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desses profissionais e que optaram pela no identificao dos entrevistados, seus nomes no constam nessa
lista. Ainda assim, as informaes relatadas nessas oportunidades tambm sero acrescidas a esta anlise.
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At meados do sculo XX, diversas foram as instituies criadas para regular o mundo do trabalho. Caixas de
Aposentadoria e Penses (1923), Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio (1930), Instituto de Aposentadoria
e Penses (1933) e a prpria Consolidao das Leis do Trabalho (1943) ilustram esses esforos. Por representar
a implantao do cerne da legislao trabalhista e previdenciria, Carvalho (2008) considera o perodo de 1930 a
1945 como a era dos direitos sociais, apesar de seu carter clientelista e de tutela.
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tratava-se
de
uma
cidadania
regulada,
uma
cidadania
balizada
pela
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tambm nesse cenrio que o servio social como prtica profissional ganhou os primeiros contornos: a partir
de 1932, o Centro de Estudos e Ao Social de So Paulo passou a formar pessoal especializado na prestao
de servios assistenciais. Mais tarde, em 1936, o Centro foi responsvel pela implantao do primeiro curso de
servio social do pas, na ento Escola de Servio Social que, em 1947, foi integrada Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo (PUC-SP).
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Segundo Mestriner (2011), grande parte das subvenes era direcionada s Santas Casas de Misericrdia,
sociedades So Vicente de Paula, hospitais, asilos, orfanatos, sindicatos e associaes de caridade.
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At 1967, a LBA esteve vinculada ao Ministrio da Educao e Sade Pblica. Depois, passou pelos
ministrios do Trabalho e Previdncia Social, Previdncia e Assistncia Social, Habitao e Bem-Estar Social, do
Interior, da Ao Social e do Bem-Estar Social (GOMES, 2008). Esse trnsito dentro das estruturas do governo
federal tambm reflete o processo de institucionalizao da assistncia social como poltica pblica. Isto , a
prpria trajetria da LBA nos d indcios sobre aquilo que se entendeu enquanto objetivo e objeto dessa rea de
poltica nesse perodo: de prtica diretamente vinculada insero no mundo do trabalho questo partilhada
com a situao habitacional ou mais prxima do conceito de seguridade social.
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Interessante observar que, segundo Skocpol (1995), as iniciativas de proteo social nos Estados Unidos
tambm surgiram, em meados do sculo XIX, sob a forma de apoio aos veteranos e familiares dos combatentes
da Guerra Civil americana. No entanto, enquanto as prticas brasileiras voltadas aos pracinhas contaram com
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Nas dcadas de 1960 e 1970, foram criados: Fundao Nacional para o Bem-Estar do Menor (Funabem);
Fundo de Garantia do Tempo de Servio; Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social; do Fundo de Previdncia
e Assistncia Social; Banco Nacional de Habitao; Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social que passou a cuidar das atividades de assistncia mdica antes atreladas LBA , e Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social. Sob a coordenao deste ltimo estava o Sistema Nacional de Previdncia e
, que agregou
Assistncia Social (Sinpas)
os institutos de previdncia, LBA e Funabem, mas, na prtica, nada mudou
para a realidade nacional da poltica de assistncia.
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dcada
de
1980
foi
marcada
pelas
articulaes
em
torno
da
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Mesmo no mbito federal, tambm possvel observar um desordenamento de aes nesse perodo. Em
relao ateno infncia e juventude desamparada, por exemplo, LBA e Funabem percorriam caminhos
paralelos tanto programtica quanto financeiramente, apesar de lidarem com o mesmo pblico (GOMES, 2008).
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Para Boschetti (2006 apud LICIO, 2009), tambm por no contar com grupos organizados de defesa ou com
empreendedores polticos, como o tiveram sade e previdncia, durante a Constituinte, por meio do movimento
sanitarista e das centrais sindicais, a incluso da assistncia social no conceito de seguridade social se deveu
necessidade de distingui-la da previdncia no que diz respeito a seu financiamento e gesto. At mesmo a
defesa do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que garantiu um salrio mnimo a idosos e deficientes
pobres a nica poltica assistencial concreta da CF , foi resultado da proposta de subcomisses que
discutiram o idoso, o deficiente e a famlia, e no daquela que discutiu a assistncia social.
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Algumas das novidades em termos de direitos sociais propostos pela CF foram salrio mnimo, segurodesemprego e licenas maternidade e paternidade.
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O mesmo se deu com a Funabem que, em 1990, foi substituda pela Fundao Centro Brasileiro para a
Infncia e a Adolescncia (FCBIA).
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Curiosamente, pouco tempo depois, vieram a conhecimento pblico os esquemas de corrupo envolvendo a
LBA, sob a gesto da primeira-dama Rosane Collor de Mello, parlamentares e membros do CNSS. Junto aos
demais escndalos e entraves polticos do governo, as denncias de corrupo culminaram no impeachment do
presidente, em 1992. Superfaturamento e concesso de subvenes a entidades fantasmas ou quelas dirigidas
por parentes ou afeitos dos parlamentares compuseram o quadro de denncias que envolveu a LBA.
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O envio ao Legislativo de uma contra-proposta para a Loas, encabeada pelo Ministrio do Bem-Estar Social
que, em 1992, substituiu o MAS fez com que os atores envolvidos com o projeto pr-Loas se articulassem para
debater o novo texto na Cmara, em um encontro que ficou conhecido como Conferncia Zero da Assistncia
Social. O dispositivo que regula a Loas a Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
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Apesar de definir as principais disposies a respeito desse novo sistema de gesto, a LOAS no o concebeu
de modo sistemtico. Como a lgica de funcionamento da LBA era de interesse dos parlamentares, uma vez que
possibilitava que eles, atravs das isenes e subvenes a entidades sociais, atingissem seus currais eleitorais,
a proposta de descentralizao dos servios assistenciais acabou por gerar embates polticos durante a
formulao da LOAS. A soluo foi a de conservar a LBA e deixar em aberto, no texto da LOAS, as medidas
necessrias para a reorganizao institucional da rea (LICIO, 2009).
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estaduais e federais
para o
debate
deliberao
sobre a
pela
CF
ou
passaram
por
novos
processos
de
reforma
ou
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Alguns dos projetos desenvolvidos no PCS foram: a) Universidade Solidria (UniSol), que teve por finalidade a
mobilizao de universitrios para o trabalho em comunidades pobres; b) Capacitao Solidria, que financiava
cursos de capacitao profissional a jovens pobres; e c) Alfabetizao Solidria (AlfaSol), que buscava parceiros
para iniciativas de alfabetizao de jovens e adultos.
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No final do segundo mandato, o Projeto Alvorada deu lugar Rede Social, programa que incorporou os
benefcios de transferncia de renda implantados pelo governo e que sero tratados no prximo tpico deste
captulo.
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social para os mais pobres por meio da complementao da renda, impedindo que
esses se tornassem ainda mais pobres. Embora em cada pas os programas fossem
adquirindo caractersticas particulares, h alguns pontos comuns em todos eles,
como a universalidade, isto , o atendimento a todos aqueles que se encontrem na
situao de vulnerabilidade, e a exigncia de contrapartidas (LAVINAS, 1999;
LAVINAS; VARSANO, 1997).
Na dcada de 1990, programas de complementao de renda passaram a
surgir na Amrica Latina como uma estratgia de reduo da pobreza. No Brasil, a
transferncia de renda entrou para a agenda poltica na dcada de 1990, mais
exatamente em 1991, com a apresentao ao Senado do Programa de Garantia de
Renda Mnima, de autoria de Eduardo Suplicy (PT), que propunha a instituio do
imposto de renda negativo no pas. 41 A proposta mobilizou o debate pblico e
acabou por inspirar direta ou indiretamente a implementao de programas de
transferncia condicionada de renda de iniciativa municipal, estadual e federal.
Desde ento, a transferncia de renda foi se institucionalizando como um
novo paradigma de poltica social de combate pobreza no Brasil e, para o setor da
assistncia social, como um de seus eixos de atuao se no o principal deles,
hoje. No leviano, portanto, que, em termos de poltica social, classifiquemos o
percurso que vai de meados dos anos 1990 at hoje como a era da transferncia de
renda. Se a assistncia social enquanto ao estatal, historicamente, voltou-se ao
apoio s organizaes sociais e no ao apoio direto populao, como relatado at
aqui, sem dvida, os programas de transferncia de renda vieram para oferecer um
novo paradigma ao fazer assistencial, um novo referencial normativo, ainda que
persista o conveniamento de entidades sociais.
A transferncia de renda tambm contribuiu para legitimar socialmente uma
nova concepo de pblico-alvo da assistncia social, isto , o dos merecedores
dos benefcios oferecidos pelo Estado. No s idosos, rfos e deficientes compem
as populaes dignas de serem atendidas pelo Estado, mas o pobre no inserido no
mercado de trabalho ou em condies marginais de insero tambm passou a ter
direito a acessar o sistema de proteo social. Para isso, no entanto, ele deve
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O PL 80/1991 de Suplicy foi aprovado por unanimidade no Senado em 16 de dezembro de 1991 e, desde
1993, permanece na Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados, contando com o parecer
favorvel do ento deputado Germano Rigotto (PMDB-RS). Em linhas gerais, o projeto era destinado a todos os
cidados maiores de 25 anos que ganhassem menos de 45 mil cruzeiros cerca de 2,25 salrios mnimos
poca. Esses poderiam contar com a complementao monetria de 30% da diferena entre seus ganhos reais e
o valor mnimo estabelecido (SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI, 2008).
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O programa previa o auxlio mensal, s famlias pobres, de R$ 15 por criana que cumprissem frequncia
escolar, at o limite de trs crianas por famlia. Coube aos municpios aderentes, alm da instituio de um
programa local de renda mnima, o cadastramento, o controle da presena escolar, o custeio de atividades
socioeducativas e a instituio de um Conselho de Controle Social do programa. Ao governo federal coube o
pagamento direto das famlias por meio de carto magntico bancrio.
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O BPC, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e o Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento
Social e Humano ficaram alocados no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social; o Bolsa Alimentao, no
Ministrio da Educao; o Programa Auxlio Gs, no Ministrio de Minas e Energia; e o Programa Bolsa Renda,
no Ministrio da Integrao. Todos esses programas envolviam, em menor ou maior grau, a participao dos
municpios em sua implementao.
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Desde a dcada de 1990, a fome e, sobretudo, a segurana alimentar, emergiram como pautas importantes da
discusso sobre o combate pobreza no pas. O Mapa da Fome, por exemplo, foi publicado pelo Ipea em 1993
e, em 1994, foi realizada a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (LICIO, 2009). Da o tom dado
poltica de combate pobreza do governo federal, isto , o novo referencial poltico adotado.
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Lobato (2005) afirma que, inicialmente, houve tentativa de desqualificao do Cadnico como mecanismo de
informao e gerenciamento de programas sociais.
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As famlias com renda per capita inferior a meio salrio mnimo teriam direito ao benefcio mensal de R$ 50
para ser gasto exclusivamente na compra de alimentos.
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Ao longo de nove anos de implementao, o PBF teve alterados os valores dos benefcios, as
condicionalidades e o corte da linha de pobreza. Atualmente, para serem elegveis, as famlias devem apresentar
renda familiar mensal per capita de at R$ 140. Os valores dos benefcios variam entre R$ 32 e R$ 306. Para as
famlias com crianas de at seis anos, beneficiadas pelo programa Brasil Carinhoso, lanado em 2012, o
benefcio pode se estender at que elas atinjam o patamar de renda mensal de R$ 70 per capita.
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Sobre as iniciativas do MDS para o desenvolvimento dessas atividades complementares, Licio et al. (2011)
afirmam que, apesar das parcerias feitas com outros ministrios e diversos rgos dos trs nveis de governo, as
aes empreendidas ainda carecem de melhores sistematizaes quanto ao atendimento do pblico beneficirio
do PBF. Prova de sua baixa capacidade e fragmentao o nmero de beneficirios atendidos por alguns dos
programas de outros ministrios: em 2008, 268 mil pelo Programa Brasil Alfabetizado e, at 2010, apenas 1.491
pelo Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado.
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Aqui vale uma observao atenta sobre as modificaes no papel desse cadastro e o status de importncia
que ele foi assumindo ao longo dos anos. Ainda que seu principal uso continue sendo para a seleo dos
beneficirios do PBF, hoje, essa ferramenta um importante dispositivo de mapeamento da populao pobre do
pas, configurando-se como um censo da pobreza. Atualmente, so cerca de 20 milhes de famlias pobres
inscritas. Alm disso, como relatam Barros et al. (2010), o cadastro vem, progressivamente, sendo utilizado pelo
governo federal para selecionar beneficirios de outros programas sociais que no os de transferncia de renda
e, pelos estados e municpios, para integrar a transferncia aos programas sociais locais e monitorar o
desenvolvimento das famlias beneficiadas. Para esses autores, o Cadnico , sem dvida, uma das mais
abrangentes e ricas fontes de informao sobre a populao pobre do pas.
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O estabelecimento desse novo paradigma para a transferncia de renda no quer dizer que, hoje, no haja
discusses acerca da temtica. Muito pelo contrrio, o desenho do PBF e at mesmo o futuro desejado para ele
ainda so alvos de grandes debates. As condicionalidades, por exemplo, so entendidas por uns como uma
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2009). Coube a essa secretaria, portanto, papel central na definio das orientaes
mais recentes da poltica nacional. Nesses termos, a agenda de debate da
assistncia social, em 2004, foi profundamente marcada pelas discusses em torno
do sistema que estava sendo gerado. Em consonncia com as contribuies dos
conselhos, fruns subnacionais e demais entidades e profissionais vinculados ao
setor, em outubro de 2004, o CNAS aprovou nova Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS-2004).
Alm de instituir o novo modelo de gesto para a rea no pas, afianando a
gesto descentralizada e participativa j prevista na CF e na Loas, a poltica
recomendou alteraes significativas no fazer assistencial. Transformaes que vm
para provar que, at ento, as inovaes na poltica da rea haviam sido apenas
incrementais. A primeira dessas mudanas foi a modificao da lgica por trs da
prestao dos servios. A populao em situao de risco social, antes classificada
por pblicos crianas, adolescentes, deficientes, etc. passou a ser atendida de
acordo com as seguranas que lhes deveriam ser garantidas: segurana de
sobrevivncia (de rendimento e de autonomia), de acolhida e de convvio familiar. 53
Nota-se que a famlia ganhou centralidade com a nova poltica, passando a ser
unidade de referncia para grande parte das aes desenvolvidas pelo setor.
Outra grande novidade proposta pela poltica foi a diviso da proteo social
em dois nveis: proteo bsica e proteo especial. A proteo bsica destinada
quela populao em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza e/ou
da fragilizao de vnculos familiares e comunitrios. Seus projetos e programas,
portanto, sugerem acolhimento e convivncia de famlias e indivduos de acordo com
a situao apresentada. Como exemplos de aes desse nvel de proteo,
podemos considerar os programas de transferncia de renda. O Centro de
Referncia de Assistncia Social (Cras), previsto pela PNAS-2004, a unidade
pblica estatal responsvel por implementar projetos desse nvel de proteo. Os
Cras so instalados nos municpios de acordo com suas reas de vulnerabilidade
social e o nmero de habitantes de cada uma delas. Deste modo, eles foram
pensados para ser a porta de entrada nos servios de assistncia social.
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Em 2009, o CNAS aprovou a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, outra importante normativa
do setor, que teve por objetivo determinar quais programas e servios se inserem na rede socioassistencial
estatal e conveniada, permitindo uma maior padronizao nacional de seu oferecimento. Segundo publicao do
MDS, em 2010, existiam mais de 9 mil instituies privadas atuando na rea de assistncia social no pas,
estando pouco mais da metade delas concentrada na regio Sudeste (BRASIL, 2011).
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A lei do Suas tambm estabeleceu o IGDSuas que, semelhana do IGD do PBF, pretende oferecer
incentivos financeiros aos municpios e estados de acordo com a qualidade de sua gesto do sistema.
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programticas.
No
exagero
dizer,
portanto,
que
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Por essas e outras condies tratadas neste captulo, v-se que o futuro da
poltica de assistncia social enquanto contedo e estrutura est diretamente
relacionado no s ao futuro do Suas, mas especialmente ao futuro do PBF e,
portanto, ao seu desenho e direcionamento como poltica pblica de combate
pobreza e, sobretudo, de assistncia social. Nos prximos captulos, veremos quais
as implicaes de toda essa trajetria nacional da poltica no municpio de So
Paulo.