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Captulo 9

O PODER-DEVER DE REVISO DAS QUESTES DE


POLTICA EXTERNA PELO PARLAMENTO

CLARITA COSTA MAIA 1

O dever de prestao de contas e o dever de superviso de atos do Poder Pblico


como elementos indissociveis do constitucionalismo moderno
Horst Dippel, na tarefa de historiar o nascimento do constitucionalismo moderno,

indica como sua certido de nascimento a Declarao de Direitos da Virgnia, que, embora
precedida pela Constituio de New Hampshire e pela Constituio da Carolina do Sul,
assinala elementos inovadores: a soberania do povo, princpios universais, direitos humanos
intrnsecos, a constituio escrita como base e fundamento do governo, e, mais
especificamente para o interesse do estudo que ora se inicia, a responsabilidade do governo e
sua obrigao de prestar contas por seus atos, o direito a corrigir, a alterar ou abolir o governo
e a ideia de que o governo constitucional deve ser, por definio, limitado 2 .
O constitucionalismo moderno a favor da democracia parece-nos a tcnica a
militar em nome do regime poltico tendencialmente paradigmtico no mundo, o que d azo a
interpretaes no desimportantes de um novo parmetro de reconhecimento de Estado e de
Governo no plano internacional: a titularidade democrtica. Em paralelo a esse discurso, ou
inclinao, o sistema interamericano consagrou, por meio da Carta Democrtica Americana, a
democracia representativa como a base do Estado de Direito e dos regimes constitucionais
dos Estados membros da Organizao dos Estados Americanos (OEA), de que seriam
componentes fundamentais, para apenas nos referirmos queles afinizados com a nossa
argumentao, a transparncia das atividades governamentais e a responsabilidade dos
governos na gesto pblica. A democracia representativa, qual entendida pelo sistema

Consultora Legislativa em Relaes Internacionais e Defesa Nacional. Mestre em Histria das Relaes
Internacionais- Universidade de Braslia.
DIPPEL, Horst. Histria do Constitucionalismo Moderno. Novas Perspectivas. Fundao Calouste
Gulbenkian. Lisboa. 2007. p. 9. DIPPEL, Horst. O surgimento do constitucionalismo moderno e as
primeiras constituies latino-americanas. Notcia do Direito Brasileiro. Universidade de Braslia.
Faculdade de Direito. Nova Srie. N 13. 2006. Braslia. ISSN 1516-912X. 63 e 64.
1

interamericano, consolida a compreenso da imprescindibilidade da mxima superviso dos


atos de poder.
Essa percepo novamente reforada pelo mecanismo de ao coletiva
endossado pela Carta Democrtica Americana, mas que tem origem na resoluo AG/RES.
1080 (XXI-O/91). Dito mecanismo de ao coletiva acionado em caso de interrupo
abrupta ou irregular do processo poltico institucional democrtico ou do legtimo exerccio
do poder por um governo democraticamente eleito em qualquer dos Estados membros da
Organizao e consiste na imediata convocao do Conselho Permanente da OEA para iniciar
tratativas junto ao governo em questo, sob o risco de que ele seja suspenso do sistema
interamericano. Por esse mecanismo, a titularidade democrtica torna-se um parmetro
efetivo para o pertencimento ao sistema regional 3 .
Tem-se, portanto, por axiomtica, a indissociabilidade do controle do Poder do
genuno exerccio da democracia. A Constituio Brasileira, s vsperas de seu vigsimo
segundo aniversrio, incensada como a Constituio Cidad, foi ciosa em oferecer
mecanismos detalhados de controle da atividade do Poder Executivo pelo Parlamento, os
quais podem se prestar, como usualmente o fazem, superviso congressual das relaes
internacionais do Brasil. Em complementao, os regimentos internos das Casas
Parlamentares, buscando respeitar os limites constitucionais, apresentaram outros
instrumentos, meios e modos de se exercer o que modernamente passou a se chamar de
diplomacia congressual, entendida por todo o feixe de competncias legislativas e polticas do
Parlamento nas questes de poltica externa.
dogmtica do monoplio da diplomacia oficial, tradicionalmente entabulada
pelo Ministrio das Relaes Exteriores, e congneres, em auxlio ao chefe do Poder
Executivo, foram se opondo, paulatinamente, novas circunstncias que a tornaram
insatisfatria, a despeito da inegvel e tradicional excelncia dos servios prestados pelas
chancelarias. Por um lado, coloca-se em debate sua capacidade de vocalizar a vontade geral,

A Commonwealth britnica tambm possui sistema de sano aos membros que, de alguma forma, forem de
encontro s normas democrticas, de direitos humanos ou o estado de direito, muito semelhante ao
estabelecido no sistema interamericano: um grupo de ao composto pelos ministros das relaes exteriores
se reunir para analisar a situao e, alcanados nove votos, pode-se suspender ou expulsar do bloco o pas
considerado faltoso com essas regras e outras consideradas fundamentais. Common Ground: a practical
guide to the Commonwealth. http://www.commonwealthfoundation.com/LinkClick.aspx?fileticket=
oSSIkTcrrQg%3d&tabid=326. Commonwealth Foundation, 2010. p. 16. Onze pases caribenhos pertencem
Commonweath, o que refora a vinculao desses pases latinos s regras da titularidade democrtica:
Antgua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Granada, Guiana, So Cristvo e Neves, Santa
Lcia, So Vicente e Granadinas e Trinidad e Tobago.
2

por outro, a possibilidade de que enfrente, sozinha, desafios assaz complexos, os quais
recomendariam abordagem interdisciplinar.
A comear pela ltima categoria das circunstncias mencionadas, apropriamo-nos,
como ilustrao, da teoria surgida no campo do estudo da preveno, resoluo e soluo de
conflitos internacionais, em particular da elaborao e do legado de Edward Azar, autor da
Teoria dos Conflitos Sociais de Longa Durao, que sugere que, em face de tais diferendos, se
faa uso da abordagem da diplomacia democrtica4 , em complementao diplomacia
oficial. Consistiria a diplomacia democrtica na participao da sociedade civil durante as
negociaes de paz, visando real formao de consenso e ao comprometimento das partes.
A teoria fruto da praxe de Edward Azar frente do grupo de especialistas e acadmicos que,
ladeando a chancelaria do Lbano, procurou a soluo possvel para a guerra civil iniciada em
1975 naquele pas e finda apenas 14 anos depois. O Acordo de Taif, incio das distenses,
possui termos que em muito traduzem as opinies subscritas nos documentos de trabalho dos
workshops e encontros promovidos por Azar com as partes no conflito.
A natureza talvez muito especfica dos conflitos armados intraestaduais e a
frmula a que se chegou para administr-los no deixa de reservar algumas lies importantes
para a prtica geral da diplomacia, seguida, intuitivamente ou no, pela maior parte dos
esforos de negociao em temas polmicos ou multifacetados. Percebe-se, sem muito
esforo, a preocupao cada vez maior de fruns negociadores internacionais e das
chancelarias nacionais das mais avanadas democracias em aproximar a sociedade civil dos
temas de poltica externa. A prestao de contas apenas um dos objetivos almejados; o maior
deles, a pacificao de entendimentos e expectativas, o envolvimento e o comprometimento
gerais. Esse envolvimento e essa participao so os garantes de que a poltica externa
definida, ou a negociao ultimada, traduzem com a maior fidelidade possvel a vontade
democrtica.
Como o objetivo desta reunio de artigos o lanamento de ideias em favor de
uma agenda legislativa positiva para o Senado Federal, buscaremos neste estudo o caminho
para o exerccio da diplomacia congressual em toda a sua potencialidade. Dela resultar,
decerto, o recurso mais frequente sociedade civil, porquanto ao menos um de seus
instrumentos, o mecanismo de audincias pblicas, a envolve diretamente. A maturidade da
4

WOLFER, Thiago & Jesus, Viviane de. Diplomacia Cidad e a contribuio de Edward Azar. BRIGAGO,
Clvis & MELLO, Valerie de Campos (Orgs.). Diplomacia Cidad: Panorama Brasileiro de Preveno de
Conflitos Internacionais. Gramma. 2006, p. 247.
3

diplomacia congressual ser medida, todavia, pelo acompanhamento detido, sistemtico, no


espasmdico, dos atos de poltica externa e pela sua superviso efetiva e sem peias,
despreocupada com deferncias e eventuais choques institucionais. Deposita-se no
aperfeioamento do exerccio da diplomacia congressual, juntamente com o uso da diplomacia
cidad, entre outros fatores, as esperanas de que se minore aquilo que se convencionou
denominar por dficit democrtico potencial na determinao da poltica externa.
Antes de proceder anlise do aparato normativo e regimental brasileiro no que
atine diplomacia congressual, ofereceremos um panorama sobre como o tema tratado, em
primeiro lugar, pelos membros permanentes do Conselho de Segurana (CS) da Organizao
das Naes Unidas (ONU), de protagonismo indiscutvel nas relaes internacionais, os quais
enfrentaram, muito recentemente, questionamentos internos quanto ao que se considerou o
privilgio desmesurado e injustificado do Poder Executivo no tocante poltica externa. Em
seguida, ofereceremos o estado da arte sobre como o assunto disciplinado no
constitucionalismo latino-americano, pretendendo informar em qual patamar se o encontra o
Brasil, em face de seus parceiros regionais, e sugerir no apenas aperfeioamentos
normativos, mas alguns dos possveis vos por que um projeto de integrao poltica poder
passar no que se limita ao tema em estudo.

O controle da poltica externa e as recentes revises constitucionais na Europa do


Conselho de Segurana. O debate inacabado nos Estados Unidos
No binio de 2007-2008, dois dos cinco membros permanentes do Conselho de

Segurana (CS) da Organizao das Naes Unidas (ONU) foram submetidos a um


obstinado, tambm significativo, debate constitucional acerca dos limites e da
responsabilidade de seus respectivos poderes executivos em matria de poltica externa.
Colocava-se em questo, reflexamente, a maior ou menor eficcia dos parlamentos na
superviso do Poder Executivo nessa seara; a necessidade real ou suposta de reforma dos
instrumentos normativos vigentes com vistas a conferir aos legislativos parmetros e
instrumental bastantes para fazer face ao que parece ter sido compreendido como a ltima,
seno uma nova, fronteira da democracia participativa: conferir legitimidade substantiva, para
alm de formal, poltica externa nacional. Referimo-nos ao Reino Unido e Frana.
A ltima ao militar norte-americana no Iraque, tecnicamente finda em agosto
deste ano, fundamentada em motivos controversos da no-obedincia Resoluo 1441 do
Conselho de Segurana pretensa legitimidade da novidadeira teoria da interveno
4

democratizante , no autorizada pela ONU, longeva, de duvidosos resultados do ponto de


vista humanitrio e poltico, e incua no que atine finalidade de desarmar o famgero, ainda
que no inofensivo, porm sumamente orgulhoso, regime sunita que sempre dava margem a
dvidas sobre se possua ou no armas de destruio em massa, no as havendo 5 afigurouse uma impostura em grande medida. Deste conjunto, a precipitao de uma polmica em
latncia no Reino Unido, o mais importante aliado dos Estados Unidos, nessa e noutras
contendas e investidas do passado: o anacronismo das prerrogativas reais (Royal
Prerrogatives), que tornam as negociaes e alguns atos de poltica externa naquele pas,
tanto quanto assim o deseje o Executivo, insondveis e, dessa forma, insuscetveis de controle
pelo Parlamento.
As prerrogativas reais, incomparavelmente mais numerosas em poltica externa do
que em qualquer outro tema da competncia de Sua Majestade, no se encontram codificadas,
ou seja, consolidadas em um texto formal, nada obstante os apelos de longa data do
parlamento britnico. Em 2000, o Cabinet Office, por meio do Freedom of Information Act,
pretendeu apaziguar nimos ao alargar o espectro de matrias no escopo das prerrogativas
reais que deveriam, daquela data em diante, se sujeitar publicidade. As excees no campo
da poltica externa continuaram, todavia, largas o suficiente para que o Parlamento se
entendesse, neste tocante, insatisfeito 6 e se mantivesse irresignado.
Em junho de 2007, Tony Blair renunciou a liderana do Partido Trabalhista e,
assim, ao ofcio de Primeiro Ministro, temeroso de que a fragorosa derrota do Partido
Republicano dos Estados Unidos nas eleies parlamentares do ano anterior, em razo da
oposio interna acerba e crescente Guerra no Iraque, prenunciasse sua inviabilidade, por
fim, sua dbacle poltica, uma vez que no encontrava na opinio pblica britnica disposio
mais favorvel. O modelo de conduo da poltica externa do Reino Unido parece ter
encontrado as circunstncias improrrogveis de sua exausto. Talvez no por coincidncia,
exato um ms depois, o Lord Chancellor e o Secretrio de Estado da Justia, a pedido de Sua
Majestade, encaminharam ao Parlamento o relatrio The Governance of Britain, considerado
um green paper, conjunto de propostas para fomentar o debate parlamentar e pblico, no qual
5
6

BLIX, Hans. Desarmando o Iraque: Inspeo ou invaso? A Girafa. 2004.


A seo 27(a) exclui os atos de poltica externa que possam prejudicar as relaes do Reino Unido com outro
Estado. A seo 27(b) excetua aqueles que possam prejudicar as relaes entre o Reino Unido e qualquer
organizao internacional ou corte internacional. A seo 27(b) afasta aqueles que possam prejudicar os
interesses do Reino Unido alhures. Finalmente, a seo 27(d) exclui aqueles atos que prejudiquem a
promoo e a proteo dos interesses do Reino Unido alhures. WREN, Claire. Parliament, Accountability
and Foreign Policy in the UK. http://www.greenleaf-publishing.com/content/pdfs/af08wren.pdf.
5

constam vises e sugestes do Poder Executivo sobre a necessidade de limitao de seus


prprios poderes em diversas ramas, se necessrio, por via legislativa.
No que concerne poltica externa, o documento se refere especificamente
necessidade de conferir ao Parlamento poderes explcitos para determinar o envio de tropas ao
exterior, para participar da anlise e ratificao de tratados, para controlar os servios de
inteligncia. No tocante ampliao do controle do parlamento sobre os atos do Poder
Executivo, informa a publicao de um novo Cdigo de Conduta Ministerial, pelo qual se
disciplina as consultorias independentes aos Ministros e se impe mais transparncia s suas
viagens, tornando obrigatria a relao e a publicidade dos temas que sero abordados por
ocasio delas. Tambm pelo relatrio, o Executivo passaria a publicar uma Estratgia de
Segurana Nacional, supervisionada por um novo Comit de Segurana Nacional; abrir-se-ia
uma fase de consultas, anterior ao discurso da Rainha, que define a agenda legislativa;
simplificar-se-ia o relatrio de gastos; convidar-se-ia o Parlamento para debates anuais sobre os
objetivos e planos dos principais departamentos de governo. Em outubro do mesmo ano, outro
documento The Governance of Britain teve por objeto principal o poder de se decretar a guerra
e de se firmar tratados internacionais. Pretendia-se o aprofundamento da discusso sobre a
reforma constitucional no Reino Unido, que, at onde nos dado saber, continua em aberto.
Frana, Alemanha e Rssia, contrariamente ao Reino Unido, se opuseram ltima
Guerra ao Iraque. A retrica, porm, no foi acompanhada por uma ao eficaz junto ao
Conselho de Segurana. Embora tivessem manifestado a inteno de votar contra a moo
que autorizaria a invaso quele pas, permitiram que ela fosse retirada e que, portanto, se
abrisse um vcuo jurdico que favoreceu a ambiguidade e a inteno beligerante. Nada
obstante, a opinio pblica desses pases se deu por satisfeita pela atuao de seus governos
no episdio. A Frana, no entanto, inicia em 2007 um processo de reforma constitucional,
liderada pelo seu Presidente, de propsitos e resultados muito controvertidos, e por motivos
muito diferentes daqueles que inspiraram o incio do debate da reforma constitucional no
Reino Unido. Um captulo dessa reforma , contudo, dedicado poltica externa e apresentou
resultados assemelhados.
A maior reforma constitucional havida na Frana at 2008, quando a Comisso
Balladur conseguiu a aprovao das emendas a que nos referimos, no que se refere s
questes de poltica externa e redefinio de competncias do Poder Executivo e do Poder
Legislativo nesse domnio, ocorreu durante a segunda gesto de Charles de Gaulle, que
conseguiu convencer a Frana, desgastada pela longa Guerra da Arglia, a lhe conferir
6

poderes mais amplos, retirando-os do Parlamento. Pouco tempo depois, De Gaulle consegue a
aprovao de uma nova constituio, promulgada em 1960 e inauguradora da Quinta Repblica.
A nova Repblica nasce, portanto, quanto aos temas de poltica externa, sob o signo da
sobrepujana do Poder Executivo em relao ao parlamento, pretextada por uma teoria de
domnio reservado 7 , que, a rigor, no consta ou emana da nova norma constitucional.
Esse mecanismo de foras nos temas de poltica externa sempre encontrou
resistncias e crticas, mas somente na ltima reviso constitucional houve a pretenso de
atac-lo abertamente. Na realidade, os resultados foram aqum dos desejados: nenhuma
reforma significativa quanto ao sistema de incorporao de tratados ou negociao de poltica
externa, seno o dever, agora manifesto, de que o Presidente anuncie sobre o envio de tropas
francesas ao exterior e de que o Parlamento o autorize, previamente, quando se destinarem a
ficar mais de quatro meses fora do pas. Desconfia-se que a alardeada e prometida ampliao
dos poderes do Parlamento em poltica externa e o incremento da capacidade de superviso
legislativa quanto aos atos do poder Executivo em temas de poltica externa tenha apenas
servido de argumento diversionista e uma moeda de troca no afianada para a ampliao dos
poderes do Presidente vis--vis os do primeiro-ministro, que perdeu a funo de debater no
Parlamento os projetos de lei do governo. As proposies sero, doravante, automaticamente
repassadas para as comisses parlamentares, responsveis por analisar apenas as emendas que
melhoram os projetos de lei do governo, o que inviabiliza a derrocada dos projetos pelo
primeiro-ministro ou pelo debate no Parlamento.
Nos Estados Unidos da Amrica, o escopo da capacidade de superviso do
Parlamento dos atos do Poder Executivo em geral, e de poltica externa em especfico,
objeto de um debate inconcluso. As divergncias tiveram incio j nas discusses para a
criao e a ratificao da constituio americana e polarizavam, grosso modo, as opinies em
dois grupos antinmicos representados nos Federalists e nos Anti-Federalists Papers 8 .
Ambas as correntes de pensamento acordavam que a superviso dos atos de poder
era a forma por excelncia de se assegurar a legitimidade do governo e o bem-estar da
populao, uma vez que constrangeria as possibilidades de abuso do poder. Para os

VEJA. O General ainda resiste. Outubro de 1962. http://veja.abril.com.br/historia/crise-dos-misseis/francareferendo-de-gaulle.shtml. BOUTILLIER, Clment & HAMMER, Michael. Un Prsident Irresponsable?
http://www.oneworldtrust.org/index.php?searchword=Un+president+irresponsable&ordering=&searchphrase
=all&option=com_search
BOROWIAK, Graig. Democratic Accountability: Lessons from the Federalists and Anti-Federalists.
http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/8/7/4/5/pages87455/p87455-1.php.
7

Federalists, esse controle dar-se-ia por meio dos representantes do povo; para o AntiFederalists, era necessrio o estabelecimento de um controle mais direto, uma vez que entre a
vontade do povo e a atuao de seus representantes existiram lacunas que comprometeriam a
qualidade da representao. foroso lembrar que muitas dessas lacunas a distncia fsica
entre representantes e representados, a distncia temporal entre as eleies e as decises
legislativas e o desconhecimento, de uma parte, das necessidades do povo e, de outra, da
atuao do representante foram quase que virtualmente suplantadas pelos meios de
comunicao em massa em tempo real, argumento que deporia a favor do potencial de uma
superviso de qualidade do Parlamento ao Poder Executivo, sujeito que aquele est hoje,
sobretudo, s presses e demandas populares. Decerto, em no todas as circunstncias, a
vigilncia democrtica se prova suficiente para induzir a deciso poltica de maneira
criteriosa; em algumas delas, os mecanismos de comunicao sequer se provam incapazes de
credenciar e motivar a opinio pblica de forma efetiva participao, seja pela exiguidade de
tempo, pela complexidade de interesses em pauta, pela amplitude do objeto. Para essas
hipteses, a via da participao direta ainda poderia ser motivo de defesa, porm tampouco
garantiria o envolvimento, qui, qualificado.
A legitimidade estaria tambm comprometida, para os Anti-Federalists, em razo
do fato de que existe uma lacuna de identidade entre representados e representantes, que
significaria, em alguns casos, tanto a eleio de representantes que no necessariamente
obtiveram o aval popular direto, quanto a dificuldade em isolar e avaliar a atuao e a
responsabilidade do parlamentar no processo decisrio.

Para alguns Anti-Federalists, o

prprio bicameralismo tornaria o processo decisrio por demais difuso, sendo difcil ao
eleitorado compreende-lo e imputar, com propriedade, culpas e mritos. Dessarte, uma
estrutura institucional simplificada seria mais propcia superviso democrtica. Em
especfico, militavam os Anti-Federalists contra o bicameralismo. Objetamos a essa sorte de
argumentao porque a suposta simplificao do processo decisrio no Poder Legislativo no
seria suficiente. Tambm quanto a essa natureza de argumentao, levantamos objees: a
estrutura decisria do Estado multipolar e j enseja confuses junto aos populares quanto ao
grau de comprometimento de cada rgo ou Poder no resultado, que dir agente. No haveria
por que reduzir a estrutura legislativa sem o faze-lo no Executivo, por consequncia da
mesma linha de raciocnio. O que, sim, acreditamos fundamental para a superviso
democrtica e para a identificao de responsabilidade, a existncia de procedimentos e

normas claras de atuao parlamentar e o fiel respeito a elas, o que possvel tanto no
bicameralismo quanto no unicameralismo.
Embora interpretaes sobre as competncias dos poderes executivo e legislativo
em poltica externa no tenham sido infrequentes nos Estados Unidos desde a ratificao de
sua constituio, considera-se como o momento catrtico o episdio conhecido como IrContras, considerado o maior escndalo poltico e constitucional desde Watergate,
envolvendo justamente questes de poltica externa e responsabilidades constitucionais que
lhe so atinentes 9 .
Em novembro de 1986, um acordo do Governo dos Estados Unidos, sob a
administrao de Ronaldo Reagan, definiu a venda de armas ao Ir, objeto de um embargo
aprovado no parlamento daquele pas desde 1979, quando eclodiu a Revoluo Islmica,
contra a qual se insurgiram os movimentos internacionais de direitos humanos e,
pessoalmente, o ento Presidente Jimmy Carter. Vinculou-se a renda da venda dessas armas
s aes de financiamento dos contras na Nicargua pelas agncias de inteligncia norteamericanas. O parlamento americano, por sua vez, j havia aprovado emendas oramentrias,
em 1982 e 1984, limitando a assistncia aos rebeldes na Nicargua; proibia a ajuda para fins
de deposio do governo constitudo e a permitia para outros fins.
A confuso gerava em torno do que significavam os poderes oramentrios e
polticos da Cmara de Representantes e do Senado, respectivamente, em poltica externa: se
limitariam e balizariam toda a atuao do Executivo ou se lhe permitiam a busca, por outros
meios e modos, para a realizao de sua vontade em poltica externa. Argumentava o governo
da poca que o embargo impedia o recurso ao oramento nacional, no a busca por
financiamento externo, ou novo oramento, para a consecuo dos fins almejados pelo
Executivo. Os poderes de investigao e superviso do congresso seriam suficientes para, em
um momento posterior, obstar ou mesmo cancelar essa destinao oramentria.
A viabilizao da verba no seria, de per si, uma violao.
acusao de no deferncia s decises parlamentares, somou-se a de o acordo
ter sido realizado sem a devida publicidade. O governo, evocando parte do discurso de
George Washington no qual teria tentado explicar o motivo do no envio ao Senado do
Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao entre os Estados Unidos e o Reino Unido,

FISHER, Louis. Foreign Policy Powers of the President and Congress. Annals, AAPSS, 499, September
1988, pp 148- 159.
9

justificou-se afirmando que a sensibilidade poltica de certos acordos desaconselha a


publicidade, prvia e mesmo posterior, e que o Presidente estaria em melhores condies de
julgar quando cabvel a reserva dessas informaes, em razo do acesso que indubitavelmente
possui a detalhes da realidade poltica que escapam a outros atores sociais. Em verdade, o
discurso de George Washington dava conta de que, em razo do fato de que a Casa de
Representantes possui a competncia constitucional para avaliar a convenincia e a
oportunidade de tratados internacionais onerosos, ele o teria encaminhado primeiro a ela,
esperando, em sequncia, aps seu parecer, encaminha-lo ao Senado. Sugeria, portanto, um
mero mal entendido, no uma ao deliberada de usurpao da capacidade deliberativa da
outra casa parlamentar.
Reino Unido, Frana e Estados Unidos, trs, portanto, dos cinco membros
permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas, atores centrais na definio das
relaes internacionais, foram envolvidos, em um passado recente, em discusses acerca da
participao do Parlamento na poltica externa e seu poder de reviso de atos do Poder
Executivo. No temos registro de movimento similar na China e na Rssia. Esse fenmeno,
todavia, pode indicar uma disposio nascente, em alguns pases; em amadurecimento, em
outros em se conferir cada vez mais relevo ao tema. A reflexo sobre o nvel de preparao
das instituies parlamentares para, em maior ou menor grau, enfrentarem os desafios de
vrias intensidades que a vida internacional lhes apresentar, afianando a superviso
necessria aos atos de poltica externa para a garantia da legitimidade democrtica, tender a
ganhar cada vez mais espao entre acadmicos e prticos.

O sistema de freios e contrapesos entre o Poder Executivo e o Parlamento em


matrias de poltica externa, a superviso de atos: o estado da arte no
constitucionalismo estadunidense e latino-americano
Faz-se imperativo assinalar as competncias dos dois poderes em poltica externa

nos casos em que avaliaremos antes de destacar os mecanismos de superviso de atos de que
dispe o Parlamento, estes, muitas das vezes, decorrentes daquelas.
Quanto aos Estados Unidos, pode-se asseverar existir uma incerteza corrosiva no
que atine s prerrogativas parlamentares em poltica externa, resultado de interpretaes
divergentes sobre o tratamento do tema na Carta Norte-Americana. Perodos prolongados da
histria dos Estados Unidos da Amrica, nos quais se julgava estar a Nao diante de graves
ameaas internacionais, no limite, contra a sua existncia, mormente durante a Guerra Fria,
10

serviram para sedimentar a opinio de que seria temerria outra frmula seno a do controle
da poltica externa exclusivamente pelo Presidente. Dessa opinio formulou-se uma praxe, e,
com ela, uma cultura que favoreceu o esmorecimento do Poder Legislativo na sua misso
fiscalizadora 10 .
No plano legal, a dissenso j se revelava nos Federalist Papers, artigos escritos
para jornais pelos mentores da Carta sobre sua minuta, usados ainda hoje para a anlise
hermenutica daquele texto legal. Alexander Hamilton acreditava que o Executivo tinha papel
principal na negociao da poltica externa e que o Congresso detinha poderes excepcionais.
James Madison, por sua vez, acreditava que o Congresso detinha amplos poderes para exercer
sua funo fiscalizadora.
As diferenas indicavam opinies de todo espectro. Havia quem defendesse que o
rosrio de competncias do Presidente disposto na constituio americana um numerus
clausus, facultando ao Parlamento, assim, largos poderes. Havia, ainda, os que o
interpretavam como apertus clausus. O nico entendimento pacfico sobre a questo que o
Presidente possui o poder precpuo de negociar as relaes exteriores dos Estados Unidos
com autoridades estrangeiras. Ao Congresso, a constituio faculta a promoo da defesa
comum, a regulao do comrcio com pases estrangeiros, a definio e punio de atos de
pirataria e crimes cometidos em alto mar, a declarao de guerra, a convocao e sustentao
do exrcito, o provimento e a manuteno marinha, a emisso de normas sobre a
regulamentao das foras terrestres e navais. Ao Senado incumbe decidir sobre tratados
internacionais e indicaes de embaixadores, Cmara de Representantes, a eventual
vinculao oramentria derivada de tratado internacional. Em resumo, grande parte do war
power est em mos do Presidente e grande parte do poder de negociao em comrcio
exterior, em mos do Parlamento.
No que se refere ao war power, com o fim da Segunda Guerra Mundial, o
congresso americano relutou em se envolver em questes relativas a conflitos armados, o que
possibilitou que os presidentes advogassem atribuies mais amplas nessa seara. A deciso
unilateral do Presidente Truman de enviar tropas para repelir a invaso na Coreia do Sul no
encontrou contestao de peso no Senado. Ao contrrio, os tribunos mais influentes da poca
manifestaram-se a favor da medida e contra a eventual prestao de contas ao Congresso,

10

LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S Foreing Policy. Johns Hopkins University Press.
Baltimore and London. 1986.
11

entendida como fator de ruptura da unidade da Nao em torno do, assim considerado,
importante problema do combate ao comunismo.
Em 1951, Truman tornou a enviar tropas ao exterior sem prvio consentimento do
Congresso. A Administrao, j desgastada politicamente pelo colapso do Governo
Nacionalista Chins, sofreu duras crticas dos parlamentares. Deu-se incio, ento, o chamado
Grande Debate, momento de reflexo congressual do qual se esperava a pacificao do
entendimento sobre as competncias dos Poderes em questes militares.
O Grande Debate no gerou o resultado esperado. A Resoluo Coudert, aprovada
no Legislativo, reafirmava a incapacidade do Presidente de enviar tropas ao exterior sem
prvia anuncia do Congresso. A Resoluo, todavia, no legalmente vinculante para o
Presidente, o que a torna incua.
Anos depois, a massiva sensibilizao da opinio pblica americana acerca da
Guerra do Vietn forou o envolvimento do Congresso nesse tema, o que ocorreu de forma
sem precedentes na histria da instituio parlamentar naquele pas. Foi trazido uma vez mais
o debate sobre os limites dos poderes no tema de poltica externa.
O debate parlamentar sobre a Guerra do Vietn gestou a aprovao da Resoluo
sobre os Poderes de Guerra, a qual, por fim, aps diversas mudanas que lhe tiraram a fora
original, restringiu a durao do envolvimento dos Estados Unidos em hostilidades ou
situaes belicosas que no tivessem motivado prvia declarao de guerra. Pela Resoluo, o
Presidente deveria, daquele momento em diante, submeter relatrio ao Congresso em at
quarenta e oito horas da deflagrao das hostilidades e cessar o envolvimento norte-americano
nas hostilidades em at sessenta dias aps a submisso do documento. Ademais, durante o
conflito, o Presidente dever consultar e prestar informaes ao Congresso.
Quanto ao comrcio internacional, um dos mais importantes instrumentos de
poltica externa, encontra-se o assunto, nos Estados Unidos, sobretudo em mos do
Congresso, que poder facultar ao Presidente a assinatura de acordos na matria sem
necessidade de aprovao legislativa, por meio do trade promotion authority (TPA, antigo
fast track). O TPA, no entanto, registra os termos e as condies da autorizao e limita a
ao presidencial nas negociaes.
A participao do parlamento norte-americano da rea de Livre Comrcio da
Amrica do Norte (North American Free Trade Act, NAFTA) foi considerado pela literatura
especializada como sendo um dos responsveis pelo avano dos interesses norte-americanos
12

durante as negociaes. A existncia de um congresso independente, autor de uma pauta


negociadora alentada e firmemente construda, serviu, diversas vezes, como elemento de
incremento do poder de barganha dos negociadores norte-americanos junto s suas
contrapartes canadenses e mexicanas, uma vez que a oposio ou a opinio congressual
determinadas e altissonantes abalizavam a posio negociadora 11 .
Afora o mecanismo de comisses parlamentares de inqurito, uma das mais
famosas frmulas de superviso do legislativo norte-americano, constante na Constituio
(seo 3, artigo II), a obrigao de o Presidente da Repblica dirigir-se periodicamente ao
parlamento para informar sobre o Estado da Nao (State of the Union adress) e apresentar
recomendaes que julgar necessrias e urgentes. Em ateno ao mandamento constitucional,
inaugurou-se, com George Washington, a prtica de o Presidente atender sesso de
inaugurao das sesses ordinrias anualmente, pois em reunio conjunta das casas, para
prover um discurso que assim denominado State of the Union.
Para Nino Olivetti, a prtica das audincias, seja para o comparecimento de
Ministros de Estado ou titulares de rgos diretamente ligados Presidncia, seja para o
conhecimento da opinio da sociedade a respeito de determinado tema, considerada legtima
pela Suprema Corte Americana desde o Caso Watkins versus Estados Unidos, de 1957, e tem
ganhado importncia nos diversos parlamentos no mundo que baseiam seu poder no
consenso nos governados 12 .
Destaca-se o que Lindsay denominou o mais popular instrumento congressual de
influncia substantiva na poltica externa norte-americana: o poder de deliberar sobre o
oramento 13 . Uma vez mais, a condio particular de potncia confere mais relevo ao tema.
Afinal, os Estados Unidos contam com vrias e substanciais linhas oramentrias de ajuda
externa, utilizadas como incentivos positivos ao alinhamento dos demais pases conduta
norte-americana. O Congresso americano pode determinar como essas linhas oramentrias
devero ser alocadas e gastas. O maior ou menor carter militar da poltica externa americana
tambm em muito forjado pelo Congresso, no marco das decises oramentrias.

11

12

13

CAMERON, Maxwell A. & TOMLIN, Brian W. The Makingn of NAFTA: how the deal was done. Cornell
University Press. Ithaca and London. 2002.
OLIVETTI, Nino. PROCESSO LEGISLATIVO. Apud BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola;
PASQUINO, Gianfranco (Org.). Dicionrio de Poltica. 7 Ed., V. 2. Braslia: Ed. UnB, 1995, p. 996.
LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns
Hopkins University Press, 1986, p. 86.
13

Malfadadas as vias regulares, o Congresso americano busca no poder de controle


oramentrio expediente para tornar efetiva sua vontade em matria de poltica exterior.
Assim ocorreu em diversas ocasies nas dcadas de 1960 e 1970, quando da relutncia do
Presidente em ouvir o Parlamento acerca do envio de tropas ao exterior. De acordo com
Lindsay, com esse subterfgio, o Congresso obrigou a interrupo das atividades armadas
americanas no Laos e no Camboja, obstou a ajuda s operaes militares e paramilitares em
Angola e imps limitaes ajuda aos Contras da Nicargua 14 .
Esse artifcio tambm utilizado para forar o Presidente a obedecer aos termos
de aprovao congressual de atos internacionais ou interpretao desses instrumentos.
O Congresso restringiu oramentariamente o plano nacional de desenvolvimento da
tecnologia de msseis antibalsticos, para preservar o vis defensivo constante na interpretao
original do Tratado sobre Msseis Antibalsticos. Coibiu, portanto, a ambio do ento
Presidente Ronald Reagan de permitir testes ilimitados com essa tecnologia 15 .
Nos Estados Unidos, o poder do Congresso de apreciao oramentria extenso,
jamais tendo a Suprema Corte manifestado que o appropriation power tenha sido exercido em
contradio com a Constituio e a autoridade executiva 16 . Os nicos limites admitidos ao
appropriation power residem na proibio de que o Congresso puna servidores do Executivo
com a suspenso de seus salrios, de que anule os poderes presidenciais enumerados na Carta
Constitucional Americana e de que negue ao Executivo os fundos necessrios para receber
embaixadores estrangeiros e negociar tratados internacionais 17 . Em comparao com o
ordenamento jurdico brasileiro, so excees restritas. Nos Estados Unidos, no h disputas
sobre o amplo poder do Legislativo na matria, o que no afasta a existncia de crticas acerca
dos desacertos de algumas decises tomadas por esse Poder com base em sua competncia.
Alm disso, o Congresso Americano tem o poder de criar novos cargos e
instncias no mbito do Poder Executivo. Como exemplo, cita-se a Agncia de Controle de
Armas e Desarmamento, criada em 1961; o Escritrio de Direitos Humanos e Assuntos
Humanitrios, criado em 1977, e o Comando de Operaes Especiais e o posto de
Subsecretrio de Defesa, ambos criados na dcada de 1980. No ato de instituio desses

14

15
16
17

LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns Hopkins
University Press, 1986, p. 84.
Idem, p. 86.
Idem, p. 88.
Idem, p. 61.
14

cargos e instncias, o Congresso costuma especificar em detalhe qual dever ser a relao
entre eles e o Parlamento 18 .
A constituio argentina silencia quanto ao poder de fiscalizao do parlamento
sobre atos do Poder Executivo, excetuando-se a passagem em que dispe sobre a Auditoria
Geral da Nao, congnere do brasileiro Tribunal de Contas da Unio. Ao contrrio da norma
brasileira, no prev, constitucionalizados, os mecanismos de pedido de informao ou de
convocao de Ministros de Estado e outras autoridades ao congresso para a discusso de
temas especficos de suas reas. O processo de aprovao de tratados internacionais conta
com a participao congressual, assim como de sua competncia matrias que
tradicionalmente so afetas competncia legiferante parlamentar: aduanas, contrao de
emprstimos, regulao do comrcio exterior, definio de limites territoriais, declarao de
guerra, celebrao da paz, permisso de trfego e permanncia de tropas estrangeiras em
territrio nacional, disposio das Foras Armadas. Percebe-se, pois, que os checks-andbalances em poltica exterior entre os poderes executivo e o legislativo na Argentina, por
fora constitucional, limitam-se distribuio de competncias.
A constituio argentina, reformada profundamente em 1994, criou a figura do
chefe de gabinete, que nomeado e removido pelo presidente da Repblica.
A carta fundamental da Repblica da Bolvia no atribui ao Parlamento o grau de
iniciativa legislativa quanto a temas de poltica externa que o fazem as constituies da
Argentina e do Brasil, que veremos em seguida, porm lhe faculta a ratificao dos tratados
celebrados pelo Poder Executivo, o que d margem a dvidas sobre o seu poder real de
rejeit-los. Avana em relao constituio brasileira ao impor explicitamente que a
denncia de tratados exige a anuncia parlamentar e impe critrios gerais para os processos
integracionistas de que venha a participar (artigo 265). Inova tambm ao declarar, e no
subentender, a existncia da paradiplomacia (artigo 299), ao atribuir competncia
compartilhada entre o Estado e as entidades territoriais autnomas em tema de poltica
externa. O artigo 258 da constituio da Bolvia impe, ainda, que a aprovao de lei que
determinar os procedimentos de celebrao de tratados internacionais. At o momento, essa
lei no foi aprovada. E, embora sem previso de penalidade especfica, impe aos Ministros
de Estado o dever de informar a Assembleia Legislativa sobre todos os temas de sua
competncia sobre os quais seja interpelado. Cuida, portanto, da diviso de competncias e
18

LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns
Hopkins University Press, 1986, p. 102.
15

prev instrumentos de fiscalizao e superviso poltica do Parlamento, que podero ser


utilizado para o escrutnio de temas de poltica externa.
A constituio brasileira se vale tanto da tcnica de diviso de competncias,
quanto da estratgia de previso de mecanismos de superviso poltica e fiscal para criar um
sistema de freios e contrapesos eficiente entre Parlamento e Executivo. Em matria de poltica
externa, vincula, por meio de seu art. 4, as relaes internacionais do Brasil a fins, interesses
e princpios considerados fundamentais pelo Poder Constituinte Originrio e parmetros
inarredveis das negociaes internacionais: independncia nacional, prevalncia dos direitos
humanos, autodeterminao dos povos, no-interveno, igualdade entre os Estados, defesa
da paz, soluo pacfica de controvrsias, repdio ao terrorismo e ao racismo, cooperao
entre os povos para o progresso da humanidade, concesso de asilo poltico integrao com os
povos da Amrica Latina. Confere ao Parlamento importante papel na tarefa de anlise e
internalizao de tratados internacionais, embora de forma mais lacnica do que talvez
aconselhasse a prudncia, o que gerou muitas polmicas, algumas ainda no superadas.
Embora confira Unio o papel de manter relaes com Estados estrangeiros e participar de
organizaes internacionais em nome da Repblica Federativa do Brasil, o poder de declarar a
guerra e celebrar a paz, nesse e noutros tocantes o Congresso sempre dever ser consultado.
Ademais disso, os arts. 50 e 58 oferecem largo cabedal para o controle poltico dos atos de
poltica externa. O primeiro constitucionaliza as convocaes de Ministros de Estado e
titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para a prestao,
pessoal, de informaes sobre assunto previamente determinado e de sua alada e
responsabiliza o no comparecimento injustificado e as informaes falsas. O art. 58 prev,
entre outras coisas, a realizao de audincias pblicas com entidades da sociedade civil, a
convocao de Ministro de Estado para a prestao de informaes sobre assunto inerente s
suas atribuies, a solicitao de depoimento por qualquer autoridade ou cidado, a criao de
comisses parlamentares de inqurito. Os artigos 70 a 75 dispem sobre a fiscalizao de
contas e cria mecanismo, embora no infenso a crticas, de superviso das contas e controle
oramentrio liderado pelo Congresso.
A constituio do Chile minudente quanto ao tema da competncia congressual
para a internalizao de tratados internacionais podendo, em nosso entendimento, servir de
parmetro e inspirao para uma reforma constitucional futura que vise a pacificar o
entendimento e a prtica nacional. De ser tema de outro artigo desta mesma publicao, no
nos aprofundaremos nessa anlise. Atribui, em conformidade com o esprito do moderno
16

constitucionalismo, ao Presidente da Repblica a funo de conduzir as relaes polticas com


potncias estrangeiras, todavia, permite-lhe impor ao congresso discusso e deliberao em
sesso secreta para aqueles temas que julgar conveniente, o que, no Brasil, objeto de
disposio regimental, em ambas as casas, sem influncias externas ao parlamento. Determina
a criao de uma instncia fiscalizadora do oramento pblico e a fiscalizao dos atos do
Poder Executivo pela Cmara dos Deputados. Como instrumentos de accountability, tal como
no Brasil, admite a criao de comisses parlamentares de inqurito, mas, em contraste,
admite no art 37 que os Ministros podero, quando estimarem conveniente, assistir s sesses
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e tomar parte nos debates, bem como
concorrer s sesses especiais das casas para se informarem de temas que pertenam ao
mbito de atribuies de suas pastas. No h, portanto, constitucionalizados, os mecanismos
de convocao e pedido de informao.
A carta colombiana singular. Segunda carta constitucional promulgada desde a
independncia do pas, data de 1991, e foi concebida, dentre outros motivos, como
instrumento de conciliao poltica entre o governo e os grupos de oposio armada, pelo o
que dedicou captulo especfico ao estatuto da oposio. No que se refere s questes de
polticas externas, amplia e detalha mais as competncias do Parlamento, sem que, com isso,
se possa consider-la paradigmtica ou particularmente inovadora em comparao com as
demais constituies regionais. Preserva ao Poder Legislativo a competncia de aprovar ou
rejeitar os tratados internacionais, permite o reconhecimento da jurisdio do Tribunal Penal
Internacional (artigo 93), bem como a cesso de atribuies tpicas do Estado a organismos
internacionais (artigo 150, 16), confere precedncia na tramitao legislativa aos tratados
sobre direitos humanos (artigo 164) e status supra-constitucional s normas imanentes desses
tratados (artigo 93), que no podem ser revogados por meio de plebiscito que tenha por
objetivo reformar a Constituio ou convocar nova assembleia constituinte (artigo 170).
No constrange a constituio colombiana a atribuio legiferante do Parlamento
a matrias em especfico, mas no concede Cmara de Representantes nenhum poder
privativo, e, ao Senado da Repblica, poucos: aprovar ou rejeitar as promoes militares,
permitir o trnsito de tropas estrangeiras no territrio da Repblica e autorizar o governo a
fazer guerra. Ao Presidente da Repblica cabe a direo das relaes internacionais, a
nomeao de agentes consulares e diplomticos, a recepo de agentes estrangeiros, a
celebrao de tratados e convnios internacionais, a direo das Foras Armadas, a direo da
guerra quando assim o queria, a promoo da segurana exterior da Repblica, a declarao
17

de guerra com permisso do Senado a debelao de agresso estrangeira sem a


necessidade de permisso do Senado. Uma lista de atribuies, v-se, habitualmente
concedida ao chefe do executivo nas repblicas.
No

que

atine

aos

instrumentos

de

fiscalizao

poltica,

encontra-se

constitucionalizada a previso, disposta a cada uma das cmaras, de sesses reservadas


durante as sesses nas quais atendam os Ministros de Estado para atender a srie de perguntas
por parte dos parlamentares, a promoo da censura de Ministros, diretores de Departamentos
Administrativos, presidentes de empresas pblicas, a convocao dessas autoridades para que
concorram s sesses (artigo 135). s comisses permanentes, permite a convocao de viceministros, diretores de Departamentos Administrativos, do gerente do Banco da Repblica,
dos presidentes, diretores ou gerentes das entidades descentralizadas da ordem nacional, aos
membros das comisses reguladoras e outros funcionrios do executivo. A elas tambm
concede poderes tpicos de comisso parlamentar de inqurito, no Brasil, at mais largos: a
possibilidade de que se pea s pessoas naturais ou jurdicas que atendam s sesses especiais
declaraes orais ou escritas sob juramento a respeito de fatos relacionados diretamente com
as perguntas que lhes forem dirigidas. E, pela via da proibio, mitiga poderes do Congresso
ao passo em que aumenta os do Presidente: veta, ao Congresso e a cada uma de suas cmaras
exigir do governo informao sobre instrues em matria diplomtica ou sobre negociaes
de carter reservado, conceder votos de aplauso a atos oficiais (artigo 136).
Digna de meno a determinao do artigo 208: na primeira quinzena de cada
legislatura, Ministros e diretores de Departamentos Administrativos, o gerente do Banco da
Repblica, presidentes, diretores ou gerentes das entidades da ordem nacional apresentaro ao
Congresso relatrios sobre o estado dos assuntos adstritos s suas competncias, neles
devendo constar avanos obtidos at o momento, metas e reformas consideradas convenientes.
Esses relatrios sero submetidos aprovao congressual e devero ser sustentados oralmente
por essas autoridades no parlamento durante o primeiro ms de legislatura.
A Guiana, ex-colnia britnica e sede da Comunidade e Mercado Comum do
Caribe (CARICOM), uma repblica semi-presidencialista e possui distintas figuras de chefe
de estado e chefe de governo, sendo o primeiro responsvel perante o parlamento. No entanto,
alguns dispositivos da carta constitucional daquele pas no parecem se coadunar com uma
prtica efetiva de freios e contrapesos. O Presidente da Repblica faz parte da Assembleia
Nacional (Captulo VI, 51) e tem a faculdade de se fazer presente nas suas sesses e de dirigila (67). Pode, ainda, encaminhar mensagens Assembleia, que devero ser lidas primeira
18

convenincia. Deve encaminhar, ainda, anualmente, relatrio ao parlamento. Todavia, no


exerccio de suas funes, deve agir de acordo com o seu prprio julgamento, exceto quando a
Constituio ou outra lei requeira agir de acordo com o conselho de outra pessoa ou
autoridade (item 111). O Primeiro Ministro o principal auxiliar do Presidente no exerccio
de suas funes (Captulo X, 101, 2). Nenhuma meno feita diviso de competncias em
temas de poltica externa na constituio guianense.
A constituio do Paraguai atribui ao Legislativo o poder de aprovar ou rejeitar
tratados internacionais, bem como de aprovar sua denncia, fornece parmetros para as
relaes internacionais do pas, e expe claramente a renncia guerra, exceto de legtima
defesa. De resto, o parlamento possui, reconhecidos constitucionalmente, poderes que lhes
so comumente atribudos na matria (aprovar o recurso guerra e a celebrao de tratados de
paz, aprovar a designao de representantes diplomticos, etc.), e amplos poderes de
superviso do Poder Executivo: pedidos de informao (artigo 192), convocao de
autoridades (artigo 193), voto de censura (artigo 194), comisses parlamentares de inqurito
(195). Salta aos olhos a previso (artigo 224) de que o Senado aprove a indicao presidencial
dos diretores paraguaios de entidades binacionais.
O regime poltico peruano presidencial, mas possui diversas instituies tpicas
do parlamentarismo 19 , como a existncia de um Conselho de Ministros e de um Presidente do
Conselho, que evocariam, respectivamente, as figuras do Gabinete e do Primeiro Ministro.
Com eles, o sistema de confiana ao gabinete, falta da qual seria dissolvido o Conselho e
apresentada uma nova composio. Em tese, o sistema tornaria o Poder Executivo mais
alinhado s expectativas parlamentares e, portanto, estar-se-ia assegurada a governabilidade e
a superviso do Legislativo sobre as atividades do Executivo.
A Assembleia Nacional peruana unicameral e tem s mos, como instrumentos
de fiscalizao, o dever de se pronunciar a respeito dos informes anuais que devem ser
apresentados pelo Presidente da Repblica, aprovar ou rejeitar tratados internacionais,
fiscalizar os atos do Executivo, em gnero (artigo 118). Poder, ainda, julgar o Presidente e
vice-Presidente em caso de crimes contra a segurana do Estado, concusso, corrupo,

19

PRAELI, Francisco Jos Eguiguren. El Rgimen presidencial atenuado en El Peru y su particular


incidncia em ls relaciones entre govierno y congreso. CARBONELL, Miguel, CARPIZO, Jorge &
ZOVATTO, Daniel (org.). Tendencia Del Constitucionalismo em Iberoamerica. Instituto de
Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto internacional para la
democracia y la asistencia electoral, Agencia espaola de cooperacin internacional para el desarrollo,
Instituto iberoamericano de derecho constitucional. Serie Doctrina Jurdica. N 514. Mxico, 2009, p. 35719

peculato, enriquecimento ilcito, genocdio, tortura, desaparecimento forado de pessoas,


sequestro ou homicdio por razes polticas ou de conscincia, excesso ou desvio de poder,
por comoo de grave crise poltica interna. Prev, ainda, um rgo fiscalizador de contas.
O largo ttulo destinado pela constituio peruana ao procedimento de anlise e
internalizao de tratados internacionais instrui os baldrames de poltica externa e celebrao
de acordos e submete apreciao legislativa apenas aqueles tratados que se refiram a
matrias territoriais ou de limites, que estabeleam alianas polticas ou militares, que
contenham compromissos de expedir, modificar ou derrogar uma lei, que se refiram a direitos
ou garantias estabelecidas na Constituio, que comprometam a poltica econmica do
Estado, que vinculem o Estado a compromissos de integrao econmica ou a acordos
comerciais, que atribuam competncias prprias da ordem jurdica interna a organismo
internacional ou supranacional, enfim, que comprometam o patrimnio natural. No so
possveis de acolhida constitucional os tratados que cedam jurisdio soberana a instncias de
arbitragem internacional ou a controvrsias contratuais de ndole comercial. A ratificao dos
tratados poder ocorrer aps referendum popular.
A arquitetura constitucional peruana, que d ocasio a um presidencialismo
atenuado, ao contrrio do que se poderia imaginar, no aumenta a capacidade de superviso do
parlamento. Refora, ao invs de controlar, os poderes do Executivo. Em primeiro lugar, porque
a dissoluo do Conselho de Ministros no garante a reorientao poltica do governo, que seria
o objetivo desse mecanismo, apenas a troca de indivduos. Em segundo lugar porque o
Presidente do Conselho no figura poltica autnoma, independente, mas escolhida pelo
Presidente da Repblica e com funes assemelhadas s de um Chefe da Casa Civil: no lhe faz
oposio poltica, no representa o parlamento. Assim tambm, os Ministros, sobre quem recai
o julgamento poltico do parlamento, no detm competncias, seno representam a longa
manus do Presidente, que, constitucionalmente, possui um rosrio ampliado de atribuies ao
passo que limitadas responsabilidade perante o Parlamento; de ver-se as hipteses restritivas de
julgamento poltico, que, ainda, deve ser referendada pela Corte Suprema daquele pas.
Finalmente, porque no existe alternncia poltica durante a legislatura peruana. As eleies
presidenciais e parlamentares ocorrem em um mesmo pleito, sem renovao parcial em seu
curso. Obtida uma maioria parlamentar, dificulta-se o exerccio de uma oposio 20 .

20

PRAELI, Francisco Jos Eguiguren. El Rgimen presidencial atenuado en El Peru y su particular


incidncia em ls relaciones entre govierno y congreso. CARBONELL, Miguel, CARPIZO, Jorge &
ZOVATTO, Daniel (org.). Tendencia Del Constitucionalismo em Iberoamerica. Instituto de
20

A antiga colnia neerlandesa do Suriname tem uma constituio que dispe que
todos os tratados internacionais devem passar pelo crivo da Assembleia, sendo do Presidente
a direo das relaes internacionais (artigo 101). O Presidente responsvel perante a
Assembleia (artigo 90) e os Ministros, perante o Presidente (artigo 123). Assembleia
incumbe, com o auxlio de rgo a ser constitudo por lei, a superviso das contas pblicas.
A ela tambm devem ser submetidas, uma vez ao ano, tal com no Brasil, tais contas. A carta
do Suriname no traz constitucionalizados mecanismos de fiscalizao poltica da Assembleia
em relao aos atos do poder Executivo.
A Repblica Oriental do Uruguai possui um legislativo bicameral, responsvel
pela anlise dos tratados internacionais pactuados pelo Presidente, e por outras tarefas que
soem acorrer ao parlamento nesta seara (designar as foras armadas, decretar guerra ou
aprovar a paz, permitir ou permitir a entrada e sada de tropas estrangeiras no pas, negar ou
conceder que tropas nacionais saiam do territrio nacional).
Nada obstante tratar-se o Uruguai de uma repblica presidencialista, tambm ele
importou institutos parlamentaristas: possui um Conselho de Ministros (artigo 160), distinto
dos titulares das pastas ministeriais, que ter competncias atribudas pelo Presidente da
Repblica e por esses Ministros, alm de privativas, quais sejam, em regime de urgncia,
solicitar Cmara projetos de lei ou modificaes s leis anteriormente ditadas (artigo 168, 7);
decretar a ruptura das relaes com outras naes e, com prvia autorizao legislativa,
declarar guerra (artigo 168, 16); preparar e apresentar Assembleia os projetos de lei
oramentria (artigo 168, 19); e, finalmente, delegar suas funes, por resoluo, mantida a
sua responsabilidade (artigo 168, 24).
Uma seo inteira da constituio nacional voltada s relaes entre o Executivo
e o Legislativo e estabelece mecanismos de controle e governabilidade que, em tese,
facilitariam a fiscalizao congressual: quaisquer das casas parlamentares podero julgar a
gesto dos Ministros de Estado, propondo moo de censura aos atos administrativos, a qual
dever ser considerada em sesso conjunta.

A desaprovao individual implicar na

substituio de um dos Ministros; a coletiva, na dissoluo do Conselho de Ministros. Uma

Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto internacional para la


democracia y la asistencia electoral, Agencia espaola de cooperacin internacional para el desarrollo,
Instituto iberoamericano de derecho constitucional. Serie Doctrina Jurdica. N 514. Mxico, 2009. P. 383
21

vez mais, pelas mesmas razes avenadas por Praeli em relao ao semi-presidencialismo
peruano, o sistema uruguaio pode no reverter nos resultados esperados 21 .
Procedimento dbil, a nosso sentir, consta no artigo 118 da constituio uruguaia.
Ao permitir a todo tribuno o pedido de dados e informaes aos Ministros de Estado, Corte
Suprema de Justia, Corte Eleitoral, ao Tribunal do Contencioso Administrativo e ao
Tribunal de Contas, no se lhe fornece mecanismos de coero que faa com que o pedido
seja de fato atendido. Acaso as autoridades frente desses rgos no encaminhem os dados
no tempo regulamentar, o parlamentar dever solicitar o reenvio por intermdio do Presidente
da respectiva casa parlamentar, restando a ele a deciso sobre o encaminhamento ou no
(artigo 118). O artigo seguinte refere-se convocao de autoridades e o artigo 120, s
comisses parlamentares de inqurito. O artigo 168, 5, determina que o Presidente da
Repblica, juntamente com os Ministros e o Conselho, dever informar o Legislativo, ao se
inaugurar as sesses ordinrias, sobre o Estado da Repblica e as melhores e reformas que
considere dignas de ateno.
Os artigos 152, 153, 154 e 155 da constituio da Repblica Bolivariana da
Venezuela dedicam-se s relaes internacionais, seus princpios e objetivos, e regra geral
para a celebrao de tratados internacionais: sua submisso ao congresso, antes da ratificao,
exceto daqueles tratados que executam obrigaes preexistentes, que se relacionem a atos
ordinrios em matrias de relaes internacionais e que tratem do exerccio das faculdades
prprias do Executivo Nacional. Havendo, todavia, uma atribuio genrica de competncia
ao Executivo (artigo 236, 4, 5 e 6) para a direo as relaes exteriores, a celebrao e
ratificao de tratados, convnios e acordos internacionais, a direo e o exerccio do mando
supremo das Foras Armadas, entendemos conferir-se oportunidade para que o Executivo
possa desconsiderar a necessidade de submisso de tratados ao Legislativo em numerosas
hipteses, qui, todas que julgar conveniente.
O artigo 222 enumera como formas de controle poltico disponveis ao congresso:
as interpelaes, as investigaes, as perguntas, as autorizaes e aprovaes parlamentares
previstas mediante a Constituio e a lei, pelo qual se poder declarar a responsabilidade de
funcionrios pblicos quaisquer. Nenhuma meno a autoridades polticas.
21

CARPIZO, Tendncias actuales del constitucionalismo latinoamericano. pp. 1-31. CARBONELL, Miguel,
CARPIZO, Jorge & ZOVATTO, Daniel (org.). Tendencia Del Constitucionalismo em Iberoamerica.
Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto internacional
para la democracia y la asistencia electoral, Agencia espaola de cooperacin internacional para el desarrollo,
Instituto iberoamericano de derecho constitucional. Serie Doctrina Jurdica. N 514. Mxico, 2009.
22

Belize membro da Commonwealth of Nations e, portanto, uma democracia


parlamentar cujo chefe de estado o monarca britnico, representado por um governadorgeral. Possui, assim, como principal rgo executivo o Gabinete, liderado por um PrimeiroMinistro. Os instrumentos de governabilidade e superviso poltica prprios do
parlamentarismo esto previstos em sua constituio. O Senado tem poder de autorizar a
ratificao de qualquer tratado pactuado pelo governo de Belize, aprovar o estabelecimento de
nova base militar para operaes de foras estrangeiras e aprovar a indicao de embaixadores
(artigo 61 A, 2, b, c, d). Nenhuma outra regra procedimental de fiscalizao creditada.
A constituio da Costa Rica reserva Assembleia Legislativa a prvia aprovao
de tratados internacionais, para fins de sua ratificao, porm, exime de crivo congressual
aqueles de menor escopo, derivados de atos internacionais previamente autorizados por ela.
Votao qualificada requerida para a aprovao de tratados que transfiram competncias a
um ordenamento jurdico comunitrio (artigo 121, 4). Competncias de praxe so-lhe
atribudas no tocante s Foras Armadas e Defesa Nacional, fiscalizao oramentria
(artigo 121, 11) e ao julgamento do Presidente da Repblica, vice-Presidente, membros dos
Supremos Poderes e ministros diplomticos (artigo 121, 9). Mensagem presidencial, escrita e
enviada ao incio de cada ano, relativa aos assuntos de governo e ao estado geral da
Repblica, juntamente com proposies (artigo 139, 4) uma exigncia, assim como o envio,
quando requerido, de informaes acerca de temas sob sua atribuio (artigo 140, 11);
obrigao que tambm se estende aos Ministros de Estado (artigo 140, caput).
El Salvador no concede ao Parlamento todas as competncias usuais nos grandes
temas da formao e disposio das Foras Armadas e do julgamento de autoridades.
Distribui s aladas do Presidente e da Assembleia Legislativa os poderes hodiernos no que
toca negociao, aprovao e internalizao dos tratados internacionais (artigos 144, 145,
146, 147, 148 e 149), declarao de guerra e ratificao da paz (artigo 131, 25),
fiscalizao oramentria (artigo 131, 8), permisso ou negao do trnsito de tropas
estrangeiras (artigo 131, 29). Outra repblica caribenha com regime presidencialista ancilado
por institutos parlamentaristas, apesar de contar um Conselho de Ministros (artigo 167), o
rgo ou os Ministros no so sujeitos a votos de confiana ou retirada do voto de
confiana, pelos quais se manteria ou se modificaria o Conselho. No entanto, so sujeitos
votao os relatrios de trabalho elaborados e encaminhados pelo Executivo, por intermdio
de seus Ministros (artigo 131, 18), os quais, por sua vez, so constitucionalmente
responsveis por atos sob sua jurisdio (artigo 171).
23

A constituio guatemalteca estabelece um regime presidencialista com um


Conselho de Ministros de natureza pouco distinta, pelo qual se atribui ao congresso as
competncias de fiscalizao oramentria (artigo 171, b e d); declarar a guerra e aprovar ou
rechaar os tratados de paz (artigo 171, f); decretar a reparao a indenizaes em caso de
reclamao internacional, quando no se haja recorrido a arbitragem ou juzo internacional
(artigo 171, k); de analisar os tratados internacionais que afetem as leis vigentes, que afetem o
domnio da Nao, que estabeleam unio econmica ou poltica ou mecanismos criados para
se alcanar fins regionais, que obriguem o Errio, que constituam compromisso para submeter
qualquer assunto a deciso judicial ou arbitragem internacional, que contenham clusula geral
de arbitragem ou de submisso a jurisdio internacional e que nomeiem comisses de
investigao em assuntos especficos da administrao pblica (artigo 171, l). Os tratados
internacionais de direitos humanos internalizados tero estatura superior ao direito interno,
prpria constituio (artigo 46). O captulo dedicado s relaes internacionais do Estado
(Captulo III, artigos 149 a 151) diz respeito aos princpios que devero ser obedecidos,
prioridade conferida criao de uma comunidade centro-americana e diretriz de
cooperao internacional. Como instrumento de fiscalizao, as interpelaes a Ministros
(artigo 166), que sero feitas presencialmente, em sesso do Congresso. Mediante elas, os
Ministros no podero se ausentar do pas, sequer escusar-se a responder perguntas quaisquer
(artigo 167). O Presidente, o vice-Presidente e os magistrados da Corte de Constitucionalidade,
Ministros e os vice-Ministros no so responsveis perante o Parlamento, que somente ter a
atribuio de declarar o cabimento ou o descabimento (artigo 165, h) de denncia contra eles.
Honduras possui uma constituio com distribuies de poderes e com
mecanismos polticos de fiscalizao muito assemelhados aos do Brasil, exceto quanto aos
tratados sob responsabilidade exclusiva do Poder Executivo, que independem de aprovao
congressual.
Surpreendente a constituio mexicana, que, em seu artigo 76, item I, a nica
da Amrica Latina a enunciar a existncia de uma atribuio congressual especfica de
fiscalizao da poltica exterior da nao, alm de lhe conferir mais controle no processo de
internalizao de tratados internacionais:
Art. 76. Son faculdades exclusivas del Senado:

I Analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal


com base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el
Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso. Adems,
24

aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas que el


Ejecutivo Federal suscriba, a como su decisin de terminar, denunciar,
suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones
interpretativas sobre los mismos.

A constituio da Nicargua, ao mesmo tempo em que inova em mencionar, no


artigo 5, sua vinculao ao Direito Internacional Americano, um direito internacional nascido
no sistema interamericano, peculiar, no artigo 10 exime a Nicargua de reconhecer ou mesmo
obrigar-se a tratados de que no seja parte contratante, o que significa um retrocesso, ao
menos uma resistncia, ao entendimento prevalecente acerca da cogncia de tratados
internacionais de direitos humanos e outras fontes de direito internacional. Quanto
internalizao de tratados, permite ao congresso apenas uma anlise geral e a concluso do
trmite em sessenta dias, aps os quais sero considerados aprovados, desde que legais.
Embora exista a instituio do Conselho de Ministros, ela presidida pelo Presidente da
Repblica. Atribuies usuais quanto fiscalizao oramentria e disposio de tropas,
nacionais e estrangeiras. Nenhuma previso sobre a responsabilidade de autoridades perante o
Parlamento, tampouco mecanismos de superviso poltica, como os pedidos de informao e
convocao de autoridades. Prev-se o recebimento de informaes anuais da lavra do
Conselho Superior da Controladoria Geral da Repblica, do Procurador de Defesa dos
Direitos Humanos, do Fiscal Geral da Repblica, do Superintendente de bancos e outras
instituies financeiras e do Presidente do Banco Central, afora outras que forem requeridas.
Nenhum esclarecimento quanto s autoridades sujeitas aos pedidos de informaes, ou
responsabilidade derivada do no atendimento a esses pedidos.
A constituio panamenha possui como nico aspecto pitoresco, em relao s
demais, o fato de no mencionar a quem incumbe a deciso sobre trnsito de tropas
estrangeiras e disposio das tropas nacionais. Esse ltimo aspecto se deve ao fato de que,
desde 1989, em virtude de deciso do ditador Manuel Noriega, o pas no tem Foras Armadas.
Antgua e Barbuda uma monarquia constitucional parlamentar e membro da
Commonwealth britnica, cujo Chefe de Estado o soberano do Reino Unido. Como, desde a
Declarao de Londres, havida no incio do sculo XX, os membros da Commonwealth tm
absoluta autonomia em suas polticas externas, totalmente responsvel por sua direo nos
assuntos internacionais. Apesar disso, nenhuma meno ao tema feita em sua Constituio,
sequer aos mecanismos de relatrios peridicos, presena de autoridades no congresso, dever
de informao, menos ainda responsabilidade do parlamento em aprovar ou reprovar
25

tratados internacionais ou o trnsito de tropas estrangeiras e a disposio de tropas nacionais.


Resta apenas o mecanismo da retirada do voto de confiana em relao ao Conselho de
Ministros a frmula constitucionalizada de superviso do Parlamento em relao ao
Executivo. No mesmo sentido, a Constituio das Bahamas, de Barbados, Dominica,
Granada, Jamaica, Santa Lcia, So Cristvo e Nvis, So Vicente e Granadinas, Trinidade e
Tobago. A ltima, no entanto, impe o direito a que os Ministros se faam presentes nas
sesses parlamentares de quaisquer das Casas, assim como o das Casas de requererem sua
presena.
A Constituio cubana tem de particular a aceitao da existncia de uma
diplomacia parlamentar, a ser exercida pela Assembleia Nacional (artigo 79), que no se
relaciona com a internalizao de tratados internacionais, o que tarefa do Conselho de
Estado e do Conselho de Ministros, tampouco se relaciona com a fiscalizao da poltica
externa. Trata-se das relaes internacionais com seus congneres, no sentido da promoo do
internacionalismo do proletariado, um dos princpios da poltica externa cubana (artigo 12).
A constituio da Repblica Dominicana no apenas envolve o parlamento no
processo de internalizao de atos internacionais, fazendo-o aprov-los ou desaprov-los, mas
lhe confere poderes de fiscalizao e prev os mecanismos de pedido de informao,
convocao de autoridades e prestao anual, pelo Presidente da Repblica, de informaes
concernentes a todos os aspectos da Repblica. Assim tambm a Repblica do Haiti (artigos
98.3, 3, e 129.2 e 129.4, respectivamente).

A diplomacia parlamentar no Brasil


Podemos deduzir que a diplomacia parlamentar entendida, de forma genrica,

como o envolvimento do congresso nas questes de poltica externa tem, por regra geral,
nas constituies latino-americanas, algumas facetas: (1) a participao na internalizao de
atos internacionais; (2) a fiscalizao dos atos de poltica externa; (3) a aprovao dos
indicados pelo Presidente da Repblica para chefiar misses diplomticas e consulares
internacionais; (4) a fiscalizao oramentria; (5) a participao na definio da guerra e da
paz; (6) a disposio das foras armadas; (7) a definio sobre a entrada e trnsito de tropas
estrangeiras; (8) a participao nas negociaes internacionais; (9) o julgamento poltico das
autoridades por seus atos de governo; (10) o julgamento de autoridades por crimes de
responsabilidade; (11) a cooperao institucional internacional. Uma agenda positiva e
26

abrangente que busque elevar o patamar de envolvimento do Congresso Nacional nas


questes de poltica externa, portanto, talvez deva contemplar cada um desses aspectos.
Um dos artigos contemplados por esta edio, de autoria do Consultor Legislativo
Tarciso Dal Maso Jardim, dedica-se questo da internalizao de atos internacionais, motivo
por que no lhe duplicaremos esforos, seno registraremos a impresso de que a parcimnia
do Poder Constituinte na redao sobre tratados deu azo a diversas interpretaes colidentes a
respeito de mltiplos aspectos prticos envolvendo o trmite legislativo, ainda no
pacificados. So exemplos o poder de emenda ou reserva a tratados internacionais, de emitir
declaraes interpretativas, de aperfeioar a verso do texto do acordo no idioma oficial
nacional, encaminhado pela Casa Civil, em caso de ambiguidade ou obscuridade semntica, o
processo de denncia de tratado, o dever de submisso dos perdes de dvidas externas ao
parlamento.
Como atos de fiscalizao da poltica externa, percebemos nos mecanismos de
pedido de informao, de audincia com Ministros e outras autoridades, nos votos de censura
e de aplauso, na exigncia de relatrios peridicos a serem encaminhados pelos chefes de
pastas ministeriais em alguns pases, at mesmo pelo Presidente da Repblica , finalmente,
na fiscalizao oramentria, as formas por excelncia de que o Parlamento dispe para
cumprir essa que lhe mais do que faculdade, porm, dever.
Sobre alguns desses instrumentos no constitucionalismo brasileiro, ns j nos
referimos acima. Outros h que no se encontram constitucionalizados.
O art. 113 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, indicao a
proposio por meio da qual o deputado sugere a outro poder a adoo e a providncia, a
realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de projeto sobre a matria de sua
iniciativa exclusiva; sugere a manifestao de uma ou mais comisses acerca de determinado
assunto, visando elaborao de projeto sobre matria de iniciativa da Cmara. No Senado,
por sua vez, as indicaes no podem ser endereadas a outro Poder (art. 224, do Regimento
Interno do Senado Federal). Servem, apenas, para encaminhar sugesto de uma comisso ou
de um senador para que o rgo competente da Casa efetue estudo ou tome providncia com
respeito ao assunto em pauta. O Projeto de Resoluo do Senado 65/99 visava alterar o art.
224 para incluir como objeto de proposio sugesto de senador ou comisso a outro poder
para adoo de providncia, realizao de ato administrativo ou de gesto, ou apresentao de
projeto sobre assunto de sua iniciativa exclusiva, o que parece medida oportuna.
27

As indicaes no so instrumentos aos quais os parlamentares recorram com


muita frequncia para assuntos de relaes internacionais. De 1985 a 2002, por exemplo, as
indicaes do Senado pertinentes a temas de poltica externa foram somente seis, o que
corresponde a menos de uma indicao a cada dois anos. A maioria dessas indicaes sugere
que determinada comisso do Congresso realize estudos sobre tema de interesse parlamentar.
Retornando aos instrumentos de fiscalizao poltica constitucionalizados, tanto o
Regimento Interno da Cmara quanto o do Senado preveem diversos tipos de requerimento.
Em geral, so utilizados para solucionar questes prticas de plenrio ou de votao.
Entretanto, so trs os tipos de requerimento que nos interessam:

requerimentos de informao a Ministro de Estado, que, segundo o art. 115


do Regimento Interno da Cmara, [...] devero ser escritos e despachados
no prazo de cinco sesses, pelo Presidente, ouvida a Mesa, e publicados com
a respectiva deciso no Dirio da Cmara dos Deputados;

convocao de Ministro de Estado perante o Plenrio (art. 116);

voto de regozijo ou louvor ou voto de censura, que somente versaro sobre


acontecimentos internacionais, no a atos de governo.

Os requerimentos de louvor ou os votos de censura so importantes, pois


sinalizam apreo ou repdio parlamentar a determinado acontecimento internacional. De 1985
a 2002, os senadores apresentaram 27 votos de aplauso ou congratulaes e 14 de repdio.
Normalmente, esses votos dizem respeito a posies adotadas por certos pases e
comportamento internacional de alguns governos, quando de encontro a ou ao encontro de
ideais ou interesses dos parlamentares.
Em 2002 e 2003, foram apresentados apenas 7 requerimentos de voto de repdio,
ou desagravo, a atos internacionais, versando sobre assuntos diversos. Em 2003, o julgamento
sumrio, sem garantias de processo, de jornalistas cubanos e o subsequente assassinato desses
indivduos pelo regime de Castro foi tema que suscitou um dos mais veementes debates entre
os senadores. O fato ganhou mais relevncia devido circunstncia de que, poca, se
aproximava a reunio da Comisso de Direitos Humanos (CDH) da Organizao das Naes
Unidas (ONU), ocasio na qual se esperava debater a censura ao Governo cubano devido s
reiteradas violaes aos direitos humanos.
O Brasil, que historicamente se nega a endossar essa censura, no mbito da ONU,
por entend-la como crtica velada ao regime de Castro e ato desrespeitoso ao princpio da
28

autodeterminao, decidiu manter o padro de voto na CDH. O fato tornou-se ainda mais
pitoresco por ter sido prximo ascenso ao poder no Brasil, por vias democrticas e
pacficas, de governo de matiz esquerdista, o qual poderia exercer influncia positiva sobra a
esquerda latino-americana em prol da Democracia e dos direitos humanos.
Outro mecanismo interessante de influncia na poltica internacional a
existncia de comisses permanentes e temticas, o que auxilia a formao de uma cultura
parlamentar na rea. A interdisciplinaridade dos temas internacionais e a porosidade da linha
fronteiria que divide os mbitos domstico e internacional permitem que assuntos com
interface com as relaes exteriores sejam tratados em diversas comisses.
Nos Estados Unidos, quatro so as comisses permanentes, em cada Casa
Legislativa, que tratam de questes atinentes s relaes exteriores: as tradicionais Comisses
de Relaes Exteriores, as Comisses de Assuntos Externos, as Comisses sobre Foras
Armadas, as Comisses de Inteligncia e as Comisses de Oramento (Appropriations
Comittees) (traduo livre). As Comisses de Relaes Exteriores e de Assuntos Externos,
historicamente, ocuparam papel central no processo decisrio congressual sobre poltica
externa nas respectivas Casas Parlamentares. O engajamento legislativo no debate sobre a
Guerra do Vietn, no entanto, considerado o ltimo marco do reinado inconteste dessas
comisses. Depois do episdio, ambas perderam prestgio, tendo sido preteridas em algumas
ocasies em favor do estabelecimento de painis temticos ad hoc, como quando da ecloso
do escndalo Ir-Contras. A literatura atribui polarizao ideolgica no mbito dessas
Comisses a responsabilidade pela paralisao de suas atividades e pela perda de importncia
por ambas sofrida. Soma-se a isso o fato de que os tratados exercem hoje papel menor na
poltica externa norte-americana e que os recursos externos tambm diminuram de maneira
acelerada na dcada de 1980. Diante das Comisses de Oramento, conforme visto, ambas
possuem poderes diminutos para tornar efetivas suas opinies em poltica externa, o que
reduziu o interesse dos parlamentares por suas atividades.
Segundo o Regimento Interno do Senado Federal do Brasil, no art. 103, compete
Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE) emitir parecer sobre proposies
referentes a atos e relaes internacionais (CF, art. 49, I). Cabe ao Ministrio das Relaes
Exteriores se pronunciar sobre comrcio exterior; indicao de nome para chefe de misso
diplomtica de carter permanente em governos estrangeiros e organizaes internacionais de
que o Brasil faa parte (CF, art. 52, IV); requerimentos de voto de censura, aplauso ou
semelhante, quando se refiram a acontecimentos ou atos pblicos internacionais; Foras
29

Armadas de terra, mar e ar - requisies militares, passagem de foras estrangeiras e sua


permanncia no territrio nacional, questes de fronteiras e limites do territrio nacional,
espao areo e martimo, declarao de guerra e celebrao de paz (CF, art. 49, II); assuntos
referentes Organizao das Naes Unidas e entidades internacionais de qualquer natureza;
autorizao para o Presidente ou o Vice-Presidente da Repblica se ausentarem do territrio
nacional (CF, art. 49, III); outros assuntos correlatos.
Como prev o Regimento Interno da Cmara dos Deputados do Brasil,
responsabilidade da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional zelar pelos
seguintes temas (alm dos que dizem respeito defesa nacional): relaes diplomticas e
consulares, econmicas e comerciais, culturais e cientficas com outros pases, relaes com
entidades internacionais multilaterais e regionais; poltica externa brasileira, servio exterior
brasileiro; tratados, atos, acordos e convnios internacionais e demais instrumentos de poltica
externa; Direito Internacional Pblico, ordem jurdica internacional, nacionalidade, cidadania
e naturalizao, regime jurdico de estrangeiros, emigrao e imigrao; autorizao para o
Presidente ou o Vice-Presidente da Repblica se ausentarem do territrio nacional; litgios
internacionais; declarao de guerra; condies de armistcio ou de paz; requisies civis e
militares em caso de iminente perigo e em tempo de guerra alm de outros temas
relacionados as Foras Armadas e poltica de defesa nacional.
H, portanto, forte similaridade entre as competncias das Comisses de Relaes
Exteriores e de Defesa Nacional de ambas as Casas do Congresso brasileiro. O Senado possui,
porm, mais atribuies, pois encarregado da sabatina dos indicados aos postos de
embaixador, da autorizao ao Presidente e ao Vice- Presidente para deixarem o territrio
brasileiro e da autorizao das operaes externas de natureza financeira, de interesse da
Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos territrios e dos municpios.
Quando as proposies legislativas guardam evidente interdisciplinaridade e
correlao com as relaes exteriores, a Mesa do Senado Federal e a da Cmara dos
Deputados as distribuem para as Comisses de Relaes Exteriores e as demais comisses
temticas afins. Assim, vrias outras comisses podem vir a se tornar instncias do processo
decisrio em relaes exteriores.
A sabatina de indicaes do Executivo para a chefia de misses diplomticas e
consulares constitui uma das prerrogativas principais da Comisso temtica do Senado.
A absoluta maioria das indicaes tem sido aprovada sem grandes discusses, com exceo
30

das indicaes de Paulo Nogueira Batista para embaixador na ONU, em julho de 1987, de
Fernando Antnio de Oliveira Santos Fontoura para embaixador na Repblica Dominicana,
em 1996, e de Itamar Franco para embaixador em Portugal, em 2003. Recentemente, utilizouse foi utilizado o pedido de vistas em contestao ao procedimento adotado em comisso para
a sabatina 22 .
Paulo Nogueira Batista teve sua indicao rejeitada na primeira votao em sesso
secreta no Senado por 20 votos contra, 15 a favor e duas abstenes. A acusao dos
senadores contra Paulo Nogueira Batista, que na poca era o Embaixador do Brasil no GATT,
em Genebra, foi ressaltada por Aluzio Bezerra (PMDB-AC), que o acusou de no ter
defendido os interesses nacionais durante a negociao do acordo nuclear Brasil-Alemanha e
de ter, como presidente da Nuclebrs, permitido a evaso de cientistas brasileiros para o
exterior.
No caso de Fernando Antnio de Oliveira Santos Fontoura, segundo reportagem
do jornal O Globo, de 6 de dezembro de 1996, seu nome foi contestado pelo ento Senador
Jos Serra (PSDB-SP), que fez pronunciamento acusando-o de ter sido agente da represso
durante o regime militar, em 1971, quando trabalhava na Embaixada do Brasil em Santiago
do Chile. Aps essa denncia, a votao foi suspensa e o ento Presidente da Comisso de
Relaes exteriores, Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA), retirou o assunto da pauta do
Senado. Com isso, para que houvesse nova votao, o Presidente Fernando Henrique teve que
reapresentar a indicao, a qual foi ento aceita.
O Senador Jferson Perez manifestou, poca do impasse da indicao de
Fernando Santos Fontoura, a opinio de que o Senado deveria apenas referendar as indicaes
polticas de embaixadores, no havendo sentido na sabatina de diplomatas de carreira.
O Senador chamou ateno para o fato de que, atualmente, muito pequena a frequncia de
indicaes polticas de embaixadores, tendo a sabatina se tornado nada alm de mero
procedimento chancelador. Nos Estados Unidos, usual obstar a aprovao de indicaes
para a titularidade das embaixadas. Os motivos so os mais diversos: desaprovao das

22

A Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE) aprovou no dia 4 de maro de 2010 parecer
favorvel mensagem presidencial de indicao do ministro de segunda classe Flvio Hugo Lima Rocha
Junior como primeiro embaixador brasileiro na Mauritnia. A mensagem no chegou a ser colocado em
votao anteriormente agendada, em razo de um pedido de vistas do senador Fernando Collor (PTB-AL),
que o justificou por no haver encontrado, no documento de indicao do novo Embaixador, a assinatura do
ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, seno a assinatura eletrnica. http://www.senado.gov.br/
noticias/vernoticia.aspx?codNoticia =99768&codAplicativo=2.
31

qualificaes do indicado para o cargo em questo, mero revanchismo poltico ou, ainda,
pessoal, dentre outros.
Outra comisso no Congresso Nacional que trata de assuntos de poltica externa
a Seo Brasileira da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, comisso mista
permanente. Foi estabelecida por meio da Resoluo do Congresso Nacional n1, de 1996,
sendo integrada por dezesseis membros titulares e igual nmero de suplentes, com
representao paritria da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. A Comisso possui as
seguintes atribuies: apresentar relatrio sobre todas as matrias de interesse do Mercosul a
serem submetidas ao Congresso Nacional; emitir relatrio circunstanciado sobre as
informaes encaminhadas ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo, retratando a
evoluo do Mercado Comum, conforme disposto no art. 24 do Tratado de Assuno;
apresentar, deliberao da Comisso Parlamentar do Mercosul, proposies que devam, nos
termos do disposto no art. 26 do Protocolo de Ouro Preto, constituir recomendaes ao
Conselho do Mercado Comum.
Alm do disposto nos artigos anteriores, para providncias necessrias perante a
autoridade competente, a Representao Brasileira na Comisso Parlamentar do Mercosul
dever acompanhar, nos rgos do Poder Executivo, todas as providncias por eles adotadas
que possam, direta ou indiretamente ser de interesse do Mercosul (art. 3).
O protocolo de Ouro Preto, na Seo IV, dispe sobre a Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul, prevendo que ela dever ser integrada por igual nmero de
representantes dos Estados-Parte; que seus integrantes sero designados pelos parlamentos
nacionais, segundo os procedimentos internos, e que encaminhar recomendaes ao
Conselho do Mercado Comum. Ademais, determina que a Comisso Parlamentar Conjunta
procure acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados-Parte para pronta
entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no art. 2 desse
Protocolo. Da mesma forma, coadjuvar na harmonizao de legislaes, tal como requerido
pelo avano do processo de integrao.
Quando necessrio, o Conselho do Mercado Comum solicitar Comisso o
exame de temas prioritrios. As matrias referentes a assuntos do Mercosul passveis de
apreciao pelo Congresso Nacional so encaminhadas preliminarmente Representao
antes de enviadas s comisses competentes da Cmara ou do Senado. A Representao

32

dispe de quinze dias para emitir relatrio, que poder ser utilizado por outras comisses
como subsdio para estudo e formulao de parecer.
O papel da Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do
Mercosul no , portanto, de apreciao formal de tratados internacionais, como ocorre com
as Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara e do Senado. Exerce,
diferentemente, trabalho de acompanhamento da evoluo do Mercosul, servindo como ponto
de referncia e informao para as outras comisses e para os parlamentares no que diz
respeito a temas atinentes ao Bloco Regional. A Representao Brasileira tambm exerce a
funo de levar ao conhecimento dos outros parlamentos do Mercosul questes de interesse
brasileiro, por ocasio das reunies da Comisso Parlamentar do Mercosul.
A Comisso Parlamentar do Mercosul, integrada por dezesseis parlamentares de
cada pas-membro, exerce as seguintes atribuies: acompanhar o processo de integrao e
informar os Congressos Nacionais; emitir recomendaes sobre a conduo do processo de
formao do Mercosul; acelerar os procedimentos internos para garantir a incluso na
legislao domstica dos acordos subscritos no mbito do Mercosul; relacionar-se com o
parlamento de terceiros pases e desenvolver as aes necessrias para a futura instalao do
Parlamento do Mercosul.
A Representao exerce, ainda, importante papel no que se refere incluso na
legislao nacional das decises tomadas no mbito do Mercosul, procedimento que, embora
fundamental e basilar para a evoluo do Bloco, enfrenta diversos obstculos nos pasesmembros, o que gera atraso na entrada em vigor de normas de relevncia. Reflete, tambm, no
Parlamento, presses recebidas da sociedade com respeito aprovao ou no de determinada
legislao do Mercado Comum do Sul.
Embora o Parlamento tenha poderes amplos de fiscalizao oramentria quanto
legalidade, economicidade, e mesmo legitimidade do gasto pblico 23 , por programa e
por ao, chegando a detalhes, como os elementos de despesa, ele se encontra vinculado
descrio de programas e de gastos oferecida pelo Poder Executivo na Lei de Diretrizes
Oramentrias. Ocorre que, no raro, aquele Poder apresenta ao Parlamento programas de
gasto por Ministrio sem escopo claro, muitas das vezes sugerindo interposio e duplicao
de esforos, quando no a existncia de programas fictcios. O Parlamento tem, nesses

23

NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Tributo, gasto pblico e desigualdade social. Jusnavigandi.
http://jus2.uol. com.br/doutrina/texto.asp?id=4903
33

casos, a prerrogativa de emenda parlamentar de texto, exigindo, da parte do Poder Executivo,


esclarecimento e maiores detalhamentos a respeito de cada programa.
Como ocorre no caso do oramento anual de muitos Ministrios, o do Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE) do ano de 2010, por exemplo, no apresenta ao crivo
congressual, tampouco ao pblico, linhas de ao precisas, indo ao encontro dos vcios que
apresentamos no pargrafo anterior 24 .
Valores previstos no PLOA 2010 para o rgo: Ministrio das Relaes Exteriores
Programa (Cod/Desc)
0089 PREVIDNCIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIO

PL

Ciclo Setorial

Ciclo Geral

Autgrafo

200.300.535

200.300.535

200.300.535

200.300.535

0355 PROMOO DAS EXPORTAES

25.000.000

25.000.000

25.000.000

25.000.000

0682 DIFUSO DA CULTURA E DA IMAGEM DO


BRASIL NO EXTERIOR

40.000.000

40.000.000

40.000.000

40.000.000

139.167.628

140.267.628

140.267.628

140.267.628

5.120.000

5.120.000

5.120.000

5.120.000

1.045.753.869

1.044.253.869

1.044.253.869

1.044.253.869

673.080.000

673.080.000

673.080.000

673.080.000

17.848.584

17.848.584

17.848.584

17.848.584

2.146.270.616

2.145.870.616

2.145.870.616

2.145.870.616

0683 GESTO DA POLTICA EXTERNA


0685 ENSINO PROFISSIONAL DIPLOMTICO
0750 APOIO ADMINISTRATIVO
1264 RELAES E NEGOCIAES DO BRASIL NO
EXTERIOR E ATENDIMENTO CONSULAR
1279 ANLISE E DIFUSO DA POLTICA
EXTERNA BRASILEIRA
TOTAL

Fonte: Siga Brasil. Senado Federal.

No que se refere guerra e paz, os poderes do Parlamento so mais restritos se


comparados aos do congresso americano.. A ele, segundo o art. 49, incisos II e IV,
Constituio Federal, respectivamente, [...] autorizar o Presidente da Repblica a declarar
guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou
nele permaneam temporariamente [...] e [...] aprovar o estado de defesa e a interveno
federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas.
Ainda no caso brasileiro, pela letra do art. 48, inciso III, Constituio, cumpre ao
Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre a fixao e a
modificao do efetivo das Foras Armadas, entendida esta como a juno da Marinha, do
Exrcito e da Aeronutica. A declarao de guerra passa a ter feies de ato complexo,
dependente da convergncia de vontades do Presidente e do Congresso para realizar-se.
O convite realizado a parlamentares para integrarem delegaes nacionais em
negociaes internacionais so comuns em ambos os Pases; porm, menos frequentes do que
24

Base de dados do Senado Federal: http://www8.senado.gov.br/businessobjects/enterprise115/desktoplaunch/


siga/abreSiga.do?docId=3172214&kind=Webi
34

o desejado pelos parlamentares nos dois casos. Nos Estados Unidos, surgiu com as
negociaes do tratado de paz com a Gr-Bretanha 25 . A assiduidade desses convites varia
segundo as convices dos diferentes Presidentes sobre a convenincia dessa participao e os
assuntos em pauta. Woodrow Wilson negou-se a convidar membros do Congresso para
participarem da negociao da Conferncia de Paz de Paris, o que ajudou o rechao
congressual ao Tratado de Versailles 26 . Com o chamado ressurgimento do ativismo
congressual em matria de poltica externa, os parlamentares tm demandado mais
participao em negociaes internacionais, em ambos os Pases. No Brasil, o tema gerou
reflexes e, no Senado, foi apresentado o Projeto de Lei n 189, de 2003, que, entre outras
coisas, prev o acompanhamento, por parte do Congresso, das negociaes comerciais
internacionais, o que poderia abrir entendimento para uma efetiva participao presencial,
sem direito a voz e voto, em tais arranjos.
A despeito das possibilidades que se descortinam, a atitude do Congresso
Brasileiro na matria comercial tem sido, segundo opinio de Maria Regina Soares de Lima e
Fabiano Santos, expressa no estudo intitulado Brazilian Congress and Foreign Trade Policy
(1998), no apenas delegar poderes ao Executivo para assuntos de poltica de comrcio
exterior, mas simplesmente abdicar de sua autoridade na matria 27 .
Lima e Santos contemporizam, ao defender que poltica externa e, principalmente,
poltica de comrcio exterior so objeto de delegao natural dos parlamentos, por trs razes
principais: trata-se de assunto suscetvel a presses distributivas, porquanto setores diversos
possuem interesses conflitantes; complexo, pois envolve conhecimentos especializados nem
sempre dominados pelos parlamentares (relativos a cmbio, balana comercial, taxas de juros,
dentre outros); garante estabilidade s decises, dado que o Congresso, por ser entidade cujos
membros representam interesses divergentes, tem mais probabilidade de procurar modificar
ou anular decises de poltica externa que podem prejudicar interesses de determinadas bases
eleitorais 28 .

25

26
27

28

LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S foreign policy. Baltimore, London: The Johns
Hopkins University Press, 1986, p. 122.
Idem.
LIMA, Maria Regina Soares de; SANTOS, Fabiano. Brazilian Congress and foreign trade policy. In:
Meeting of the Latin American Studies Association, 21, 1998, Chicago, Illinois. [Abstract S. l.: s. n.,
1998?]. Disponvel em: <http://168.96.200.17/as/libros/lasa98/soares_santos.pdl 2003>. ltimo acesso em:
1 de abril de 2010.
Idem.
35

Esses autores destacam o fato de que, historicamente, o Executivo tem se


fortalecido como tomador de deciso unitria com respeito a questes de comrcio exterior.
Argumentam que o Legislativo passou de uma posio na qual constitucionalmente delegava
poderes ao Executivo para assuntos de poltica externa como na poca em que vigorava a
poltica de substituio de importaes a uma posio em que abdica de qualquer tipo de
envolvimento. Argumentam, ainda, que as decises que promoveram a liberalizao da
economia brasileira nos anos noventa foram elaboradas e levadas a cabo sem consulta prvia
ao Poder Legislativo 29 .
Segundo o modelo desenvolvido por Maria Regina e Fabiano Santos, a renncia
da autoridade do Congresso em favor do Executivo em questes de poltica externa produz
trs relevantes efeitos: promoo de polticas distantes do que seria o ponto ideal para o
legislador mdio; instabilidade das decises, devido a presses intraburocrticas;
favorecimento de grupos e setores especficos, revelia de qualquer controle da sociedade 30 .
A reforma do processo decisrio de poltica de comrcio exterior no Brasil, de
acordo com tais autores, seria extremamente benfica, pois desenharia uma forma mais
eficiente de delegao de poderes do Legislativo para o Executivo. Afinal, argumentam, as
decises governamentais que possuem o apoio do Legislativo tm mais credibilidade que as
produzidas sem consulta s instituies representativas 31 . Pode-se ainda supor que, na
hiptese, sero essas polticas desenhadas com mais ateno s demandas plurais, porquanto
destacada ser, legal e politicamente, a fonte originria do poder de legislar.
Os parlamentares j vm adotando iniciativas para alterar esse quadro. A Proposta
de Emenda Constituio (PEC) n 52, apresentada em 29 de novembro de 2001 pelo ento
Senador Roberto Requio (PMDB-PR), a qual hoje se encontra em tramitao no Senado,
constitui avano significativo na reforma do processo decisrio de poltica de comrcio
exterior brasileiro. Caso essa PEC seja aprovada pelo Legislativo, conferir poderes
constitucionais ao Congresso para acompanhar todo o processo de negociao de acordos
internacionais que tratem de comrcio internacional.
A PEC n 52, como se pode observar em sua justificativa, inspirada na
legislao norte-americana, pela qual o Executivo dos EUA fica obrigado a consultar o
Congresso antes de iniciar qualquer tipo de negociao comercial com outros pases. Essa Lei
29
30
31

Idem.
Idem.
Idem.
36

determina tambm que a Presidncia dos EUA submeta relatrios permanentes sobre o
andamento dessas negociaes, desde seu princpio, e confere ao Legislativo a faculdade de
requerer ao Executivo que ele proceda a estudos sobre possveis impactos que resultem desses
acordos comerciais sobre os diversos setores da economia do Pas.
Quanto PEC n 345, de 2001, apresentada pelo ento Deputado Aloizio
Mercadante (PT-SP), esta possui objetivo similar proposta do Senador Roberto Requio:
alterar o processo decisrio em poltica externa, em especial no que diz respeito a acordos
comerciais, propiciando ao Legislativo papel mais ativo e mais capacidade de influncia.
Alm disso, encontram-se PEC n 18, de 2003, que autoriza o Presidente da
Repblica a negociar acordos internacionais que impliquem reduo de barreiras
alfandegrias e no alfandegrias a bens e servios, modificaes no regime jurdico dos
investimentos externos ou alteraes no marco legal referente propriedade intelectual; PEC
n 20, de 2003, que dispe sobre a aprovao dos negociadores de atos internacionais
multilaterais que acarretem reduo de barreiras alfandegrias e no alfandegrias a bens e
servios, modificaes no regime jurdico dos investimentos externos ou alteraes no marco
legal referente propriedade intelectual; e PEC n 34, de 2003, que impe o dever do
Executivo de dar conhecimento ao Congresso Nacional, de maneira prvia, de tratados,
convenes e atos internacionais em negociao pelo Presidente da Repblica.
Tramita ainda PEC n 70, de 2003, que visa estabelecer autorizao prvia do
Congresso Nacional para negociao de tratados, acordos e atos internacionais; PEC n 165,
de 2003, que objetiva criar critrios para eleio de candidatos para mandato eletivo em
organizao supranacional, cujos parlamentares tero competncia para celebrar tratado e
aprovar leis supranacionais; e PEC n 223, de 2003, que inclui no rol de competncias
exclusivas do Congresso Nacional a autorizao para operaes financeiras garantidas pela
Unio, tirando a tarefa da lista de competncias privativas do Senado Federal, pelo art. 52 da
Constituio.
O julgamento poltico do governo existente no parlamentarismo e, como
arremedo, no semi-presidencialismo, inexiste no sistema presidencialista puro, como o caso
brasileiro. Esse julgamento traz por vantagem a demonstrao inequvoca, aps uma anlise
sistemtica, do alinhamento ou no e, portanto, da existncia ou no de compromisso e
anuncia por parte do parlamento, no caso em apreo, linha de poltica externa e ao
administrativo-governamental nessa seara. Aproximar-se-iam desse julgamento os votos de
37

censura ou louvor a atos de governo e a aprovao dos relatrios anuais que os Ministrios,
dentre eles, a Chancelaria, encaminhariam ao Congresso. Igualmente, a aprovao de um
relatrio presidencial anual sobre o estado da nao, a ser apresentado ao parlamento.
Finalmente, quanto cooperao institucional internacional, a prtica moderna
nos parlamentos do mundo a instituio de grupos binacionais. O Senado espanhol conta
com o Grupo de Amizade do Senado da Espanha e do Senado da Itlia, com o Grupo de
Amizade Espanha-Frana, com o Grupo de Amizade Espanha-Marrocos e com o Grupo de
Amizade Espanha-Chile. No mbito da Assembleia Nacional Francesa, existem, dentre
outros, o Grupo de Amizade Frana- Mxico. O Congresso peruano possui 25 Ligas
Parlamentares, com mandato para o perodo de 2001 a 2006, que visam cooperao com
pases de todos os quadrantes do globo. A Cmara dos Deputados mexicana possui grupos de
amizade com Alemanha, Frana e Espanha e sua homloga norte-americana conta com um
Brazilian Caucus (Grupo Brasileiro, conforme jargo da Embaixada dos Estados Unidos no
Brasil) 32 .
O objetivo desses Grupos, tambm denominados Grupos de Amizade Binacionais
e Ligas Parlamentares, o de, luz da harmonia entre os poderes constitudos, trazer a debate
as relaes bilaterais e a poltica externa avanadas, de ordinrio e precipuamente, pelos
Poderes Executivos. Dessa dialtica entre os Poderes, espera-se a sntese de poltica externa
de mais legitimidade, mais adequada s necessidades e s expectativas esboadas, mais eficaz,
porque enriquecida com a experincia dos parlamentares. No Brasil, essa prtica tambm se
encontra bastante difundida. Cinquenta e um grupos parlamentares foram criados por
resoluo da Cmara dos Deputados e outros seis por resoluo do Senado Federal 33 .
A existncia de grupos parlamentares, todavia, ressente-se, no Brasil, da falta de
disciplina unificada acerca da criao e do funcionamento dessas entidades, o que se reflete,
dentre outras coisas, na inexistncia de acompanhamento detido dos trabalhos e na memria
institucional falha e espasmdica sobre os resultados de suas reunies e sobre a forma como
contribuem para o estreitamento das relaes bilaterais. Essa disperso certamente pode
comprometer a capacidade dessas comisses de fornecer subsdios ao processo decisrio nas
relaes exteriores.

32
33

BRASIL. Senado Federal. SF. Banco de dados. Disponvel em http://www.senado.gov.br/


BRASIL. Senado Federal. SF. Banco de dados. Disponvel em http://www.senado.gov.br/
38

Os grupos parlamentares so constitudos por resoluo de uma das Casas. Pode


constar das resolues ou dos estatutos deles a forma de composio (se apenas de senadores,
se apenas de deputados ou se de senadores e deputados que a eles aderirem). Como inexiste
consenso de ambas as Casas sobre a forma de composio dos grupos parlamentares, comum
que existam, nelas, grupos com o mesmo objeto temtico (por exemplo, dois grupos
parlamentares Brasil-Canad: um no Senado e outro na Cmara dos Deputados) que permitam
a adeso de parlamentares da outra Casa. H, assim, duplicidade de trabalhos e esforos, o
que compromete a qualificao do debate e pode gerar confuso nos parceiros internacionais
do Brasil acerca do funcionamento do Legislativo e do seu pensamento sobre as relaes
bilaterais 34 .
Tal o caso do Grupo Parlamentar Brasil-Canad, existente em ambas as Casas e
composto, nos dois casos, por senadores e deputados. No Senado, o grupo surgiu em 2002, a
partir do Plano de Ao para o Revigoramento das Relaes Bilaterais, documento proposto
pelo Canad para o estreitamento de laos entre os dois pases; o segundo, da Cmara dos
Deputados, foi criado ainda em 1990 e no tem vinculao aparente com deciso bilateral por
parte dos Parlamentos dos respectivos Pases 35 .
Para conferir unicidade aos esforos legislativos na constituio dessas comisses
parlamentares, necessria seria a previso ou a prtica de criao dessas comisses por
Resoluo do Congresso Nacional. A criao de Regimento Unificado poder vir a sanar os
problemas relatados, bem como a definir a intensidade dos trabalhos do grupo, as relaes
entre eles, as Comisses de Relaes Exteriores com o Ministrio das Relaes Exteriores,
tornando os esforos mais eficientes, porque pragmaticamente direcionados.
A diplomacia pessoal, por sua vez, a individualmente entabulada por
parlamentares, por iniciativa pessoal, particularmente motivados ou envolvidos em assuntos
internacionais. Nos Estados Unidos, essa atividade gerou polmicas quando o Porta-Voz da
Casa Civil Jim Wright lanou campanha pessoal de negociao com oficiais nicaraguenses
para discutir questes de segurana na Amrica Central. Wright chegou a encontrar-se com o
Presidente Daniel Ortega. O Congresso props que Wright fosse julgado com base no Ato
Logan, que probe a cidado americano conduzir negociaes com potncias estrangeiras sem

34
35

Idem.
Ibidem.
39

permisso do Governo norte-americano 36 . Os casos de diplomacia pessoal realizada por


parlamentar so raros nos Estados Unidos. No constam exemplos no Brasil do exerccio
dessa modalidade de diplomacia 37 .
Outra forma de influncia do parlamento nas relaes exteriores, mas que no se
enquadra na categoria diplomacia parlamentar, por no se referir a contato direto entre
parlamentos e negociadores internacionais, a consulta entre o Executivo e o Legislativo. Tal
como no caso dos convites a parlamentares para participao em delegaes de negociao
internacional, as consultas do Executivo ao Legislativo no seguem padro de frequncia.
Como no h presso marcante da opinio pblica e parlamentar sobre o Presidente para que
agregue os tribunos nessas negociaes, o convite depende da vontade do Presidente, do
entendimento subjetivo das vantagens dessa participao, da sensibilidade das matrias e do
momento poltico. Truman, por exemplo, consultou o Parlamento nas negociaes da Carta
das Naes Unidas, do Plano Marshall e do Tratado da Organizao do Tratado do AtlnticoNorte, mas no o fez no caso das crises no Azerbaijo, em Berlim e da Guerra da Coreia 38 .

O Parlamento Brasileiro e as Relaes Exteriores: a inspirao do constitucionalismo


regional para o aperfeioamento dos instrumentos de fiscalizao
Uma das fortes tendncias do constitucionalismo internacional, conforme visto na

parte introdutria deste estudo, atribuir ao Parlamento mecanismos cada vez mais
numerosos de controle dos atos de poltica externa. A opinio pblica tem, paulatinamente, se
assenhoreado do tema, feito reverberar opinies e crticas a respeito dos casos que lhe so
dados a saber, polmicos ou mesmo rumorosos, e, assim, pressionado governo e parlamento,
em intensidades variveis, na direo considerada a mais correta e justa. A tendncia que
essa aproximao seja aprofundada e que a poltica externa se configure em mais um palco de
presso popular. Natural que assim seja, j prprio da densificao das relaes
diplomticas a afetao, ou a percepo dessa afetao, das negociaes no cotidiano do
povo, agora mais perceptivo aos motivos que engendraram tal ou qual mudana, benfazeja ou
malfica, e mais cioso do seu poder de influncia.

36

37
38

LINDSAY, James M. Congress and the Politics of U.S. foreign policy. Baltimore, London: The Johns
Hopkins University Press, 1986, p. 120.
BRASIL. Senado Federal. SF. Banco de dados. Disponvel em http://www.senado.gov.br/.
LINDSAY, p. 127.
40

Exceto pela constituio cubana, no identificamos nenhuma carta latinoamericano onde inexista a determinao de fiscalizao dos atos do Executivo pelo
Legislativo. Algumas cartas constitucionalizam mais instrumentos de fiscalizao poltica,
outras apresentam mecanismos inovadores. A algumas so dirigidas crticas, registradas pela
literatura consultada, quanto eficcia de suas ferramentas de fiscalizao.
Ao cotejarmos os meios de fiscalizao dispostos nas constituies latinoamericanas e estaduniense com aqueles determinados pela normativa brasileira (constituio e
regimento interno das duas casas parlamentares), notamos algumas compatibilidades e muitas
lacunas. Alguns desses meios de controle, inexistentes no Brasil, sem alterar seu sistema
presidencialista puro, poderiam inspirar a mudana legislativa no sentido da promoo da
eficcia da superviso (de legalidade, legitimidade e economicidade) dos atos de poltica
exterior. Em outros momentos, disposies constantes nas cartas daqueles pases elucidam,
esclarecem ou mesmo elevam o tom de importncia da fiscalizao congressual nessa seara.
Tanto os novos aparatos de fiscalizao, quanto as novas redaes constitucionais so
promissoras na busca pelo aprimoramento normativo. Compendiamos:
1.

a previso constitucional, tal como o faz a Carta mexicana, do poder de o


Congresso analisar e fiscalizar a poltica exterior desenvolvida pelo Poder
Executivo Federal;

2.

no mesmo sentido de marcar e promover a cultura institucional da


diplomacia parlamentar, a disposio constitucional, a exemplo de Cuba, que
prev essa modalidade de diplomacia, a ser exercida pelo Parlamento;

3.

uma disciplina mais detalhada sobre as regras de internalizao de tratados


internacionais, exemplo da constituio chilena, de forma a dirimir dvidas
com relao, entre outras coisas, ao direito do parlamento de apresentar
reservas, ao dever do Executivo de lhe submeter tratados para denncia,
obrigao tambm daquele poder de remeter anlise congressual atos
unilaterais de poltica externa, como perdes de dvida externa, que, se a
rigor no so tratados-contratos (no impem obrigaes sinalagmticas),
no deixam de ser atos de poltica externa que envolvem o Errio;

4.

formas de o Legislativo se manifestar sobre os atos de governo, marcando o


alinhamento ou a divergncia da maioria parlamentar poltica externa, seja
por votos de censura ou aplauso a ato de poltica nacional como um todo de
poltica externa, no particular , seja pela imposio constitucional ao
Presidente a Repblica e aos Ministros de apresentarem, anualmente,
relatrios, respectivamente, sobre o estado da nao e a gesto de suas
pastas, a serem submetidos a aprovao congressual;
41

5.

meios pelos quais o Legislativo participaria de negociaes internacionais,


na qualidade de ouvinte;

6.

a submisso de diretores brasileiros de entidade governamentais binacionais


aprovao senatorial, tal como ocorre no caso dos indicados pelo
Presidente da Repblica para chefiar misses consulares e diplomticas,
como j o admite a Carta Constitucional do Paraguai;

7.

a obrigao de que as respostas aos pedidos de informao encaminhados s


autoridades pelos parlamentares sejam dispostas ao pblico, salvadas as
informaes de carter sigiloso, como forma de lhes promover a participao
e fiscalizao democrtica, tambm como meio de prestar contas sobre os
debates parlamentares ensejados sobre a matria em questo;

8.

criao de estatuto que regesse todos os grupos parlamentares, de forma a


evitar a duplicidade de trabalhos e a pulverizao de esforos, facilitando o
aprendizado institucional;

9.

maior assertividade na fiscalizao oramentria.

De resto, o Parlamento Brasileiro j conta com um manancial de competncias


suficientes para, ciosamente acionados, cumprir seu destino institucional. Evoquemos
lembrana a primeira legislatura do Imprio brasileiro, to desprovida de atribuies
constitucionais na rea internacional, de incio, porm, insuspeitamente ativa e irresignada aos
ditames do Executivo 39 a ponto de, mais por sua demanda persistente, em oposio ao leonino
sistema de tratados a que o Brasil se submeteu para negociar sua independncia, do que pela
mera importao e mimetismo de institutos internacionais, ter conquistado o que hoje parece
ser a mais banal de suas atribuies: o poder de aprovao ou rejeio a atos internacionais.
O Parlamento brasileiro nasceu sob o signo do protagonismo na rea
internacional, em uma poca desafiada pelas circunstncias, na qual abundaram as guerras
fronteirias e no Prata, os avanos das potncias estrangeiras no sentido de intervir no sistema
interamericano de naes, e no qual se necessitava afirmar a jovem nao perante o sistema
internacional. Uma poca de efervescncia cvica e criativa, na qual tribunos conceberam
verdadeiras teorias de poltica e de poltica externa e, independentemente de sua filiao
partidria, mostraram-se dispostos a no aceitar passivamente decises autocrticas do Poder
Imperial julgadas deletrias para os objetivos nacionais, mesmo quando o nico poder
constitucional e formal que lhes cabia na matria fosse o das ideias. A instituio parlamentar

39

CERVO, Amado Luiz. O Parlamento Brasileiro e as Relaes Exteriores (1826-1889). Editora Universidade
de Braslia. Coleo Temas Brasileiros. 1981, p. 7.
42

no pode, assim, olvidar a majestade de seu passado e a grandiosidade de sua misso e busca
corretamente, em nosso julgamento, a afirmao e o enriquecimento de sua misso histrica.

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