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Introduo
O perodo de 1974-84 abriga uma srie de eventos e mudanas estruturais
.jrcantes para a histria poltica e econmica do Brasil. Data de 1974 o incio do
: -.io processo de distenso do regime autoritrio imposto aps o golpe armado de
I-r>4, que, gradualmente e a despeito da resistncia de grupos militares ,
Avaria redemocratizao do pas. Esse processo atravessou trs mandatos presidenciais: do general Ernesto Geisel (1974-78), do general Joo Figueiredo {1979?* e do primeiro presidente civil aps o golpe, Jos Sarney (1985-89), eleito
Kr.da pelo Colgio Eleitoral.1 Sua concluso s ocorre, efetivamente, em 1989,
se restabeleceu no pas a eleio direta para presidente da Repblica. Mas
94
ELSEVIER
foi em 1974-84 que ocorreram as principais presses e mudanas polticas no sentido da redemocratizao. Esse contexto poltico, como se ver, influenciou as
decises de poltica econmica do governo Geisel.
No plano econmico, o perodo de 1974-84 marca o auge e o esgotamento do
modelo de crescimento vigente no pas desde os anos 50, isto , do modelo de
industrializao por substituio de importaes (ISI), comandada pelo Estado
(atravs de investimentos e crdito pblicos) e fortemente apoiada no endividamento externo. Ao longo desse perodo, pode-se identificar fases bem distintas no
comportamento da economia brasileira. No governo Geisel, a implementao do
II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) completou o processo de ISI no
Brasil. O trao distintivo da economia brasileira nessa fase tal como ocorrera na
era JK foi o forte crescimento econmico (6,7% ao ano), acompanhado de grandes transformaes na estrutura produtiva do pas.
No governo Figueiredo pode-se distinguir trs outras fases. No binio 197980, manteve-se o crescimento vigoroso (8,0% ao ano), mas o forte aumento da
inflao e a deteriorao das contas pblicas e externas j sinalizavam o esgotamento do modelo de crescimento do II PND. Os anos 1981-83 confirmariam esse
prognstico de forma dramtica: o trinio foi marcado por grave desequilbrio no
balano de pagamentos (BP), acelerao inflacionria e forte desequilbrio fiscal.
Essas dificuldades inauguraram um longo perodo de estagnao da economia brasileira, que, com raras e curtas interrupes, se estendeu at meados da dcada de
1990, caracterizando os anos 80 como uma "dcada perdida". O ano de 1984 marca
o incio de uma das curtas fases de recuperao econmica.
As dificuldades da economia brasileira ao longo do perodo de 1974-84 ocorreram cm meio a um cenrio externo marcado por diversos choques, entre eles, dois
fortes aumentos do preo do petrleo no mercado internacional (em 1973 e 1979)
e o aumento dos juros norte-americanos entre 1979-82. Diante da significativa
dependncia do Brasil importao de petrleo e bens de capital e do elevado
endividamento externo do pas poca, esses choques condicionaram decisivamente a poltica econmica brasileira no perodo de 1974-84, exigindo polticas
de ajuste externo. Os distintos modelos de ajuste externo adotados nos governos
Geisel e Figueiredo explicam grande parte das diferenas de desempenho da economia ao longo desse perodo.
O presente captulo examina a conturbada trajetria da economia brasileira ao
longo do perodo de 1974-84. A anlise que se segue destaca como principais condicionantes dessa trajetria: (1) a estrutura produtiva do pas poca, tema da segunda seo do captulo; (2) a instabilidade da economia internacional, objeto da
terceira seo; e (3) as distintas respostas de poltica econmica dos governos
Geisel e Figueiredo, analisadas, respectivamente, na quarta e na quinta sees.
95
A sexta seo conclui o captulo com algumas consideraes sobre o alto "preo"
a restrio externa e as polticas de ajuste representaram para a economia
partir de 1984.
i i'pas.
96
ELSEVIE?
Tabela 4.1
Consumo (C) e Preos de Petrleo (P) para o Brasil: Indicadores Selecionados
1967-1984 Anos Selecionados
C - Energia Primria
C Final -Petrleo
Tota!
mil
Total
P.-M.
mil
Import./
ras
Total
InternaciOMl
US$/bnfl
58,9
70,8
75,6
80,9
79,8
84,7
85,7
82,7
Ano
tep1
1967
1971
nd
nd
nd
20.688
77.397
100,0
34,1
49,7
30.500
85.638
100,0
93.732
100,0
98.842
1978
1979
125.727
134.009
1980
1981
138.714
100,0
100,0
100,0
100,0
45,8
41,7
40,5
33,8
33,3
34.986
45.804
1974
37,0
40,4
40,3
1982
143.480
149.426
16,2
17,2
17,9
19,3
23,7
25,2
26,9
27,5
28,5
1972
1973
1983
1984
nd
137,719
163.518
nd
100,0
100,0
100,0
100,0
42,5
41,5
39,2
38,1
36,1
34,1
33,1
Hidra Outras
29,4
29,5
33,9
34,4
35,3
36,5
37,4
47.333
60,919
67.514
60.772
60.370
59.692
61.128
64.029
1,80
2,24
2,48
3,29
11,58
13,60
30,03
35,69
80,6
76,8
34,28
76,8
58,1
28,77
31,76
28,66
Ponta; Consumo; IBGE, Estatsticas do Sculo XX. Via Web sile: www.ittge.gov.br. Acesso: 20/02/2004.
Preos; British Petroleum, via Web sle: www.bp.com. Acesso: 30/04/2004.
1. tep = toneladas equivalentes de petrleo.
mento econmico e/ou a estabilidade monetria do pas devedor ficam comprometidos, porque ser inevitvel comprimir o quantum das importaes de bens de
produo e, possivelmente, promover uma desvalorizao cambial.
Os riscos que a elevada dependncia externa implicava para a economia brasileira comearam a se manifestar ainda em fins de 1973. Em dezembro, os pases
membros daOPEP (Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo) promoveram o que ficou conhecido como o "primeiro choque do petrleo": um aumento
brusco e significativo dos preos do insumo no mercado internacional. O preo
mdio do barril saltou de US$2,48 em 1972 para USS3,29 em 1973 e para USg 11,58
em 1974, subindo gradualmente at US$13,60 em 1978 (Tabela 4.1).3 Diante do
elevado coeficiente de importao de petrleo da economia brasileira poca,
esse choque converteu uma situao de dependncia externa em um quadro derairio externa a partir de 1974. Com os novos preos, comprimia-se a capacidade
de importao e, consequentemente, de crescimento do pas.
97
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'*
M*
" I-.3
99
r pendncia externa, investindo na ampliao da capacidade de produo domsde bens de capital e petrleo, o que, indiretamente e a longo prazo, contribuipara reduzir tambm a dependncia financeira.6 As duas primeiras caracterium modelo de ajuste conjunturais potencialmente recessivo. A ltima se decomo uma estratgia de ajuste estrutural, que visa remover ou atenuar a rcstrii: externa ao crescimento, de forma duradoura, atravs da substituio de ime do aumento da capacidade de exportar.
ra-pes, a curva BP, que descreve a relao Y-r que mantm o BP em equilbrio, positi-e-^te inclinada: um aumento em Y reduz o saldo do BP, exigindo um aumento em r
-= nant-lo em equilbrio.
3s grficos a seguir mostram curvas BP tpicas de pases com baixa mobilidade de
2: -= (curvas bastante inclinadas), como era o caso do Brasil (e de outros pases latino:-= :anos) nos anos 70, em trs situaes distintas: equilbrio interno-externo no caso
i :ficit externo no caso (b) e superavit externo em (c).
Grfico (a)
Grfico (c)
De 1968 a 1973, o Brasil tinha superavit no BP, como em (c). Em 1974 esse quadro se
^=~eu, e o pas passou situao (b). O ajuste externo, nesses casos, visa conduzir o
'< a uma posio do tipo (a), o que pode ser obtido pelo deslocamento das curvas IS-LM
zi = esquerda (via polticas fiscal e/ou monetria restritivas) e/ou pelo deslocamento, de
-. = duradoura, da curva BP para a direita (via polticas estruturais, de substituio de
~: ilaes e de aumento da capacidade de exportao do pas). O ajuste recessivo
c"
i* ;e , priorizou a segunda.
100
ELSEV1E5
Vi*
101
Quanto ao mercado internacional, embora, inicialmente, conturbado pelo prir.eiro choque do petrleo, as condies de crdito se tornaram favorveis j a
nrtir de 1975. A ampla disponibilidade de liquidez no mercado externo, alimen:^^i pelos petrodlares; o recuo das taxas de juros internacionais a partir de 1975
z prime rate declinou de 10,8% ao ano em 1974 para 6,8% em 1977 e a reto-ida da economia mundial aps o primeiro choque do petrleo foram condies
'dispensveis viabilizao do modelo de ajuste externo implementado atravs
j do II PND.
Alm desse cenrio externo propcio, havia, internamente, uma presso para a
iCi^o de um modelo de ajuste no recessivo em 1974.n O crescimento dos prieiros anos do "milagre" foi facilitado pela utilizao da capacidade ociosa ento
oistente, mas, a partir de 1971, a demanda agregada em expanso estimulou no:> investimentos privados. Em 1974, grande parte desses investimentos estava
-. :>mpleta, ou tinha sido recentemente concluda. Uma forte desacelerao ecoamica naquele momento implicaria riscos e custos elevados para as empresas
~ -estidoras, bem como para os bancos envolvidos no financiamento dos novos
t~preendimentos. Havia, portanto, uma forte demanda empresarial pela conti- -;dade do crescimento. Por razes polticas, o atendimento dessa demanda inte->sava ao governo Geisel, que, tal como o governo Castello Branco, buscava a
eptimidade do poder pelo crescimento econmico.12
A radicalizao do regime autoritrio durante a gesto de Mediei, marcado por
rtodos violentos de represso a todo tipo de resistncia ou crtica ao regime,
;:~ieava a abalara imagem dos militares junto s elites locais, bem como a ima;T~ do pas no exterior. Geise (assim como seu sucessor, J. Figueiredo) era um
r.!itar do grupo dos "castelistas" (em referncia ao ex-presdente Castello Branco), identificado como "moderado", do ponto de vista poltico, e "progressista",
o plano econmico, que, naquela conjuntura, significava o empenho na formao
ie am capitalismo nacional de perfil liberal. Na viso dessa corrente, a insistncia
_L !inha radical de Mediei era uma ameaa ao poder militar, porque estimulava a
:r;anizao da sociedade e dos polticos de oposio (do MDB, no caso) contra o
-*:rime militar e sua poltica de defesa da "economia de mercado". A flagrante
serrota da Arena (partido do governo) nas eleies parlamentares de novembro de
" -~4 parecia confirmar essa tese.13
Desde que assumiu a Presidncia, Geisel anunciou a inteno de promover
..i ''distenso lenta, gradual e segura" do regime. A abertura poltica planejada
M: Geisel e seu ministro da Casa Civil, Golbery do Couto e Silva, no pretendia
ifistar os militares do poder, mas, sim, institucionalizar esse poder atravs da for^o de uma base partidria slida, em vez de pela fora. Para tanto, o apoio das
rires empresariais locais era estratgico para enfraquecer tanto a "ala dura" mili-
102
ELSEVIER
tar, quanto movimentos polticos "esquerdizantes", infiltrados no MDB, nos sindicatos e nas organizaes estudantis, que combatiam tanto o regime militar no
Brasil, quanto o modelo de economia capitalista que vinha sendo implementado
por esse regime desde 1964.
Nesse contexto, a ousadia do II PND, que, alm de profundas mudanas estruturais, planejava uma taxa de crescimento do PIB da ordem de 10% ao ano no
perodo de 1974-79, atendia, simultaneamente, ao projeto de desenvolvimento
econmico e ao projeto poltico do governo Gesel:
"Em suma, uma resposta ortodoxa crise [de 1974] conduziria a restries econmicas imediatas, acirraria os conflitos distributivos e reduziria muito as possibilidades
de o governo promover com sucesso a "distenso" poltica em que se empenhava."
Sallumjr. (1996, p. 51).N
Contudo, apesar das diversas condies favorveis opo pelo ajuste estrutural em 1974, esta no foi isenta de dilemas. Alm da necessidade de superao da
restrio externa, reconhecia-se tambm no governo a necessidade de uma poltica de controle da inflao. A despeito da prtica de controle direto de preoschave, durante o "milagre", a inflao persistia em dois dgitos e mostrava claros
sinais de acelerao ao longo de 1974. Esse ano se encerrou com inflao (pelo
IGP) de 35%, ante 16% no ano anterior. A manuteno de um ritmo de crescimento acelerado que, se sabia, ampliaria o desequilbrio externo, trazia consigo a ameaa
de descontrole inflacionrio seja pelo excesso de demanda, ou pela eventual
necessidade de correes cambiais. Esse risco explica as inflexes da poltica econmica comandada pelo ministro Mrio Henrique Simonsen, que ocupou a pasta
da Fazenda durante todo o governo Geisel.
No binio 1974-75, o crdito manteve a tendncia de forte expanso dos anos
anteriores (especialmente para o setor pblico Tabela 4.2), e os investimentos
pblicos previstos no II PND comearam a ser implementados. 15 Em 1976, ainda
sob efeito dessa poltica, o PIB cresceu pouco mais de 10%, mas acendeu-se a "luz
amarela" da inflao, que atingiu 46%. Ainda nesse ano iniciou-se uma poltica
monetria contencionista, que, no entanto, no impediu que o crdito mantivesse
taxas positivas de crescimento real at o fim do governo Geisel. Do lado fiscal, foi
adotada uma poltica de conteno dos gastos da administrao pblica direta
(Ministrios).
Por outro lado, na contramo dos controles monetrio e fiscal, os investimentos
das estatais se expandiam, elevando a taxa de investimento da economia, bem como
a participao do governo na FBCF, que atinge 40% do total no perodo de 1974-78,
ante 33% no perodo de 1971-73 (Tabela 4.3). Vale notar que esse aumento expli-
103
Tabela 4.2
Meios de Pagamento (M1) e Crdito no Brasil 1974-1984
Ao setor pblico
Ao setor privado
Ano
M1
1974-78
0,5
20,2
14,5
-7,1
-20,2
42,1
-15,5
-11,0
16,6
-10,3
-5,1
-6,8
-2,1
-5,6
-4,6
1979-80
1981-83
1984
Total
14,8
Fonte: IBGE, Estatsticas do Sculo XX. Via Web site: www.toge.gev.br, Acessado em 21/02/2004.
FBCF
Composio
%BC
Pbl.
AM
Em%
do PIB2
Total
Prto,
Total
Gov.
Estatais
Importados/
FBCF
70
18,8
100,0
61,3
38,7
23,5
15,1
11,2
1971-73
20,2
100,0
67,2
32,8
19,6
13,2
12,3
-9-4-78
22,3
100,0
59,8
40,2
16,4
23,8
8,1
3-9-80
23,5
100,0
71,2
28,8
10,2
18,5
4,8
1-83
'384
22,4
100,0
69,7
30,3
10,4
20,0
3,5
18,9
100,0
72,9
27,1
10,7
16,4
3,2
104
ELSEVIE=
Desp. primrias
NFSP2
Receita
Result.
DPMF3
Incio do Fim do
Perodo Total
... .
1974-78
24,1
22,5
1,6
23,7
22,5
18 ,9
20 ,1
3,7
1979-80
2,4
1,2
1981
24,1
23,3
20 ,7
2,7
0,8
1982
24,9
24,3
21 ,9
2,4
0,6
1983
25,1
24,1
22 ,2
23,2
21,6
19 ,6
1,9
2,0
1,0
1984
1,6
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
perodo
5,8
8,2
7,2
5,1
13,3
7,3
7,3
16,4
11,0
11,0
-1,7
6,3
7,3
3,3
20,8
13,7
13,7
-4,2
3,0
24,6
14,3
14,3
Fonte: IBGE, Estatsticas do Sculo XXpara Unio, Estados e Municpios; Banco Central, para NFSP;
Artdima(1994),p. 154, para OPMF.
1. Nesta tabela, consumo inclu subsdios e transferncias Assistncia e Previdncia Social.
2. NFSP = necessidade de financiamento do selor pblico. Sinal negativo indica superavit.
3. DPMF = divida pblica mobiliria ederal.
nd - n3o disponvel.
105
dcada de 1980. Eram eles: (1) avano na ISI, que se manifestaria pela reduo do
coeficiente de importao de bens de capital; (2) reduo da dependncia externa
em relao ao petrleo; e (3) aumento da capacidade exportadora do pas, acompanhado de diversificao da pauta de exportaes, em favor dos bens manufaturados
c semimanufaturados (reduzindo, portanto, o peso relativo dos bens primrios).
A evoluo das contas do BP entre 1974 e 1984 parece confirmar as expectati> do governo. Nos anos 1974-78, percebe-se ntida deteriorao na composio
:D BP (ver Apndice Estatstico e Tabela 4.5). Em termos de mdias anuais, nesse perodo: (1) o dficit em conta corrente eleva-se para US$6,5 bilhes, ante
l"SSl,2 bilho no perodo de 1968-73; (2) parte dessa deteriorao deve-se baina comercial, que sai de uma situao, em mdia, equilibrada entre 1968-73
rara um dficit anual mdio de US$2,3 bilhes entre 1974-78; (3) o dficit da
- jnta de servios e rendas eleva-se para USS4,3 bilhes, ante uma mdia anual de
tSSl,2 bilho entre 1968-73, sendo esse aumento liderado pelas remessas de
-cros e despesas com juros sobre a dvida externa (parte dela, vale lembrar, con::ida antes do II PND); (4) o superavit da conta de capital eleva-se sensivelmen:;. da mdia de US$2,2 bilhes entre 1968-73 para US$7,9 bilhes entre 1974-78,
permitindo a gerao de supervits no BP a partir de 1976, apesar do dficit crescente na conta corrente; e (5) entre os mesmos perodos, deteriora-se a posio
r-inceira do pas, tendncia expressa no aumento da relao "dvida externa/
\:>ortaes" (Tabela 4.5), de l,8 para 2,5.
O perodo de 1979-80 manteve, em termos de mdias anuais, as tendncias de
i_-nento do dficit em conta corrente, do superavit na conta de capital e da rela-I "dvida/exportaes". Contudo, duas diferenas importantes podem ser per:r~idas em relao ao perodo anterior: no binio 1979-80, o aumento do dficit
r- conta corrente explicado, predominantemente, pelo aumento das despesas
"-inceiras (rendas), j que o dficit comercial mdio do perodo apenas marginalrcnte superior ao dos anos 74-78 o que se explica pelo significativo aumento da
^tu de crescimento das exportaes (Tabela 4.5); o superavit da conta de capital
-. mais suficiente para financiar o elevado dficit em conta corrente, tornando o
*? -ignificativamente deficitrio (dficit mdio de US$3,3 bilhes). As tendncias
a: BP nesse perodo refletem os choques externos antes mencionados o segundo
:- cue do petrleo e o aumento dos juros no mercado financeiro internacional e
rrr-.unciam a crise da dvida, que viria tona em 1983.
No perodo de 1981-83, embora o quadro de elevado dficit em conta corren* :enha se mantido, houve ntida reverso da tendncia da balana comercial,
uc se torna superavitria. Tal reverso refletiu a combinao de trs fatores, esrcialmente: os efeitos de duas maxidesvalorizaes cambiais (da ordem de 30%
Ci uma) determinadas pelo ministro Delfim Netto, em 1979 e 1983; a recesso
106
ELSEVIE1
Tabela 4.5
T974-78
1979-80
1981-83
1984
6,7
8,0
-2,2
5,4
37,8
93,0
129,7
223,9
22,3
23,5
22,4
18,9
15,3
26,1
2,8
23,3
17,2
29,5
-12,4
-9,8
-2.283
-2.831
-6.548
-11.724
2,5
2,9
2.818
-1 1 .584
3,7
13.090
95
3,3
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados do Apndice Estatstico ao final do livro.
da economia brasileira no perodo de 1981-83, que contraiu as importaes (Tabela 4.5); e a substituio de importaes promovida pelo II PND. Por conta dessa
substituio, a contrao das importaes foi bem maior que a do PIB durante a
recesso respectivamente, de 12,4% e 2,2% ao ano e foi explicada pela significativa reduo oyuantum (os preos caram apenas moderadamente).
Outros indicadores mostram claramente essa tendncia substituio de importaes entre as dcadas de 1970 e 1980: (1) o peso dos bens decapitai importados na FBCF no Brasil reduziu-se de 12,3% (em mdia) no perodo de 1971-73
para 3,5% entre 1981-83 (Tabela 4.3); (2) na pau ta de importaes, a patticipao
deste item caiu de 17,9% entre 1974-78 (primeiro dado disponvel) para 9,3% na
mdia de 1981-83; (3) o peso do petrleo importado no consumo final de petrleo
no Brasil, que foi crescente at 1979, quando atingiu 86%, caiu para 77% em 1983
na pauta de importaes, porm, o peso dos combustveis (derivados de petrleo) s comeou a ser reduzido de forma importante a partir de 1986. Essa queda
relativa nas importaes de petrleo refletiu tambm outro efeito estrutural do II
PND: a substituio do insumo na matriz energtica brasileira, cuja participao
redu/,iu-sede43%em 1978 para 34% em 1983 (Tabela 4.1).
O ano de 1984 confirmaria todas as tendncias do perodo anterior, em termos
de substituio de importaes e de ajuste externo. Nesse ano, que marca o incio
de uma fase de recuperao econmica, o PIB cresceu taxa de 5,4%, mas isso no
reverteu a tendncia de queda dos coeficientes de importao de petrleo e bens
de capital (Tabelas 4.1 e 4.3).
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bsicos nos Estados Unidos, aprime rate subiu para 9,1% em 1978, aps dois anos
de estabilidade no nvel de 6,8% ao ano. Internamente, a inflao se aceleravs.
apesar das polticas de controle da demanda agregada (por via fiscal e monetria
implementadas desde 1976.
Nesse contexto, Simonsen iniciou sua gesto no Ministrio do Planejament:
com um conjunto de medidas restritivas, que visavam reforar o controle sobre o<
meios de pagamento e o crdito bancrio (inclusive os emprstimos do BNDE >.
bem como conter os investimentos das estatais e as despesas com subsdios.Alm disso, o ministro anunciou uma nova poltica cambial, cujo objetivo era promover desvalorizaes reais da taxa de cmbio. Para compensar o impacto dessi
nova poltica sobre os devedores em dlares, foram editadas as Resolues 432 e
230 do Banco Central (Bacen), que permitiam, respectivamente, a empresas e
bancos depositarem no Bacen os dlares devidos antes do vencimento das obrigaes. Isso, na prtica, transferia o risco cambial e os custos de futuras desvalorizaes para o governo, que se tornava, ento, responsvel pela liquidao das dvidas
em suas datas de vencimento.
Em meados de 1979, o segundo choque do petrleo e a resposta restritiva
dos pases industrializados, que rapidamente elevaram suas taxas de juros, mudaram radicalmente, e por longo perodo, o cenrio externo at ento "amigvel". O novo contexto exigia do Brasil novas e rpidas medidas de ajuste externo. Na viso de Simonsen, dessa vez, o ajuste recessivo se impunha como nica
forma de controlar o grave desequilbrio do BP. A frase do ministro na epgrafe a
este captulo foi dita nessa ocasio e, sendo ele um economista conhecido pela
baixa tolerncia inflao, reflete bem a gravidade do quadro externo poca.
Como toda poltica econmica restritiva, porm, a implementada pelo ministro
gerou crticas e resistncias no setor privado e at dentro do governo (nas estatais). Essas presses culminaram com a renncia de Simonsen em agosto, sendo,
ento, substitudo por Delfim Netto, que comandou a poltica econmica at o
fim do governo Figueiredo. 1 "
O diagnstico inicial de Delfim Netto foi de que o estrangulamento externo
que afetava a economia brasileira cm 1979 refletia, antes que um excesso generalizado de demanda, um desajuste de preos relativos que distorcia a distribuio
dessa demanda entre os diversos setores. Em especial, diante dos novos choques
externos, a taxa de cmbio deveria ser corrigida, para promover o redireconamento
da demanda cm favor dos bens de produo domstica e estimular as exportaes.
Para tanto, as medidas de controle monetrio j estabelecidas foram reforadas,
gerando taxas negativas de crescimento do Ml e do crdito no binio 1979-80
(Tabela 4.2), e foi determinada uma maxidesvalorizao cambial, de 30% nominais, em dezembro de 1979,
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Na rea fiscal, as tarifas pblicas foram corrigidas e os gastos pblicos controlos. O objetivo era conter o dficit pblico que, segundo o ministro, alimentava
a inflao e, juntamente com as operaes de "esterilizao" do capital externo,
- - ham elevado a dvida pblica mobiliria para 8% do PIB em 1978 (Tabela 4.4).
Visando controlar os gastos das estatais, foi criada a Sest (Secretaria Especial para
i- Empresas Estatais). Com essas medidas, o peso dos investimentos pblicos na
FBCF foi reduzido no perodo de 1979-80 (Tabela 4.3), mas, na administrao
direta, no houve retrao dos gastos (Tabela 4.4), porque os subsdios (basiea-.ente, direcionados agricultura e exportao) ainda cresceram no perodo.
As correes do cmbio e das tarifas pblicas aceleraram a inflao, que saltou
mdia anual de 38% durante o governo Geisel para 93% ao ano em 1979-80.
acelerao refletiu tambm uma mudana no regime de reajuste salarial,
plementada em meados de 1979: reconhecendo que o rpido aumento da inflao impunha perdas reais significativas aos salrios, o governo mudou a periodicirj.de de reajuste dos salrios nos setores pblico e privado, de anual para semes~2.. embora com restries reposio integral da inflao passada. Em janeiro de
ly0. foi adorada a prefixao da correo monetria (que corrigia contratos em
SZT) em nveis inferiores aos da inflao em curso, visando, sem sucesso, induzir
r-oectativas de queda da inflao. As correes salariais mais frequentes, aliadas
rritica generalizada da indexao de contratos, tornaram-se fatores realimentadores
processo inflacionrio e da chamada "inflao inercial". Trata-se de um proccs*: pelo qual os preos aumentam, a cada perodo, em funo de seus aumentos
ru.--.ados e da (v) tentativa de os agentes recuperarem, sistematicamente, as perHi> reais deles decorrentes.
Em suma, o modelo de ajuste externo implementado no perodo de 1979-80
r pretendia no-recessivo, combinando controles fiscal e monetrio com ajustes
se rreos relativos que, idealmente, favoreceriam a balana comercial e recuperara., as contas pblicas, resolvendo, ao mesmo tempo, os desequilbrios externo e
fecal. Na prtica, porm, esses ajustes de preos se tornavam incuos, porque a
j^r erao da inflao corroa rapidamente os aumentos reais obtidos a cada rodai ^e correo. No binio 1979-80, a recesso, de fato, foi evitada (o PIB cresceu
~~L\a mdia de 8% ao ano no perodo), por uma combinao de aumento das expor^"es e "crescimento inercial" dos investimentos pblicos e privados do II PND,
*ue estavam sendo finalizados.19
No que tange ao BP, porm, o desequilbrio externo no foi sequer amenizado
e:::e 1979-80, porque: (1) a maxidesvalorizao de 1979 no se materializou em
as---, alorizao real ao cmbio, porque foi corroda pelo rpido aumento da infla:; 12) apesar do forte crescimento das exportaes, o dficit comercial aumenx_. puxado pelo aumento dos preos (especialmente do petrleo) e, em 1979,
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tambm doquantum das importaes; (3) sob o efeito do aumento dos juros internacionais, as despesas com rendas cresceram; (4) os supervits da conta de capita!
no foram suficientes para cobrir os dficits correntes, tornando o BP deficitrio.
Com isso, o pas registrou significativa perda de reservas internacionais, que passaram de US$12 bilhes em 1978 para US$7 bilhes em 1980, o que, em termos
de meses de importao mdia anual, equivalia a uma queda de 10,4 para 3,0
meses no mesmo perodo.
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^.tino-americana, se estenderia praticamente at o final da "dcada perdida", jusnficando, em grande parte, essa alcunha para os anos 80. O acordo com o Fundo
ps maior rigor poltica monetria restritiva j em curso. Em 1983, a queda
-til do Ml e do crdito ao setor privado chegou, respectivamente, a 36% c 26%. A
poltica cambial do ministro Delfim tambm foi reforada no incio de 1983, com
- :-\ maxidesvalorizao de 30%, que, dessa vez, resultou cm desvalorizao real.
\ binio 1983-84, a poltica fiscal tornou-se tambm restritiva (o que no
:.r ha ocorrido at 1982): a carga tributria foi elevada em 1983 e os investimentos
:_D!COS foram drasticamente cortados, contribuindo para a reduo da taxa de
- - estimemo da economia para 20% do PIB em 1983, ante 23% em 1982. Nesse
caso. a restrio no visava somente atingir a demanda agregada, mas tambm o
Tfprio dficit pblico, que, em 1982, alcanara 7,3% do PIB no conceito
:ceracional e 16,4% no conceito nominal. 20 Essa deteriorao fiscal refletia, de
lado, a resistncia do gasto pblico baixa c, de outro, os efeitos danosos do
te externo do perodo de 1979-80. O aumento da inflao erodia a receita real
i' governo, caracterizando o chamado "efeito Tanzi". Alm disso, elevava os en,os da dvida pblica, atravs da correo monetria. A maxidesvalorizao camacil de 1979 e a poltica de juros altos a partir de ento tambm afetaram as despes romanceiras do setor pblico, elevando os encargos da dvida interna (com juros
ais e correo cambial) e externa (grande parte dela de responsabilidade do
JT -. erno, devido s Resolues 432/230).
A indexao da dvida pblica foi uma estratgia crescentemente usada pelo
s.' erno para facilitar o financiamento de seus dficits, atravs da proteo dos
crdimentos dos ttulos contra a corroso inflacionria e contra o elevado custo de
:o. rtunidade representado por possveis desvalorizaes cambiais. Essa estratr-i. iniciada com a criao da correo monetria em 1964, funcionou bem at fins
Zi dcada de 1970, enquanto a inflao e o cmbio estavam sob controle. No
jrr.biente instvel do perodo de 1981-84, porm, a indexao da dvida tornou-se
..i armadilha para o governo: a acelerao da inflao, as correes cambiais, a
:-:.mca de juros altos e, paralelamente, as Resolues 432 e 230 mantinham o dfi. : nominal e, portanto, a dvida pblica, em crescimento mesmo diante da poltica
fs^al restritiva. Esta, por sua vez, se tornava tambm cada vez menos eficaz para
K'ir saldos primrios (no-fmanceiros) positivos, porque a poltica monetria e a
inabilidade do perodo golpeavam duplamente a capacidade de arrecadao do
j: .erno: pela retrao da economia e pelo efeito-Tanzi. Assim, apesar da poltica
iscai restritiva, o dficit nominal do governo e a dvida pblica mobiliria federal
biram, respectivamente, para 24,6% e 14,3% do PIB em 1984 (Tabela 4.4).
A poltica de ajuste externo de 1981-84, mais uma vez auxiliada pelas mudan_i? estruturais promovidas pelo II PND, produziu supervts comerciais recordes
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em 1983 e, principalmente em 1984, explicados, predominantemente, pela variao do quantum de exportaes e importaes. No primeiro caso, o aumento mais
intenso se deu em 1984, como efeito da recuperao da economia mundial. No
caso das importaes, a maior contribuio para o ajuste externo ocorreu no perodo 1981-83, motivada pela recesso domstica. Em 1984, considerando o crescimento real do PIB de 5,4%, a queda das importaes (de quase 10%), liderada
pelo encolhimento de 7,4% foquantum, refletiu, fundamentalmente, o j mencionado sucesso do II PND na substituio de importaes de bens de capital e
petrleo. Ainda assim, o ajuste externo de 1984 caracteriza-se como parte do ajuste recessivo implementado a partir de 1981, j que refletiu uma mudana na distribuio do PIB entre os componentes da demanda agregada claramente favorvel transferncia lquida de recursos reais ao exterior (que ocorre quando o agregado das contas de comrcio e servios no BP superavitrio): em 1984, o consumo, a FBCF e as importaes perdem participao no PIB, sendo essas perdas
compensadas pelo aumento do peso relativo das exportaes.
Consideraes Finais: o "Preo" da Crise Externa
e dos Ajustes dos Anos de 1974-84
O choque dos preos do petrleo entre 1973-74 inaugurou uma longa fase de
dificuldades para a economia brasileira, expressas no prolongado quadro de restrio externa. O modelo de ajuste estrutural implementado no governo Geisel (197478) teve o mrito de mudar o estgio de desenvolvimento industrial da economia
brasileira, internalizando, em larga medida, os setores de bens de capital e nsumos
industriais. Desse ponto de vista, o ajuste foi extremamente bem-sucedido, j
que reduziu, de forma estrutural, a dependncia externa do pas em relao a
esses bens, cruciais ao crescimento econmico. Contudo, como lembra a epgrafe
de M. Friedman, em economia "no existe almoo grtis". O preo desse sucesso
foi o aumento da vulnerabilidade externa da economia e, face reviravolta do
mercado internacional a partir de 1979, tambm da dependncia externa/wjKra.zl Essa condio manteve na agenda da poltica econmica brasileira (at meados da dcada de 1990) a necessidade de sucessivas rodadas de ajuste externo,
requeridas sempre que o mercado internacional se mostrava pouco receptivo s
exportaes e/ou rolagem da dvida brasileira.
A partir de 1979, o diagnstico do desequilbrio externo brasileiro mudou,
gradativamente, e o governo passou a adotar uma estratgia de ajuste recessivo,
acompanhando a mudana nas condies estruturais e conjunturais de operao
da economia brasileira. medida que se estendia por mais de uma dcada o quadro de crescimento vigoroso da economia, crescia a percepo de que o desequilbrio
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ELSEVIE.
:
.
li
I-1
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\'o perodo de 1974-78, a participao dos desembolsos do BNDE na FBCF elevou-se para 8,7%, em
r^dia, ante 4,0% entre 1963-73, conforme Monteiro Filha (1995), p. 155.
Ver Castro e Souza (1985), pp. 35-37.
Ser, nesta linha de interpretao, Sallum Jr. (1996) e Fishlow (1986).
O MDB elegeu 16 senadores (ante 6 da Arena) e praticamente dobrou seu nmero de cadeiras na
Amara, de 87 para 165 deputados federais. A Arena ainda manteve a maioria, mas passou de 223
r^ra 199 deputados. Nos estados, o MDB elegeu 335 deputados.
>_<breas metas do M PND, ver Serra (1982), p. 104. Em retrospecto, nota-se que o governo Geise! foi
muito bem-suceddo na vertente econmica de seu projeto de poder, mas nem tanto no campo
poltico. A resistncia da "ala dura" do poder militar foi forte c organizada. Diante disso, a abertura
poltica manteve um ritmo mais lento que o planejado e no logrou manter os militares ny poder pelo
oto: o AI-5 s foi extinto em dezembro de 1978; a Lei de Anistia ,s foi assinada em ayosto de 1979
_ j pelo presidente Figueiredo), e a reforma partidria que extinguiu o hipartdarismo s foi aprovada
:TI novembro do mesmo ano; as primeiras eleies diretas para governadores e prefeitos ocorreram
> rr.ente em 1982 (com importantes vitrias de civis da oposio) c, para presidente, cm 1989.
r:, a respeito, Coutinhoe Belluzzo (1984).
> i um regime de cmbio fixo, a entrada de dlares no mercado cambial fora o Banco Central a
. rr.pr-los, para evitar uma apreciao da taxa de cmbio. Com isso, expande-se a base monetria. A
;>:erilizao" se d, ento, pela venda de ttulos pblicos ao mercado, que transfere o excesso de
-Cervas bancrias para o Banco Central. Alm disso, possvel que o aumento da dvida pblica
:- ::e 1974-78 tenha sido tambm explicado pela ocorrncia de dficit nominal (soma do resultado
:~ T.irio com as despesas financeiras) nas contas do governo. Contudo, no h como confirmar ou
T etar essa hiptese, porque esse indicador s passa a ser apurado no Brasil a partir de 1981.
V- Cominho e Belluzzo (1984), pp. 166-67.
***i r poa, Delfim Netto ocupava o cargo de ministro da Agricultura. Sua volta ao comando da econo- i foi recebida com grande entusiasmo nos meios empresariais, ansiosos por uma volta aos tempos
ac crescimento rpido do "milagre econmico".
^ r notar que a taxa de investimento da economia foi crescente at 1981.
!do operacional das contas pblicas medido pela diferena entre a receita total do governo e a
:~a de suas despesas primrias (inclusive subsdios e transferncias) ecomjurosrarsobreadvida
r-,- :ca. Essa medida de juros exclui as despesas relativas correo monetria e cambial incidentes,
-r-Activamente, sobre os ttuios indexados inflao e taxa de cmbio. H ainda dois outros
-;<.!; eitos de dficit pblico no Brasil: o dficit primrio, que exclui do operacional as despesas com
_*-"* reais, e o nominal, que contabiliza o total de despesas, inclusive correo monetria e cambial.
V- nessa linha, Fishlow (1986).
*L- uma anlise crtica do modelo de ajuste externo e dos impactos dos encargos da dvida externa
KC'? as condies de operao da economia brasileira nos anos 80, ver Batista Jr. (1987).
"e- '.iasiro e Souza (1985).
fc-Fishlow (1986).
fc Bonelli e Malan (1976).
fcr Coutinho e Belluzzo (1984).