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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


SECCIN TERCERA
Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogot D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009).
Radicacin: 11001-03-26-000-2009-00046 00
Expediente: 36.841
Actor: Dary Lucila Ramrez Rodrguez
Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-,
Unidad Nacional de Tierras Rurales -UNAT- y Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
Proceso: Accin de nulidad
Resuelve la Sala sobre la admisin de la demanda, y la solicitud de suspensin provisional incluida en ella, presentada por Dary Luca Ramrez
Rodrguez, contra los Acuerdos No. 033 de 2005, 041 y 084 de 2006, y 116 y 123 de 2007, proferidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural -INCODER-; y contra la Resolucin No, 0044 de 2008, de la Unidad Nacional de Tierras Rurales -UNAT-.
I.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda
El 6 de mayo de 2009, Dary Lucila Ramrez Rodrguez, actuando en nombre propio, de conformidad con el art. 84 del CCA., present accin de simple
nulidad, pretendiendo:
a) Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por el INCODER:

Acuerdo No. 033 de 2005, "por el cual se regula la ocupacin y aprovechamiento temporal de los terrenos que conforman las islas del
archipilago de Nuestra Seora del Rosario y de San Bernardo".

Acuerdo No. 041 de enero 24 de 2006, "Por el cual se modifica parcialmente el Acuerdo No. 033 "Por el cual se regula la ocupacin y
aprovechamiento temporal de los terrenos que conforman las islas del archipilago de Nuestra Seora del Rosario y de San Bernardo".

Acuerdo No. 084 de diciembre 20 de 2006, "Por el cual se modifica el artculo 4 del Acuerdo 041 de 2006 que regula la ocupacin y
aprovechamiento temporal de los terrenos que conforman las islas del archipilago de Nuestra Seora del Rosario y de San Bernardo".

Acuerdo No. 116 de julio 12 de 2007, "Por el cual se modifica el artculo 4 del Acuerdo 041 de 2006 y el artculo 1 del Acuerdo 084 de
2006 que regula la ocupacin y aprovechamiento temporal de los terrenos que conforman las islas del archipilago de Nuestra Seora
del Rosario y de San Bernardo."

Acuerdo No. 123 de noviembre 22 de 2007, "Por medio del cual se adiciona el artculo 4 del Acuerdo N 084 del 20 de diciembre de
2006."

b) Que se declare la nulidad de la siguiente Resolucin proferida por la UNAT:

Resolucin No. 0044 de febrero 7 de 2008, "Por la cual se reglamenta la ocupacin y aprovechamiento de los terrenos que conforman
las islas del archipilago de Nuestra Seora del Rosario y de San Bernardo."

2. En el mismo lbelo demandatorio -fl. 6, cdno. ppal.-, el actor solicit la suspensin provisional de todos los Acuerdos del INCODER y de la
Resolucin de la UNAT, en su conjunto, demandados en nulidad.
Como sustento de esa peticin, la actora seal, brevemente, que los actos demandados violan flagrantemente el art. 229 de la Constitucin
Poltica, toda vez que, exigen como requisito para solicitar la entrega en arrendamiento de los predios ubicados en el archipilago de Nuestra
Seora del Rosario y de San Bernardo, la renuncia previa a cualquier accin judicial, vulnerando as el derecho de acceso a la administracin de
justicia.
I.

II. CONSIDERACIONES

1. La competencia de esta jurisdiccin para conocer del proceso, y la decisin sobre la admisin de la demanda.
En la demanda interpuesta se pretende la declaratoria de nulidad de los Acuerdos No. 033 de 2005, 041 y 084 de 2006, y 116 y 123 de
2007, proferidos por el INCODER; y de la Resolucin No. 0044 de 2008 expedida por la UNAT. Estos actos regulan, en general, "la ocupacin
y aprovechamiento temporal de los terrenos que conforman las islas del archipilago de Nuestra Seora del Rosario y de San Bernardo".
De esta forma, a efectos de clarificar la naturaleza jurdica de las entidades que profirieron los actos demandados, es preciso tener claro que,
de conformidad con el art. 1 del decreto-ley 1300 de 2003 y 18 de la Ley 1152 de 2007, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
-INCODER- es un establecimiento pblico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. De otro lado, se
tiene que la Unidad Nacional de Tierras -UNAT-, creada por la Ley 1152 de 2007 -art. 19-, es una unidad administrativa especial del
orden nacional, adscrita, igualmente, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

As mismo, se tiene que, de acuerdo con el artculo 128.1 del CCA., el Consejo de Estado es competente para conocer de las acciones de simple
nulidad impetradas contra los actos administrativos proferidos por autoridades del orden nacional. Y en cuanto a la competencia funcional de la
Seccin Tercera al respecto, el Acuerdo 58 de 1999 -Reglamento del Consejo de Estado-, en su art. 13, dispone que sta conoce de los procesos
de simple nulidad que versen sobre actos administrativos de carcter agrario.
Bajo esta perspectiva, se concluye que la Seccin es competente para conocer de los actos administrativos demandados toda vez que estos son del
orden nacional y de carcter agrario. De igual manera, de conformidad con el art. 238 de la Constitucin Poltica, la Sala puede examinar la
solicitud y, eventualmente, declarar la suspensin provisional deprecada en la demanda.
Definido lo anterior, y como quiera que se cumplen, adems, los requisitos previstos en los arts. 137 y 139 del CCA., la demanda se
admitir, y as se dispondr en la parte resolutiva de esta providencia.
2. La suspensin provisional de los actos administrativos como medida cautelar en el proceso contencioso
El actor solicit, en acpite especial del mismo cuerpo de la demanda, la suspensin provisional de las normas acusadas de ilegales, por
considerar que vulneran, de manera evidente, el art. 229 Constitucional.
Para resolver esta solicitud, es necesario destacar que el artculo 152 del CCA. establece los siguientes requisitos, a efectos de que
proceda la medida precautelativa de la suspensin provisional de los actos administrativos:
"1) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida;
"2) Si la accin es de nulidad, basta que haya manifiesta infraccin de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por
confrontacin directa o mediante documentos pblicos aducidos con la solicitud;
"3) Si la accin es distinta de la de nulidad, adems se deber demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecucin del acto
demandado causa o podra causar al actor".
A partir de esta norma, se deduce que la suspensin provisional es una medida cautelar de carcter material, como quiera que, con su
decreto, se suspende el atributo de la fuerza ejecutoria de que goza el acto administrativo, con la finalidad de proteger los derechos
subjetivos o colectivos que pueden infringirse con la aplicacin o concrecin del acto administrativo cuya constitucionalidad o legalidad se
cuestiona. No obstante, para que proceda, deben observarse los siguientes parmetros formales y materiales:
a) La medida debe solicitarse y sustentarse en la demanda, o en escrito separado, adems, no es posible su formulacin genrica, sino
que, como requisito de procedibilidad, debe fundamentarse, expresamente.
b) Si la accin es de simple nulidad -art. 84 CCA.-, basta acreditar la infraccin manifiesta del acto acusado a los preceptos de rango
superior; pero esta discrepancia debe ser fcilmente apreciable, es decir, perceptible por el juez, sin necesidad de recurrir a instrumentos
hermenuticos o anlisis probatorios.
c) Ahora, si la accin es distinta a la de nulidad, adems de indicar la violacin a la norma superior, debe probarse, al menos sumariamente, el posible
perjuicio o detrimento que generara la aplicacin del acto demandado, y cuya suspensin se pretende. En relacin con este requisito, la Sala ha
indicado:
"El legislador ha establecido ciertos requisitos para la prosperidad de la medida cautelar de la suspensin provisional por cuanto ante todo se
presume la legalidad de los actos administrativos y por ello es indispensable que quien pretenda desvirtuarla asuma su carga de prueba
(art. 177 C. de P. C.) y demuestre en forma sumaria el perjuicio grave que la ejecucin de los actos demandados le causa o le pudiera causar en el
futuro, exigencia contenida en el ordinal 3. del artculo 152 del C.C.A. y sobre la cual no es suficiente la simple conjetura de un perjuicio o que ste
pueda suponerse en forma ms o menos razonada por el juzgador, omisin que sera suficiente para denegar la suspensin provisional
solicitada."
d) Tambin es necesario que los efectos del acto no se hayan materializado definitivamente; de lo contrario, la medida cautelar sera
inocua, y carecera de objeto y sentido. No obstante, en cada caso se deber apreciar esta situacin, pues un acto administrativo que tenga
la potencialidad de producir ms efectos, luego de haber generado algunos, tambin requiere ser suspendido, para evitar los daos que pudiera
llegar a producir.
Ahora bien, la importancia de la suspensin provisional, como medida cautelar, impone a la Sala, al resolver este tipo de solicitudes, la tarea de
determinar, anticipadamente -verificando los requisitos que establece la ley-, si una norma, sobre la cual no se dictar sentencia an, se
ajusta al ordenamiento jurdico superior, materializando as la autocomprensin que la Corporacin debe tener acerca de que el control a la
administracin es posible hacerlo -y as debe ser- de manera pronta y oportuna, con ayuda del instituto de la suspensin provisional, con el cual
se alcanza un sistema de justicia administrativa ms rpido y eficiente, por lo menos en lo que al control de legalidad se refiere.
En tal sentido, son expresivas las palabras del tratadista Eduardo Garca de Enterra, quien diserta sobre la suspensin provisional:-"[e]s
importante referirse ahora (...), [a] la puesta a disposicin del juez contencioso-administrativo de una panoplia de medidas cautelares de que
hoy carecen. La nica medida cautelar de que ahora se dispone es la suspensin de la ejecucin del acto impugnado, pero ustedes saben
bien que no es una medida eficaz frente a denegaciones, frente a inactividades, frente a decisiones que a veces son adoptadas, por qu no
decirlo, como un abuso, cnico, incluso, de la potestad de decisin previa y que echa resueltamente sobre los administrados la obligacin de
emprender largos recursos al final de los cuales, problemticamente, podr encontrar una reparacin. Hay que decir resueltamente que el
mantenimiento del sistema estricto de la decisin previa no puede sostener ms que el precio de un aumento sustancial del mbito de las
medidas cautelares a disposicin del juez contencioso (...) no existe el menor problema de poner a disposicin del Juez una amplia gama
de medidas cautelares, nica forma de luchar contra el uso abusivo de la decisin previa como arma utilizada fuera de su justificacin
material."
Con fundamento en lo dicho hasta ahora, la Sala verificar si, en el caso concreto, se cumplen los presupuestos indicados, teniendo en
cuenta los argumentos de la solicitud de suspensin provisional.

3. Caso concreto
Definida la competencia para decidir la solicitud de suspensin provisional de las normas censuradas, asume la Sala el estudio de la medida
cautelar solicitada por la actora.

Cabe recordar en este punto, que en acpite especial de la demanda, la parte actora solicit la suspensin provisional de todos los actos
administrativos demandados, en su conjunto, exponiendo al respecto el siguiente sustento:
"La solicitud de suspensin provisional se fundamenta en la manifiesta violacin de la ley de los actos administrativos acusados (sic), por
ser violatorios del libre acceso a la administracin de justicia que consagra el artculo 229 constitucional y el derecho a interponer
acciones pblicas, cuando la entidad obliga a los poseedores del predio a renunciar a cualquier accin judicial para poder firmar
el contrato de arrendamiento de un lote de terreno presuntamente baldo.
"Por constreir la firma del contrato de arrendamiento, mediante el procedimiento de establecer tarifas variables, violentando la libre
autonoma de la voluntad en la contratacin, forjndose el contrato bajo vicio en el consentimiento.
"Finalmente, por ir visiblemente en contrava de los fines y pilares de la contratacin estatal en nuestra legislacin."-Resalta la Sala- -fl.
7, cdno. ppal.Al observar el sustento expresado para solicitar la suspensin provisional de todos los actos demandados, la Sala encuentra que, pese a
que all no se indican aspectos relacionados con todas las materias tratadas en las normas demandadas, si se controvierte y argumenta,
particularmente, la vulneracin que se presenta cuando estos actos exigen la renuncia a cualquier accin judicial, como requisito para
suscribir un contrato de arrendamiento sobre ciertos inmuebles ubicados en el archipilago de Nuestra Seora del Rosario y de San Bernardo.
En efecto, para la actora, se vulnera el derecho de acceso a la administracin de justicia consagrado en el art 229 Constitucional, "[c]uando
la entidad obliga a los poseedores del predio a renunciar a cualquier accin judicial para poder firmar el contrato de arrendamiento de un lote
de terreno presuntamente baldo".
En los trminos anteriores, la actora restringe el anlisis de la suspensin provisional, solicitado frente a los actos impugnados en su
conjunto, a aquellas normas que, expresamente, regulan la exigencia,en comento, por tanto, pese a que frente a los dems aspectos que
tratan los actos impugnados, no se expuso sustento alguno para declarar su suspensin, hay que concluir que, respecto a los artculos que
establecen, expresamente, el requisito de renunciar a las acciones judiciales para suscribir el respectivo contrato de arrendamiento, s
existe un argumento especfico que permite identificar y examinar una eventual contradiccin con la norma constitucional que se
invoca como vulnerada -art. 229De esta forma, segn el numeral 1 del art. 152 del CCA., es requisito s/ne qua non para que proceda la solicitud de suspensin provisional de un
acto administrativo, su argumentacin en debida forma, situacin que exige al actor la exposicin de planteamientos especficos que permitan
establecer los trminos de la eventual vulneracin o contradiccin entre los actos demandados y las normas transgredidas.
As las cosas, en el caso concreto se tiene que la actora, aunque brevemente, s determin, en razn de la materia, las normas que vulneran el
artculo 229 Constitucional, pese a que no haya indicado numricamente los artculos respectivos. Lo anterior en razn a que, al sustentar la
medida concret que son aquellas normas que establecen, como requisito para suscribir el contrato de arrendamiento, la renuncia al ejercicio de
acciones judiciales.
Para la Sala, en el asunto de la referencia se plante una discordancia normativa de forma particular, pues, a pesar de que la medida
precautelativa se pretendi en relacin con la totalidad de los actos administrativos en su conjunto, segn el argumento propuesto por la
actora, sta se restringe a las normas que, especficamente, exigen como requisito la renuncia al ejercicio de acciones judiciales.
Considerando, entonces, que del sustento propuesto por la actora se desprende el objeto de la contradiccin normativa, segn el cual, aquellos
artculos que exigen la renuncia al ejercicio de acciones judiciales vulneran el derecho de acceso a la administracin de justicia, dispuesto en el art.
229 de la Constitucin, la Sala, de conformidad con los postulados del principio de prevalencia del derecho sustancial -art. 228 Constitucional-,
indicar las normas que, expresamente, regulan ese requisito y las confrontar con la disposicin constitucional alegada.
Bajo esta perspectiva, y teniendo en cuenta que es uno slo el argumento el expresado por la actora para solicitar la suspensin, segn el cual,
se vulnera el derecho de acceso a la administracin de justicia cuando se exige la renuncia al ejercicio de acciones judiciales, con base en ese
cargo, la Sala analizar, individualmente, los artculos que exigen tal requisito, confrontndolos con el precepto Constitucional que la actora
seal como transgredido.
3.1. Art. 9 del Acuerdo No. 041 de enero 24 de 2006, proferido por el INCODERse subraya lo pertinente-:
"Renuncia a Futuras reclamaciones por parte de los actuales ocupantes. En todo caso, los actuales ocupantes debern renunciar de manera
expresa y por escrito a futuras reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin v ocupacin de los
terrenos insulares y mejoras implantadas, en contra del Estado colombiano o de cualquier entidad de Derecho Pblico con personera jurdica.
"En el evento de que se presentaren simultneamente dos o ms solicitudes de arrendamiento de una misma superficie insular, se atender
preferentemente la presentada por los actuales ocupantes quienes, como arriba se expres, debern en todo caso aceptar el dominio pleno del
Estado sobre tales terrenos, y comprometerse a realizar, dentro del ao siguiente, las modificaciones o adecuaciones que sean necesarias de
conformidad con las normas ambientales vigentes y obtengan los respectivos planes de manejo ambiental, permisos, licencias o autorizaciones
de las autoridades competentes. En todo caso, las mejoras se reputarn de propiedad de la Nacin, por estar implantadas en un terreno que
constituye reserva territorial o patrimonial del Estado."
De otro lado, el art. 229 de la Constitucin, que prescribe el derecho de acceso a la administracin de justicia, dispone:
"Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administracin de justicia. La ley indicar en qu casos podr hacerlo sin la
representacin de abogado."
El derecho fundamental de acceso a la administracin de justicia se consagr en la Constitucin Poltica de forma clara y sin lugar a
dubitacin, pues de la lectura del art. 229 se deduce que a todas las personas, sin establecer distincin alguna, se les garantizar el
acceso a la jurisdiccin, para dirimir sus distintas controversias.
As, al confrontar la norma constitucional con el inciso primero del artculo 9 del Acuerdo No. 041 de 2006, se advierte una flagrante
discordancia, como quiera que, cuando el INCODER exige la renuncia a futuras reclamaciones contra el Estado, est cercenando la
garanta constitucional dispuesta en el art. 229 de acudir a la jurisdiccin, a efectos de dirimir las controversias, al punto en que impide,
incluso, la utilizacin de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos.
Es tan abrupta la ilegalidad de la norma examinada, que ni siquiera restringe el objeto de las reclamaciones frente a las cuales requiere la
renuncia, ya que: en primer trmino, exige, de forma abstracta, la abdicacin a demandas futuras contra el Estado, sobre cualquier materia, as
sta sea ajena a la propiedad de los inmuebles objeto del arrendamiento; y, en segundo lugar, en cuanto al procedimiento de la reclamacin,
se advierte que, no slo limita el acceso a la jurisdiccin a travs del ejercicio de una accin, sino que restringe, igualmente, la utilizacin de
mecanismos alternativos de solucin de conflictos. En cuanto al derecho fundamental de acceso a la administracin de justicia, la Corte
Constitucional, en sentencia C-060 de 2001, expres:

"Esta relacin que se establece entre el derecho de acceso a la justicia y la existencia de mecanismos alternativos de solucin de conflictos es una materia
a la que la Corte Constitucional ya se ha referido en jurisprudencia reiterada:
'El derecho a acceder a la justicia es fundamental, pues forma parte del ncleo esencial del derecho al debido proceso, como quiera que 'no es
posible asegurar el cumplimiento de las garantas sustanciales y de las formas procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice
adecuadamente dicho acceso'. Por consiguiente, los acuerdos entre particulares que restrinjan definitivamente el derecho de acceso a la justicia
estn proscritos constitucionalmente, ya sea que estos prohiban de manera absoluta acudir a la justicia ordinaria o por medio de la imposicin de
sanciones o cargas desproporcionadas e irrazonables que imposibilitan el acceso a la jurisdiccin.
'Por tal motivo, "carece de licitud todo pacto contra la lev, pues los contratantes no pueden comprometerse a la forzada renuncia del derecho
fundamental de acceso a la administracin de justicia. Siendo ilcito su objeto, no son vlidas las clusulas contractuales que contraran normas
imperativas de la lew, por supuesto, de la Constitucin."
"No obstante, la garanta constitucional de acceso a la justicia no significa que todas las disputas entre los particulares deban ser resueltas por los
jueces, pues precisamente el artculo 116 de la Carta garantiza la existencia de mecanismos alternativos de solucin de conflictos, como la
conciliacin o el arbitraje, los cuales pueden ser ampliados por el Legislador. Al respecto, esta Corte ha dicho que 'es competencia del legislador, de
acuerdo con los parmetros que determine la Carta Poltica, el fijar las formas de composicin de los conflictos judiciales, los cuales -no sobra
aclararlo- no siempre implican el ejercicio de la administracin de justicia'." -Subraya y cursiva originalesConsiderando, entonces, la violacin palmaria del texto Constitucional, por parte del inciso primero del artculo 9 del Acuerdo No. 041 de
2006, ste ser suspendido provisionalmente, y as se dispondr en la parte resolutiva de esta providencia.
3.2. Pargrafo 1 del art. 4 del Acuerdo No. 041 de enero 24 de 2006, modificado por el art. 1 del Acuerdo No. 084 de diciembre 20 de
2006, proferido por el INCODER -se subraya lo pertinente-:
"Pargrafo.- El incremento en el porcentaje correspondiente al tres por ciento (3%) o al cinco (5%) del avalo catastral del inmueble como
canon de arrendamiento no ser aplicable en aquellos contratos en los que se compruebe que la dilacin en la celebracin del mismo no es
imputable al solicitante del contrato. Para este fin se entender que la dilacin en la suscripcin del contrato es imputable a causas ajenas al
solicitante cuando:
"El interesado haya presentado ante el INCODER una solicitud de arrendamiento del bien insular debidamente recuperado jurdicamente, por
escrito con anterioridad al veintiocho (28) de febrero o al treinta (30) de junio de 2007, segn el caso, allegando para ello todos los documentos
requeridos para la protocolizacin del contrato correspondiente cuales son:
"a) EN CASO DE PERSONAS JURDICAS:

Certificado de Existencia y representacin social de la persona jurdica donde conste la identidad de quien ostenta la calidad de
representante legal con una expedicin no anterior de treinta (30) das.
Acuerdo de Junta Directiva que habilite al representante legal al celebrar el contrato de arrendamiento cuando.as se requiera por
estatutos.

Certificado de antecedentes disciplinarios del representante legal, expedido por la Procuradura General de la Nacin.

Certificado de antecedentes fiscales del representante legal, expedido por la Contralora General de la Nacin.

Copia del pasado judicial vigente expedido por el DAS, del representante legal.

Copia de la Cdula de Ciudadana del Representante Legal.

Desistimiento de las Acciones Judiciales o reclamaciones extrajudicales que haya instaurado la sociedad en contra del Estado
Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con
la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas mediante escrito firmado con presentacin
personal ante notario por parte del representante legal.

Si an no se hubiere instaurado una reclamacin judicial o extrajudicial en contra del Estado Colombiano o de cualquier entidad de
derecho pblico con personera jurdica, el solicitante deber allegar una renuncia de manera expresa v por escrito a futuras
reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y
mejoras implantadas en los territorios baldos objeto del contrato, mediante escrito firmado con presentacin personal ante notario
por parte del representante legal.

"b) EN CASO DE PERSONAS NATURALES:

Certificado de antecedentes disciplinarios el solicitante, expedido por la Procuradura General de la Nacin.


Certificado de antecedentes fiscales del solicitante, expedido por la

Contralora General de la Nacin.

Copia del pasado judicial vigente expedido por el DAS, del solicitante.

Copia de la Cdula de Ciudadana del solicitante.

Desistimiento de las Acciones Judiciales o reclamaciones extrajudiciales que haya instaurado la sociedad (sic) en contra del Estado
Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con
la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas mediante escrito firmado con presentacin
personal ante notario.

S an no se hubiere instaurado una reclamacin judicial o extrajudcial en contra del Estado Colombiano o de cualquier entidad de
derecho pblico con personera jurdica, el solicitante deber allegar una renuncia de manera expresa y por escrito a futuras
reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y
mejoras implantadas en los territorios baldos objeto del contrato, mediante escrito firmado con presentacin personal ante notario.

"En la solicitud deber manifestarse de manera expresa la intencin de tomar en arrendamiento los predios insulares en los trminos del Acuerdo
041 de 2006 del Consejo Directivo del INCODER."
La norma impugnada en este caso, al relacionar los documentos necesarios para solicitar ante el INCODER la suscripcin del contrato de
arrendamiento, exige la presentacin de aqul a travs del cual, la persona natural o jurdica correspondiente, desiste de las
reclamaciones incoadas, previamente, contra el Estado, o renuncia a las eventuales que puedan presentarse.
Al igual que la primera disposicin analizada y suspendida, este artculo, en sus apartes subrayados, transgrede, de forma flagrante, el
art. 229 Constitucional, pues exige la aportacin del documento que contiene el desistimiento o la renuncia expresa, segn el caso, de
reclamaciones contra el Estado, situacin que no es ms que un lmite de acceso a la jurisdiccin.
Por las razones expuestas, los apartes subrayados contenidos en el pargrafo del art. 4 del Acuerdo No. 041 de 2006, modificado por el art. 1 del
Acuerdo No. 084 de 2006, sern suspendidos, y as se dispondr en la parte resolutiva de este provedo.
3.3. Art. 7 de la Resolucin No. 0044 de febrero 7 de 2008, proferida por la UNAT-se subraya lo pertinente-:
"Documentos que se deben presentar junto con la solicitud de contrato de arrendamiento. El interesado en suscribir contrato de arrendamiento
deber presentar ante la UNAT una solicitud por escrito, allegando para ello todos los documentos requeridos para la protocolizacin del contrato
correspondiente cuales son:
"a) EN CASO DE PERSONAS JURDICAS:

Certificado de Existencia y representacin social de la persona jurdica donde conste la identidad de quien ostenta la calidad de
representante legal con una expedicin no anterior de treinta (30) das.
Acuerdo de Junta Directiva que habilite al representante legal al celebrar el contrato de arrendamiento cuando as se requiera por
estatutos.

Certificado de antecedentes disciplinarlos del representante legal, expedido por la Procuradura General de la Nacin.

Certificado de antecedentes fiscales del representante legal, expedido por la Contralora General de la Nacin.

Copia del pasado judicial vigente expedido por el DAS, del representante legal.

Copia de la Cdula de Ciudadana del Representante Legal.

Desistimiento de las Acciones Judiciales o reclamaciones extrajudciales que haya instaurado la sociedad en contra del Estado
Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con
la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares v mejoras implantadas mediante escrito firmado con presentacin
personal ante notario por parte del representante legal.

S an no se hubiere instaurado una reclamacin judicial o extrajudicial en contra del Estado Colombiano o de cualquier entidad de
derecho pblico con personera jurdica, el solicitante deber allegar una renuncia de manera expresa y por escrito a futuras
reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y
mejoras implantadas en los territorios baldos objeto del contrato, mediante escrito firmado con presentacin personal ante notario
por parte del representante legal.

"b) EN CASO DE PERSONAS NATURALES:

Certificado de antecedentes disciplinarios el solicitante, expedido por la Procuradura General de la Nacin.


Certificado de antecedentes fiscales del solicitante, expedido por la Contralora General de la Nacin.

Copia del pasado judicial vigente expedido por el DAS, del solicitante.

Copia de la Cdula de Ciudadana del solicitante.

Desistimiento de las Acciones Judiciales o reclamaciones extraiudciales que haya instaurado la sociedad (sic) en contra del Estado
Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con
la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas mediante escrito firmado con presentacin
personal ante notario.

"Si an no se hubiere instaurado una reclamacin judicial o extrajudicial en contra del Estado Colombiano o de cualquier entidad de derecho
pblico con personera jurdica, el solicitante deber allegar una renuncia de manera expresa y por escrito a futuras reclamaciones de
cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas en
los territorios baldos objeto del contrato, mediante escrito firmado con presentacin personal ante notario."
En esta norma, que en su esencia y literalidad es muy similar a la ya examinada, pero que, en todo caso, se encuentra contenida en un
acto administrativo independiente, la UNAT establece, como requisito para suscribir el contrato de arrendamiento, que se allegue junto con la
solicitud, documento que contenga el desistimiento de acciones ya incoadas, o de la renuncia a eventuales reclamaciones
posteriores.
As, la Sala advierte, prima facie, una contradiccin entre el art. 7 examinado y el art. 229 Constitucional, debido a que -como se expuso
supra-, esa exigencia vulnera el derecho fundamental de acceso a la administracin de justicia, por tanto, la norma impugnada, en sus
apartes subrayados, se suspender, tal como se expresar en la parte resolutiva de esta providencia.
3.4. Art. 13 de la Resolucin No. 0044 de febrero 7 de 2008, proferido por la UNAT -se subraya lo pertinente-:
"Renuncia a futuras reclamaciones por parte de los actuales ocupantes. En todo caso, los actuales ocupantes debern renunciar de manera
expresa y por escrito a futuras reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin y ocupacin de

los terrenos insulares v mejoras plantadas, en contra del Estado colombiano o de cualquier entidad de Derecho Pblico con personera
jurdica. En el evento de que se presentaren simultneamente dos o ms solicitudes de arrendamiento de una misma superficie insular, se
atender preferentemente la presentada por los actuales ocupantes quienes, como arriba se expres, debern en todo caso aceptar el
dominio pleno del Estado sobre tales terrenos, y comprometerse a realizar, dentro del ao siguiente, las modificaciones o adecuaciones que
sean necesarias de conformidad con las normas ambientales vigentes y obtengan los respectivos planes de manejo ambiental, permisos,
licencias o autorizaciones de las autoridades competentes. En todo caso, las mejoras se reputarn de propiedad de la Nacin, por estar
implantadas en un terreno que constituye reserva territorial o patrimonial del Estado."
Se advierte que, efectivamente, esta norma vulnera el art. 229 Constitucional, pues, sumado a que su contenido es similar al del art. 9 del
Acuerdo No. 041 de 2006 proferido por el INCODER -arriba examinado y suspendido-, en esta oportunidad, la UNAT, de nuevo, exige a los
ocupantes actuales que pretendan suscribir un contrato de arrendamiento sobre esos inmuebles, que renuncien a futuras reclamaciones contra
el Estado.
Cabe reiterar en este punto, que la imposicin de restricciones definitivas, sean legales o convencionales, que prohban el ejercicio del
derecho fundamental de acceso a la administracin de justicia contraviene, directamente, esa garanta de orden Constitucional. As, al observar el
art. 13 de la Resolucin No. 0044 de 2008, proferida por la UNAT -en el aparte subrayado-, no se advierte cosa distinta a una prohibicin de acudir a
los distintos medios para dirimir las controversias, sea ante la jurisdiccin -a travs del ejercicio de la respectiva accin- o ante particulares,
esto es, de ejercer el derecho fundamental de acceso a la administracin de justicia.
Estima, entonces, la Sala, al confrontar la norma demandada con el precepto superior Invocado, una contradiccin evidente entre esos textos,
razn por la cual, el art. 13 de la Resolucin No. 0044 de 2008, en sus apartes subrayados, se suspender, y as se dispondr en la parte
resolutiva de esta providencia.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
RESUELVE:
Primero. Admtase la demanda de simple nulidad interpuesta en el asunto de la referencia, formulada contra los Acuerdos No. 033 de 2005,
041 y 084 de 2006, y 116 y 123 de 2007, proferidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-; y contra la Resolucin No.
0044 de 2008, de la Unidad Nacional de Tierras Rurales -UNAT-.
Segundo. Suspndase el inciso primero del art. 9 del Acuerdo No. 041 de enero 24 de 2006, proferido por el INCODER, por las razones
expuestas en esta providencia.
Tercero. Suspndase los siguientes apartes, contenidos en el literal a) del pargrafo del art. 4 del Acuerdo No. 041 de 2006, modificado por
el art. 1 del Acuerdo No. 084 de diciembre 20 de 2006, proferidos por el INCODER:
"Desistimiento de las Acciones Judiciales o reclamaciones extrajudidales que haya instaurado la sociedad en contra del Estado Colombiano o de
cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u
ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas mediante escrito firmado con presentacin personal ante notario por parte del
representante legal. (...) Si an no se hubiere instaurado una reclamacin judicial o extrajudicial en contra del Estado Colombiano o de cualquier
entidad de derecho pblico con personera jurdica, el solicitante deber allegar una renuncia de manera expresa y por escrito a futuras
reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras
implantadas en los territorios baldos objeto del contrato, mediante escrito firmado con presentacin personal ante notario por parte del
representante legal."
Cuarto. Suspndase los siguientes apartes, contenidos en el literal b) del pargrafo del art. 4 del Acuerdo No. 041 de 2006, modificado por el
art. 1 del Acuerdo No. 084 de diciembre 20 de 2006, proferidos por el INCODER: "Desistimiento de las Acciones Judiciales o reclamaciones
extrajudiciales que haya instaurado la sociedad (sic) en contra del Estado Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera
jurdica de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas
mediante escrito firmado con presentacin personal ante notario. (...) Si an no se hubiere instaurado una reclamacin judicial o extrajudicial en contra
del Estado Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica, el solicitante deber allegar ua renuncia de manera
expresa y por escrito a futuras reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los
terrenos insulares y mejoras implantadas en los territorios baldos objeto del contrato, mediante escrito firmado con presentacin personal ante
notario."
Quinto. Suspndase los siguientes apartes, contenidos en el literal a) del art. 7 de la Resolucin No. 0044 de febrero 7 de 2008, proferida
por la UNAT: "Desistimiento de las Acciones Judiciales o reclamaciones extrajudiciales que haya instaurado la sociedad en contra del Estado
Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la
propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas mediante escrito firmado con presentacin personal ante
notario por parte del representante legal. (...) Si an no se hubiere instaurado una reclamacin judicial o extrajudicial en contra del Estado
Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica, el solicitante deber allegar una renuncia de manera expresa y
por escrito a futuras reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos
insulares y mejoras implantadas en los territorios baldos objeto del contrato, mediante escrito firmado con presentacin personal ante
notario por parte del representante legal."
Sexto. Suspndase los siguientes apartes, contenidos en el literal b) del art. 7 de la Resolucin No. 0044 de febrero 7 de 2008, proferida
por la UNAT: "Desistimiento de las Acciones Judiciales o reclamaciones extrajudiciales que haya instaurado la sociedad (sic) en contra del
Estado Colombiano o de cualquier entidad de derecho pblico con personera jurdica de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la
propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas mediante escrito firmado con presentacin personal ante
notario. Si an no se hubiere instaurado una reclamacin judicial o extrajudicial en contra del Estado Colombiano o de cualquier entidad de
derecho pblico con personera jurdica, el solicitante deber allegar una renuncia de manera expresa y por escrito a futuras reclamaciones de
cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin u ocupacin de los terrenos insulares y mejoras implantadas en los
territorios baldos objeto del contrato, mediante escrito firmado con presentacin personal ante notario."
Sptimo. Por las razones expuestas en esta providencia, suspndase la siguiente parte del inciso primero del art. 13 de la Resolucin No. 0044
de febrero 7 de 2008, proferida por la UNAT:
"Renuncia a futuras reclamaciones por parte de los actuales ocupantes. En todo caso, los actuales ocupantes debern renunciar de manera
expresa v por escrito a futuras reclamaciones de cualquier ndole, en especial a las relacionadas con la propiedad, posesin y ocupacin
de los terrenos insulares v mejoras plantadas, en contra del Estado colombiano o de cualquier entidad de Derecho Pblico con personera
jurdica."

Octavo. Notifquese personalmente esta providencia al Gerente General del INCODER, al Director General de la UNAT, al Seor Ministro
de Agricultura y Desarrollo Rural, o a quien haga sus veces, y al Agente del Ministerio Pblico, con entrega de una copia de la demanda y de
sus
anexos,
respectivamente.

Tercero. Fjese en lista por el trmino legal.


CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE