaleza de las organizaciones vara de pas a pas. As, por
ejemplo, las organizaciones indgenas de Colombia, Ecuador y Panam son, en el
contexto de la sociedad civil, las que cuentan con una mayor afiliacin y cobertura
con relacin al tamao de las poblaciones que representan. Se trata de una compleja red de organizaciones sociales que incluye los niveles local, provincial, subnacional y nacional, y que disponen hoy de una alta capacidad para articular su accin, como lo demuestran sus movilizaciones reivindicatorias de los ltimos aos.

CAPITULO 10

163

En la ltima dcada esas organizaciones han reforzado el tema de la defensa de sus

prcticas y conocimientos tradicionales tanto en el contexto poltico, como en el de
la administracin de sus territorios. Es una defensa que la han dado a nivel internacional en diferentes foros y procesos de negociacin de convenios globales, incluyendo los atinentes a la construccin y desarrollo de la Convencin de la Biodiversidad, que en su artculo 8 establece como deber de las partes respetar, preservar y
mantener los conocimientos, innovaciones y prcticas de las poblaciones indgenas
relevantes para la conservacin y uso sostenible de la diversidad biolgica. Se recuerda aqu el litigio legal adelantado por COICA en los tribunales de los Estados
Unidos que condujeron a la anulacin de la patente sobre las propiedades y usos
del Yah que haba registrado una compaa farmacutica de este pas.
Adems, un nmero amplio de las organizaciones indgenas est liderando procesos
de planificacin, ordenamiento y manejo de sus territorios mediante la recuperacin
y sistematizacin de sus saberes tradicionales y la adopcin de tecnologas occidentales relevantes. En muchos casos, es una actividad que ha estado apoyada por organizaciones no gubernamentales ambientalistas e indigenistas. Precisamente, el
Consejo de Organizaciones Ambientales del Medio Amazonas de Colombia (una red
que congrega ocho ONG) conjuntamente con las organizaciones indgenas de la regin fueron acreedores al Premio Nobel Alternativo de la Paz, por la labor adelantada en pro de la consolidacin de estos territorios.
En contraste, la capacidad de las agencias pblicas responsables por la consolidacin de los derechos territoriales indgenas no guarda ninguna relacin con su sustantiva ampliacin en los ltimos aos. En general, las oficinas nacionales para
asuntos indgenas estn pobremente dotadas de recursos humanos, tcnicos y financieros. Paradjicamente las autoridades ambientales se ocupan muy poco de
estos territorios, no obstante su importancia para la conservacin.
Organizaciones campesinas de base
Las organizaciones campesinas se han venido ocupando cada vez ms del tema
ambiental, en particular mediante la realizacin de proyectos de proteccin de microcuencas y de agricultura sostenible, con frecuencia en asociacin con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Muy ilustrativo es el caso de una
red de organizaciones campesinas conformada en Centroamrica con el fin de promover prcticas de agricultura sostenible, as como la fuerza que ha tomado la
agricultura orgnica en el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, en
Brasil, y la importancia adquirida por el caf orgnico entre diversas organizaciones
campesinas de Mxico, Centro y Sudamrica.
En la regin hay una gran profusin de ejemplos, donde la comunidad est ejerciendo de manera relativamente independiente de las autoridades gubernamentales
una gestin proactiva para la proteccin o uso sostenbile de ecosistemas de especial valor. Ese es el caso en Brasil, de las Reservas Extractivas de origen popular y
en Colombia, de la Red de Reservas Naturales de la Sociedad Civil cuya instauracin se vincula a organizaciones campesinas.

164

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

Organizaciones campesinas centroamericanas

La Coordinadora Indgena Campesina de Agroforestera Comunitaria de Centroamrica,
CICAFOC, es una organizacin que congrega alrededor de 50 organizaciones de base y comunidades indgenas y campesinas centroamericanas que trabajan en diversas actividades
productivas en el marco de la agroforestera y la agroecologa como sistemas productivos
de desarrollo y conservacin. CICAFOC coordina acciones en los siete pases del istmo centroamericano a travs de enlaces nacionales y de una oficina regional con sede en San Jos
de Costa Rica. Uno de sus principales programas es la realizacin de intercambios, una metodologa dirigida al dilogo de saberes y prcticas tradicionales e innovaciones de las comunidades participantes. Durante 1998 se realizaron seis actividades en este campo. En
Guatemala se realiz un encuentro sobre el manejo de los bosques: cmo funciona un
plan operativo anual en una concesin forestal comunitaria, en la cual participaron representantes de dieciocho organizaciones, una de cuyas actividades consisti en una visita de
campo al aprovechamiento forestal de la Sociedad Civil Impulsores Suchitelcos (CICAFOC,
1999). En Costa Rica se realiz un encuentro entre organizaciones campesinas de este pas
y del Darin panameo que se centr en el tema de la agroforestera, con visitas a experiencias concretas de los campesinos del pas husped.

Brasil: El movimiento de los trabajadores rurales sin tierra y la agricultura orgnica

En el Cuarto Congreso del Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST)
celebrado en Brasilia en agosto del ao 2000, cerca de 14.000 miembros respaldaron una resolucin en la cual se acord promover la agricultura orgnica. Es una
decisin que podra tener una gran significacin, toda vez que, desde su fundacin
en 1984, MST ha establecido cerca de 1.200 asentamientos en diferentes partes del
Brasil, todos ellos en haciendas que fueron tomadas mediante la ocupacin de las
tierras.
La Cooperativa Agrcola de Produccin Victoria (COPAVI), que comprende un asentamiento de 29 familias ubicadas cerca de la ciudad de Paran, es uno de los integrantes del MST que ha optado por la agricultura orgnica de subsistencia. La
transformacin se inici hace cerca de seis aos y tom como modelo una granja
cercana a Sarand en Ro Grande do Sul administrada por una familia campesina y
auspiciada por el Centro Popular de Tecnologas Alternativas, una ONG que ofrece
capacitacin en agricultura orgnica. Hoy, los campesinos de COPAVI producen
prcticamente todos sus alimentos y venden algunos excedentes (leche, quesos,
yogur, pollos, melado, azcar negra, y cachaza). Sus tecnologas de cultivo orgnico excluyen el uso de qumicos e incorporan el reciclaje y diversas tcnicas de conservacin de suelos. COPAVI gan recientemente un premio de innovacin tecnolgica otorgado por la Asociacin de Ingenieros Industriales de Catalua, en reconocimiento a su pequea planta de procesamiento de frutas a base de energa solar,
que tiene produce banana y otras frutas secas para el mercado europeo.
No obstante los adelantos registrados en sta y otras organizaciones, el enverdecimiento de MST est lejos de ser completo. Muchos de sus miembros an creen que
pueden hacer funcionar una agricultura basada en los agroqumicos con fines de
exportacin. Pero el MST, siguiendo la decisin tomada por su asamblea, est produciendo sus propias semillas orgnicas con el fin de que sus miembros tengan una
alternativa a las variedades comerciales.

CAPITULO 10

165

Mxico: El caf orgnico y las organizaciones indgenas y campesinas

Mxico exhibe las experiencias ms exitosas de produccin de caf orgnico de
Amrica Latina. Ellas se localizan principalmente entre las organizaciones campesinas e indgenas de pequeos productores que, en conjunto, agrupan cerca dos tercios de los productores orgnicos de caf en el pas. Entre los pases latinoamericanos se destacan tambin los productores de caf orgnico de Brasil, Colombia,
Ecuador, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala, cuyos procesos estn en
buena parte vinculados con organizaciones campesinas, ONG nacionales y con organizaciones de consumidores europeos o estadounidenses.
Producir el caf en forma orgnica significa no slo mantener los sistemas de sombra diversificada, con todas las ventajas ecolgicas que ello significa, sino obligar a
utilizar e integrar una serie de prcticas de conservacin (as como el mejoramiento
de todo el proceso productivo), y una serie de modificaciones de carcter comercial
y social. Las labores relacionadas con las prcticas de preservacin del agroecosistema cafetalero implican la substitucin de agroqumicos por elementos orgnicos,
el empleo de abonos caseros para la recuperacin de la fertilidad de los suelos,
prcticas ligadas al control de la erosin de suelos (terrceo y barreras vivas), el
reciclaje de los desechos orgnicos como la pulpa, el control biolgico de plagas,
enfermedades y malezas (deshierbe en forma manual), el uso obligado de sombra
diversificada con especies nativas e introducidas, la conservacin de la biodiversidad y el uso racional de los recursos hdricos. Asimismo, la prctica de una cafeticultura orgnica implica las labores adecuadas de beneficio, almacenamiento y
transporte, con el fin de obtener un producto de alta calidad.
No obstante que el porcentaje de superficie cultivada con caf orgnico representa
un porcentaje menor de la superficie total cafetalera de Amrica Latina, la importancia de este cultivo radica no slo en la fuerte expansin que ha experimentado
en los ltimos diez aos dentro del mercado mundial, sino adems se plantea como
una de las alternativas para rescatar parte de la industria de la regin que se encuentra hoy altamente amenazada por la competencia de los cafs del sudeste
asitico.
Brasil: Reservas extractivas
La creacin de las reservas extractivas es un concepto relativamente nuevo en el
campo de la conservacin de los recursos naturales. El movimiento empez en la
dcada del setenta, con Chico Mendes, el lder de los extractivistas de borracha,
apoyando un movimiento popular de proteccin a los derechos de la poblacin, que
dependa de productos forestales, como nueces y borracha y no del extractivo de
la madera. En 1985, los extractivistas formaron el Consejo Nacional de los Extractivas de Borracha.
En 1989, el gobierno brasileo reconoci las reservas extractivistas como una nueva modalidad de unidad de conservacin, a travs de la cual, los extractivistas reciben concesiones de largo plazo, para vivir y usar los recursos naturales, con la condicin de mantenerlos y conservarlos. En 1992, el IBAMA cre el Centro Nacional
para el Desarrollo Sostenible de la Poblacin Tradicional, con el mandato de establecer y asistir en la gestin de esas reservas.
El proyecto, de US$ 9,4 millones, financiado por el Rain Forest Trust Fund (RFT), la
Unin Europea y contrapartida brasilea, es ampliamente reconocido como uno de

166

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

los mejores ejemplos y modelos de cogestin entre gobierno y comunidades, en el

uso directo de las unidades de conservacin. En su primera fase, el PPG7-Proyecto
de Reserva Extractiva ha apoyado a cuatro reservas en Brasil que ocupan un rea
de 21.600 km2 (la Reserva de Chico Mendes y Alto Juru, en el Estado del Acre; la
Reserva de Ouro Preto, en el Estado de Rondnia y la Reserva de Ro Cajari, en el
Estado de Amap). La segunda fase del proyecto, iniciada en fines de 1999, cuenta
con un aporte adicional de US$ 7,7 millones de la Unin Europea y de US$ 1 milln
del RFT. El proyecto busca desarrollar y probar abordajes apropiados a la gestin
ambiental, social y econmica, basados en la mejora de los conocimientos y de las
prcticas tradicionales de la poblacin local. Como el proyecto se desarrolla de una
forma democrtica, los participantes locales sienten un fuerte grado de compromiso
con propiedad del mismo.
Las organizaciones de la sociedad civil y la gestin ambiental urbana
Diversas organizaciones de la sociedad civil trabajan en la gestin ambiental urbana. Si bien existen organizaciones especializadas, ms frecuentemente se encuentran organizaciones con mltiples propsitos para el mejoramiento de la calidad de
la vida urbana que incluyen a la gestin ambiental como una de las dimensiones de
su agenda. As, por ejemplo, las juntas de vecinos que tienen un espritu fundamentalmente reivindicativo en el mbito local, suelen jugar un papel muy importante como elementos de presin para que se resuelvan a su escala espacial mltiples
problemas, muchos de ellos con una connotacin ambiental. Con frecuencia esas
juntas concentran parte de su energa en la realizacin de obras mediante el sistema de autoayuda, con la colaboracin financiera de las entidades gubernamentales.
Muchas de ellas se refieren a la proteccin del medio ambiente mediante actividades de saneamiento, reciclaje de basuras, reforestacin y mejoramiento del espacio
pblico.
El reciclaje de basuras en los centros urbanos es una actividad que ha dado lugar al
establecimiento de una gran variedad de organizaciones de la sociedad civil. Existe
un amplio nmero de cooperativas, microempresas y otros tipos de organizaciones
comunitarias que recogen, separan, y comercializan las basuras, e incluso llegan a
procesarlas. Es un sector muy dinmico que presta hoy un servicio social y ambiental de gran valor, pero que fundamentalmente es una de las muchas expresiones
de la extrema condicin de pobreza en que se debaten buena parte de los pobladores urbanos de Latinoamrica y el Caribe. En efecto, la razn ltima de la mayor
parte de las organizaciones de recicladores es la de superar las condiciones de pobreza de quienes las constituyen, un propsito en cuya consecucin han desplegado
una gran creatividad organizativa y empresarial y han logrado crear condiciones
ms sanas y dignas para la realizacin de tan difcil labor.
Las organizaciones de la sociedad civil han sido con frecuencia instrumentales en
detonar o promover la gestin pblica ambiental en los centros urbanos. As lo ilustra el caso del Foro Ciudades para la Vida del Per que rene en una misma entidad
a organizaciones gubernamentales, no gubernamentales, comunitarias de base y
universitarias y que ha adelantado programas crticos para la proteccin ambiental.
As lo ilustra tambin la red de organizaciones cvicas que tienen como objetivo la
proteccin de 17 humedales ubicados dentro del permetro urbano o en las vecindades de Bogot D.F., red que coordina la Fundacin Humedal La Conejera una organizacin de origen popular cuyas realizaciones e historia se sintetizan en el recuadro.

CAPITULO 10

167

Per: El foro Ciudades para la Vida

El Foro Ciudades para la Vida de Per (FCPV) fue creado en 1994 y hoy congrega a
44 municipalidades (26 ciudades), 42 organizaciones no gubernamentales y organizaciones de base, 3 gremios empresariales y 7 universidades. Su principal objetivo
es inducir y promover espacios de concertacin para elaborar y gestionar la Agenda
21 local y apoyar el desarrollo institucional requerido. Como estrategia, promueve
en cada ciudad integrante del Foro la creacin de una alianza de mnimo tres actores gobierno local, ONG u organizacin comunitaria y universidad, mediante la
cual se busca capitalizar sus ventajas diferenciales.
El Programa de Educacin en Gestin Urbana (PEGUP), realizado en asociacin con
tres universidades y con el apoyo de la asistencia tcnica holandesa, ha sido el
principal instrumento utilizado por el FCPV para el fortalecimiento de las capacidades locales. A principios del ao 2001, 144 expertos haban obtenido su grado de
maestra.
Las consecuencias de la actividad de la FCPV han trascendido de lo puramente local
a lo nacional. As, por ejemplo, la Alianza de la Municipalidad de Arequipa tuvo gran
influencia en el proceso que dio lugar a la promulgacin de los estndares de aire a
nivel local y a la puesta en marcha de un programa para combatir la contaminacin. Fue un hecho que caus no poca controversia poltica y legal en el Per, puesto que hasta entonces no exista la norma correspondiente a nivel nacional, y que,
en ltimas, deton el proceso para que CONAM la expidiera. Ms recientemente la
FCPV particip activamente en la creacin de la Asociacin de Municipios con Presencia Minera, que se propone adelantar una ambiciosa agenda social y ambiental.
Bogot: Una organizacin popular urbana a la defensa de un humedal
El Humedal La Conejera, situado dentro del permetro urbano de Bogot, es hoy
objeto de un ambicioso programa de restauracin y conservacin. Hace tan slo
diez aos, este valioso ecosistema, rodeado por barrios populares con una poblacin de setenta mil habitantes, estaba en un proceso de degradacin y destruccin
que a muchos pareca irreversible. En 1993, una comunidad ubicada en su vecindario inici actividades conducentes a detener su relleno, con basuras y desechos de
construccin, por parte de urbanizadores. Algunos de stos, conocidos personajes
de las vida poltica nacional y local, buscaron disuadir a la comunidad mediante las
ms diversas estrategias: desde la intimidacin por parte de escoltas armados hasta la invitacin a los lderes ms aguerridos a que se unieran al magnfico negocio
de urbanizar ese espacio. La comunidad entendi que la nica forma posible de defender ese bien pblico era mediante su organizacin y cre la Fundacin Humedal
La Conejera, protagonista indiscutible en su proceso de defensa que hoy presenta
numerosos logros, entre ellos:

La suspensin definitiva de los cinco frentes de relleno, logrando proteger 65 de

las 150 hectreas originales del humedal.
Establecimiento de una franja de proteccin en la cual se adelanta la restauracin del bosque perimetral en una extensin de 30 hectreas.
Detencin de su utilizacin como botadero de basuras.
La obligacin de la Empresa de Acueducto de Bogot de construir un sistema de
alcantarillado para las aguas residuales y aguas lluvias que son vertidas al
Humedal por 14 barrios de la zona.
Iniciacin de la rehabilitacin de los hbitats acuticos colmatados.

168

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

Puesta en marcha de un plan de ordenamiento del Humedal y su microcuenca,

que incluye su conexin con otros relictos naturales de la ciudad y la regin.

Estos logros han sido el producto de una gran variedad de acciones que incluye
tanto diversos programas de educacin y restauracin, como una larga lista de exitosas batallas polticas y jurdicas no slo contra los urbanizadores, sino tambin
contra la Administracin Distrital de Bogot que ms de una vez ha desatendido las
solicitudes de la Fundacin.
Las organizaciones ambientales del sector empresarial
En los pases de Amrica Latina existe un grupo de empresas que han adoptado la
proteccin ambiental como uno de sus objetivos prioritarios. Se trata de compaas
que resuelven hacer una gestin ambiental ms all de lo que la ley les exige y
que, adems, promueven entre sus congneres esta forma de comportamiento empresarial. Ellas se encuentran asociadas en organizaciones que propenden por este
objetivo. Su nmero es an pequeo, pero con frecuencia se trata de empresas lderes en sus sectores. Se las denomina como el sector productivo proambiental y
se las incorpora como actores de la gestin ambiental en virtud de la naturaleza de
su comportamiento e influencia positiva en la misma. La creacin de este tipo de
organizaciones se explica en parte como una reaccin del sector empresarial frente
a las exigencias ambientales generadas por la apertura de mercados y a las nuevas
regulaciones establecidas por los pases.
En su inicio el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible de Amrica Latina
(CEDSAL) y sus asociados constituyeron un ncleo representativo de las organizaciones proambientales del sector empresarial de la regin. En tiempos recientes, el
CEDSAL cambi su identidad y adopt el nombre de INNOVA con el fin de incorporar a su trabajo, adems del sector empresarial, otros sectores de la sociedad. Entre sus ms interesantes actividades de los ltimos aos se cuenta el desarrollo
institucional de la Red INNOVA que agrupa 20 organizaciones que operan en 15
pases latinoamericanos representando a cerca de 500 empresas lderes de la regin. El corazn de INNOVA Empresarial lo constituyen los consejos empresariales
para el desarrollo sostenible establecidos en diferentes pases, que fueron promovidos por iniciativa del Business Council for Sustainable Development. Hacen parte
tambin de la red algunos de los centros nacionales de produccin limpia de la regin, muchos de lo cuales han tenido el apoyo de ONUDI.

CAPITULO 10

169

Consejos empresariales para el desarrollo sostenible de

Amrica Latina y el Caribe
Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS): Ha trabajado en la
incorporacin del tema de responsabilidad social corporativa desde una perspectiva empresarial.
Es miembro de diferentes instancias consultivas del Gobierno nacional y municipal, en temas
como cambio climtico, residuos, implementacin conjunta, biodiversidad, etc. Ha trabajado en
la elaboracin de un ndex burstil de sostenibilidad para las economas emergentes.
Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible (CECODES): Despus de
una dcada de actividades el Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible,
presenta un positivo balance. Las 32 empresas afiliadas, que representan un 4% del PIB, muestran notables avances en su gestin ambiental de acuerdo a sus indicadores de ecoeficiencia
para el perodo 1990-1997, entre otros: el consumo del agua pas de 90 a 30 metros cbicos
por unidad de producto; el de energa de 12,0 a 4,2 Gigajulios por unidad de producto; los desperdicios de materia prima de mayor utilizacin se redujeron a una cuarta parte; la carga qumica se redujo de 13,8 Kg. a 5,0 Kg. de DQO por unidad (CECODES, 1999).
Consejo Empresarial Venezolano para el Desarrollo Sostenible (CEVEDES): Durante los
ltimos cinco aos el CEVEDES ha realizado seminarios dirigidos al pblico en general y a especialistas, principalmente en las reas de gestin ambiental, competitividad y ambiente y normas
ISO 14000. Ha publicado manuales tcnicos y se han realizado reuniones entre empresas para
dar a conocer experiencias exitosas en desarrollo sostenible. Actualmente adelanta diversas actividades de educacin, formacin interna y divulgacin, para personal de las empresas miembro. Cuenta adems con un boletn que se distribuye por va electrnica a las empresas asociadas.
Consejo Empresarial Hondureo para el Desarrollo (CEHDES): Adems de reunir el grupo
de empresarios hondureos interesados en el desarrollo y en la proteccin del ambiente, ha
atrado a otros grupos empresariales como la Fundacin Gran Proyecto de Transformacin Nacional y el Comit Nacional de Competitividad. Cre el Centro Nacional de Produccin Ms Limpia
de Honduras, as como el Centro de Investigaciones y Estudios Nacionales, en conjunto con la
Cmara de Comercio e Industrias de Corts. Impulsa proyectos como el de la Carretera Interocenica Puerto Corts (Honduras) y Puerto Cutuco (El Salvador), y la Agenda para la Competitividad y el Desarrollo de Honduras.
Centro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable de Mxico (CESPEDES): Se ha convertido en una institucin de referencia en materia ambiental en Mxico, al
afianzar convenios de colaboracin con diversos organismos empresariales y universidades para
el establecimiento y operacin de centros regionales para la gestin ambiental empresarial. Hasta hoy se han formado 7 de estos centros: Coahuila, Puebla, Valle de Toluca, Guanajuato, Jalisco, Ciudad de Mxico y estado de Mxico. Adems ha logrado suscribir a casi todos los organismos empresariales industriales de Mxico en la Iniciativa Competitividad y Proteccin Ambiental.
Entre sus logros est la promocin del Crculo Mexicano de Ecoeficiencia con la participacin de
39 empresas lderes en Mxico.
Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible del Golfo de Mxico (CEDES Golfo de
Mxico): En 1996 organiz el Primer Taller Regional de Ecoeficiencia con la participacin de 7
compaas del corredor industrial Tampico-Altamira. Durante 1998 comenz el desarrollo de la
primera etapa del Proyecto de Sinergia de subproductos realizando visitas a empresas para analizar los insumos requeridos por stas y elaborar as un inventario regional de residuos. Ha
adoptado un modelo de planeacin y medicin de la sostenibilidad de la empresa el cual consiste
en medir el desempeo de sta en los planos econmico, social, tecnolgico y ambiental. Desde
1999 realiza con el Instituto de Estudios Superiores de Tamaulipas un programa de educacin en
desarrollo sostenible. Ha promovido estudios de planeacin estratgica de la regin a largo plazo
(Visin Sur de Tamaulipas 2025), el cual servir para guiar el desarrollo del sur de Tamaulipas.
Red INNOVA Lder: Con sede en Mxico, esta red agrupa a empresarios y ejecutivos de 14
pases de Latinoamrica provenientes de diversos sectores industriales. A lo largo de 5 aos, los
asociados han implementado procesos de gestin ambiental como ISO 14000, programas de
apoyo a la comunidad, programas de reciclaje, de ahorro de energa y de conservacin de la
naturaleza. Adems, han publicado manuales y casos de xito de sus experiencias.

170

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

Aunque en este estudio no se cuenta con informacin detallada, tambin es conveniente destacar algunos papeles positivos que el sector privado ha venido jugando
en los procesos de gestin. Entre ellos se encuentran los grupos consultores, la
gestin ambiental de empresas transnacionales y las iniciativas de produccin limpia.
En el caso de grupos consultores es necesario destacar su importante apoyo, entre
otros, al diseo de estructuras institucionales, mecanismos de gestin e instrumentos, as como a la asistencia tcnica dada al sector pblico y sector privado en general. Aunque no se dispone de informacin respecto al tema, es importante sealar que los grupos consultores han participado en gran medida en el diseo y fortalecimiento de la institucionalidad ambiental en los pases de la regin. En Chile, por
ejemplo, la puesta en marcha del sistema de gestin dio origen, al menos, a 50
empresas consultoras de alto nivel que prestan asesora especializada en procesos
de gestin y aplicacin de instrumentos ambientales especficos. Particularmente
importante es el papel que juegan en el proceso de seleccin y alcances de la EIA y
en el diseo, aplicacin y seguimiento de sistemas de gestin en las empresas. Los
grupos consultores proporcionan servicios especializados a los gobiernos, en temas
donde la experiencia acumulada no es abundante en la regin. Al mismo tiempo,
proveen conocimiento de naciones desarrolladas e incentivan el intercambio de experiencias entre pases de la regin.
No se dispone de informacin con respecto a los aportes concretos de los consultores a la gestin; tampoco existen antecedentes que permitan verificar la calidad de
sus intervenciones. Sin embargo, es importante resaltar que los programas de fortalecimiento institucional y de gestin ambiental en general, implantados con los
auspicios de la cooperacin internacional han contado, con frecuencia, con la participacin de equipos consultores en su ejecucin.
Por otra parte, las empresas de la regin han comenzado a incorporar consideraciones de ecoeficiencia en sus estrategias, como resultado de su insercin en los
mercados internacionales. Esto es particularmente significativo en las grandes empresas, con especial nfasis en el sector minero y grupos transnacionales. Por
ejemplo, en los pases de la Comunidad Andina de Naciones, Mercosur y Chile, 308
entidades de la regin haban sido certificadas en ISO 14.001 hasta 1999, iniciativa
que refleja la mayor conciencia del sector, aunque los retos sean an acuciantes,
sobre todo para la pequea y mediana industria (FFLA-IVH, 2001). Cabe destacar la
importancia que las organizaciones empresariales estn adquiriendo en este mbito
de la autogestin y del involucramiento en los procesos generales de gestin en los
pases, estableciendo acciones de liderazgo. Esta afirmacin puede tener diversas
interpretaciones; pero se requiere destacar ac que parte del sector privadoproductivo, particularmente la gran minera y la actividad petrolera se ha incorporado paulatinamente a los procesos de gestin ambiental. Puede ser discutible el
alcance y los contenidos del aporte pero ellos tienen expresiones concretas.
Cada vez ms, se identifican compaas transnacionales que cumplen exigencias de
sus sedes matrices, a menudo localizadas en pases con mayores requerimientos
ambientales que los establecidos donde las compaas ejecutan sus actividades.
sto provoca un efecto demostrativo para impulsar procesos de gestin y en muchos casos, para incluso generar investigaciones en reas y temas de relevancia
nacional. As diversas empresas nacionales comienzan a disponer de gerencias o
unidades con responsabilidades ambientales y/o sistemas de gestin ambientales.

CAPITULO 10

171

No obstante los adelantos que se han identificado cabe hacer presente el preocupante atraso de sectores vinculados a la micro, pequea y mediana industria. Si
bien ellos tienen una gran importancia desde el punto de vista de la generacin de
empleo, debido al atraso tecnolgico y su baja eficiencia productiva, estas empresas no han asimilado con igual impulso la incorporacin de efectivos procesos de
gestin ambiental. Sin embargo, existen significativas experiencias que indican que
es posible mejorar su desempeo ambiental e, incluso, incorporar en ellas la nocin
de ecoeficiencia, como se ilustra con la experiencia ganada por la Corporacin para
la Promocin de la Pequea Empresa Ecoeficiente Latinoamericana (PROPEL) durante una dcada de trabajo.
PROPEL-FUNDES y la pequea y mediana empresa latinoamericana
La Corporacin para la Promocin de la Pequea Empresa Ecoeficiente Latinoamericana
(PROPEL) fue creada en 1991 por iniciativa de FUNDES Internacional (Fundacin para el
Desarrollo Sostenible), entidad esta ltima promovida por un grupo multinacional suizo, y
con el concurso de la Fundacin Avina y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de la regin.
La misin de PROPEL ha sido la de fortalecer las pequeas y medianas empresas en Amrica Latina a travs de soluciones ecoeficientes dentro de la concepcin del desarrollo sostenible. Sus objetivos principales son adaptar, crear y difundir masivamente tecnologas
ms limpias en Amrica Latina. FUNDES Internacional propici la creacin de PROPELColombia y, posteriormente, en 1995, PROPEL-Chile.
En cumplimiento de su objetivo, entre 1994 y 2001, PROPEL-Colombia intervino de manera exitosa en 574 pequeas y medianas empresas de diferentes sectores industriales
principalmente curtiembres (55%), textil (21%) y caf (9%), ubicadas en Colombia,
Ecuador, Mxico, Chile, El Salvador y Costa Rica. Como resultado de las intervenciones los
beneficios econmicos netos recibidos por las empresas de los sectores textil y curtiembres ascendieron en el perodo a US$11 millones, cifra que se compara favorablemente
con la inversin total efectuada en la operacin de PROPEL y su asistencia tcnica que ascendi a US$5 millones (valores en US$ de 2001). Dos indicadores ambientales indican el
impacto de las intervenciones en estos dos sectores: se estima que en el perodo se ahorraron 17 millones de m3 de agua (suficiente para abastecer una poblacin de 31.000
habitantes durante un ao) y 21,7 millones de Kwh. de energa elctrica (equivalente al
consumo de una poblacin de 26.352 habitantes durante un ao). Asimismo, las cargas
contaminantes de las industrias intervenidas disminuyeron significativamente. Adicionalmente, PROPEL ha trabajado en programas integrales, conjuntamente con autoridades
ambientales colombianas y centroamericanas, con el fin de generar polticas de produccin
ms limpias, esquemas de autogestin por parte de las empresas, asistencia tcnica y
mecanismos de financiacin.
A partir del segundo semestre del ao 2001 se inici un proceso de fusin de PROPEL y
FUNDES. Esta ltima organizacin existe en diez pases de Amrica Latina Argentina,
Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panam y Venezuela, y fue
promovida por FUNDES Internacional con el fin de contribuir al fortalecimiento de la pequea y mediana empresa. Estas organizaciones constituidas conjuntamente con empresarios nacionales funcionan como una red con sede en Costa Rica, en donde se ubica
FUNDES Internacional. Ofrecen asistencia tcnica y capacitacin, en los campos de gerencia, mercadeo y finanzas. Se intenta ahora incorporar la valiosa experiencia y conocimiento de PROPEL como uno de los elementos centrales de una estrategia integrada de fortalecimiento de la pequea y mediana empresa en la cual la ecoeficiencia debe cumplir un
papel central.
Fuente: PROPEL, 2001.

172

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

Los medios de comunicacin

En la presente investigacin no se obtuvo informacin de los medios de comunicacin como actores de la gestin ambiental. Pero es necesario registrar que ellos son
proponentes claves de la poltica ambiental y desarrollan actividades fundamentales
para su evaluacin y seguimiento. El papel de las diversas formas de la comunicacin social es trascendente en el propsito de una mejor comprensin de la poblacin en general acerca de las relaciones sociedad-naturaleza, de las implicaciones
de sus acciones en el ambiente y de la necesidad de una mejor calidad de vida para
todos. Las tres formas clsicas de los medios de comunicacin social (la prensa escrita, la radio y la televisin), tienen al menos cuatro alternativas de comunicacin
ambiental: a) comunicar noticias ambientales; b) realizar divulgacin sobre la problemtica ambiental; c) investigar hechos ambientales para darlos a conocer; y d)
realizar campaas motivacionales referentes a la proteccin ambiental (Trellez y
Quiroz, 1995).
La divulgacin trata generalmente de temas relativos a una sola disciplina (lo que
ocurre en el campo de la biologa, de la fsica, de la qumica o la matemtica, de las
investigaciones econmicas, histricas, etc.). La divulgacin ambiental es interdisciplinaria, lo que implica una mayor complejidad y dificultad de encontrar especialistas que engloben aspectos ecolgicos, sociales, culturales y de desarrollo. Una
noticia ambiental, en trminos cotidianos, es un suceso que se comunica a la ciudadana. Una revisin de los medios de comunicacin permite concluir que un suceso ambiental se vuelve noticia, cuando tiene relacin con catstrofes (muertes o
desastres naturales); toca aspectos polticos o econmicos de actualidad; se presenta como ancdota o hecho curioso; y trata sobre bellezas naturales casi siempre
orientado al paisaje o el potencial turstico.
La investigacin periodstica ambiental, ha desempeado papeles muy importantes
en todos los pases del mundo y ha dado lugar a noticias que han detonado la movilizacin pblica. Desde luego, como en muchos casos detallados por el periodismo
investigativo, se trata de investigar situaciones especficas, causas y consecuencias
de stas y finalmente proponer alternativas de solucin sobre la base de todos los
elementos estudiados. Se trata de investigaciones con aportes testimoniales, cientficos e institucionales. A su vez, las campaas motivacionales, pueden repercutir
muy favorablemente en los cambios de actitud y en la conducta de grandes grupos
sociales. La publicidad y medios alternativos, cumplen un papel de gran impacto en
la sociedad, al emplear herramientas efectivas de influencia sobre la poblacin. No
siempre es posible estar de acuerdo con los mtodos que emplea la publicidad o
con los mensajes que difunde, puesto que se relaciona ms directamente con intereses particulares (en la mayora de los casos) que con los intereses colectivos y
muchas veces acaban trasmitiendo mensajes perjudiciales para la proteccin ambiental, como son tpicamente los que promueven patrones de consumo ambientalemente insostenibles. Pero lo que resulta indiscutible es su capacidad de llegar a
los pblicos objetivo y la imaginacin con la cual sustenta sus acciones (Trellez y
Quiroz, 1995).
Sntesis sobre el papel de la sociedad civil y el sector empresarial
Las organizaciones no gubernamentales ambientales de la regin han atravesado
diferentes procesos de maduracin y consolidacin. Predominan las de pequeo
tamao conformadas por su director y unos pocos colaboradores adicionales y
que cuentan con presupuestos de inversin relativamente modestos. El nmero de

CAPITULO 10

173

organizaciones de tamao grande y mediano es reducido, tanto en trminos absolutos como relativos, e incluso en algunos pases es inexistente. Esto limita la influencia de las organizaciones consideradas individualmente y genera una atomizacin de proyectos y recursos econmicos que en muchos casos pueden carecer de
la masa crtica requerida sobre tener un impacto relevante para la proteccin ambiental, un hecho que se agrava con los deficientes sistemas de coordinacin existentes entre ellas.
Algunas organizaciones concentran su accin principalmente en programas y proyectos de campo por lo general en la agenda verde que hacen parte de la
agenda de los programas de cooperacin internacional y las grandes organizaciones
no gubernamentales de carcter multinacional que se asientan en los pases del
norte que, como se ha dicho, constituyen su principal fuente de financiacin. Es un
fenmeno que puede ser interpretado como un signo positivo del proceso de globalizacin. Pero simultneamente, la orientacin fundamentalmente empresarial que
tienen algunas ONG, es decir su orientacin hacia aquellas actividades en las cuales
se encuentran las oportunidades econmicas, no necesariamente coinciden con las
ms prioritarias a nivel nacional, lo que constituye una faceta negativa del mismo
fenmeno.
De las anteriores observaciones se concluye que en aras de fortalecer las organizaciones ambientales no gubernamentales es necesario superar las disfuncionalidades
propias de la estructura predominante de micro y pequea ONG a travs de la
promocin de una ms fuerte coordinacin interorganizacional. Asimismo, deben
asignarse mayores recursos, pblicos y privados, de origen domstico con el fin de
asegurar una mayor autonoma de las ONG de la regin en relacin con las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de origen extranjero que las financian, con lo cual adems se favorecera la creacin de condiciones para establecer alianzas ms equilibradas. Unas mayores fuentes financieras de origen domstico deberan fomentar el surgimiento de centros de investigacin think tanks latinoamericanos que no slo generaran recomendaciones de poltica a nivel nacional y
le hicieran seguimiento a las polticas pblicas, sino que tambin estuvieran en posibilidad de participar ms activamente en la arena de las negociaciones internacionales sobre medio ambiente.
Una parte sustantiva de las organizaciones de las etnias indgenas y de las comunidades negras de la regin est jugando un papel significativo en pro de la defensa
del medio ambiente, muchas veces no suficientemente reconocido ni adecuadamente integrado e impulsado en todos los pases. Una de las razones para que ello
sea as es la insuficiente aceptacin de estas culturas por parte de los grupos dominantes, as muchas veces ya hayan sido legalmente consagrados sus derechos territoriales y su identidad cultural. En general, estas organizaciones son contestatarias a los gobiernos de la regin, ya sea frente a la resistencia de stos a reconocer
los derechos que reclaman, o frente a su resistencia o ineficacia en hacerlos cumplir
cuando ya han sido reconocidos.
Pero la evidencia parece contundente en sealar que estas organizaciones han logrado importantes conquistas, como se evidencia en los extensos territorios sobre
los cuales tienen derechos. Son muchas las comunidades que a partir de su conocimiento tradicional y el encuentro con algunas tecnologas occidentales estn
avanzando en proyectos vida colectivos que a un mismo tiempo buscan atender sus
necesidades bsicas y continuar en la relacin ancestral de armona con el medio
natural. Muchos de esos proyectos han sido realizados con el apoyo de ONG y con

174

LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR EMPRESARIAL

la cooperacin internacional, y se constituyen en unos de los mejores y ms promisorios ejemplos de una alianza eficaz y positiva.
El reto para los pases de la regin y para la comunidad internacional es enorme: se
trata de asegurar que en estos territorios se concrete un genuino proyecto de desarrollo sostenible. Pero las amenazas merecen una cuidadosa consideracin; en particular, la internacionalizacin de la economa ha puesto muchos de los territorios
indgenas que antes eran inaccesibles en el mapa de la explotacin minera y petrolera. Un inadecuado tratamiento de estas amenazas podra frustrar una de las mayores oportunidades para conservar y usar sosteniblemente el mayor patrimonio de
la biodiversidad del planeta, en particular el ubicado en el corredor mesoamericano
y en la cuenca amaznica.
Por otra parte, se han incrementado las organizaciones del sector privado que tienen como propsito principal proteger el medio ambiente. En ltimas, el sector
productivo privado es uno de los objetos principales de la regulacin ambiental y
para dar respuesta a las obligaciones que se le imponen debe invertir energas y
recursos. Pero con frecuencia las organizaciones (Ej. gremios) del sector se oponen
u obstaculizan la incorporacin o puesta en marcha de las regulaciones ambientales. Es en este contexto que resulta relevante la aparicin de sus organizaciones
proambientales, as su nmero sea todava muy pequeo; entre ellas sobresalen las
vinculadas a la red de organizaciones promovidas por el Consejo Mundial de los Negocios para el Desarrollo Sostenible, que registran experiencias, orientaciones e
impactos diversos de pas a pas, y que, en general, han demostrado la conveniencia y necesidad de fortalecerse y multiplicarse. De especial significacin han sido las
actividades de promocin de la ecoeficiencia, que si bien han tenido una pequea
cobertura, se vislumbran como un camino con enorme potencial para la cooperacin horizontal entre las organizaciones ambientales del sector privado de los pases.

Captulo 11

Instrumentos de gestin ambiental

Los instrumentos de poltica ofrecen un conjunto de opciones para responder a los
problemas ambientales. Se puede considerar que los instrumentos son neutros y
que, en ltimas, los propsitos especficos perseguidos les otorgan su razn de ser.
La decisin sobre cules instrumentos o combinacin de ellos pueden usarse para
alcanzar los fines propuestos en las polticas nos conduce al tema de los planes. Un
plan es la combinacin de uno o ms instrumentos, as como de otras actividades
que pueden incluir obras fsicas de conservacin, prevencin o restauracin. Es decir, se definen aqu los instrumentos de poltica, como un medio para atacar y los
planes como su combinacin en diversas dosis, con el propsito de alcanzar los objetivos perseguidos por las polticas.

Propsitos perseguidos al poner en marcha los instrumentos de gestin

Fijacin de condiciones ambientales, donde se incluyen: a) normas de calidad ambiental, tanto primarias, que se relacionan con la salud de la poblacin humana, como
secundarias, destinadas a proteger el medio ambiente o la naturaleza; y b) normas de
emisin al aire y agua y de residuos slidos.
Impulso de procesos de prevencin, a travs de sistemas de evaluacin de impacto
ambiental, donde una amplia gama de proyectos de inversin y/o actividades son revisados ambientalmente antes de su aprobacin y puesta en marcha.
Concientizacin de los ciudadanos mediante una educacin dirigida a internalizar
los valores y desarrollar las habilidades y conductas en los ciudadanos, conducentes a
que adquieran una adecuada percepcin y entendimiento de los problemas ambientales y
a participar eficientemente en los procesos conducentes a su prevencin y solucin.
Cambio del comportamiento de los actores econmicos mediante la aplicacin de
instrumentos econmicos, que consideran el costo ambiental implcito en la produccin o
el uso de ciertos bienes o servicios ambientales.
Mejoramiento de los procesos de formulacin de las polticas ambientales, su
puesta en marcha y evaluacin a partir de la produccin y suministro de informacin
oportuna y confiable sobre el medio ambiente y los impactos que sobre l tienen las actividades econmicas y los planes y programas para prevenirlos y mitigarlos. La informacin debe servir tanto a los responsables de la poltica pblica como base para sus decisiones, como a la ciudadana para participar en los procesos de decisiones que afectan la
calidad del medio ambiente.

Diversos estudios han subrayado que el grado de xito de un instrumento de poltica particular depende de la interaccin compleja de un conjunto de factores, un
hecho que ha sido constatado en la presente investigacin. Entre los factores que
inciden en la eficacia y la eficiencia de un instrumento particular se destacan: la
naturaleza de los problemas ambientales abordados; los actores involucrados y sus
visiones sobre la relacin sociedad-medio ambiente; las condiciones econmicas,
polticas y sociales; el contexto legal; las capacidades de gestin para desplegar el

176

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

instrumento; las necesidades de coordinacin y unin de voluntades para incorporar las distintas sensibilidades de los actores; y la integracin y vinculacin con
otros instrumentos (Sabatier y Jenkins, 1993; Fiorino, 1995).
Son conclusiones que indican a los formuladores de poltica los peligros que se corren al mitificar un instrumento particular, y la necesidad de entender las condiciones que explican su xito en lugares concretos antes de adoptarlo en su medio. Resulta entonces imperativo determinar a cabalidad los objetivos para los cuales se
disean los instrumentos, resolver la manera de abordarlos y establecer si existen
las condiciones bsicas para alcanzar el xito, y de no existir, hasta qu punto es
factible crearlas.
El contexto econmico, poltico y social y la coyuntura particular en los cuales los
instrumentos son implementados deben ser tomados en cuenta y a menudo su relevancia llega a ser mayor que las medidas adoptadas. Adems, la experiencia ha
indicado que la utilizacin flexible de los instrumentos a lo largo del tiempo facilita
una reaccin gil y apropiada a las situaciones cambiantes, la explotacin de las
debilidades de los contaminadores, o el desarrollo de un proceso de aprendizaje
(Janicke y Weidner, 1997). La flexibilidad significa, entre muchas cosas, que la
forma de aplicar el instrumento puede llegar a ser ms importante que el instrumento mismo. Por eso hoy se otorga tanta importancia a los procesos participativos
en la seleccin de los instrumentos, como medio que sirve no slo para alcanzar
una solucin satisfactoria para todas las partes interesadas, sino tambin para incorporar en las medidas tomadas la legitimidad requerida para su puesta en marcha.
La diversidad de instrumentos de gestin ambiental
Los instrumentos de gestin utilizados en los pases de la regin tienen diversos
orgenes y naturaleza. Algunos de ellos se utilizan desde tiempo atrs y han sido
actualizados en los ltimos aos (ej. regulacin directa, educacin). Otros, en cambio, son de ms reciente promocin, como es el caso de los instrumentos econmicos. Los instrumentos se clasifican en cuatro grandes categoras:
1. Los instrumentos de regulacin directa, denominados de comando y control,
basados en la promulgacin de normas y en la ecuacin coercin sancin; es
decir, se trata de la forma tradicional de hacer cumplir la ley llevada al campo
de la conducta ambiental.
2. Los instrumentos administrativos consistentes en el otorgamiento de licencias
permisos y dems modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos en las diferentes legislaciones. La licencia ambiental ha sido el instrumento
predominante dentro de esta categora.
3. Los instrumentos econmicos que estn dirigidos a hacer que las fuerzas del
mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas ambientales de la sociedad.
4. La educacin, la investigacin, la asistencia tcnica y la informacin ambiental
conforman la cuarta categora.
Al hacer esta categorizacin, en este estudio no se adopta la aproximacin segn la
cual el mundo de los instrumentos de gestin ambiental se divide tajantemente en
dos: econmicos y comando y control. Es una categorizacin que deja por fuera
otros instrumentos de enorme importancia para los formuladores de polticas, como
la educacin, la investigacin y la informacin. Adems, es una categorizacin que

CAPITULO 11

177

con frecuencia ha sido utilizada como una estrategia para subrayar la superioridad
de los instrumentos econmicos frente a los tradicionales instrumentos de regulacin directa, que en ltimas son la expresin en el campo de la gestin ambiental
de la forma ms usual y conocida de hacer cumplir la ley.
Como lo han sealado Russel y Powell (1997): Comando y control tiene una acepcin peyorativa, recuerda los grandes fracasos de la economa de comando del bloque comunista y tcitamente compara la idea de control con la de libre como en el
mercado libre. Comando y control no es, en sntesis, una denominacin neutra y
no es til para que el formulador de polticas entienda mejor cules son las alternativas que tiene ante s.
Al utilizar la denominacin comando y control en su sentido estricto una indicacin precisa de qu hay que hacer y cmo debe hacerse seran muy pocos los instrumentos que caeran en esta categora. Un ejemplo de este tipo de instrumento
sera el correspondiente al control de la contaminacin producida por los automviles en muchos pases que establece normas en cuanto a la descarga y requisitos en
cuanto al equipo que debe ser utilizado. Otro ejemplo, es el correspondiente a la
pesca de salmn que establece normas en cuanto a las cantidades que pueden ser
extradas y establece requisitos para los equipos que deben ser utilizados con el fin
de proteger al delfn (Russell y Powell, 1997).
En la realidad, la mayora de los instrumentos de regulacin directa y de los instrumentos administrativos dejan abierta las opciones del cmo hacerse. En ltimas,
lo que caracteriza a los instrumentos de regulacin directa es el uso de sanciones
como una de las formas para hacerlas cumplir. Sin embargo, la presencia de la
sancin no implica de ninguna manera la exclusin de otros instrumentos para
cumplir con la norma especfica. As, por ejemplo, la violacin de las normas sobre
proteccin de un bosque natural privado puede conllevar una sancin penal o econmica a su propietario; pero a su vez, ese mismo propietario puede estar protegiendo ese bosque en virtud de incentivos econmicos que le son otorgados en el
contexto de un programa basado en el pago de los servicios ambientales.
Si bien se reconoce que la dicotoma entre instrumentos econmicos e instrumentos de comando y control est bastante superada, todava se suele estigmatizar estos ltimos para vender aquellos o para argir a favor de los sistemas de cumplimiento voluntario. Pero la experiencia de la ltima dcada indica que las autoridades estn hoy en posibilidad de utilizar mltiples instrumentos para crear la estructura de incentivos necesaria para alcanzar las metas ambientales trazadas. En sntesis, los instrumentos econmicos pueden complementarse entre s o complementar a los de comando y control y en algunos casos sustituirlos; adems, son muchas las situaciones en que estos ltimos continan siendo la solucin ms adecuada.
Instrumentos de regulacin directa
Los instrumentos de regulacin directa (comando y control) consisten en la
promulgacin y obligatoriedad de leyes y normas que prescriben objetivos de
calidad ambiental y de manejo y conservacin de los recursos naturales renovables
y del medio ambiente. Se basan en la ecuacin coercin-sancin, y constituye una de
las principales formas de intervencin, con la que cuentan los Estados y la comunidad
internacional, para ejercer control normativo en los diferentes mbitos de la sociedad.

178

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Los instrumentos de regulacin directa y los administrativos, o de comando y

control, predominan en la gestin ambiental. Los instrumentos econmicos juegan
un papel an menor en el control de las emisiones y en la conservacin de los
ecosistemas naturales, no obstante los interesantes avances que se han hecho en
la ltima dcada.
Una de las estrategias ms utilizadas para prevenir y controlar la contaminacin y en
general, el deterioro ambiental, es la promulgacin de normas orientadas a establecer
controles de calidad ambiental, de emisin, de vertimiento y de concentracin de
residuos slidos, cuyo incumplimiento genera la imposicin de sanciones. Con este
mismo fin, se formulan normas sobre productos, procesos de produccin y estndares
tecnolgicos. Las regulaciones pueden tambin referirse a la prohibicin o restriccin
cuantitativa en el uso de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
Normas de calidad ambiental y estndares de emisin
Las normas de calidad ambiental establecen un conjunto de condiciones
ambientales, entendidas como los niveles aceptables que deben cumplirse para
asegurar la proteccin ambiental y la salud de la poblacin en un territorio dado.
Estas normas sealan niveles de calidad de agua, aire y suelo principalmente. Las
normas o estndares de emisin corresponden al establecimiento de condiciones
ambientales medidas en el efluente de la fuente emisora y aplicables al aire, agua y
residuos slidos, que deben ser cumplidas por quienes generan la contaminacin.
Los estndares se definen en funcin del cumplimiento de los propsitos de la
calidad ambiental.
La determinacin de los parmetros de calidad ambiental, se realiza con base en
criterios fsicos, qumicos y biolgicos. Dichos parmetros consideran la dinmica de
los procesos y elementos que los afectan, y la capacidad del recurso o del ecosistema,
para soportar las presiones y recuperar su estado de equilibrio. Los parmetros de
calidad se fijan de manera diferenciada, de conformidad con los diversos usos a los
que se va a destinar el recurso. Por ejemplo, la norma de calidad de agua para
consumo humano es diferente a la exigida para riego u otros usos agropecuarios.
Las normas de calidad establecidas para los diferentes usos del recurso, operan como
lmite para determinar la cantidad, la clase y los requisitos para verter, emitir o arrojar sustancias o elementos en ellos. El propsito de la norma es el de asegurar que
aquellos elementos que representan algn grado de peligro para el ambiente se
encuentren por debajo de los lmites de tolerancia establecidos. (Espinoza et al.,
1998; Ponce De Len, 2001).
Idealmente tanto en la fijacin de normas primarias, que se relacionan con la salud
de la poblacin humana, como en el establecimiento de las secundarias, destinadas
a proteger el medio ambiente o la naturaleza, se requiere informacin slida, confiable y validada. Precisamente la carencia o la insipiencia del conocimiento sobre la
capacidad de recuperacin de los ecosistemas ha sido con frecuencia causa del establecimiento de normas que no expresan las condiciones nacionales, subnacionales
y locales. Ello ha llevado, en muchos casos, a importar o adoptar normas de calidad
ambiental de los pases desarrollados, sin que medie su adaptacin o validacin
previa a las condiciones particulares del sitio en el cual se van a aplicar, situacin
que se present con particular fuerza durante los primeros aos de la gestin ambiental, pero que se ha ido corrigiendo en la medida en que ha mejorado la informacin.

CAPITULO 11

179

Las normas de emisin se refieren a contaminacin fsica, qumica o biolgica y pueden versar sobre todos los recursos naturales incluyendo el paisaje. Mediante estas
normas, se busca sealar estndares permisibles para cada elemento contaminante o
fuente de contaminacin, de modo que si son excedidas se sancione al infractor. Los
estndares se definen en funcin del cumplimiento de los propsitos de la calidad
ambiental.
Chile: Programa anual de normas y estndares
Las normas primarias y secundarias de calidad ambiental y las normas de emisin se
promulgan mediante un Decreto Supremo. El procedimiento a seguir para la expedicin
de normas comprende las etapas de anlisis tcnico y econmico, desarrollo de estudios
cientficos, consultas a organismos competentes, pblicos y privados, anlisis de las observaciones formuladas y una adecuada publicidad.
Ejemplos de Normas

Norma de Emisin Relativa a Descargas de Residuos lquidos a Aguas Superficiales

Norma para la Regulacin del Contaminante Arsnico emitido al aire
Norma para la Regulacin de la Contaminacin Lumnica
Norma de Emisin para compuestos ftidos asociados a la fabricacin de pulpa sulfatada
Norma de emisin de material particulado para la cuenca del ro Huasco
Norma de calidad para la proteccin de usos en aguas continentales superficiales
Norma de Calidad Primaria para Plomo en el Aire
Norma de Calidad Primaria para Material Particulado Respirable MP10
Norma de emisin de monxido de carbono (CO), hidrocarburos totales (HC), oxido
de nitrgeno (NOx) para fuentes fijas
Norma de material Particulado para Buses con motores Diesel y vehculos pesados en
la Regin Metropolitana
Manejo de lodos no peligrosos provenientes de plantas de tratamiento de residuos
lquidos.
Norma para emisin
Mxico: Alcance de las normas

Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) en materia ambiental son obligatorias en todo el
territorio nacional. Durante el periodo 1988-1995 se elaboraron 81 NOM referentes a
descargas de aguas residuales, manejo de residuos peligrosos y municipales, vehculos
automotores y fuentes industriales, as como para recursos naturales. La mayora de las
normas generadas se refieren a actividades industriales. Muy poco se ha hecho para ejercer una regulacin efectiva y eficiente en procesos productivos agropecuarios y de utilizacin de recursos naturales que es donde se generan los impactos ambientales de mayor
dimensin, por su alcance y su carcter frecuentemente irreversible.
Fuente: CED, 2000 (Chile); de Alba, 2000 (Mxico).

Los estndares de emisin tienen como propsito controlar los efluentes con el fin
de mantener la calidad ambiental deseada, limitando la descarga de contaminantes
para prevenir el potencial deterioro de un medio. Las normas de emisin pueden
establecerse dentro del contexto de un programa de dictacin de normas o dentro
del mbito ms especfico de un plan de descontaminacin o de prevencin, y tienen relacin directa con las normas de calidad ambiental.
La fijacin de normas y los valores en los diferentes territorios de la regin no han
tomado con frecuencia en cuenta las condiciones sociales, econmicas y polticas
particulares. En particular, los niveles deseables de intervencin de la naturaleza o

180

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

de aceptacin de riesgos para la salud de la poblacin no se han evaluado suficientemente. Adems su fijacin no siempre ha tomado en consideracin la realidad
socioeconmica de los pases o de los grupos objeto de la norma (Espinoza et al.,
1998).
Este instrumento de comando y control es de amplia utilizacin y antigedad en la
regin, siendo uno de los primeros mecanismos introducidos en los pases para fines de gestin del agua y control de la calidad del aire entre los principales usos. Si
bien es uno de los instrumentos predominantes, se plantean muchos interrogantes
sobre su utilidad en los pases o en las regiones o localidades que han adoptado
estndares internacionales sin validacin previa, o que cuentan con una gran insuficiencia de mecanismos de retroalimentacin para ajustar los valores a sus situaciones particulares. Adems, la capacidad de fiscalizacin para verificar su cumplimiento no es suficiente en relacin con las necesidades en ninguno de los pases de
la regin. Dependiendo de esa capacidad en cada uno de los pases se encuentran
grupos de entidades objeto de la regulacin que estn en posibilidad de evadir su
cumplimiento.
Finalmente se mencionan las normas sobre productos y procesos productivos que se
orientan a establecer los requisitos y a especificar las caractersticas que deben cumplir los productos, as como las condiciones a las cuales quedan sujetos los diferentes
procesos de produccin, de manera que se prevenga y evite la posible contaminacin
que estos aspectos pueden generar. Es un tipo de normas que puede conllevar altas
inversiones como lo ilustra el caso de mejoramiento de combustibles en Mxico.
Mxico: Mejoramiento de combustibles
El Programa de Energticos ha obtenido, en los doce ltimos aos, considerables avances
en las lneas relativas a las inversiones internas dedicadas a la proteccin ambiental en las
empresas energticas y al notable mejoramiento de los combustibles.
El diesel en uso tiene una de las mejores calidades a nivel mundial: se ubic en cuarto lugar por su contenido de cetano y en quinto lugar por su contenido de azufre, en una comparacin de 32 tipos de diesel comercializados en el mundo.
Las nuevas gasolinas, presentan en su especificacin, lmites mximos en el contenido de
aromticos, olefinas y benceno, y se ha eliminado el plomo, condiciones que permiten reducir las emisiones de compuestos txicos y reactivos, producto de la combustin del
energtico.
La demanda de gas natural y gas LP, combustibles cuyo consumo, en lugar del de otros
energticos propicia mejores condiciones ambientales, est siendo satisfecha por la industria petrolera, mediante una firme poltica de abasto creciente a industrias y zonas metropolitanas.
La eliminacin del azufre y en el abatimiento de la produccin de residuales en la refinacin
se adelantan mediante un programa de reconversin tecnolgica orientado a mejorar la
calidad de los productos y a minimizar el impacto ambiental de sus instalaciones.
Fuente: de Alba, 2000.

CAPITULO 11

181

Instrumentos administrativos y de planificacin

Dentro de los mecanismos administrativos de intervencin y planificacin del
aprovechamiento de los recursos naturales, sobresalen las licencias ambientales, los
permisos y dems modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales
previstos en las diferentes legislaciones, as como las acciones de seguimiento y
fiscalizacin de las obligaciones ambientales exigidas en estos actos administrativos y
en los planes ambientales. El hecho de que se denominen de planificacin a los
instrumentos de esta categora hace alusin a su propsito central de prever y mitigar
los impactos ambientales a que de lugar la actividad objeto de la licencia o permiso.
Sin duda las licencias ambientales, y los estudios de impacto ambiental que conducen
a ellas, han sido los instrumentos administrativos y de planificacin que ms han
ocupado la atencin y las energas de las autoridades ambientales de la regin en los
ltimos aos. La presente seccin se ocupa de estos dos instrumentos y de los planes
de adecuacin y manejo ambiental (PAMA) que se est perfilando como otro
instrumento de gran relevancia.
Las licencias ambientales y las EIA
La licencia ambiental es el acto administrativo mediante el cual la autoridad ambiental
autoriza la ejecucin de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de
cualquier actividad susceptible de causar graves daos ambientales o modificaciones
considerables al paisaje. La licencia, generalmente en todos los pases contiene las
obligaciones a las que queda sujeto su titular para prevenir, mitigar, corregir y
manejar los efectos ambientales que se generen con la obra o actividad autorizada.
Previo al otorgamiento de una licencia ambiental, el interesado debe presentar una
evaluacin de impacto ambiental (EIA), en la cual proporciona a la autoridad
administrativa, la informacin que sta le solicite sobre los aspectos biticos,
abiticos, socioeconmicos, culturales, etc., que puedan resultar deteriorados por la
obra o actividad que se va a ejecutar y, la evaluacin de los impactos ambientales que
eventualmente se produzcan. El estudio debe presentar adicionalmente el diseo de
los planes de prevencin, mitigacin, correccin y compensacin de impactos y el plan
de manejo ambiental de la obra o actividad.
Si bien es cierto que en teora la EIA no necesariamente conlleva el otorgamiento
de una licencia, esta ltima se concede en todos los casos mediante la previa
evaluacin de los estudios de impacto ambiental. Se supone que la licencia
ambiental y los estudios de impacto ambiental deben ser utilizados por las
autoridades ambientales de los diferentes pases, como herramientas de
planificacin ambiental y como instrumentos para la toma de decisiones. Sin
embargo, con frecuencia ha adquirido el talante de un trmite administrativo ms
sin mayor consecuencia para el mejoramiento ambiental.
La evaluacin de impacto ambiental se entiende como un proceso de advertencia
temprana, a travs del cual se identifican, mitigan y controlan los impactos negativos derivados de la aplicacin de polticas, planes, programas, proyectos y actividades. Este instrumento opera sobre la lgica de incorporar la dimensin ambiental
a los proyectos de inversin o acciones que alteren significativamente algn componente ambiental. Por tanto, requiere claridad respecto a que efectivamente las
polticas ambientales expliciten a nivel nacional, regional y sectorial a travs de
un conjunto de criterios la calidad del ambiente que se desea proteger.

182

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Brasil: Licenciamiento ambiental

En Brasil el uso de licencias ambientales es uno de los instrumentos ms estructurados
referidos a los permisos ambientales. En funcin del Sistema de Licenciamiento de Actividades Polucionantes-SLAP, reglamentado por el Decreto n 99.274/1990, se establecieron tres tipos de permisos ambientales: el permiso previo, donde son establecidos requisitos bsicos de localizacin, instalacin y operacin; el permiso de instalacin cuando el
proyecto de ingeniera debe tener detalles que posibiliten al organismo ambiental juzgarlo en relacin con el control ambiental; y el permiso de operacin, requerido para su
puesta en marcha, correspondiendo al organismo licenciador verificar la compatibilidad
con el proyecto aprobado y la eficacia de las medidas mitigadoras para los impactos ambientales.
Mxico: La licencia ambiental nica
La licencia ambiental nica es un instrumento de administracin y planificacin ambiental
que regula condiciones para la operacin de establecimientos industriales de jurisdiccin
federal en materia de prevencin y control de la contaminacin de la atmsfera, las
aguas y el suelo. En la licencia se integran la evaluacin, dictamen y resolucin de los
trmites ambientales que deben cumplirse en relacin con el impacto y el riesgo ambiental, emisiones a la atmsfera, generacin de residuos peligrosos y su tratamiento, y en lo
referente a descargas de aguas residuales y todo lo relacionado con cuerpos de agua y
bienes nacionales.
La licencia se emite por nica vez y se hace un seguimiento mediante una cdula de
operacin anual que es el segundo instrumento del sistema. La aplicacin de la licencia
se puso en marcha en la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico en 1998, y a partir
de 1999 se emite por las delegaciones federales de la SEMARNAT en diecisis entidades
federativas, excepto para aquellos casos en los que el trmite est centralizado. Existe
un proyecto piloto en Ciudad Jurez, Chihuahua, en el que se renen en un solo proceso
todos los trmites ambientales de competencia federal, estatal y municipal.
Fuente: Alvarenga y Lago, 2000 (Brasil); de Alba, 2000 (Mxico).

Las EIA se han exigido, en promedio, desde hace ocho a seis aos en los 26 pases
de la regin objeto de una reciente evaluacin (BID-CED, 2000). Sin embargo, se
encuentran pases en donde las EIA se exigen desde hace cerca de treinta aos. Al
mirar las EIA con una perspectiva histrica, se comprueba que su impacto en
determinadas reas ha sido relevante en trminos de la prevencin, mitigacin o
reparacin de los daos ambientales. La aplicacin de este instrumento est
asociada con el mejoramiento que, en algunos pases, denota la gestin ambiental
de las grandes obras de infraestructura, en los sectores industriales de punta, en la
gran minera, y en la actividad petrolera. Adems, la cada vez mayor conciencia
pblica frente a los proyectos de alto impacto, as como el significado que estos
tienen para la banca multilateral (Banco Mundial, CAF, BID), han hecho de este
instrumento un elemento bsico de la gestin. As se expresa, por ejemplo, en los
grandes proyectos de infraestructura de carcter transnacional o que se encuentran
en los lmites geogrficos de los pases y son hoy materia de estudios de impacto
ambiental elaborados con frecuencia con la intervencin de firmas de consultora
internacional y la incorporacin de procesos de consulta pblica, como lo revelan
los recientes casos de la lnea de transmisin elctrica Venezuela-Brasil o del
gaseoducto Bolivia-Brasil. En contraste, el intento de aplicar este instrumento en la
gestin ambiental de las actividades de pequeo tamao (Ej. la pequea industria)
y muchas veces en las de mediano alcance, ha hecho que se convierta con
frecuencia en un trmite administrativo ms, sin mayor consecuencia prctica.

CAPITULO 11

183

A lo largo de los aos se denotan interesantes esfuerzos de calificacin tcnica de

las agencias responsables y de rediseo de las EIA, adaptadas en sus orgenes de
los sistemas existentes en los pases desarrollados. En poca reciente se mencionan: los intentos de ubicar la EIA en el contexto del ordenamiento o zonificacin
ambiental del territorio (ej. Mxico, Brasil); las aproximaciones que buscan aplicarlas al conjunto de actividades a realizarse en el mediano plazo en un territorio determinado (ej. Brasil); la obligatoriedad de iniciar la EIA en las tempranas fases de
concepcin de un proyecto (ej. Colombia); los diversos mtodos de consulta o concertacin con la ciudadana en determinadas fases de su realizacin (ej. Chile), y el
establecimiento de la EIA como uno de los instrumentos clave para la gestin de las
unidades ambientales que se han establecido en diversos sectores, en particular,
transportes y energa. Algunas de estas innovaciones han sido estimuladas por la
banca multilateral en el contexto de la financiacin de grandes obras de infraestructura y proyectos industriales. Se advierte tambin un gradual incremento de la participacin de la ciudadana en los procesos de evaluacin y monitoreo de la EIA que
se vislumbra como una de las formas ms promisorias para hacerlos efectivos
(Aguilar, 1998; Alvarez, 1998; Herrera, 1998; MMA, 1998a).
Evidencias en el uso de EIA en la regin
En el marco del programa Apoyo para el Mejoramiento de la Gestin Ambiental en
los Pases de Amrica Latina y el Caribe (BID-CED), se ha revisado la situacin actual del uso de la EIA. El trabajo pudo concluir que 24 de los 26 pases de Latinoamrica y el Caribe analizados disponen de exigencias de EIA operativas. Las estadsticas disponibles corresponden a la informacin existente en los pases y no necesariamente a todas las EIA efectivamente realizadas, puesto que los archivos
administrativos son muy precarios en la regin; an ms, existen pases que hacen
exigencias formales pero no cuentan con informacin respecto a la situacin real de
las EIA.
Los expertos de la regin perciben a los EIA como operativos en su tramitacin burocrtica, pero no le reconocen mayor utilidad en la real prevencin de los impactos. Entre los pasos ms dbiles en los sistemas de EIA en la regin identifican: la
definicin de cobertura y alcances de los estudios, la elaboracin del plan de manejo ambiental, y los procedimientos de revisin y nulidad de los mecanismos de seguimiento (CED, 2000).

184

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Caracterizacin del proceso de las EIA

Tpicos

Estudios presentados
Estudios aprobados
Estudios rechazados
Por no utilizar la categora adecuada
Por mala calidad tcnica
Por no tener sustentabilidad ambiental
Estudios que no identifican causa de rechazo
Estudios en revisin
Proyectos que hacen seguimiento de planes de manejo ambiental una vez aprobados los estudios
Proyectos con sanciones / multas por no aplicar planes
de manejo ambiental una vez aprobados los estudios
Reclamos ejecutados por diversos actores a la decisin de la autoridad
Proyectos con o que tuvieron conflictos ciudadanos
Proyectos con participacin ciudadana en alguna etapa
Proyectos con aplicaciones de participacin ciudadana
slo dentro del proceso de revisin formal
Proyectos que no presentaron un estudio de impacto
ambiental a pesar de la exigencia
Estudios con plazos de revisin respetados segn lo
establecido

Totales

22.395 (*)
14.843 (*)
1.952 (*)
617 (*)
543 (*)
95 (*)
697 (**)
4.541(*)
6.285
73
182
572
1.214
650
79
8.610

105 das
promedio
33.398 miMonto de las inversiones por categora de proyecto
llones de
US$ (***)
33.228 miMonto de las inversiones por categora de estudio amllones de
biental
US$ (***)
Nmero de estudios con verificacin ex post
908
8,1 aos
Nmero de aos desde que se exige las EIA
(****)
Cambios a la ley de EIA (incluye en trmite)
12 Pases
Cambios al reglamento de EIA (incluye en trmite)
12 Pases
Plazos reales de aprobacin de estudios

(*)

Disponibilidad de Informacin
( N de pases)
S
NO
24
23
19
13
13
12
6
20
12

2
3
7
13
13
14
20
6
14

11

15

11

15

15
16
10

11
10
16

20

11

15

11

15

22

23

10
21

16
5

12
12

14
14

Considera distintas categoras de estudios de impacto ambiental, ms las evaluaciones preliminares.

(**)
Datos estimados por equipo central.
(***) Los datos disponibles no dan cuenta de la cifra real.
(****) Corresponde al promedio de los 21 pases que disponen de informacin.
Fuente: BID-CED, 2000.

CAPITULO 11

185

Las EIA evaluadas por expertos de la regin

Evaluacin por temas
globales
Mayor porcentaje de
temas considerados
excelentes y buenos
Mayor porcentaje de
temas considerados
regulares

Regular

Insuficiente/
Malo

No Aplica/
No Contesta

Uso de formato y estilo de informes; uso de normas, criterios y

estudios ambientales; aplicacin de procedimientos y archivos
administrativos.
Funcionamiento global del sistema de EIA; mecanismos de ingreso
al sistema de EIA; uso de categoras de estudios de impacto ambiental; contenidos mnimos de los estudios; metodologas de elaboracin de estudios; programas de mitigacin y compensacin;
programas de prevencin y contingencia; y criterios de revisin de
estudios de impacto ambiental
Visin general del sistema; utilidad de programas de seguimiento;
mecanismos de participacin ciudadana; y aplicacin de sanciones
y multas por incumplimiento de medidas
Excelente/
Bueno

Mayor porcentaje de
temas considerados
insuficientes y malos

Temas

Visin general sobre el sistema

23,9

27,5

36,2

12,3

Funcionamiento del sistema

25,1

31,4

30,3

13,2

Mecanismos de ingreso al SEIA

25,4

27,4

25,9

21,2

Categoras de estudios de impacto ambiental

28,3

28,4

16,7

26,6

Contenidos mnimos

27,9

30,6

18,3

23,2

Formato y estilo

36,5

29,8

11,9

21,8

Metodologas de elaboracin del informe de EIA

33,3

34,1

16,1

16,5

Programas de mitigacin y compensacin

16,4

34,8

32,3

16,5

Programas de prevencin y contingencia

14,7

36,0

34,2

15,1

Programas de seguimiento

12,8

30,2

36,7

20,3

Criterios de revisin de las EIA

23,2

28,6

26,2

22,0

Normas, criterios y estudios ambientales

35,1

25,3

23,2

16,4

Procedimientos administrativos

32,6

28,8

17,4

21,2

Mecanismos de participacin

24,9

25,3

32,8

16,9

Archivos administrativos

30,3

22,1

26,5

21,2

Temas

Sanciones / multas
Resultados Totales Promedio %

15,3

23,0

37,1

24,6

25,2

28,2

28,4

18,3

Fuente: CED, 2000. Los 16 temas referidos a la marcha del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) se consultaron a 668 expertos de la regin: 63 acadmicos, 162 consultores, 111 miembros
de ONG, 87 miembros del sector privado y 245 miembros del sector pblico.

De un total de 200 estudios de impacto ambiental evaluados en diez pases slo un

4% pueden ser considerados como completos, juzgados desde el punto de vista de
la documentacin referente a la sustentabilidad ambiental (adecuacin del proyecto
a la poltica ambiental). Como se observa, los estudios presentan tambin problemas son incompletos o insuficientes desde las perspectivas formal (cumplimien-

186

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

to de requisitos legales-reglamentarios) y tcnica (calidad de la informacin y la

metodologa).
La calidad de los estudios de impacto ambiental
Aspectos considerados
Aspectos formales y administrativos
Aspectos tcnicos y de contenidos
Aspectos de sustentabilidad ambiental

C
15
6
4

Porcentaje de casos
I
D
54
31
53
41
32
64

Calificaciones: C: Completo I: Incompleto D: Deficiente

Fuente: CED, 2000.

En la regin se solicitan alrededor de diez tipos diferentes de EIA, bajo diversos criterios y alcances, entre los cuales se mencionan: las manifestaciones ambientales,
los estudios de impacto ambiental, y las declaraciones de impacto ambiental. La
diversidad de exigencias en la regin vara desde algunos pases donde se identifican la EIA como un prerrequisito explcito para obtener el permiso ambiental y como condicin de aprobacin de un proyecto, hasta situaciones de solicitudes voluntarias como ocurri en Chile en el perodo 1993-1997. En ese mundo tan diverso se
encuentran interesantes procesos de innovacin, como se ilustra en el diagnstico
ambiental de alternativas de Colombia y el sistema voluntario de EIA de Chile.

Colombia: Diagnstico Ambiental de Alternativas

El Diagnstico Ambiental de Alternativas (DDA) es una innovacin introducida en el proceso
de licenciamiento ambiental, mediante la Ley 99 de 1993, que est rindiendo interesantes
frutos. Para muchas de las obras de gran impacto, en particular las de infraestructura,
existe la obligacin de presentar el DDA, un proceso que se surte en la etapa temprana de
planeacin del proyecto, y que conduce a la seleccin de la alternativa ambientalmente
ms sana. Ello significa, por ejemplo, que para la construccin de una va nacional se debe
presentar un estudio en el cual se presenten dos o ms corredores viales alternativos, con
el fin de determinar el de menor impacto; una vez aprobada la mejor alternativa, se adelanta el EIA dirigido a prever y mitigar sus impactos y a obtener la licencia ambiental que
incluye un plan de manejo. El DDA ha sido especialmente til en los proyectos lineales (carreteras, oleoductos y lneas de transmisin). De las ciento cincuenta vas nacionales aprobadas por el Ministerio del Medio Ambiente entre 1995 y 1998, ochenta fueron materia del
DDA, y el total de los 3000 Kms. de oleoductos construidos en el perodo fueron objeto de
este procedimiento.
Fuente: Rodrguez-B., 2000a.

(Contina)

CAPITULO 11

187

Chile: Sistema voluntario de evaluacin de impacto ambiental (Cont.)

En el ao 1990 la entonces Secretara Ejecutiva de la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), impuls las bases para disear y establecer un sistema preventivo de
impactos ambientales en el pas. En 1993 se inici una etapa transicional con la expedicin de un Instructivo Presidencial, que oper entre el perodo de preparacin y aprobacin de la Ley 19.300 y los dos aos que demor la aparicin del reglamento definitivo.
Sus caractersticas bsicas fueron: a) ser un sistema voluntario; b) incorporar un procedimiento basado en los contenidos de la actual Ley 19.300 que en esa fecha an no haba
sido promulgada y por tanto, estaba en plena discusin; y c) aplicar el procedimiento a
las solicitudes de estudios de impacto ambiental por parte del sector pblico. Los alcances
del Instructivo Presidencial pueden identificarse a partir de los siguientes aspectos:
La CONAMA coordin y fiscaliz la aplicacin del sistema, utilizando las capacidades instaladas en los distintos sectores del Estado y fortaleciendo las competencias ambientales
que stos ya posean. El sistema cumpla la idea de la ventanilla nica, ya que junto con
la aprobacin del estudio, se entregaban todos los permisos de carcter ambiental por
parte de los distintos servicios pblicos.
A travs de este sistema ingresaron al proceso de evaluacin alrededor de 150 proyectos
que corresponden, en su gran mayora, a las grandes inversiones privadas y pblicas. El
monto de inversin estimado del conjunto de proyectos calificados ambientalmente se
estima que super los US$ 23.000 millones.
Fuente: Espinoza, 2000.

El estudio identifica un conjunto de fortalezas y debilidades de los sistemas de EIA

de la regin. Entre las debilidades se mencionan: se evala el final de la cadena sin
posibilidad de influir en las decisiones de mayor peso como se manifiesta en la ausencia de evaluaciones ambientales de polticas, planes y programas; el estudio
ambiental entra tarde en el ciclo de elaboracin de proyectos y no alcanza los propsitos de prevencin; insuficiente participacin comunitaria y ciudadana en las diversas fases del proceso; faltan niveles adecuados de descentralizacin administrativa para aplicar las EIA; una sobrecarga de trabajo para los responsables de los
sistemas EIA, lo que dificulta su efectividad; falta incorporacin clara y precisa de
mecanismos efectivos para la mitigacin, compensacin o restauracin de impactos; insuficiente desarrollo de los planes de seguimiento, debidamente explicitado
con presupuestos, cronogramas y responsabilidades.
Entre las fortalezas se subrayan: la creciente aceptacin pblica adquirida por las
EIA; la enorme y variada experiencia acumulada; la incorporacin gradual de enfoques multidisciplinarios; la existencia de marcos de institucionalidad bsica que
permiten desplegar la EIA en los pases; el desarrollo de diversas capacidades como
se expresa en las guas para elaborar EIA e informaciones de impactos y medidas
de mitigacin y compensacin (CED, 2000).
Planes de Adecuacin y Manejo Ambiental
Los Planes de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA), son un instrumento para la
adecuacin individual de las industrias en operacin a las normativas ambientales.
Los PAMA constituyen un plan o programa que identifica las acciones que se compromete a efectuar una industria o actividad en un determinado perodo de tiempo
a fin de reducir sus emisiones a niveles compatibles con los parmetros de calidad
ambiental permitidos por la legislacin diversos pases muestran experiencias al

188

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

respecto. No se les debe confundir con el Plan de Manejo Ambiental establecido en

una EIA, que contiene las acciones para prevenir, mitigar, controlar y compensar
los posibles efectos o impactos ambientales negativos derivados de un nuevo proyecto.
En Panam existe el mandato legal y aun cuando es un instrumento contenido en la
nueva ley del ambiente, todava no se implementa su uso de manera generalizada.
Slo la empresa Cemento Panam ha mostrado inters de poner en marcha su
PAMA (Espino, 2000). Per est impulsando el uso explcito de PAMA en distintos
sectores, a travs de los ministerios con competencia sectorial. Los sectores que
usan PAMA en Per son el minero, el de hidrocarburos, el de electricidad, el pesquero y la industria manufacturera. En Venezuela, desde 1997 se establecieron los
planes de adecuacin ambiental como medio para buscar el cumplimiento de las
regulaciones en materia de emisiones a la atmsfera, de vertidos lquidos o sobre
disposicin de desechos slidos, en obras que estn en plena operacin. Se debe
presentar un plan de adecuacin ambiental con un itinerario de cumplimiento a
convenir y, de acuerdo con la normativa ambiental, la aprobacin de su solicitud
del registro puede dar lugar a una auditora ambiental. No se cuenta con estadsticas sobre la proporcin del universo de actividades susceptibles de degradar el ambiente que estn siguiendo el proceso de preparacin de planes de adecuacin (Gabaldn, 2000).
Brasil: Trminos de Ajuste de Conducta
Los Trminos de Ajuste de Conducta, que sustituyen las interdicciones en las empresas, es
uno de los instrumentos de gestin ambiental ms eficientes de la ltima dcada. Son muchos los ejemplos de su aplicacin en Brasil. Entre los ms recientes se mencionan las acciones relativas al problema ocasionado por Petrobrs, en Ro de Janeiro, cuando un ducto
de la Refinera Duque de Caxias (REDUC) provoc el derrame de 1,3 millones de litros de
leo, en la baha de Guanabara.
El Ministerio Pblico del Estado decidi suspender la solicitud de interdiccin de las actividades industriales de la REDUC, que operaba sin licenciamiento ambiental, despus de
comprometer a Petrobrs a firmar un Trmino de Ajuste de Conducta mediante el cual se
comprometi a contratar una empresa auditora internacional, para realizar una inspeccin
en todos los ductos de la refinera. Este documento, la Petrobrs se obliga a realizar, en el
plazo de seis meses, una auditora ambiental en toda la refinera, para identificar el pasivo
ambiental de la empresa. A esta auditora sigui un nuevo trmino mediante el cual la empresa asumi compromisos dirigidos a la resolucin de ese pasivo.
El sistema intenta establecer una gestin integrada entre el sector pblico, la iniciativa privada y la sociedad civil, sobre todo en relacin con los permisos ambientales causantes de
grandes impactos, una vez que son concedidos despus de un amplio anlisis por parte los
consejos estaduales y posibilita la participacin ciudadana a travs de la realizacin de las
audiencias pblicas.
Fuente: Alvarenga y Lago, 2000.

Instrumentos econmicos
Los instrumentos econmicos usan las fuerzas del mercado para integrar las decisiones econmicas y ambientales. La literatura sobre la materia subraya que estos
instrumentos deben suministrar los precios y otras seales del mercado con el propsito de ayudar a las instancias decisorias a reconocer las implicaciones ambienta-

CAPITULO 11

189

les de sus decisiones. Observa que la sancin econmica como sistema coercitivo
para el cumplimiento de las regulaciones o normas establecidas en el contexto del
sistema de comando y control es un instrumento de mercado muy dbil en la medida en que establece una gran rigidez en la toma de decisiones individuales. Y, en
contraste, arguye que un instrumento de mercado muy slido es aquel que permite a las fuerzas del mercado determinar la mejor manera de cumplir con una meta o norma determinada (Huber et al., 1996).
Usualmente se entiende que un instrumento de mercado debe intentar equiparar o
alinear los costos privados con los costos sociales para reducir las externalidades
(Panayotou, 1994). La teora econmica sugiere que si fuera posible colocar un valor monetario al dao ambiental causado por la contaminacin, sera entonces posible establecer un cargo o gravamen ambiental igual al costo del dao producido,
que sirva como un desincentivo para el comportamiento depredador. El nivel resultante de la polucin sera el nivel terico ptimo. En forma similar se sugiere colocar el pago de incentivos con el fin de que determinados actores conserven un recurso natural particular (ej. un bosque). El valor del incentivo econmico ptimo
sera aquel que se iguale a la suma de los valores de los mltiples servicios ambientales producidos a la sociedad por ese recurso (si lo excede se tratara de un
subsidio). Un instrumento econmico muy slido sera entonces aquel que cumpla
con este tipo de condiciones.
Los fundamentos tericos de los instrumentos econmicos as concebidos son muy
atractivos, pero existen muchos obstculos para su puesta en marcha, entre los
cuales se subrayan los referidos a la valoracin de los servicios ambientales, un
hecho que ha limitado su uso tanto en el mundo desarrollado como en desarrollo.
En el caso de Amrica Latina, la experiencia ha indicado que su puesta en marcha
exige una capacidad de gestin igual o mayor que la requerida por los instrumentos
de comando y control, una observacin confirmada por el presente estudio. En
otras palabras, muchas de las carencias de capacidad institucional que explican
parte de las dificultades para poner en marcha los instrumentos de comando y control, explicaran tambin el modesto lugar que todava ocupan los instrumentos
econmicos dentro del cuadro de la gestin ambiental en la regin (Huber et al.,
1996; Russel y Powell, 1997; CEPAL-PNUMA-SEMARNAP, 1997; Acquatella, 2001).
En virtud de las anteriores consideraciones, en este estudio se adopta una visin
ms simple sobre los instrumentos econmicos. Los costos y beneficios de su utilizacin deberan evaluarse en relacin con los instrumentos de comando y control
que produciran el mismo nivel de proteccin ambiental. Es decir, nuestro comps
apunta hacia el costo de alcanzar un objetivo ambiental predeterminado y tangible.
Las diversas experiencias de los pases de la regin se examinan aqu a partir de la
clasificacin de los instrumentos econmicos propuesta por Panayoutu (1994):

Sistemas de cargo
Instrumentos fiscales
Instrumentos financieros
Sistema de responsabilidades
Sistema de restitucin de depsitos
Derechos de propiedad
Creacin de mercados

190

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

No nos proponemos aqu efectuar una diseccin de cada una de estas categoras en
trminos de sus posibles modalidades. Se trata simplemente resaltar algunas experiencias de los pases de la regin.
Sistemas de cargo o tasas
Los cargos o tasas se aplican a las emisiones y efluentes, a los usuarios de recursos
naturales renovables, a los productos y a la prestacin de servicios administrativos15. Se fundamentan en el principio de quien contamina paga desarrollado
para la gestin de la contaminacin ambiental y en el principio de quien usa paga
desarrollado para aprovechar eficientemente los recursos naturales renovables.
Estos dos principios apuntan esencialmente al mismo propsito e intentan internalizar los costos econmicos de los efectos externos de la produccin, el consumo y la
disposicin de residuos. Entre estos costos se encuentran aquellos referentes al
control de los efluentes y la descontaminacin del ambiente, y los costos enfrentados por la sociedad por el dao debido a aquella contaminacin que es residual y
que se encuentra dentro de los lmites permisibles, as como los impuestos por la
prdida de opciones como consecuencia del dao irreparable.
La tasa o cargo por contaminacin es un instrumento utilizado para emisiones y
efluentes cuyo propsito es cargar a los agentes econmicos con un precio por la
contaminacin emitida al medio ambiente (agua, aire, suelos) con base en la cantidad o concentracin de contaminantes. Consiste en asignar un precio a la utilizacin del medio ambiente para la eliminacin de efluentes, con la expectativa de inducir una reduccin de los desechos y su tratamiento en la fuente. Por lo general
los ingresos procedentes de estos cargos o tasas se utilizan en la instalacin de
equipos para reducir la contaminacin industrial. Quienes abogan por este sistema
subrayan que los cargos a la contaminacin nivelan el campo de juego econmico
mediante la confrontacin de los empresarios con el mismo precio por cada unidad
de polucin. Bajo este sistema, los empresarios estn libres de ajustar sus operaciones hasta que ellos hayan minimizado los costos de los cargos relacionados con
la polucin ms el costo de mitigacin. Este sistema minimiza el costo general de la
mitigacin al mismo tiempo que suministra los incentivos correctos para que los
empresarios limpien. A primera vista el sistema parece innecesariamente complicado. Por qu no exigir a todos los establecimientos industriales reducir la contaminacin en el mismo porcentaje hasta que la polucin total caiga al nivel deseado?
Este ltimo sistema tambin puede trabajar pero penaliza a aquellos establecimientos con altos costos marginales de reduccin de la contaminacin (Banco Mundial,
2000).
Se puede afirmar que, en general, los sectores productivos y los asentamientos
humanos de la regin han contaminado las fuentes hdricas sin pagar por ese servicio, cuando est dentro de los lmites permitidos, o sin hacer las compensaciones
cuando sus aportes de contaminantes exceden esos lmites. Sin embargo, unos pocos pases de Latinoamrica han ganado experiencia con el sistema de cargos por
contaminacin contndose entre ellos a Colombia y Mxico que lo establecieron en
1974 y 1991 respectivamente. Un estudio realizado a mediados de los aos noventa identific que estos dos pases haban enfrentado grandes problemas en su aplicacin como consecuencia de la falta de un diseo apropiado de los instrumentos,
falta de informacin acerca de los impactos, incompatibilidad con el sistema de mo15

Los cargos pueden ser entendidos como impuestos en el sentido piguviano, es decir la tasa del impuesto debe ser equivalente al costo marginal de emitir una unidad adicional de contaminacin.

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191

nitoreo disponible e inadecuada planificacin de su cobertura. Estos factores han

resultado en una fuerte oposicin pblica y poltica que ha socavado el apoyo poltico (Hubber et al., 1996). En la actualidad Colombia parece estar superando estos
problemas como lo indican los positivos resultados obtenidos con el nuevo sistema
de, cargos de contaminacin puesto en marcha en 1997 (BM, 1999). La nueva situacin se explica a travs de un conjunto de factores entre los cuales se subraya:
el cuidadoso diseo del nuevo instrumento por parte del Ministerio del Medio Ambiente que tom en consideracin las dificultades enfrentadas con el sistema anterior, el paquete de asistencia tcnica que utiliz para su implantacin en las autoridades ambientales regionales y el proceso de concertacin que stas han adelantado con las empresas objeto de la medida. Se explica tambin por la relativa autonoma que estas autoridades tienen frente a los municipios y por la relativa capacidad institucional de aquellas autoridades ambientales que las han implementado
(Rodrguez-B., 2000).
Colombia: Los cargos por contaminacin (tasa retributiva)
Se establece que la utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, del agua y del suelo,
para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros o industriales, aguas
negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrpicas o propiciadas por el hombre, o actividades econmicas o
de servicio, sean o no lucrativas, se sujetarn al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas (Ley 99 de 1993, Art. 42).
Para aplicar esta normatividad el Ministerio del Medio Ambiente se bas en los principios de
Baumol/Oates. Los anlisis de los costos de reduccin concluyeron que un cargo de US
$100 por tonelada reducira en un 80% las emisiones orgnicas en los ros. No obstante, el
programa se inici cobrando solamente US $28 por tonelada de desperdicios orgnicos
(BOD, o demanda bioqumica de oxgeno), y US $12 por tonelada para el total de slidos
suspendidos (TSS). Estas tasas se consideraron suficientemente altas para que fueran sentidas por la industria, pero no tan costosas como para provocar hostilidad. Se ha observado
que la experiencia colombiana, aunque nueva, suministra evidencia en favor del argumento de que un sistema de tarifas para la contaminacin basado en los principios Baumol/Oates puede funcionar bien en los pases en desarrollo (BM, pg. 41, 1999).
Si las metas de reduccin de la contaminacin establecidas en una regin no son alcanzadas, la Corporacin Autnoma Regional puede subir la tasa para los siguientes seis meses,
y el proceso contina hasta que se logren los objetivos regionales. En ese momento el
monto de la tasa se congela, y slo se ajusta para reflejar los incrementos asociados a la
inflacin.
La Corporacin Autnoma Regional del Nare fue la primera entidad en aplicar el nuevo sistema en abril de 1997. La reduccin de la carga de la industria asentada en la cuenca del
ro Negro corresponda, en el primer semestre del 2001, a un 56% en DBO y 67% en SST
del total de la carga aportada al ro desde el inicio del cobro de la tasa. El equipo de CORNARE tasa los vertimientos de las industrias acucola, avicultora, floricultora, el parque industrial ro Negro y el sector textil. Cuatro aos despus de iniciada la experiencia de
CORNARE, catorce corporaciones han implantado el sistema. La Corporacin Autnoma
Regional del Valle del Cauca (CVC) documenta reducciones importantes desde la puesta en
marcha del sistema en 1998.
Hasta Diciembre del ao 2000, CORNARE ha facturado un total de US $ 1,01 millones y la
CVC US $ 1,44 millones. Los ingresos son colocados en los fondos regionales ambientales y
estn destinados a cofinanciar proyectos del plan regional de descontaminacin y actividades asociadas.
Fuentes: MMAC, 1997; BM, 2000; Rodrguez-B., 2000a; CAEMA, 2001; Acquatella, 2001.

192

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Las tasas por uso de los recursos naturales renovables es otro de los instrumentos
econmicos que tiene una ms larga tradicin en la regin. En su origen estuvo
orientado a capturar el valor del uso de recursos que en la casi totalidad de pases
son de propiedad pblica, en particular las aguas y los bosques naturales. Sin embargo, en el caso del agua, en los pases de la regin no se paga, o se paga muy
poco, por su uso. As, por ejemplo, los distritos de irrigacin excepcionalmente cobran a los agricultores el valor real del agua que les proveen y los usuarios municipales cubren una pequea parte del costo del recurso que utilizan. Incluso en la
mayor parte de los centros urbanos en los cuales se cobran tarifas que cubren las
obras de construccin de los acueductos y el servicio de provisin de agua potable,
stas no incorporan los costos de proteccin de las cuencas hidrogrficas asociadas
con la produccin del recurso. Es decir, el uso del agua se encuentra subsidiado,
tanto con los recursos monetarios de origen gubernamental, como con los que proceden de la desvalorizacin del capital ecolgico.
Crecientemente se reconoce que la tasa por el uso del agua es un instrumento de
gran potencial no slo como medio para internalizar el valor de este recurso ambiental en la economa sino tambin como fuente generadora de recursos para su
conservacin.
Tasas de uso de agua: Potenciales para la conservacin
Las tasas de uso del agua han sido propuestas como un instrumento que servira para
inducir un uso ms racional del agua y recaudar recursos para a proteger las cuencas
hidrogrficas. Su potencial como generador de recursos econmicos para la gestin
ambiental ha sido subrayado en los casos que podran servir para la proteccin de
aquellos parques nacionales que proveen de agua a un gran nmero de usuarios:
Curitiba, Brasil. La mayor parte de sus necesidades hdricas se suplen del rea de
conservacin de Murumb que est cerca del rea de conservacin Guaraquecaba.
Kingston, Jamaica. La mayor parte de las aguas que utilizan los pobladores de este
pas se originan en el Parque Nacional Ambor.
Santa F de Bogot, Colombia. El Parque Nacional Natural Chingaza fue creado para
proteger uno de los pramos ms representativos de la regin andina que adems
de contener especies de flora y fauna de gran valor, provee el 80% del agua potable de Bogot.
Quito, Ecuador. Suple sus necesidades de agua de las Reservas Ecolgicas Antisana
y Cayambe-Coca.
Tegucigalpa, Honduras. El Parque Nacional La Tigra suministra la mayor parte del
agua de la ciudad. Un estudio adelantado por el BID (1996) estim que se podra
cobrar una tasa entre US $0,15 y US $0,31 por m3, lo que hubiese significado un
recaudo de US $192.300 en 1997; los ingresos por este concepto podran ascender
a un nivel de entre US $615.385 y US $769.230 en el ao 2010.
Fuente: TNC, 1998.

En el caso de los bosques naturales, en particular los de propiedad pblica, en muchos pases de la regin se han utilizado diferentes sistemas de tasas o cobro por
su uso: derechos a la licencia de explotacin, tasa valorada de conformidad al tamao del rea concesionada, cargos por aprovechamiento por rbol o por volumen
de madera extrada, etc. Es un sistema que en algunos pases tiene una historia de
ms de tres dcadas (ej. Brasil, Colombia, Venezuela). Tradicionalmente estas tasas o derechos estn asociados a un permiso o licencia de explotacin, su valor tiene niveles muy bajos y su aplicacin ha sido poco exitosa en virtud de la ubicacin
de los bosques permisionados en zonas de frontera en donde la presencia del esta-

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193

do es muy dbil. En muchos casos se ha aducido que el establecimiento de las tasas est dirigido a buscar un uso ms racional del recurso. Sin embargo, en evaluaciones adelantadas en la dcada del noventa (ej. Bolivia, Brasil, Colombia) sobre la
implementacin de estas tasas se encontr que su bajo valor foment la explotacin insostenible de los bosques. Este tipo de situaciones ha conducido a reformas
de los sistemas de tasas y licenciamiento que en algunos pases (ej. Bolivia) parecen presentar avances sobre la situacin anterior. En general, evaluar la eficacia de
este tipo de instrumentos relativos a los bosques resulta complejo dados los problemas sociales y polticos que rodean su aprovechamiento (CEPAL-PNUMASEMARNAP, 1997).
Tributacin convencional
Los impuestos tradicionales se han orientado principalmente en la regin a la conservacin de ecosistemas, la promocin del consumo de productos menos contaminantes y el establecimiento de tecnologas limpias o descontaminantes, y la generacin de rentas para la gestin ambiental. Dependiendo del objetivo propuesto la
tributacin convencional se dirige al aumento de los gravmenes, en particular
cuando se trata de una estrategia para desincentivar el consumo o generar recursos para la gestin ambiental, o a la disminucin de los mismos cuando se intenta
incentivar la conservacin de un recurso o la implantacin de sistemas de descontaminacin o tecnologas limpias.
La tributacin para desestimular el consumo de bienes dainos para el medio ambiente ha tenido poca aplicacin. El impuesto a la gasolina es una modalidad que,
no obstante la gran oposicin que ha encontrado por el alza de precio que significa,
se ha podido poner en marcha en algunos pases, como son los casos de Mxico y
Costa Rica. En el primer pas, el impuesto a la gasolina se fij a partir de 1995 como un centavo de peso por litro y est destinado a financiar proyectos ambientales,
tales como la remodelacin de las gasolineras incorporando sistemas de recuperacin de vapores. Es un programa que fue puesto en marcha con xito, dado su bajo
impacto en el precio del combustible y la facilidad de recaudo. En Costa Rica, la sobre tasa a la gasolina fue originalmente creada con el propsito de financiar el fondo para la proteccin de bosques y desestimular el consumo del combustible. Los
ingresos producidos han sido parcialmente dirigidos al primer fin en un promisorio
programa que se examinar posteriormente.
Los incentivos tributarios para la conservacin encuentran una interesante expresin en el Impuesto Ecolgico al Valor Agregado de Brasil, como se ilustra en el recuadro. En algunos pases, se han establecido deducciones o exenciones al impuesto de la propiedad a cambio de que el propietario proteja un bosque nativo o reforeste en su predio. En Medelln, Colombia, se prev una exencin del 60% del impuesto predial para los predios ubicados en las reas rurales dirigidas a tales fines.
En Mxico se prevn desde 1997 deducciones de impuestos a donaciones e inversiones realizadas en reas naturales protegidas.

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INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Brasil: ICMS Ecolgico

El ICMS ecolgico (Impuesto sobre Circulacin de Mercaderas y Servicios) ha sido objeto de una amplia atencin por su novedad y excelentes resultados. Su naturaleza solamente puede ser entendida a partir de su gnesis, como elemento necesario para entender su posible replicabilidad o adaptacin a otros pases.
En Brasil, los impuestos se recaudan a partir de los tres niveles de gobierno: federal,
estatal y municipal. A nivel de los estados, el ICMS es el impuesto principal y llega a
representar cerca del 90% del total recaudado por los estados por concepto de impuestos. Con un carcter de impuesto indirecto similar a los tributos como el IVA Impuesto
sobre el valor agregado, el ICMS fue establecido por norma constitucional (Art. 155).
Del total del cobro del impuesto, el 75% se destina a los estados y el 25% a los municipios, monto este ltimo que entra a hacer parte del Fondo de Participacin de los Municipios. A su vez, el 75% de la participacin municipal se distribuye entre los municipios
tomando como criterio el valor agregado de las actividades econmicas generadas por
cada uno de ellos; el 25% restante se asigna a partir de criterios fijados discrecionalmente por el Estado, mediante acto legislativo.
Como se ha sealado este plan de redistribucin es un incentivo perverso contra la
conservacin in-situ de la diversidad biolgica: el criterio de asignacin perjudica a los
municipios que sufren restricciones para el uso de la tierra en virtud de la presencia de
reas protegidas (WWF, 2000).
Para superar esa falla se formul el ICMS Ecolgico que es un incentivo genuinamente
brasileo originado en el estado de Paran. Fue una iniciativa promovida por los municipios afectados negativamente en su financiacin como consecuencia de restricciones del
uso del suelo para el desarrollo de actividades econmicas que cont con el apoyo de la
entidad estatal del medio ambiente y de la Comisin de Medio Ambiente de la Asamblea
Legislativa del Estado.
Se aprob la Ley del ICMS ecolgico que dictamin la incorporacin de un criterio ambiental para la distribucin definida por los estados con referencia a la participacin de
los municipios en el 25% del producto del impuesto antes mencionado. As, la reforma
fiscal no slo provey nuevos caminos de financiacin a los municipios afectados negativamente por la existencia de reas protegidas y zonas de proteccin de manantiales y
desterr un incentivo perverso para la proteccin ambiental, sino que al mismo tiempo
introdujo un incentivo positivo para la conservacin de la biodiversidad y las aguas.
El ICMS ecolgico es hoy aplicado en cuatro estados brasileos Paran, So Paulo,
Minas Gerais, y Rondonia. En cada caso el sistema de distribucin de los recursos, as
como su destinacin es singular. Su producto ha sido destinado a la conservacin ambiental, el saneamiento bsico y el mejoramiento de la calidad de vida. De los 399 municipios de Paran, 198 reciben el ICMS Ecolgico que comprende 38 fuentes de agua y
150 reas protegidas; entre 1992 y 1997 recibieron R$ 150 millones. En So Paulo fueron entregados R$ 70,2 millones en el trienio 1994-1996 y en Minas Gerais seis municipios recibieron R$ 7 millones en 1998.
El ICMS ecolgico est en proceso de discusin en los estados de Rio Grande do Sul,
Espirito Santo, Baha, Cear, Gois, Rio de Janeiro y Mato Grosso. En Rio Grande do Sul
el impuesto fue recientemente aprobado. Espirito Santo, Cear, Gois, Mato Grosso do
Sul, Baha, Pernambuco elaboran iniciativas similares.
Fuentes: Alvarenga y Lago, 2000; WWF, 2000; MMAB, 2001c,d,e,g

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195

Los incentivos tributarios para la adopcin de tecnologas ms limpias o incorporacin de tecnologas de final de tubo, pueden cubrir una amplia gama, siendo los
ms utilizados las exenciones o rebaja de aranceles a las importaciones y a la depreciacin del equipo. En Mxico se estableci en 1997 un arancel cero para la importacin de equipos de control o prevencin de la contaminacin, no producidos en
el pas, y de acuerdo a un listado autorizado por la autoridad ambiental. Ello implica
una reduccin entre un 15% y un 20% del precio final. Adems, los empresarios al
adquirir estos activos fijos pueden aplicar una depreciacin acelerada hasta el
100% del valor de compra. En Colombia, se estableci en 1995 la exencin de
pagos del impuesto de valor agregado (IVA), para equipos y elementos nacionales
e importados dirigidos a mejorar la gestin ambiental en los sectores productivos y
de servicios, y que se enmarquen en programas aprobados por el Ministerio del
Medio Ambiente, y cuenten con su aprobacin. Entre 1995 y 1998 se otorgaron 297
exenciones a 212 empresas por un valor aproximado de US$ 12.000 millones
(MMAC, 1998b). Sin embargo, esta exencin fue eliminada en la reforma tributaria
del ao 2000 que tuvo como principal objetivo reducir el dficit fiscal. El caso de
Colombia seala las dificultades de estabilizar y dar certidumbre a los empresarios
sobre un incentivo de esta ndole, como consecuencia de las frecuentes reformas
tributarias que tienen lugar en los pases de la regin.
Incentivos econmicos directos: pago de servicios ambientales y el MDL
Entre los incentivos econmicos directos se distinguen aquellos que consisten en
pagos monetarios o en especie a actores econmicos especficos con el fin de que
conserven, protejan o restauren un recurso ambiental especfico. En forma estricta
se denomina incentivo econmico para la conservacin ambiental aquel pago que
no excede el valor econmico del conjunto de los servicios ambientales pblicos
que la actividad especfica de conservacin genera (idealmente deberan ser iguales). Si el valor del pago reconocido al actor econmico llegase a exceder el valor
de los servicios ambientales la diferencia correspondera a un subsidio.
Existe una larga tradicin de incentivos econmicos directos para la conservacin,
en particular en el caso de los bosques, las aguas y los suelos. Los incentivos directos para el manejo y la conservacin del suelo se encuentran cronolgicamente entre los primeros en ponerse en marcha en la regin. As lo indica un estudio realizado en 1995 en nueve pases de la regin. En Argentina estuvo vigente hasta mediados de los aos noventa una Ley de Fomento para la Conservacin del Suelo
que, sobre la base de la determinacin de distritos de conservacin, subsidiaba labores destinadas a restaurar reas erosionadas y degradadas. Asimismo, en Costa
Rica el Ministerio de Agricultura implement a principios de los ochenta unos incentivos para la conservacin del suelo que haban sido previstos desde 1970, y que
constituyen un antecedente importante del ambicioso sistema de incentivos para la
conservacin que estn en marcha en la actualidad. Y en Colombia se han adelantado tambin desde principios de los setenta actividades para la recuperacin de
suelos mediante el uso de incentivos a travs de algunas corporaciones regionales.
No obstante, este tipo de iniciativas parece haber declinado en la ltima dcada
como se constata en una reciente evaluacin referida al desarrollo de la Convencin
de Desertizacin en la regin (Bucher et al., 2000).
En todos los pases de la regin se encuentran ejemplos de programas adelantados
bajo los auspicios de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para
la proteccin y reforestacin de cuencas hidrogrficas que tienen como uno de sus
pilares fundamentales la entrega al propietario de un incentivo econmico directo.

196

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Tradicionalmente su principal objetivo ha sido generar externalidades hidrolgicas

(regulacin de las aguas) y combatir la erosin, mediante cambios del uso del suelo
(se ha privilegiado la reforestacin) o mediante la bsqueda de la estabilidad de su
uso (la conservacin de bosques naturales existentes). En Colombia se adelant
(1994-1999) un programa para la proteccin de microcuencas basado en incentivos
directos mediante el cual se reforestaron 40.000 hectreas. Ese programa, cofinanciado con recursos del BID-Banco y el Mundial, continu est siendo continuado con
recursos del BID y domsticos a travs del denominado Plan Verde que tiene como meta la reforestacin de 100.000 hectreas en el perodo 2000-2002 (Ponce De
Len y Rodrguez-B, 2000).
En la dcada de los noventa a la entrega del incentivo directo se adicion una justificacin adicional de importancia estratgica a nivel global: el pago por el servicio
ambiental referido a la captura del carbono y a la puesta en marcha de medidas
para la mitigacin del cambio climtico. En diversos pases de Amrica Latina se
iniciaron, desde mediados de los aos noventa, un conjunto de novedosas experiencias dentro del marco de los programas nacionales de implementacin conjunta
(Figueres y otros, 1996). Fue una etapa piloto en el contexto de la Convencin de
Cambio Climtico (CCC) que finaliz al terminar la dcada y constituy un antecedente del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto.
El MDL, un instrumento en cuya concepcin y diseo participaron activamente algunos pases de la regin, establece la realizacin de acuerdos mediante los cuales
una entidad en un pas desarrollado cumple parcialmente su cometido de reducir
los niveles de gases de invernadero, compensando algunas de sus emisiones domsticas con proyectos que financia en un pas en desarrollo. Actores dentro de
pases con altos costos de reduccin de emisiones podrn invertir en proyectos con
oportunidades de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a
costos ms bajos. Los proyectos materia del MDL fueron objeto de una difcil negociacin internacional que culmin en la reunin de la Conferencia de las Partes de la
CCC que tuvo lugar en Marruecos en septiembre del 2001. Es un acuerdo que abre
una significativa gama de oportunidades a los pases de la regin, algunos de los
cuales han estado diseando estrategias nacionales para el efecto que en muchos
casos toman como antecedente los programas nacionales de implementacin conjunta realizados durante la fase piloto.
En Costa Rica se adelanta un interesante programa de proteccin de los bosques
naturales basados en un incentivo que reconoce los diferentes servicios ambientales prestados por los bosques y que incluye la captura de carbono. Es un programa
integral en cuya concepcin se previ la utilizacin de las oportunidades generadas
por el MDL (Castro, 1999).
Existen tambin incentivos directos dirigidos a que las comunidades adopten un
comportamiento ms amigable con el ambiente, como son aquellos dirigidos a que
efecten una mejor disposicin de los residuos slidos o colaboren en la recoleccin
de los mismos. La estrategia desarrollada en Jamaica para recolectar y reciclar botellas usadas constituye una buena ilustracin de este tipo de incentivo.

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197

Costa Rica: Pago de servicios ambientales

En 1996, Costa Rica puso en marcha un sistema de incentivos directos para la proteccin
de los bosques, denominado Pago por Servicios Ambientales (PSA), y, al mismo tiempo,
previ instrumentos econmicos que permiten capturar recursos para su financiacin. El
sistema de pago por servicios ambientales es producto de un proceso que se inicia a fines
de la dcada de los sesenta y que va evolucionando hasta convertirse en el mecanismo
financieramente sostenible, para el subsector forestal costarricense. El desarrollo del sistema de pago por servicios ambientales culmina el proceso que se inicia con la promulgacin de la Ley Forestal No. 4.465 de 1969, hasta la experiencia actual sustentada en la
Ley No.7575.
La Ley Forestal No. 7575 de 1996 define los servicios ambientales como los que brindan
los bosques y plantaciones forestales en la proteccin del medio ambiente y en particular
seala los correspondientes a: la mitigacin de emisiones de gases invernadero; la proteccin de agua para uso rural, urbano o hidroelctrico; la proteccin de la biodiversidad,
y la proteccin de la belleza escnica. Adems, la ley establece que se entregar a los
propietarios de bosques y plantaciones una compensacin econmica por esos servicios
ambientales a cambio de su proteccin.
La misma ley asigna como fuente principal de recursos para financiar el programa, un
tercio de los montos recaudados por el impuesto selectivo de consumo a los combustibles
e hidrocarburos. Y prev como mecanismo para administrar estos recursos al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), un organismo de desconcentracin mxima dentro de la estructura de Administracin Forestal del Estado. El FONAFIFO cuenta
con un consejo directivo compuesto por dos representantes del sector privado y tres representantes del sector pblico.
Entre 1997 y enero de 1999, el Pago de Servicios Ambientales estuvo dirigido mayoritariamente a la proteccin de bosques naturales y cubri una extensin de 138.935 hectreas. En el mismo perodo, la reforestacin ascendi a 9.340 hectreas y el manejo de
bosques a 17.619 hectreas. Para estimar el monto del PSA en el caso de la proteccin
de bosques naturales se toma como base el costo de oportunidad de la tierra en relacin
con las actividades agropecuarias que podran desarrollarse.
En una encuesta realizada en 1999 para evaluar la marcha del Sistema de Pago de los
Servicios Ambientales, el 70% de los entrevistados lo calific como excelente o bueno. A
su vez, el 67% dio la misma calificacin al desempeo de FONAFIFO.
Fuente: FONAFIFO, 1999.

198

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Jamaica: Incentivos para la recoleccin y reciclaje de botellas

Se estima que aproximadamente 200 millones de botellas PET se utilizan anualmente en
Jamaica como recipientes de bebidas. No obstante que estas botellas son reciclables, en
su mayor parte son botadas en los alcantarillados y playas o terminan en los rellenos sanitarios de la isla. En 1995, Wysinco Trading Ltd., uno de los mayores distribuidores de
bebidas suaves de Jamaica puso en marcha un plan para reciclar y reusar las botellas.
La compaa Wiynsco invit a cerca de 200 organizaciones colegios, asociaciones comunitarias y ONG a que adelanten la recoleccin de botellas usadas a cambio de un
pago mensual que se asigna de acuerdo al nmero de tem entregados. El programa de
reciclaje est montado en el contexto del programa de educacin ambiental del Ministerio
de Educacin y, adems, encaja bien en la poltica de esta entidad de promover actividades econmicas dentro de los colegios como fuente de autofinanciacin. Un programa de
educacin pblica fue especialmente diseado con el fin de estimular la participacin de
los colegios y los estudiantes y sus familias en la recoleccin de las botellas PET.
A cada botella se le asigna un precio que vara dependiendo de si se entrega, o no, en la
planta de reciclaje, y si se entrega, o no, limpia y empacada. Hoy se estima que los colegios y asociaciones comunitarias reciben cerca 40 millones de dlares jamaiquinos anuales que pueden destinar a atender algunas de sus necesidades. Asimismo, el programa ha
reducido la carga de los rellenos sanitarios municipales, ha permitido a los nios participar en un proyecto ambiental prctico y ha mejorado la calidad de los servicios tursticos
de la isla al ayudar a mantener los espacios pblicos y escenarios naturales libres de basura.
Fuente: Smith, 2000

Creacin de mercados
Los mercados verdes tienen un desarrollo incipiente en Amrica Latina y el Caribe,
si se juzgan con relacin a su peso en el comercio a nivel nacional e internacional.
Sin embargo, los cientos de experiencias existentes sealan que existe un gran potencial y un futuro muy promisorio. As lo indica, tambin, el lugar privilegiado que
ocupan los pases de la regin en materia de recursos biolgicos. Ellos son generadores de diversos productos y servicios que incluyen el mantenimiento de los ecosistemas y la captura de carbono, el ecoturismo, productos intermedios (madera,
aceites, colorantes y tintes naturales, componentes bioqumicos, extractos medicinales) y productos finales (papel, muebles, artesanas, frutas, etc.).
Los mercados verdes hacen referencia a la demanda y oferta de productos inocuos
para el medio ambiente, comnmente conocidos como productos verdes, y se inscriben dentro de una tendencia que propone la promocin del uso sostenible y la
conservacin de los recursos naturales renovables y el ambiente por medio del comercio. Los dos conceptos, mercados y productos verdes, estn siendo desarrollados, siendo objeto de una amplia controversia, diversas aproximaciones, criterios
para definirlos, etc. Como ha sido sealado en un reciente estudio realizado para
algunos pases de la regin: El concepto de productos verdes, encierra una amplia
gama de productos que tienen consideraciones ambientales y sociales en sus formas de obtencin de la materia prima, produccin, comercializacin, consumo y
posconsumo. Abarca los productos resultado de un uso sostenible de la biodiversidad y aquellos productos menos contaminantes (FFLA-IVH, 2001).

CAPITULO 11

199

Aparte de su discusin conceptual, hoy el mercado y los consumidores identifican

los productos verdes a travs de la certificacin y los sellos. Mediante la certificacin, un instrumento econmico que ha adquirido una amplia aceptacin, se constata a nivel de campo, el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad ambiental y
social. Este cumplimiento con frecuencia se reconoce a travs de una etiqueta o
sello, aunque no necesariamente de aquella se desprende sta. Hoy existe un fuerte movimiento dirigido a asegurar la credibilidad de la certificacin en el mercado
nacional e internacional, en parte como reaccin a la proliferacin de productos que
exhiben una declaracin ambiental, lo cual ha comenzado a crear en los consumidores confusin acerca de su veracidad.
Los diferentes tipos de etiquetas o declaraciones ambientales tienen como objetivo
comn comunicar los atributos ambientales que poseen los productos con el fin de
capturar la atencin de los consumidores para que compren los mejores productos
desde un punto de vista ambiental. Se distinguen tres tipos de declaraciones ambientales (Hauselmann y Vallejo, 2000):

Los programas nacionales de ecoetiquetado manejados por una organizacin

independiente, o de tercera parte, basados en un anlisis simplificado del ciclo
de los productos que identifican aquellos de la misma categora que tienen un
impacto menor sobre el medio ambiente. Es un tipo de declaracin ambiental
que ha tomado fuerza especial en los pases desarrollados, mediante la inscripcin de las empresas ms innovadoras a programas tales como el ngel Azul
de Alemania o el Cisne Nrdico de Suecia.

Las declaraciones efectuadas por las empresas mismas sobre sus propios productos. En unos casos hacen referencia a atributos especficos de los mismos
tales como la biodegradabilidad, reciclabilidad, ahorro de energa, etc. Al ser
certificaciones de primera parte gozan de menor credibilidad, pero son las ms
numerosas y comunes. A esta categora pertenecen tambin las declaraciones
de cumplimiento con base a cdigos de buena conducta, cuyas directivas son
promovidas por el mismo sector productivo interesado. Por ejemplo, en muchos
de los pases de Latinoamrica se ha instaurado el Programa Responsible Care, un cdigo de conducta diseado por el sector qumico. Asimismo, los Consejos Empresariales para el Desarrollo Sostenible de la regin han concertado
entre sus miembros diversos cdigos de conducta. A similitud de las declaraciones efectuadas por las empresas en forma individual, el hecho de que sea el
mismo sector quien establezca sus criterios de tica limita de manera importante su credibilidad.

Las declaraciones que indican una o ms caractersticas e impactos que tendr

el producto sobre el medio ambiente durante todo su ciclo de vida. Las listas totales tienen an una presencia muy limitada en el mercado debido a su complejidad y nivel de desarrollo. Las declaraciones de tercera parte que presentan un
mayor dinamismo son aquellas referidas a un solo aspecto de vida del producto,
como las existentes sobre los productos del bosque o sobre los productos orgnicos.

Entre los programas de certificacin de productos que han tomado un mayor dinamismo en Latinoamrica se examinan aqu: la certificacin del Consejo Mundial Forestal (Forest Stewardship Council - FSC), la certificacin orgnica o ecolgica para
productos agropecuarios, y la certificacin de productos que protegen la biodiversidad ECO-OK y Green Globe para Ecoturismo (FFLA-IVH, 2000).

200

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Se menciona tambin al final de esta seccin al ISO 14000, sistema mediante el

cual se certifica la industria y no el producto. En particular, este sistema certifica
que una empresa cuenta con una organizacin y unos procesos que aseguran que
el impacto de sus actividades en el medio ambiente se ajustan a estndares prestablecidos y, por consiguiente, la conducta ambiental de la unidad productiva es
satisfactoria. Si bien no hace referencia al producto, como es el caso de las certificaciones antes mencionadas, puede eventualmente incidir en su aceptacin en el
mercado. Adems de la certificacin ISO 14000 existen otras certificaciones a las
industrias, entre las cuales se mencionan los acuerdos ambientales multilaterales
(MEA, por sus siglas en ingls), cuyo uso es an muy incipiente en la regin.
Certificacin forestal: FSC
Cerca de 2.900.000 hectreas de bosques ubicados en doce pases de la regin han
recibido certificacin dentro del sistema del Forest Stewardship Council (FSC). El
FSC promueve un esquema internacional de certificacin para productos forestales,
que ofrece un sello de garanta de confiabilidad mediante el cual se seala que el
producto proviene de un bosque bien manejado. Si bien no es la nica institucin
que propende por este sistema, en Latinoamrica ha obtenido la mayor aceptacin.
La certificacin forestal, FSC, en los pases de
Latinoamrica: 2001
rea certificaPas
Nmero em- da (hectreas)
presas
Argentina
2
18.340
Belice
1
95.000
Bolivia
9
983.263
Brasil
15
869.020
Chile
2
180.527
Colombia
1
20.056
Costa Rica
15
78.379
Guatemala
6
100.026
Honduras
2
13.868
Mxico
13
490.912
Panam
3
8.383
Uruguay
2
36.794
TOTAL
72
2.894.568
Fuente: FSC, http://www.fscoax.org/, septiembre, 2001

La certificacin tiene doble propsito: a) mejorar la calidad del manejo forestal y b)

proveer una ventaja de mercado o mejorar el acceso de la produccin proveniente
de fuentes manejadas sosteniblemente. Dependiendo de diversas situaciones, son
muchos los objetivos que se pueden adicionar a la certificacin: reduccin del uso
de sistemas coercitivos para hacer cumplir la ley, reduccin de los riesgos de inversin, mejoramiento de la eficiencia, etc. (Simula, 1999). En el caso de los pases en
desarrollo la certificacin es un instrumento que se est usando en funcin de los
mercados de los pases desarrollados. Los mercados nacionales son, por ahora,
muy poco sensibles a la certificacin forestal, un hecho que indica el techo de su
implementacin en el mediano plazo: ms del 80% de la madera que se extrae de
sus bosques naturales latinoamericanos se consume en los mercados internos de la
regin (WCFSD, 1999).

CAPITULO 11

201

Todos los productos forestales que portan su logotipo de la FSC han sido certificados de manera independiente como provenientes de bosques que cumplen con los
principios y criterios de manejo forestal fijados por la entidad que son reconocidos
internacionalmente. La certificacin de la FSC conlleva el concepto de cadena de
custodia, que es el proceso mediante el cual la fuente de un producto se verifica.
Para que los productos provenientes de fuentes certificadas sean elegibles para
portar la marca registrada del FSC, la madera debe ser objeto de monitoreo en el
bosque, as como a travs de todos los pasos del proceso de extraccin y produccin hasta su llegada al usuario final. La evaluacin incorpora la nocin del manejo
sostenible del bosque, que conlleva indicadores y criterios sobre la proteccin de la
biodiversidad y el suelo.
Es un sistema de terceras partes, lo cual significa las inspecciones forestales son
llevadas a cabo por entidades independientes de certificacin acreditadas por el
FSC. La entidad tambin apoya el desarrollo de estndares locales y nacionales para la implementacin de los principios y criterios de manejo forestal reconocidos
internacionalmente. Estos estndares son desarrollados por grupos de trabajo nacionales y regionales, para lograr consenso entre un amplio espectro de participantes y organizaciones involucradas en la conservacin y el manejo de los bosques
del mundo.
El efecto que pueda tener la certificacin de los productos forestales sobre el mercado y el manejo de los bosques es incierto. La experiencia ganada es todava muy
reducida como para determinar su papel final en los procesos decisorios sobre los
estndares de manejo forestal y su impacto en la calidad de los bosques. Con referencia al mercado, muchas de las empresas pioneras han obtenido precios ms elevados (premium prices) en los pases cuyos consumidores estn dispuestos a pagar
ms para proteger el medio ambiente global. Sin embargo, no ha quedado claro si
en el mediano y largo plazo los productos fabricados con madera certificada con
alto valor agregado van a poder seguir vendindose a precios especiales, o s tan
slo van a servir para obtener acceso a los canales de distribucin. As, por ejemplo, si las primeras generaciones de productos maderables certificados provenientes de los pases de la regin generaran altos mrgenes de ganancia, sus precios
premium se volveran vulnerables ante la entrada de nuevos competidores. Adems, existe gran incertidumbre sobre el tamao que pueda alcanzar este (SFWG,
1998).
Sin embargo, la breve historia de la certificacin forestal muestra que estamos en
un punto de no retorno en su implementacin y que su utilizacin es mucho ms
compleja que lo originalmente previsto. Adems, la certificacin es uno de los asuntos ms controversiales en el sector forestal con respecto a tres puntos: a) el desarrollo de los criterios de certificacin; b) sus impactos con referencia a la equidad
para los pases tropicales en los cuales la certificacin resulta ms compleja y costosa que en los pases temperados; c) la existencia de la FSC como nico esquema
existente de carcter internacional se percibe como una tendencia que puede conducir a una situacin monopolstica, en donde el establecimiento de los criterios estara dominado por la ONG, un hecho considerado como inaceptable por parte de
los propietarios de bosques y la industria forestal de muchos pases (Simula, 1999).
La certificacin del turismo sostenible
La certificacin del turismo sostenible tiene un desarrollo incipiente pero significativo en la regin, como lo indica el papel que hoy juega la principal entidad internacional certificadora, Green Globe (GG), en particular en las islas del Caribe.

202

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Doce establecimientos hoteleros cuentan con la certificacin de GG en Latinoamrica y el Caribe, representando 30% del total de hoteles certificados en el mundo.
Ellos se ubican en Aruba (3), Barbados (4) y Jamaica (5). En contraste 186 tienen
el estatus de afiliados que son aquellas empresas que no desean comprometerse
plenamente en el proceso de certificacin de forma inmediata pero que tienen intencin de hacerlo en el futuro (GG, 2001). Sin embargo, slo dos establecimientos (en Bermuda y Jamaica) se encuentran en el proceso de certificacin, o la etapa
de benchmarking, en la cual la empresa recibe una evaluacin de sostenibilidad y
pone en marcha todas las medidas requeridas para hacerse acreedora a la certificacin. Las empresas que alcanzan este estatus tienen como obligacin someterse a
una auditora independiente sobre su desempeo.
El inters por la certificacin se concentra en las islas del Caribe, (de las 199 empresas miembros de GG, 183 se encuentran en esta regin). Tambin hay establecimientos miembros de Green Globe en Brasil (3), Mxico (6), Colombia, Costa Rica, Guatemala, Surinam y Venezuela. En las islas del Caribe, el 65% de los socios
de Green Globe se encuentra en Aruba, Bahamas, Barbados, Repblica Dominicana,
Jamaica, Santa Luca y Trinidad y Tobago (GG, 2001).
Jamaica: Promocin de la certificacin del turismo sostenible
El proyecto Auditoras Ambientales para el Turismo Sostenible, promovido por la Asociacin de Hoteles y Turismo de Jamaica y apoyado por USAID, sirvi para que muchos
hoteles reconocieran su comportamiento insostenible a travs del anlisis de su consumo de agua y electricidad y su disposicin de desechos slidos y aguas servidas.
Un buen nmero de hoteles efectuaron cambios dentro de sus sistemas de administracin con el fin de incorporar los asuntos ambientales en las operaciones da a da. Al
hacerlo no slo mejoraron su comportamiento ambiental ms all de lo que la legislacin de Jamaica exige, sino que hicieron importantes ahorros en el consumo y en los
gastos de ciertos recursos, en particular agua y electricidad.
Como recompensa por los avances efectuados recibieron, adems, la certificacin de
Green Globe. Los participantes en el proyecto consideran los resultados alcanzados altamente satisfactorios. En la actualidad, cuatro hoteles de jamaiquinos cuentan con la
certificacin GG, uno est en proceso de obtenerla y catorce son afiliados a GG.
Fuentes: Smith, 2000; GG, 2001

El poco dinamismo de la certificacin es una tendencia poca positiva si se tiene en

cuenta el impacto negativo que el turismo puede tener sobre el medio ambiente, y,
muchas veces, las comunidades locales. El futuro de la industria turstica depender
en buena parte de su grado de sostenibilidad ambiental y social, un hecho que parecen haber identificado algunos gobiernos de la regin, entre los cuales se mencionan los correspondientes a los estados insulares del Caribe. As, por ejemplo, en
Jamaica se adelant un proyecto para promover la certificacin de los hoteles. En
Barbados, el Programa de Desarrollo Sostenible del Turismo ha sealado como
prioritario el establecimiento de guas y programas que permitan el fortalecimiento
del turismo sostenible basado en la naturaleza. Asimismo, el Gobierno de Santa Luca ha iniciado un programa de apoyo a iniciativas de turismo sostenible entre las
que se incluye la certificacin como uno de sus componentes. Y en los nuevos programas de los dos ltimos pases se le otorga importancia al desarrollo de pequeas empresas ecotursticas por parte de las comunidades (CSD, 2001).

CAPITULO 11

203

Certificacin de los productos agropecuarios orgnicos

La etiqueta de las organizaciones de agricultura orgnica se centra en el buen manejo de los suelos y la eliminacin de residuos qumicos en sus productos. A nivel
internacional, la principal certificadora es la Federacin Internacional de Movimientos para la Agricultura Orgnica (IFOAM, por sus siglas en ingls). Esta organizacin establece las normas bsicas para la agricultura orgnica y acredita a los organismos certificadores que revisan el cumplimiento de dichas normas junto con la
entidad competente de cada pas (FFLA-IVH, 2001; Husselman y Vallejo, 2000). A
similitud de lo que ocurre en los pases desarrollados, en Latinoamrica y el Caribe,
la produccin orgnica es insignificante en relacin con el total de la produccin
agropecuaria. Sin embargo, la pasada dcada puede haber sido significativa si la
miramos desde el punto de vista de la experiencia ganada.

Productos orgnicos certificados

Argentina
En 1999 la produccin orgnica ascenda a 24,5 millones de toneladas con un valor estimado de $ 20 millones. El 85% se destina al mercado internacional (Europa y Estados
Unidos) y el 15% al consumo domstico, que representa el nicho ms importante de
consumidores de productos orgnicos de la regin. Durante los ltimos aos, la produccin orgnica ha crecido a tasas del 25% anual sin ningn tipo de subsidios ni incentivos por parte del gobierno. En 1999 la superficie orgnica certificada alcanzaba 23.708
hectreas, 63% en cereales y oleaginosas, 23% en cultivos industriales, y el restante
en hortalizas y legumbres, frutas, aromticas y otros cultivos.
Brasil
Las exportaciones se estiman en 3000 toneladas anuales, (principalmente de productos
orgnicos brasileos maz, t, caf, azcar, nuez, ssamo, aceite de palma, y aceites
esenciales). Ms de 100 empresas se encuentran certificadas y producen algodn, aceite de palma, mango, soya, cacao, meln, coco, banano, guaran, plantas medicinales,
miel, caf, azcar, jugo de naranja, insumos y fertilizantes, maracuy, caa de azcar,
yerba mate, maz, frijol, tomate, aceites esenciales y textiles.
Colombia
En 1999 las exportaciones ascendieron aproximadamente a cinco millones de dlares y
se estima que ms de 16.000 hectreas estn certificadas o en proceso de serlo. Catorce empresas certificadas exportan a Estados Unidos, Europa y Japn, productos tales
como caf, hortalizas, frutas (principalmente mango y banano), frutas secas, aceite de
palma, panela, miel, leche, azcar y vinagre mosto de caa.
Chile
En el ao 2000 se dedicaron 3.330 hectreas a la produccin orgnica en Chile, pero no
existen datos oficiales. Las exportaciones, iniciadas en 1992, crecieron a una tasa promedio de 31% entre 1996 y 2000. Actualmente, doce empresas estn certificadas. Kiwi, esprragos (congelados y frescos), bayas, hierbas medicinales y manzana (fresca y
deshidratada) constituyen los principales productos orgnicos de exportacin.
(Contina)

204

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Productos orgnicos certificados (Cont.)

Ecuador
Actualmente existen 16 empresas y cinco asociaciones de pequeos productores con
productos certificados registrados en CORPEI, pero en total, se estima que existen alrededor de 50 empresas y uniones de campesinos con productos certificados (banano,
brcoli, caf, frutas, vegetales y hortalizas, hongos secos, quinua, camarn, cacao,
pimienta, panela, pia, orito y morado). Nuevas empresas y asociaciones estn en proceso de adquirir la certificacin de: hierbas aromticas y medicinales, achiote, man,
miel, aguacate, limn, araz, mandarina, caf, meln, cebolla y mango.
Mxico
En la actualidad, en Mxico existen tantos productores orgnicos (aprox. 13.000) como
en todos los pases de la Comunidad Europea, pero menos de la mitad del total en los
Estados Unidos. El caf representa el noventa por ciento de la superficie total que
Mxico destina a la produccin de ms de 30 productos orgnicos que representan ingresos netos de US$ 20 millones anuales.
Per
Existen unos 7.000 productores orgnicos certificados de caf, algodn, fibra y confecciones textiles, hortalizas, frutas frescas (mango y papaya), frutales nativos y exticos,
tubrculos, granos andinos (quinua, kiwicha y maca), semillas de ssamo, aceitunas y
aceite de oliva, palmito, bananos, limn sutil, tomate, pasta de tomate, aceites esenciales, nueces, miel, hierbas y plantas medicinales (segn datos de la Comisin Nacional de Productos Orgnicos).
Uruguay
Actualmente, entre el 2% y 3% de las frutas y verduras vendidas en los supermercados provienen de granjas orgnicas. El mercado de estos productos mueve ms de un
milln de dlares anuales aunque la oferta actual no alcanza a suplir los requerimientos
del mercado. La produccin nacional, incluye carne de res, frutas, arroz, miel, plantas
medicinales, aceite de girasol y vegetales. Exportan carne certificada a la Unin Europea y frutas y hortalizas bajo sello de produccin integrada pero no orgnica.
Fuentes: Toledo, 1999 (Mxico); FFLA-IVH, 2001.

Si bien, la agricultura orgnica representa una pequea proporcin de la superficie

de tierra en produccin agropecuaria, sus ventas a escala mundial alcanzan una
valor aproximado de US$ 20.000 millones (en dlares del 2000) y presentan altas
tasas de crecimiento que oscilan entre el 10 y el 30% anual. Adems, esta alternativa se ha convertido en la tabla de salvacin para muchos agricultores que han visto derrumbar el precio de sus productos en los mercados internacionales. Este ltimo es el caso del caf orgnico que se cultiva hoy prcticamente en todos los pases cafeteros de la regin. Sin embargo, aunque se reconoce que esta alternativa
slo ha representado una proporcin menor si se toma como referencia el nmero
de hectreas otrora dedicadas al cultivo del caf que han sido transformadas a diversas actividades agropecuarias (FFLA-IVH, 2001).
La certificacin de la industria: las normas ISO
Las certificaciones de ISO 14.001 otorgadas a empresas de los pases de Latinoamrica se han incrementado sensiblemente en los ltimos aos.

CAPITULO 11

205

Certificaciones ISO 14001 en algunos

pases de la regin
Pas
1995
1996
1997
1998
1999
Argentina
1
5
28
37
100
Brasil
2
6
63
88
165
Chile
0
0
0
1
5
Colombia
0
1
3
3
13
Ecuador
0
0
0
1
1
Per
0
0
0
4
7
Uruguay
0
0
1
3
10
Venezuela
0
0
0
1
7
Total
3
12
95
138
308
Fuente: FFLA-IVH, 2001

El sistema de manejo ambiental de ISO16 (ISO 14.000-series) define estndares de

proceso y especifica cmo debe organizarse el sistema de manejo de la compaa
para tratar los aspectos ambientales y los impactos de sus operaciones. Tiene como
objetivo disminuir el impacto sobre el medio ambiente producido por el consumo de
productos o servicios y por ello deben ser exactas, verificables y no conducir a
error, estar basadas en una metodologa cientfica, e incluir una consulta participativa con las partes interesadas. Por su naturaleza, la certificacin de ISO no resulta
en un producto marcado. Dentro de las Normas ISO 14000, una compaa puede
certificar ante la comunidad, el cumplimiento de la norma 14001, a travs de la
certificacin expedida por una certificadora acreditada. Si bien las normas desarrolladas por ISO son voluntarias, su cumplimiento es de especial relevancia que la
Organizacin Mundial de Comercio (OMC) las reconoce como normas que no generan barreras al comercio. ISO no es un organismo certificador, ni tampoco acredita
a las certificadoras, estas son acreditadas por los respectivos entes de cada pas
que manejan las normas tcnicas (Hausselman y Vallejo, 2000).
En relacin con los bosques y los productos maderables, el FSC e ISO son completamente compatibles y pueden ser complementarios. Los estndares de ISO pueden proporcionar el marco de trabajo y los mecanismos de control para el sistema
de manejo, dentro de los cuales los estndares del FSC sirven como la base del nivel de desempeo. El sistema de acreditacin del FSC est basado en las guas ms
relevantes de ISO (FSC, 2001).

16

La ISO (Organizacin Internacional de Normalizacin) es una entidad privada establecida en Ginebra

en 1947 con el objetivo de facilitar los intercambios de bienes y servicios entre las naciones a travs de
la armonizacin de normas tcnicas (ISO, 2001).

206

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Los fondos ambientales

En la dcada de los noventa uno de los principales instrumentos utilizados para la
captura de recursos del exterior fue el canje de deuda por naturaleza. La USAID
lanz la Iniciativa de las Amricas, un canje de deuda por medio del gobierno de
los Estados Unidos en ocasin de la Conferencia de Ro que, a su vez, di lugar a la
creacin de fondos ambientales dirigidos a financiar proyectos de las organizaciones no gubernamentales en los campos del medio ambiente y la niez. Las similitudes que se encuentran en los estatutos y orientacin de las organizaciones responsables por su ejecucin (ej. FONAMA de Bolivia, Fondo de las Amricas de Chile, ECOFONDO de Colombia, los respectivos Consejos de las Amricas) es el resultado de la participacin muy activa que ha tenido la USAID en su proceso de constitucin y puesta en marcha.
Fondos Ambientales
Pas
Institucin
Argentina
Fondo Iniciativa para las Amricas
Belice
Fondo para la Conservacin de reas Protegidas
Belice
PNUD-FMAM/PPA/Belice
Bolivia
Fondo Nacional para el Medio Ambiente
Brasil
Fondo Brasileo para la Biodiversidad
Brasil
Fondo Nacional del Medio Ambiente (FNMA) - Ministerio de Medio Ambiente
Chile
Fondo de las Amricas
Colombia
Ecofondo
Colombia
Fondo Nacional del Medio Ambiente
Colombia
Fondo para la Accin Ambiental
Costa Rica
Fundacin Fundecooperacin para el desarrollo sustentable
Costa Rica
PNUD-FMAM/PPA/Costa Rica
Costa Rica
Proyecto Corredor Biolgico Mesoamericano
Costa Rica
PNUD-PPS (programa pequeos subsidios)
Repblica DoFondo Pro Naturaleza PRONATURA
minicana
Ecuador
Fondo Ambiental Nacional - Ministerio de Medio Ambiente
El Salvador
Fondo Iniciativa para las Amricas FIAES
Guatemala
Fideicomiso para la Conservacin en Guatemala (FCG)
Guatemala
Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente FOGUAMA
Guatemala
Fondo Nacional para la Conservacin de la Naturaleza FONACON
Guatemala
PNUD-FMAM /PPS/Guatemala
Hait
Fundacin Haitiana del Ambiente
Honduras
Fundacin Hondurea de Ambiente y Desarrollo (Fundacin Vida)
Mxico
Fondo Mexicano para la Conservacin de la Naturaleza (FMCN)
Nicaragua
Fondo Canad-Nicaragua para el Manejo del Medio Ambiente
Panam
Fundacin para la Conservacin de los Recursos Naturales, NATURA.
Per
Fondo Nacional para las reas Protegidas por el Estado (PROFONANPE)
Mxico
PNUD-FMAM/PPS/Mxico
EAU.
PNUD-FMAM/PPS

Adems de la USAID, otras agencias tambin han participados activamente en la

creacin de fondos ambientales para el manejo de recursos provenientes de diferentes fuentes internacionales y domsticas. Su creacin ha estado, en la mayor
parte de las veces, motivada por el supuesto de que es necesario crear estructuras
ms dinmicas y eficientes para la administracin y asignacin de estos recursos
que las tradicionales burocracias del sector pblico, y as poder contribuir mejor a
la descentralizacin de la gestin y al fomento de la participacin del sector privado

CAPITULO 11

207

y de las organizaciones no gubernamentales. As, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo ha otorgado crditos para poner en marcha el Fondo Nacional
Ambiental del Brasil (1989) y el Fondo Nacional Ambiental de Colombia (1994), los
cuales tienen similitudes que revelan la intervencin de esta entidad financiera en
su concepcin. En general, la casi totalidad de los fondos ambientales obtienen
parte de sus recursos de programas de cooperacin internacional.
El Uso de los Fondos Ambientales (cont.)
En Brasil, el Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA) creado por la Ley 7797/1989,
apoya proyectos ambientales de mediano y pequeo tamao, de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y de municipios con poblacin inferior a 120 mil
habitantes. Busca fomentar la descentralizacin y sus recursos provienen de prstamos
del BID y de dotacin presupuestaria. La Ley de Crmenes Ambientales ha previsto la
destinacin de un porcentaje de los recursos recaudados por ese concepto al Fondo,
aun sin reglamentacin. En el perodo 1991 a 1997 el FNMA asign US$ 26 millones a
498 proyectos, en todo el pas. Sus reas prioritarias son: extensin forestal, manejo y
conservacin de los recursos naturales, unidades de conservacin, educacin ambiental
y divulgacin, investigacin y desarrollo tecnolgico, control ambiental y fortalecimiento institucional. Los recursos del FNMA provenientes del BID, tan solo para el ao
2000, representaron US$ 27 millones. Otro fondo en Brasil, el Fondo Brasileo para la
Biodiversidad (FUNBIO) asciende a US$ 25 millones (US$ 20 millones del GEF y US$ 5
millones de otras fuentes). Su objetivo es estimular asociaciones entre agencias gubernamentales, ONG, instituciones acadmicas y empresas privadas para incrementar las
actividades de conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. FUNBIO proporciona
apoyo financiero a diez proyectos de conservacin y uso sustentable de la biodiversidad
y a seis en la lnea de negocios, que se caracterizan como iniciativas comerciales de
generacin de trabajo e ingresos, a travs del uso sustentable de los recursos biolgicos, involucrando pequeas cooperativas y empresas.
El Ecofondo en Colombia es una organizacin civil que tiene como propsito fortalecer
a las organizaciones no gubernamentales ambientales, a travs de la financiacin de
proyectos y diversos procesos de acompaamiento para mejorar su capacidad institucional. Fue creado en 1991, conjuntamente por las ONG y el gobierno nacional y est
administrado por una junta directiva compuesta por cinco representantes elegidos democrticamente por 106 ONG que conforman su Asamblea, y por dos representantes
del gobierno: el ministro del Medio Ambiente y el jefe del Departamento Nacional de
Planeacin, o sus delegados.
En el perodo 1994-1999 el Ecofondo financi 140 proyectos por un valor de US$
7.200.000 distribuidos en reas silvestres y manejo sostenible de la biodiversidad, gestin ambiental en agroecosistemas, y gestin ambiental urbana. Los recursos para la
financiacin de estas actividades procedieron de la Iniciativa de las Amricas (US$ 2
millones) y del Gobierno canadiense (US$ 5 millones). Adems, a partir del ao 2000
financia proyectos para el Choc biogeogrfico, a partir de recursos otorgados por el
Gobierno de Holanda.
(Contina)

208

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

El Uso de los Fondos Ambientales (cont.)

El Fondo de las Amricas en Chile fue creado en 1993, en el marco de un acuerdo suscrito por los Gobiernos de Chile y Estados Unidos. Su finalidad global es la promocin y el
financiamiento de proyectos de la sociedad civil, que contribuyan al desarrollo sustentable en el pas. El apoyo est dirigido a fortalecer las organizaciones no gubernamentales
en el campo de conservacin y manejo sustentable de recursos naturales, recuperacin
de reas silvestres, gestin participativa de las polticas ambientales, educacin ambiental, habilitacin y creacin de espacios pblicos que contribuyan al mejoramiento ambiental, y uso eficiente de energa sustentable. Desde 1997 se han financiado 59 proyectos a nivel nacional, concentrndose principalmente en la Regin Metropolitana. El monto
del financiamiento alcanza a US$ 3.6 millones.
El Fondo Nacional de Parques de Jamaica (JNPTF), fue establecido en 1992 a partir de
un canje de medio ambiente por naturaleza. El JNPTF capitaliza los recursos que obtiene
como donacin de diferentes fuentes y con los intereses producidos otorga financiacin
concesional a los parques nacionales. La capitalizacin inicial alcanz la suma de US$
437.956, procedentes de los ingresos de un primer canje de deuda por medio ambiente
financiado por USAID (US$ 190.000), el Fondo de Conservacin de Puerto Rico (US$
100.000), y NC (US10.000), y por segundo canje en 1994, financiado por el Smithsonian
Institute (US$ 60.000) y USAID ($50.000). Desde su creacin, el JNPTF ha donado ms
de US$ 1,5 millones al Parque Nacional de la Montaas Azules y John Crow, al Parque
Marino de la Baha de Montego, y al Centro de Datos para la Conservacin de la Universidad de West Indies. Su Consejo Directivo est integrado por representantes de la NEPA,
las organizaciones del sector privado, y la Universidad de West Indies.
El Fideicomiso Ecolgico de Panam (FIDECO) tiene como objetivo financiar inversiones
en apoyo a la conservacin y a la proteccin del ambiente, con particular nfasis en
aquellas actividades programadas o incluidas bajo el proyecto de manejo de recursos
naturales, con prioridad en la cuenca del Canal. El FIDECO creado en 1995, con una duracin de treinta aos, recibi aportes del gobierno de Panam (US$ 15 millones), de la
USAID y de NC (US$ 2 millones). La fundacin NATURA, organizacin conservacionista
sin fines de lucro creada bajo las leyes de la Repblica de Panam, es la administradora
del FIDECO.

Instrumentos financieros
Entre los instrumentos econmicos que han tenido relativo xito en algunos pases
de la regin, se identifican aquellos dirigidos a la captura de recursos o de rentas
encaminadas a financiar los proyectos de las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales. Con frecuencia estos recursos se canalizan a travs de fondos
especialmente constituidos para promover la proteccin ambiental que los asignan
a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en forma concesional para la realizacin de sus proyectos.

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Chile: Instrumentos financieros adaptados a usos ambientales

Fondo de Asistencia Tcnica FAT. Este fondo est destinado a subsidiar la prestacin de asistencia tcnica a las empresas, con el fin de desarrollar programas especficos para el fortalecimiento de la gestin empresarial, el mejoramiento de la competitividad y el aumento en productividad. Entre otras actividades, se contemplan: diagnsticos y auditoras ambientales; estudios de gestin ambiental; estudios y declaraciones
de impacto ambiental; estudios de reconversin o relocalizacin industrial; y programas de mejora en la eficiencia energtica.
Programa de Apoyo a la Gestin de Empresas Exportadoras PREMEX. Este
programa apoya a empresas exportadoras. Si bien no incluye la gestin ambiental entre sus lneas de asesora, existe la disposicin a tomar en cuenta este mbito. Los temas posibles de incluir son los mismos que los FAT, pero los montos de recursos son
sustancialmente mayores. Se pueden sealar como complemento los siguientes mbitos ms especficos: implementacin de sistemas de gestin ambiental; certificacin de
procesos y productos; anlisis del ciclo de vida de productos.
Proyectos de Fomento PROFO. El objetivo de este instrumento es la promocin de
la asociatividad entre empresas, para buscar soluciones conjuntas a problemas comunes, que no puedan ser abordados individualmente por carencias tcnicas, financieras,
o comerciales. Las reas donde hay una serie de PROFO en estudio son las siguientes:
implementacin de sistemas de gestin ambiental; programas de minimizacin y tratamiento de residuos; programas de reconversin y relocalizacin industrial; programas de tecnologas ambientales.
Fondo Nacional de Desarrollo Tecnolgico y Productivo FONTEC. Se trata de
un organismo dependiente de la CORFO para desarrollar proyectos de innovacin en
tecnologa, transferencia tecnolgica, y adquisicin de infraestructura tecnolgica, por
medio del cofinanciamiento y a travs de acciones como consultora especializada, misiones, ferias, centros de transferencia, estudios de preinversin e iniciativas similares.
En materia ambiental, se ha abierto la posibilidad de que las empresas puedan buscar
solucin a sus problemas por medio del cofinanciamiento que permite el FONTEC,
siempre que se considere una innovacin tecnolgica dentro de tal solucin.
Fondo de Desarrollo e Innovacin FDI. Este instrumento fue creado para permitir
el desarrollo de proyectos de innovacin y cambio tecnolgico en reas de impacto estratgico para el pas. Es un fondo de recursos para el cofinanciamiento pblico-privado
de proyectos que, tras un proceso de concurso y licitacin, es asignado para la ejecucin de actividades especficas.
Fuente: Espinoza, 2000.

Instrumentos econmicos para la captura de recursos domsticos

Los ingresos generados por algunos de los instrumentos econmicos (cargos de
contaminacin, cargos de uso, compensaciones) tienen como destino la financiacin
de la gestin ambiental. Pero adems algunos pases han desarrollado instrumentos
econmicos cuyo fin primordial, o muchas veces nico, es crear fuentes de recursos
para financiar la gestin ambiental. Las regalas pagadas por la explotacin de recursos naturales renovables y la generacin de electricidad es quiz el ms comn.
En Brasil y Colombia la regala se cobra como una pequea participacin de la renta
bruta de la produccin de hidrocarburos, minerales e hidroelectricidad y energa de
origen termoelctrico. Los municipios son uno de los destinatarios principales de
estas regalas y deben destinar parte de ellas a la gestin ambiental. Colombia es

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INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

uno de los pases de la regin que cuenta con uno de los sistemas ms slidos de
instrumentos econmicos para la generacin domstica de rentas para la gestin
ambiental.
Colombia: Instrumentos econmicos para la captura de rentas
para la gestin ambiental
Las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), que son las autoridades ambientales a
nivel regional, cuentan con mltiples fuentes de financiacin local, que entran a constituir sus recursos propios sobre cuya destinacin gozan de total autonoma del gobierno
central. Los principales instrumentos para la generacin de recursos propios son: los
gravmenes sobre la propiedad inmueble (impuesto predial); el aporte del sector elctrico; las tasas retributivas, de uso y compensatorias; un porcentaje del impuesto del
timbre a los automotores; los derechos causados por licencias, concesiones y salvoconductos; y un porcentaje del producto de las indemnizaciones y las multas por daos
ambientales. Sin embargo, a la fecha el 80% de los recursos propios de las corporaciones provienen del impuesto predial y las transferencias del sector elctrico, que son dos
instrumentos creados especficamente para generar recursos para la gestin ambiental.
Participacin en el impuesto a la propiedad inmueble. Un porcentaje (entre el
15% y el 25,6%) del recaudo total del impuesto predial cobrado en los municipios incorporados en la jurisdiccin de las CAR se destina a stas.
Transferencias del sector elctrico. Las empresas generadoras de energa hidroelctrica, con potencia instalada superior a los 10.000 kilovatios, transfieren el 6% de las
ventas brutas de energa. El 3% para las CAR y el 3% para los municipios en donde se
ubican las cuencas hidrogrficas y el embalse. Los recursos de las CAR deben dirigirse a
la proteccin de las cuencas, los de los municipios al mejoramiento ambiental y al saneamiento bsico. En el caso de las termoelctricas la transferencia es del 4%, que se
distribuye as: el 2,5% para la CAR y el 1,5% para los municipios en donde se encuentra la planta generadora. Dado su origen, estas dos fuentes se concentran principalmente en las regiones ms ricas del pas, con lo cual se genera un desequilibrio entre stas
y las ms pobres en trminos de recursos disponibles para la gestin ambiental.
El Fondo Nacional de Regalas previsto en la Constitucin Poltica de 1991 percibe, a
ttulo de regala, una contraprestacin econmica por la explotacin de los recursos naturales no renovables, asignndolos a entidades territoriales (departamentos y municipios). Aproximadamente el 30% de sus recursos estn dirigidos a la gestin ambiental,
que deben ser ejecutados por las entidades territoriales (departamentos y municipios),
a partir de proyectos que estos presentan al Fondo.
Las tasas retributivas o de descontaminacin se estn convirtiendo en la cuarta fuente de financiacin de la gestin ambiental regional, con el objetivo especfico de desarrollar actividades para la descontaminacin de las aguas.
La importancia de las rentas propias para la gestin ambiental de Colombia se revela en
su participacin en el presupuesto total de inversin pblica en medio ambiente en
1998. Las rentas propias de las corporaciones regionales y del Fondo Nacional de Regalas representaron el 62% y el 15%, respectivamente, en contraste con el presupuesto
general de la nacin que aport el 18%, y la cooperacin tcnica internacional que alcanz al 5%.
Fuentes: Rodrguez-B. y Uribe, 1996; Galn, 1998; Rodrguez-B., 2000a.

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La informacin, educacin e investigacin en el rea ambiental

El conocimiento y la conciencia pblica sobre el medio ambiente son factores que
inciden en la gestin ambiental. Las condiciones bajo las cuales se genera, distribuye, interpreta y aplica el conocimiento tienen una enorme importancia. Por una parte la calidad, cantidad y oportunidad de la informacin ambiental tiene una gran
incidencia en los responsables por la formulacin de las polticas. Y, por otra, el conocimiento acerca de las amenazas ambientales es una condicin necesaria para la
formacin de la conciencia pblica; la percepcin de la ciudadana de la gravedad y
prioridad de los problemas va a estar en buena parte condicionada por este conocimiento, cuya socializacin, a su vez, est mediada por los valores y la cultura de
un pas o regin particular, en buena medida determinados y transmitidos por los
procesos de educacin formal e informal.
La cultura y los valores y el flujo del conocimiento y la educacin inciden en la formacin de las visiones sobre la relacin hombre medio ambiente que se examinaron en el captulo sobre antecedentes histricos. Como se seal, en las sociedades
latinoamericanas conviven diferentes visiones, muchas veces contradictorias que
constituyen uno de los factores a partir de los cuales se construyen las percepciones sobre los problemas y su solucin.
En sntesis, la educacin, la investigacin y la informacin contribuyen a la formacin del entramado cognitivo-informativo, es decir, a formar las condiciones bajo
las que se produce, interpreta y aplica el conocimiento sobre los temas ambientales. De all el papel central que juegan como instrumentos de la poltica ambiental.
Sistemas de informacin ambiental
En la literatura sobre gestin se asignan a la informacin diversos papeles como
instrumento de gestin ambiental. Se afirma que la informacin incide en la calidad
de las polticas ambientales al proveer a quienes las formulan, o contribuyen a su
formulacin, la identificacin de los problemas conjuntamente con sus causas y
consecuencias y la obtencin de una visin ms clara acerca de su gravedad y caractersticas y las posibles alternativas para su solucin. Se le asigna tambin un
papel importante en la formacin de la conciencia pblica ambiental y en la participacin de la ciudadana en las decisiones que la afectan, y se seala que constituye
una de las bases para que el ciudadano se convierta en protagonista de la construccin de un ambiente ms sano. Adems, no slo subraya la importancia de la
informacin sobre los problemas ambientales propiamente dichos sino tambin de
aquella referida a la eficacia y eficiencia de la gestin ambiental, es decir sobre la
medida en que las polticas estn resolviendo los problemas ambientales y sobre la
medida en que las agencias pblicas estn cumpliendo con la ejecucin de las polticas y planes (Janicke y Weidner, 1997; Hammond, 1995; Winograd, 1998; OECD,
1991).
Los tomadores de decisiones y la ciudadana en general, no necesariamente tienen
el inters, la posibilidad o la habilidad de utilizar todo el flujo de informacin producido y, por lo general, slo necesitan de partes o de agregaciones de esta informacin. Por eso se ha hecho indispensable el diseo y desarrollo de sistemas de informacin ambiental que tienen como uno de sus propsitos fundamentales producir un conjunto de indicadores articulado, que responda a la variedad de usos y
usuarios. Ese sistema de indicadores debe referirse tanto al medio ambiente como

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INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

al desempeo de la gestin ambiental y puede producirse a diferentes escalas (nacional, regional y local) dependiendo de los objetivos que se planteen.
Mayor disponibilidad de informacin ambiental
En Mxico se han publicado en tres oportunidades, a partir de 1993, un compendio de
estadsticas bsicas e indicadores relacionados con el medio ambiente. El amplio informe correspondiente a 1998 fue elaborado por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica y la SEMARNAT.
En Colombia, el Instituto de Estudios Ambientales, dependiente del Ministerio del Medio Ambiente, public en 1998 el libro El Medio Ambiente en Colombia. Ese mismo informe est disponible en la pgina Web del instituto y se actualiza peridicamente en
sus apartes fundamentales.
Los informes de Mxico y de Colombia no se limitan a presentar una amplia y rica
informacin estadstica sobre el medio ambiente, que incluye un conjunto de indicadores. Analizan adems a cada uno de los pases en el contexto de las tendencias del
medio ambiente global, muestran la generalidad de los procesos naturales en lo que se
refiere al clima, el agua, el ocano, el suelo y los ecosistemas, y examinan la interaccin de estos procesos naturales con la poblacin y sus asentamientos y las actividades
econmicas que desarrolla.
En Venezuela, la Oficina Central de Estadsticas e Informtica (OCEI) dispone de una
publicacin a partir de 1999 destinada a estadsticas ambientales.
La informacin y las convenciones globales. La mayor parte de los pases de la
regin han publicado informes nacionales sobre el estado de la biodiversidad y sobre el
balance de las contribuciones al cambio climtico global, como parte de los compromisos adquiridos en desarrollo de las Convenciones respectivas. En ellos se ha intentado
sintetizar el estado del conocimiento existente en cada pas, como plataforma fundamental para desarrollar las estrategias nacionales dirigidas a dar cumplimiento a las
obligaciones adquiridas en estos tratados multilaterales.
El Internet como medio de informacin. Son muchos los pases de la regin que
hoy hacen uso del Internet como un instrumento bsico para la gestin. Por ejemplo,
las agencias nacionales principales de Argentina, Brasil, Costa Rica, Colombia, y
Mxico cuentan con sendas pginas web en las cuales ofrecen diversa informacin
sobre el estado del medio ambiente y las instituciones ambientales, a escala nacional y
subnacional. Las autoridades ambientales de las capitales de estos cinco pases, as
como muchas de sus autoridades regionales y diversos institutos adscritos a sus ministerios, tambin cuentan con este tipo de facilidad. Las pginas Web se estn convirtiendo en un poderoso instrumento de participacin ciudadana puesto que no slo sirven para ofrecer informacin sino tambin para que los ciudadanos interacten con las
autoridades a travs de lneas verdes, foros electrnicos, etc.
Fuentes: Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000;
Rodrguez-B., 2000; pginas web ministerios del medio ambiente de Argentina, Brasil, Costa Rica,
Colombia y Mxico.

La difusin del conocimiento contribuye a formar una conciencia o sensibilidad ciudadana por la problemtica ambiental. Se supone que una mayor conciencia pblica
induce una mayor presin sobre el Estado y determinados sectores de la sociedad
civil para la proteccin del ambiente. Pero como se sabe, la formacin de aquella
est tambin profundamente vinculada con los valores dominantes en la sociedad
particular y con la calidad de su sistema educativo, el cual a su vez incide en la

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creacin de esos valores. Si bien un examen a fondo de la relacin de estos ltimos

aspectos con la proteccin ambiental excede el alcance de este estudio, se considera necesario hacer una aproximacin a la relacin entre la produccin de conocimiento sobre el medio ambiente, la apropiacin social del mismo y la gestin ambiental.
En los pases de la regin la informacin ambiental disponible ha aumentado significativamente en la ltima dcada. Adems los diferentes usuarios tienen mayor acceso a ella, a travs de los medios tradicionales (impresos, radio, televisin) y ms
recientemente a travs de la web.
Sistemas de informacin subregionales, nacionales y subnacionales (cont.)
En Argentina se ha puesto en marcha, con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, un Sistema de Informacin Ambiental Nacional (SIAN). El Sistema
contaba a principios del ao 2001 con 29 nodos, de los cuales, uno est representado
por el organismo ambiental nacional, 23 son nodos provinciales, y los 5 restantes pertenecen al Instituto Nacional del Agua y del Ambiente, a la Administracin de Parque
Nacionales, al Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, al Instituto Nacional de
Investigacin y Desarrollo Pesquero y a la Polica Aeronutica Nacional. La principal
herramienta utilizada para poner a disposicin de los usuarios la informacin integrada
en el SIAN es la red pblica Internet: http//sian.medioambiente.gov.ar (MDSMAA,
2001).
En Brasil los sistemas de informacin ambiental de los estados presentan muy diversos grados de desarrollo. As, por ejemplo, en So Paulo apenas se comienzan a dar
algunos pasos para crear un sistema de informacin estatal, a partir de los sistemas y
capacidades de sus agencias individuales, en balance unos de los ms ricos de la regin. Los cuatro principales organismos del Sistema Estadual de Administracin de la
Calidad Ambiental, Proteccin, y Control del Medio Ambiente y Uso Adecuado de los
Recursos Naturales de So Paulo (SEAQUA) poseen sistemas de informacin geogrfica puntuales para fines especficos que no estn integrados entre s, ni con muchos
otros conjuntos de informacin que poseen las entidades mismas (MMAB, 2001g). En
el caso de Ro de Janeiro, el rgano estadual ambiental (FEEMA) est poniendo en
marcha un sistema de informacin ambiental a partir de su propia informacin y de la
que producen los diferentes organismos ejecutores y sectoriales del sistema estatal
ambiental. En contraste, el Estado de Santa Catarina informa que no dispone de este
instrumento (MMAB: 2001e, 2001f).
En Chile se lanz en 1994 un Sistema Nacional de Informacin Ambiental, sobre la
base de una plataforma descentralizada, de bajo mantenimiento, abierta y flexible.
Tiene un sitio web piloto con informacin organizada en mdulos y temas ambientales
(Espinoza, 2000).
En Guyana, Jamaica, y Trinidad y Tobago se han establecido instituciones que tienen a su cargo el desarrollo de sistemas nacionales de informacin ambiental (PNUMA,
2000).
En Per se est impulsando una iniciativa destinada a montar un sistema de informacin, cuyo diseo, estructura y alcances han sido definidos por el CONAM, pero donde
su administracin y operacin se espera que sea articulada desde el sector privado.
Bsicamente, se busca un acuerdo entre instituciones del sector pblico generadoras
de informacin, el CONAM que establece los indicadores de gestin que se requieren y el sector privado que administra el sistema (Espinoza, 2000).
(Contina)

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INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Sistemas de informacin subregionales, nacionales y subnacionales (cont.)

En Venezuela el MARN desarroll a principios de la dcada de 1980 uno de los ms
completos sistemas de informacin ambiental a escala nacional, que ha sido muy til
para la ordenacin territorial y la realizacin de evaluaciones de impacto ambiental. El
Programa de Sistemas Ambientales Venezolanos, desarrollado con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ha sido complementado posteriormente con otros sistemas de informacin de contexto ms reducido (informacin
cartogrfica, hidroclimatologa, suelos, etc.). Sin embargo, este sistema pionero en la
regin parece estar hoy en declive como consecuencia del debilitamiento de las estructuras del MARN (Gabaldn, 2000).
El Sistema Mesoamericano de Informacin sobre Biodiversidad busca el establecimiento
de una red regional de informacin para la biodiversidad en los ocho pases de Mesoamrica, que principalmente y por medio de Internet promueva los medios compatibles para la recoleccin, comunicacin e intercambio de informacin relevante en materia de conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. Esta red se estructura en
dos mbitos: nacional y regional. En el nacional, cada pas establecer su propia red en
la cual habr dos tipos de nodo, un nodo facilitador nacional del proceso de intercambio
de informacin entre las instituciones, y un nodo generador-usuario por cada institucin participante. Se tendr tambin un nodo facilitador regional del proceso de intercambio de informacin entre las redes nacionales (Vargas, 2001).
En el MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), con el apoyo del PNUMA
y de la OEA, se adelanta una iniciativa para establecer un sistema subregional de informacin sobre medio ambiente que se construir sobre la base de los sistemas de
informacin ambiental de los Estados Parte (MDSMAA, 2001).

En varios pases se han creado programas para desarrollar sistemas de informacin

ambiental tanto nacionales como subnacionales y locales, y se han construido sistemas especializados como apoyo a las polticas ambientales, en campos tales como la biodiversidad, los parques nacionales y los ambientes costeros y marinos. Si
bien se denotan algunos avances a escala nacional, las autoridades ambientales
subnacionales y locales estn, en general, ms retrasados en la construccin de
tales sistemas.
Con frecuencia las publicaciones oficiales denominan como sistema de informacin
a la suma de algunas de las instituciones productoras de informacin y sus productos. Pero un sistema de informacin ambiental es mucho ms que eso; un sistema
estructura y delimita datos e informaciones sobre los componentes multidisciplinarios, multiescalares y multitemporales que en su conjunto representan al concepto
de medio ambiente. Acta como una estructura interactiva destinada a facilitar la
circulacin y el intercambio de datos e informaciones entre los diversos actores interesados en adoptar decisiones fundamentadas ambientalmente. Puede ser definido como una combinacin de valores, infraestructura, datos y recursos humanos
que se asocian para proveer al pas informaciones necesarias para asegurar una
gestin ambiental que conduzca al desarrollo sostenible (Dames y Moore, 1998).
Un sistema de informacin no consiste tampoco en la adquisicin, configuracin e
implantacin de sistemas tecnolgicos, en particular computacionales. Utiliza dichas
innovaciones tecnolgicas, para establecerlas en un ambiente organizacional propicio, pero su objeto es mejorar la gestin valindose de conceptos y medios modernos. Ese es el caso de los Sistemas de Informacin Georeferenciada: el hecho de

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que un determinado pas cuente con l no significa que dispone de un sistema de

informacin articulado con la toma de decisiones y los procesos de gestin.
En cada uno de los pases, diversas agencias gubernamentales cuentan con sistemas de informacin geogrfica, pero por lo general estos tienen diferentes aproximaciones conceptuales y metodolgicas, no se encuentran armonizados, y presentan diferentes grados de desarrollo y de soporte tcnico y de equipo. Ello tiene como resultado la produccin de informacin heterognea y, muchas veces, no comparable, tanto a escala nacional como subnacional. Una situacin similar se presenta con los censores remotos por satlite y como se ha subrayado en general, aunque existe el potencial para utilizar estas tecnologas, muchos de los pases tienen
pocos recursos financieros y capacidades tcnicas para adoptarlas eficientemente
en el corto plazo (PNUMA, 2000).
Una de las dificultades para crear los sistemas nacionales de informacin radica en
la existencia de las mltiples instituciones pblicas y privadas productoras de informacin y los problemas inherentes a su coordinacin y a la agregacin y armonizacin de las estadsticas que producen. En Colombia, por ejemplo, la Ley de 1993
previ la creacin de un sistema nacional de informacin ambiental y desde hace
seis aos, mediante un crdito del BID, se han hecho varios intentos para dar cumplimiento al mandato sin xito alguno. Es una situacin que se explicara en parte
por las rivalidades existentes entre algunas de las instituciones productoras de informacin en relacin con el liderazgo del Sistema y a los temores de perder su autonoma, pero que no ha impedido la realizacin de importantes avances en la disponibilidad y uso de la informacin.
Adems, el desarrollo de los sistemas nacionales de informacin depende en buena
medida del grado de desarrollo de los sistemas de informacin subnacionales, un
asunto que se hace tanto ms complejo en la medida en que los pases tienen un
mayor tamao o cuentan con una mayor diversidad biolgica y geogrfica, situacin esta ltima que ilustra el caso de Brasil. Pero no obstante este tipo de dificultades, en la actualidad se adelantan esfuerzos para desarrollar sistemas de informacin ambiental subregionales, nacionales y subnacionales.
Los indicadores ambientales
Un reciente estudio sobre el estado del arte y las perspectivas de los indicadores de
desarrollo sostenible y medio ambiente en Amrica Latina y el Caribe concluye que
en la regin se observan desarrollos incipientes de indicadores ambientales que
estn siendo producidos por los organismos gubernamentales de medio ambiente,
siendo ms escasa la experiencia en trabajo con indicadores de desarrollo sustentable. Los pases que lideran los indicadores de desarrollo sostenible en la regin
son Mxico, Chile, Colombia y Costa Rica (Quiroga, 2001). Es una situacin que
crea limitaciones a las instancias decisorias para la definicin y seguimiento de las
polticas y que no permite a la ciudadana ejercer adecuadamente sus responsabilidades en materia ambiental, siendo una de las ms importantes la exigencia de la
resolucin de los problemas prioritarios, a partir de informacin confiable, as como
la de velar por la eficacia y eficiencia del gasto pblico.
Para el establecimiento de los indicadores, muchos de los pases de la regin se
han basado en las experiencias y guas de la OCDE para el establecimiento de los
indicadores ambientales y ms recientemente en la iniciativa sobre Indicadores De
Desarrollo Sostenible (ISD) de la Comisin de Desarrollo Sostenible de las Naciones

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INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

El desarrollo de los sistemas de indicadores

Barbados es uno de los pases que ha mostrado un gran compromiso como participante en la iniciativa de la Comisin de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (CSD)
dirigida a establecer sistemas de indicadores de desarrollo sostenible a nivel nacional.
El programa est liderado por el Ministerio del Ambiente, Energa y Recursos Naturales.
Algunas agencias estn desarrollando indicadores ambientales, por ejemplo indicadores
de calidad de agua (Coastal Zone Management Unit) e indicadores de asentamientos
humanos y hbitat (Country Planning Department) (Quiroga, 2001; MMABB, 2001).
Colombia se encuentra adelantando, desde inicios del ao 2000, un convenio interinstitucional liderado por el Ministerio del Medio Ambiente que tiene como objetivo aunar
esfuerzos para el diseo, formulacin y puesta en marcha de un Sistema Unificado de
Indicadores de Gestin Ambiental (SUIGA). Esta iniciativa recoge las aproximaciones
desarrolladas desde 1996 por el Departamento Nacional de Planeacin, para establecer
un sistema nacional de indicadores ambientales y por la Corporacin Autnoma Regional de Risaralda para establecer un sistema de indicadores de desarrollo sostenible para su jurisdiccin (MMAC, 2001).
Chile, a travs de la CONAMA, est impulsando la creacin desde 1997, de un sistema
de indicadores regionales de desarrollo sostenible (IRDS) para cada una de las 13 regiones en que se divide el pas. Este sistema complementara el de indicadores nacionales que se comenz a crear en el 2000. Un elemento importante del trabajo que desarrolla Chile "se refiere al formato de presentacin de los indicadores, que constituye
una hoja metodolgica diseada para ser fcil de usar, incluso para los nefitos, y que
informa sintticamente del nivel del indicador, alcances y limitaciones, fuente y periodicidad de los datos, significado para el desarrollo sustentable" (Quiroga, 2001).
Con apoyo del Banco Mundial y otros organismos internacionales, Costa Rica desarroll una iniciativa orientada a conformar un Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible (SIDES). Esos indicadores debidamente planteados, estructurados y presentados
en su sitio web no han sido actualizados desde 1999, como consecuencia de la reestructuracin de MIDEPLAN, responsable del proyecto (Quiroga, 2001).
Mxico particip en la prueba piloto iniciada en 1997 por iniciativa de la Comisin de
Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para establecer un conjunto de indicadores de desarrollo sustentable. Elabor 113 de los 134 indicadores propuestos por la
CSD. El Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) y el Instituto
Nacional de Ecologa (INE), rgano desconcentrado de la Secretara de Medio Ambiente
y Recursos Naturales (SEMARNAT), publicaron en el ao una seleccin de 46 indicadores de desarrollo sustentable de Mxico. De ellos, 12 se refieren al campo social, 8 al
econmico, 6 al institucional y 20 al ambiental (de Alba, 2000, Quiroga, 2001).

Unidas (CSD). La CSD, a partir de la Agenda 21, ha propuesto un sistema de 134

indicadores en los campos social, econmico y ambiental. Adems, ha desarrollado
un programa piloto en el cual participan 22 pases, entre ellos: Barbados, Bolivia,
Brasil, Costa Rica, Mxico y Venezuela (UN, 2001; OECD, 1991).
En la mayora de los pases que estn desarrollando sistemas de indicadores, ya
sean ambientales o de desarrollo sostenible, lo hacen desde una perspectiva nacional, siendo los casos de Colombia y Chile los nicos que estn elaborando su sistema en forma nacional-regionalizada (Quiroga, 2001; MMAC, 2001).

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217

La investigacin ambiental
La investigacin constituye base fundamental de cualquier sistema de informacin.
Sin embargo, en las dos ltimas dcadas la capacidad cientfica y tecnolgica de los
pases de la regin se ha disminuido en trminos relativos como lo indica el declive
de la participacin en el Producto Interno Bruto de los recursos econmicos dedicados a la investigacin. Adems, muchos de los consejos nacionales de ciencia y
tecnologa, que tanto auge tuvieron en los aos setenta y ochenta en las tareas de
promover la investigacin y financiar a la comunidad investigativa, hoy tienen una
capacidad significativamente menor. Es una situacin que no slo tiene efectos negativos para la gestin ambiental sino en general para el desarrollo de los pases.
El examen del estado de las diversas reas de investigacin relevantes para la gestin ambiental que no solamente se refieren al mundo bitico y abitico sino
El Instituto de Biodiversidad de Costa Rica y la
valorizacin de la biodiversidad
INBIO apoya directamente el esfuerzo estatal por salvar la biodiversidad, centrando sus
esfuerzos en la generacin de conocimiento y en la bsqueda y promocin de formas
sostenibles y novedosas de utilizacin. En Costa Rica las iniciativas para conservar la
biodiversidad del pas se basan en la premisa de que "la mejor manera de alcanzar esta
meta es demostrando cmo la biodiversidad ha sido y puede ser an en mayor grado,
un instrumento de promocin del desarrollo humano. Es mostrar, en otras palabras,
cmo todos los habitantes dependen de la riqueza biolgica del pas y cmo sta puede
generar dividendos que beneficien a la sociedad en lo econmico, intelectual, espiritual
y cultural" (INBIO, 2000).
INBIO trabaja en alianza con el Sistema Nacional de reas Protegidas. Genera, en primera instancia, informacin y conocimientos sobre la biodiversidad del pas, centrando
su trabajo principalmente en las reas silvestres protegidas estatales. La institucin
captura datos e informacin tanto de campo como de laboratorio, recolecta especimenes y encuestas, al tiempo que integra informacin generada por otras instituciones.
Esta informacin es inmediatamente procesada, almacenada y administrada de manera
tal que pueda ponerse en formatos adecuados a las necesidades de diferentes usuarios.
Se busca compartir el conocimiento con la sociedad y toda la gama de usuarios de la
biodiversidad a travs de diversas estrategias. Una de las preferidas ha sido el establecimiento de alianzas estratgicas con entidades privadas o de la sociedad civil.
El Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza CATIE presenta una trayectoria investigativa que llega a ms de sesenta aos. La sede se encuentra ubicada
en Turrialba, Costa Rica, y de l son miembros Costa Rica, Colombia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, y Venezuela. El
CATIE realiza su actividad cientfica y tecnolgica a partir de 120 profesionales, incluyendo unos 40 con nivel de doctorado y aproximadamente 50 con maestra en ciencias.
En su ya larga trayectoria ha efectuado mltiples contribuciones entre las cuales se subrayan: mantenimiento de bancos de recursos fitogenticos en caf, cacao, pejibaye
Bactris spp y otras frutas tropicales; desarrollos pioneros en el rea de agroforestera;
desarrollo de tecnologas para el manejo sostenible de bosques y su biodiversidad; manejo integrado de plagas; desarrollo de prcticas de manejo de cultivos tropicales, y en
aos recientes los trabajos en aspectos socioeconmicos. El documento Agenda para
una dcada crtica, 1993-2002 fue presentado por autoridades del CATIE durante la
Cumbre Ecolgica de Presidentes Centroamericanos realizada en Nicaragua a fines de
1994.

218

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

tambin a las realidades econmicas, sociales, culturales y polticas, desborda los

objetivos de este estudio. No obstante, se har referencia a la investigacin sobre
biodiversidad, dada su importancia crtica para la regin. Es un campo que en el
contexto general del declive de la investigacin en los pases de la regin, presenta
tendencias contradictorias.
En primer trmino, se observa la creacin y fortalecimiento de programas y centros
de investigacin dirigidos a obtener un mayor conocimiento de los ecosistemas naturales de la regin, y al desarrollo biotecnolgico, como por ejemplo el Programa
Nacional de Investigacin sobre Biodiversidad del Per, el INBIO de Costa Rica, el
Instituto Nacional para la Investigacin de la Amazona del Brasil, y el Instituto Von
Humboldt de Colombia. Parte de estos programas y proyectos han sido financiados
con recursos de cooperacin tcnica internacional y sus resultados se reflejan en la
amplia bibliografa que se ha producido en la ltima dcada, en particular sobre los
inventarios de especies y el funcionamiento de los ecosistemas naturales.
En segundo trmino, se observa un debilitamiento de las capacidades investigativas
y tecnolgicas en el campo agropecuario que resta una gran capacidad para el desarrollo de tecnologas adecuadas a los agroecosistemas de la regin. Entre 1977 y
1992 la inversin en investigacin agropecuaria slo aument en 1,5% anual, en
comparacin con una tasa promedio del 6% en el perodo 1967-1977. Desde principios de la dcada de los noventa los presupuestos de investigacin de los cuatro
grandes centros de investigacin agropecuaria de la regin ubicados en Argentina, Brasil, Mxico y Colombia, han disminuido sistemticamente en trminos reales (Trigo, 1995).
Es ello una verdadera paradoja puesto que al adquirir la actividad agropecuaria una
mayor complejidad, las exigencias investigativas son mayores. Se ha llegado a
afirmar que el sector privado sustituir al pblico en el desempeo de esta actividad, pero lo cierto es que la inversin en investigacin y desarrollo en la agricultura
sigue siendo insignificante en proporcin del total de la investigacin en el sector.
Adems, es evidente que ni el sector privado de la regin, ni las grandes multinacionales productoras de tecnologa agropecuaria se ocupan ni se ocuparn de la actividad investigativa relativa a la agricultura a pequea escala. Igualmente preocupante resulta el declive de los programas de extensin agropecuaria indispensables
para la promocin de una agricultura sostenible en el sector campesino.
El descenso de la actividad investigativa pblica coloca a Latinoamrica en situacin
de desventaja en relacin con el desarrollo de la biotecnologa moderna aplicada a
la actividad agropecuaria, con el fin de relacionarla a las caractersticas y necesidades propias de nuestros ecosistemas y de nuestra sociedad, y la coloca tambin en
desventaja con referencia a la transferencia de las tecnologas a la regin.
Las carencias investigativas y tecnolgicas pueden tambin colocar a los pases de
la regin en una posicin de vulnerabilidad con referencia al establecimiento de
mecanismos efectivos para la bioseguridad. Es evidente que una de las mayores
revoluciones de la biotecnologa moderna de principios de siglo es la referente a las
tecnologas transgnicas, que estn demostrando un enorme potencial como uno
de los medios para garantizar la seguridad agroalimentaria de la humanidad, y para
resolver muchos de los problemas ambientales que gener la revolucin verde. Esta
tecnologa, sin embargo, entraa tambin riesgos para la salud humana y para la
biodiversidad, que son susceptibles de evitar. Justamente, el reconocimiento de
esos riesgos ha llevado al establecimiento del Protocolo de Cartagena sobre Biose-

CAPITULO 11

219

guridad en el contexto de la Convencin de la Biodiversidad, cuya adecuada puesta

en marcha exigir nuevas capacidades investigativas.
En el contexto de esta tendencia general, se observa la realizacin de algunos esfuerzos en el campo de la agricultura sostenible y recursos genticos, como los reportados por Brasil en EMBRAPA (269 proyectos en curso y 830 investigadores vinculados a ellos, en 1997), o los realizados por el Centro de Investigaciones sobre el
Caf en Colombia. Los proyectos puntuales realizados por Mxico, Brasil y otros
pases centrados en la interfase entre biodiversidad y agricultura muestran las
grandes perspectivas de este campo de investigacin (PRB, 1998). A nivel subregional se menciona al Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza.
Adems, se han formado centros de investigacin autogestionados dirigidos a rescatar y difundir los saberes tradicionales sobre la biodiversidad que preparan tcnicos comunitarios, coinvestigadores y refuerzan prcticas culturales basadas en sistemas de conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. As lo atestiguan los
casos de Colombia, Mxico y Costa Rica.
La educacin ambiental
En la regin se han adelantado cientos de programas y proyectos destinados a fortalecer la educacin ambiental en los diferentes niveles (bsica, secundaria, universitaria y tcnica). En esta seccin se ilustran algunos de los programas que se realizan y se hacen algunas consideraciones sobre su impacto en la gestin y en la
creacin de la conciencia ambiental.
Las ONG han participado activa y creativamente en ese campo, a travs de programas dirigidos a diversos grupos que incluyen la poblacin escolar y las comunidades de base. Incluso han llegado a participar en la definicin misma de la poltica
nacional de educacin ambiental, como lo ilustra el caso de Jamaica.
Las agencias pblicas ambientales desarrollan tambin un gran nmero de programas para calificar mejor a sus funcionarios o a quienes aspiran a ingresar al servicio pblico. La casi totalidad de programas de fortalecimiento institucional, y en
particular aquellos que se realizan con recursos de la cooperacin internacional,
contienen un componente de capacitacin. Asimismo las agencias ambientales adelantan mltiples iniciativas para la formacin de una mayor conciencia ambiental en
diferentes grupos de la poblacin. Y en muchos casos tienen responsabilidad, conjuntamente con los ministerios de educacin, por la incorporacin de la dimensin
ambiental en los diferentes niveles educativos como lo ilustra el caso de Venezuela
(ver recuadro). Tambin es notable el incremento de los programas de educacin
superior relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales que se ha registrado en los pases de la regin desde mediados de la dcada de los ochenta. El
caso de Mxico ofrece una ilustracin sobre el particular.
Al lado de las numerosas iniciativas de educacin ambiental que se han realizado
con diferentes poblaciones, no parece existir una accin sistemtica orientada a
evaluarlas, con el fin de difundir y multiplicar aquellas que sean ms exitosas. Pero
se reconoce que el avance en la educacin ambiental encuentra sus lmites en los
problemas que aquejan al sistema educativo en Amrica Latina. En un buen nmero de pases de la regin la cobertura de la educacin bsica, secundaria y universitaria deja mucho que desear. Adems, la educacin bsica de la casi totalidad de
pases tiene una menor calidad en comparacin con la ofrecida no slo en los pases
industrializados sino tambin en los pases en desarrollo de otras regiones. O, en

220

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

otras palabras, el incremento de la cobertura y la calidad de la educacin ambiental

est en parte supeditada a que se resuelvan estos problemas (PNUD, 2000).
Si bien la educacin es siempre motivo de especial atencin entre los instrumentos
de poltica ambiental, no se dispone de investigaciones que permitan hacer una
evaluacin cuantitativa de lo que ha significado en materia de gestin. Tal investigacin debera ser de gran inters para la comunidad acadmica y la administracin
ambiental, con el fin de conocer efectivamente su contribucin a la gestin y fijar
las prioridades (Gabaldn, 2000).
Jamaica: El Comit de Educacin Ambiental y el Plan
de Educacin para el Desarrollo Sostenible
El Comit de Educacin Ambiental de Jamaica (NEEC), fue establecido en 1993 con la
participacin de representantes de las ONG, el sector privado y las agencias ambientales gubernamentales comprometidas con la educacin ambiental. Los principales programas apoyados o respaldados por el NEEC han sido el Programa Escolar Ambiental
ejecutado por el Fondo para la Conservacin y el Desarrollo de Jamaica (una ONG) y la
campaa de comunicacin implementada por la NEPA.
El Comit juega un papel muy relevante en la coordinacin de los esfuerzos educativos
adelantados por una variedad de actores. Entre ello sobresale el Plan de Educacin Ambiental para el Desarrollo Sostenible para el perodo 1998-2010. La investigacin requerida para la formulacin de este plan se bas en buena parte en trabajos adelantados
por las ONG, en particular por el Fondo para la Conservacin y el Desarrollo de Jamaica.
En la actual dcada el NEEC est centrado en el desarrollo profesional de los profesores,
el desarrollo curricular, y la concientizacin pblica. El Plan se ha constituido en un marco para facilitar la cooperacin tcnica internacional de cuya financiacin depende en
buena parte.
Fuente: Smith, 2000

Mxico: La educacin ambiental en el sistema de educacin superior

En Mxico se ha registrado un rpido crecimiento de los programas de formacin ambiental en el sistema de educacin superior en la ltima dcada. En 1994, se ofrecan en
el pas 262 opciones de grados acadmicos de estudios posteriores al bachillerato, en
especialidades relacionadas con el ambiente y los recursos naturales. En la ltima encuesta realizada por el Centro de Educacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable de la SEMARNAP en 1997, se identificaron 1.179 programas, dentro de los tres subsistemas de educacin superior del pas universitario, tecnolgico y pedaggico distribuidos en 177 instituciones de educacin superior pblicas y privadas del pas.
A su vez, la formacin de investigadores ha tenido un rpido desarrollo en los ltimos
aos y se perfila como una de las bases para el paulatino fortalecimiento de la gestin
ambiental A nivel de maestra se ofrecen 153 opciones, a nivel de formacin doctoral se
ofecen 61, y entre las dos se cubren esencialmente todas las reas del conocimiento
ambiental.
Fuente: de Alba, 2000.

Los estudios de caso comparten la relevancia que el tema ambiental ha adquirido

en la opinin pblica, en particular en la sensibilizacin de la poblacin en materia
de aquellas situaciones que afectan su seguridad y calidad de vida. Es difcil hacer
un juicio objetivo en este sentido ya que no se han identificado investigaciones al

CAPITULO 11

221

respecto. No obstante, de una manera superficial, corroborada por ciertas manifestaciones, puede sealarse que existen una serie de sectores donde el tratamiento
de los temas ambientales tiene mayor relevancia. Es el caso de los sectores juveniles y acadmicos: entre la juventud se aprecia bastante sensibilidad por los temas
de contenido ambiental y en la comunidad acadmica se encuentra uno de los contingentes cualitativamente ms importantes, en cuanto a su dedicacin al tema
ecolgico a travs de sus investigaciones y la enseanza. Sin embargo, la gestin
ambiental no tiene la importancia que debe tener para otros sectores, como el poltico, el empresarial y el laboral, lo que se basa en las escasas iniciativas que ellos
han promovido.
Venezuela: La educacin ambiental, reto para el logro del desarrollo sostenible
En Venezuela, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARNR) ejerce la
poltica de educacin ambiental, responsabilidad que adelanta en conjunto con el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, a travs de un convenio de cooperacin.
Cuatro proyectos nacionales se adelantan actualmente: a) el Programa de Educacin
Formal, dirigido a la capacitacin de docentes y a la implantacin de programas de educacin ambiental en los niveles de educacin preescolar, bsica y recientemente en la
educacin superior; b) el Programa de Educacin Informal dirigido al desarrollo de un
proyecto de insercin de la dimensin ambiental en el subsistema extraescolar, en el cual
destaca la interaccin con organizaciones de la sociedad civil (ONG) a travs de convenios; c) el Programa de Asesoras al Poder Local; y d) los programas de divulgacin educativa que comprenden actividades tan diversas como la organizacin de las Jornadas
Nacionales del Ambiente, la Semana de la Conservacin, el Programa de Juegos Ecolgicos, las Jornadas Nacionales de Limpieza de Playas y el Concurso Bolvar Nio destinado
al estmulo de la gestin conservacionista de los planteles de educacin bsica y sus comunidades educativas, entre otros.
Con el fin de implantar los programas especficos de educacin ambiental en los niveles
de preescolar y bsica dentro del sistema educativo escolarizado nacional, durante el perodo comprendido entre los aos 1986 y 1995, se capacitaron 121.187 docentes. Como
efecto de la insercin de la dimensin ambiental en todos los programas de educacin
formal, la poblacin escolar atendida para el ao 1996 por el Programa de Educacin Ambiental se calcul en 6.446.075 alumnos, distribuidos en un total de 20.509 planteles localizados en todo el territorio nacional (MARN, 1996).
En trminos de la educacin informal, el esfuerzo del Programa de Educacin Ambiental
para la misma fecha, se concentr en la organizacin de cerca de 413 talleres dirigidos al
poder local (gobernaciones, alcaldas, etc.) y las ONG sobre diversas materias relacionadas con la conservacin, defensa y mantenimiento del ambiente, para un total de poblacin atendida de 93.427 personas. Cabe destacar que las Jornadas de Limpieza de Playas
del mismo ao repercuti sobre una poblacin de 1.046.912 habitantes.
Fuente: Gabaldn, 2000.

Existe tambin muy poca evidencia acerca de cmo la educacin ha contribuido a la

formacin de la conciencia ambiental. Sin embargo, entre los logros de la gestin
ambiental en los ltimos veinte aos, los estudios de caso sealan el incremento en
la toma de conciencia que se ha ido produciendo en la poblacin en general, aunque se afirma que ella an es baja. Este grado de conciencia y percepcin de los
problemas ambientales no parece, en general, estar vinculado en forma directa con
los procesos de gestin. Con frecuencia se desconocen los alcances de la legislacin, y no se asumen los esfuerzos asociados al uso de los instrumentos ni se conocen los objetivos y actuaciones de las instituciones ambientales.

222

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

La poblacin parece estar cada vez menos tolerante frente al deterioro ambiental
en algunas reas, como el deterioro de la calidad y cantidad de la oferta del agua, y
exige soluciones. En contraste, su percepcin sobre otras amenazas ambientales es
casi inexistente en temas como la desertizacin, el empobrecimiento de los suelos y
el cambio climtico (Bucher et al., 2000). Adems, en los diversos estratos de la
poblacin de Latinoamrica y el Caribe, incluyendo los cuadros dirigentes, se cuenta con muy poco entendimiento sobre las consecuencias que para el medio ambiente tiene la actividad econmica, como se evidenci en una investigacin registrada
para el caso del Brasil, y como se evidencia en algunas de las declaraciones pblicas de los lderes del sector pblico y privado (PRB, 1998). En general, la jerarqua
que le asigna la ciudadana al tema ambiental est muy por debajo de temas como
la superacin de la pobreza, seguridad ciudadana, generacin de empleo, acceso a
salud, educacin y vivienda, entre varios otros (Gabaldn, 2000).
Principales avances en la aplicacin de instrumentos de gestin ambiental
La informacin presentada seala una paulatina diversificacin de instrumentos para la gestin ambiental. Es un hecho que los instrumentos de regulacin directa y
de administracin y planificacin ambiental continan dominando, y que stos han
sido materia de actualizacin e innovacin. Pero al mismo tiempo se registra el surgimiento o renovacin de los denominados instrumentos econmicos como complementarios o sustitutos de aqullos. Tambin se identifican algunos avances con
referencia a la informacin y la educacin ambiental, que constituyen parte de los
instrumentos de gestin; en contraste, se identifican tendencias contradictorias
(avances y retrocesos) en el campo de la investigacin sobre el medio ambiente.
Las Evaluaciones de Impacto Ambiental han sido uno de los instrumentos de administracin y de planificacin ambiental dominantes en la gestin ambiental en la
regin. Presentan una gran heterogeneidad de pas a pas, y mientras algunos tienen una experiencia de ms de dos dcadas, en otros su puesta en marcha es relativamente reciente. Continan siendo materia de revisiones y debates por considerar que, en general, tienen una connotacin formalista de trmite y un impacto sobre la proteccin del medio ambiente no congruente con las energas invertidas en
su ejecucin. La falta de lneas de base ambiental para adelantar las EIA en la casi
totalidad de los pases, la carencia o fallas en materia de indicadores del estado del
medio ambiente y del desempeo de los proyectos, y el defectuoso o inexistente
seguimiento de la ejecucin de la actividad materia de la EIA una vez se aprueba el
permiso para ejecutarla, se sealan como tres de sus principales falencias.
Con referencia a las normas de calidad ambiental y los estndares de emisin, parece imperativo fortalecer las acciones dirigidas a verificar y ajustar su uso a las
condiciones locales. El intento de aplicar normas importadas ha probado ser infructuoso en muchos campos de la actividad econmica. Asimismo, los procesos de
adaptacin de las normas forneas, o de establecimiento de normas adecuadas a
las realidades nacionales, no siempre se han hecho a partir de la mejor tecnologa
disponible, ni a partir de la fijacin previa de un conjunto de criterios de calidad,
incluyendo los de costo eficiencia, que guen el desarrollo de la normatividad. Adems, la fijacin de las normas y estndares se ha visto con frecuencia limitada por
el insuficiente conocimiento sobre la capacidad de recuperacin de los ecosistemas
y otras condiciones del ambiente y de la poblacin.
En particular, muchas de las exigencias de las normas existentes, as como los inflexibles procedimientos para su implementacin y la dificultad de muchos actores

CAPITULO 11

223

econmicos para adquirir una adecuada comprensin sobre su propsito e implicaciones, han colocado a un amplio nmero de entidades objeto de la regulacin (ej.
una buena parte de la pequea empresa), por fuera de la ley sin que existan vas
claras para que salgan de esa situacin. No es razonable que el Estado mismo insista en esta ruta que lo nico que logra es colocar a muchos ciudadanos y empresas
en la impunidad. En el estudio se han identificado algunas iniciativas dirigidas a superar esta situacin, que incluye la asistencia tcnica al pequeo empresario y planes de cumplimiento especiales que le permiten alcanzar las normas y estndares
en un plazo prudencial que toma en cuenta, a un mismo tiempo, el giro del negocio
y los intereses de la comunidad.
En la ltima dcada, la aplicacin de los instrumentos econmicos para la gestin
ambiental no arroja avances significativos si se mira la regin en su conjunto. Sin
embargo, el estudio ha identificado un amplio nmero de experiencias puntuales de
gran valor por los resultados que estn arrojando y por sus potenciales para su
transferencia a otros medios. Se ilustraron prcticas promisorias con referencia a
los a sistemas de cargo (cargos de contaminacin y tasas por uso de los recursos
naturales renovables), tributacin convencional, incentivos econmicos directos
(pago de servicios ambientales), certificacin para la creacin de mercados (certificacin forestal, del turismo sostenible, de los productos agropecuarios orgnicos,
de la industria mediante las normas ISO), instrumentos financieros (los fondos ambientales e instrumentos financieros genricos utilizados para la gestin ambiental),
e instrumentos econmicos para la captura de recursos domsticos dirigidos a la
gestin ambiental.
Dos obstculos que estn encontrando los instrumentos econmicos referidos al
uso o afectacin del medio ambiente, en particular los sistemas de cargo por contaminacin y el cobro por uso del agua, son: a) la representacin que se suele
hacer de aquellos como un nuevo tributo, lo cual encuentra oposicin entre una poblacin poco afecta a la tradicin de pagar impuestos; b) la tradicin existente de
un libre acceso a los recursos naturales que va en contra de cualquier pago por su
uso. Las dificultades enfrentadas por los pases pioneros en la materia no han impedido que se adelanten algunas experiencias de vala que ya estn mostrando sus
frutos.
Un conjunto de instrumentos econmicos que naturalmente encuentra menos dificultades para su establecimiento, son los incentivos econmicos directos. En la regin se encuentran experiencias muy fructferas desarrolladas a partir de la concepcin de la compensacin econmica a los propietarios, de territorios en los cuales se encuentran ecosistemas que prestan servicios ambientales de relevancia.
Tambin se encuentran ejemplos positivos en la utilizacin de incentivos fiscales
una modalidad no siempre bien vista por algunos economistas pero desafortunadamente stos presentan discontinuidades y altibajos como resultado de las frecuentes reformas tributarias que se adelantan en la regin.
Entre los incentivos directos sobresalen los instrumentos econmicos dirigidos a la
generacin de mercados verdes. Un buen ejemplo de este tipo de instrumento es lo
acordado en el contexto del denominado Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto de la Convencin de Cambio Climtico, en cuyo diseo han participado activamente algunos pases de Amrica Latina y el Caribe. El MDL ofrece grandes oportunidades a los pases de la regin, la mayora de los cuales han desarrollado estrategias, o se encuentran disendolas, para aprovecharlas. La puesta en

224

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

marcha del MDL sin duda servir para crear un ambiente propicio para la implantacin de otros instrumentos econmicos.
Sobresalen los sellos verdes o certificaciones que tienen como resultado el pago de
un precio mayor por los productos originados de los recursos naturales renovables
cuya extraccin, procesamiento, etc., hayan sido hechos en forma ambientalmente
sana. En la regin se adelantan diferentes experiencias con la certificacin FSC para
los productos maderables, la certificacin del turismo sostenible de Green Globe, y
los sellos ecolgicos que garantizan los productos de la agricultura orgnica o la
extraccin sostenible de los productos no maderables, como nueces, sustancias para la medicina natural, etc. La certificacin de industrias mediante ISO 14.000 si
bien no tiene como objeto central la creacin de mercados verdes, puede ser instrumental para crearlos y, en muchos casos, se est constituyendo en una condicin para que las empresas permanezcan en ciertos mercados (ej. los mercados de
exportacin de algunos productos a los pases desarrollados.
Pero se requiere hacer un esfuerzo ms ambicioso de creacin de instrumentos
econmicos y otras condiciones de entorno dirigidas a fomentar al sector privado,
para que se incorpore en negocios verdes. Este es un campo que ofrece oportunidades para la erradicacin de la pobreza de las poblaciones que con frecuencia viven en ecosistemas naturales de gran riqueza, y, por eso, el diseo de esos instrumentos debe tomar como criterio fundamental que haya una distribucin justa y
equitativa de los beneficios que se derivan del uso sostenible de la biodiversidad.
Las experiencias positivas y negativas con el ecoturismo y los aprovechamientos
forestales y pesqueros deben servir de gua para disear los nuevos instrumentos.
La informacin pblica sobre el medio ambiente se ha incrementado, no slo a travs de los medios formalmente establecidos por los gobiernos nacionales y las
agencias internacionales, sino tambin a travs de los medios masivos de comunicacin y los informes especializados de las ONG ambientales de carcter domstico
e internacional.
En contraste, a lo largo de la ltima dcada se observa un lento desarrollo de indicadores sobre el estado del medio ambiente y el desempeo de las autoridades y
polticas ambientales. En la prctica, la ciudadana no cuenta con un sistema de indicadores sencillo que le permita construir un juicio informado sobre la situacin y
reaccionar frente a ella, en forma similar como se hace hoy con los indicadores
econmicos. Ello sin desconocer que existen algunas excepciones en relacin con
problemas puntuales (ej. el grado de contaminacin del aire de algunas ciudades).
En general, los formuladores de poltica no cuentan con un sistema de indicadores
integrado sobre el estado del medio ambiente como medio para fijar prioridades.
Sin embargo, se destacan los procesos actuales de desarrollo de indicadores ambientales por parte de los organismos gubernamentales de medio ambiente de algunos pases que parecen promisorios. Ms escasa es la experiencia con la construccin y el uso de indicadores de desarrollo sostenible, aunque un programa piloto de las Naciones Unidas parece haber propiciado su avance en los pases participantes. En muchos casos, el desarrollo conceptual y metodolgico para el establecimiento de indicadores ha alcanzando logros muy satisfactorios (Ej. el caso de los
Criterios e Indicadores para el Desarrollo Sostenible de los Bosques de Tarapoto),
pero su implementacin ha sido dbil ante dificultades de orden institucional y financiero.

CAPITULO 11

225

La situacin anotada se asocia con la lentitud en la construccin de sistemas nacionales de informacin como base para la formulacin y seguimiento de las polticas.
Aunque se reconoce que este es un mundo de gran heterogeneidad y que algunos
pases cuentan con sistemas de informacin a nivel temtico y subnacional que han
alcanzado un desarrollo relativamente satisfactorio, si se compara con aquellos
considerados pioneros o ejemplares entre los pases desarrollados.
La regin registra una historia de discontinuidad en el desarrollo cientfico y tecnolgico que tiene consecuencias negativas para la gestin ambiental, como es el caso del declive de los centros de investigacin agropecuaria del sector pblico acaecido en los ltimos aos. Si bien en el contexto de las polticas de reforma del Estado parte de la actividad investigativa que otrora realizaran estos centros est siendo sustituida por la que realiza el sector privado, existen campos donde no es pensable que ste la asuma, como son por ejemplo los correspondientes al desarrollo
de tecnologas para el cultivo en zonas de ladera, o para la pequea finca campesina.
En este contexto resulta positivo el surgimiento de los nuevos programas y centros
de investigacin sobre biodiversidad que estn mostrando significativos logros y
grandes potencialidades. Se plantea la necesidad de crear o consolidar los mecanismos financieros e institucionales para asegurar la existencia, crecimiento y estabilidad de estos centros y programas en el futuro, es decir para evitar que corran la
misma suerte de muchos de los centros o programas de investigacin gubernamentales que hoy se encuentran en declive. Particular importancia tiene el desarrollo de
investigacin que permita tomar decisiones correctas respecto al uso de los recursos naturales, o alternativas viables para manejar los procesos de descontaminacin segn la realidad de los pases.
Se requiere fomentar la creacin de este tipo de centros y programas en aquellos
pases en los cuales la investigacin es dbil, una actividad que debe partir del reconocimiento de las capacidades diferenciadas que se observan entre los pases y al
interior de ellos.
El acerbo de experiencias en educacin ambiental en la regin es enorme; no slo
como fruto de diversas polticas gubernamentales sino tambin como resultado de
la actividad de las organizaciones no gubernamentales que han establecido este
campo como una de sus prioridades. Aunque la educacin es un medio fundamental
para crear una mayor conciencia ambiental y estimular la participacin de la sociedad civil y de la ciudadana, este estudio no ha tenido como uno de sus objetivos
identificar y analizar su vinculacin sistemtica con el proceso de gestin ambiental.

Captulo 12

Los planes y programas ambientales

La integracin de instrumentos dentro de los planes
Hemos denominado plan a una combinacin de instrumentos y actividades dirigidas a poner en marcha las polticas en relacin con un problema particular. Bajo
ese apelativo caen entonces una amplia gama de acciones gubernamentales, entre
las cuales se encuentran aquellas que formalmente se denominan, con frecuencia
de manera un tanto arbitraria, planes, programas y proyectos.
A similitud de las polticas que las enmarcan, un plan puede, o no, estar formalmente definido en documentos y ser el producto, o no, de un proceso sistemtico
de formulacin. Los planes, como parte integrante de las polticas, surgen con mucha frecuencia a travs de un proceso incremental de toma de decisiones: mediante pequeos pasos, con metas ambiguas o que evolucionan, en una dinmica en
que las instancias decisorias ajustan sus polticas y acciones a lo largo del tiempo.
Los planificadores y quienes toman decisiones ambientales pblicas de los pases de
la regin, enfrentan a menudo obstculos y dificultades para poner en prctica las
polticas y planes ambientales que intentan ser comprehensivos y que muchas
veces han sido el producto de procesos de formulacin efectuados con una base
tcnica y alguna participacin ciudadana y se ven en la necesidad de incorporar
correctivos sobre la marcha, a legitimar situaciones no deseadas, o a conformarse
con el cumplimiento muy parcial de lo originalmente concebido. sta es una dinmica que favorece y refuerza el incrementalismo como forma de hacer la poltica y
la planificacin ambiental. En otras ocasiones, las menos, las polticas y planes en
materia ambiental se formulan y ponen en marcha en forma tal que se producen
grandes saltos o rupturas con el pasado. Para muchos, la solucin de algunos de los
problemas ambientales domsticos, regionales y globales slo podra darse mediante esta ltima aproximacin. Pero ello puede requerirse la regulacin de un amplio
nmero de actividades interrelacionadas y algunos cambios en las estructuras econmicas y sociales y los estilos de vida que los pases de la regin se resisten a enfrentar. Esta situacin en Amrica Latina y el Caribe encuentra sus equivalentes en
los pases desarrollados y a nivel internacional. Muchos autores encuentran la mejor evidencia sobre el dominio del incrementalismo a nivel global en el proceso que
culmin con los acuerdos de la Cumbre de la Tierra y lo sucedido con posterioridad
(Porter y Welsh, 1991).
Se observa tambin la suspensin, declive o cambio abrupto de orientacin de algunas polticas y planes. Esta inestabilidad de las polticas se explica muchas veces
por la resistencia de sectores de la actividad econmica a su puesta en marcha, las
abruptas reformas de las agencias ambientales, las reducciones presupuestales para afrontar los dficit fiscales, los cambios de gobierno y la alta rotacin de los ministros, o sus equivalentes, fenmenos estos que son, en muchos casos, expresin
de la debilidad relativa del sector ambiental en relacin con otros sectores de actividad, no obstante el fortalecimiento que se ha dado a aquel en la ltima dcada.

228

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

Las polticas ambientales explcitamente establecidas en la regin (nacionales, regionales, locales) muchas veces estn fundidas con los planes que han sido tambin formulados en forma explcita. Los planes pueden presentar grandes variaciones en relacin con su origen y propsito, proceso de formulacin, conformacin y
alcance. Pueden tener un nivel, nacional, regional o local. Pueden tomar como mbito unidades ecolgicas particulares (una cuenca, una ecorregin, un ecosistema)
o unidades poltico-administrativas (el estado, la provincia el municipio, etc.), o referirse a un recurso particular (agua, bosques, etc.), a un problema o amenaza
ambiental especfico (la contaminacin del aire, el declive de la capa de ozono, la
extincin de una especie), o a procesos fundamentales para la proteccin ambiental
(la produccin limpia, la investigacin, la educacin).
Un plan puede incorporar en forma imaginativa un conjunto variado de instrumentos de poltica, con la regulacin directa en una parte, un instrumento administrativo y de planificacin en la otra, la informacin sobre riesgos, la investigacin y la
educacin ms all, y algn instrumento econmico como uno de sus componentes
principales. Adems, el plan puede incorporar la realizacin de obras fsicas concretas, como la construccin de una planta de descontaminacin, la reforestacin de
una cuenca, o el emplazamiento de barreras para evitar la erosin, o el dragado de
canales para el intercambio de aguas salobres y dulces en un humedal costero. Algunos planes pueden utilizar un instrumento una prohibicin o un lmite de emisin como nica respuesta (Fiorino, 1995).
Entre los planes gubernamentales a que nos referiremos en este captulo, se mencionan los correspondientes a: ordenamiento territorial; conservacin y uso sostenible de la biodiversidad; proteccin de cuencas hidrogrficas; descontaminacin;
transporte urbano; y produccin ms limpia. Pero como se ha insistido la proteccin
ambiental no se agota en la accin gubernamental sino que a ella tambin contribuyen diversos sectores de la sociedad civil y del sector productivo en forma voluntaria, un asunto que tambin examinaremos.
Planes de ordenamiento territorial
Los planes de ordenamiento territorial se han utilizado en forma recurrente en la
regin desde hace varias dcadas y han sido adelantados a partir de diversos enfoques y metodologas. Las visiones que han predominado en los ltimos treinta aos
conciben el ordenamiento territorial como la optimizacin de la eficiencia de los
procesos de ocupacin del territorio y la distribucin territorial del Estado. Esa optimizacin ha sido buscada en el mbito latinoamericano principalmente mediante
la denominada planificacin regional, un enfoque que tambin se ha utilizado en el
mbito anglosajn (Boissier, 1981; Utria, 2000). Dentro del proceso de ordenamiento territorial, el ordenamiento ecolgico ocupa un lugar central puesto que
persigue establecer relaciones sinrgicas entre los ecosistemas naturales y transformados por la accin humana existentes en cada unidad territorial y los sistemas
y escalas de poblamiento, asentamiento y produccin. Se busca con ello superar los
conflictos que surgen entre dichos sistemas, satisfacer las necesidades de la sociedad y, simultneamente, asegurar la proteccin y uso sostenible de los recursos
naturales. El ordenamiento territorial se ha planteado entonces desde su definicin
misma como una de las vas fundamentales para proteger el medio ambiente, y,
despus de la Conferencia de Ro como una de las estrategias fundamentales para
alcanzar el desarrollo sostenible (ONU, 1992).

CAPITULO 12

229

Existen muchas dudas sobre el impacto que ha tenido el ordenamiento territorial, y

una gran controversia sobre las concepciones y metodologas predominantes de
factura racionalista que se han utilizado en su instrumentacin. En una evaluacin
realizada recientemente (CSD, 1997) se subray cun lejos se est, tanto en los
pases desarrollados como en desarrollo, del propsito establecido en la Agenda 21
(UN, 1992) de estudiar y perfeccionar polticas para propiciar el uso ptimo del
suelo y la ordenacin sostenible de los recursos del suelo a ms tardar para 1996.
Si bien en los pases de Latinoamrica y el Caribe ha sido frecuente adelantar procesos de planificacin territorial a diferentes escalas, su cumplimiento ha sido relativamente bajo, aunque se reconocen algunas promisorias excepciones. As, por
ejemplo, muchas veces los detallados y sofisticados planes de uso del suelo de las
metrpolis y las grandes ciudades reposan como un documento para constatar lo
que no ocurri. La gran ciudad latinoamericana ha sido, en buena medida, diseada
por los pobres que han autoconstruido los grandes barrios malamente llamados de
periferia dado que, en muchas ocasiones, ocupan la mayor parte del rea urbana.
Ante esta situacin, que autoridades y planificadores pblicos, denominan como de
ocupacin ilegal del territorio, se reacciona mediante cientos de decisiones incrementales, unas veces para legitimar situaciones de hecho, otras para enfrentar
con algn grado de realismo conflictos sociales localizados (Neira, 1996b). Los planes de ordenamiento de las ciudades se ven tambin muchas veces modificados
inconvenientemente desde el punto de vista ambiental, algunas veces con los formalismos legales del caso y otras sin ellos, como consecuencia de las fuerzas especuladoras que dominan el mercado del suelo urbano en los pases de la regin. En
este panorama surgen algunas experiencias de planificacin urbana en ciudades
intermedias que han sido relativamente exitosos y que se han presentado, en la
regin y a nivel global, como una especie de paradigma. El caso ms representativo
es el de Curitiba.
En forma similar, el poco xito del ordenamiento territorial rural encuentra su mayor evidencia en el fracaso de la modalidad conocida como reservas forestales, una
estrategia de planificacin del uso del suelo que ha excluido amplias zonas cubiertas por bosques naturales, por lo general de propiedad estatal, con el fin de conservarlos en virtud de la vocacin del suelo en que se asientan y los valores naturales que incorporan. La apertura, la mayor de las veces ilegal, de la frontera agrcola por contingentes de grupos de pobladores pobres y, tambin por empresarios
privados, ha cambiado el mapa de los ordenamientos territoriales, y las autoridades
pblicas, a la zaga, han tomado decisiones reactivas para legitimar la situacin, y
excepcionalmente para resolverla cuando se da un claro conflicto de uso del suelo.
Por lo general, el desplazamiento de pobladores hacia las zonas de bosque ha sido
estimulado o detonado por la construccin de carreteras pblicas o por la construccin de las infraestructuras relacionadas con la exploracin minera o petrolera. En
las ltimas dcadas los cultivos ilegales (coca y amapola) han propiciado la destruccin de valiosos ecosistemas boscosos en los pases andinos, en donde el narcotrfico ha llegado a construir vas de acceso a la selva para facilitar su actividad
(Contreras, 1999; Segura y otros 1997; FNAC, 2001). Al mismo tiempo, se subraya
que el ordenamiento territorial que ha conducido a la creacin de los parques nacionales se singulariza como la alternativa ms exitosa de conservacin de los ecosistems boscosos de la regin, no obstante las limitaciones y la amenazas que hoy
presenta esta modalidad de proteccin de la biodiversidad, un tema que se trata en
otra seccin de este captulo.

230

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

Los planes formales de ordenamiento territorial han sido entonces quebrados por
las dinmicas de la pobreza y la inequidad. O en otras palabras, la falta de acceso a
los recursos naturales renovables, en particular al suelo urbano y rural, surge como
una de las fuerzas determinantes del ordenamiento territorial que se da en la realidad. En ltimas, el incrementalismo ha acabado sustituyendo las polticas y planes
de ordenamiento que han tenido una pretensin totalizante y que se han intentado
hacer cientos de veces en la regin. El incrementalismo aparece entonces como una
va para formular polticas que convienen a quienes estn interesados en mantener
el status quo. El incrementalismo no es entonces neutro: en unos casos se plantea
como la prctica que permite, paso a paso, hacer los progresos requeridos en la
direccin correcta, en un entorno signado por la incertidumbre. En otros casos, esa
construccin lenta e incremental puede llegar a contrariar al inters pblico.
En la ltima dcada ha surgido una nueva ola de procesos de ordenamiento territorial, tal como lo ilustran los casos de Brasil, Colombia y Mxico. Otros pases, como
Panam, apenas los inician. La principal diferencia con los anteriores intentos de
ordenamiento parece ubicarse en la mayor participacin que se ha dado a la sociedad civil y al sector privado en el proceso de su elaboracin. En otros pases la temtica del ordenamiento territorial no ocupa un lugar central dentro de la institucionalidad del pas. Ese es el caso de Chile, que sin embargo ha incorporado esta
aproximacin en forma indirecta a travs de instrumentos existentes (EIA de Planes
Reguladores Comunales en Chile).
Especial inters merecen los procesos de ordenamiento territorial adelantados por
algunos resguardos indgenas de la regin que, en ltimas, constituyen planes de
vida elaborados fundamentalmente a partir del conocimiento tradicional. En el caso
de Colombia esta iniciativa indgena est siendo incorporada como parte del proceso de ordenamiento del territorio que se ha adelantado en todos los municipios del
pas.
Brasil: Plan director de desarrollo urbano ambiental de Porto Alegre
En Brasil, la Constitucin de 1988 establece que los municipios con ms de 20 mil
habitantes deben adelantar su ordenamiento territorial (uso y ocupacin del suelo
urbano) mediante la elaboracin de los llamados Planes Directores. Un caso que
ha recibido gran reconocimiento internacional es el correspondiente a Curitiba, Paran, iniciado a principios de la dcada del setenta. Recientemente se identifican
interesantes procesos de ordenamiento territorial, como lo ilustra el Plan Director
de Desarrollo Urbano Ambiental (PDDUA) de Porto Alegre.
El PDDUA es el fruto de un amplio proceso participativo y de construccin colectiva,
alimentado por diversos estudios tcnicos que, iniciado en 1993 finaliz en 1999
mediante su aprobacin por parte del Consejo de Porto Alegre. Intenta dejar de ser
una Ley basada esencialmente en normas, como era el plan anterior vigente desde
1979, para constituirse en un plan estratgico. El Plan valoriza la preservacin ambiental y divide a la ciudad en ocho regiones de planeamiento, ampliando la participacin de la poblacin en las cuestiones referentes al ordenamiento urbano.
Entre las innovaciones sobresale el planteamiento de construir una ciudad ms entrecruzada en la cual se haga posible la convivencia entre las actividades residenciales, comerciales, industriales y de servicios. Adems, intenta dar un mejor aprovechamiento a la infraestructura de la ciudad dentro del concepto de ciudad sostenible y econmicamente viable. Para el efecto se establece una densidad poblacio-

CAPITULO 12

231

nal adecuada en lugar de fomentar la conformacin de una ciudad dispersa y esparcida. En particular se estipula una mayor densidad en las reas mejor equipadas
desde el punto de vista de infraestructura, manteniendo una menor densidad en la
parte del territorio que no est aun consolidada como ciudad.
Colombia: Planes de ordenamiento territorial
Entre 1997 y 2000 se adelant un proceso dirigido a establecer los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de los municipios de Colombia que tendrn una vigencia
de nueve aos. Previamente a que se iniciara el proceso, los ministerios de desarrollo y del medio ambiente se expidieron los lineamientos del ordenamiento a nivel
nacional, y las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) formularon las determinantes ambientales para el rea de su jurisdiccin que, adems de la normatividad
ambiental vigente, incorporaron elementos propios de la regin.
El proceso de adopcin y elaboracin del POT contempl cuatro etapas: una tcnica
bajo la responsabilidad del municipio, que produjo el diagnstico y formul las recomendaciones del caso; una fase ambiental, mediante la cual las corporaciones
regionales aprobaron el Plan con relacin a su sostenibilidad ambiental; la instancia
de participacin ciudadana, que vincul a la comunidad mediante las audiencias,
foros y otras forma de participacin pblica; y finalmente un concepto del Consejo
Territorial de Planeacin dirigido al Consejo Municipal, que lo aprob. Es an muy
prematuro evaluar el proceso de elaboracin de los POT y sus resultados. Pero es
evidente que en muchos municipios se constituyeron en un medio de reflexin sobre la conformacin urbana, el medio ambiente y la regin rural.
Chile: Ordenamiento territorial en el sistema de evaluacin de impacto ambiental
En Chile, el ordenamiento ambiental es claramente un instrumento ausente de manera sistemtica al no estar considerado expresamente como tal en la legislacin
vigente. Sin embargo, como resultado de la aplicacin del sistema de evaluacin
ambiental a los planes e instrumentos a nivel territorial, se ha iniciado la incorporacin de esta temtica, principalmente en el mbito urbano. Las escalas de ordenamiento territorial corresponden a lo dispuesto en la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente: a) planes regionales de desarrollo urbano, b) planes reguladores intercomunal (abarcan varias comunas), d) planes reguladores comunales, y d) planes seccionales (subdivisin comunal). Los planes reguladores comunales (PRC) tienen una particular incidencia sobre la regulacin de la utilizacin del
espacio y de los suelos en sectores urbanos, lo cual a su vez tiene efectos sobre las
consideraciones territoriales de las regulaciones ambientales.
Mxico: Ordenamiento territorial en sectores y regiones
En Mxico, desde su puesta en operacin en 1988, el ordenamiento territorial (denominado ordenamiento ecolgico del territorio), se concibe como un instrumento
de planeacin que ordena y regula la localizacin de las actividades productivas. Se
puede considerar en sus dos aspectos: uno tcnico que se apoya en el levantamiento cartogrfico de recursos naturales, uso del suelo y ubicacin de actividades
productivas; y uno social, en el que se incorpora el punto de vista de la sociedad a
travs de un proceso de planeacin participativa en el que concurren grupos y organizaciones sociales y empresariales, instituciones acadmicas y de investigacin,
la administracin pblica y el pblico en general. El ordenamiento ecolgico del territorio se agrupa en cuatro modalidades: el general del territorio, los regionales,

232

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

los locales y los marinos. Su propsito es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas para proteger el medio ambiente. Con ello, se apoya el objetivo de promover el desarrollo sustentable, regulando el uso del suelo, el aprovechamiento del territorio nacional y permitiendo la recuperacin de los recursos naturales.
SEMARNAP (hoy SEMARNAT) ha identificado las reas territoriales de prioridad para
el desarrollo regional, que incluyen:

Las zonas metropolitanas del valle de Mxico y su regin conurbada, las zonas
metropolitanas de Monterrey, Guadalajara, Puebla, Len y Torren, as como la
frontera norte.
La regin intermedia del corredor centro-noroeste.
Los corredores urbano-industriales de Occidente, del Noreste y Centro-Golfo.
Las regiones y corredores (particularmente el corredor del sureste) que pueden
apoyar nuevas dinmicas territoriales.

En particular, ha habido especial inters en realizar el ordenamiento ecolgico de

las zonas costeras en Mxico, dada la importancia de la acuicultura.
Los ordenamientos regionales son competencia de los estados y el Distrito Federal.
En el ao 2000, 17 ordenamientos haban sido completados en trminos tcnicos
(de ellos ocho corresponden a zonas costeras y el resto a regiones prioritarias y zonas industriales, incluida la Frontera Norte); cinco ordenamientos regionales haban
sido decretados y siete ms se encontraban en proceso de serlo, en reas de gran
importancia ecolgica.
El ordenamiento local del territorio es atribucin de los municipios, para determinar
el uso del suelo fuera de los centros de poblacin y las reas ecolgicas. Son cinco
los ordenamientos locales que han sido decretados. Tcnicamente, se han terminado doce ordenamientos ms, faltando las etapas de consulta y aprobacin.
Panam: Ordenamiento territorial en la ley del ambiente
La Ley N 41 del primero de julio de 1998, establece que la Autoridad Nacional del
Ambiente promover el establecimiento del ordenamiento del territorio nacional y
velar por los usos del espacio en funcin de sus aptitudes ecolgica, social y cultural, su capacidad de carga, el inventario de recursos naturales renovables y no renovables y las necesidades de desarrollo, en coordinacin con las autoridades competentes. Las actividades que se autoricen no debern perjudicar el uso o funcin
prioritaria del rea respectiva, identificada en el Programa de Ordenamiento Ambiental del Territorio Nacional. Se entiende por ordenamiento ambiental del territorio nacional el proceso de planeacin, evaluacin y control, dirigido a identificar y
programar actividades humanas compatibles con el uso y manejo de los recursos
naturales en el territorio nacional, respetando la capacidad de carga del entorno
natural, para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico y proteger el ambiente,
as como para garantizar el bienestar de la poblacin. Sin embargo, a pesar de la
claridad con que la ley expone los conceptos requeridos, tanto el significado del ordenamiento territorial como sus sustentos cientficos son en la actualidad objeto de
controversia.

CAPITULO 12

233

Colombia: El ordenamiento territorial indgena, reconocimiento internacional

El Consejo Regional Indgena del Medio Amazonas (CRIMA) y COAMA, una red de
organizaciones no gubernamentales que trabajan en la regin bajo el liderazgo de
la Fundacin GAIA, fueron objeto de la atencin internacional en diciembre de
1999, al hacerse acreedoras del Premio Nbel Alternativo. Una de las razones para
merecerlo fue el proceso de ordenamiento territorial que CRIMA ha venido adelantando en la ltima dcada con el apoyo de COAMA.
La organizacin indgena CRIMA est trabajando desde hace dos dcadas por la
creacin y consolidacin de los resguardos indgenas en la regin del ro Caquet
colombiano, ubicada en la Amazona. Esta regin comprende 21 comunidades pertenecientes a siete grupos tnicos: miraa, nonuya, muinane, andoke, uitoto, munika y uitoto nipode, en un rea aproximadamente de cinco millones de hectreas y
una poblacin de 3.000 habitantes. Estos pueblos se ubican en los resguardos de
Predio Putumayo, Nonuya de Villa Azul, Andoque de Aduche, Amewnae, Mochoa y
Puerto Sbalo los Monos.
A principios de la dcada de los aos noventa, el CRIMA inici un proceso de ordenamiento de su territorio, que ha sido validado como parte del proceso de ordenamiento territorial nacional que se realiz en Colombia entre los aos 1998 y 2000.
El CRIMA fue creado en 1982 como resultado de un proceso reivindicativo para
luchar por el reconocimiento legal de su tierra; recuperacin y fortalecimiento de la
cultura y para el desarrollo autnomo en lo referente a la educacin, la salud, los
recursos naturales, el territorio (gobierno propio) de los pueblos que lo conforman.
Pueblos y culturas que se caracterizan por el uso de la coca y el ambil, y que se autodenominan Gente del Centro. La organizacin nace con cuatro principios fundamentales: unidad, territorio, cultura y autonoma. Con base a estos cuatro principios y de manera participativa, y concertada con todas las comunidades, se elaboraron las bases del Plan de Vida (CRIMA, 2000).
Planes de conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad
En la regin existen numerosos y diversos planes de conservacin de la biodiversidad. La proteccin de ecosistemas representativos a travs de las reas protegidas
existe en todos los pases desde hace varias dcadas. Cada vez ms se inician nuevos planes para la proteccin de especies singulares amenazadas de extincin. Y en
pocas recientes se identifican planes para la restauracin de valiosos sistemas degradados. Finalmente, los planes biorregionales surgen como una aproximacin que
busca conservar y hacer uso sostenible de la biodiversidad en unidades de muy diverso tamao en las cuales existen asentamientos humanos y actividades productivas de alguna importancia pero que al mismo tiempo contienen reas de especial
inters para la conservacin de la diversidad biolgica. Sin duda, la realizacin de
estos programas se ha visto fomentada por el proceso de puesta en marcha de las
estrategias nacionales de biodiversidad, elaboradas en virtud de los compromisos
adquiridos en la Convencin de Biodiversidad.
Los planes para la proteccin de especies y la zoocra
La extincin de especies es una de las mayores manifestaciones del declive de la
biodiversidad. Las estimaciones sobre el nmero de especies amenazadas de extincin son an inciertas pero la percepcin existente sobre la gravedad del fenmeno
ha llevado a que se desarrollen diversos planes para afrontarlo. Algunos de ellos,

234

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

adems de un referente conservacionista, tienen un referente de aprovechamiento

econmico lo cual facilita que tengan una base de financiacin cierta en el largo
plazo. Son tpicamente los proyectos relacionados con la proteccin de plantas ornamentales o de fauna silvestre o acutica que tienen un valor alimenticio, o que
sirven para la extraccin de pieles. En muchos casos los proyectos de conservacin
tienen valores puramente biolgicos y su permanencia en el tiempo parece frgil
desde el punto de vista de su sosteniblidad econmica. Pero es claro que en la regin se adelantan cientos de proyectos de proteccin de especies, que si bien estn
lejos de afrontar adecuadamente el grave problema de la extincin, han tenido resultados concretos muy significativos y dejado un enorme aprendizaje.
Proteccin de especies amenazadas
La tortuga verde
Las playas negras de Tortuguero de Costa Rica atraen la anidacin de la ms alta poblacin de tortugas verdes del Ocano Atlantico. Las tortugas verdes, Chelonia mydas,
han sido cazadas por siglos puesto que su carne y huevos son muy apetecidos. La caza
an contina en muchas partes, no obstante que es una actividad ilegal. En 1954 se
iniciaron los trabajos de conservacin en la playa de Tortuguero que hoy presentan un
positivo balance de investigacin y que constituyen el programa de proteccin de tortugas con mayor antigedad y continuidad del mundo. El programa de Tortuguero es
responsabilidad de la Corporacin de Conservacin del Caribe de Costa Rica (CCC). As,
por ejemplo, para restablecer la poblacin de tortugas verdes anidadoras de la isla de
Bermuda, la CCC trasplant cerca de 25.000 huevos de los cuales 16.000 eclosionaron.
Puesto que se sabe que las tortugas retornan a las playas en que nacieron, se espera
que estos animales regresarn eventualmente a Bermuda. Este programa est hoy a
cargo del acuario y el zoolgico del Gobierno de Bermuda, en colaboracin con la CCC.
La vicua
La recuperacin de la vicua en Bolivia y Per es un exitoso caso de manejo de fauna y
un satisfactorio resultado de la Convencin establecida para su proteccin. No slo se
ha logrado superar la gran amenaza de extincin que sufri esta especie, sino que
adems se ha hecho de ella una fuente de sustento para diversas comunidades campesinas. En Per, la poblacin pas de 5000 vicuas en 1966 a 66.550 en 1996. En Bolivia existan 33.800 vicuas a mediados de los aos noventa. Su manejo se basa en la
delegacin de la responsabilidad de su proteccin a las comunidades campesinas en
cuyas tierras viven la vicuas, otorgndoles su custodia. Asimismo, estas comunidades
tienen el derecho exclusivo de su aprovechamiento (venta de fibra), excluyendo a terceros del aprovechamiento de la especie.
El cndor andino
El cndor andino, hoy amenazado de extincin, tuvo una amplia distribucin a geogrfica a lo largo de la cordillera de los Andes, desde el sur de Chile y Argentina, pasando
por Bolivia, Ecuador, Venezuela y Colombia. Es el mayor de los buitres del Nuevo Mundo y el ave carroera ms grande de la tierra. En Colombia se adelanta un programa
para su conservacin que tiene como objetivo restituir las poblaciones de la especie en
el pas, con base en diversas estrategias que incluyen la reintroduccin a partir de individuos criados en cautiverio, la preservacin de las exiguas poblaciones silvestres que
an existen en sectores aislados de la geografa nacional, as como campaas de educacin y divulgacin. Desde su iniciacin en 1988, se han liberado 51 ejemplares de los
cuales sobreviva el 83% en el ao 2000.
Fuentes: CCC, 2001 (tortuga verde); CNBP, 1997 y MDSB, 1997(vicua); Renaser, 2001 (cndor
andino)

CAPITULO 12

235

El objetivo de aprovechar en forma sustentable la fauna silvestre ha dado lugar al

establecimiento de la cra en cautiverio comnmente conocida como zoocra y
al desarrollo de programas para el aprovechamiento en el medio natural, particularmente mediante el sistema conocido como de rancheo. Este ltimo trata fundamentalmente de aprovechar una determinada especie que se encuentra en una
rea especfica, en forma tal que se mantenga su poblacin. En general, ello implica
la intervencin de la autoridad ambiental en las fases de planificacin y seguimiento
de los proyectos. As, por ejemplo, en Colombia y Venezuela existen diferentes proyectos para el aprovechamiento del chigiro (Hydrochaeris hydrochaeris). En el
campo de la zoocra, se menciona el caso del cocodrilo; cientos de proyectos, a partir de diferentes especies, son adelantados por el sector privado en varios pases
tropicales de la regin. Quien recibe la autorizacin para la zoocra tiene la obligacin de devolver al medio natural no slo el nmero de especmenes que toma para
iniciar su proyecto, sino adems un porcentaje de su produccin en cautiverio para
objetivos de repoblacin. Los proyectos de zoocra, que alcanzaron especial auge en
la dcada de los noventa no han estado exentos de dificultades, pero se han traducido en un valioso proceso de desarrollo tecnolgico, industrial y comercial, y han
demostrado, en balance, que es posible establecer un negocio rentable que contribuya a la conservacin. El ejemplo de Venezuela, que se presenta a continuacin,
se ha repetido, con variantes, en otros pases de la regin.
Venezuela: La zoocra de la baba (Caimn crocodilus)
El programa de manejo racional y aprovechamiento comercial de la especie Caimn crocodilus, baba o caimn de anteojos, bajo planes de manejo sostenible se inici bajo los
auspicios de PROFAUNA, servicio autnomo adscrito al Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales en 1982, y se complement a partir del ao 1988, con un programa de
zoocriaderos. Tiene como fin asegurar la supervivencia de la especie y el comercio ulterior de sus productos derivados: el aprovechamiento y la venta de pieles semicurtidas
en el mercado internacional bajo el control de CITES, y el consumo local de los productos crnicos.
Sustentado sobre investigaciones y estudios bioecolgicos, puede afirmarse que transcurridos veinte aos de iniciado el programa, se ha logrado la sostenibilidad del mismo
en la mayor parte de los llanos del ro Orinoco, donde los actores son los dueos de las
fincas. Sin embargo, debe sealarse la disminucin de la produccin de la especie con
fines comerciales en el ltimo trienio (con estadstica oficial disponible), como consecuencia de la reduccin de la demanda del producto en el mercado internacional. El programa de manejo de la baba tiene como meta inmediata estabilizar su produccin de
aproximadamente 120.000 ejemplares al ao para un ingreso aproximado de doce millones de dlares.
El ministerio estim en el Proyecto de Sistemas Ambientales Venezolanos, que el potencial de produccin de la fauna silvestre del pas (considerando el Caimn crocodylus o
baba y el chigiro o Hydrochaeris hydrochaeris como las especies ms importantes a ser
explotadas) podra alcanzar el orden de 70.000 a 128.000 toneladas anuales de carne,
para el primer quinquenio a partir del ao 2000, lo cual es significativo de la contribucin que la fauna silvestre dara a la economa, tomando en cuenta los otros bienes y
servicios que este recurso sera capaz de proporcionar al utilizarse racionalmente. Son
estos factores los que en su conjunto han consolidado un programa de desarrollo sustentable con sus actividades concomitantes: educacin ambiental y participacin comunitaria, guardera ambiental, y reintroduccin, repoblacin, seguimiento y tcnicas de
cra en cautiverio.
Fuente: Gabaldn, 2000.

236

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

Otra forma de proteccin de la naturaleza y la vida silvestre est constituida por las
reas protegidas terrestres o acuticas que representan los diferentes ecosistemas
y su biodiversidad. Las reas naturales protegidas se ven como el medio a travs
del cual se puede conservar la biodiversidad in-situ. En las dos ltimas dcadas la
mayora de los pases de Amrica Latina han ampliado la extensin de las reas
protegidas, tanto de carcter pblico como privado.
Para la gestin de los sistemas nacionales de reas protegidas, se utilizan los planes de manejo, que conjugan una muy amplia gama de los instrumentos de poltica
a los que hemos hecho referencia. Los procesos para la elaboracin de estos planes
se han ido mejorando en la mayor parte de los pases y las diferentes experiencias
se comunican a nivel horizontal a travs de congresos, talleres y otras actividades
de cooperacin promovidas por las autoridades de parques.
En el caso del sistema de reas protegidas, buena parte de los territorios en esta
categora encaran problemas de muy diversa ndole: los asociados con los asentamientos humanos permanentes y dificultades para conciliar actividades productivas
en un marco de proteccin ambiental y ecolgica; los referidos a los nuevos procesos de colonizacin de grupos pobres de la poblacin; y los derivados de los impactos que el turismo viene teniendo sobre parques y reservas naturales altamente
sensibles. Adems, algunos parques por su tamao, aislamiento o nivel de degradacin se estn tornando en islas sin mayor futuro en la medida en que no estn
conectados ecosistmicamente con las reas de amortiguacin y otros espacios de
proteccin y produccin.
Las agencias nacionales para la administracin de las reas protegidas presentan
diversas modalidades, muchas de ellas vinculadas a su origen en los ministerios de
agricultura o en las agencias forestales. En algunos casos la responsabilidad est
repartida en diversas agencias, y en otros la principal autoridad de parques y otras
reas protegidas est ubicada en la autoridad nacional ambiental.
Se encuentran muchas similitudes entre las aproximaciones utilizadas por los diferentes pases para el manejo de sus sistemas de reas protegidas, que se llega,
incluso, a expresar en cuestiones tan bsicas como las tcnicas de conformacin y
sealizacin de senderos, las estrategias educativas, la conformacin de los programas de investigacin, etc. Esto, en parte, se explica por la internacionalizacin
del tema en la regin, que se expresa en diversos tratados multilaterales de conservacin en los cuales las reas protegidas son una estrategia primordial. Se manifiesta tambin en las estrategias de promocin y fortalecimiento que a su favor
adelantan organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de carcter global (ej. UICN, Conservation International, PNUMA), as como en iniciativas de carcter regional como fue el Primer Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Otras reas Protegidas realizado en 1997, en Santa Marta, Colombia.
En todos los pases, los recursos econmicos para la administracin de los parques
y otras reas protegidas han sido insuficientes, situacin que se ha hecho ms
drstica en los ltimos aos, como consecuencia de las medidas dirigidas a reducir
los dficit fiscales y las polticas encaminadas a disminuir el tamao del aparato gubernamental. Ello se ha expresado, en muchos pases, en el congelamiento de las
plantas de personal de las agencias de parques, o en incrementos que estn muy
lejos de responder al crecimiento de las reas protegidas en las dos ltimas dcadas; incluso, en algunos casos, el personal se ha llegado a disminuir. En forma similar, los presupuestos para investigacin, educacin ambiental, trabajo con las

CAPITULO 12

237

comunidades en los parques y sus zonas de amortiguacin, han sufrido una disminucin relativa. La anterior situacin ha incidido en la promocin de la concepcin
del autofinanciamiento de las reas protegidas mediante el reconocimiento econmico de los servicios que prestan. Se trata de poner a prueba en las reas protegidas la aproximacin segn la cual en la adecuada valoracin de los servicios ambientales y sociales de los bosques residira la clave para su salvacin. En el caso
de los parques nacionales se sealan como de particular importancia los servicios
hidrolgicos, la captura de carbono, la provisin de recursos genticos y el ecoturismo. Costa Rica es quiz el pas que ms ha avanzado en esta direccin, que incluye una agresiva promocin del ecoturismo, que ha generado significativos recursos econmicos (MMAC, 1997; MMAC-UICN, 1998c; Dourojeanni, 1999; RodrguezB., 2000d).
Chile: Red de reas Protegidas Privadas (RAPP)
La creacin de reas protegidas privadas ha obtenido un gran impulso en los ltimos
aos. Estas obedecen a muy diversas iniciativas y motivaciones y entre ellas encontramos desde las creadas por ONG de origen urbano y grandes propietarios, hasta aquellas de iniciativa campesina. El Comit Nacional pro Defensa de la Fauna y Flora (CODEFF), es una organizacin no gubernamental ambientalista, independiente, de carcter nacional y participativa, fundada en 1968. Cuenta con programas en los campos de
biodiversidad, bosques, educacin ambiental, asistencia legal, comunicaciones, capacitacin y extensin, entre otros. Entre los proyectos para promover la conservacin y el
uso sustentable de la biodiversidad se cuenta la Red de reas Protegidas Privadas
(RAPP), cuyo objetivo es apoyar los esfuerzos privados ya existentes y promover el establecimiento de nuevas reas protegidas. A agosto de 1999 la superficie bajo proteccin sumaba 325.180 hectreas representadas en 93 predios. La mayor extensin se
ubicaba en la Regin X con 262.179 hectreas representadas en 22 predios.
Fuente: Espinoza, 2000

La planificacin y gestin biorregional

La planificacin biorregional se ha identificado como un enfoque de la gestin ambiental que ha demostrado tener particulares fortalezas y potenciales en Amrica
Latina y el Caribe, como se evidencia en cientos de experiencias que se han adelantado en los ltimos aos (Rodrguez B., 1999b; FMMA, 2000). A este enfoque pertenecen diversas iniciativas que reciben denominaciones tales como desarrollo
sustentable, autodesarrollo, desarrollo participativo y desarrollo endgeno,
que han sido singularizadas en sus elementos comunes bsicos y en sus diferencias. Como se ha concluido son ejercicios realmente novedosos porque no slo logran disolver y armonizar los conflictos intersociales sino los de la sociedad local y
regional y su naturaleza, la cual se presenta en el plano de lo inmediato como los
recursos naturales circundantes y sus servicios.
Se puede definir una biorregin, como lo han hecho el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (IUCN) y
el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (citado en Miller,
1999:5), como: un territorio de agua y suelo cuyos lmites son definidos por los
lmites geogrficos de comunidades humanas y sistemas ecolgicos. Tal rea debe
ser suficientemente amplia para mantener la integridad de las comunidades biolgicas, hbitat y ecosistemas de la regin; sostener procesos ecolgicos esenciales,
tales como los ciclos de nutrientes y residuos, migracin y flujos; satisfacer los requerimientos de territorio para especies claves; e incluir las comunidades humanas

238

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

en el manejo, uso y comprensin de los recursos biolgicos. Debe ser suficientemente pequea para que los residentes locales la consideren su hogar.
Una biorregin puede, por tanto, incluir extensiones de miles y miles de hectreas,
o no ser ms grande que un pequeo manantial, o cubrir la extensin de una provincia o departamento, o incluso llegar a extralimitar las fronteras de dos o ms
pases en donde las comunidades humanas y ecosistmicas rebasan lmites polticos. Normalmente, una biorregin cubre una cuenca pequea o mediana (como el
rea de conservacin de Arenal en Costa Rica), un macizo montaoso (como la Sierra Nevada de Santa Marta en Colombia) o una zona costera (como en Paracas, Per).
La metodologa del enfoque biorregional tiene por objetivo establecer las condiciones en las cuales gobierno, comunidad, corporaciones y otros intereses no estatales
y privados son incentivados a cooperar con miras al desarrollo sustentable del territorio. Se identifican seis elementos bsicos en este enfoque (Miller, 1999): la escala
y el alcance geogrfico; las comunidades con intereses en la cuestin; ciencia, tecnologa e informacin; mecanismos institucionales y arreglos gubernamentales; incentivos y polticas facilitadoras y administracin adaptativa, monitoreo y evaluacin. Las experiencias de planificacin biorregional adelantadas en la regin son
mltiples y diversas. En un proyecto auspiciado por el Foro de Ministros de Amrica
Latina y el Caribe se identific un amplio y diverso nmero de experiencias en planificacin biorregional.
Experiencias en gestin biorregional
Brasil : La Reserva de Desarrollo Sostenible de Mamirau. Es la ms grande rea
protegida de bosques inundados del pas (1.124.000 ha). En virtud de su importancia,
rea ha sido clasificada por la Convencin Ramsar, como un humedal de importancia internacional, as como una de las unidades de conservacin del Amazonas considerada
para ser Reserva de la Biosfera. Decretada como estacin ecolgica, en 1990, fue designada, en 1996, como Reserva de Desarrollo Sostenible Mamirau. Esta nueva categora
de unidad de conservacin es una de las primeras experiencias de asociacin de los ideales de preservacin de la naturaleza con la permanencia de la poblacin en el rea, as
como la bsqueda de la mejora de sus condiciones de vida, conceptos esos que presentaban conflictos en la legislacin brasilea. La poblacin de la Reserva suma 5.300 habitantes, de los cuales 1.600 son residentes y los dems usuarios. Los grupos humanos
estn distribuidos en 60 comunidades ubicadas en las varzeas, que han participado en
las investigaciones, en las actividades de monitoreo y en los esfuerzos de extensin y
proteccin (Alvarenga y Lago, 2000).
Colombia: El Plan de Desarrollo Sustentable de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Se est iniciando la puesta en marcha de este Plan en una ecorregin con una impresionante riqueza natural y belleza escnica, hbitat de culturas milenarias y poblaciones
mestizas, que ha sido objeto de agudos conflictos sociales y polticos, y de un gran proceso de deterioro ambiental, en las ltimas dcadas. Es el producto de una construccin
gradual, concertada con los diversos sectores del gobierno y la sociedad civil, que inici
en 1987 la Fundacin Pro-Sierra Nevada de Santa Marta. Recientemente obtuvo el apoyo
financiero del GEF. La coordinacin de las acciones institucionales y de la ejecucin del
PDSSN, es responsabilidad del Consejo Ambiental Regional de la SNSM, compuesto por
32 miembros (Rodrguez-B., 1999b).

CAPITULO 12

239

La planificacin biorregional est dando origen a los corredores biolgicos. Se trata

bsicamente de franjas de cobertura vegetal en estado natural o seminatural que
conectan diferentes ecosistemas y unidades naturales y seminaturales con el objetivo de asegurar el flujo de la vida entre ellos (ej. el desplazamiento de los mamferos, las aves, etc.). Para ello se requiere en ocasiones, simular mediante muy diversas estrategias las interconexiones que tuvieron originalmente determinados
ecosistemas, las cuales son fundamentales para la conservacin de su salud en su
conjunto. La planificacin biorregional es una aproximacin que est demostrando
ser apropiada para disear y poner en marcha los corredores biolgicos, dado que,
con mucha frecuencia, incorporan suelos ubicados en propiedad privada que van
desde latifundios hasta pequeas propiedades campesinas. Se requiere, por consiguiente, para su constitucin la cooperacin de mltiples actores, un objetivo que
se busca lograr con los procesos participativos propios de la planeacin biorregional. Son muchos los corredores biolgicos que estn en sus fases de planeacin o
temprana implementacin en la regin, algunos a nivel nacional y otros a nivel
transnacional. Entre estos ltimos se destaca el Corredor Biolgico Mesoamericano.

El corredor biolgico mesoamericano

Es un proyecto del cual forman parte Mxico, Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Costa Rica y Panam. La concepcin del Corredor como un proceso de ordenamiento territorial, que integra el uso sostenible y la conservacin del medio ambiente,
con la satisfaccin de las necesidades de la poblacin, se aproxima a la manera como la
Conferencia de las Partes de la Convencin de Biodiversidad entiende y recomienda la
utilizacin del enfoque ecosistmico. En efecto, los objetivos del Corredor combinan la
proteccin de la biodiversidad, a partir de la interconexin y el fortalecimiento de las
reas protegidas de Mesoamrica, con el reconocimiento y difusin de prcticas de conservacin y buen uso de los recursos naturales por parte de las comunidades campesinas e indgenas, y el reconocimiento de sus derechos consuetudinarios sobre la tierra.
La tarea que enfrentan es formidable: implica el manejo de 393 reas protegidas y la
eventual creacin de 390 reas nuevas; de las reas existentes aproximadamente el
50% cuenta con una mnima o inexistente presencia estatal y el 67% tiene una rea
menor a 10.000 hectreas. El xito que se tenga va a estar relacionado en parte con la
respuesta que se d a las demandas crecientes de las comunidades, las empresas privadas, las ONG y otros grupos para participar en el manejo de las reas protegidas.
Entre las principales fortalezas del proyecto se identifican: a) el dinamismo demostrado
por las instituciones intergubernamentales regionales, base para su construccin, promocin, planeacin, y coordinacin; b) las diversas experiencias innovativas, y pioneras
a nivel internacional, que en materia de la proteccin del medio ambiente han sido adelantadas en la regin, en particular en Costa Rica; c) el creciente apoyo de diversos sectores de la ciudadana a favor del CBM; d) la financiacin y la asistencia tcnica internacional que incluye el GEF, la banca multilateral y numerosos pases donantes.
En el caso mesoamericano, la mayor dificultad estriba en tres aspectos: a) el carcter
transfronterizo de la propuesta que exige un cuidadoso manejo de las relaciones exteriores entre ocho pases; b) la densidad de poblacin, actividades e intereses a lo largo
del Corredor Biolgico lo que conlleva un balance difcil entre uso y conservacin de la
biodiversidad; c) la inexistencia de un mecanismo de resolucin de conflictos, plenamente legitimado por los distintos actores involucrados.
Fuente: Rodrguez-B., 1999b.

240

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

Planes de reforestacin para la proteccin de cuencas hidrogrficas

En los pases de la regin existe una larga tradicin de adelantar planes de reforestacin para la proteccin de cuencas hidrogrficas, en particular aquellas asociadas
con la provisin de agua a los acueductos urbanos y rurales y la produccin de
hidroelectricidad. Muchos planes contaron con financiacin de la banca multilateral
o ayuda concesional de la cooperacin internacional, como, por ejemplo, los programas en la vecindad de tres de las mayores hidroelctricas de Centroamrica
Chixoy en Guatemala, El Cajn en Honduras y Cerrn Grande en el Salvador bajo
los auspicios de la OEA y crditos del BID. Asimismo, las organizaciones no gubernamentales tanto de origen domstico como internacional han estado con frecuencia asociadas a este tipo de actividad.
El Plan Verde en Colombia presenta un hilo de continuidad en una poltica de reforestacin dirigida proteger cuencas hidrogrficas, que tiene una historia de cerca de
treinta aos y plantea una posible respuesta a la preocupacin de cmo sembrar
estrategias que sean perdurables. El desarrollo del Plan incluye una variada gama
de mecanismos, entre ellos: el uso de instrumentos econmicos para incentivar a
los propietarios de la tierra a su utilizacin forestal y de instrumentos econmicos
para la captacin de los recursos que permiten financiar el plan, la zonificacin ambiental, la investigacin para la restauracin de los ecosistemas, y la educacin y
participacin de las comunidades que hacen el aporte de su trabajo para la reforestacin (Ponce De Len et al., 2000).
Colombia: El Plan Verde
El Plan Verde tiene como meta adelantar proyectos de reforestacin protectoraproductora y restauracin de ecosistemas boscosos en microcuencas estratgicas para
la produccin de agua en una extensin de 100.000 hectreas. Es un programa integrado que tiene como ejes fundamentales la concepcin ecosistmica para su planeacin.
La inversin asciende a US$ 100 millones a partir de recursos domsticos, un hecho con
pocos precedentes en los pases en desarrollo.
Los antecedentes ms lejanos del Plan Verde se encuentran en el Programa Integrado
de Cuencas Hidrogrficas (PRIDECU) iniciado por INDERENA a mediados de los aos
setenta, con asistencia tcnica de Canad. Sus antecedentes ms cercanos se encuentran en el Plan de Accin Forestal para Colombia, que a finales de la dcada del noventa
concibi un programa de recuperacin de microcuencas que recibieron crditos del BID
y el BIRF en 1994. El programa fue ejecutado por las corporaciones autnomas regionales, y comprendi la reforestacin de 40.000 hectreas en el perodo 1994-1999, mediante estrategias basadas en la participacin de las comunidades. Se implementaron
diferentes sistemas de coberturas forestales como son el bosque protector-productor,
bosque protector, plantaciones dendroenergticas, cercos vivos y arreglos agroforestales y silvopastoriles.
El programa BID-BIRF parece haber sido uno de los detonantes principales del denominado Plan Verde, en ejecucin en el perodo 2000-2002 con una meta de 100.000
hectreas. La financiacin proviene fundamentalmente de los recursos econmicos propios de las corporaciones autnomas regionales y el Fondo Nacional de Regalas. Las
comunidades aportan su trabajo, que equivale al 20% de la inversin total. Las CAR en
su autonoma parecen haber dado prioridad a este programa como resultado de las demandas de los municipios y comunidades que han encontrado en l una repuesta a sus
necesidades ms urgentes.
Fuente: Ponce De Len et al., 2000.

CAPITULO 12

241

Planes y programas de descontaminacin

Este tipo de planes se vincula a la descontaminacin de territorios ya deteriorados,
en los que una o ms normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas. A
menudo se les denomina zonas saturadas. Una alternativa a los planes de descontaminacin est constituida por el Plan de Prevencin, que tiene por finalidad evitar
que una o ms normas de calidad ambiental primaria o secundaria sean excedidas,
dado que los valores se encuentran cercanos al lmite de calidad ambiental establecido.
Un plan de descontaminacin contiene un conjunto de acciones correctivas, de control, abatimiento o prevencin, aplicadas a situaciones de deterioro ambiental detectadas en uno o varios componentes del medio con el fin de cumplir con la normativa de calidad ambiental en un rea afectada y en un plazo definido. Estos planes se concretan a travs de la aplicacin de diversos instrumentos de poltica ambiental, tales como: regulacin directa, incentivos econmicos, mecanismos de autoevaluacin, esquemas de fiscalizacin, participacin ciudadana, educacin de la
comunidad, etc. Los principales contenidos estn relacionados, entre otros, con los
siguientes aspectos: identificacin, delimitacin y descripcin del rea afectada;
datos de las mediciones que confirman la situacin segn el procedimiento correspondiente; antecedentes de las fuentes que impactan la zona afectada; relacin
existente entre los niveles de emisin totales y los niveles de contaminantes a ser
regulados; identificacin de los responsables de su cumplimiento as como de las
autoridades a cargo de su fiscalizacin; y estimacin de costos y beneficios econmicos y sociales del plan respectivo (Espinoza et al., 1998).
El reto de los planes de descontaminacin
En Colombia se adelanta un plan de restauracin de los humedales que se encuentran
dentro del permetro urbano de Bogot. Su primera etapa, actualmente en curso, comprende la suspensin de vertimentos de aguas servidas en estos cuerpos de agua, as
como su descontaminacin (Rodrguez-B., 2000).
En Jamaica se ha elaborado un ambicioso proyecto de Saneamiento del Puerto de Kingston, en proceso de cosecucin de financiamiento para ser implementado (Smith, 2000).
En Panam se mencionan los planes de descontaminacin de la Refinera Panam y de
la Autoridad del Canal de Panam, como los nicos de esta naturaleza (Espino, 2000).
En Venezuela existen actualmente en etapa de implementacin tres planes de descontaminacin de cuerpos de agua de gran envergadura en los lagos de Valencia y Maracaibo y la cuenca del ro Tuy que incluyen un amplio conjunto de trabajos de ingeniera ambiental, as como el proceso de hacer cumplir las normas sobre vertimientos de aguas
industriales de origen industrial y domstico (Gabaldn, 2000).

Chile: Plan de descontaminacin de Santiago

El plan formal de descontaminacin de la Regin Metropolitana de Santiago comenz a implementarse en 1997, bajo los preceptos de la ley y el reglamento respectivo. No obstante se estn ejecutando acciones concretas desde 1990 mediante un
plan especial que se defini al inicio de la dcada. Aunque la situacin general de la
calidad del aire an es mala y existen debates y expresiones de disconformidad en
distintos sectores, los episodios de contaminacin crtica han disminuido no obstante el evidente crecimiento de la ciudad y del parque automotor.

242

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

El plan de descontaminacin comprende la combinacin de diversos instrumentos y

medidas (Espinoza, 2000):

Programa de aspiracin y lavado de calles: Diariamente se colectan 105 toneladas de material, se limpian 700 km de calle en 32 comunas (focalizndose en
25% del total de vas pavimentadas de mayor flujo vehicular), con superficie total de 500 km2.
Programa de pavimentacin: Para el perodo 1999-2001 se previ la pavimentacin de 1.288 km.
Control de emisiones difusas.
Certificacin y fiscalizacin vehicular.
Programa de forestacin: contempla forestaciones en zonas urbanas y periurbanas, las metas en cada uno de los casos son 3 millones y 700 mil ejemplares
respectivamente.
Uso de combustibles ms limpios: Reduccin, en el petrleo diesel, del porcentaje de contenido de azufre de 0,3 a 0,15%, ms la reduccin de otros compuestos; en gasolina con plomo: reduccin del porcentaje de azufre de 0,15 a
0,1%, reduccin del plomo de 0,6 a 0,4 g/lt, reduccin del porcentaje de otros
compuestos como son el benceno, aromticos y olefinas; y olefinas en gasolina
sin plomo: reduccin del porcentaje de azufre a 0,1%.
Programa piloto de buses a gas natural: en el ao 2012 entrar en operacin
una flota completa de buses a gas natural, lo que traera como consecuencia
una reduccin del 96% de las emisiones de PM 10 y 76% de emisiones de NOx
para el sector de buses.
Elaboracin de estndares de emisin de material particulado respirable provenientes de las fuentes fijas, que en ese entonces emitan el 20% de todo el material particulado. Se oblig a reducir en un 50% las emisiones totales, al primero de enero de 1998. El sector cumpli todas las metas impuestas por la autoridad, reduciendo su contribucin al 7,6% de todo el material particulado que se
emite en la regin.

Mxico: La descontaminacin del aire en el Distrito Federal

Como punto de partida del Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de
Mxico, se han establecido los valores mximos permisibles de contaminantes de
acuerdo con las normas internacionales, aunque, en su ltima actualizacin en
1994, estos valores se ajustaron a la experiencia mexicana. Con el fin de resolver
el problema de los contaminantes crticos en la zona metropolitana de la Ciudad de
Mxico, se ha desarrollado una accin intersectorial que incluye los sectores ambiental, energtico y automotriz, as como las autoridades locales y la sociedad en
general.
Entre las estrategias empleadas en los aos ochenta y noventa se subrayan: a) renovacin de la flota vehicular pblica y privada y revisin semianual obligatoria de
emisiones; b) implantacin de la medida Hoy no circula; c) uso de dispositivos
anticontaminantes en los vehculos; d) ampliacin del transporte pblico no contaminante, en particular el metro; e) introduccin de la gasolina sin plomo as como
reduccin de este elemento en la pintura, y su eliminacin en latas de alimentos,
tiles escolares y juguetes; f) sustitucin del combustleo por gas natural como
fuente de generacin elctrica en el valle; g) medidas especficas en el sector industrial; h) aumento de la cobertura forestal; i) establecimiento de un sistema de
informacin pblica; y j) establecimiento de redes de monitoreo (de Alba, 2000).

CAPITULO 12

243

Un estudio liderado por el Nbel mexicano Mario Molina (2000) con la colaboracin
de un grupo internacional de expertos, concluye que estas medidas han ayudado a
colocar algunos de los contaminantes del aire en la ciudad de Mxico en particular
plomo, bixido de azufre y monxido de carbono dentro de los lmites que las autoridades locales consideran permisibles. Sin embargo, subraya que el ozono y las
partculas suspendidas han excedido los lmites recomendados en un 80% y un
40% respectivamente, sobre la base de lecturas diarias efectuadas desde 1988.
Para enfrentar estos problemas, el estudio recomienda medidas que incluyen la
modelacin atmosfrica, ms sofisticados sistemas de monitoreo del aire, el conocimiento pblico obligatorio de las emisiones industriales dainas, la sincronizacin
de las seales de trfico, combustibles con ms bajo contenido de azufre para una
nueva generacin de automviles de menor emisin, una ms estricta fiscalizacin
de los centros de diagnstico vehicular, y detencin de la conversin de los vehculos al propano lquido sin un adecuado control de emisiones (Molina y Molina,
2000).
El transporte urbano: una prioridad para el desarrollo urbano sostenible
La dotacin de un transporte pblico eficiente, ms limpio ambientalmente y de bajo costo, se ha convertido en uno de los mayores retos para las metrpolis latinoamericanas as como para las ciudades de tamao mediano. En Latinoamrica y el
Caribe, a similitud de las otras regiones del mundo, el transporte es uno de los factores que ms contribuye a la creacin de los problemas ambientales, y en particular a la contaminacin del aire. Los sistemas imperantes de transporte masivo en
los centros urbanos de la regin impactan muy negativamente la calidad de vida de
sus habitantes, que no slo sufren las consecuencias derivadas de la contaminacin, sino tambin aqullas que se relacionan con el excesivo tiempo que deben invertir en el desplazamiento, el mal estado de buena parte de los vehculos, los riesgos de accidentalidad, la inseguridad y la congestin, entre otras.
La reforma de sistema del transporte es sin duda una de las mayores prioridades
en la agenda del desarrollo urbano sostenible, pero es un objetivo que encuentra
enormes obstculos, siendo uno de los mayores la preponderancia otorgada al
trnsito del automvil privado individual. As, por ejemplo, en un estudio realizado
en Bogot, que sirvi para iniciar una nueva poltica de transporte, se encontr que
el uso de las vas pblicas estaba dedicado en un 86% al trnsito de los vehculos
particulares que cubran tan slo el 20% de los viajes individuales realizados diariamente (TRANSMILENIO, 2001). Adems, una alta proporcin del parque automotor para el transporte urbano, pblico y privado, presenta altos grados de obsolescencia y a su renovacin se enfrentan por lo general argumentos relativos a la
pobreza de sus propietarios.
Buena parte de las metrpolis de la regin han buscado resolver parcialmente los
problemas ambientales y sociales del transporte urbano mediante la adopcin del
sistema del metro y la restriccin del trnsito de los vehculos privados. La ciudad
de brasilera de Curitiba plante desde hace cerca de treinta aos una solucin al
transporte masivo que se constitye hoy como una alternativa o un complemento al
metro, dependiendo de las condiciones propias del centro urbano. En virtud de sus
excelentes resultados, esta modalidad fue adoptada recientemente por Quito y Bogot y se presenta hoy a los pases en desarrollo como una solucin econmicamente ms viable que la del metro. Como complemento necesario a los otros sistemas de transporte, el fomento del uso de la bicicleta ha adquirido tambin un

244

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

nuevo mpetu en algunas ciudades de la regin, una forma de desplazamiento que

tiene obvias ventajas ambientales.
Curitiba: Sistema integrado de transporte urbano
La ciudad de Curitiba, estado de Paran, comenz en 1974 a establecer el sistema
superficial de transporte masivo cuyo xito fue una de las motivaciones para que
Quito y Bogot implantaran sistemas similares en 1995 y 2000 respectivamente.
El diseo y funcionamiento del sistema de transporte masivo de Curitiba son el
producto de un interesante proceso de evolucin mediante el cual se ha ido adaptando a diferentes demandas: en los primeros aos se trataba de atender una poblacin de 600.000 habitantes; hoy debe servir no slo las necesidades de un municipio con 1.500.000 habitantes sino que se est extendiendo a los otros municipios de la regin metropolitana que aportan un milln de usuarios adicionales. En
Curitiba 1.912 buses de 25 mt de largo, operados por diez empresas, circulan sobre
la canaleta central de los ejes estructurales que conforma una va exclusiva para
ellos. Como son vehculos de piso alto, slo pueden parar en las llamadas estaciones tubo que tienen las rampas adecuadas para dar un acceso ordenado a los pasajeros. Uno de los factores que explica el xito del sistema es disponer de una tarifa integrada que permite transitar por toda la ciudad con el pago de un slo pasaje que incluye el uso de los buses alimentadores de las troncales.
Al implantarse en 1974, la velocidad de los buses subi de 5-6 a 18-20 kms/hora,
transportando inicialmente 25 mil pasajeros/da. De acuerdo con investigaciones
realizadas por la empresa que opera el sistema, 68% de la poblacin de la ciudad
utiliza el transporte colectivo y 89% de los 1,9 millones de usuarios manifiesta un
alto grado de satisfaccin con el mismo. El 26,8% de los propietarios de carros utiliza el sistema, lo que significa una economa global de combustible segn estudio
realizado por el International Institute for Energy Conservation, de Washington
de aproximadamente el 25%, y una sensible disminucin de la emisin de gases
txicos, contribuyendo a mejorar la calidad del aire en la ciudad (Rabinovitch y
Leitman, 1996 y Dos Santos, 2000).
Quito: Sistema de transporte masivo
El sistema de transporte masivo de Quito, conocido como Trolebs, fue inaugurado
en su primera etapa en diciembre de 1995. Tiene una longitud de 16,1 km, se alimenta de energa elctrica y su flota est compuesta por 116 unidades. A travs de
un panel electrnico se ordena y controla el trnsito de la va.
El sistema de Quito est enmarcado en el concepto de metro liviano, caracterizado
por una ruta exclusiva, estaciones de prepago y plataformas de ingreso a nivel del
piso. El remplazo de los viejos buses de gasolina por los trolebuses elctricos ha
tenido consecuencias positivas desde el punto de vista ambiental. Sin embargo, el
alto costo de la energa elctrica est creando dificultades financieras para el sistema.
Bogot: TRANSMILENIO
El TRANSMILENIO comenz a funcionar en su primera etapa en diciembre del ao
2000. A finales de 2001 constaba de tres rutas con una longitud de 156 km, en las

CAPITULO 12

245

cuales transitaban 1000 buses que transportaban 600.000 pasajeros diarios, equivalente al 6% de los viajes efectuados diariamente.
Como caractersticas del sistema se mencionan: a) troncales exclusivas para buses
con capacidad para 160 pasajeros; b) estaciones de rampa alta en las troncales; c)
rutas alimentadoras de los corredores principales; d) tarifa integrada con boleto
nico; e) buses alimentados por gas natural o diesel equipados con convertidor cataltico; f) control electrnico satelital del sistema; g) troncales y dems infraestructura construidas por el gobierno distrital; h) parque automotor de propiedad de
empresas privadas; i) administracin del sistema en una empresa nica (TRANSMILENIO) que recibe el 3% por su gestin.
Desde el momento mismo de su implantacin los bogotanos han manifestado altos
grados de satisfaccin con el nuevo sistema, en virtud de su cumplimiento, buena
organizacin, aseo, calidad de los automotores, rapidez y menor contaminacin
ambiental en los corredores de las troncales. La velocidad promedio aument de 10
km/hora a 24 km/hora, un cambio muy significativo si se tiene en cuenta que, de
acuerdo con un estudio de la Agencia Internacional de Cooperacin Japonesa, los
bogotanos que llegan a los 70 aos gastan en promedio 10 aos en el transporte.
En el perodo 2001-2016 el Programa de Transmilenio prev la construccin de un
total de 24 troncales con una extensin aproximada de 390 kms en las cuales circularn 4.500 buses. Se estima que la inversin total en la infraestructura ascender
a US$ 1.970 millones (TRANSMILENIO, 2000).
Transporte complementario
Ro de Janeiro: Ciclovas Cariocas
El Proyecto Ciclovaas Cariocas, iniciado en agosto de 1993, tiene como principal objetivo viabilizar el uso de la bicicleta para desplazamientos de pequeas y medianas distancias. Se estima que en Ro de Janeiro existen ms de tres millones de bicicletas,
aproximadamente el doble del nmero de automotores. Se basa en la implantacin de
rutas de ciclovas que se conecten con los principales ejes de circulacin vial y lleguen a
las estaciones del metro, ligando as los barrios con los medios de transporte masivo. La
puesta en marcha del sistema ha implicado la construccin de ciclovas, estacionamientos de bicicletas, sealizacin especializada y elaboracin de normas y reglas. El Sistema de Ciclovas Cariocas cuenta hoy con 90 Km. Se planea construir 151 Km de ciclova
adicionales (SMARJ, 2001).
Bogot: Plan Maestro de Ciclorrutas
Bogot inici en 1999 el Plan Maestro de Ciclorrutas, programado a nueve aos, con el
fin de incorporar la bicicleta en el sistema integrado de transporte masivo. A finales de
2001 se haban construido 158 km de los 340 km contemplados en el Plan. Los bogotanos lo han recibido con gran beneplcito como lo indica la excelente calificacin obtenida en la encuesta del Programa "Bogot Cmo Vamos". En la actualidad, el 4% de los
14 millones de viajes diarios de la ciudad se realizan en bicicleta, es decir unos
560.000, cifra que contrasta con los 82.000 viajes que se hacan en este medio antes
de poner el plan en marcha (Alcalda Bogot, 1998). Un problema que se ha acentuado
con el uso de la bicicleta es el aumento del nmero de accidentes y mortalidad de ciclistas (El Tiempo, pg. 20, Sept. 8, 2001).

246

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

La produccin ms limpia
La produccin ms limpia (PL) se ha ido constituyendo en una parte esencial de los
sistemas de gestin de la contaminacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Es una aproximacin que se puede aplicar tanto a nivel de empresa como a nivel nacional y que opta por el ms eficiente uso de los recursos y la disminucin del
desperdicio industrial en lugar de acudir a las tecnologas de fin del tubo. Mediante
ella se puede llegar a obtener reducciones de la carga de contaminacin a un pequeo costo. En ltimas, la promocin de la PL se justifica en virtud de la minimizacin del uso de los recursos y la reduccin de la disposicin de desperdicios en el
medio ambiente. En muchos casos, la adopcin de PL puede reducir o eliminar la
necesidad de invertir en soluciones de final de tubo. La expresin Produccin ms
Limpia se ha vuelto de uso comn a travs de los esfuerzos adelantados por el
PNUMA para promover esta aproximacin. Se utilizan tambin otras expresiones
relacionadas, entre las cuales se mencionan: tecnologas con bajo o ningn desperdicio; minimizacin de desperdicios (India); prevencin de desperdicios y emisiones
(Pases Bajos); reduccin en la fuente (Estados Unidos); ecoeficiencia (World Business Council on Sustainable Development) y tecnologas ambientalmente sanas
(Consejo de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible).
Un informe reciente explica que existen grandes diferencias entre los pases de la
regin en cuanto a que se entiende por PL. As se refleja en el desarrollo de diversos programas regionales de PL o en las actividades que se adelantan simultneamente en varios pases.
Entre los programas regionales se destacan los centros de produccin impia que se
han venido estableciendo mediante la promocin efectuada conjuntamente por la
Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en alianza con los
gobiernos de Austria, los Pases Bajos y Suiza. Estos centros fundados conjuntamente con el sector privado y los gobiernos nacionales actan como clearinghouses
para intercambiar experiencias sectoriales, informacin tcnica y compartir el conocimiento sobre PL. En algunos casos los centros desarrollan y adaptan tecnologas.
An existen barreras importantes que limitan la implementacin de mecanismos de
produccin limpia y entre ellos se encuentran: falta de legislacin adecuada en los
pases, desconocimiento de la calidad ambiental, ausencia/insuficiencia de mecanismos de cumplimiento, bajo inters entre los industriales, pobre capacidad de inversin y desconocimiento de tecnologas y alternativas apropiadas (PNUMA, 2000).

CAPITULO 12

247

Actividades y programas de produccin limpia en Amrica Latina y el Caribe

Programa

Pases involucrados

PNUMA/UNIDO Centros Nacionales de Produccin ms Limpia (CNPL)

USAID Proyecto de Prevencin de la Contaminacin Ambiental (EP3)
Programa Interamericano para la Cooperacin
en Tecnologa Ambiental
Programa de Responsabilidad Integral (The
Responsible Care Programme)
Red Panamericana de Gestin Ambiental de
Residuos (REPAMAR)
Foros Nacionales de Produccin Limpia y Redes de PL

Brasil, Colombia, Mxico, Costa Rica, El

Salvador y Guatemala
Bolivia, Chile, Ecuador, Jamaica, Mxico y
Paraguay
Costa Rica, Colombia, Jamaica y Chile

Prevencin de la Polucin a Travs de la Rotacin de Vehculos

Brasil (So Paulo), Chile (Santiago), Colombia (Bogot) y Mxico (Mxico, D.F.)

Proyectos de demostracin con la industria

Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa

Rica, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Per,
Trinidad y Tobago
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Mxico, Nicaragua, Per

Programas de educacin universitaria o tcnica

Formulacin de polticas nacionales de PL o
desarrollo de estudios de poltica de PL

Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico,

Per, Uruguay, Ecuador y Venezuela
Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Mxico, Panam y Per
Brasil, Chile, Costa Rica, Jamaica y Colombia

Argentina, Chile, Bolivia, Colombia, Cuba,

Guatemala, Jamaica, Mxico, Nicaragua,
Per

Elaborado con base en PNUMA, 2000.

En algunos pases de la regin se han iniciado ambiciosos planes de PL mediante la

modalidad de convenios voluntarios o acuerdos suscritos entre el gobierno y el sector productivo. Consisten bsicamente en solucionar los problemas ambientales a
travs de una estrategia aplicada al mejoramiento de procesos y organizacin del
trabajo. Los convenios incorporan procesos de autorregulacin, con el fin de aumentar la responsabilidad del empresario hacia un monitoreo y control de la eficiencia ambiental y estipulan metas globales para sectores, en particular aquellas
que van ms all de lo que la ley les obliga. Algunos incluyen un fuerte contenido
de asistencia tcnica y capacitacin por parte de las autoridades ambientales (en
particular dirigidos a la pequea y mediana empresa).
A modo de ejemplo de la operacin de estos planes se sealan los casos de Chile y
de Colombia. En Chile, la autorregulacin y los acuerdos no estn definidos en la
normativa ambiental, pero se han desarrollado iniciativas en esta rea por parte de
la Secretara de Produccin Limpia dependiente del Ministerio de Economa, la cual
ha llevado a cabo trabajos tendientes a lograr que el mismo sector privado se fiscalice mutuamente, liberando de tareas a los rganos fiscalizadores tradicionales. Para ello la Secretara incentiva la formacin de comits pblicoprivados, los cuales
consisten en grupos de trabajo con representantes del sector privado y de los servicios pblicos vinculados a la fiscalizacin al sector, donde se discute el modo de
lograr acuerdos de produccin limpia. En Colombia tambin existen acuerdos de PL
con el sector privado, considerados como promisorios instrumentos de gestin, que
se viene aplicando desde 1995. Este es el caso de los denominados Convenios de
Concertacin para una Produccin Ms Limpia, acuerdos de carcter voluntario basados en la concepcin de autorregulacin y autogestin.

248

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

Produccin ms limpia
Chile: Acuerdos de produccin limpia
La promocin de los Acuerdos de Produccin Limpia (APL) se inici en 1997 bajo la responsabilidad de la Secretara de Produccin Limpia del Ministerio de Economa. En la actualidad,
se llevan a cabo iniciativas en trece rubros productivos vinculados a la industria qumica, la
industria de alimentos, la industria metalrgica y metalmecnica, el sector curtiembre y textil y las imprentas.
El Comit Pblico-Privado de Produccin Limpia ha definido los siguientes criterios operacionales:

En su construccin participan el Gobierno, al menos el Ministerio de Economa, una institucin reguladora y una institucin fiscalizadora; el sector privado a travs una asociacin industrial y las empresas relacionadas; y las organizaciones de trabajadores.

Tienen una fecha de inicio y trmino, y establecen un mecanismo de seguimiento y evaluacin peridica de cumplimiento.

Las materias sujetas al Acuerdo son normadas, no normadas, y normadas no vigentes

(en perodo de gradualidad para su entrada en vigencia). Para incorporar materias normadas con algn grado de incumplimiento, es necesario establecer alguna sancin.

El Gobierno apoya el proceso con instrumentos de fomento y financieros.

Las instituciones de fiscalizacin desarrollan una poltica fiscalizadora hacia todo el sector comprometido.

La asociacin industrial involucrada se compromete a velar por su cumplimiento.

Para la seleccin del problema ambiental a resolver, se toma en cuenta: la gravedad del
problema ambiental; la disponibilidad de informacin; y la existencia de opciones tecnolgicas o de gestin para resolverlo.

Para la seleccin del sector industrial se toma en cuenta: la existencia de una asociacin
gremial representativa; la cantidad de empresas involucradas; y la ubicacin del sector
industrial frente a las exigencias de los mercados internacionales.
Colombia: Los convenios de concertacin para una produccin ms limpia
Los convenios son acuerdos voluntarios adelantados por entidades ubicadas tanto en el sector pblico como en el privado. Son el producto del trabajo de equipos conformados por representantes del Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autnomas regionales con
jurisdiccin en la localidad, las entidades territoriales, las entidades pblicas relevantes (incluyendo otros ministerios), los gremios de los sectores productivos, y la sociedad civil.
Esta poltica se inici a mediados de 1995 con la suscripcin del Convenio Marco de la Produccin Ms Limpia entre el Ministerio del Medio Ambiente, 25 gremios empresariales nacionales y el sector pblico minero energtico. Hasta la fecha se han firmado cuatro convenios
regionales, en los corredores industriales de Mamonal (Cartagena), del Oriente Antioqueo,
de Sogamoso (ladrilleros y caleros) y Barranquilla Va 40-Soledad; y, doce convenios con
sectores productivos: azucarero, floricultor, caficultor, palma de aceite, fique, porcicultor,
agroqumicos, carbonfero, petrolero, elctrico, pequea minera del oro, ladrillo y derivados
de la arcilla.
Los resultados alcanzados con los primeros convenios que fueron acordados son muy promisorios. Por ejemplo, en el corredor industrial de Mamonal (Cartagena), para un grupo de 22
industrias que forman parte del convenio, en el perodo 1995-1998 se registraron reducciones de carga contaminante, en conjunto, de 38,3% para la Demanda Bioqumica de Oxgeno
(DBO) del 19,9% en slidos suspendidos (SST), y del 90,6% para grasas y aceites. Asimismo, en el sector azucarero se destacan la disminucin de quema de caa de azcar por parte de los ingenios azucareros afiliados al gremio, y la reduccin de la carga contaminante de
la industria en 55% en DBO y 65% en SST, en comparacin con el total de la carga aportada en el ao base.
Fuentes: Espinoza, 2000 (Chile); MMAC, 1998b y Rodrguez-B., 2000 (Colombia)

CAPITULO 12

249

Planes y programas voluntarios

Los programas de produccin limpia acordados o concertados entre el gobierno y el
sector privado son una de las muchas modalidades existentes para el cumplimiento
voluntario de las metas ambientales. Esta aproximacin, puesta en marcha en los
pases desarrollados desde tiempo atrs, ha registrado algn impulso en los pases
de Amrica Latina y el Caribe en la ltima dcada. El cumplimiento voluntario no
slo hace referencia a las metas que tienen una obligatoriedad legal sino tambin a
aquellas que exceden lo que la ley obliga, siendo las ltimas las que otorgan fuerza
y legitimidad a esta forma particular de la gestin ambiental. El xito de la promocin de planes y programas voluntarios constituye un indicador de un alto nivel de
dilogo y consenso entre la comunidad regulada y las autoridades ambientales. Sus
principales defensores afirman que son un elemento crtico para la gestin ambiental, dado que pueden contribuir a reducir sustantivamente las dificultades y los costos relacionados con la puesta en marcha de los sistemas tradicionales de regulacin directa (INECE, 2000; Ten Brink, 2001).
Los planes y programas voluntarios pueden ser adelantados por unidades productivas, grupos de stas o sectores de actividad particular y ser el resultado de la negociacin con las autoridades ambientales o, recibir por parte de stas un reconocimiento explcito. Pueden ser el fruto de la iniciativa del gobierno (central, local),
el sector privado, u organizaciones de la sociedad civil, o el producto
de compromisos unilaterales hechos por el sector productivo, de acuerdos logrados
por medio de procesos de negociacin entre el sector productivo y las comunidades
que se ven afectadas por su actividad, o de acuerdos negociados entre el sector
productivo y las autoridades pblicas.
Existe una amplia gama de instrumentos, planes y programas que hacen parte de
esta modalidad, algunos de los cuales ya se han mencionado a lo largo de este escrito: acuerdos voluntarios de produccin limpia, cdigos de conducta y programas
de cuidado responsable, medidas voluntarias como auto declaraciones o acuerdos,
implementacin de sistemas de manejo ambiental (como ISO 14.001), ecoetiquetado, informes ambientales voluntarios, compra verde o inversin tica, programas pblicos voluntarios, programas de asistencia tecnolgica, acuerdos ambientales multilaterales (MEA, por sus siglas en ingls), acuerdos de caballeros, y
convenios y acuerdos ambientales negociados (Ten Brink, 2001).
En los pases de Amrica Latina y el Caribe se adelantan multitud de planes y programas voluntarios. Esos planes incluyen la combinacin de diversos instrumentos,
muchos de ellos especficamente diseados con el propsito explcito de buscar el
cumplimiento de la normatividad por parte de la comunidad regulada, tal como se
examin en la seccin correspondiente a instrumentos econmicos. Adems, como
se subray en captulo anterior, los Consejos Empresariales para el Desarrollo Sostenible de la regin tambin han promovido diversos planes y programas voluntarios. Se menciona tambin aqu el Programa Cuidado Responsable (The Responsible Care Programme) adelantado por la industria qumica de varios pases desde
principios de la dcada pasada y que hoy se desarrolla en Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela. En general, existen mltiples inicativas relacionadas tanto con la agenda verde como con la agenda marrn.
Entre las primeras han tomado especial auge las correspondientes a los Planes de
Manejo Sostenible de los Bosques, adelantados a partir de los sistemas de certificacin que constatan el desempeo (ej. la correspondiente al Forest Stewardship
Council) o la adecuacin de los sistemas de gestin (ej. ISO 14,001), temas que se

250

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

examinaron en la seccin correspondiente a mercados verdes. Entre las inicitativas

relacionadas con la agenda marrn se destacan los programas dirigidos a las pequeas y medianas empresas industriales, un sector que se ha mostrado muy elusivo en el cumplimiento de la normatividad ambiental.
Programas voluntarios en las PYME
Brasil : El Proyecto Prevenir del Estado de So Paulo
La autoridad ambiental de So Paulo, CETESB, en alianza con la Agencia Ambiental de
los Estados Unidos (EPA) est adelantando un proyecto de produccin limpia de carcter voluntario dirigido a las multinacionales americanas y a sus proveedores. En esencia, busca influir en los proveedores de las multinacionales para que adopten tecnologas ms limpias, para lo cual se les ofrece asistencia tcnica y se les estimula mediante el otorgamiento de una distincin. En su fase experimental el proyecto incorpor a
tres empresas multinacionales y ocho proveedores brasileros.
Colombia: Programa de Excelencia Ambiental en Bogot
El Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, inici en el ao
2000 el programa de Excelencia Ambiental Distrital, PREAD, con el fin de estimular la
autogestin empresarial. Est basado en un conjunto de incentivos y premia a las empresas que muestran avances en su desempeo ambiental, entre los cuales se mencionan: reconocimiento pblico en medios de comunicacin; apoyo para acceder a crditos o programas de cooperacin internacional para financiar la reconversin; ventajas
tributarias; aval del DAMA para la autorregulacin; y derecho a utilizar el logotipo del
programa PREAD.
Una evaluacin de la marcha del programa identific que las necesidades de apoyo
prioritarias de los empresarios son la capacitacin de su personal en temas de manejo
ambiental, la facilidad del acceso a crditos y el mejoramiento de divulgacin e informacin sobre las regulaciones. Concluy, adems, que los estmulos ms influyentes
para participar en el programa son: valoracin de mejoramiento en vez de desempeo,
y los incentivos enfocados a ventajas tributarias y econmicas.
Mxico: Sistema de Gestin Ambiental en PYME de Guadalajara
A finales de 1996 las firmas IBM y Lucent Technology, con sucursales en la regin de
Guadalajara, en asocio con la consultora Lexington Group de Estados Unidos, tomaron
la iniciativa de formular, con otras once multinacionales y empresas transnacionales,
un proyecto para poner en marcha sistemas de gestin ambiental en PYME de la regin. En el proyecto piloto participaron, por invitacin de su cliente principal, veinte
PYME proveedores cuyo tamao oscilaba entre tres y 230 empleados.
Durante seis meses, las PYME, apoyadas por estudiantes de la Universidad de Guadalajara y mentores de las grandes empresas, elaboraron su diagnstico y disearon sus
polticas y planes de gestin ambiental, haciendo uso del esquema ISO 14.001. De las
veinte PYME participantes, seis pusieron en marcha y han mantenido su sistema de
gestin ambiental, cuatro empresas lo suspendieron momentneamente y diez empresas lo abandonaron. Con respecto a su impacto ambiental, 70% de los participantes
mejoraron sustantivamente su desempeo, situacin que en 80% de los casos se tradujo en beneficios econmicos para las empresas.
Fuentes: PNUMA- CETESB, 2000 (Brasil); Van Hoof, 2001 (Colombia y Mxico)

CAPITULO 12

251

El seguimiento y la fiscalizacin ambiental

La fiscalizacin consiste bsicamente en la recoleccin y anlisis de informacin sobre el grado de cumplimiento de la comunidad regulada, como uno de los elementos centrales para hacer cumplir la ley. A la fiscalizacin se le conoce tambin como
el monitoreo del cumplimiento y, conjuntamente con las diversas formas de seguimiento de las polticas y los planes, son fundamentales para evaluar la eficacia y
eficiencia de las polticas ambientales.
La fiscalizacin comprende tres aspectos fundamentales: el cubrimiento de los tipos
de fuentes, las aproximaciones utilizadas para monitorear el cumplimiento, y el soporte institucional para realizarla. Los tipos de fuentes hace referencia a los grupos
hacia los cuales se dirige la fiscalizacin. As, por ejemplo, en una investigacin sobre la materia a nivel global, se identific que la fiscalizacin debe cubrir los siguientes tipos de fuentes: todas las fuentes reguladas, las grandes empresas y
operaciones, las empresas pequeas y medianas, las operaciones agrcolas, las
reas protegidas, las reas altamente degradadas, las agencias y departamentos
gubernamentales, los individuos, las fuentes mviles, las operaciones ilegales, las
actividades y operaciones nocturnas (INECE, 2000).
Entre las aproximaciones ms comunes para adelantar la fiscalizacin se distinguen: las inspecciones en el sitio, el autocumplimiento (la empresa informa a la autoridad ambiental), las aplicaciones para la renovacin de permisos, las auditoras
por parte de terceros, la inspeccin area, las investigaciones especiales, y la monitora pblica o de la ciudadana. En los pases de la regin el autocumplimiento, la
inspeccin en el sitio y las investigaciones especiales parecen ser las aproximaciones ms utilizadas.
A pesar de la profusin de instrumentos y planes de gestin ambiental, los procesos
de seguimiento y fiscalizacin en los pases de Amrica Latina son, en balance, dbiles. Esto tiene consecuencias negativas para el cumplimiento de la ley por parte
de los ciudadanos y para la evaluacin del impacto de la gestin ambiental. Al no
ser usuales los procesos de seguimiento de las polticas, planes e instrumentos no
se est en posibilidad de conocer su eficacia y su eficiencia, introducir los correctivos del caso y llenar los vacos existentes. En forma similar, el seguimiento y fiscalizacin del desempeo de los agentes pblicos ha sido tambin insuficiente con lo
cual se niega la posibilidad de tomar debida cuenta a quienes tienen la responsabilidad de liderar procesos para la resolucin de los problemas ambientales y de
hacer uso de los recursos del erario pblico que se les entrega a tal fin. Estas situaciones ocurren a pesar de que los procesos de control y fiscalizacin estn definidos
en todos los pases, como una condicin bsica para una correcta gestin ambiental.
Los casos de este estudio concluyen que la fiscalizacin presenta graves deficiencias en los pases de la regin y que es un hecho que contribuye al incumplimiento
de los propsitos y obligaciones ambientales. Se sealan como particularmente dbiles las acciones dispuestas por los organismos del Estado que, en uso de sus facultades legales, verifican el cumplimiento de la normativa y las condiciones ambientales por parte de las diversas actividades reguladas formalmente por las instancias legales. Es un hecho que contrasta con las numerosas instituciones que en
algunos pases tienen responsabilidad por la fiscalizacin de la gestin ambiental,
como se ilustra en los casos de Colombia y Chile. Sin embargo, no se cuenta con la
informacin que permita establecer con suficiente claridad el peso de los diferentes

252

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

Situacin de la fiscalizacin en algunos pases analizados

En Chile, aproximadamente quince organismos tienen atribuciones fiscalizadoras sobre
algn componente ambiental, pero slo trece ejercen atribuciones de fiscalizacin ambiental en forma directa. Existe superposicin de funciones fiscalizadoras de los distintos organismos con referencia a los componentes ambientales, y a las emisiones o desechos atmosfricos, residuos industriales lquidos y slidos. El gasto anual para fiscalizacin de temas ambientales asciende a US$ 11 millones en el pas, una cifra que se
explica por la compleja evolucin que ha tenido el tema de la fiscalizacin pero que no
ha sido sometido a un anlisis con relacin a las necesidades reales (Espinoza, 2000).
En Colombia, tanto el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) como las 33 Corporaciones Autnomas Regionales y las entidades ambientales de las cuatro grandes ciudades
tienen responsabilidades de fiscalizacin en su calidad de autoridades ambientales.
Adems, la Procuradura General de la Nacin a travs de la Procuradura Ambiental
fiscaliza a las autoridades ambientales en el ejercicio de sus funciones pblicas, y el
Defensor del Pueblo vela por la defensa de los derechos de la ciudadana en materia
ambiental. La Contralora General de la Repblica presenta ante el Congreso de la Repblica un informe anual sobre el estado del medio ambiente (Rodrguez-B., 2000).
En Mxico desde 1971, ao en que se promulg la primera ley de control a la contaminacin, hasta el ao de 1992 se efectuaron 2100 visitas de inspeccin por autoridades ambientales a plantas industriales. En comparacin, al crearse la PROFEPA, de mediados de 1992 a fines de 1997, se realizaron 69.000 inspecciones, resultando en
54.261 sanciones econmicas, 14.815 sin infracciones, 1.905 casos de clausuras parciales y 435 en clausuras totales (INEGI, 1998; de Alba, 2000).
En Panam an no se ha desarrollado un sistema de fiscalizacin, ni se cuenta con
infraestructura tcnicamente apropiada. El Ministerio de Salud impulsa acciones tendientes a prevenir la contaminacin en las fuentes generadoras a travs del establecimiento de un registro de emisiones y transferencias contaminantes, con la participacin del sector industrial y la comunidad. Acciones de mucha importancia a este respecto son la creacin de una polica ambiental de mbito nacional para la vigilancia de
las reas boscosas, as como un programa institucional de guardabosques y extensin
forestal con apoyo del Ministerio de Educacin (Espino, 2000).
En Venezuela el Decreto 1.257, establece que para que los promotores de proyectos
de desarrollo puedan recibir sus correspondientes autorizaciones para ocupar el territorio (AOT) y para afectar recursos naturales renovables (AARNN) deben presentar planes de seguimiento y de supervisin ambiental. Los planes de seguimiento tienen por
objeto llevar un control de la evolucin de los parmetros ambientales determinados en
el estudio de lnea base, a lo largo de la construccin y operacin del proyecto. Por su
parte, los planes de supervisin establecen las acciones para verificar el avance de las
actividades del programa o proyecto y el cumplimiento de las medidas y condiciones
establecidas en las autorizaciones (AOT y AARNN), as como para evaluar las medidas
implantadas, identificar impactos ambientales no previstos y proponer las medidas correctivas adicionales. Para el ao 1998, MARN informa sobre 7.398 procedimientos iniciados, 4.023 en trmite y 3.376 decididos. Sin embargo, no se dispone de los elementos suficientes para evaluar en qu proporcin de la totalidad de ilcitos ambientales
cometidos en el pas se han iniciado estos procedimientos que eventualmente pueden
concluir en la aplicacin de sanciones (Gabaldn, 2000).

factores que explican esta situacin, entre los cuales se cuentan la insuficiencia de
recursos humanos y tcnicos, la inadecuada concepcin y diseo de los sistemas de
fiscalizacin y seguimiento, la ausencia o deficiencia de normas de calidad ambiental y de emisin, la superposicin y duplicacin de atribuciones en las agencias p-

CAPITULO 12

253

blicas, la inexistencia de una coordinacin interna y externa entre las instituciones

que incluye metodologas de inspeccin no normalizadas. Pero como denominador
comn a todos los pases, se encuentra que no existe una formulacin sistemtica
de los objetivos, metas y prioridades que la fiscalizacin debe perseguir. La actividad ambiental fiscalizadora no slo se caracteriza por no tener un manejo adecuado
sino tambin por no ser una prioridad poltica.
La verificacin de la eficacia y eficiencia de los instrumentos y planes de gestin
pasa entonces por un fortalecimiento de la fiscalizacin y de la promocin de mecanismos efectivos de seguimiento y control.
Si bien el seguimiento y la fiscalizacin son, en general, deficientes, al mismo tiempo se identifican algunos avances de inters. Entre ellos se mencionan: a) un mayor uso de las auditoras ambientales; b) el establecimiento de monitoreo areo o
satelital en algunos pases (ej. Brasil) con el fin de identificar problemas ambientales (incendios forestales, explotacin ilegal); c) la focalizacin de la fiscalizacin en
los grandes contaminadores (ej. Brasil, Mxico, Colombia) y d) la incorporacin de
las fuerzas militares y policiales como agentes fiscalizadores en el campo ambiental
(ej. Brasil). Adems, en algunos pases, la utilizacin por parte de los ciudadanos
de instrumentos jurdicos para la defensa del medio ambiente, a que se hizo referencia en el captulo sobre participacin, est llevando a las entidades fiscalizadoras
a concentrarse en aquellas reas en las cuales se presentan las mayores demandas
y preocupaciones de la ciudadana.
Brasil:
La polica militar y la fiscalizacin
En la dcada de los sesenta, la Polica Militar de Minas Gerais (PMMG) empez a ejecutar la fiscalizacin ambiental forestal en el estado a travs del extinto Contingente de
Vigilancia Rural (CVR), en convenio con el Instituto Estatal de Forestas (IEF). Desde
entonces, la polica ha ampliado sus competencias y funciones de fiscalizacin que hoy
incluyen los campos forestal, minero y pesca. La PMMG tiene atribuciones para la imposicin de multas, la suspensin de actividades y aprehensin de equipamientos y materiales utilizados en las prcticas que infrinjan la legislacin ambiental. La PMMG desarrolla tambin actividades de educacin ambiental.
LA PMMG cuenta hoy con 3% de su efectivo total y 6% de sus equipamientos, que aunque no suficientes, han creado un significativo obstculo a las acciones de degradacin
al medio ambiente. Para adelantar su actividad recibe apoyo financiero de las entidades
ambientales. Coloquial, no legalmente, se le denomina polica ambiental.
En los dems estados brasileos se encuentran, en diferentes grados de avance, la polica militar actuando de forma similar a la de Minas Gerais. Hay que subrayar la gran
aceptacin y respeto que tiene la polica ambiental por parte de la sociedad en general.
Fuente: Alvarenga y Lago, 2000.

Auditoras ambientales
Las auditoras ambientales se utilizan crecientemente como mecanismo coadyuvante
a la fiscalizacin por parte del Estado. Pero las auditoras hacen tambin parte importante de los planes y programas de cumplimiento voluntario, en particular en lo que
tiene que ver con la autorregulacin. Este instrumento fue originalmente desarrollado

254

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

por la comunidad industrial de Estados Unidos durante la dcada de los setenta con el
fin de evaluar las condiciones ambientales de una actividad y minimizar sus potenciales impactos sobre el medio ambiente. Una de las primeras actividades industriales
que fue sometida a este tipo de auditoras fue la industria petrolera (Dames y Moore,
1998; INECE, 1999; Ten Brink, 2001).
Bsicamente constituye una herramienta de gestin que permite evaluar la prctica
ambiental, verificar el cumplimiento de la legislacin y contribuir a promover la gestin. La auditora es un trmino genrico que cubre una variedad de prcticas ambientales y se refiere a sistemas y procedimientos de control respecto a normas, requerimientos legales, mejores prcticas y juicio profesional. La auditora es considerada
como un proceso de verificacin, sistemtico y documentado, que consiste en obtener
y evaluar objetivamente la evidencia recogida sistemticamente, con el fin de determinar si las actividades, los incidentes, las condiciones y los sistemas de gestin ambiental especificados, o la informacin sobre estos temas cumplen con los criterios
preestablecidos, y en comunicar los resultados de este proceso al cliente (Dames y
Moore, 1998).
Aun cuando existen muchos tipos de auditoras ambientales, ellas pueden ser divididas en tres categoras principales. La primera categora son las auditoras de responsabilidad, que examinan el desempeo de acuerdo con criterios de riesgo (daos al
medio ambiente, costos a la organizacin por reparaciones y sanciones). La segunda
categora la componen las auditoras de gestin que evalan el desempeo gerencial
en los aspectos especficamente ambientales. Estas auditoras pueden llevarse a cabo,
por ejemplo, de acuerdo con los requerimientos de la Norma de Sistemas de Gestin
Ambiental ISO 14.001. La tercera categora son las auditoras de actividades que recaen sobre acciones especficas alusivas generalmente a temas tanto tcnicos como
gerenciales.
La utilizacin de la auditora ambiental es an incipiente en la regin, pero presenta
grandes potencialidades para aplicacin en diferentes sectores econmicos, ya que
existe una creciente demanda para su uso en los pases.
En Per los ministerios sectoriales (minas y energa, transportes) contratan con
firmas privadas la auditora ambiental como parte del proceso de la fiscalizacin
gubernamental del cumplimiento por parte de las empresas de las regulaciones y
permisos. Un estudio de fortalecimiento institucional impulsado por el BID en Per,
destac la necesidad de promover el uso de las auditoras como parte del proceso de
gestin ambiental. En Panam se han aprobado leyes de auditoria ambiental, como
instrumento complementario de la EIA, para proyectos como refineras, terminales
de petrleo y termoelctricas, instalaciones portuarias, estaciones de tratamiento
de alcantarillo, entre otros. En Chile, la experiencia es poca, no son requeridas legalmente y apenas se les est comenzando a utilizar como parte de los procedimientos de autorizacin y seguimiento de los EIA.

CAPITULO 12

255

Mxico: Programa de Auditora Ambiental

El Programa Mexicano de Auditora Ambiental (PMAA) se inici en 1992. Es un sistema
voluntario coordinado por el gobierno que cubre aspectos reglamentados y no reglamentados, pero indispensables para proteger el ambiente en forma integral en los rubros de
prevencin y control de la contaminacin ambiental, riesgo y seguridad industrial, permitiendo definir para cada establecimiento los requerimientos ambientales aplicables. Una
parte significativa de las grandes industrias del pas participa en el programa de auditorias voluntarias y se otorga el Certificado de Industria Limpia a aquellas que cumplan
con todas las metas establecidas en el Plan de Acccin. Hasta el ao 2000, 1.763 empresas cuya produccin equivala al 60% del PIB industrial formaban parte del PMAA; de
ellas 744 se encontraban certificadas y 727 en proceso de seguimiento. Entre los resultados positivos del PMAA se han sealado: la reduccin de accidentes, el establecimiento
en muchos casos de mejores relaciones entre las empresas y las comunidades, y la promocin de mejoras tecnolgicas, sustitucin de materiales, eficiencia energtica y reciclaje. Entre sus debilidades se han subrayado: la insuficiente credibilidad y reconocimiento pblico, la escasa produccin de informacin sobre los beneficios del programa, y su
limitacin al sector industrial y poca penetracin en la pequea y mediana empresa. En
la actualidad se intenta superar estas debilidades a partir de un acuerdo efectuado por
parte de la Comisin para la Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte que tiene como
objetivo fortalecer los Sistemas Voluntarios de Administracin Ambiental.
Fuente: PROFEPA, 2001; CCA, 1999

Los recursos econmicos para la gestin ambiental

El monto de los recursos econmicos dedicados por un pas a la gestin ambiental
y su participacin en el PIB, tanto por parte del sector pblico como privado y la
sociedad civil, as como la forma como se gastan esos recursos en la inversin de
proyectos para la proteccin ambiental constituyen un de las formas para conocer
la forma como se implementan las polticas y planes ambientales.
Mxico y Colombia: Gasto ambiental y participacin en el PIB
En el caso de Mxico se indica que el gasto total ambiental es incierto por la falta de
informacin sobre los gastos estatales y locales. Sin embargo, una estimacin de dicho
gasto en los sectores pblico y privado, asciende al 0,8% del PIB (OECD, 1997b).
En Colombia la inversin total en medio ambiente represent el 1,02% del PIB para
1995, de la cual el 0,68% corresponde al sector pblico y el 0,34% al sector privado.
Esta inversin se encuentra muy por debajo de las necesidades estimadas para el perodo 1998-2007, ubicadas en el 2,7% (MMAC, 1998a). Esta ltima cifra es consistente
con las prescripciones del Banco Mundial sobre la inversin deseable en medio ambiente en los pases en desarrollo durante los prximos diez aos, la que coloca en el rango
entre 1,4% y 3% del PIB.

En los ocho pases materia de los estudios de caso, la naturaleza y calidad de la

informacin disponible sobre los recursos econmicos para la gestin ambiental no
permite alcanzar conclusiones globales sobre las tendencias y la forma como han
evolucionado en la ltima dcada17.
17

Colombia es el nico pas que ha elaborado un anlisis relativamente completo sobre la financiacin
de la gestin ambiental, algunas de cuyas conclusiones se presentan en el estudio de caso que examina
la evolucin de los recursos econmicos en la pasada dcada, su participacin en el PIB, su composicin

256

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

No obstante, la informacin disponible permite hacer algunas aproximaciones al

tema, singularizar aspectos de algunos pases a ttulo indicativo de las principales
tendencias, as como mostrar experiencias positivas que estn surgiendo. Esto es
particularmente importante a la luz del papel crucial que juega la disponibilidad de
recursos econmicos para la efectiva aplicacin de las demandas de la gestin ambiental.
Fuentes de financiacin de la gestin ambiental
En cinco de los ocho pases estudiados los recursos financieros para la gestin ambiental proceden predominantemente de las asignaciones de los presupuestos nacionales, estatales o departamentales y municipales. Dichos recursos provienen de
Panam: Financiacin de la gestin ambiental
Dada la dimensin del reto financiero, se realiz un estudio de los recursos y fondos
disponibles en el pas que pudieran contribuir a financiar las demandas y necesidades
presentadas por la poblacin, las comunidades y las organizaciones de la sociedad civil
en la bsqueda de soluciones a los problemas confrontados. El examen realizado establece que hay nueve fuentes distintas de recursos para financiar acciones de preinversin y estudios, distribuidas en cinco instituciones que cubren espacios territoriales
y atienden poblaciones distintas; adems, establecen sus propias condiciones para el
acceso y uso del financiamiento disponible.
En cuanto a los recursos existentes para inversin, se identificaron doce fuentes distintas en seis instituciones que, al igual que en el caso anterior, establecen condiciones
para el acceso y uso del recurso disponible conforme a sus objetivos, prioridades y caractersticas de la fuente de financiamiento. Respondiendo al inventario sobre demanda
de estudios y proyectos ambientales, realizado como parte de la preparacin del Plan
Ambiental Nacional, se identificaron 110 proyectos de inversin que suman unos US$
6,5 millones. Del total de esta demanda se estima que con los fondos de operacin disponibles se cubriran requerimientos por US$ 4,4 millones.
La investigacin determin la importancia de los recursos de pre-inversin e inversin
disponibles para fines ambientales, pero se requiere coordinar su administracin y direccionamiento e integrar esfuerzos para crear sinergias, evitar traslapes y la excesiva
concentracin en temas y espacios geogrficos determinados. Resalta la necesidad de
formular una poltica nacional sobre inversiones ambientales que haga posible la coordinacin, integracin y direccionamiento de los recursos existentes y establezca las
pautas que se deben exigir para la tramitacin de nuevas iniciativas a nivel del sector
pblico. Entre estas nuevas iniciativas se encuentran aquellas que tienen que ver con
los servicios ambientales (i.e. secuestro de carbono, entre otros) y los mecanismos de
incentivos a las empresas para propiciar y financiar su adecuacin y transformacin a
tecnologas limpias.
Fuente: Espino, 2000

por fuentes (pblico, privadas), su asignacin, etc. as como una proyeccin de las necesidades para el
perodo 1998-2007 (MMAC, 1998). En contraste, para Venezuela se subraya que "es muy esculida la
informacin existente sobre la totalidad de los recursos financieros destinados a la gestin ambiental.
Los datos disponibles se refieren principalmente al presupuesto del MARN y sus institutos descentralizados" (Gabaldn, 2000). Esta ltima situacin tambin parecera ser la de Jamaica, mientras que los
casos de Brasil, Chile, Mxico y Panam se encuentran en una posicin intermedia. Esta realidad se
podra tomar como una expresin de las carencias en las capacidades de planificacin en el rea ambiental que, adems, identifica la necesidad de avanzar ms en este tipo de conocimiento.

CAPITULO 12

257

los ingresos fiscales ordinarios y de los ingresos extraordinarios, a travs del endeudamiento interno y externo. De este patrn se exceptan Mxico y Colombia
cuyas agencias ambientales cuentan con ingresos fiscales especiales de significacin. Sin embargo, en los pases ms pequeos los recursos de origen internacional
juegan un papel central, como lo ilustra el caso de Jamaica que subraya que en
los ltimos quince aos los mayores eventos de la gestin ambiental han sido el
resultado de la iniciativa y la financiacin de las agencias internacionales (Smith,
2000). Esta dinmica incluye el caso de Chile, pas donde a pesar de la poca importancia de los recursos externos en general, el despliegue del proceso de gestin
ha estado basado en el apoyo de instituciones internacionales.
En Venezuela las llamadas empresas hidrolgicas, encargadas del servicio de agua
potable y alcantarillado, adems de los fondos provenientes del presupuesto nacional a travs del MARN, reciben los recursos correspondientes al cobro de las tarifas
de agua. Entre otros rubros de ingreso fiscal se registran aquellos generados por
los permisos de deforestacin y traslado de productos forestales, aprovechamiento
de algunas especies de fauna silvestre o la venta de informacin ambiental entre
otros. Sin embargo, los montos recaudados por estos ltimos conceptos son irrisorios al compararlos con los anteriormente mencionados.
Costa Rica: Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC)
El Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC) obtiene su financiamiento de
diferentes fuentes, tanto del gobierno central como a travs de organizaciones no gubernamentales. Los fondos del gobierno corresponden a presupuesto general de la Repblica y tambin, fondos generados por la operacin misma del Sistema, tales como
derechos de admisin a las reas protegidas, derechos de acampar, permisos de uso,
etc. Los fondos generados por el manejo del sistema se conocen como fondos especiales.
Para efectos administrativos, los recursos financieros del sector pblico destinados al
SINAC se organizan de la siguiente forma:

Ingresos tributarios: Correspondientes al timbre de parques que se cobra como

parte de los impuestos de salida del pas.
Ingresos no tributarios: Provenientes de derechos de admisin, derechos de acampar, derechos de filmacin, derechos de buceo, etc. en general se trata de dineros
provenientes de la ventas de bienes y servicios. Aqu tambin se incluyen los intereses generados por dinero en depsitos.
Transferencias corrientes: Partidas presupuestarias del presupuesto de la Repblica
o transferencias provenientes de otras instituciones (Ej. Instituto Costarricense de
Electricidad (ICE), ICT.
Recursos vigentes anteriores: se refiere a saldos de presupuestos no ejecutados.

El presupuesto se hace anualmente a partir de la estimacin de ingresos provenientes

de las distintas fuentes. En este sentido cabe sealar que un aumento en la tarifa de
admisin a los parques y reservas biolgicas en 1994, de US$ 1 a US$ 15, llev a un
importante incremento en los ingresos generados por el SINAC.

Mxico y Colombia ilustran los potenciales que existen en la creacin de rentas

propias para la gestin ambiental en la Amrica Latina. Esta es una modalidad que
no slo constituye un medio para incrementar los recursos dirigidos a este fin, sino
que, adems, pueden servir para crear una mayor estabilidad en los recursos disponibles para la gestin ambiental y evitar que se vean particularmente afectados

258

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

por las condiciones econmicas de coyuntura o por la voluntad poltica del gobierno
de turno.
En Mxico los ingresos fiscales ambientales generaron el 39,6% del presupuesto de
la Secretara en 1997, lo que habla del gran potencial de ingresos que puede generar el sector. De estos recursos, el 96,9% fueron captados por la Comisin Nacional de Aguas (CNA) y el resto se distribuy entre la Zona Metropolitana del Valle
de Mxico, el Instituto Nacional de Ecologa y la Procuradura Federal para la Proteccin Ambiental como principales reas generadoras de ingresos fiscales. Del total de ingresos fiscales captados, el 76,9% son derechos establecidos en la Ley Federal de Derechos, 17,2% son aprovechamientos, principalmente multas por concepto de agua, 5,2% son impuestos, de los cuales, el rubro principal son otros impuestos de la CNA, y el resto (0,7%) son productos (PRM, 1999). Esta distribucin
de recursos muestra la necesidad de fortalecer los ingresos fiscales de las reas de
SEMARNAP, sin incluir la CNA. Principalmente, se deber establecer una serie de
nuevos derechos o utilizar las potencialidades que establece la propia Ley de Derechos, que permitan financiar a la gestin ambiental.
En Colombia, para 1998 la participacin de las diferentes fuentes en el total de la
inversin pblica ambiental se distribuy as: presupuesto nacional el 18%, rentas
propias de las corporaciones regionales el 62%, Fondo Nacional de Regalas (FNR)
el 15%, y cooperacin tcnica internacional el 5% (DNPC, 2000).
La destinacin de los recursos
Los casos de Chile y Colombia aportan informacin sobre los programas o actividades a los cuales se destinan los recursos pblicos para la gestin ambiental. En
Chile, del Presupuesto Ambiental Global, estimado para 1998, las asignaciones por
destinacin de mayor a menor fueron: servicios ambientales, 40%; planificacin
ambiental, 16%; control ambiental (fiscalizacin, monitoreso y vigilancia, etc),
13%; regulacin ambiental (establecimiento de normas, instrumentos econmicos,
etc.), 13%; reparacin daos ambientales, 7%; educacin y participacin, 8%; y
EIA, 3% (CONAMA, 1998).
Se anota que los gastos de la categora evaluacin de impactos ambientales, no
corresponden a los recursos financieros totales que dedica el sector pblico a este
propsito. La mayora de las actividades pblicas sometidas a EIA, corresponde a
municipalidades, las cuales no estn incorporados en el estudio realizado por CONAMA y adems, los costos de los estudios son de responsabilidad de las proponentes. En las actividades de produccin de servicios ambientales, las inversiones
realizadas por el Ministerio de Obras Pblicas (MOP) y el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo representan el 60 % y 30 % respectivamente del presupuesto estimado
para esta actividad, siendo destinados al programa de agua potable rural desarrollado por el MOP. En tanto el Ministerio de Vivienda aboca su presupuesto al mantenimiento de pavimentos urbanos, pavimentos participativos, y parque metropolitano, inversiones todas destinadas a la regin metropolitana, y programa de parques urbanos, a nivel nacional. En la elaboracin de planes y programas, de la categora planificacin ambiental, la distribucin del presupuesto es relativamente
equivalente entre los Ministerios de Salud y Obras Pblicas, 25% y 20% respectivamente. Las tres instituciones que poseen los mayores gastos son Servicios de
Salud, Direccin de Planeamiento del Ministerio de Obras Pblicas, y Corporacin
Nacional Forestal respectivamente (CONAMA, 1998; Espinoza, 2000).

CAPITULO 12

259

El caso de Colombia presenta informacin sobre la distribucin del presupuesto de

inversin, para el perodo 1995-1998. Corresponde a los recursos ejecutados por el
Ministerio del Medio Ambiente y las Corporacin Ambientales Regionales que proceden de las rentas propias, el presupuesto nacional y la cooperacin tcnica internacional. No incluye las inversiones efectuadas por otros ministerios y las entidades territoriales (municipios y departamentos). La distribucin porcentual en orden
descendente seala cuales fueron en la prctica las prioridades referente a la distribucin del mencionado presupuesto de inversin en las acciones del Plan de Desarrollo: el mejoramiento de la calidad y la cantidad de las aguas (37%), el fortalecimiento institucional (18%), la proteccin y restauracin de ecosistemas estratgicos (14%), mejores ciudades (8%), mejores bosques (8%), informacin e investigacin (5%), educacin medio ambiental (4%), produccin ms limpia (4%), y
planeacin y ordenamiento territorial (2%). Se anota que en el caso de la gestin
urbana la inversin representa un promedio del 9,4% hasta 1994, fecha en la cual
pasa a ser uno de los programas ms importantes, representando el 26% en 1998
(MMAC, 1998a).
Con referencia a la distribucin de la inversin ambiental por parte del sector privado, en Colombia se cuenta con la informacin referente a los aos 1993-1995.
En este perodo entre once sectores productivos considerados, los correspondientes
al reciclaje, manejo de basuras alimentos y papel, concentraron el 92% de la inversin total (MMAC, 1998a).
Observaciones respecto a planes y programas ambientales
Al mismo tiempo que hemos visto las innovaciones y avances en materia de los instrumentos de gestin, el examen de planes y programas ha completado el estudio
de las principales tendencias de la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe.
Hemos denominado plan a una combinacin de instrumentos y actividades dirigidos
a poner en marcha las polticas en relacin con un problema particular, entendiendo
que bajo ella se incluye una amplia gama de acciones gubernamentales que reciben
diferentes apelaciones en forma un tanto arbitraria. El examen de los planes y programas no se agot en este captulo, puesto que a lo largo del estudio se hizo mencin de muchos otros.
Se han ilustrado las tendencias y buenas prcticas con referencia a planes y programas ubicados en algunos campos que, sin pretender ser exhaustivos, se mencionan a continuacin: planes de ordenamiento territorial, planes de conservacin y
uso sostenible de la biodiversidad (planes para la proteccin de especies y la zoocra, las reas protegidas y la planificacin y gestin biorregional), planes de reforestacin para la proteccin de cuencas hidrogrficas, planes y programas de descontaminacin, nuevas aproximaciones al transporte urbano, la produccin ms
limpia, y planes y programas voluntarios. Como parte de la implementacin tambin se han examinado los procesos de seguimiento y fiscalizacin y la disponibilidad de los recursos econmicos para la gestin ambiental.
Los planes y programas examinados presentan algunas tendencias comunes: a) la
integracin de la dimensin ambiental con las dimensiones econmica y social; b)
el mayor involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil y del sector
productivo en su implementacin mediante diferentes mecanismos de participacin;
c) la inclusin e integracin de mltiples instrumentos y acciones como reconocimiento de la complejidad de muchos de los problemas y de la imposibilidad de confiar en uno slo de aquellos para su solucin; d) el diseo de planes y programas

260

PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES

que reconocen las realidades nacionales y que buscan adaptar a ellos aproximaciones utilizadas en otras regiones del mundo; y, e) en algunos casos, la generacin
de nuevos enfoques para resolver los problemas de las sociedades latinoamericanas, que en virtud de sus positivos resultados se presentan hoy a nivel internacional, como aportes de la regin a la batera de alternativas para enfrentar los problemas ambientales y los retos propios a la sostenibilidad ambiental del desarrollo.
Si bien en secciones anteriores se ha subrayado que la gestin intersectorial es en
balance muy incipiente, la tendencia a integrar las dimensiones ambiental, social y
econmica en buena parte de los planes y programas analizados es un hecho positivo con gran significado para el futuro. As se refleja en particular en las nuevas
aproximaciones utilizadas en los planes de ordenamiento territorial; la introduccin
de la planificacin y gestin biorregional; los planes de produccin limpia; y los
nuevos enfoques empleados para enfrentar problemas urbanos como la contaminacin del aire y el transporte masivo, que se enmarcan en la concepcin de la sostenibilidad urbana.
En muchos de los planes y programas se advierten soluciones innovativas a los
problemas ambientales de los pases de la regin. Entre ellos se destacan los correspondientes a produccin limpia, gestin biorregional, transporte, mercados verdes y transformacin de la actividad ganadera mediante la aproximacin agroforestal. Tambin se mencionan los planes y programas que incorporan instrumentos
referentes al pago de servicios ambientales, los cuales tienen hoy significativas
oportunidades de calificarse e incrementarse a partir de las oportunidades que abre
el Mecanismo de Desarrollo Limpio de la Convencin de Cambio Climtico.
En las mltiples ilustraciones presentadas existe una batera de posibilidades para
mejorar la gestin ambiental de la regin. Para hacerlo se requiere continuar identificando y sistematizando las experiencias ganadas y fortalecer los programas de
cooperacin horizontal entre los pases y al interior de los pases mismos. Es una
poltica que merece una mayor prioridad a nivel nacional e internacional y que quiz no ocupa hoy el lugar debido, en virtud de la insuficiente conciencia y valoracin
de lo hasta ahora logrado; una situacin que puede superarse mediante diferentes
estrategias, que incluyen, entre otras, la realizacin de estudios similares al que
aqu se presenta.
Al lado de la muy positiva puesta en marcha de tan amplio nmero de planes, programas e instrumentos a lo largo y ancho de los pases de la regin, se reitera que
en su conjunto no tienen la masa crtica para detener y reversar sus problemas
ambientales. Algunos estn en posibilidad de resolver problemas puntuales, mientras que otros por su escala pueden llegar a tener un impacto relativamente menor.
Adems, la experiencia indica que la falta de continuidad en el largo plazo, como
consecuencia de la falta de voluntad poltica o carencia de recursos econmicos,
pone en riesgo la consolidacin de algunas de las realizaciones mencionadas.
Los recursos econmicos para la gestin ambiental han sido siempre insuficientes.
Su nivel de participacin en el PIB, est lejos de aquel que se considera necesario
para enfrentar los problemas ambientales con alguna solvencia. El desaceleramiento de la economa y las situaciones de recesin de los ltimos aos han agravado
esta tendencia al ocasionar la disminucin de los recursos de los presupuestos nacionales para la gestin ambiental. Mientras tanto, los mecanismos de financiamiento que se han arbitrado al margen del presupuesto nacional (ej. los provenien-

CAPITULO 12

261

tes de la cooperacin internacional), han resultado totalmente insuficientes para

subsanar la situacin expuesta.
Aparece como prioritario el diseo de nuevos mecanismos para el financiamiento de
la gestin, con el fin de disminuir su casi total dependencia de los recursos presupuestales asignados por los gobiernos nacionales. Como se ilustr en el captulo
anterior, unos pocos pases muestran experiencias exitosas mediante el establecimiento de instrumentos econmicos dirigidos a generar recursos propios para las
agencias ambientales, que no sean vulnerables a los vaivenes de la economa o a
las coyunturas polticas. Es una alternativa que podra ser propulsada, conjuntamente con el fortalecimiento de la capacidad de la administracin ambiental para
formular proyectos financiables por los organismos internacionales, con recursos de
crdito o concesionales.
Se requiere construir capacidades para que los pases estn en posibilidad de determinar los recursos econmicos que se invierten en la proteccin ambiental tanto
por parte del sector pblico como del sector privado, as como para estimar las necesidades financieras en el corto y mediano plazo, a partir de la construccin de
diferentes escenarios de proteccin ambiental.

Consideraciones finales
Los pases de Amrica Latina y el Caribe registran notables avances en la gestin
ambiental, los cuales generan significativas oportunidades para responder a los
desafos del presente y el futuro en relacin con la proteccin del medio ambiente.
Las conclusiones derivadas de cada uno de los captulos tienen profundas implicaciones para los gobiernos de la regin, as como para los organismos multinacionales a cargo de programas de apoyo a la gestin ambiental. Los estudios de caso de
Brasil, Chile, Colombia, Jamaica, Mxico, Panam, y Venezuela, as como el anlisis
realizado para otros pases de la regin, sealan los principales logros de la gestin
ambiental en la ltima dcada. Entre los logros principales se pueden mencionar:

Aumento de la conciencia pblica sobre los problemas ambientales y sus consecuencias para la calidad de vida, as como una mejor comprensin sobre las relaciones entre medio ambiente y desarrollo, en particular a travs de la visin
del desarrollo sostenible consagrada en la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro.
Consagracin del tema ambiental en la Constitucin ( desde 1992 dieciocho pases de la regin han constitucionalizado la proteccin ambiental y, en algunos casos, el desarrollo sostenible), as como la creacin de nuevas legislaciones y normas o actualizacin de las existentes.
Ms alta jerarqua del tema ambiental en las polticas gubernamentales y avances en la formulacin de las polticas ambientales. El ms alto rango poltico
otorgado a las agencias pblicas ambientales, en particular en la forma de ministerios y comisiones nacionales ambientales ha redundado en una mayor influencia y visibilidad del sector en la poltica de los gobiernos. Tambin, diversos organismos del Estado, no pertenecientes al poder ejecutivo, en particular
las Cortes y el Poder Judicial, han adquirido un papel ms decisivo y positivo en
la proteccin ambiental de los pases.
Avances en la formulacin y puesta en marcha de polticas ambientales para la
proteccin de los recursos naturales y control de la contaminacin, logrando de
cierta manera incorporar la dimensin ambiental en las polticas sectoriales de
los gobiernos. Esta inclusin de la variable ambiental en las polticas sectoriales ha mejorado el desempeo de proyectos de desarrollo e infraestructura tanto en el medio urbano como el rural.
Adopcin de medidas dirigidas a enfrentar las amenazas ambientales globales
en las polticas nacionales, subregionales y regionales, como resultado de los
requerimientos de diversas convenciones y acuerdos internacionales.
Creacin de nuevas formas de descentralizacin de la gestin ambiental, incluyendo fortalecimiento de la gestin ambiental local.
Incorporacin de mecanismos de participacin de la sociedad civil y del sector
privado. Se incluyen avances en el reconocimiento de los derechos de las comunidades indgenas sobre los territorios ambientalmente crticos que forman
parte de la riqueza natural de la regin.
Actualizacin de los instrumentos de regulacin directa y administrativos (comando y control), educacin ambiental y sistemas de informacin ambiental.
Asimismo, se han introducido nuevos instrumentos econmicos y de mercado
para la conservacin de recursos y la proteccin ambiental. En algunos sectores
crticos de la actividad productiva y de servicios, se han impulsado esquemas de
produccin limpia con xito relativo.

264

CONSIDERACIONES FINALES

La documentacin que se presenta en este estudio respecto a las numerosas experiencias de conservacin y uso del medio ambiente por parte de los sectores pblico
y privado y la sociedad civil, y en muy diversos niveles (local, nacional, subnacional, regional y local), es una ntida expresin del desarrollo de la gestin ambiental
en el ltimo decenio y una de las bases sobre la cual se podr construir un futuro
ambientalmente sostenible en las dcadas venideras. Algunas de estas experiencias son ejemplos positivos de cmo dirigir la poltica ambiental en aos futuros,
generando buenas perspectivas para el escenario ambiental de la regin. Sin embargo, algunas experiencias no tan exitosas sealan serios cuestionamientos sobre
la efectividad de la gestin ambiental, imponiendo serias lecciones que debern
mejorar el quehacer de los actores involucrados. Adems, a lo largo del presente
estudio se ha enfatizado que alcanzar un desarrollo ambientalmente sostenible conlleva tambin la construccin de un futuro que sea socialmente sostenible mediante
la erradicacin de la pobreza y la inequidad; que sea culturalmente sostenible mediante el respeto y la revaloracin de la diversidad cultural existente en la regin; y
que sea polticamente sostenible mediante la construccin de una democracia ms
participativa.
El estudio ha mostrado que el grado de xito de la gestin ambiental es el resultado
de una compleja interaccin de un conjunto de factores y que no es posible explicarlo a partir de un plan, programa o instrumento de gestin, o aislado de un contexto econmico, poltico y social. El estudio ha logrado examinar, a partir de informacin disponible, los factores crticos de planificacin, diseo e implementacin
de planes e instrumentos de gestin ambiental en la regin. Si bien se ha progresado en los procesos de formulacin explcita de las polticas y planes, no se ha
avanzado de igual manera en su seguimiento, evaluacin y fiscalizacin, por lo que
los resultados de evaluacin podrn resultar incompletos. Parte de la explicacin
radica en una falta de una cultura de evaluacin basada en un uso adecuado de
indicadores ambientales y de desempeo de las agencias ambientales que faciliten el proceso de retroalimentacin requerida para mejorar las polticas pblicas.
Otro aspecto importante es la falta de continuidad, consistencia y coherencia de las
instituciones nacionales y regionales a cargo de la gestin ambiental, que limita
embarcarse en estrategias de mediano y largo plazo para garantizar la sostenibilidad ambiental de la regin.
El estudio tambin ha mostrado en qu medida las condiciones polticas, econmicas, sociales y culturales de los pases favorecen, o no, la gestin ambiental. Es
evidente que la existencia de sistemas democrticos en casi la totalidad de pases
de la regin ha creado las condiciones propicias para una mayor participacin de la
sociedad civil en las decisiones que la afectan. La profusin de mecanismos legales
para sustentar la participacin de los ciudadanos en lo atinente a lo ambiental, y la
proliferacin de ONG ambientales, son resultado de este proceso. Esto incluye la
participacin activa de la poblacin en diferentes mbitos socioculturales y territoriales, como son grupos tnicos tradicionales a cargo de reservas naturales, grupos
de campesinos que adoptan sistemas de agricultura orgnica o prcticas forestales
sustentables, o habitantes de ciudades y colonias urbanas que ejecutan proyectos
ecolgicos. Al mismo tiempo, la falta de una democracia consolidada y de paz social en algunos pases de la regin constituye un obstculo para llevar a cabo polticas de gestin ambiental que exigen la participacin ciudadana. En estos contextos,
el tema ambiental podra constituir un punto de encuentro y convergencia de grupos en conflicto, ofreciendo un objetivo comn noble, que contribuya al logro de un
mayor consenso y justicia sociales.

265

Hacia dnde nos dirigimos?

A travs de este estudio se ha logrado valorar la gran experiencia adquirida en
Amrica Latina y el Caribe en materia de gestin ambiental, analizando con mayor
profundidad siete pases en la regin. Los casos estudiados muestran la evolucin,
avances y tendencias principales en gestin ambiental, y pretenden ser utilizados
como punto de partida para dar respuesta a los desafos en el futuro. Las prcticas analizadas debern permitir el traspaso de experiencias exitosas a la regin,
con la necesaria adaptacin a las realidades particulares, as como plantear lneas
de anlisis para afianzar la poltica ambiental en la regin. En los prximos aos, el
escenario que caracterizar a la regin seguramente ser uno de alto impacto y degradacin ambiental. El reto fundamental ser fortalecer a los actores (gobiernos y
sociedad civil), para que mejoren sus polticas, planes, programas e instrumentos
de gestin ambiental, con base en principios de sotenibilidad ambiental. Con esto
se reconocen las limitaciones que imponen la dimensin y complejidad de la problemtica, reafirmando que este ser un proceso gradual y constructivo.
Retrospectivamente podemos afirmar que la dcada de los noventa aument la inversin en el fortalecimiento de la gestin ambiental, a travs de recursos canalizados a las instituciones ambientales y al inicio de reformas del sector, lo que podemos denominar la nueva institucionalidad. Es indudable que se crearon procesos
nacionales propios, muchos de ellos muy creativos y ajustados a las necesidades de
desarrollo propias de los pases de la regin. Las lecciones aprendidas en este respecto son buenas, con lo cual se abren nuevas oportunidades de progreso a nivel
regional.
El reto principal para la primera dcada del nuevo siglo es consolidar las reformas
institucionales, llegando a altos niveles de desempeo, medible a travs de indicadores de diversos tipos. Asimismo, se deber aumentar la inversin en acciones de
proteccin ambiental, es decir, aquella que produzca beneficios ambientales y aumento de la calidad de vida. Eso requiere de compromisos econmicos y financieros por parte de los sectores pblico, privado y social. Tambin se requiere expandir el conocimiento sobre buenas prcticas en la regin, a travs de organizaciones
pblicas y privadas, trabajando de manera horizontal dentro de los pases y en
forma coordinada a nivel multinacional. Pero la posibilidad de la consolidacin de la
gestin ambiental estar ligada al necesario fortalecimiento de las bases sociales de
las instituciones lo cual implica crear nuevas oportunidades de solidaridad y de participacin de la sociedad civil y del sector productivo a partir de lo ambiental.

Siglas
ACP
ALIDES
ANAM
BANDAN
BID
CAF
CAN
CAR
CARICOM
CARIFTA
CCC
CCC
CCAD
CDE
CDMAALC
CEADS
CECODES
CED
CEDAE
CEDES
CEDSAL
CEHDES
CEHI
CEPAL
CESPEDES
CSD
CEVEDES
CICACOF
CICAD
CIEDUR
CIDE
CITES
CITMA
CLAD
CMO
CNA
CNUMAD
CPACC
COCEF
COFEMA
COICA
CONAM
CONADES
CONAMA
COPAVI
COREMA
CORFO
COTAMA
CRIMA
CSD
CTI

Autoridad del Canal de Panam

Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible
Autoridad Nacional del Ambiente, Panam
Banco de Desarrollo de Amrica del Norte
Banco Interamericano de Desarrollo
Corporacin Andina de Fomento
Comunidad Andina de Naciones
Corporaciones Autnomas Regionales, Colombia
Comunidad y Mercado Comn del Caribe
Caribbean Free Trade Association
Corporacin de Conservacin del Caribe de Costa Rica
Convencin de Cambio Climtico
Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
Consejo de Defensa del Estado, Chile
Comisin de Desarrollo Sonstenible y Medio Ambiente de Amrica Latina y el
Caribe
Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible
Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible
Centro de Estudios para el Desarrollo, Chile
Companhia Estadual de gua e Esgotos, Brasil
Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible del Golfo de Mxico
Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible de Amrica Latina
Consejo Empresarial Hondureo para el Desarrollo
Caribbean Environmental Health Institute
Comisin Econmica para la Amrica Latina
Centro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable, Mxico
Commission on Sustainable Development, United Nations
Consejo Empresarial Venezolano para el Desarrollo Sostenible
Coordinadora Indgena Campesina de Agroforestera Comunitaria de Centroamrica
Comisin Interparlamentaria Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo, Uruguay
Fundao Centro de Informaes e dados do Rio de Janeiro
Convencin Internacional sobre Comercio de las Especies en Extincin
Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente, Cuba
Consejo Latinoamericano de Administracin
Caribbean Meteorological Organization
Comisin Nacional de Aguas, Mxico
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
Caribbean Planning for Adaptation to Global Climate Change
Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza, Mxico-Estados Unidos
Consejo Federal de Medio Ambiente, Argentina
Consejo Indgena de la Cuenca Amaznica
Consejo Nacional del Ambiente, Per
Consejos Nacionales de Desarrollo Sostenible en Caribe, Mesoamrica, Amrica del Sur
Comisin Nacional del Medio Ambiente, Chile
Cooperativa Agrcola de Produccin Victoria, Panam
Consejo Regional de Medio Ambiente, Chile
Corporacin de Fomento de la Produccin, Chile
Comisin Tcnica Asesora de la Proteccin del Medio Ambiente, Uruguay
Consejo Regional Indgena del Medio Amazonas
Commission for Sustainable Development, United Nations
Comit Tcnico Interagencial del Foro de Ministros de Medio Ambiente de
Amrica Latina y el Caribe

268

SIGLAS

CTM
DOE
EIA
ECA
EPA
FCG
FCPV
FEEMA
FIAES
FIDECO
FMCN
FMMAALC
FNAC
FNMA
FNR
FOGUAMA
FONACON
FONAFIFO
FSC
FUNBIO
GEI
GEF
GESTA
GG
GMC
IBAMA
IFOAM
IDS
INDERENA
JNPTF
ISD
IVA
LMP
LOOT
MARN
MARNA
MCCA
MDL
MEA
MEGA
MIC
MIT
MIZC
MMAC
MMAB
MOP
MST
NAFTA
NEEC
NC
NEPA
NRCA
OCDE
OCEI
OEA
OMC
ONG
ONUDI
OSC

Comisin Tcnica Multisectorial, Per

Department of Environment, Belize
Evaluacin de Impacto Ambiental
Estndares de calidad ambiental
Environmental Protection Agency, USA
Fideicomiso para la Conservacin en Guatemala
Foro Ciudades para la Vida del Per
Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente, Brasil
Fondo Iniciativa para las Amricas
El Fideicomiso Ecolgico de Panam
Fondo Mexicano para la Conservacin de la Naturaleza
Foro de Ministros de Medio Ambiente y de Amrica Latina y del Caribe
Foro Nacional Ambiental, Colombia
Fundo Nacional do Meio Ambiente, Brasil
Fondo Nacional de Regalas, Colombia
Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente
Fondo Nacional para la Conservacin de la Naturaleza, Guatemala
Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
Forest Stewardship Council
Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
Gases de Efecto Invernadero
Global Environment Facility
Grupo de Estudio Tcnico Ambiental, Per
Green Globe
Grupo Mercado Comn, Mercosur
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
Federacin Internacional de Movimientos para la Agricultura Orgnica
Indicadores de Desarrollo Sostenible
Instituto Nacional de los Recursos Naturales y el Ambiente, Colombia
Jamaica National Parks Trust Fund
Indicators for Sustainable Develpment, United Nations
Impuesto al Valor Agregado
Lmites Mximos Permisibles
Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, Venezuela
Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales, El Salvador
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, Venezuela
Mercado Comn Centroamericano
Mecanismo de Desarrollo Limpio
Acuerdos Ambientales Multilaterales
Marco estructurado de gestin ambiental
Ministerio del Interior de Colombia
Massachusetts Institute of Technology
Manejo Integrado de Zonas Costeras
Ministerio de Medio Ambiente de Colombia
Ministrio do Meio Ambiente, Brasil
Ministerio de Obras Pblicas, Chile
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, Brasil
North American Free Trade Agreement
National Environmental Education Committee, Jamaica
The Nature Conservancy
National Environmental Protection Agency, Jamaica
The Natural Resources Conservation Authority, Jamaica
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
Oficina Central de Estadstica e Informtica, Venezuela
Organizacin de los Estados Americanos
Organizacin Mundial del Comercio
Organizaciones no gubernamentales
Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
Organizaciones de la Sociedad Civil

269

PAMA
PAN
PDDUA
PEGUP
PL
PMAA
PNUD
PNUMA
POT
PRC
PREAD
PRIDECU
PROFONANPE
PROPEL
PYMES
RAPP
REPAMAR
RFT
REMA
RNA
SAMTAC
SEIA
SEMA
SEMARNAP
SEMARNAT
SERLA
SIAN
SINA
SISNAMA
SGT6
UICN
WCED
WRI

Planes de Adecuacin y Manejo Ambiental

Programa Ambiental Nacional, Panam
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental, Porto Alegre
El Programa de Educacin en Gestin Urbana, Per
Produccin Ms Limpia
Programa Mexicano de Auditora Ambiental
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Planes de Ordenamiento Territorial
Planes Reguladores Comunales
Programa de Excelencia Ambiental Distrital, Bogot
Programa Integrado de Cuencas Hidrogrficas, Colombia
Fondo Nacional para las reas Protegidas por el Estado, Per
Promocin de la Pequea Empresa Ecoeficiente Latinoamericana, Chile
Pequeas y Medianas Empresas
Red de reas Protegidas Privadas, Chile
Red Panamericana de Gestin Ambiental de Residuos
Rain Forest Trust Fund
Reunin Especializada de Medio Ambiente, Mercosur
Restricciones No Arancelarias
South American Technical Advisory Committee
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, Chile
Secretara del Ambiente, Paraguay
Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, Mxico
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Mxico
Fundao Superintendncia de Rios e Lagoas, Brasil
Sistema de Informacin Nacional, Argentina
Sistema Nacional Ambiental, Colombia
Sistema Nacional de Meio Ambiente, Brasil
Subgrupo de Trabajo N 6 - Medio Ambiente
Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza
World Commission On Sustainable Development
World Resources Institute

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