La Direccin Estratgica y Planeamiento Estratgico

en el Sector Pblico
Lectura Complementaria del Mdulo La Direccin Estratgica

1. El Sector Pblico y la Direccin Estratgica

La funcin del sector pblico es la de acercar las polticas pblicas vigentes en las sociedades a las
aspiraciones colectivas expresadas a travs de las demandas ciudadanas, lo que implica la
modificacin tanto de los marcos legislativos como del quehacer de los Gobiernos.
Partiendo de este marco conceptual, encontramos que la gestin pblica es el conjunto de
acciones desplegadas por el sector pblico que buscan hacer efectivas las polticas pblicas a
travs de las intervenciones realizadas por sus aparatos administrativos, lo que incluye la
utilizacin de sus recursos a travs de procesos productivos, como: la gestin de los recursos
financieros, de los recursos humanos, de las operaciones, de las comunicaciones, planeamiento,
sistemas de evaluacin y control, entre otros.
Dichas intervenciones pblicas, vistas operativamente, estn dirigidas por los directivos pblicos,
quienes son los responsables de las organizaciones, programas y proyectos pblicos, as como de
sus gerencias o unidades de direccin de mando medio y operativo. As, al referirnos a la gestin
pblica, nos ocupamos, en otras palabras, del conjunto de acciones desplegadas por los directivos
pblicos para cumplir con hacer efectivas las polticas pblicas a travs de intervenciones
realizadas desde las organizaciones, programas o proyectos que dirigen.
En el sector pblico el objetivo de mercado es la comunidad. Las necesidades no hay que
despertarlas, estn presentes. Los recursos siempre son insuficientes para atender todas las
demandas de la comunidad. El directivo tiene lmites jurdicos para la determinacin de la
inversin de los recursos. Las reas estn identificadas, pero no se trabaja de manera integrada,
sino por competencias funcionales.
La direccin estratgica en el sector pblico tiene su origen en las experiencias desarrolladas en el
mbito empresarial, desde donde se ha ido produciendo un proceso de adaptacin al sector
pblico, y no de adopcin, en el que gradualmente se han ido realizando las oportunas
modificaciones a los modelos, tcnicas y herramientas originados en el sector privado en un
intento de introducir los principios de competitividad y de estrategia en la gestin y direccin de
las organizaciones y entidades del sector pblico. Dicho proceso adaptativo ha estado
fundamentado, en la mayor parte de las ocasiones, en las diferencias existentes entre una

organizacin pblica y una privada (e.g., la primera cuenta con recursos sin necesidad de competir
en el mercado).
La idea fundamental que subyace al concepto de planificacin estratgica es la incorporacin de
los resultados de evaluaciones formales del entorno de la organizacin como paso previo a la
formulacin de las estrategias y los planes de accin.
Para Berry y Wechsler (1995), la planificacin estratgica es una de las mayores innovaciones para
la Administracin Pblica, que establece los beneficios de una tcnica de direccin orientada al
futuro, racional y altamente estructurada adoptada de las empresas privadas mejor dirigidas.
Bryson (1995), en esta misma lnea, sostiene que la planificacin estratgica es una innovacin en
el sector pblico, tanto en trminos de liderazgo como de direccin, que cuenta con grandes
posibilidades de seguir siendo utilizada porque acepta y se fundamenta en la naturaleza poltica de
la toma de decisiones.
Aunque existen diferentes modelos de planificacin estratgica, el de Harvard es uno de los ms
utilizados en el sector pblico. Segn este enfoque, la formulacin de estrategias descansa en el
conocido modelo FODA o alineamiento que debe existir entre las fuerzas y debilidades derivadas
de la evaluacin interna y las oportunidades y amenazas del entorno obtenidas de la evaluacin
externa, de modo que las etapas bsicas de todo proceso de direccin estratgica en el sector
pblico se podran concretar, para un nivel corporativo o institucional, en la preplanificacin u
organizacin del proceso, anlisis del entorno, evaluacin interna, declaracin de misin y visin,
identificacin de ejes estratgicos, formulacin de objetivos y estrategias y, finalmente, la puesta
en prctica y control estratgico.

2. Relacin entre Objetivos y Estrategias

En cualquier organizacin pblica o privada u organismo, la caracterstica de la funcin gerencial
es el Proceso de Toma de Decisiones, el que consiste en seleccionar una alternativa apta para
lograr lo que se pretende, de entre muchas posibles.
Los objetivos de una organizacin, en el campo de los negocios, la poltica y el deporte, suelen
frecuentemente ingresar en un curso de colisin con los objetivos de otras organizaciones, las
cuales en razn de tal circunstancia se constituyen precisamente en competidores.
Este aspecto competitivo, inherente al pensamiento estratgico, ha llevado a los pensadores
franceses Dixit y Nalebuf a una definicin de estrategia en los trminos siguientes:
Pensar estratgicamente es el arte de superar a un adversario a sabiendas que el adversario
est tratando de hacer lo mismo con uno
En el mbito del diseo e implementacin de polticas pblicas, tan importante como la
competencia, es la cooperacin. El torbellino de transformaciones que se vienen desarrollando en
2

el mundo, con la globalizacin y la consolidacin de la democracia, hacen que la efectividad del

estado dependa en gran medida de la cooperacin al interior del sector pblico y de las alianzas
estratgicas que se pueden formar con el sector privado y la sociedad civil. Por ello, si bien el
concepto de planeamiento estratgico queda concretado en aquellos aspectos esenciales como
son el horizonte de largo plazo de los objetivos y la naturaleza competitiva de los mismos,
particularmente en el sector pblico (aunque no exclusivamente) el planeamiento estratgico
debe contemplar tambin el aspecto cooperativo, las relaciones de cooperacin con otras
entidades que actan dentro de un mismo sector o en reas relacionadas1.
Las instituciones pblicas, vistas individualmente no compiten entre s (no lo debieran hacer,
aunque la realidad actual muestra superposiciones de jurisdiccin que en la prctica las llevan a
una suerte de competencia informal), ni tampoco compiten con las entidades del sector privado
productivo nacional, dado el carcter subsidiario del rol del Estado. Sin embargo, el Estado visto
en su conjunto, lidera un proceso de planeacin estratgica cuyos objetivos nacionales de
desarrollo sin duda entran en colisin en muchos aspectos con los objetivos correspondientes a
otros pases. Por lo tanto, si bien los planes estratgicos sectoriales e institucionales no son
competitivos, el plan estratgico nacional s debe serlo.
Por ello, debemos expresar que: La estrategia nacional resultante del proceso de planeamiento
del Estado es incuestionablemente el ncleo de la poltica de competitividad internacional del
pas2
En el campo pblico la Estrategia es El conjunto de acciones para lograr los objetivos propios y
los de la comunidad integrando acciones que nacen de las oportunidades del entorno, con las
que fundamentalmente dependen de la propia organizacin.

Cuando debo planificar ese conjunto de acciones de una organizacin para implementar un
programa o plan, lo que debemos preguntamos es: Cules son nuestros objetivos? Sin tener en
claro esta pregunta y su correspondiente respuesta, difcilmente podremos tener xito en el
programa o plan que diseemos.
Tales objetivos es necesario expresarlos en trminos cuantitativos, para poder saber con exactitud
cundo los hemos alcanzado.
Decir: Nuestro objetivo es disminuir la pobreza no constituye un objetivo, pues nunca
sabremos cundo lo hemos logrado, ya que siempre podremos disminuirla un poco ms.

Medianero Burga, David. Metodologa de Planeamiento Estratgico en el Sector Pblico: Conceptos Escenciales. Cempro. Lima
Per. Nacional Mayor de San Marcos y la Universidad del Pacifico.
2
El trmino competitividad internacional indica la capacidad de un pas para mejorar su participacin en los mercados mundiales
elevando, al mismo tiempo, el nivel de vida de la poblacin. Tomado de : Horacio Olivera, Eladio. Estrategia, Planeamiento estratgico,
Direccin estratgica y Pensamiento estratgico .

Pero si decimos: Nuestro objetivo es Disminuir la pobreza en un 40% de sus valores actuales y
en un plazo de cinco aos, podremos controlar dentro de cinco aos si lo hemos logrado y de all
concluir si nuestra gestin fue exitosa o necesitamos mejorarla.
Cuando los objetivos se refieren a situaciones complejas, es decir en las que intervienen mltiples
variables y, consecuentemente los tiempos para cumplirlos son de mediano o largo plazo, le
damos el nombre de objetivos estratgicos.
Pero el entorno en el que debemos actuar es un entorno dinmico; cambia varias veces dentro del
plazo que nos hemos asignado para cumplir con nuestros objetivos estratgicos.
Cualquier accin que diseemos para alcanzar los objetivos se ver afectada por la modificacin
del entorno que es externa a nosotros. No tenemos decisin sobre esa modificacin y por lo
tanto es incierta para quienes planificamos. Por ello rescatamos de la definicin el hecho que
exprese: ...de acciones para lograr la adaptacin al medio..., esto es: todas las acciones deben
contemplar el entorno como variable permanente, y la capacidad del plan de acoplarse al mismo
adecuadamente en todo momento, por lo que no puede ser un plan rgido.
Un conjunto de objetivos que no tengan en cuenta la variabilidad del entorno no constituye un
conjunto de objetivos estratgicos, pues si a los mismos se los considera estratgicos por ser
susceptibles de ser alcanzados en el largo plazo, en las actuales condiciones de dinmica de los
entornos, en plazos largos existen muchas posibilidades que los entornos se modifiquen. Y,
consecuentemente, si los objetivos fuesen rgidos, se desacoplaran del medio y, entonces las
acciones para alcanzarlos no podemos llamarlas: Una Estrategia. No puedo decir qu quiero hacer
si simultneamente no considero la variabilidad del entorno en el que se desarrollarn las
actividades para lograr esos objetivos estratgicos.

3. Las Estrategias en el Sector Pblico

La Estrategia como ciencia o como arte tuvo su origen en la antigedad y en el campo ms bien
militar. El Arte de la Guerra de Sun Tzu por el lado oriental y las ideas de Pericles de Atenas por la
vertiente greco-latina, pueden ser considerados como los antecedentes ms notables de esta
disciplina.
Es desde estos campos, el militar, luego el poltico y ms recientemente el empresarial, desde los
cuales se han extrado algunas herramientas para la elaboracin de planes estratgicos en el
sector no lucrativo de la sociedad, especficamente en el mbito de las instituciones pblicas. Y la
evolucin de la disciplina a lo largo de varios siglos de experiencia y conceptualizacin, han llevado
a obtener una definicin ms o menos consensual de planeamiento estratgico:

La Planificacin Estratgica consiste en determinar la direccin que debe tener una

organizacin para conseguir sus objetivos de mediano y largo plazo.

La Planificacin Estratgica consiste en un ejercicio de formulacin y establecimiento de

objetivos de carcter prioritario, cuya caracterstica principal es el establecimiento de los cursos
de accin (estrategias) para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la Planificacin
Estratgica es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones pblicas.
De lo anterior podemos deducir que en las instituciones del Sector Pblico las estrategias a aplicar
forman parte del proceso de planificacin estratgica.
En el grfico siguiente se presenta un modelo simple, pero que contempla los elementos
esenciales y estructura bsica de la planificacin estratgica y su relacin con las estrategias3:
Grfico N 01
Estructura bsica de la Planificacin Estratgica y su relacin con las Estrategias

E
va
lu
ac
i
n
de
la
mi
si
n
ac
tu
al

Fortalezas y
Debilidades

Misin
y Visin
nuevas

Objetivos
estratgicos

Estrategias

Implementacin
de la Estrategia

Control y
Evaluacin

Oportunidades y
Amenazas
Retro alimentacin

Formulacin

Ejecucin

Tomado de : Armijo, Marianela. Planificacin estratgica e indicadores de desempeo en el sector pblico

Del grfico anterior se observa que las estrategias constituyen un elemento importante del
proceso de planificacin estratgica, por lo que sus adecuada identificacin e implementacin
permitir el cumplimiento de los objetivos estratgicos.
Por eso para disear cualquier programa y desarrollar cualquier plan es estrictamente
indispensable disear una estrategia y que ella sea flexible, es decir, tener la capacidad de
modificarse rpidamente, con una baja inversin, cuando se producen las diferentes
configuraciones del entorno. Parece ser entonces que necesitamos marcar una idea ms en la
conceptualizacin de estrategia, que corresponde al concepto de flexibilidad: Toda estrategia
necesita ser flexible para poder acomodar sus acciones, o plan de accin (diseado a fin de
3

Dichos elementos encuentran su sustento en los diversos modelos de planeacin y administracin estratgica (Andrews, 1986;
Ansoff, 1986 y 1988; Ackoff, 2004; Hardy, 1994; Hax y Majluf, 1997; Hermida, Serra y Kastika, 1992; Hill y Jones, 1996; Porter, 2000; McKiernan, 1996; Mintzberg, Ahlstrand y Lampel; 1999; Steiner, 1988; Thompson y Strickland, 2001).

alcanzar los objetivos), al entorno variable, al que debe acoplarse, y a las acciones o reacciones de
la competencia en el proceso de conflicto en el que actan las organizaciones, variabilidad que se
produce por la turbulencia de los acontecimientos actuales, por lo que los futuros no pueden ser
prospectados sino solo conjeturados y porque los horizontes temporales que establecemos son de
corto y largo plazo. De ese conflicto pueden surgir situaciones de competencia o situaciones de
cooperacin.
El objetivo bsico de la estrategia de una entidad pblica consiste en lograr un desempeo
superior, a la luz de determinados estndares de eficiencia, calidad, innovacin y satisfaccin del
usuario. Alcanzar esta meta demanda un esfuerzo doble. Una organizacin necesita emplear
estrategias que se fundamenten en sus recursos y capacidades y habilidades distintivas (fortalezas)
existentes, as como tambin estrategias que generen recursos y capacidades adicionales (es decir,
desarrollar nuevas fortalezas) y, por consiguiente, aumenten su posicin institucional a largo
plazo. Es necesario destacar que las estrategias exitosas a menudo se fundamentan en las
habilidades distintivas existentes de una organizacin o en aquellas que le ayudan a desarrollar
otras nuevas.
De lo que se trata es de elegir una estrategia fundamentada en las fortalezas de la organizacin y
que corrija sus debilidades, con el fin de tomar ventaja de las oportunidades y contrarrestar las
amenazas.
En realidad, las estrategias son las acciones temporales y permanentes que se emprendern para
alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo. En la prctica lo que ocurre es que las
organizaciones establecen los objetivos y las estrategias al mismo tiempo: existe una relacin
indudablemente simbitica entre el establecimiento de los objetivos y el diseo de las estrategias.
Los objetivos se van cristalizando conforme se implementan estrategias viables.

Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para alcanzar las
metas de la organizacin. Permiten la definicin de los planes de accin y constituyen la base para
el establecimiento de las prioridades en la asignacin de recursos. Las estrategias proporcionan
una plataforma para la toma de decisiones respecto de los cursos de accin propuestos. A partir
de un objetivo estratgico es necesario establecer el cmo estos sern materializados. Si bien en
el ejemplo siguiente se define una estrategia por objetivo, se debieran desarrollar ms de una,
considerando aspectos relacionados con recursos humanos, tecnologas, recursos financieros, etc.

Cuadro N 01
Ejemplos de Estrategias a partir de Objetivos Estratgicos

Objetivos Estratgicos:

Estrategias:

1. Mejorar los tiempos de respuesta de

tramitacin de la entrega de pensiones

1.1 Impulsar cambio tecnolgico y

capacitacin funcionaria en todo el
pas.

2. Alcanzar estndares ISO/9000 de

Supervisin de las entidades
prestadoras de salud

1.2 Establecimiento de convenios

internacionales para la
estandarizacin de los procesos.

3. Mejorar la posicin financiera de las

entidades de salud supervisadas

1.3 Impulsar poltica de recuperacin

de cobranzas y disminucin de
subsidios cruzados.

Fuente: Armijo, Marianela. Planificacin estratgica e indicadores de desempeo en el sector pblico

En la mayor parte de las entidades gubernamentales muchas de estas alternativas de cursos de

accin para lograr los objetivos son difciles de lograr, dadas restricciones legales, o por la
naturaleza misma del bien pblico que exige su provisin continua independiente de la
racionalidad econmica. De esta manera el beneficio social es determinante a la hora de
establecer la rentabilidad del producto y la existencia de la institucin.

A continuacin se muestran diversos ejemplos de estrategias a partir de un objetivo estratgico:

Cuadro N 02
Salud: Ejemplos de Estrategias a partir de Objetivos Estratgicos

Objetivos Estratgicos:

Estrategias:
Incentivar los programas de vacunacin a la
poblacin.

Elevar el nivel de salud de la

poblacin y consecuentemente
elevar la esperanza de la vida al
nacer.

Desarrollar programas nutricionales a fin de

mejorar el estado de salud de la poblacin y
controlar cierto tipo de enfermedades.
Llevar a cabo programas de saneamiento
ambiental.
Mantener un control de precios y de calidad de
las medicinas.
Desarrollar programas de erradicacin y control
de las enfermedades previsibles.

Fuente: Organizacin de Estados Americanos-OEA. Captulo 4. Seleccin de estrategias para el desarrollo regional.

Bibliografa
1. Armijo, Marianela. Planificacin estratgica e indicadores de desempeo en el sector pblico.
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). Santiago de
Chile, junio de 2011. Serie 69. 105 Pg.
2. Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
Modelo Abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico. Estados Unidos. Julio 2007. 74
pg.
3. Fernndez Snchez, E. Universidad de Oviedo. Direccin Estratgica: Una Sntesis. Investigaciones
Europeas de Direccin y Economa de la Empresa. Vol. 8, N" 1, 2002, pp 13-38ISSN: 1135-2523
4. Medianero Burga, David. Metodologa de Planeamiento Estratgico en el Sector Publico: Conceptos
Esenciales. 2007.
5. Makn, Marcos. Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina.
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). Direccin de
Programacin del Sector Pblico. Santiago de Chile, marzo de 2000. 37 Pg.
6. Peluffo A.Martha Beatriz y Cataln Contreras Edith. Introduccin a la gestin del conocimiento y su
aplicacin al sector pblico. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y
Social ILPES. Santiago de Chile, diciembre de 2002. 92 Pg.
7. Martin, Juan. Funciones bsicas de la planificacin econmica y social. Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES. Santiago de Chile, agosto del 2005. 29 pg.