Captulo 13

CONDICIONANTES IMPOSTAS PELO CONGRESSO NACIONAL AO EXECUTIVO

FEDERAL EM MATRIA DE CELEBRAO DE TRATADOS

TARCISO DAL MASO JARDIM 1

As normas constitucionais brasileiras sobre a celebrao dos tratados no so

precisas e estimulam a divergncia sobre o papel do Congresso Nacional nessa matria 2 .
Essencialmente, os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio Federal (CF), regulam a
aprovao dos acordos internacionais em geral pelo Congresso Nacional. A dissenso gerada
decorre dos termos imprecisos desses dispositivos, que, de um lado, asseguram a competncia
privativa do Presidente da Repblica para celebrar todos tratados 3 , sob a condio de serem
referendados pelo Congresso Nacional; porm, de outro lado, esse referendo regulado como
a competncia de resolver definitivamente 4 sobre certos tratados (os que acarretem encargos
ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional):
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional; (...)
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (...).
1
2

Consultor Legislativo do Senado Federal na rea de Relaes Exteriores e Defesa Nacional.

CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. O Poder de Celebrar Tratados. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris Editor, 1995; CMARA, Jos Sette. A Concluso dos Tratados Internacionais e o Direito
Constitucional Brasileiro. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Braslia, ns 69/71,
1987-1989; MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional. Rio de Janeiro: Renovar,
1994; RODAS, Joo Grandino. Tratados Internacionais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.
Quando a Constituio menciona tratados, convenes e atos internacionais pretende ser o mais abrangente
possvel e incluir toda sorte de acordo internacional. Portanto, cabe Presidncia da Repblica estabelecer
negociaes, assinar, ratificar, depositar e denunciar todo tipo de tratado, devendo nesse processo respeitar o
referendo do Congresso Nacional.
A expresso resolver definitivamente acompanha a histria constitucional brasileira: art. 34, 12, da
Constituio de 1891; art. 40, a, da Constituio de 1934; art. 66, 1, da Constituio de 1946. Ela tem sido
entendida de maneira diversa, com destaque para viso restritiva, que confere ao parlamento a funo de
aprovar ou no os tratados, j que esse seria o sentido genrico de referendo, e para posio de ampliao da
funo parlamentar nas relaes internacionais, em movimento democrtico, que admite ao Congresso
Nacional elaborar ressalvas e ter outros papis, como veremos.
1

Concretamente, desse conjunto normativo destacamos duas ordens de

divergncias: a possibilidade de celebrao de acordos executivos sem aprovao
congressual; e de o Congresso Nacional estabelecer ressalvas aos tratados no momento de
aprov-los.

Possibilidade de celebrao de acordos executivos sem aprovao congressual

A primeira diviso doutrinria, matizada por entendimento rgido de

constitucionalistas e flexibilidade dos internacionalistas5 , diz respeito aos que defendem a

obrigatoriedade da deliberao legislativa para todos os acordos internacionais celebrados
pelo Executivo, enquanto outros admitem que certos acordos possam ser celebrados
unicamente pelo Executivo, sem aprovao parlamentar. Seriam os acordos em forma
simplificada, feitos em geral sobre matria administrativa. O art. 84, VIII, da CF, determina
que todos os tratados devem ser submetidos a referendo do Congresso Nacional, porm a
redao do art. 49, I, da CF, induz-nos a concluir que no todos, mas somente os tratados que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, deveriam ser
submetidos aprovao parlamentar. Ou, ao menos, leva-nos a ultimar que esses tratados
necessariamente deveriam ser submetidos ao Congresso Nacional.
Quanto aos demais acordos, poderiam ou no ser aprovados pelos parlamentares,
a depender das opes doutrinrias. Contudo, defendemos que a no aprovao de certos
acordos internacionais, tipicamente executivos, no significa que podem ser celebrados
merc das duas Casas legislativas. A informao, sobre acordos executivos celebrados pelo
Brasil, deve ser remetida ao Congresso Nacional como rotina e obrigao, at mesmo para o
controle parlamentar da classificao feita pelo Executivo de certo tratado como no
acarretando encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Cabe ao
Congresso Nacional essa anlise, pois sua competncia de referendar tratados ampla e, se a
considerarmos restrita, ela diz respeito a termos fluidos, que o fato de acarretar encargos ou
5

H certa tendncia de constitucionalistas reivindicarem a aprovao de todos os tratados, em razo de

tradio iniciada por comentaristas da Constituio de 1891, sobretudo Joo Barbalho Ucha Cavalcanti, e
de internacionalistas admitirem acordos executivos. Evidentemente, uma mera tendncia e no uma diviso
absoluta. Entre os internacionalistas, conhecido o debate travado por Haroldo Vallado, que defendia a
posio de submeter todos os acordos ao Legislativo, e Hildebrando Accioly, que admitia os acordos em
forma simplificada feitos pelo Executivo. V. BARBALHO, Joo. Constituio Federal Brasileira (1891):
comentada. Braslia: Senado Federal, 2002; ACCIOLY, Hildebrando. A ratificao e a promulgao dos
tratados em face da constituio federal brasileira, in Boletim da Sociedade Brasileira de Direito
Internacional, Rio de Janeiro, n 7, pp. 11-15, jan./jun. 1948. VALLADO, Haroldo. Aprovao de ajustes
internacionais pelo congresso nacional, in Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Rio de
Janeiro, n 11, pp. 12-95, jan./dez. 1950.
2

compromissos gravosos ao patrimnio nacional. A competncia do Legislativo de aprovar

tratados no pode ser usurpada pela interpretao do Poder Executivo, o que na prtica ocorre.
Cachapuz alerta para tratados que foram celebrados por mera troca de notas diplomticas e
que deveriam ser submetidos ao Congresso Nacional, como o Acordo entre Brasil e a GrBretanha sobre Entorpecentes, de 8 de novembro de 1988, o Acordo entre o Brasil e a Bolvia
sobre Integrao Energtica, de 27 de julho de 1989, o Acordo entre o Brasil e a Argentina
sobre Transporte Rodovirio, de 8 de novembro de 1990, entre outros 6 .
Adicionalmente, sempre devem ser submetidos ao Congresso Nacional os tratados
de direitos humanos, que podem ter equivalncia a normas constitucionais (art. 5, 2 e 3,
da CF), a autorizao ao Presidente para declarar guerra, celebrar a paz, permitir que foras
estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente,
ressalvados os casos previstos em lei complementar (art. 49, II, da CF), e a submisso do
Brasil a jurisdio de tribunal penal internacional (art. 5, 4, da CF). Por fim, remetida
somente ao Senado Federal a autorizao de operaes externas de natureza financeira, de
interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios (art. 52,
V, da CF).
Abstrado o debate doutrinrio, o Executivo Federal tem celebrado inmeros
acordos executivos, sem aprovao congressual e sem sua comunicao ao Congresso
Nacional. Assim, a fim de evitar que o Executivo abuse da faculdade de no submeter certos
tratados ao parlamento, firmou-se a prtica de inserir nos decretos legislativos de aprovao de
tratados uma clusula de reserva de competncia congressual sobre certos atos internacionais.
Exemplo tpico dessa prtica condicionar aprovao do Congresso Nacional os atos e
ajustes complementares derivados de tratados j por ele aprovados e que acarretem encargos
ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, com redao similar seguinte:
Ficam sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos que possam
resultar em reviso do referido tratado, bem como quaisquer ajustes
complementares que, nos termos do inciso I do art. 49 da Constituio Federal,
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional.

Essa clusula reduz a nova aprovao pelo parlamento somente daqueles atos que
revisem ou modifiquem o tratado aprovado, ou que acarretem novos encargos ou
compromissos gravosos, no se arrogando a aprovar quaisquer atos, como seriam aqueles de
6

CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. Op. Cit., p. 432.

3

execuo ou administrativos. Dessa forma, foi corrigida frmula j praticada, como a exposta
no DLG 3, de 11/3/1988, que aprovou o Acordo que cria Comisso Mista Brasil/Gana,
sujeitando ao Congresso Nacional quaisquer atos de que possam resultar implementao do
Acordo, bem como os que estabeleam ajustes operacionais complementares 7 .
Atualmente, a clusula de reserva de competncia tornou-se padro e j inserida
ordinariamente na Cmara dos Deputados nos projetos de decretos legislativos, sem pretender
submeter todos os atos e ajustes ao Congresso Nacional. Essa rotina foi alcanada aos poucos
e, em algumas oportunidades, coube ao Senado Federal imp-la, por emenda a projeto de
decreto legislativo, obrigando o retorno deste Cmara dos Deputados, que acordou com essa
alterao em mais de uma ocasio. Referimo-nos aos Decretos Legislativos n 11 de
23/5/1990, n 165 de 21/6/1991 e n 2 de 23/3/1993, que aprovaram a Conveno destinada a
evitar a dupla tributao e prevenir a evaso fiscal em matria de impostos sobre a renda,
celebrada entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica
Socialista da Tchecoslovquia, em Braslia, em 26 de agosto de 1986, bem como o protocolo
que a integra, o Acordo sobre Transporte Areo Regular entre o Governo da Repblica
Federativa do Brasil e o Governo da Repblica da Venezuela, assinado em Caracas, em 11 de
novembro de 1988 e o Acordo de Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da Energia
Nuclear entre o Brasil e a Espanha. Entretanto, houve caso em que essa emenda do Senado
no foi aceita na Cmara, por considerada desnecessria segundo seus membros (Conveno
n 146 da OIT sobre frias remuneradas anuais da gente do mar 8 ).
Esse dispositivo, que obriga aprovao pelo Congresso Nacional de acordos que
modifiquem ou complementem outros tratados, consolidou-se na prtica legislativa atual,
incluindo at mesmo acordos sujeitos clusula de confidencialidade em tratado de
cooperao tcnica, como o celebrado com o Governo do Reino da Suazilndia 9 . Alm disso,
tem sido estendido a certas matrias estratgicas derivadas de acordos aprovados, como
ajustes complementares destinados utilizao dos centros brasileiros de lanamento de
satlites, ou de quaisquer bases militares 10 ou quaisquer atos, aes, programas ou projetos
que envolvam atividade nuclear para fins pacficos 11 .
7

8
9
10
11

Ver parecer de A. A. Canado Trindade, de 24 de maro de1988, in CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio

Paulo. Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Braslia: Senado Federal, v. III (1985-1990), 2004,
p. 463.
DLG 48, de 27/11/90.
DLG 990, de 22/12/2009.
DLG 496 e DLG 498, de 17/7/2009.
DLG 79, de 18/4/2006 e DLG 475, de 22/11/2006.
4

Essa clusula ampliada denota a maior participao do Legislativo nas questes

internacionais e refora a necessidade constitucional de o Executivo submeter os tratados ao
Congresso Nacional, e de lhe informar sobre os acordos a ele no remetidos. Nesse sentido, a
fim de estabelecer essa prtica, poderia ser encaminhado requerimento de informaes ao
Ministro de Relaes Exteriores, solicitando-lhe relato de todos os acordos celebrados pelo
Executivo e no submetidos a referendo do Congresso Nacional nos ltimos anos. Uma vez
informado, o Congresso poderia requerer a submisso de certos tratados sua aprovao,
quando julgar necessrio. Para esse efeito, a Cmara dos Deputados poderia utilizar a
indicao legislativa, consagrada no art. 113, I, do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados: Art. 113. Indicao a proposio atravs da qual o deputado: I sugere a outro
Poder a adoo de providncia, a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de
projeto sobre a matria de sua iniciativa exclusiva.
Por fim, as denncias aos tratados aprovados no Congresso Nacional, atos
internacionais que so, deveriam ser submetidas igualmente a seu referendo, especialmente se
isso fosse explcito nos decretos legislativos de aprovao. De um lado, o referendo
congressual, quando autoriza a ratificao de um tratado, no obriga o Executivo a ratific-lo.
Inversamente, se o Congresso no autorizar a ratificao, fica o Executivo impedido de fazlo. Disso conclui-se que, se a aprovao exigir que a denncia do tratado lhe seja submetida, o
Executivo, ao aceitar ratificar o tratado, igualmente assimilar essa condio. Afinal, o
referendo mencionado no art. 84, V, da CF, diz respeito a celebrao de tratados em sentido
amplo, incluindo a denncia, que possui mutatis mutandis um sentido revogatrio. De outro
lado, a competncia do Congresso a de resolver definitivamente sobre o que celebrado,
segundo o art. 49, I, da CF, o que incluiria dispor sobre a denncia segundo nosso
entendimento, embora a ausncia do desejo de se manifestar sobre ela no decreto legislativo
possa subtender que o parlamento delegou-a ao Executivo por completo 12 .
No caso de tratados de direitos humanos aprovados segundo o 3, do art. 5, da
CF, que lhes confere status de emenda constitucional, obrigatoriamente deveriam ter sua
eventual denncia condicionada prvia aprovao do Congresso Nacional 13 . Dessa forma, a
12

13

Esse tema est no Supremo Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.625, em que se
requer declarar inconstitucional o decreto de denncia da Conveno n 158 da OIT em razo de no ter sido
submetida ao Congresso Nacional.
Citamos como exemplo a Constituio argentina, que expressamente determina que os tratados de direitos
humanos com hierarquia constitucional somente podem ser denunciados pelo Executivo nacional aps prvia
aprovao de dois teros dos membros de Casa (art. 75, 22, da Constituio Argentina). Ver CORAO,
Carlos M. Ayala. Las Consecuencias de la Jerarqua Constitucional de los Tratados Relativos a Derechos
Humanos. In Liber Amicorum Canado Trindade, tomo V, p. 85 e seguintes.
5

Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo
Facultativo, nico acordo aprovado at hoje sob esse regime 14 , no pode ser denunciada sem
anuncia do parlamento e por qurum qualificado de aprovao. Avanando essa tese, todo
tratado de direitos humanos no deve ser denunciado sem prvia aprovao do Congresso
Nacional, j que o 2, do art. 5, da CF, lhe confere recepo constitucional quando
determina que os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em
que a Repblica Federativa do Brasil seja parte 15 .
Contudo, cumpre ao Congresso Nacional tornar clara a posio de submeter
denncias de tratados sua deliberao, incluindo nos decretos legislativos que aprovem
tratados essa condio. Parecer de Gilberto Amado, de 16 de janeiro de 1935, discutindo a
possibilidade de a denncia ser submetida ao legislativo afirma: ... no encontro em mim
como concordar, como disse a Vossa Excelncia pessoalmente, em que abra o Poder
Executivo mo se sua prerrogativa de denunciar os tratados para entreg-la ao Congresso, que
no reclama para si essa atribuio (grifo nosso) 16 . Gilberto Amado est correto, preciso
que o Congresso exera essa prerrogativa, mas isso no significa que ele denunciar os
tratados, o que cabe ao Presidente da Repblica. Reivindica-se que essa pretenso de denncia
seja submetida aprovao congressual em certos tratados, como os de direitos humanos ou
de associao a organismos multilaterais. Se o Brasil pretender sair do Mercosul, por
exemplo, essa deciso deveria ser submetida ao Congresso Nacional. Essa no seria a posio
do Brasil nos anos 1930, quando foi debatida nossa sada da Liga das Naes. Parecer de
Clvis Bevilacqua, de 5 de julho de 1926 17 , argumentava que o tratado regulava a denncia e
essas condies j tinham sido aprovadas pelo Congresso Nacional. Denunciar nesse aspecto
seria executar clusula do tratado. Bevilacqua possui razo parcialmente, pois se tratava de
uma aprovao incondicionada e no havia os mesmos parmetros constitucionais de hoje.
Guardadas as realidades institucionais e constitucionais dos anos trinta e os atuais, o nus e o
impacto legislativo da deciso do Executivo de deixar de ser parte de um organismo
internacional, j seriam motivos suficientes para submeter o caso ao Legislativo.
14
15

16

17

Decreto presidencial n 6.949, de 25 de agosto de 2009.

Sobre nossa posio sobre a recepo constitucional de tratados de direitos humanos sob o amparo do art. 5,
2, da CF, ver. JARDIM, Tarciso Dal Maso. O Brasil e o Direito Internacional dos Conflitos Armados.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, tomo I, 2006, pp. 79-91.
CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Braslia:
Senado Federal, v. III (1935-1945), 2000, p. 6.
CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo. Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Braslia:
Senado Federal, v. III (1913-1934), 2000, p. 347.
6

Principalmente se contrariassem princpios constitucionais, como os de incentivo integrao

regional, de defesa da paz e de promover os direitos humanos.
Em sentido distinto, o Brasil, ao aceitar a competncia contenciosa da Corte
Interamericana de Direitos Humanos, submeteu essa deciso ao Congresso Nacional 18 , apesar
de essa opo estar prevista na Conveno Americana sobre Direitos Humanos, ento j
ratificada pelo Congresso Nacional. Mesmo o reconhecimento dessa competncia contenciosa
sendo uma deciso positiva aos cidados, resolveu o Executivo da poca submeter a questo
ao parlamento, e no consider-la como mera questo de execuo da Conveno americana.
Ao utilizar esse caso como paradigma, simblico o fato de, no pargrafo nico do art. 1 do
DLG n 89, de 3/12/1998, ter ficado assente que sero sujeitos aprovao do Congresso
Nacional quaisquer atos que possam resultar em reviso da solicitao de reconhecimento da
competncia obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Nesse caso, agiu o
parlamento ao condicionar a denncia da Conveno Americana sobre Direitos Humanos
prvia aprovao do Congresso, o que deveria ser praxe.
Diversamente, j provocou norma federal a denncia de tratados. Refiro-me ao
art. 12 da Lei n 2.416, de 28 de junho de 1911, que regula a extradio de nacionais e
estrangeiros e seu processo de julgamento: Art. 12. Publicada esta lei, ser o seu texto
enviado a todas as naes com as quaes o Brazil mantm relaes e sero denunciados todos
os tratados de extradio ainda vigentes. De acordo com Briggs, 12 tratados foram
denunciados pelo Brasil 19 . Enfim, no novidade a ao parlamentar.

Estabelecimento de ressalvas aos tratados pelo Congresso Nacional

A segunda divergncia decorrente do texto constitucional mencionado diz respeito

extenso do ato de referendar tratados, se incluiria a possibilidade de o Congresso Nacional

elaborar ressalvas ou desabonos a esses. Ou, alternativamente, se somente poderia aprovar ou
no os tratados, j que as emendas fariam parte da negociao diplomtica, funo tpica do
Executivo Federal, bem como a elaborao de reservas e declaraes interpretativas.

18

19

DLG 89, de 3/12/1998, Aprova a solicitao de reconhecimento da competncia obrigatria da Corte

Interamericana de Direitos Humanos em todos os casos relativos interpretao ou aplicao da
Conveno Americana de Direitos Humanos para fatos ocorridos a partir do reconhecimento, de acordo
com o previsto no pargrafo primeiro do art. 62 daquele instrumento internacional.
BRIGGS, Arthur. Extradio de nacionaes e estrangeiros: commentarios e informaes sobre a Lei n. 2.416,
de 28 de junho de 1911. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1919.
7

Preliminarmente, no tutelamos nenhuma teoria que admita ao Congresso

Nacional emendar tratados.. A negociao dos termos dos tratados definida em atividade
diplomtica, tpica do Executivo, junto a Estados ou organizaes intergovernamentais.
Alterar os termos de um tratado por meio da aprovao legislativa seria excntrico e
inconstitucional. Em caso de tratado multilateral, a alterao feita pelo Congresso no teria
efeito para as demais partes ao tratado, que j deram por encerrada as negociaes e por vezes
j o ratificaram. Se o parlamento tiver oposio inconcilivel com os termos do tratado,
dever rejeit-lo.
Em caso de tratado bilateral ou de pequeno nmero de partes, antiga prtica dos
Estados Unidos da Amrica (EUA) de possibilitar emenda de tratados pelo Senado local
refletiu debates no Brasil desde o incio da Repblica 20 . Por exemplo, foi sugerido no Senado
brasileiro, sem sucesso, emendar tratado de amizade e comrcio com o Japo, de 1896 21 .
Como caso bem sucedido de emenda de tratado feito pelo Congresso Nacional, podemos citar
o acordo de comrcio e pagamentos entre Brasil e Tchecoslovquia de 1960, em que ambas as
partes aceitaram as emendas e o tratado foi promulgado em 1963 22 . O DLG n 17, de
15/12/1961, aprovou o acordo com as seguintes modificaes:

20

21
22

Art. 2 Acrescente-se ao art. 14 do Acrdo de Comrcio e Pagamentos o

seguinte pargrafo: Pargrafo nico As alteraes nas listas de
mercadorias dos produtos brasileiros previstas no art. 4, sempre que incluam
materiais bsicos para o desenvolvimento da economia nacional, s sero
vlidas aps a aprovao, pelo Congresso Nacional, na forma da Constituio
da Repblica dos Estados Unidos do Brasil.

Art. 3 Da lista de mercadorias dos produtos brasileiros organizada na

forma do art. 4, do Acrdo de Comrcio e Pagamentos, suprima-se a
expresso: ... minrio de mangans.

A Corte suprema dos Estados Unidos no caso Haver contra Yaker admitiu o poder de o Senado emendar
tratados: In this country, a treaty is something more than a contract, for the federal Constitution declares it
to be the law of the land. If so, before it can become a law, the Senate, in whom rests the authority to ratify it,
must agree to it. But the Senate are not required to adopt or reject it as a whole, but may modify or amend it,
as was done with the treaty under consideration U.S. Supreme Court, Haver v. Yaker, 76 U.S. 9 Wall. 32
32 (1869).
MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional, loc. cit, p. 277.
Decreto Presidencial n 51.951, de 26 de abril de 1963: Havendo o Congresso Nacional aprovado, pelo
Decreto Legislativo n 17 de 15 de dezembro de 1961, com as ressalvas e modificaes do mesmo
constantes, o Acrdo de Comrcio e Pagamentos entre o Brasil e Tcheco Eslovquia, firmado no Rio de
Janeiro, a 24 de junho de 1960 e havendo sido trocadas, em Praga, a 18 de setembro de 1962, entre a
Embaixada do Brasil. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros tcheco-eslovaco notas que incorporam ao
referido Acrdo as mencionadas ressalvas e modificaes; Decreta que o Acrdo e as notas de 18 de
setembro de 1962, apensos por cpia ao presente Decreto sejam executados e cumpridos to inteiramente
como nles se contm.
8

A proposta de emenda a tratado bilateral, feita pelo Congresso Nacional, tem a

vantagem de permitir sua ratificao caso seja aceita em renegociao, como aconteceu com o
acordo entre o Brasil e a Tchecoslovquia mencionado. O efeito dessa emenda forar nova
negociao, evitar a rejeio e dispensar nova submisso ao Congresso Nacional do texto
emendado 23 . Entretanto, essa funo exercida pelo Congresso Nacional seria a da negociao,
e no a da aprovao, o que invadiria as funes do Presidente da Repblica de celebrar
tratados, nsita no art. 84, VIII, da CF. Ademais, o outro Estado poderia ter j ratificado o
tratado, o que causaria grande embarao para renegoci-lo.
Dessa forma, o art. 376 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF) somente
admite aos parlamentares a apresentao de emendas ao projeto de decreto legislativo, mas
no ao tratado 24 . Faz-lo indiretamente, nos termos do DLG n 17, de 15/12/1961, seria
fraudar a Constituio Federal.
Quanto s ressalvas presentes nos projetos de decreto legislativo de aprovao de
tratados, historicamente, houve vrios casos em que o Parlamento as aprovou antes da CF/88,
por exemplo:

23
24

DLG n 33, de 5/8/1964 Art. 1 retificada, nos trmos do art. 66, inciso I,
da Constituio Federal, a Conveno relativa s condies de emprgo com
trabalhadores de fazendas, concluda em Genebra, em 1958, por ocasio da
XLII Sesso da conferncia do Trabalho, ressalvados os artigos 15 e 20,
itens 2 e 3, cuja ratificao denegada com fundamento na autorizao da
prpria Conveno.

DLG n 22, de 28/5/1979 Art. 1 Ficam aprovados os textos dos Protocolos

Adicionais nmeros 1, 2, 3 e 4, que modificam a Conveno para Unificao
de Certas Regras Relativas ao Transporte Areo Internacional, concluda em
Varsvia, a 12 de outubro de 1929, e emendada pelo protocolo celebrado na
Haia em 28 de setembro de 1955, com as reservas constantes do artigo X
do Protocolo nmero 2, do artigo XI, pargrafo 1, alnea b, do Protocolo
nmero 3 e do artigo XXI, pargrafo 1, alnea a, do Protocolo nmero 4.

DLG n 93, de 14/11/1983 Art. 1 aprovado o texto da Conveno sobre a

Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher, assinado
pela Repblica Federativa do Brasil, em Nova York, no dia 31 de maro de
1981, com reservas aos seus artigos 15, pargrafo 4, e 16, pargrafo 1,
alneas a, c, g e h.

MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional, loc. cit, p. 278.

Art. 376. O projeto de decreto legislativo referente a atos internacionais ter a seguinte tramitao: (...) III
perante a Comisso, nos cinco dias teis subsequentes distribuio de avulsos, podero ser oferecidas
emendas; a Comisso ter, para opinar sobre o projeto, e emendas, o prazo de quinze dias teis, prorrogvel
por igual perodo (...).
9

DLG n 4, de 9/11/1987 Art. 1 So aprovados, com reservas, os textos da

Conveno Internacional de 1973 para Preveno da Poluio Causada por
Navios, concluda em Londres, a 2 de novembro de 1973, e do Protocolo de
1978 relativo Conveno Internacional para a Preveno da Poluio
Causada por Navios, concludo em Londres, a 17 de fevereiro de 1978. 1 As
reservas de que trata este artigo referem-se ao artigo 10 da Conveno e
seu Protocolo II, por serem suas disposies conflitantes com o artigo 15 da
Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro, aprovada pelo Decreto-Lei n
4.657, de 4 de setembro de 1942. 2. Os Anexos III, IV e V, por serem
opcionais, nos termos do artigo 14 da conveno, sero objeto de
declarao, na qual se afirmar seu carter no mandatrio para o Brasil.

Em relao s ressalvas feitas sob a gide da CF/88, poderamos dividi-las em

quatro espcies. A primeira diz respeito s correes das tradues dos textos dos tratados,
muitas vezes imprecisas. Nesse sentido, destacamos os seguintes decretos legislativos:

DLG n 1019, de 11/11/2005 Art. 1, 2 Dever ser substituda, na

traduo para o portugus da referida Conveno, a expresso combustvel
irradiado por combustvel nuclear usado, equivalente mais adequado para
a expresso used fuel adotada nos textos oficiais em ingls.

DLG n 483, de 20/12/2006 Art. 1, 1 Corrija-se, na traduo para o

portugus do Protocolo em exame, a palavra Subcomit, que no possui
hfen em nossa lngua.

DLG n 360, de 10/12/2007 Art. 1 Fica aprovado o texto do Tratado de

Extradio celebrado entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o
Governo do Canad, em Braslia, em 27 de janeiro de 1995, suprimidas a
alnea b do item 6 do artigo 2 e a expresso antes ou do item 2 do artigo 22.

DLG n 986, de 22/12/2009 Art. 1 (...), 2 Fica alterado o termo

convnio para conveno no pargrafo 9 acrescentado ao art. 19 da
Constituio da Organizao Internacional do Trabalho pelo art. 1 do
Instrumento de Emenda.

Esse gnero de ressalva no implica vincular o Executivo a elaborar reservas ou

declaraes interpretativas, nem possui impacto nas relaes internacionais. Ao contrrio,
vincula o Presidente da Repblica a promulgar o tratado traduzido ao portugus com texto
correto. Portanto, no envolveria conflito de competncia. Entretanto, somos da opinio de
que a importantssima obrigao de traduzir corretamente os tratados do Executivo e, caso
haja tradues insatisfatrias no seu conjunto, deve-se solicitar ao Executivo nova traduo,

10

mediante consultas, ou, em caso extremo, devolv-la. Do contrrio, as ressalvas comearo a

ser feitas em grande nmero, como ocorreu no DLG n 395, de 9/7/2009:

Art. 1 aprovado o texto revisado do Regulamento Sanitrio Internacional,

aprovado pela 58 Assembleia Geral da Organizao Mundial de Sade, em
23 de maio de 2005, com vistas na sua entrada em vigor no Brasil, efetuandose as correes a seguir especificadas na traduo do texto autntico em
ingls para o portugus: I compatibilize-se com o texto original em ingls a
traduo para o portugus do algoritmo do Anexo 2, incluindo-se os termos,
as notas de rodap e a seta faltantes; II substitua-se, na traduo para o
portugus, a expresso de interesse internacional por de importncia
internacional no ttulo do Anexo 2 e exemplos; III substitua-se, na traduo
para o portugus, a expresso certificado de dispensa de saneamento por
certificado de dispensa sanitria no Anexo 3; IV substitua-se, na traduo
para o portugus, a expresso certificado de controle de sanidade ou
certificado de controle e saneamento por certificado de controle sanitrio
nos Anexos 3, 4 e 5; V substitua-se a expresso veculo por meio de
transporte nos Anexos 4 e 5; VI substitua-se, na traduo para o portugus, a
expresso sanitria por de sade nos Anexos 4, 5 e 9.

A segunda espcie de ressalvas presentes nos decretos legislativos igualmente no

ofenderia as funes do Executivo Federal, pois se referem a reservas propostas na prpria
Mensagem Presidencial enviada ao Congresso Nacional para submeter o acordo aprovao.
Nesse caso, a ressalva no seria criao do Legislativo, mas do prprio Executivo. Como
exemplo, citamos:

DLG n 987, de 22/12/2009 Art. 1 Fica aprovado o texto do Instrumento de

Emenda Constituio da Unio Internacional de Telecomunicaes
(Genebra, 1992) com Emendas feitas pela Conferncia Plenipotenciria
(Quioto, 1994) e pela Conferncia Plenipotenciria (Minepolis, 1998),
aprovado em Marraqueche, em 18 de outubro de 2002, juntamente com as
reservas feitas pelo Brasil.

DLG n 274, de 4/10/2007 Art. 1 Fica aprovado o texto da Conveno para

a Reduo dos Casos de Apatrdia, celebrada em 30 de agosto de 1961, com a
formulao da reserva prevista no item ii da alnea a do inciso 3 do seu
artigo 8.

No primeiro caso, as reservas feitas pelo Brasil no trmino da Conferncia

Plenipotenciria da Unio Internacional de Telecomunicao, em Marraqueche (2002), dizem
respeito necessidade de submeter a assinatura do acordo aprovao do Congresso Nacional
11

e ao entendimento de que a UIT uma organizao intergovernamental, e apenas as

delegaes dos Estados Membros devem representar pases nas suas decises. Reservas, aqui
entendidas, portanto, mais como declaraes interpretativas feitas pelo Executivo Federal.
Similarmente, o Executivo j submeteu ao Parlamento somente a alterao de
uma reserva efetuada e aprovada. Trata-se do DLG n 293, de 12/7/2006, que restringiu a
reserva feita ao pargrafo 2 do artigo VII, da Conveno Interamericana sobre o
Cumprimento de Sentenas Penais no Exterior (concluda em Mangua, em 9 de junho de
1993), somente a sua primeira parte. Esse dispositivo trata da forma do cumprimento da
sentena da pessoa transferida e, ao ressalvar todo o pargrafo inicialmente, permitiu-se o
prolongamento da pena para alm do previsto na sentena original, o que seria
inconstitucional.
Discusso distinta seria a de admitir que o Parlamento aprove o tratado rejeitando
a reserva proposta pelo Executivo. Pontes de Miranda 25 acredita que o Parlamento obrigado
a aprovar ou no o tratado com as reservas propostas pelo Executivo. Particularmente, cremos
que o Congresso Nacional pode aprovar o tratado rejeitando a reserva proposta pelo Poder
Executivo. Primeiro, porque essa ao corresponde a de um referendo, tpica atribuio do
parlamento. Segundo, porque o Executivo, uma vez aprovado um tratado, no est obrigado a
ratific-lo. Terceiro, evitaria a rejeio completa, fornecendo uma opo de ratificao.
Evidentemente, se recusada a reserva, o Executivo somente poderia ratificar o tratado sem
efetu-la. Historicamente, no seria estranho o Executivo oferecer reserva sem submet-la ao
Parlamento, porm creio que essa prtica deva ser abandonada mediante incluso no decreto
legislativo de aprovao da inteno das Casas legislativas se manifestarem sobre eventuais
reservas a serem apresentadas pelo Executivo.
O terceiro tipo de reservas diz respeito ao fato de o Parlamento sugeri-las em
forma de ressalvas no momento da aprovao do tratado. Por exemplo, no caso do DLG
n 921, de 15/9/2005, o Executivo somente assinala a hiptese de uma declarao de no
aceitao da jurisdio da Corte Internacional de Justia para dirimir conflitos decorrentes do
tratado em questo, ou seja, restrio a seu art. 16. Todavia, alm dessa ressalva, o Congresso
Nacional acrescentou outras no decreto legislativo aprovado:

25

MIRANDA, Pontes. Comentrios Constituio Brasileira. So Paulo: Ed. Max Limonad, vol. II, 1953, pp.
292-3.
12

Art. 1 Ficam aprovados os textos da Conveno para a Supresso de Atos

Ilcitos contra a Segurana da Navegao Martima e do Protocolo para a
Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana de Plataformas Fixas
Localizadas na Plataforma Continental, concludos em Roma, em 10 de
maro de 1988, ressalvados o item 2 do artigo 6, o artigo 8 e o item 1 do
artigo 16 da Conveno e o item 2 do artigo 3 do Protocolo.

O decreto presidencial de promulgao desse tratado confirmou essas ressalvas

feitas, transformando-as em reservas 26 . Igualmente, o Executivo assinala a reserva sobre o
artigo XIII do Acordo Regional de Cooperao para a Promoo da Cincia e da Tecnologia
Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (ARCAL), de 25 de setembro de 1998, que admite
vigncia aps a assinatura e antes da aprovao do Legislativo, mas no sobre seu artigo VI,
que versa sobre o tema da responsabilidade. A ressalva sobre esse ltimo foi inserida no
Parlamento 27 e confirmada pelo Decreto Presidencial n 5.885, de 5 de setembro de 2006.
Por fim, a quarta hiptese de ressalvas (ou subespcie da terceira hiptese) so as
declaraes interpretativas inseridas pelo Congresso Nacional. Esse o caso do PDL
n 819, de 2009, quando em seu art. 2 determina que:
Art. 2 No caso brasileiro:
I a expresso pessoas empregadas pelas autoridades pblicas, constante
do caput do art. 1 da Conveno n 151, de 1978, abrange tanto os
empregados pblicos, ingressos na Administrao Pblica, mediante
concurso pblico, regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT),
aprovada pelo Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de 1943, quanto os
servidores pblicos, regidos pela Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, no
plano federal, e os servidores pblicos, nos mbitos estadual e municipal,
regidos pela legislao especfica de cada um desses entes federativos.

Outro exemplo desse tipo de ressalva foi o DLG n 936, de 2009, que aprova os
textos do Acordo-Quadro de Comrcio entre o Mercosul e o Estado de Israel e do Acordo de
Livre Comrcio entre o Mercosul e Israel, assinados em Montevidu, em 18 de dezembro de
2007, que tambm contm clusula interpretativa em seu art. 2:

26
27

Art. 2 O Congresso Nacional aprova o texto do Acordo de Livre Comrcio

entre o Mercosul e o Estado de Israel, assinado em Montevidu, em 18 de

Decreto n 6.136, de 26 de junho de 2007.

DLG 1018, de 11/11/2005.
13

dezembro de 2007, no entendimento de que o Brasil negociar, no mbito

do Comit Conjunto estabelecido pelo Captulo IX do referido diploma
legal, a excluso da cobertura do Acordo dos bens cujos certificados de
origem indiquem, como procedncia, locais submetidos administrao
de Israel a partir de 1967.
Essa ltima modalidade de ressalva, a da declarao interpretativa ou reserva
de interpretao, no tem por objetivo a no aceitao por parte do Estado de certo
dispositivo ou parte dele, mas a declarao unilateral do Estado interpretando os efeitos
jurdicos de certas normas do tratado. Tm em comum a ressalva de reserva e a de declarao
interpretativa o fato de serem procedimentos que facilitam a ratificao e a adeso aos
tratados por parte dos Estados. Contudo, as consequncias dessas duas espcies de atitudes
estatais frente ao tratado so distintas. Primeiro, nem sempre as reservas so permitidas.
Importa lembrar o artigo 19 da Conveno de Viena sobre Direitos dos Tratados:
Artigo 19
Formulao de Reservas
Um Estado pode, ao assinar, ratificar, aceitar ou aprovar um tratado, ou a ele
aderir, formular uma reserva, a no ser que:
a) a reserva seja proibida pelo tratado;
b) o tratado disponha que s possam ser formuladas determinadas reservas, entre
as quais no figure a reserva em questo; ou
c) nos casos no previstos nas alneas a e b, a reserva seja incompatvel com o
objeto e a finalidade do tratado.

Segundo, outros Estados Partes do tratado podem elaborar objees s reservas,

sobretudo se incompatveis com as finalidades deste. Nesse sentido, as declaraes
interpretativas poderiam igualmente ser contestadas. Muitas delas, por vezes genricas,
poderiam descaracterizar os termos do tratado e, assim, trariam dano jurdico considervel.
Poderia o Parlamento brasileiro sugeri-las? Ou seria uma faculdade tpica do Executivo?
O fato que elas esto sendo propostas e o Executivo tem aceito essa prtica,
conforme j acentuamos e poderamos adicionar o exemplo do DLG n 496, de 17/7/2009, e
Decreto de promulgao n 7.030, de 14 de dezembro de 2009, sobre a Conveno de Viena
sobre o Direito dos Tratados, concluda em Viena, em 23 de maio de 1969, ressalvados os
arts. 25 e 66. Curiosamente, na exposio de motivos da Mensagem presidencial que
encaminhou esse tratado, em 22 de abril de 1992, o prprio Executivo, incentivando sua
14

ratificao, que tanto debate gerou em ambos os poderes, e tentando superar polmicas,
alegou:
6. (...) Esse impedimento tanto mais injustificado quando se considera a
possibilidade de se, no momento da ratificao, alguma reserva ou
declarao interpretativa, se assim for o desejo do Poder Legislativo, seja
como for, a eventual aprovao integral da conveno, mesmo sem qualquer
reserva, pelo Congresso Nacional, nunca poderia ser tomada como postergatria
de normas constitucionais, j que no Brasil no se tem admitido que os tratados
internacionais se sobreponham Constituio.

Concluses
1.

A clusula que obriga aprovao pelo Congresso Nacional de acordos que

modifiquem ou complementem outros tratados, ou que acarretem encargos ou compromissos

gravosos ao patrimnio nacional, consolidou-se na prtica legislativa atual. Esse dispositivo
denota a maior participao do Legislativo nas questes internacionais e refora a necessidade
constitucional de o Executivo submeter os tratados ao Congresso Nacional, e de lhe informar
sobre os acordos a ele no remetidos. Assim, o Ministro das Relaes Exteriores deve enviar
a descrio de todos os acordos internacionais celebrados pelo Brasil, a fim de o Congresso
Nacional averiguar se eles devem ou no serem submetidos aprovao legislativa. Nesse
sentido, a fim de estabelecer essa prtica, poderia ser encaminhado requerimento de
informaes ao Ministro de Relaes Exteriores, solicitando-lhe relato de todos os acordos
celebrados pelo Executivo e no submetidos a referendo do Congresso Nacional nos ltimos
anos. Uma vez informado, o Congresso poderia requerer a submisso de certos tratados sua
aprovao, quando julgar necessrio. Para esse efeito, a Cmara dos Deputados poderia
utilizar a indicao legislativa, consagrada no art. 113, I, do Regimento Interno da Cmara
dos Deputados.
2.

As denncias aos tratados aprovados no Congresso Nacional, atos internacionais

que so, deveriam ser submetidas igualmente a seu referendo, especialmente se isso fosse
explcito nos decretos legislativos de aprovao. De um lado, o referendo congressual, quando
autoriza a ratificao de um tratado, no obriga o Executivo a ratific-lo. Inversamente, se o
Congresso no autorizar a ratificao, fica o Executivo impedido de faz-lo. Disso conclui-se
que, se a aprovao exigir que a denncia do tratado lhe seja submetida, o Executivo, ao
aceitar ratificar o tratado, igualmente assimilar essa condio. Sugerimos clusula de
submisso ao Congresso Nacional, em decreto legislativo de aprovao de tratado, de
15

hipottica denncia do acordo internacional por ele aprovado, sobretudo em caso de tratados
de direitos humanos, de aceitao de jurisdio internacional e de tratados de integrao
regional.
3.

As ressalvas de emenda ao texto dos tratados no devem ser propostas pelo

Congresso Nacional, pois invadiriam a funo do Poder Executivo de negociar tratados,

podendo causar grandes embaraos diplomticos, como o da renegociao de tratados
bilaterais, ou serem internacionalmente atos excntricos, especialmente no caso de tratados
multilaterais.
4.

As ressalvas feitas pelo Congresso Nacional, que vinculam o Presidente da

Repblica a promulgar o tratado traduzido ao portugus com texto correto no possuem

impacto nas relaes internacionais, nem ofendem a Constituio. Entretanto, somos da
opinio de que a importantssima obrigao de traduzir corretamente os tratados do
Executivo e, caso haja tradues insatisfatrias no seu conjunto, deve-se solicitar ao
Executivo nova traduo, mediante consultas, ou, em caso extremo, devolv-la.
5.

Cremos que o Congresso Nacional pode aprovar o tratado rejeitando a reserva

proposta pelo Poder Executivo. Primeiro, porque essa ao corresponde a de um referendo,

tpica atribuio do parlamento. Segundo, porque o Executivo, uma vez aprovado um tratado,
no est obrigado a ratific-lo. Terceiro, evitaria a rejeio completa, fornecendo uma opo
de ratificao. Evidentemente, se recusada a reserva, o Executivo somente poderia ratificar o
tratado sem efetu-la.
6.

Historicamente, no seria estranho o Executivo oferecer reserva sem submet-la

ao Parlamento, porm creio que essa prtica deva ser abandonada mediante incluso, no
decreto legislativo de aprovao de tratado, da inteno das Casas legislativas se
manifestarem sobre eventuais reservas a serem apresentadas pelo Executivo. Todas as
reservas a tratados deveriam ser aprovadas pelo Legislativo, o que deveria restar claro nos
decretos legislativos de referendo legislativo.
7.

Deveriam ser alterados os regimentos das Casas legislativas a fim de criar sistema

para tratados de direitos humanos. O decreto legislativo instrumento hbil para regular
matria de exclusiva competncia do Poder Legislativo, sem a sano do Presidente da
Repblica, como o caso da aprovao de tratados sobre direitos humanos (art. 49, I, da CF).
Entretanto, as normas que regulam o decreto legislativo (art. 109, II, do Regimento da
Cmara, e art. 213, II, do Regimento do Senado) no preveem aprovao por quorum
16

qualificado,

nem

rito

especial,

tampouco

definio

para

esse

instrumento

constitucionalizar tratados j ratificados ou, at mesmo, em processo de aprovao. Por

exemplo, em caso de aprovao de novo tratado sob o regime do 3 do art. 5, deveria ter-se
o cuidado de incluir clusula de vigncia condicionada ratificao do tratado internacional
pelo Presidente da Repblica e, cumulativamente, entrada em vigncia desse tratado no
plano internacional. Do contrrio, poderamos ter tratado constitucionalizado ao qual o
Brasil no est obrigado internacionalmente, e, at mesmo, sequer esse tratado ter adquirido
vigncia. Nessa ltima hiptese, inclusive, podem ser constitucionalizados mecanismos de
superviso ou modos de cooperao internacional ainda inexistentes.

17