UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO
LINHA DE PESQUISA: POLTICAS E PRXIS DA EDUCAO

PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO DO

ASS/RN E A PARTICIPAO DOS PROFESSORES

MRCIO JOCERLAN DE SOUZA

NATAL/RN
2016

MRCIO JOCERLAN DE SOUZA

PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO DO

ASS/RN E A PARTICIPAO DOS PROFESSORES

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Educao da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
linha de Pesquisa Poltica e Prxis da Educao,
para a obteno do ttulo de mestre em educao.
Orientadora: Prof. Dr. Maria Aparecida de
Queiroz

NATAL/RN
2016

Catalogao da Publicao na Fonte.

UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA
Souza, Mrcio Jocerlan de.
Processo de elaborao do Plano Municipal de Educao do Ass/RN e a
participao dos professores / Mrcio Jocerlan de Souza. - Natal, 2016.
126 f: il.
Orientadora: Profa. Dra. Maria Aparecida de Queiroz.
Dissertao (Mestrado em Educao) - Universidade Federal do Rio Grande
do Norte. Centro de Educao. Programa de Ps-graduao em Educao.
1. Educao Dissertao. 2. Planejamento educacional Dissertao. 3.
Plano Municipal de Educao Dissertao. 4. Planejamento - Professor Dissertao. I. Queiroz, Maria Aparecida de. II. Universidade Federal do Rio
Grande do Norte. III. Ttulo.
RN/BS/CCSA

CDU 37.014.542

MRCIO JOCERLAN DE SOUZA

PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO DO

ASS/RN E A PARTICIPAO DOS PROFESSORES

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Educao da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
linha de Pesquisa Poltica e Prxis da Educao,
para a obteno do ttulo de mestre em educao.

Dissertao aprovada em: 30 de maro de 2006.

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________________________________
Prof. Dr. Maria Aparecida de Queiroz - UFRN
Orientadora e Presidente da Banca Examinadora

______________________________________________________________________
Prof. Dr. Melnia Mendona Rodrigues
Examinadora Externa

______________________________________________________________________
Prof. Dr. Alda Maria Duarte Arajo Castro
Examinadora Interna

Dedico este trabalho a duas mulheres especiais na minha

vida: minha esposa, Juliana Galdino dos Santos Souza, que soube
compreender minhas ausncias em momentos importantes e, por
muitas vezes, difceis da vida familiar; e professora orientadora
deste trabalho, Prof. Dr. Maria Aparecida de Queiroz, pelas muitas
lies que ao seu lado pude aprender.

AGRADECIMENTOS

A Deus, pela vida, pela graa de poder alcanar a realizao de mais uma meta na
minha trajetria acadmica, pela capacidade de luta frente s dificuldades que participam da
vida humana, enfim, pela misericrdia com que olha todos ns.

minha famlia, em especial, minha esposa, Juliana, e filhas, Jlia, de nove anos, e
Joyce, de sete meses de gestao, pelo carinho a mim demonstrado, responsveis pelo
constante nimo para continuar lutando.

A todos do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal do

Rio Grande do Norte, professores, mestrandos, doutorandos, funcionrios e servidores, que
participaram deste importante momento de minha vida.

professora orientadora, Maria Aparecida de Queiroz, pelo respeito s minhas

escolhas tericas, metodolgicas e pelas orientaes, considerando sempre a produo
apresentada para apreciao e que, com equilbrio, imps rigor metodolgico no trato com o
objeto de estudo e respeito s ideias deste seu orientando.

Aos colegas do Departamento de Educao do Campus Avanado do Ass/RN da

Universidade do Estado do Rio Grande do Norte, pelo apoio e constante incentivo.

Aos meus alunos do curso de Pedagogia do Campus Avanado do Ass/RN da

Universidade do Estado do Rio Grande do Norte, pelas discusses que tivemos sobre meu
objeto de estudo neste trabalho.

A todos que participaram deste estudo, fornecendo dados e informaes, em especial,

Secretaria Municipal de Educao, Cmara Municipal de vereadores e, ao Conselho
Municipal de Educao do Ass/RN e a todos que aceitaram participar de nossa pesquisa.

No junto a minha voz dos que, falando em paz,

pedem aos oprimidos, aos esfarrapados do mundo,
a sua resignao. Minha voz tem outra semntica,
tem outra msica. Falo da resistncia, da
indignao, da justa ira dos trados e dos
enganados. Do seu direito e do seu dever de
rebelar-se contra as transgresses ticas de que so
vtimas cada vez mais sofridas.
(Paulo Freire, 1998, p. 113-114).

RESUMO

Este trabalho discute a participao dos professores na formulao de polticas

pblicas de educao a partir da anlise do processo de elaborao do Plano Municipal de
Educao do Ass/RN 2003/2013. A abordagem visa compreenso e participao dos
educadores no sentido de garantir a incorporao de propostas que representem ampliao dos
espaos democrticos no processo de formulao de polticas educacionais nesse municpio.
Apresenta o contexto econmico, poltico, social e cultural da dcada de 1990, afetado pelas
teses neoliberais de reduo das funes do Estado e da liberdade do mercado como
realizadora da cidadania em sua plenitude, destaca as implicaes da adoo de polticas
defendidas por esse iderio nos espaos sociais em que a participao se torna necessria ao
alargamento da democracia na gesto da educao. Contextualiza as polticas de
descentralizao da dcada de 1990, na forma de municipalizao, como estratgia para
manter o controle decisrio concentrado nos rgos gestores das instncias centrais do Estado
brasileiro. Discute particularidades do Plano Municipal de Educao do Ass/RN sob dois
aspectos: o primeiro diz respeito a sua importncia como parte do planejamento estratgico
local, potencialmente capaz de articular foras, provocando transformaes importantes na
democratizao da educao a partir da insero dos professores em seu processo de
elaborao; o segundo, focaliza a anlise do processo de elaborao do plano entre 2002 e
2003, destacando a participao dos professores no encaminhamento de propostas e na
articulao para consolid-las como polticas a ser implementadas no municpio do Ass/RN
no decnio 2003/2013.

Palavras-chave: Participao. Plano Municipal de Educao. Professor.

ABSTRACT

This dissertation aims at investigating the teachers participation in the formulation

of public policies for education program based on the analysis of the elaborating process of
the Municipal Education Planning of Assu - Rio Grande do Norte - 2003/2013. This study
approach focuses on the educators understanding as well as their participation concerning to
ensuring the incorporation of proposals representing democratic spaces expansion in the
process of formulating educational policies of Assu/RN. It presents the economic, political,
social and cultural contexts of the 1990s, affected by neoliberal theories of the state functions
reduction and of the market freedom, promoting citizenship in its plenitude, analyzing the
implications of the policies application advocated by such ideas in the social spaces in which
participation is needed to the democracy enlargement in educational management. The study
contextualizes the decentralization policies of the 1990s in the form of municipalization as a
strategy to support the decision-making control concentrated in senior management
institutions of the Brazilian state. It discusses the Municipal Educational Planning of Assu/RN
from two aspects: the former concerns its importance as part of the local strategic planning,
potentially able to articulate forces, causing important changes in the education
democratization from the inclusion of teachers in the process of elaboration of the Educational
Planning of Assu/RN; the latter refers to the analysis of the plan-making process in the period
2002/2003, highlighting the participation of teachers in forwarding proposals and in
articulation to consolidate them as policies to be implemented in Assu/RN in the decade
2003/2013.

Keywords: Participation. Municipal Education Planning. Teacher.

SUMRIO

1 INTRODUO ..................................................................................................................... 10
2 DCADA DE 1990: O CENRIO DA PARTICIPAO NA GESTO DA EDUCAO
PBLICA NO BRASIL ........................................................................................................... 19
2.1 Sociedade globalizada do final do sculo XX e os ajustes neoliberais no Brasil: algumas
aproximaes ........................................................................................................................ 21
2.2 Plano municipal de educao como estratgia de poltica de educao em nvel local . 33
2.3 PARTICIPAO PARA A DEMOCRATIZAO NA EDUCAO PBLICA ..... 40
3 REPERCUSSES DA POLTICA EDUCACIONAL DE DESCENTRALIZAO E DE
PARTICIPAO NA EDUCAO EM MBITO LOCAL ................................................. 51
3.1 O municpio e a descentralizao na educao: aspectos da participao na poltica
educacional ........................................................................................................................... 52
3.2 PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO COMO ESTRATGIA POLTICA DE
EDUCAO EM NVEL LOCAL ...................................................................................... 63
3.3 O Plano Municipal de Educao de Ass/RN e a relao estado/municpio no Rio
Grande do Norte ................................................................................................................... 73
4 O PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO DE
ASS/RN ................................................................................................................................. 82
4.1 A proposta de trabalho e o processo de formulao no Plano Municipal de Ass/RN .. 84
4.2 Atuao dos professores no processo de elaborao do Plano Municipal de Ass/RN . 95
4.3 Propostas e embates no processo de elaborao do Plano Municipal de Ass/RN ...... 101
5 CONSIDERAES FINAIS .............................................................................................. 110
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 117

10

1 INTRODUO

As transformaes ocorridas na base de produo capitalista no fim do sculo XX e

incio do sculo XXI inscreveram na vida social um novo iderio defendido pelas classes
dirigentes como novo paradigma econmico, poltico social capaz de dar conta dos problemas
enfrentados pela populao, especialmente da Amrica Latina. Sob o signo de novidade, o
neoliberalismo expandiu-se pelo globo como receiturio capaz de debelar a crise sistmica do
capitalismo, erradicar as desigualdades sociais e a misria. Adotado especialmente pelos
Estados Unidos, na Amrica do Norte, e na Europa, pela Inglaterra, reinventou o
encantamento com a realidade capitalista, disseminando novas ideias sobre o papel do
homem, do cidado e da produo no alcance da equidade social.
Ademais, o movimento de financeirizao e de globalizao dos mercados sinalizam,
por um lado, uma viso que compreende a sociedade como uma grande aldeia planetria em
que as relaes se do via setor econmico; por outro lado, o fenmeno da globalizao atual
aponta tambm para o local como foco a ser ocupado pelos atores sociais locais. Globaliza-se
a economia e regionaliza-se a viso de mundo. Paradoxalmente, os sujeitos, ao passo que se
inserem em um sistema de relaes econmicas mais amplo, tm na realidade local a
circunscrio de sua atuao bsica delimitada em funo da desresponsabilizao do Estado
em garantir, por meio de polticas pblicas, a cidadania.
O cidado, nessa perspectiva, participa de uma aldeia global cujas mediaes se
do com o nvel local a partir de sua insero no mundo do trabalho, pelo domnio do
conhecimento tcnico-cientfico e por sua atuante presena no espao local como
corresponsvel pelo bem-estar de sua comunidade. O sentido de democracia e participao,
desse modo, vai se ajustando ideia de um Estado mnimo, cujo patrimnio encontra-se
privatizado sob a gide da eficcia e da eficincia resgatadas na sua forma e contedo das
teorias clssicas da administrao.
Pressionado, por um lado, pela necessidade de acesso aos servios bsicos e, por
outro, pela quase ausncia do Estado, o cidado premido por essa situao a exercer a
cidadania por meio do mercado, comprando esses servios, responsabilizando-se, dessa
maneira, pela realizao de funes que so prprias do Estado. Nesse sentido, a mdia tem
sido forte indutora dessa postura ao patrocinar, estimular e dar visibilidade a projetos que
estimulam a populao a abraar como responsabilidade sua a manuteno de prdios e
equipamentos pblicos e a prestao de servios voluntrios para ampliao da jornada do
tempo escolar, como tem ocorrido por meio do Projeto Amigos da Escola patrocinado pela

11

Fundao Roberto Marinho.

No Brasil, o receiturio neoliberal institui-se com o presidente Fernando Collor de
Mello (1990-1992) e sua influncia intensificou-se com o presidente Fernando Henrique
Cardoso, redimensionando a economia, a poltica e a cultura, assim como se configurou em
outros pases, inclusive no Chile, na Amrica Latina. Nesse processo, imps-se educao e a
outros campos da vida do povo brasileiro o iderio que se incorporou e prevaleceu como base
para a formao de uma nova cidadania marcada, principalmente, pelo individualismo ,
e, ao mesmo tempo, promoveu reformas que implicaram avanos e retrocessos escola
pblica.
Por sua vez, a capacidade de interveno dos professores de resistir foi
paulatinamente minada por artifcios legais e tecnoburocrticos, como aqueles utilizados pelo
ento presidente Fernando Henrique Cardoso no trmite da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional, Lei n. 9.394/96, na definio da forma de eleio de reitores e no seu
estilo de governar por meio de Medidas Provisrias (HAGE, 2000). Prevalece, assim, o estilo
centralizado de governar que contraria o discurso alardeado em favor da descentralizao
decorrente das orientaes de organismos multilaterais. Alm disso, a relao estabelecida
entre Unio, Estados, Municpios e o Distrito Federal, mantendo essas diretrizes, centraliza o
poder das decises na Unio, atropelando, assim, a autonomia dos demais entes federados e o
regime de colaborao previsto na Constituio Federal de 1988.
Nas duas ltimas dcadas do sculo XX 1980 e 1990 e no incio deste terceiro
milnio, a tnica das discusses sobre as polticas pblicas para a educao no Brasil enfocam
a necessidade da descentralizao e de participao de segmentos da sociedade em geral, e,
em particular, dos educadores, no processo de formulao, de implementao e de
acompanhamento das polticas de educao. A participao passa a figurar no discurso da
poltica oficial como condio essencial para que as aes polticas se concretizem,
provocando amplo envolvimento e esforos para alcanar metas relativas ao atendimento
satisfatrio das necessidades reclamadas pela populao. Estudos de Vieira (1998), Gohn
(2001), Abranches (2003), entre outros, no entanto, revelam que a descentralizao
configurou-se como uma forma de transferir responsabilidades ao conjunto da sociedade,
enquanto o poder de deciso se mantm nos rgos centrais.
No que se refere poltica de educao, a defesa da participao est presente nos
principais marcos legais como princpio da gesto da educao em mbito nacional e/ou local.
Sob essa tica, a corresponsabilidade por parte da sociedade e do Estado no atendimento de
demandas educacionais constitui-se, portanto, condio essencial.

12

Contraditoriamente, as conjunturas de mais de duas dcadas, marcadas pela adoo

do iderio neoliberal alimentado pelas classes dirigentes que se colocam no controle da
economia pautam os destinos da sociedade brasileira. Difundem, no entanto, um discurso
de defesa da participao como princpio da gesto da educao, que nos anos de 1980
constitua-se bandeira de luta de setores organizados da sociedade. Lana-se, dessa forma, um
desafio para os setores: o de compreender como a participao pode se efetivar enquanto uma
real conquista de espao para os educadores/professores em particular nos processos
decisrios, como o planejamento das polticas educacionais.
Nesse sentido, consideramos fundamental a participao dos professores na definio
de polticas pblicas no campo da educao como um problema a ser investigado por ocasio
do mestrado. Nosso objetivo como pesquisador consiste em compreender a dinmica da
participao dos educadores na formulao do Plano Municipal de Educao, em Ass/RN,
visando assegurar que suas necessidades fossem transformadas em propostas representativas
na ampliao de espaos democrticos favorveis gesto da poltica de educao municipal.
O interesse pela temtica participao dos professores na formulao, implementao
e avaliao das polticas educacionais decorre da participao como estudante no Curso de
Pedagogia, Habilitao Administrativa Escolar (1997) e na Ps-Graduao, Especializao
em Educao, rea de Concentrao Gesto do Ensino/UERN (1998), cujo trabalho
monogrfico conclusivo teve como ttulo Gesto Escolar Pblica: do autoritarismo
participao necessria (SOUZA, 1998). A ele, imprimiu-se como abordagem terica os
conceitos de gesto escolar autoritria e democrtica. As anlises realizadas conduziram a
concluses que indicavam a participao como principal componente da gesto democrtica
capaz de ampliar a esfera estatal da escola para outra de domnio pblico. Com a concluso,
inquietaes e angstias foram direcionadas para a necessidade de compreender a dinmica da
participao no mbito das polticas de educao, especialmente os processos de
planejamento diante de um contexto econmico, poltico e social dos fins do sculo XX e
incio do sculo XXI, dirigido pelo iderio neoliberal.
Considerando esse contexto, optou-se por realizar investigao sobre a participao
dos professores no planejamento de polticas pblicas para a educao, em particular, no
processo de elaborao do Plano Municipal de Educao do Ass/RN, nos anos de
2002/2003. A escolha associou-se tambm atuao deste pesquisador como professor do
Curso de Pedagogia da Universidade do Estado do Rio Grande, no Campus Avanado do
Ass/RN. Observou-se que o processo de formulao do Plano Municipal de Educao do
Ass/RN poderia contemplar um amplo processo participativo dos educadores do municpio,

13

principalmente aqueles diretamente vinculados rede municipal de ensino.

A discusso sobre a participao inscrita nessa investigao por demais pertinente
no contexto atual, podendo elucidar situaes nas quais se imprimiam educao reformas
movidas por estratgias neoliberais de controle poltico e social. Nesse contexto, possvel
que se tenha tentado reduzir a capacidade de mobilizao dos educadores e da sociedade em
geral. Nessa perspectiva, necessrio refletir sobre o papel dos educadores enquanto
intelectuais, articulados aos interesses de uma maioria expressiva da sociedade na construo
de estratgias de resistncia na busca de caminhos alternativos necessrios ao deslocamento
da educao do domnio privado para o domnio pblico, garantindo o real acesso e a
universalizao desse direito subjetivo.
Para o tratamento adequado da problemtica e o alcance do objetivo da investigao,
utilizaram-se procedimentos da pesquisa qualitativa para compreender como ocorreu a
participao dos professores na elaborao do Plano Municipal de Educao (PME) do
Ass/RN 2003/2013. Situa-se, no estudo, o processo de elaborao do PME de Ass/RN no
contexto histrico, apoiando-se em uma abordagem metodolgica de apreenso e anlise das
contradies identificadas entre o discurso oficial e a dinmica de elaborao do referido
plano, entre a configurao dada ao processo pela Secretaria Municipal de Educao e as
prticas efetivas de participao ocorridas.
No que diz respeito participao dos professores, esta tende a configurar-se no
mbito oficial como mecanismo institudo mediante a ddiva e a concesso (DEMO, 1996) de
quem detm o poder de determin-la e delimitar seus espaos e sua amplitude, principalmente
em situaes de planejamento, de implementao e de avaliao de polticas pblicas em
educao. Carrega tambm consigo a possibilidade de fugir s formas de controle,
inscrevendo-se como possibilidade de o professor enquanto sujeito histrico, no exerccio da
sua autonomia, construir a participao efetiva, livre de delimitaes e, portanto, conquistada
no processo de luta.
Compreendida como ddiva, a participao define-se como algo pr-existente,
determinado e no se apresenta como uma conquista, um processo que possibilita a ocupao
de espaos e a construo de novas possibilidades de mediao poltica, nascida da
organizao e da articulao de foras antagnicas historicamente situadas no campo das
decises polticas. Pelo contrrio, essa participao carrega traos de autoritarismo, de
pretenso exerccio monolgico do poder, sendo, portanto, uma pseudoparticipao, ou seja,
aquela que interessa aos processos e aos mecanismos histricos de controle ideolgico,
poltico e cultural (CHAU, 2003).

14

Por isso, buscou-se elucidar as contradies entre a realidade concreta das relaes
sociais que implicam o princpio da participao como basilar no contexto socioeconmico e
educacional. Nesse sentido, a literatura especializada oferece contribuies tericas e
metodolgicas que sinalizam a tendncia de a participao constituir-se de vigilncia e
controle. Nessa vertente, filiam-se Cabral Neto (1996) e Padilha (2001).
Ademais, alguns aspectos nortearam a investigao, cujo foco a participao dos
professores no processo de formulao do Plano Municipal de Educao do Ass/RN
2003/2013, a saber:
1.

A formulao do Plano Municipal de Educao do Ass/RN 2003/2013

suscitou a participao efetiva dos professores da rede municipal de ensino em todo o

processo?
2.

As propostas formuladas pelos professores da rede municipal de ensino foram

incorporadas ou descartadas no processo de formulao do Plano Municipal de Educao do

Ass/RN?
3.

Os professores da rede municipal de ensino se articularam para assegurar a

incorporao e a aprovao de suas propostas no Plano Municipal de Educao? Em quais

momentos?
Para esclarecer e responder a essas questes em torno do problema investigado,
realizou-se, inicialmente, levantamento na literatura especializada referente temtica, pois,
conforme Andrade (2001, p. 51), [...] toda atividade acadmica pressupe uma pesquisa
bibliogrfica inicial [...]. Desse modo, potencializou-se a principal vantagem da pesquisa
bibliogrfica que, segundo Gil (1999, p. 65), [...] reside no fato de permitir ao investigador a
cobertura de uma gama de fenmenos muito mais ampla do que aquela que poderia pesquisar
diretamente [...]. Conforme Andrade (2001, p. 53), no entanto, as [...] obras de referncia
no podem constituir o nico suporte bibliogrfico de um trabalho [...]. Outra estratgia de
pesquisa consistiu na anlise documental para identificar aspectos institudos na base legal
que inclui a participao dos professores na elaborao de polticas pblicas para a educao,
especialmente no que se refere elaborao do Plano Municipal de Educao do Ass/RN.
Na anlise documental, tomou-se como base a Lei n. 10.172/01 que aprova o Plano
Nacional de Educao; a Constituio Federal de 1934, 1946 e 1988; as Leis de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional n. 4.024/61 e n. 9.394/96 ; a Lei n. 5.692/71 da reforma do
ensino de 1 e 2 graus; e o Plano Decenal de Educao para Todos 1993-2013. Esses
documentos esto situados no mbito geral da legislao educacional do pas. Quanto aos
documentos de abrangncia estadual e municipal, considerou-se a Lei Estadual n. 8.028/2001

15

que condiciona o repasse da quota municipal do salrio-educao aos municpios

comprovao da existncia do Plano Municipal de Educao, bem como dos Planos Decenais
de Educao do Estado do Rio Grande do Norte 1994/2003 e 1997/2007, da Proposta de
Trabalho para a Elaborao do Plano Municipal de Educao do Ass/RN, das atas de sesses
da Cmara Municipal de Ass/RN, das atas reunies do Conselho Municipal de educao e
das atas de encontros da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao/RN. As
anlises centraram-se na compreenso de espaos de participao definidos nos documentos e
do discurso oficial sobre a participao, bem como nas prticas de participao dos rgos
oficiais municipais e dos professores no processo de elaborao do Plano Municipal de
Educao de Ass/RN 2003-2013.
Nessa direo, realizou-se tambm pesquisa emprica para observar diretamente
alguns acontecimentos importantes (ANDRADE, 2001) e, assim, identificar contradies,
tratando-as luz do referencial terico e metodolgico. O campo emprico de investigao
compreende o municpio do Ass/RN, situado na regio Oeste do Estado do Rio Grande do
Norte. Localizado s margens do Rio Piranhas/Au, o municpio tem uma populao de
49.725 habitantes (IBGE, 2000 apud PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2003a).
considerado economicamente o municpio mais importante da microrregio do Vale do Au,
sendo polo para os demais municpios circunvizinhos.
Com a economia fortemente associada ao agronegcio, especialmente a fruticultura
irrigada, destaca-se no cenrio exportador brasileiro e norte-rio-grandense. Entre os produtos
que exporta esto as frutas: manga, banana e melo. Como legado histrico, destacou-se na
economia local nas dcadas de 1950-1970 pela cultura da carnaba, da qual se extrai a
cera, com mltiplas finalidades; e a palha, bastante usada na cultura do artesanato. Esse
campo econmico no qual se inscreve a regio de Ass tem impulsionado o desenvolvimento
econmico para alm desse universo.
Reconhecido internacionalmente como a terra da Atenas norte-rio-grandense e Terra
dos Poetas, o municpio do Ass apresenta uma riqueza cultural mpar, genuinamente
representado nos poemas de Renato Caldas, dada sua paixo pelas letras e pelos sentimentos
humanos. No que se refere educao, o municpio apresenta uma Rede Municipal de ensino
composta, basicamente, por oito centros educacionais que congregam em sua esfera
administrativo-pedaggica de quarenta escolas.
Diante da multiplicidade de informaes apresentadas nos primeiros momentos da
investigao, optou-se por utilizar, tambm, como tcnica de coleta de dados empricos,
entrevistas semiestruturadas, por permitirem apreender e compreender o discurso do

16

entrevistado em torno das questes de pesquisa. Conforme Andrade (2001, p. 35), a entrevista
oportuniza uma [...] maior liberdade para o informante [...]. Essa estratgia possibilita mais
aproximao do pesquisador com os informantes, contribuindo para a construo de dados
significativos no processo de investigao.
A inteno a priori era gravar as entrevistas, processar a transcrio e analis-las.
No foi possvel, entretanto, a gravao das entrevistas, pois os entrevistados recusaram-se a
prestar informaes em entrevistas gravadas. Diante desse fato, recorreu-se tcnica do
questionrio aberto, visto que dessa forma no houve recusa dos sujeitos envolvidos. Na
ocasio, foi tambm combinado que seriam resguardadas as identidades dos informantes da
pesquisa. Por essa razo, as indicaes das fontes das informaes foram codificadas de P1 a
P8.
Os questionrios foram aplicados com oito professores que integraram as comisses
temticas definidas pela Secretaria Municipal de Educao de Ass (Comisso de Educao
Infantil; Comisso do Ensino Fundamental; Comisso do Ensino Mdio; Comisso de
Educao de Jovens e Adultos; Comisso do Ensino Superior; Educao a Distncia e
Tecnologias Educacionais; Formao dos Professores e Valorizao do Magistrio;
Financiamento e Gesto), sendo um colaborador por comisso. Por fim, contamos com a
coordenadora do processo de formulao do Plano Municipal de Educao do Ass/RN como
informante.
O principal objetivo da utilizao dos questionrios com os professores no processo
de construo dos dados foi identificar a participao dos professores na dinmica de
funcionamento das comisses, analisar as relaes estabelecidas entre as comisses temticas
e a Comisso Central responsvel pela coordenao geral processo de elaborao do Plano
Municipal de Educao de Ass 2003-2013. Quanto ao questionrio elaborado e respondido
pela coordenadora, tinha como finalidade elucidar encaminhamentos de trabalhos para a
Comisso Central e as comisses temticas; abordar suas relaes com as comisses
temticas; identificar critrios utilizados para a composio das comisses temticas; e a
postura da Secretaria Municipal de Educao no processo.
O que se apresenta nesta pesquisa resulta de anlises realizadas a partir dos dados
construdos pelos diversos meios apresentados. O esforo concentrou-se em identificar as
mediaes entre a realidade local, nacional e mundial diante das redefinies no campo
econmico, poltico, social e cultural ao final do sculo XX e incio do sculo XXI. A ateno
se voltou para a anlise das contradies entre o discurso e as prticas desenvolvidas pelos
sujeitos no perodo de 2002/2003, em que se deu o processo de formulao do Plano

17

Municipal de Educao do Ass/RN 2003-2013. Entende-se que os docentes integrantes das

Comisses Temticas e a Coordenadora dos trabalhos de formulao do Plano so atores
importantes no processo de elaborao do Plano Municipal de Ass 2003-2013 e, por isso,
suas falas e reflexes possibilitam uma melhor compreenso de como ocorreu a participao
dos professores no processo de elaborao do referido plano.
A anlise do material coletado se deu em duas etapas. A primeira delas diz respeito
seleo do material bibliogrfico e documental utilizado no embasamento terico da pesquisa,
em particular, os dados empricos que consolidaram o relatrio final da investigao. Nesse
sentido, destacamos as contribuies tericas de Demo (1997), Gramsci (1995) e Cabral Neto
(1996), entre outros autores referenciados. A segunda fase constituiu-se da anlise dos dados
construdos por meio de questionrios aplicados com os sujeitos da pesquisa, com o objetivo
de: identificar fatores que influenciaram no processo de formulao do Plano Municipal de
Educao do Ass/RN; compreender como foi conduzido o processo de elaborao do plano;
quais propostas formuladas pelos professores foram incorporadas ao texto final do plano, ou
mesmo suprimidas deste; e, em quais momentos os professores se articularam para assegurar
que suas propostas fossem includas no plano.
Cotejam-se, portanto, os dados empricos com os dados oriundos da pesquisa
bibliogrfica e da anlise documental, chegando, assim, s concluses apresentadas neste
texto dissertativo. De acordo com Andrade (2001, p. 110), a [...] dissertao resulta de um
estudo terico, de natureza reflexiva, que consiste na ordenao de idias sobre um
determinado tema [...]. No caso da presente investigao, tomou-se como objeto de estudo a
participao dos professores no processo de elaborao do Plano Municipal de Educao do
Ass/RN 2003-2013, cujo perodo de formulao se deu entre os anos de 2002 e 2003 sob a
coordenao da Secretaria Municipal de Educao de Ass/RN.
Quanto disposio deste trabalho, composto por quatro partes, alm da
introduo. A segunda, Dcada de 1990: a participao na educao pblica no Brasil,
discute a importncia que a participao assumiu no discurso oficial, especialmente, no
mbito das polticas para a educao, no contexto socioeconmico, cultural da dcada de 1990
no Brasil, marcado pela presena do iderio neoliberal que patrocinou a reforma do Estado e
transformou a relao Estado/sociedade, com a retirada do Estado como provedor de servios
bsicos.
A terceira parte, Repercusses da poltica educacional no municpio: a
descentralizao e a participao em mbito local, reflete sobre as intenes e aes do
governo luz dos preceitos neoliberais de transferir responsabilidades para os mbitos locais

18

da administrao pblica, sem, contudo, descentralizar o poder no processo de tomada de

decises; procura compreender o papel do municpio a partir da Carta Constitucional de 1988,
no que se refere formulao, implementao e avaliao de polticas sociais,
especialmente educacionais a partir da elaborao de planos.
A quarta, Processo de elaborao do Plano Municipal de Educao do Ass/RN,
descreve as etapas do processo de elaborao e discute, com base nos dados obtidos das
anlises, a participao dos professores no processo, no sentido de compreender como se deu
essa participao no sentido de garantir a incorporao de propostas que representassem a
ampliao dos espaos democrticos na poltica educacional do municpio do Ass/RN.
Por fim, apresentam-se as Consideraes finais, refletindo sobre a participao dos
professores a partir da configurao inicialmente dada ao processo pela Secretaria Municipal
de Educao do Ass/RN, como gestora da educao municipal e lder do processo de
elaborao do Plano de educao Municipal. Analisa as vrias etapas vividas no processo de
elaborao at a aprovao do Plano, evidenciando as formas que assumiram a participao
dos professores na definio do documento que norteia as aes polticas da educao
municipal no decnio 2003/2013.

19

2 DCADA DE 1990: O CENRIO DA PARTICIPAO NA GESTO DA

EDUCAO PBLICA NO BRASIL

Discutir sobre a participao dos educadores na formulao, na implementao, no

acompanhamento e na avaliao de aes da poltica educacional, implica compreender a
importncia da insero do profissional dessa rea em decises fundamentais para fomentar
mudanas no processo de planejamento. Intimamente articulada com a ideia de cidadania e
democracia, a participao fundamental para a consolidao de novas bases para a
organizao social, econmica e cultural de um determinado espao, visto que se inscreve em
uma dialtica que suscita mais mobilidade a correlaes de foras na sociedade, expressando,
assim, projetos socioeconmicos, polticos e culturais antagnicos.
Nesse particular, a participao inscrita nesse jogo produz possibilidades de
exerccio da cidadania, a fim de fortalecer a democracia, construindo, portanto, uma
conscincia necessria articulao entre os cidados. Essa dinmica pode tornar o processo
educativo um centro irradiador de novas possibilidades de organizao social, de composio
de foras e de conquistas, especialmente quanto s demandas dos setores menos favorecidos
da sociedade.
Estudos realizados por Cabral Neto (1996) e Padilha (2001) revelam as limitaes
postas participao dos educadores e da sociedade em geral nos processos de planejamento,
especialmente em termos de concepes. A esses atores, em geral, fica reservado o status de
executores dos processos e das aes, pensadas e decididas fora dos espaos de sua atuao,
esvaziando, dessa forma, o sentido prprio de participao. Para Silva (2003), a discusso
acerca do significado de participao associa-se diretamente democracia, pois:

[...] desde os tempos de Atenas, a democracia recebe severas crticas das classes
dominantes. O principal tema dos antidemocrticos era o rumo poltico que a
participao das classes populares poderia tomar: as classes dominantes passaram a
aceitar a democracia somente quando perceberam que ela poderia ser um forte aliada
na dominao de classes (SILVA, 2003, p. 13).

Nessa concepo, possvel identificar algumas caractersticas conceituais da

participao dentro de dois modelos de democracia, ambos vistos como liberais: a democracia
elitista/pluralista e a democracia participativa. Aquela trata de como o cidado delega a
grupos especficos o poder de deciso. A participao, portanto, apresenta-se conforme Silva
(2003, p. 14) restrita a grupos auto-escolhidos.
Tpico da democracia inglesa e norte-americana, esse modelo espera um cidado

20

passivo, uma vez que o considera apenas no papel de buscar no mercado poltico a opo
que melhor se adequar s suas aspiraes, ficando excludo de outros processos decisrios,
como os de base, do sistema, da dimenso macrossocial e de exerccio de seu espao local. A
participao considerada, portanto, o componente de uma relao mercadolgica, na qual
o voto representa o nico mecanismo de insero, expresso, compreendido, assim, como
moeda que compra benefcios sociais e polticos, aquilo que , por natureza, uma obrigao
e um dever do Estado. Para Silva (2003, p.16), [...] o processo de incluso/excluso nos
centros decisrios est delimitado pelo mrito do indivduo em desenvolver suas capacidades
e em aproveitar as oportunidades oferecidas pelo sistema poltico [...].
Nessa perspectiva, no so todos os cidados que esto habilitados a participar de
decises polticas. H mritos que credenciam os sujeitos a se colocarem como aptos a
participar, entre os quais, destaca-se a capacidade de gerar riqueza, competir no mercado
econmico e no mercado poltico. Assim, o campo da participao delimitado para a
insero e atuao de poucos, encontrando-se reduzido a uma minoria que faz da restrio
algo natural para apropriar-se dos espaos polticos, das decises e da esfera poltica das
decises e das esferas institucionais que se referem a esses espaos.
O modelo da democracia elitista apresenta-se, portanto, sob a tica autoritria que
tem por objetivo fazer com que a participao dos sujeitos sociais fortalea a vida do Estado,
dando-lhe mais flego enquanto mecanismo de controle social. O Estado, por sua vez,
compreendido enquanto propriedade que pode ser privatizada, mantendo-se por interesses
despticos que fazem da sociedade um territrio mantido sob o controle e a iseno de
rebelies.
J a democracia participativa se constitui em uma alternativa inspirada na
legitimidade dos interesses da base de uma sociedade, assentando-se sobre duas perspectivas:
[...] como democracia direta na base e como um sistema representativo nos outros nveis
(SILVA, 2003, p. 17). Dessa forma, os espaos de atuao dos sujeitos sociais so
simplificados para alm do horizonte de o governo incluir [...] na agenda poltica formas de
autogesto ou de democracia direta (SILVA, 2003, p. 20) como via necessria insero dos
sujeitos no campo da tomada de decises. Para alguns estudiosos, a igualdade de condies
sociais, econmicas e culturais de todos os indivduos os colocar no processo democrtico
como sujeitos de transformao e no como agentes consumidores. De acordo com Sartori:

Prpria e significativamente entendida, participao um tomar parte

pessoalmente, e um tomar parte desejado, auto-ativado. Ou seja, participao no
um simples fazer parte de (um simples envolvimento em alguma ocorrncia), e

21

menos ainda um tomado parte de involuntrio. Participao movimento prprio

e, assim, o exato inverso de ser posto em movimento (por outra vontade), isto , o
oposto de mobilizao (SARTORI, 1994, p. 159, grifo nosso).

Nessa perspectiva, o indivduo chamado a exercer sua autonomia, sentindo-se parte

dela pela prpria capacidade de se reconhecer como membro constituinte da realidade, com
possibilidades de intervir/redefinir o curso de sua histria e no por motivaes exteriores.
Embora Sartori (1994) mostre que esse sentido atribudo participao se restrinja a pequenos
grupos, acreditamos que o sentir-se e o tornar-se parte de um universo especfico
indispensvel ao alargamento de uma democracia instituda em novos espaos na tomada de
deciso e na legitimidade de interesses da maioria.
Sob essa tica, o interesse compreender a participao no contexto das relaes da
categoria de professores com a esfera institucional do Estado brasileiro, especificamente a
Secretaria Municipal de Educao do municpio de Ass/RN. Em certa medida, o estudo
comporta, por um lado, aspectos da macrodimenso social, poltica, econmica e educacional
e, por outro, particularidades da realidade local, no processo de construo da participao no
planejamento e na gesto educacional municipal.
Nesse cenrio, imperativa a participao dos educadores no processo de retomada
da qualidade social da educao no mbito municipal, a fim de construir e consolidar espaos
de democratizao na implementao de polticas educacionais, fundando-se novas bases para
o alargamento desses espaos. O momento histrico atual impe essa necessidade para
assegurar uma escola pblica, gratuita e com qualidade no ensino e na aprendizagem,
necessria ao atendimento de setores desfavorecidos da sociedade com vistas formao
consciente para o exerccio da cidadania.

2.1 SOCIEDADE GLOBALIZADA DO FINAL DO SCULO XX E OS AJUSTES

NEOLIBERAIS NO BRASIL: ALGUMAS APROXIMAES

A educao deve se constituir em espao democrtico, ou seja, aberto ao debate,

promovido, entre outros espaos, na escola. J aos professores compete a construo de um
projeto de sociedade marcado pela articulao dos setores sociais excludos, articulando
estratgias de luta no processo de transformao social. Nesse sentido, tornou-se premente
imprimir na educao um carter dialgico1 no que diz respeito ao planejamento educacional,
1

PADILHA, Paulo Roberto. Planejamento Dialgico: como construir o projeto poltico-pedaggico da escola.
So Paulo/SP: Cortez, 2001 (Guia da Escola cidad 7 - Instituto Paulo Freire).

22

pois a sociedade brasileira vem enfrentando profundas alteraes no campo da economia, da

poltica, da cultura etc. O princpio da participao faz parte da retrica nas polticas
educacionais, porm, na prtica, no se concretiza devidamente.
Do ponto de vista terico, a participao, diante do atual estgio de desenvolvimento
do capitalismo, perpassada pelo iderio neoliberal, segundo o qual se associa a transferncia
de responsabilidades do Estado para o cidado no plano social mais amplo e, no plano da
poltica administrativa, essa transferncia ocorre da Unio para os demais entes federados.
Engendra, dessa forma, arranjos sociais e culturais, que reconhecem a educao como
fundamental legitimao de uma pretensa nova realidade, que, na verdade, est a servio
da reproduo do capital.
Nessa conjuntura, necessrio ampliar o conhecimento e o debate quanto
importncia que encerra a participao no processo de democratizao das relaes no campo
da educao e, tambm, da prpria sociedade brasileira. Isso porque, de um lado, est o
discurso oficial, presente no aparato legal, que considera a participao como condio
propcia concretizao de um novo projeto de educao; de outro, porque na correlao de
foras sociais, a participao pode manifestar um determinado grau de autonomia
conquistada. Pode, assim, expressar o movimento de consolidao da cidadania que tem na
insero articulada dos sujeitos histricos novas possibilidades de avanos sociais e polticos.
Desse modo, o objetivo de conquista de espaos no campo da educao em uma
sociedade livre do selo do autoritarismo, por vezes, camuflada por discursos progressistas,
por prticas legitimadas pela racionalidade tcnica que pressupe a neutralidade poltica,
sustentando processos ideolgicos que reduzem a participao a um elemento pr-forma da
cidadania. A participao enquanto condio indispensvel vida em sociedade necessita
estar articulada a processos que desconstruam a ideia neoliberal de que a globalizao
favorece a incluso e a democratizao. A concentrao do capital a partir da segunda metade
do sculo XX constitui-se em um movimento de reanimao e reorganizao das potncias
econmicas diante do desenvolvimento de novas tecnologias e das sucessivas crises ocorridas
a partir dos anos 1970.
O processo de mundializao do capital, segundo Maccalz (1997), decorrente de
um movimento planetrio que intensificado com o trmino da Segunda Grande Guerra
Mundial. Ele traz consigo a marca de um tempo histrico expresso, entre outros aspectos, nas
novas formas de energias, na informtica, nas relaes internacionais entre os pases, no
iderio e nas prticas filiadas ao neoliberalismo. Nesse cenrio, a ordem neoliberal vem se
consolidando por mais de trinta anos, desmontando estruturas histricas, de modo particular,

23

no mundo do trabalho. Em meio a um embate sem trguas, gera contradies mediante um

projeto de sociedade que se contrape ao dos trabalhadores em geral.
A formao do novo homem para essa nova sociedade , para o neoliberalismo, uma
tarefa reservada educao (LOMBARDI, 2003), tornada espectro do mercado que ascende
condio de ser vivente, inteligente e sensvel. Com isso, a flexibilizao e a descentralizao
acenam para a superao do centralismo e do autoritarismo, compreendidos por esse novo
iderio como freio no desenvolvimento da sociedade. Existem, portanto, iniciativas que
estimulam a participao como controle social, como expresso de uma democracia plena,
cidad.
Perfazendo a rota constitutiva e ideolgica da globalizao e do neoliberalismo,
compreendem-se os laos que unem a estratgia dominante da participao, da
descentralizao e da democracia. Analisando as implicaes da globalizao da economia no
perodo de transio do sculo XX para o sculo XXI, Gamboa (2003) assim se refere ao
sculo XX:

Termina um sculo invadido pelos ventos da ps-modernidade e da globalizao,

duas palavras mgicas que justificam os interesses predominantes na atual formao
social e que tem como espao o mundo como um todo. Esses interesses vm
derrubando fronteiras nacionais e destruindo as formas tradicionais de identidade e
de cultura, fincadas nos espaos sociais restritos como: a famlia, a cidade, a
pronncia (a provncia), a nao [...] (GAMBOA, 2003, p. 79).

Para Anderson (1999), a ps-modernidade apoia-se na base material da ordem

econmica do capital e proclama o fim do projeto socialista2 com a superao das narrativas
redentoras. Instala-se, assim, uma cultura apoiada na flexibilidade e na criatividade3 que se
expande por todo o tecido social, calcado na globalizao econmica. Nessa direo, a psmodernidade, como fenmeno intimamente ligado aos interesses da globalizao econmica,
advoga a flexibilizao econmica e a vida independente do mercado e suas leis naturais.
Aponta, portanto, para uma crtica cincia e racionalizao moderna, redefinindo o campo
filosfico-cultural e cientfico agora flexibilizado pelas relaes interdisciplinares e pela viso
holstica que pretendem dar conta da realidade como descrio, desvencilhando-se das
anlises politizadas e comprometidas com a transformao social.
A globalizao, enquanto fenmeno econmico social que apresenta mltiplas e
2

Segundo Jos Lus Sanfelice (2003), o colapso do bloco sovitico contribuiu para fortalecer o discurso em
torno do fim da tese marxista e socialista, o que representou a vitria global do neoliberalismo.
3
Ainda na anlise de Jos Lus Sanfelice (2003, p. 4), [...] o trao definido da ps-modernidade se d pela perda
de credibilidade das narrativas revolucionrias quanto aos projetos da sociedade do proletariado e pela reduo
da verdade cientfica [...].

24

distintas consequncias culturais, por si, no um fenmeno indito. Marx (2008), na sua
Crtica Economia Poltica e em O Capital, j mostrava um movimento de globalizao
econmica como tendncia diante da complexificao da sociedade, da criao de mercados,
de troca de mercadorias, acentuando-se, especialmente, a partir da queda do modo de
produo feudal e da ascenso do modo de produo capitalista como hegemnico.
A globalizao, entretanto, assume, atualmente, dimenses planetrias, tornando-se
um fenmeno tpico da sociedade contempornea do final do sculo XX e incio do sculo
XXI, como expresso mxima da internacionalizao do capital marcada pela superproduo
de bens materiais, pela financeirizao do capitalismo e pela informatizao que suscita o
domnio tcnico-cientfico. Nessa conjuntura, o mundo de trabalho e o mercado financeiro so
contingenciados por mudanas significativas que induzem redefinio das economias em
escala mundial.
Para Castanho (2003), nesse quadro de globalizao econmica, so enfatizadas
algumas caractersticas, uma vez que estas constituem um novo cenrio social em escala
planetria, implicando, indubitavelmente, mudanas expressivas na ordem mundial. Para o
autor, do contexto da globalizao econmica importante destacar:

[...] o deslocamento do centro dinmico do sistema da indstria para os servios,

especialmente os que tm relao com as tecnologias derivadas da microeletrnica e
muito particularmente a informtica; hegemonia, dentre os servios do setor
financeiro, autonomizado em relao s atividades primrias e secundrias da
economia, acentuando a tendncia a financeirizao existente desde os primrdios
da monopolizao capitalista no ltimo quartel do sculo XXI; formao de
megaconglomerados empresariais, especialmente no setor financeiro ou a ele ligado;
relao dos parques industriais dos pases centrais para os perifricos, de que
exemplo a transformao da sia em oficina do mundo, e pulverizao das tarefas
produtivas em unidades locadas em diferentes pases e, dentro de cada um, em
diferentes unidades; controle unitrio do sistema pulverizado mediante satisfao
gerencial da produo multinacionalizada; proteo ao direito de propriedade
intelectual, ao Know how, mediante legislao de patentes uniformizadas no mundo
todo, desregulamentao, vale dizer, diminuio da governabilidade ou controle dos
Estados Nacionais sobre as respectivas economias, permitindo o avano da mar
globalizante regulada apenas pelo mercado...; hegemonia da ideologia neoliberal,
tornada vox una populi, em parte pela manipulao dos instrumentos de
conformao mercadolgica da mdia, em parte pela diminuio da oposio
decorrente da derrocada do socialismo real; formao de blocos regionais como prrequisito para a integrao planetria (CASTANHO, 2003, p. 21, grifo do autor).

Essa configurao da economia mundial em funo da lgica do mercado sob os

auspcios da ideologia neoliberal impe ajustes s sociedades capitalistas, como resposta s
crises cclicas ao Brasil, a partir da dcada de 1970. Ianni (1999), em sua obra A era do
globalismo, situa a globalizao [...] como um novo ciclo de expanso do capitalismo [...]
(IANNI, 1999, p. 11), potencializado pelo desenvolvimento de novas tecnologias de

25

comunicao que permitem a planetarizao das informaes em sistemas de redes

mundiais. Traduz-se, tambm, na reorganizao da diviso internacional do trabalho segundo
a qual as grandes corporaes e os conglomerados localizados nos mais longnquos recantos
do mundo migram para diversas regies do planeta, especialmente para a Amrica Latina. Por
fim, a mundializao do mercado suscitada pelos processos da surpreendente tecnologia da
microeletrnica e pela das mdias que transformam o mundo em um imenso mercado sem
fronteiras.
Para o autor, essa nova configurao do capitalismo tem, inclusive, afetado
substancialmente as funes do Estado-nao, impondo redefinies importantes no campo da
poltica. Assim, como as grandes corporaes e os conglomerados financeiros colocaram-se
como indutores e condutores de um mercado desterritorizado, reduzem o significado de
soberania do Estado-nao, o que o leva, segundo Ianni [...] a ser obrigado a compartilhar ou
aceitar decises e diretrizes provenientes de centros de poder regionais e mundiais [...]
(IANNI, 1999, p. 15). Esse universo de relaes mltiplas tem sido direcionado por
organismos multilaterais como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), o que leva a acreditar que o poder
econmico suplanta o poder poltico. No entendimento de MORAES (1996, p. 34):
[...] o declnio do Estado-Nao hoje um fenmeno mundial universal, cuja
diminuio de importncia vem permitindo o surgimento de muitos outros pases.
Estes buscam, em maior ou menor grau, a sua prpria autonomia, a gesto e o
controle de seus recursos naturais, o autogoverno, revitalizados pelos bons ventos da
democracia que a cada dia est se tornando mais presente no mundo, graas ao
sistema global de telecomunicaes que vem mostrando para a humanidade a
transio dos governos, monitorando e deixando mais transparente a natureza dos
seus processos.

Ianni (1999), por sua vez, considera que o declnio do Estado-nao expressa o
poder do capital globalizado, que tutela a soberania nacional, regulando o Estado e
administrando-o. Em funo do livre mercado, as prticas econmicas de superacumulao e
concentrao de capital restringem os espaos da cidadania e fazem da interveno desses
organismos uma prtica corrente, principalmente os pases em desenvolvimento, a exemplo
do Brasil.
Ademais, o atributo de ampla liberdade para o capital como meio para equacionar as
suas contradies internas superproduo e esgotamento dos mercados centrais levaram a
efeito a crtica contundente ao Estado de Bem-Estar Social, considerado um inimigo no s do
capital mas tambm do cidado, este que, pelo capital, era tutelado. Assim, a chegada de

26

Margareth Tchatcher e Ronald Reagan, respectivamente, ao comando do governo da

Inglaterra e dos Estados Unidos, tornou-se decisivo para esse iderio, sustentado pelas
formulaes de Friederich A. Hayeck e Milton Friedman. Sua implementao como
paradigma econmico-sociocultural marcou, profundamente, as economias e as culturas em
escala mundial nos ltimos trinta anos do sculo XX e a transio para o novo milnio,
viabilizando mudanas expressivas na soberania nacional, embaladas pela implementao de
polticas neoliberais amplamente articuladas no campo da economia e da poltica.
Segundo Holanda (2001), o neoliberalismo traz em sua formulao uma nova
concepo de mundo que coloca o homem (cidado) como ser que procura satisfazer suas
necessidades e desejos, os quais so possveis somente por meio do mercado. Esse ente
considerado o coordenador das atividades econmicas, o que pe o Estado apenas como
guardio do seu funcionamento.
A cidadania, nessa perspectiva, redefinida diante da liberdade do mercado segundo
a qual o consumidor estimula a competitividade e se pe ativamente na condio de
consumir os bens materiais e simblicos, satisfazendo assim suas necessidades. Nesse
contexto o Estado delimita uma relao saudvel entre o homo economicus e o mercado,
dotado de virtudes e de vitalidade que se confundem com aquelas atribudas aos homens
concretos, reais.
Na dcada de 1990, a realidade brasileira inscreve-se no processo de globalizao
que se delineia nos moldes assumidos atualmente. Direcionou-se, portanto, para a defesa de
um novo discurso em torno do papel do Estado, da educao e da cidadania diante das
transformaes ocorridas em escola mundial. Com isso, a crise capitalista iniciada na
dcada de 1970, que se agravou nas dcadas de 1980, 1990 2000, carregando em sua
dinmica componentes contraditrios resultantes da queda da taxa de lucro [...] decorre do
aumento progressivo do capital constante em relao ao capital varivel, o que implica um
aumento da composio orgnica do capital [...] (SILVA, 2003, p. 47). Esse movimento
pressiona o campo poltico a buscar sadas que permitam o progressivo e ininterrupto
processo de concentrao do capital. Por conseguinte, a crise estrutural atinge as conjunturas
especficas, provocando modificaes e acomodaes, redefinindo papeis e funes no plano
infra e superestrutural (GRAMSCI, 1995).
No caso brasileiro, as crises mundiais penetram e repercutem nas comunidades locais
produzindo fragilidades econmicas e polticas nas ltimas dcadas do sculo XX. No plano
macro, o pas apresenta dvidas interna e externa expressivas, sofre frequentes desajustes
fiscais e atravessa vrias crises polticas e institucionais. Entre outros motivos, as crises

27

decorrem da corrupo nos servios e em empresas pblicas como parte das relaes polticas
e econmicas mantidas no sistema organizao poltica de governo. Esse foi um dos motivos
que conduziu ao impeachment o primeiro presidente civil eleito pelo voto direto, aps a
ditadura civil-militar de vigorou no perodo de 1964 a 1985.
No momento em que o Brasil sofre um golpe militar (1964), em nvel internacional,
observa-se o avano de um amplo processo de globalizao impulsionado pela ideologia
neoliberal, cujas ideias passam a interferir, diretamente, no curso das polticas econmicas e
sociais do pas. Localiza-se o incio desse processo de interveno na dcada de 1970,
quando vrios pases capitalistas se direcionaram ao reordenamento do campo econmico e
das polticas pblicas; estabelecem arranjos geopolticos; e adotam modelos de
desenvolvimento que reinventam as teses liberais, entendidas como capazes de controlar a
crise aguda do capitalismo, gerando novo ciclo econmico estvel. Desse modo, a crise
econmica nos pases capitalistas expressou-se pela crescente acelerao da inflao,
trazendo, consequentemente, uma escalada do desemprego e o baixo crescimento econmico.
O neoliberalismo propunha mudanas que implicam, por exemplo, o mercado
substituir a poltica, atuando para alm do prprio Estado; o Estado Mnimo sucede a Estado
de Bem-Estar Social; a liberdade do cidado fica condicionada ao seu poder de deciso
econmica; a concorrncia o princpio de democratizao das relaes econmicas e sociais;
eficincia, eficcia so caractersticas indubitveis da qualidade. Nesse cenrio, a participao
da populao por meio da assuno da responsabilidade por servios antes compreendidos
como pblicos, transveste-se como a denominao de responsabilidade social, associada
ideia de livre concorrncia do mercado, fazendo com que cada comunidade local, por meio da
competio, procure alcanar por si melhores condies de vida.
As ideias de privatizao rapidamente so propagadas pelos meios de comunicao,
enfatizando a ineficincia e a insuficincia dos setores pblicos se comparados ao sucesso dos
empreendimentos privados. Conferem, portanto, ao Estado brasileiro o nus do dficit pblico
como resultado do favorecimento deste iniciativa privada. Dessa forma, torna-se urgente
eliminar a parcialidade do Estado e recompor a eficincia na mquina administrativa por meio
da privatizao de empresas estatais como as eltricas e as comunicaes. Desse discurso
privatista, ressalta-se ainda que o setor privado era detentor de qualidade total na oferta de
seus servios, que deveria se estender ao conjunto das instituies sociais, como a educao, a
sade, estradas enquanto remdio ineficincia do setor pblico, viciado por prticas
clientelistas e pela apatia de seus servidores. Para Dalarosa (apud LOMBARDI, 2003, p. 200201):

28

A questo central no privatizar para moralizar, porque os donos do capital so os

mesmos donos do Estado, assim como no a classe trabalhadora aquela
majoritariamente representada no governo. Isso no se justifica que se tenha de
minimizar o Estado. Se o Estado to malfico, por que os bancos, empreiteiros,
usineiros... apegam-se tanto a ele? O Estado privatizado pelos donos do capital
quem financia e refinancia a produo, apesar de alegar no haver recursos para a
educao, sade e segurana. Na verdade, o que os liberais querem um Estado
comprometido com as garantias de produo, evitando gastar recursos com as
polticas sociais. Da ele ter de ser mnimo: mnimo para as polticas sociais e
mximo para o capital.

A finalidade do discurso em defesa do Estado mnimo aponta para a no interveno

na economia criando, assim, possibilidades para que o capital financeirizado, e cada vez mais
concentrador, no encontre obstculos nem limites para seu crescimento. Condena, outrossim,
pessoas a assumirem a condio de refns do mercado, utilizando-se da falcia da democracia
mercadolgica.
Desse modo, o Estado no se encontra propriamente fora do jogo, mas orbitando a
favor dos proprietrios do capital, o que leva a observar a pertinncia da afirmao de Marx e
Engels quando, no Manifesto Comunista, dizem que o [...] Governo do Estado moderno
apenas um comit para gerir os negcios mais comuns de toda a burguesia [...] (MARX;
ENGELS, 1998, p. 86). Nesse sentido, a reduo do papel do Estado nas polticas sociais, sob
os auspcios do neoliberalismo, reivindica a flexibilizao da poltica e da economia como
mecanismo de estmulo livre concorrncia e competitividade. Esse princpio se aplica
legislao supostamente protecionista dos direitos dos trabalhadores que deve ser reformulada
para permitir a modernizao econmica da sociedade, a expanso do mercado com
crescimento econmico e uma maior gerao de emprego e renda. Nesse particular, os estudos
de Macallz (1997) revelam que o Brasil antecipou-se ao consenso de Washington quanto
adoo da flexibilizao, pois:
Neste campo, relativo legislao de trabalho e legislao previdenciria, a palavra
flexibilizao comeou a ser utilizada antes mesmo do consenso de Washington,
por um grupo de advogados patronais nos Congressos de direitos do Trabalho,
realizados anualmente no Centro de Convenes da Avenida Rebouas, em So
Paulo. Falavam da necessidade de flexibilizar as leis sociais porque eram velhas
e desatualizadas, impediam a competitividade dos produtos brasileiros no exterior,
oneravam sobre minoria o empresariado nacional, impediam a ampliao dos
mercados de trabalho, geravam o desemprego, no estavam adequados
modernidade, bloquearam o desenvolvimento, agrediam a liberdade das partes no
contrato de trabalho, anulavam o papel dos sindicatos, afastavam a livre negociao,
enfim a legislao social [...] passou a ser a causa de todos os males (MACALLZ,
1997, p. 8-9).

Sob esse vis, o neoliberalismo defende, alm da necessidade de restringir o papel do

Estado, a urgncia em neutralizar a ao dos sindicatos por estes serem corporativistas,

29

excessivamente protetores e sectrios em processos de negociao que envolvam patres e

empregados. Quanto a essa questo, Leite considera que:
Preconiza-se, com efeito, s escncaras, um retrocesso doutrinrio que no visa mais
o Direito do Trabalhador fundado e escudado em dispositivos legais, mas, sim, em
normas provenientes de contratos ou acordos, ou nos prprios regulamentos das
empresas empregadoras. Tenta-se, ainda, definir a idia de que, tanto os
trabalhadores quanto os empregadores nos dias correntes, j esto imbudos da
conscincia social, e, com isso, j podem isoladamente estabelecer as normas e
fixar as condies que remarcaro o contrato de trabalho que venham a celebrar
(LEITE apud MACALLZ, 1997, p. 31).

Nessa perspectiva, os direitos trabalhistas e previdencirios foram duramente

atacados, inclusive os conquistados pela classe trabalhadora brasileira ao longo de sua histria
de luta e resistncia ao poderio econmico nacional. Outra estratgia do neoliberalismo foi
particularizar os direitos e os benefcios como forma de esvaziar padres universais de
proteo social viabilizados pelo Estado de Bem-Estar (FERNANDES, 1995; QUEIROZ,
2003).
Alm disso, o atendimento populao quanto aos servios sociais bsicos de sade,
segurana, moradia e educao recolocado no contexto do mercado como agente
democratizador de acesso e de qualidade irretocvel. Com isso, a democratizao do acesso e
a qualidade dos servios tornam-se resultado direto da participao da populao em comprlos no virtuoso mercado. Assim, o exerccio da cidadania fica condicionado, diretamente,
capacidade de o cidado participar, ativamente, dele adquirindo produtos, forando, em meio
ao mecanismo da concorrncia, a baixar ou a manter os preos.
Creditam, portanto, os neoliberais educao a tarefa de preparar um novo homemcidado para a nova sociedade-econmica, reinventando a teoria do capital humano que
esteve em evidncia na dcada de 1970, agora adaptada ao contexto que vislumbra o mercado
de trabalho regido pela empregabilidade (FRIGOTTO, 1998; OLIVEIRA, 2000). Ao analisar
o reconhecimento da importncia dada pelo neoliberalismo educao formal Silva declara
que:
Nesse projeto, a interveno na educao com vistas a servir aos propsitos
empresariais e industriais em duas dimenses principais. De um lado, central, na
reestruturao buscada pelos idelogos neoliberais, atrelar a educao
institucionalizada aos objetivos estreitos de preparao para o local de trabalho. No
lxico liberal, trata-se de fazer com que as escolas preparem melhor seus alunos para
a competitividade do mercado nacional e internacional. De centro, importante
tambm utilizar a educao como veculo de transmisso de idias que proclamam
as excelncias do livre mercado e da livre iniciativa (SILVA apud GENTILI;
SILVA, 1995, p. 12).

30

Sob essa tica, a educao, para o neoliberalismo, deixa de ter como objetivo a
formao de um cidado politizado, sendo chamada a preparar o terreno ideolgico para
instalar uma nova conscincia voltada para a atomizao dos sujeitos e para pavimentar o
processo de reestruturao econmica neoconservadora. Era retomado, com nfase, o valor
econmico da educao no processo de formao da mo de obra flexvel e moderna. Esse
projeto, a despeito de ser incorporado, de imediato, por alguns pases europeus, como a
Inglaterra, e pelos Estados Unidos da Amrica do Norte, avana somente na Amrica Latina,
chegando inicialmente ao Chile, nos anos de 1980, e no Brasil, no incio dos de 1990, no
governo Fernando Collor de Melo.
Por sua vez, a eleio do Presidente Collor resultou em importantes contradies
polticas e sociais no processo de redemocratizao do pas. Para Rodrigues (2003, p. 90):
A principal de tais condies conforme j se fez referncia reside nas
divergentes orientaes da poltica econmica, expressa nas polarizaes [...] entre
Estado/mercado [e] internacional/nacional (SALLUM JR, 1994, p. 27).
Polarizaes que expressam, por um lado, a estratgia norte-americana de
instaurao das polticas de liberao econmica, assumidas pelos setores ligados ao
grande capital; por outro, um projeto de desenvolvimentismo democratizado e
distributivista (SALLUM JR, 1999, p. 27), defendido pelos movimentos sociais,
organizaes populares e partidos de oposio vinculados esquerda poltica.

No embate, o projeto neoliberal, em um primeiro momento, parecia ser vitorioso

porque impulsionou significativas mudanas na economia e no desenvolvimento por meio de
inovaes. O Brasil foi, ento, subordinado modernizao conservadora, estando
intimamente associado s presses do capital internacional, que alavancava a abertura da
economia para alm de fronteiras. Reduzia-se, assim, a capacidade reguladora do Estado e do
governo agindo com generosas concesses em relao ao Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e aos demais credores internacionais. Na verdade, o governo de Fernando Collor de
Mello ps em prtica o receiturio neoliberal como estratgico para o capital internacional
consolidado no conhecido Consenso de Washington4, em novembro de 1989.
Entre as principais medidas implementadas pelo governo destacam-se: combate
inflao por meio do congelamento de preos e salrios; extino da moeda criada por ocasio
do plano cruzado e o retorno ao cruzeiro como moeda oficial; confisco do dinheiro que estava
na poupana e em contas correntes que ultrapassavam o valor de cinquenta mil cruzados
novos; fim dos subsdios e incentivos fiscais; abertura do pas s importaes; processo de
4

Fruto da reunio do governo norte-americano com organismos financeiros internacionais, o Consenso de

Washington ratificou a necessidade da adoo da proposta neoliberal que o governo americano vinha
defendendo, especialmente, para a concesso de emprstimos e financiamentos aos pases latino-americanos.

31

enxugamento da mquina estatal por meio do Programa Nacional de Desestatizao; extino

de rgos do governo, como o Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS), o
Instituto do Acar e lcool, O Instituto Brasileiro do Caf, a Superintendncia do
Desenvolvimento do Centro-Oeste; venda de parte do patrimnio do Estado como imveis,
avies e veculos.
Para tanto, o governo e seus planos contaram com o apoio da mdia nacional que o
acompanhou desde as eleies em 1989, colocando-o como combatente dos privilgios de
funcionrios pblicos, os quais rotulou de marajs. Apesar disso, as medidas adotadas pelo
governo soaram negativamente perante a opinio pblica e foram ineficazes para barrar a
inflao, mesmo quando redimensionadas no novo Plano Collor II. Algumas medidas
anunciadas sequer foram implementadas diante dos escndalos de corrupo envolvendo
membros do governo e o presidente. Tais fatos que vieram tona geraram insatisfaes na
sociedade e na base do prprio governo. A fragilidade poltica, social, econmica e
administrativa tomou propores incontrolveis e conduziram Collor perda do mandato do
primeiro presidente civil eleito aps quase 30 anos de ditadura.
Sucedido pelo vice-presidente Itamar Franco, o iderio neoliberal continua em
marcha no Brasil, embora de forma tmida e freada (FERNANDES, 1995), dadas as
condies de governabilidade, a necessidade da reorganizao das foras e a construo da
continuidade do projeto para o perodo posterior aos dois anos que restavam de mandato. A
retomada do avano do neoliberalismo no pas ocorre com a eleio do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1995-1999) para o primeiro mandato, e sua reeleio para o perodo 19992002. Itamar Franco, tendo FHC como Ministro da Fazenda, implantou o Plano Real. O
legado desse feito poltico teve como mrito alcanar a estabilidade econmica do pas e
manter a inflao sob controle. Com isso, Fernando Henrique Cardoso, em 1994, foi reeleito
em 1 turno, vencendo o seu opositor, Lus Incio Lula da Silva, o mais forte candidato, lder
sindical e alinhado s formas da ento esquerda ideolgica brasileira.
O governo do Fernando Henrique Cardoso, em seus dois mandatos, comprometeu-se
com a continuidade das polticas neoliberais, defendidas desde a campanha eleitoral, quando
abertamente acenava com a disposio de manter o controle da inflao a todo custo.
Ademais, d sequncia ao processo de quebra dos monoplios dos setores de produo do
petrleo e das telecomunicaes, encaminha reformas constitucionais que permitam a
insero definitiva do Brasil no contexto da economia globalizada.
Para Rodrigues (2003), esse discurso se constituiu um imbrglio que resultou em
recesso e aumento de desemprego. De acordo com Macallz (1997), realizaram-se ajustes

32

fiscais e econmicos beneficiando determinados interesses, como a privatizao de empresas

estatais valiosas, a exemplo da Vale do Rio Doce; a Reforma do Estado; Emendas
Constitucionais (EC n. 20/98 que reformou a previdncia social; EC n. 10/96, que prorrogou o
Fundo de Estabilizao Fiscal; EC n. 12/96, que criou a contribuio provisria sobre
movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira
CPMF), inclusive a que assegurou a reeleio a cargos eletivos (EC n. 16/97). Ademais,
procedeu a cortes em investimentos nas reas sociais, liberao do cmbio do dlar e do
preo dos combustveis. Assim, consolidou-se um mercado livre sob a gide neoliberal,
entendida pelos governantes de ento como condio indispensvel democratizao em
qualquer pas, ao passo que a crise social se aprofunda.
O governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso consolidou, no Brasil, a
implantao do modelo econmico neoliberal, difundindo a necessidade de modernizao do
pas em vrios os aspectos. Para isso, utilizou-se do discurso que prometia fortalecer a
democracia e alargar os canais de participao do cidado no campo poltico-social,
invocando o controle social (SILVA, 2003). Sob esse argumento, promoveu o ajuste fiscal e
cortes no oramento de recursos destinados s reas social, alegando que o principal problema
do pas quanto s polticas pblicas era a m gesto, o que poderia ser corrigido por meio do
controle social. Porm, a estratgia consistia em utilizar-se do controle social como forma de
legitimao da poltica que combinava aumento de imposto e tarifas pblicas com os cortes de
recursos. Ademais, justificava a necessidade de manter o supervit primrio elevado para
pagamento dos juros e dos servios da dvida, como forma gerencial de avaliar a aplicao
dos recursos pblicos minimizando-os em funo das privatizaes que nutriram o capital
financeiro especulativo.
Nesse contexto, a participao na forma denominada de controle social passa longe
da participao defendida por Rodrigues (2003), Gohn (2001), Silva (2003) e Demo (1996),
visto que a insero da populao, aos poucos, concretizava-se na forma de conselhos
representativos em mbito local e na atuao de organizaes no governamentais de forma
impositiva, como condio para implementao de determinadas polticas. O iderio
apontava, portanto, para o carter neoconservador autoritrio da poltica que tomava a forma
de participao e no de prticas como seu principal contorno. Desse modo, a esfera poltica
se traduzia em polticas privatistas dominadas pelo poder econmico e pela esfera social que
era acompanhada, passivamente, por um lado, em megaconcentrao, e por outro, na
domesticao de setores excludos da populao sob o manto de polticas que distribuam
bolsas com compensaes duvidosas.

33

Com isso, a centralizao do poder se dava em um clima no qual os setores

produtivos e da mdia nacional pregavam a necessidade de sacrifcio aliada dedicao ao
trabalho e confiana no governo que se proclamava comprometido com os avanos do
pas. Segundo Lesbaupin:
No governo FHC, o executivo se tornou tambm poder legislativo. Ele governou
atravs de medidas provisrias (o que, no regime militar, se chamava decretosleis). O governo Sarney, em dois anos (1988-1989) editou ou reeditou 147; o
governo Collor, em trs anos (1990-1992), 159 (edies + reedies); o governo
Itamar (1991-1994), 505; em 6 anos e 9 meses, os trs governos editaram 811
medidas provisrias. O presente governo, at o ms de setembro de 2001, em 6 anos
e 9 meses de administrao, promulgou 5.299 medidas provisrias! (DIAP, 2001).
Isto equivale a uma mdia de 66 medidas provisrias por ms ou 3 medidas teis
por dia til (LESBAUPIN, 2002, p. 65-66, grifo nosso).

Na prtica, a autonomia de poderes no corpo do estado brasileiro tornou-se relativa e

restrita, negando o princpio de independncia e da autonomia. O Poder Legislativo, por sua
vez, atropelado por medidas provisrias, tem poder de legislar reduzido, enquanto o Judicirio
foi pressionado a [...] proteger o governo [...] (LESBAUPIN, 2002, p. 6). A esse processo, a
sociedade assiste de fora, embora esteja dentro dentro do aparato institucional sob a forma
de conselhos, exercendo a democracia representativa, de forma limitada, com funes de
fiscalizao e de controle da gesto pblica.
Nesse sentido, Lesbaupin (2002) revela como trao caracterstico dos governos da
dcada de 1990, o enquadramento do iderio neoliberal, utilizando-se, para tanto, de artifcios
legais para exercer o poder livre de interferncias ou presses. Evoca, no entanto, a
democracia plena, em particular no que se refere educao, como parte de um discurso
demaggico para homogeneizar e neutralizar foras opositoras.

2.2 PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO COMO ESTRATGIA DE POLTICA DE

EDUCAO EM NVEL LOCAL

Os ajustes neoliberais no Brasil na dcada de 1990, realizados pelo Estado, no se

limitaram apenas economia, s polticas sociais, tambm se estenderam administrao
pblica em si, induzindo a uma nova gesto pblica gerencial. O que, de fato, verifica-se
que tais ajustes afetaram, sobremaneira, o campo educacional, compreendido como
fundamental ao processo de recomposio cultural neoconservador. Segundo Silva (1995, p.
13):

34

Evidentemente a estratgia neoliberal de conquista hegemnica no se limita ao

campo educacional, embora ele ocupe a um lugar privilegiado, como um dos muitos
elementos possveis de serem utilizados como tcnica de governo, regulao e
controle social. O que estamos presenciando um processo amplo de redefinio
global das esferas social, poltica e pessoal, no qual complexos e eficazes
mecanismos de significao e representao so utilizados pra criar e recriar um
clima favorvel viso social e poltica liberal.

Para Silva (1995), importante registrar o alerta de que os defensores do

neoliberalismo compreendem a importncia da educao no processo de significao do
mundo, associando sua viso ao paradigma do mercado como redentor. Esse pressuposto
demanda, por parte dos que no comungam esse entendimento, a capacidade de articulao
para o enfrentamento do avano das polticas neoliberais e preservao da educao como
espao de construo e reconstruo da cidadania enquanto projeto coletivo. A influncia do
neoliberalismo na educao brasileira tem estreita relao com a adoo do receiturio
definido no Consenso de Washington para o campo econmico.
Nesse cenrio, a tendncia neoliberal e neoconservadora que se imprimiu sociedade
globalizada e informatizada no final do sculo XX e incio do sculo XXI permeia fortemente
polticas de educao desde o momento em que Brasil tornou-se signatrio de compromissos
internacionais, como o firmado por meio da assinatura da Declarao Mundial Sobre
Educao para Todos (JONTIEM, 1990), resultante do evento patrocinado pelo Banco
Mundial, em conjunto com a UNESCO e a UNICEF. Nessa conferncia mundial de educao,
confirmou-se um diagnstico sobre a situao educacional em vrios pases, o qual mostrava
as altas taxas de analfabetismo (especialmente entre as mulheres), a falta de acesso ao ensino
primrio e o alto ndice de repetncia. O diagnstico confirmava que a situao econmica
mundial estava em vias de um colapso em funo do endividamento de alguns pases
tomadores

de emprstimo,

principalmente a organismos

financeiros multilaterais.

Apresentada a realidade educacional em escala mundial, a Declarao Mundial Sobre

Educao para Todos, em seu prembulo, considera que:
Ao mesmo tempo, o mundo tem que enfrentar em quadro de problemas sombrios
entre os quais: o aumento da dvida de muitos pases, a ameaa de estagnao e
decadncia econmicas, o rpido aumento da populao, as diferenas econmicas
crescentes entre as naes e dentro delas, a guerra, a ocupao, as lutas civis, a
violncia; a morte de milhes de crianas, que poderia ser evitada, e a degradao
generalizada do meio ambiente. Esses problemas atropelam os esforos enviados no
sentido de satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem, enquanto a falta de
educao bsica para significativas parcelas da populao impede que a sociedade
enfrente esses problemas com vigor e determinao (BRASIL, 1993, p. 69).

O registro introdutrio da Declarao mostra o atraso econmico de pases, a

35

escalada do endividamento externo e a necessidade de romper com a estagnao econmica.

Embora o texto tenha sido redigido abordando essa problemtica, nele fica patente que
demarca a realidade dos pases da Amrica Latina. Ao apontar para um suposto pacto
internacional, a Declarao define objetivos e metas a ser alcanados por todos. Os
compromissos assumidos pelos pases signatrios da conferncia internacional encontram-se
sintetizados em dez artigos, a saber: 1 Satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem;
2 Expandir o enfoque; 3 Universalizar o acesso educao e promover a equidade; 4
Concentrar a ateno na aprendizagem; 5 Ampliar os meios e o raio de ao da educao
bsica; 6 Propiciar um ambiente adequado aprendizagem; 7 Fortalecer as alianas; 8
Desenvolver uma poltica contextualizada de apoio; 9 Mobilizar os recursos; 10
Fortalecer a solidariedade internacional (BRASIL, 1993).
O foco das decises, relativas especialmente aos pases em desenvolvimento como o
Brasil, consiste na modernizao da educao nos moldes neoliberais. Ao mesmo tempo,
significa ampliar espaos de interveno dos organismos financeiros internacionais nas
polticas de educao. Mantinha-se, portanto, o intento desses agentes, firmando-se, tambm,
compromissos de honrar os acordos de emprstimo bilaterais. Enquanto signatrio da
Declarao Mundial sobre Educao para Todos, o Brasil deflagra processo de formulao
do Plano Decenal da Educao 1993-2003, principal recomendao para articular, no mbito
dos entes federados, aes necessrias ao alcance dos objetivos acordados internacionalmente
(CABRAL NETO, 2004).
O Plano Decenal de Educao 1993-2003 foi formulado pela Comisso Especial
instituda por meio da Portaria n. 489, de 18 de maro de 1993, assinada pelo Ministro da
Educao Murilo Avellar Hingel. Coube Secretaria de Educao Fundamental do Ministrio
coordenar as atividades da Comisso Especial, que teve, conforme a Portaria supracitada, 60
dias para concluir seus trabalhos. Entretanto, o Plano Decenal 1993-2003 no foi institudo na
forma da lei, configurando-se como um plano administrativo que envolveu instncias dos
rgos gestores da educao e entidades representativas dos secretrios estaduais e municipais
de educao.
Quanto reproduo e distribuio do Plano Decenal de Educao para Todos
1993-2003 para as escolas, tal trmite ocorreu por meio da Associao Brasileira de Editores
de Livros (ABRELIVROS) que viabilizou tambm a edio na forma de livro. Na carta
dirigida aos professores e dirigentes escolares, datada de maio de 1994, presente no livro
editado e distribudo s escolas, o ministro Murilo Hingel expressa seu reconhecimento ao
gesto da ABRELIVROS e considera que a iniciativa se insere nas alianas e estratgias da

36

poltica educacional daquele momento.

Embora esse Plano, em sua apresentao, passe a ideia de que resultou da
participao de vrios segmentos da sociedade (professores, famlias e a sociedade civil), na
verdade, no foi bem isso o que se consolidou. Por meio da Portaria n. 489, de 18 de maro
de 1993, o ministro Murilo Hingel criou a Comisso Especial para formular o Plano Decenal
de Educao para Todos mantida, nos termos da portaria, sob a coordenao da Secretaria de
Educao Fundamental do Ministrio da Educao. A Comisso Especial, de acordo com o
artigo 2, teve a seguinte composio:

1 representante da Secretaria de Projetos Educacionais Especiais;

1 representante do Instituto Nacional do Estado e Pesquisas Educacionais (INEP);
1 representante da Coordenao Geral do Planejamento Setorial;
2 representantes do Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED); e
2 representantes da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
(BRASIL, 1993, p. 83).

Sem representao na Comisso Especial, os professores foram, na prtica, alijados

do processo, pautado por uma viso tecnocrtica, centralizadora e impositiva do modelo de
gesto educacional do iderio neoliberal. Aos professores coube participar, nas escolas, da
Semana Nacional de Educao para Todos, definida para ocorrer, conforme Artigo 5 da
Portaria n. 489/1993, no perodo de 10 a 14 de maio de 1993, com o objetivo de debater a
verso preliminar do Plano. Contudo, na carta escrita aos professores e dirigentes escolares, o
ministro destaca a importncia dos professores na implementao do Plano e na sua adaptao
realidade local, no mbito de cada escola.
Torna-se necessrio, simultaneamente, o fortalecimento institucional das escolas
para que possam elaborar e executar projeto pedaggico de qualidade, objetivo que
requer apoio e a participao dos professores e dirigentes escolares, das famlias e
da comunidade prxima escola [...] (BRASIL, 1993, grifo nosso).

Ainda a esse respeito, a Portaria n. 489/1993, em seu Artigo 4 define que A

Comisso contar, tambm, com um Comit de Apoio integrado por representantes e
entidades governamentais e no-governamentais representativas do setor educacional
(BRASIL, 1993, p. 83), entretanto, no faz qualquer referncia sobre quais seriam as
entidades, tampouco as atribuies, competncias e forma de articulao destas junto
Comisso. Na prtica, portanto, no foi assegurada a participao dos professores na
formulao do Plano Decenal de Educao 1993-2003, quer de forma direta, quer de forma
indireta por meio de entidades de representao da categoria. O Plano elaborado constitui-se
em desdobramento da participao do Brasil na Conferncia Internacional de Educao para

37

Todos de 1990, alinhando a poltica educacional s formas de captao de financiamento para

a educao, desconsiderando a participao como elemento do processo. Para Bordignon e
Gracindo (2001, p. 171):
A participao requer o sentido da construo de algo que pertence a todos e que
tem diretamente a ver com a qualidade de vida de cada um, seja no sentido de
realizao pessoal, seja pelos benefcios sociais que dela advm. O compromisso,
que gera a participao requer a repartio coletiva do sucesso.

O Plano Decenal de Educao 1993-2003 tornou-se referncia para a implementao

de novos padres educacionais baseados no ordenamento jurdico institucional; na
modernizao da gesto educacional; na responsabilizao da comunidade, especialmente no
que concerne s escolas e s famlias. A partir da sua formulao, reformas educacionais
foram implementadas no pas, visando reestruturao da educao nacional e ao
estabelecimento das fontes e formas de financiamento da educao pblica.
Assim, seguiu-se a aprovao e sano da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, Lei
n. 9.394/96; da Emenda constitucional n. 14/96; e da Lei n. 9.424/96. No que diz respeito
modernizao do ensino, ocorre, entre 1994 e 1997, a elaborao dos Parmetros Curriculares
Nacionais (PCN), com o intuito de flexibilizar os currculos escolares, indicando o ensino por
competncias em substituio ao ensino por objetivo, praticado no pas desde a dcada de
1970. A aprovao do Plano Nacional de Educao na forma da Lei n. 10.172/2001 refora a
ideia de planejamento estratgico que concentra nos rgos centrais da gesto educacional a
formulao e a avaliao das polticas e responsabiliza estados, Distrito Federal, municpios e
unidades escolares pela execuo.
Nas reformas educacionais da dcada de 1990, est presente a lgica
neoconservadora que exalta os benficos frutos do mercado, conforme indicam os estudos de
Minto e Muranaka (1998), Brzezinski (1997), Souza Jnior (1997), que demonstram o foco na
gesto descentralizada. Nesse sentido, Cabral Neto (1996, p. 9) mostra que a gesto
descentralizada da educao no contexto da dcada de 90 situa-se como uma nova conjuntura,
redesenhada pela influncia das estratgias neoliberais que imprimem o reordenamento das
relaes entre o Estado e a sociedade. Nesse cenrio, a descentralizao compreendida
como instrumento capaz de democratizar a gesto da educao, propiciando para todos
espaos de participao e de insero no processo de planejamento educacional.
Desse modo, a julgar pela forma como o governo de Fernando Henrique Cardoso
empreendeu esforos para consolidar reformas no campo educacional, iniciadas no Governo
Collor e do Itamar Franco, alm disso, como se deram as relaes dos entes federados (Unio,

38

Estados, Municpios e Distrito Federal), observa-se que a proclamada descentralizao

restringiu-se transferncia de responsabilidades, ou seja, a uma reconcentrao de poder.
Em termos de autonomia, em mbito nacional, prevaleceu a centralizao do planejamento,
no seu aspecto macro em relao s realidades locais, encarregadas somente da execuo. Sob
esse vis, a estratgia revela a manuteno de controle e est organicamente articulada aos
interesses do capital financeiro internacional. Por conseguinte, o poder decisrio e o controle
mantm-se resguardados e abrigados por aqueles que mediam as relaes entre o Estado e
o mercado. Para Cabral Neto (1996, p. 10):
A descentralizao pode funcionar em uma dupla perspectiva: a) como um
mecanismo de redistribuio de poder entre o Estado e a sociedade civil pela
edificao de mecanismos de participao popular que permitam influenciar nos
processos decisrios e no controle de execuo de tais decises; b) como uma
estratgia de descentralizao de tarefas, representando uma transferncia de
responsabilidades sem, contudo, redistribuir o poder decisrio [...].

De acordo com Hage (2000), a estratgia democrtica do Governo Fernando

Henrique Cardoso caracterizou-se por prticas que, no plano ideolgico, utilizam-se do poder
da mdia para formar aquilo que Lesbaupin (2002), chama de pensamento nico, e no plano
da ao concreta combinou [...] duas estratgias de ao: centralizar no executivo federal a
elaborao e definio das polticas e descentralizar a operacionalizao das mesmas [...]
(LESBAUPIN, 2002, p. 14, grifo do autor). Para tanto, o presidente FHC no poupou esforos
na busca para formar alianas com o meio empresarial, atropelando o poder legislativo,
movimentos organizados da sociedade, professores, bem como confundindo a opinio
pblica, usando, para isso, do poder da grande mdia comprometida com a ideologia
neoliberal.
Quanto caminhada do Governo Fernando Henrique Cardoso no processo de
reformulao da base normativa da educao brasileira, identificam-se estratgias golpistas
contra a efetiva participao dos professores e das entidades representativas da categoria. As
tticas empregadas evidenciam traos autoritrios, ao passo que proclamam parcerias e
democracia:
A primeira dessas medidas foi a criao do Conselho Nacional de Educao CNE,
atravs da promulgao da Lei n 9.131, de 24 de novembro de 1995... Esta Lei
transforma o CNE de instituio de Estado em rgo do governo [...]. Ainda em
1995, deu-se a promulgao da Lei n 9.129 no dia 21 de dezembro que
regulamentou o processo de escolha dos dirigentes universitrios. Esta Lei reduziu a
participao pblica dos estudantes e funcionrios das universidades federais... O
processo foi restringido a um processo de consulta [...] Em 12 de setembro de 1996,
o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n 14, que altera o Art. 60
das disposies transitrias da Constituio..., e cria o Fundo de Manuteno e

39

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e valorizao do Magistrio FUNDEF...

O cumprimento desta Lei tem dificultado aos governos municipais a tarefa de
assumir outros programas educacionais [...] Ainda em 1996, aprovada (em 20 de
dezembro de 1996) e sancionada pelo Presidente da Repblica a nova LDB (Lei
9.394/96)... O texto desta Lei aprovada, respalda-se num projeto poltico de Estado,
em que o poder executivo entrecorta a ao Legislativa... fazendo valer a
articulao: Presidente da Repblica, MEC e senador Darcy Ribeiro, tendo como
respaldo os senadores e deputados alinhados com as propostas governamentais [... ]
(HAGE, 2000, p. 42).

A forma golpista do governo FHC apresenta-se tambm em dois decretos assinados

pelo ento presidente da repblica para atribuir forma ao que estava obscuro na LDB. o
caso do Decreto n. 2.207/1997, que regulamentou o Sistema Federal de Ensino, e o Decreto n.
2.208/1997, que retirou da escolarizao mdia a formao tcnica. Nesses casos, estava
evidente o exerccio da fora do executivo federal atuando, inclusive, fora de sua esfera, ao
legislar por meio de decretos. Segundo Rodrigues (2003), o carter autoritrio do Governo
Fernando Henrique Cardoso era sutilmente camuflado nas relaes entre o Estado e a
sociedade nas quais prevaleceu a estratgia de transferir responsabilidades do eixo central
para os entes subnacionais, conforme o receiturio neoliberal. Assim, insiste a autora:

[...] enquanto alija, da participao poltica, as entidades representativas das classes

populares ou do movimento social, o governo Fernando Henrique Cardoso incentiva
uma determinada forma de participao, a filantropia social, apelando participao
de uma pretensa comunidade solidria [...] (RODRIGUES, 2003, p. 100).

Nos procedimentos polticos e administrativos fica evidente que, nas polticas

sociais, o governo inclui projetos pautados pela ao solidria do cidado, engajado sob a
denominao da responsabilidade social, contribuindo para a construo da ideia de incluso e
participao de todos na melhoria da qualidade de vida. Entre as iniciativas dessa natureza
est a Alfabetizao Solidria e os Amigos da Escola, amplamente divulgados pela mdia,
principalmente por meio da televiso.
No contexto de construo de um novo senso comunitrio, Hage (2000) assinala a
importncia dada pelo governo de elaborar e implementar um consistente programa de
divulgao da ideologia da corresponsabilidade como forma transferir para populao
obrigaes transvestidas de engajamento e participao. Por um lado, utilizou-se,
amplamente, de espaos nos meios de comunicao, bem como, arbitrariamente, do dinheiro
pblico para fins privados. Por outro, penetrou no espao escolar adotando prticas
relacionadas ao currculo e gesto. Definiu e divulgou, amplamente, Parmetros
Curriculares Nacionais, efetivou iniciativas pedaggicas e administrativas voltadas para

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correo do fluxo escolar no Ensino Fundamental e a implementao da gesto democrtica,

de carter neoliberal, nas unidades escolares.
Quanto gesto democrtica, que se imprimiu como princpio da educao pblica
nacional na Constituio Federal, Artigo 206, inciso VI, surge uma situao inusitada, pois
somente no contexto de ajustes neoliberais ela evocada, no discurso oficial, como parte do
arcabouo das reformas de educao, no constituindo, de fato, princpio assumido na prtica.
A despeito de ser essa uma bandeira de luta dos movimentos em defesa da redemocratizao
do pas nos duros anos de regime militar 1964-1985 , a gesto democrtica na educao,
em particular na escola, associa-se a interesses e estratgias cooptao dos opositores,
tentando, assim, calar o debate, restringir a participao efetiva no intuito de comprometer a
democracia para impor ao pas, por exemplo, elevadas taxas de juros, o terror da
imprevisibilidade do mercado e a insensibilidade que condena o cidado condio de
pauperizao material. Por sua vez, os caminhos trilhados so tortuosos, marcado por severos
embates, pela resistncia dos movimentos organizados da sociedade brasileira, em particular
dos professores, revelando correlaes de foras no processo de luta em defesa da educao
pblica e de sua democratizao.

2.3 PARTICIPAO PARA A DEMOCRATIZAO NA EDUCAO PBLICA

Ao analisar o contexto da dcada de 1990, Demo (1995) mostra a necessidade de luta

pela participao como marca da democracia, dada a urgncia de construrem-se novos
caminhos e alternativas ao iderio neoliberal imposto sociedade. Nesse sentido, adverte o
autor que:
Uma das conquistas mais importantes do fim deste sculo o reconhecimento de
que a cidadania perfaz o componente mais fundamental do desenvolvimento... Este
avano est na esteira das lutas pelos direitos humanos e pela emancipao das
pessoas e dos povos, bem como reflete o processo democrtico possvel.
Democracia o sistema poltico no qual o acesso ao poder pretende ser
majoritariamente regulado ou administrado, no imposto por minorias, ou seja,
organizado em prol das maiorias, no de oligarquias (DEMO,1995, p. 1).

Naquele momento, a participao dos educadores em eventos que alinhavam os

rumos da educao nacional, assim como no incio desse milnio, tem sido encarada como
uma real possibilidade de transformar o teor e o grau da luta social entre os pretensos
detentores do poder e aqueles que primam por uma educao transformadora. Em meio a
embates frequentes, imprimiram-se condutas democrticas para equilibrar as relaes na

41

sociedade brasileira, conduzindo-se, dessa forma, a um processo de emancipao e de

participao em algumas instituies, inclusive a escola. A democracia configurou-se como
uma possibilidade na formao de valores, que inclua a participao na nova ordem social
com a reduo das desigualdades entre classes e grupos e proporcionava direitos
fundamentais aos cidados, entre os quais, o acesso riqueza social gerada pelo conjunto dos
trabalhadores.
Para tanto, seria necessrio contribuir e exercitar a autonomia enquanto componente
da participao. Segundo Freire (1998, p. 120), [...] ningum autnomo primeiro para
depois decidir. A autonomia vai se construindo na experincia de vrios, inmeras decises
que vo sendo tomadas [...]. Desse modo, a abordagem da participao docente nas polticas
de educao refletia sobre os fatores que interferem na participao daqueles que decidem o
seu futuro e os destinos da educao em meio a uma realidade complexa, diversa e adversa.
Com isso, a participao dos sujeitos se coloca como prtica que implica a tomada de
deciso frente a opes e caminhos a seguir, medida que se definem as intervenes
necessrias ao alcance de metas, em torno do que se lana como projeto poltico (PADILHA,
2001). Resulta, portanto, da articulao entre pessoas e instituies. Nessa perspectiva, Cury
(2001, p. 51) considera que [...] participar dar parte e ter parte. O primeiro movimento visa
informar, dar publicidade, e o segundo estar presente, ser considerado um parceiro nas
grandes definies e uma deliberao ou de ordenamento [...].
Enquanto atitude poltica, a participao viabiliza a mediao de interesses e projetos
que se expem ao embate social, s negociaes e decises quanto ao futuro, estabelecendo a
democratizao de espaos e o reconhecimento do potencial dos cidados de participarem de
aspectos que os envolve na vida concreta. Concorre, assim, para a equidade entre foras que
se opem e detm a legitimidade de representar projetos, interesses sociais antagnicos.
Assim, a participao deve resultar de uma conquista, reafirmando-se como
componente democrtico e estabelecendo o envolvimento como mecanismo fundamental
articulao e ao enfrentamento de posies contrrias e diversas. Resulta de um processo de
organizao e de conquista de espaos no processo decisrio, no qual as pessoas so ouvidas e
se integram aos processos de deciso, mediante o compromisso com os interesses coletivos
que representa. Somente assim a participao pode ser compreendida nos termos definidos
por Demo (1995), quando afirma que participao conquista e sinaliza essa perspectiva
como necessria ao alargamento e consolidao da democracia.
Desde o advento da democracia grega, o teor poltico da participao tem passado
por ajustes decorrentes da dinmica histrica da sociedade humana. Sem, contudo, deter-nos

42

nessa abordagem por no consistir o objetivo deste trabalho, podemos situ-la no campo das
aes humanas expresso por Arendt (1994), segundo o qual, ao mesmo tempo que o homem
atua, tambm elabora o discurso sobre o que faz e sobre o seu prprio campo de atuao.
Tem, portanto, a participao um carter histrico, cujo sentido e significado so
compreendidos por quem faz a histria em tempos e espaos distintos. Nesses termos, pode-se
perceber a diferena do sentido e do significado da participao entre a sociedade grega e a da
atualidade.
Por isso, optou-se por no discutir a participao enquanto um conceito universal,
mas, como prticas exercidas pelo homem em meio a outros homens e a uma organizao
social construda com instituies, dentre as quais, destaca-se a escola. A participao assume
configuraes dependendo do campo em que se manifesta ou se faz notar, de modo que o
discurso construdo em torno dela guarda correspondncia com o que ela ou aparenta ser,
sob a tica dos envolvidos nos processos polticos, econmicos e sociais. Assim, a
compreenso do contexto socioeconmico, poltico e cultural, sintetizado no mbito da
escola, em particular na gesto, implica importantes demarcaes no terreno especfico da
escola, no da sociedade como um todo, tornando-se um requisito fundamental compreenso
da participao e de suas nuances.
Enquanto categoria histrica que se manifesta na concretude das relaes sociais, a
participao torna-se necessria para ampliar a democracia, constituindo-se, dessa forma, em
componente terico de anlise. Desse modo, a investigao dos processos de participao
possibilita revelar embates e discuti-los considerando o momento histrico em que a
cidadania necessita ser conquistada de forma consciente pela populao.
Sobre esse aspecto, Silva (2003, p. 13) mostra [...] que desde os tempos de Atenas, a
democracia recebe severas crticas das classes dominantes [...], dado o seu potencial poltico
de quebrar monoplios de poder e provocar profundas transformaes na estrutura
sociocultural. Por isso, as classes dominantes se mobilizam para manter o controle sobre a
sociedade,

restringindo

e/ou

eliminando

participao.

vezes

recorrem

pseudoparticipao como forma de desmobilizar os dominados que legitimamente lutam,

tambm, para manter o controle sobre a sociedade. esse conflito que viabiliza a
redistribuio de foras e reorganiza os espaos sociais, polticos e econmicos. A
participao inerente velha luta de classes discutida por Marx (1844).
Entendida dessa forma, a participao, ao mesmo tempo que se revela em seu
potencial, tambm se apresenta como um problema concreto, possibilitando profundas
alteraes nos arranjos sociais institudos ou instituintes. Por isso, fundamental compreender

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a dimenso conceitual e as prticas que envolvem a participao nas anlises e discusses em

torno das manifestaes desse princpio na vida concreta, no cotidiano. A ideia de
participao como parte de um contexto democrtico encontra seus fundamentos no modelo
grego de sociedade, embora o exerccio desse direito seja, historicamente, restrito queles que
detinham a propriedade de terras e de escravos (CHAU, 2003). Assim, a princpio, a
condio para participar ligava-se posse da propriedade privada e impunha maioria a no
participao como realidade, como fundamento de uma vida social parte, margem dos
problemas e das solues da plis. A democracia grega tornou-se substrato para as sociedades
ocidentais modernas no que diz respeito participao e aos limites da democracia.
A esse respeito, a corrente liberal fortemente apoiada no Positivismo incorporou em
sua formulao terica relativa democracia e participao o principio grego de que a
propriedade privada habilita o homem a participar e a exercitar seu direito liberdade. Como
parte dessa corrente de pensamento, podemos situar John Stuart Mill, A. de Toqueville e Jean
Jacques Rosseau este que, na avaliao de Gohn (2001), pode ser considerado o terico, por
excelncia, da participao, uma vez que em Sua teoria poltica considera a participao
individual direta de cada cidado no processo de tomada de decises de uma comunidade e a
v como um modo de, simultaneamente, proteger os interesses privados e assegurar um bom
governo (GOHN, 2001, p. 22).
No pensamento de Rosseau, conforme Aranha (1996), a participao deve se
consolidar no exerccio da vontade geral sobrepondo-se vontade privada, caracterizando,
assim, uma participao direta do cidado por meio de assembleias frequentes com todos os
que aparentam ruptura com o pensamento individualista liberal. Aranha (2000), entretanto,
considera que mesmo representando uma crtica ao modelo elitista do liberalismo, [...]
Rosseau ainda filho do seu tempo porque, ao partir da tese contratualista, de certa forma
mantm a perspectiva individualista do pensamento burgus [...] (ARANHA, 2000, p. 226)
por conservar uma perspectiva de anlise moral. Embora no seja esse o centro do nosso
interesse, situamos esses aspectos que se inscrevem no pensamento mais avanado do
liberalismo como conservando a perspectiva individualista no pensamento burgus.
Outra vertente que orienta os estudos sopre a participao repousa no iderio
socialista de transformar a sociedade, modificando as relaes polticas, econmicas e
socioculturais, alicerado, principalmente, em Karl Marx (1818-1883). Essa corrente
revolucionria reconhece na participao a fora e a possibilidade de redimensionar as lutas
sociais, fortalecendo a sociedade civil, redistribuindo o poder no tecido social de forma que
todos se tornem agentes no processo de transformao. Nesse sentido, Gohn (2001, p. 19)

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afirma que:
Os entes principais que compem os processos participativos so vistos como
sujeitos sociais. No se trata, portanto, de indivduos isolados nem de indivduos
membros de uma dada classe social. A participao tem carter plural. Nos
processos que envolvem a participao popular, os indivduos so considerados
cidados.

A participao acontece por meio de variadas prticas e se manifesta por diversos

canais, constituindo-se como prxis social, desmistificando a ideia de que poder existe de
forma centralizada no interior das instituies burocrticas e no Estado. Nesse processo, a
cidadania condio sina quan non por inserir os sujeitos sociais em prticas de
corresponsabilidade na construo coletiva de uma nova realidade transformada pela aoreflexo-ao. Incorpora-se tambm a esse entendimento o pensamento de Hobsbawn (1982,
p. 23) ao compreender que a poltica a atividade humana central, o meio atravs do qual a
conscincia individual colocada em contato com o mundo social e material, em todas as
suas formas.
A participao est situada, portanto, no contexto das lutas sociais, marcadas por
profundas contradies que se manifestam no quadro da sociedade de classes em distintas
formas que abrangem da pseudoparticipao participao controlada, confundindo
referenciais e possveis articulaes na busca de controle do Estado por parte dos cidados,
para tornar o seu domnio verdadeiramente pblico, mantendo tambm controle sobre os
interesses privados (CARNOY, 2000). A discusso sobre a participao reveste-se de
importncia singular medida que pode desvelar o contexto em que se inscrevem as prticas
histricas e sociais do homem, demonstrando contradies latentes e concretas que a
condicionam vida coletiva.
Embora a participao tenha se revelado nos ltimos anos como pauta das lutas
sociais, as discusses e prticas, cujas iniciativas se do pela via do discurso oficial do
governo, voltam-se unicamente para a redistribuio do poder nos quadros da sociedade
capitalista atual, embora os enfretamentos realizados por setores da sociedade civil tenham
contribudo para aprofundar a compreenso de que a participao fundamental ao exerccio
da cidadania, em sua plenitude. De acordo com Gohn (2001, p. 13):
O entendimento dos processos de participao da sociedade civil e sua presena nas
polticas pblicas nos conduz ao entendimento do processo de democratizao da
sociedade brasileira; o resgate dos processos de participao leva-nos, portanto, s
lutas da sociedade por acesso aos direitos sociais e cidadania [...].

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Desse modo, a compreenso de evidncias concretas de participao e sua

configurao ampliam o horizonte ressignificando a luta no processo de construo
permanente da cidadania. Nessa direo, Demo (1996) revela que a tradio autoritria
predominante na realidade brasileira marca historicamente a limitao e/ou a supresso da
participao, uma vez que ela assusta, causa desconforto e insatisfao por parte daqueles
que, ao longo do tempo, so privilegiados com as formas de controle institudas,
principalmente no poder poltico e econmico. A participao coloca-se, nesse caso, como
um vir-a-ser, no , portanto, algo acabado, pronto, encerrado, mas em permanente
construo. Para Pedro Demo (1996, p. 18)
Participao no pode ser entendida como ddiva, como concesso, como algo j
preexistente. No pode ser entendida como ddiva, porque no seria produto de
conquista nem realizaria o fenmeno fundamental da autopromoo; seria de todos
os modos uma participao tutelada e vigente na medida das boas graas do doador,
que delimita o espao permitido. No pode ser entendida como concesso, porque
no fenmeno residual ou secundrio da poltica social, mas um dos seus eixos
fundamentais; seria apenas um expediente para obnubilar o carter de conquista, ou
de esconder no lado dos dominantes, a necessidade de ceder. No pode ser
entendida como algo preexistente porque o espao de participao no cai do cu
por descuido, nem o passo primeiro [...].

A participao nos espaos decisrios necessita ser conquistada por meio da

articulao de interesses em um infindvel processo de luta pela conquista de direitos, do qual
a prpria participao faz parte. A luta , portanto, para ampliar espaos, especialmente no
que se refere ao controle do Estado capitalista e de suas instituies por parte das classes
populares. Isso significa, segundo Carnoy (2000, p. 215), conquistar o Estado, lutando
dentro dele, como parte do conflito de classes.
No Brasil, inegvel esse trao de luta para conquistar direitos importantes. Na
histria da educao do pas, inscreve-se, nesse sentido, a luta dos pioneiros da Educao
Nova na dcada de 1930. Nesse caso, o entusiasmo pela modernizao da educao aliou-se
s presses pela expanso da oferta de ensino medida que a industrializao e a urbanizao
avanavam. Para atender s exigncias da burguesia por mo de obra qualificada, criou-se
uma atmosfera, segundo Aranha (1996, p. 198), favorvel ideia de que o pensamento
liberal democrtico, defendendo a escola pblica para todos a fim de se alcanar uma
sociedade igualitria e sem privilgios encontrava-se livre de contaminao do poder
econmico e do poder poltico.
Contrria a esse pensamento, organiza-se uma reao catlica liderada pela tendncia
conservadora, autoritria e elitista da sociedade, que acaba sufocando o iderio de
democratizao da escola, ainda que fosse liberal. Configurou-se, na poca, um enfrentamento

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poltico que resultou, na dcada de 1950, na reintroduo do ensino religioso por considerar
que a verdadeira educao apenas pode ser aquela vinculada viso moral crist
(ARANHA, 1996, p. 199). Nessa direo, os contrapontos no significaram o fim do
movimento escolanovista. Os que originalmente iniciaram a luta, como o socilogo Florestan
Fernandes, de orientao socialista, continuaram em defesa dos mesmos ideais de escola
pblica defendidos na dcada de 1930.
Ademais, o conjunto de reformas educacionais empreendidas pela poltica
governamental nas dcadas de 1920 a 1940 no contemplaram o princpio da participao dos
professores, da comunidade escolar ou dos pais nos destinos da educao brasileira. De
acordo com Romanelli (1997, p. 157), Fundamentalmente, representaram iniciativas de
ajuste entre as exigncias do processo de industrializao do iderio poltico do Estado Novo
de Getlio Vargas.
A partir de 1946, a elaborao da Constituio refletia o processo de democratizao
do pas (ARANHA, 1996), reacendendo o esprito de luta constatado na tramitao do
anteprojeto que resultou na Lei n. 4.024/61/LDB. Nela, os escolanovistas criticavam a
descentralizao do ensino, que deslocava do poder pblico a responsabilidade de oferecer
educao populao para a esfera da iniciativa privada enquanto privilgio das elites
brasileiras. E, novamente, o lcus das discusses desviado para a liberdade de ensino
compreendida como a necessidade da quebra de monoplio estatal, suprimindo dos espaos
pblicos a possibilidade de participao, o que motivou o Manifesto dos Educadores em
1959 (ARANHA, 1996).
Os anos de ditadura civil-militar 1964-1985 so marcados por prticas polticas
do arbtrio e do silncio tencionados pelas represlias e pelo medo das severas punies
queles que ousassem desafiar a ordem instituda: a do Estado ditatorial. Naquele contexto,
assinala Germano, que o interesse do regime se manifesta, primeiramente, atravs da
represso a professores e alunos indesejveis ao Regime atravs do controle poltico, para
obter a adeso de segmentos sociais cada vez mais amplos para o seu projeto de dominao
(GERMANO, 1993, p. 105). Por isso, as suas investidas eram no sentido de garantir a
dominao burguesa por meio da poltica econmica e educacional de cunho liberal,
castrando as possibilidades de participao da populao em qualquer espao das polticas
pblicas, a ordem era desmobilizar, integrar os estudantes no processo de desenvolvimento,
porm, sem contestao ao Regime (GERMANO, 1993, p. 136).
Diante dessas evidncias e face s presses externas no campo da economia e
internamente exercidas por movimentos oposicionistas pelo aumento do nmero de vagas nas

47

escolas e universidades, os governos, paulatinamente, cediam aos apelos e incorporavam ao

seu discurso possibilidades de atender as demandas da populao jovem e adulta, em
particular aquela poro carente. Era premente, tambm, a necessidade de participao
popular no planejamento das polticas pblicas, pois, assim, esse segmento da populao
assumiria o papel de interlocutor no seio do Estado brasileiro. Esse discurso foi assumido pela
classe dominante, no como condio de tornar a escola verdadeiramente pblica, mas como
estratgia de manuteno do controle poltico-ideolgico ao final do regime militar.
Aparentemente cessado esse duro embate, o incio dos anos de 1990 foi marcado
pela perspectiva da descentralizao do planejamento das polticas pblicas para a educao,
enquanto estratgia prpria de um momento de ajuste neoconservador (FRIGOTTO, 1995).
Estvamos diante de uma profunda crise do capitalismo, cujo remdio estava no repositrio
do modelo neoliberal (OLIVEIRA, 1998). Nesse sentido, a reestruturao capitalista em
termos de financeirizao do capital marcava as polticas de cunho neoliberal no campo da
economia e da educao. A partir disso, transcorreram mudanas significativas, provocando o
redimensionamento do contexto, exigindo novas bases conceituais capazes de dar conta da
compreenso da participao posta pelo Estado como regulador da vida social e, portanto,
novos espaos poderiam ser conquistados por uma atuao orgnica dos educadores como
intelectuais de base (GRAMSCI, 1995).
A nova configurao econmica, poltica, social e cultural da sociedade sob o
iderio neoliberal, segundo Bueno (2002), sugere aspectos novos para discusso. Modificamse o papel e as funes do Estado-nao, e, no Brasil, dos entes subnacionais na organizao
federativa com a Constituio Federal (BRASIL, 1988). No municpio, a organizao da
educao nacional redefinida com a LDB e a Lei n. 9.424/96 (que dispe sobre o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, o
FUNDEF), bem como com a gesto educacional, em particular, a escolar, que induz
participao dos educadores compondo, dessa forma, alguns indicativos de uma nova
realidade inaugurada no sculo XXI.
Nesse novo quadro, a gesto apresenta-se permeada por pressupostos empresariais
modernos e, por isso, dissonante daquela defendida por Paro (2001), Padilha (2001), Hora
(1994) e Veiga (1995). Ademais, a forma como o discurso ideolgico traduzia a participao
dos educadores conferiu ao princpio algumas aproximaes no analisadas neste estudo, mas
que podem ser contempladas pelos conceitos de troca ou inverso do significado real que ele
assume em determinados contextos.

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A discusso sobre a participao para a democratizao da educao e,

consequentemente da sociedade, viabiliza o reconhecimento de estratgias e tticas de
transformao de espaos exclusivamente estatais em espaos do interesse genuinamente
pblico, nos quais se efetivam os processos decisrios. Essa dinmica tem pertinncia e
legitimidade social, pois, aproxima-se dos interesses em pauta, fazendo com que as leis do
mercado no se sobreponham capacidade inovadora e crtica dos sujeitos histricos.
Elucidado, assim, o sentido da participao no contexto de reorganizao econmica consiste
em buscar espaos de atuao consciente dos educadores nos processos decisrios,
organicamente articulados com os interesses de sua categoria e das classes socialmente
marginalizadas.
Segundo Cabral Neto (1996, p. 68), o controle da participao por parte do Estado, a
torna algo concedido do que como resultado de um movimento organizado. Por
conseguinte, o processo de conquista por espaos de participao precisa estar associado
garantia dos direitos sociais reservados ao homem como ser coletivo e s mudanas almejadas
na administrao da educao, refletindo os interesses gerais, comuns. Quanto a isso, afirmam
Frana e Cabral Neto:

Essa mudana, em linhas gerais, caracterizada pelo reconhecimento da importncia

e participao consciente e esclarecida das pessoas nas decises sobre a orientao e
manejo do seu trabalho. Vale dizer que a gesto est associada ao fortalecimento da
idia de democratizao do processo pedaggico, entendida como participao de
todos nas decises e respectivas efetivaes das mesmas (FRANA; CABRAL
NETO, 1997, p. 365).

No contexto em que o Estado elege como estratgia do poder institudo o modelo de

produo vigente, as relaes so marcadas por manobras polticas para forjar a
governamentalidade, apontada por Marshall (apud SILVA, 1994), incentivando a
pseudoparticipao como se, de fato, estivesse em curso uma verdadeira participao.
Nesse sentido, imprescindvel desmistificar as nuanas que permeiam as relaes no mbito
das polticas, em particular, as de educao. A participao torna-se uma condio
fundamental negociao de interesses polticos, mediao de foras que se contrapem em
torno de um projeto de sociedade. Nesse sentido, precisam-se desenvolver aes, de forma
organizada e articulada, especialmente por aqueles que representam os interesses ligados
superao das desigualdades no plano econmico, poltico, social e cultural que marcam a
realidade brasileira.
Nesse processo, articular-se em meio s crises parece ser o grande desafio para

49

provocar as transformaes sociais necessrias. fundamental considerar o fato de que as

condies de objetivos de vida da maioria da populao um fator que interfere no processo
de participao (PARO, 1995). Na cultura poltica brasileira, a no participao, o no
envolvimento encontra-se presente como parte da estratgia das classes dominantes de
controle, realizada por meio da pauperizao das condies de vida material das classes
populares. Contudo, no se envolver e no participar ativamente representa uma limitao que
deve ser superada (DEMO, 1996). Acredita-se que a ideia de que participar um privilgio de
poucos, reservado a cidados devidamente preparados, entretanto, essa uma falcia que pe
em risco o potencial educativo e libertador que reside nas prticas de participao.
De fato, participar significa que todos podem contribuir, em igualdade de
oportunidades, nos processos de formao discursiva da vontade (GUTIERREZ; CATANI,
1998). A insero dos sujeitos no mbito das discusses que lhes dizem respeito representa
uma atitude participativa que viabiliza autoformao para participar e aglutinar foras em
momentos de tomada de deciso, fazendo valer a expresso consciente e ativa da capacidade
orgnica dos interesses articulados s situaes concretas de vida.
Ao analisar o aspecto da democracia, Paro (1995, p. 71) considera que no h
democracia sem seu ator principal, que o cidado. Da mesma forma, no se pode falar de
democratizao da educao se no houver a presena impositiva do educador vinculada aos
seus interesses e, consequentemente, aos interesses sociais que representa de forma legtima.
A participao como conquista expressa-se na atitude de se inserir no debate e nos embates
suscitados por conflitos de interesses, na correlao de foras, expondo os projetos em
disputa, bem como suas contradies e legitimidade.
Desse modo, torna-se fundamental a participao como conquista, a organizao
consciente e politicamente associada aos interesses e objetivos prprios das classes
desfavorecidas da sociedade. Alm disso, a capacidade de organizao deve superar a
perspectiva institucional e se estender ao mbito da luta social e poltica historicamente
construda sobre um projeto de sociedade e de educao libertador.
Esse movimento no se limita apenas ao campo educacional, mas a educao um
atributo imprescindvel porque fora propulsora do desenvolvimento de uma sociedade.
Uma populao formada por analfabetos pessoas no letradas, que no dominam tcnicas
necessrias ao trabalho, do ponto de vista poltico , no consegue se reconhecer como
portadora de direitos, e, portanto, tem sua capacidade de luta reduzida por no saber como e
onde conquistar a cidadania. A possibilidade de conquista da autonomia implcita
educao escolar. Eis porque muitos projetos de matriz autoritria impem o mnimo de

50

educao para os segmentos pobres da populao, enquanto aos ricos reservado o mximo.
A participao, mediante a capacidade de reinvindicao de setores organizados da
sociedade, brasileira em particular, tem criado espaos alternativos de insero dos segmentos
excludos dos benefcios sociais e culturais. Nessa direo, as estratgias abrem possibilidades
alternativas no campo institucional, especialmente aqueles espaos delimitados pelo aparato
legal do Estado, os quais se revelam como fonte de luta, de criatividade e de aglutinao de
foras, contrapondo-se a um projeto de educao e de sociedade esboado segundo os
interesses da globalizao e do neoliberalismo.
assim que se inscrevem iniciativas como o debate e os processos de tomada de
deciso em fruns de discusso, reunindo posies distintas de entidades representativas
associaes de moradores, igrejas, conselhos comunitrios etc. exercendo, de forma
impositiva e orgnica, a cidadania. A participao, portanto, amplia-se conquistando espaos
nos processos decisrios que dizem respeito aos interesses das maiorias.
Outro componente importante da participao no sentido de conquista o
compromisso com a transformao social, expresso na indissociabilidade entre a teoria e
prtica. No se pode almejar a democratizao da educao e da sociedade somente com
aportes tericos, necessria a ampliao de espaos construdos em processo real de luta,
materializando institutos que demarcam novas situaes para prximos embates de forma que
a participao constitua-se como prxis poltica. Somente como conquista a participao pode
expressar-se no exerccio da cidadania, alargando a democracia, conferindo legitimidade a
projetos de educao e de sociedade verdadeiramente democrticos, que incluem o acesso aos
bens culturais e materiais produzidos socialmente como direito de todos.

51

REPERCUSSES

DESCENTRALIZAO

DA
E

DE

POLTICA
PARTICIPAO

EDUCACIONAL
NA

EDUCAO

DE
EM

MBITO LOCAL

A dcada de 1990 se inicia no Brasil com profundas modificaes no campo

socioeconmico, poltico e cultural. Ao lado do processo de redemocratizao impe-se a
necessidade de enfrentar problemas internos, como a reordenao do aparato jurdico, legal e
normativo, as desigualdades sociais refletidas em altos ndices de pobreza para uma parte
expressiva da populao, bem como a inflao, entre outros aspectos, na urgncia de inserir o
pas na economia globalizada.
Soma-se a esse cenrio a necessidade de modernizar e reorganizar as instituies do
Estado brasileiro, centrando a atuao nas relaes exteriores e na regulao financeira. Com
caractersticas tpicas do iderio neoliberal, consolidou-se, no incio da dcada de 1990,
seguido por um processo de reformas conduzindo a desregulamentao da economia, a
privatizao das empresas estatais, a abertura de mercados, a reforma da previdncia social,
da sade e da educao. Esses servios foram descentralizados sob a justificativa de otimizar
os recursos pblicos estatais.
O pressuposto de otimizao de recursos significa criar condies para obter mais
eficincia e, em consequncia, mais agilidade com garantias de transparncia na prestao dos
servios pblicos mantidos pelo Estado. Presume, ainda, mais envolvimento direto do poder
local, que envolve desde a captao das demandas, no controle de gastos com a inspeo do
cumprimento das metas e, a um s tempo, o acompanhamento das aes pelo setor pblico
(MENEZES, 2001).
Nesse cenrio, evidencia-se o aprofundamento da interveno de diversos
organismos multilaterais nas polticas de educao em pases da Amrica Latina, em
particular o Brasil. Nesse processo, as reformas educacionais foram orientadas por
diagnsticos, relatrios e receiturios, patrocinados por agentes financeiros como o Banco
Mundial (BM); por instituies que atuam na rea da cooperao tcnica Programa das
Naes Unidas para a Educao, Cincia e a Cultura (UNESCO); pelo Fundo das Naes
Unidas para Infncia (UNICEF); pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) , entre outros.
Como resultado, os diagnsticos e os relatrios assinalam principalmente
receiturios, com ntido paradigma da tecnocracia aplicada ao campo governamental e a
defesa da descentralizao como forma de desburocratizar o Estado, abrindo novas formas de

52

gesto pblica. No foco do receiturio, imprime-se, tambm, a autonomia gerencial s

unidades escolares que, embora no fossem exclusivas, eram prioritrias. Destaca-se, ainda, a
busca de incrementos nos ndices de produtividade dos sistemas pblicos, a partir da
inspirao neoliberal, economicista, que impactou a descentralizao na Amrica Latina,
especialmente na municipalizao e na regionalizao (SOUSA JUNIOR, 2001;
RODRIGUEZ, 2000).
Assinala-se, igualmente, a importncia da interveno dos organismos multilaterais
nas recomendaes produzidas em eventos mundiais e regionais, como a Conferncia de
Jomtien (Tailndia, 1990) que, de acordo com Pinto (2002, p. 110), pautou as polticas do
Banco Mundial, com a: [...] priorizao sistemtica do ensino fundamental, em detrimento
dos demais nveis de ensino, e de defesa da relativizao do dever do Estado com a educao,
tendo por base o postulado de que a tarefa de assegurar a educao de todos os setores da
sociedade [...].
Enquanto as polticas governamentais da segunda metade da dcada de 1980
buscavam cumprir o preceito de uma racionalidade democrtica, nos anos de 1990, o
caminho adotado passa a ser o da racionalidade financeira, fruto de uma profunda crise fiscal
que implicava a reduo de gastos pblicos, o encolhimento do Estado e a completa adeso
dos pases devedores s regras do capital financeiro internacional. Aos acontecimentos da
poca associa-se o conceito de descentralizao, que significa a retirada do Estado na
prestao de servios pblicos essenciais sociedade (ABREU, 1999; SAVIANI, 1994;
MARTINS, 2001). Desse modo, o municpio, enquanto ente federado estratgico, passa a
atender as demandas sociais, especialmente em relao sade e educao.

3.1 O MUNICPIO E A DESCENTRALIZAO NA EDUCAO: ASPECTOS DA

PARTICIPAO NA POLTICA EDUCACIONAL

Os anos de 1980 caracterizaram-se, no campo da organizao poltica brasileira, pela

recomposio das bases do Estado federativo por meio do processo democrtico conquistado
pela luta dos movimentos da sociedade civil e poltica para a superao do regime civil
militar. Nesse processo, perpassavam as ideias de descentralizao da gesto pblica,
especialmente na implementao das polticas sociais e de adoo do regime de colaborao
entre Unio, Estados e Distrito Federal e municpios. Na prtica, porm, resultou na
transferncia de responsabilidades da Unio para esses entes, desconcentrando as polticas

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sociais no atendimento populao, mas mantendo concentrado o poder de formulao e de

avaliao dessas polticas no mbito do Governo Federal.
A Constituio Federal de 1988 a primeira Constituio em seu texto a instituir o
municpio como um ente federado. As anteriores consideravam-no uma instncia da esfera do
Estado pouco relevante, restringindo, portanto, seu papel administrativo no atendimento s
demandas locais, que se concentravam quase todas na Unio e nas Unidades Federadas. A
atual Carta Magna, que foi elaborada sob a luz de um processo democrtico recmconquistado e de transformaes significativas na economia e na poltica, conforme vimos
expondo, confere, no Artigo 29, autonomia aos municpios brasileiros nos seguintes termos:

O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio
mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal,
que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na
Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos [...] (BRASIL, 1988).

Ao municpio foi conferida a autonomia poltico-administrativa, nos termos do

modelo federativo adotado pelo pas, mas tambm foram delegadas responsabilidades na
execuo das polticas sociais, que antes cabiam aos demais entes federados. De acordo com o
Artigo 30 da Constituio Federal, compete ao municpio:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislao federal e estadual no que couber;
III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas
rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos
prazos fixados em lei,
IV criar, organizar e suprimir distritos, observando a legislao estadual;
V organizar e presta, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso; os
servios pblicos de interesse local, incluindo o de transporte coletivo, que tem
carter essencial;
VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da unio e do Estado, programas
de educao pr-escolar e de ensino fundamental;
VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e Estado, servios de
atendimento sade da populao;
VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;
IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual (BRASIL, 1988).

No conjunto de atribuies definidas pela Constituio Federal de 1988, inclui-se a

obrigao de os municpios com mais de 20 mil habitantes elaborarem o plano diretor para
orientar a poltica de desenvolvimento urbano (Art. 182), bem como instituir e arrecadar
impostos em seu territrio (Art. 156). Reconhecido, portanto, como ente federado, o

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municpio alcana um patamar redimensionado no mbito da administrao pblica, tendo de

se organizar, do ponto de vista legal e administrativo, por meio de lei orgnica prpria, para
regulamentar, tambm, funes quanto ao atendimento dos servios pblicos necessrios
populao.
No que concerne educao, a Constituio de 1988 reserva ao municpio o papel de
atender, prioritariamente, a oferta de Educao Infantil e o Ensino Fundamental ( 2o, Art.
11), determinando a aplicao de no mnimo 25% da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino
(Art. 212). Nesse sentido, assinala o papel da Unio como organizadora e financiadora de seu
respectivo sistema de ensino; como coordenadora e avaliadora da poltica educacional
nacional, estabelecendo com os estados, Distrito Federal e municpios cooperao na forma
de regime de colaborao alm da assistncia tcnico-financeira suplementar.
No que se refere s relaes intergovernamentais do Estado federativo, Abreu (1999)
identifica a tendncia de reduzir o processo de emancipao prefeiturizao, mera
transferncia de atribuies somente no plano da administrao. Com esse mesmo
entendimento, Gonalves (1998) e Azevedo (2001) destacam a distncia entre as polticas
executadas pelo governo federal e o estadual em relao aos municpios. Essas, s vezes,
desconsideram as prioridades e as especificidades locais, acabando tambm por se limitar s
aes de cunho administrativo e poltico-institucional.
Ademais, as relaes entre os sistemas de ensino (iguais e autnomos entre si),
segundo a Carta Magna de 1988, contrariam na prtica, ao longo do seu processo de
implantao e de consolidao, os preceitos constitucionais apresentados no Artigo 211, os
quais apontam para processos de deciso compartilhadas entre os sistemas federal, estadual e
municipal na forma de regime de colaborao. Esse princpio implica, segundo o texto
constitucional, a diviso de responsabilidades quanto oferta do Ensino Fundamental entre o
municpio, o Distrito Federal, os estados e a Unio. Contempla, pois, o planejamento
educacional que busca compromissos com a qualidade do ensino ofertado; a superao de
decises impostas, bem como a simples transferncia de encargos sem os devidos repasses de
recursos. Suscita ainda a efetiva participao da sociedade por meio de Conselhos com
representao popular e com poder deliberativo (ABREU, 1999; SARI, 1999). Esses atributos
cedem lugar a uma concepo segundo a qual as decises so centralizadas no mbito da
Unio e desconcentra-se a execuo para o mbito do municpio, colocando a participao da
sociedade apenas como parte do processo de execuo.
Conforme Arelaro (1999), o processo de municipalizao do ensino no Brasil vem se

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constituindo, quase que exclusivamente, como [...] fruto das iniciativas do governo [Federal
e Estadual], visando adequar o Estado aos novos modelos de racionalidade [...] (ARELARO,
1999, p. 65). Assim, o processo, de fato, tem contribudo para o [...] enxugamento do aparato
estatal [...] (ARELARO, 1999, p. 65) desconsiderando a necessidade de atendimento s
reivindicaes da sociedade.
Alm disso, o modo como as contradies demarcam o espao e a construo da
gesto municipal do ensino caracterizam o Estado e a prpria sociedade brasileira de forma
que ao primeiro reserva-se a centralizao do poder e, segunda, a responsabilizao na
efetivao de polticas. Embora as leis que regem o pas sejam supostamente democrticas, as
prticas se efetivam margem dos preceitos legais. Elas assumem, predominantemente,
carter autoritrio, excludente e no asseguram a participao de todos, em particular, no
campo da educao. Sob esse vis, as polticas induzidas pelo governo federal escamoteiam a
participao social em suas formas assistencialistas. Na verdade, ocorre que o processo de
descentralizao, no planejamento das polticas pblicas e na execuo dessas mantm uma
nova centralizao, em particular, no campo social.
Seguindo os preceitos constitucionais no que concerne descentralizao da oferta
do ensino previsto no regime de colaborao, a Lei n 9.394/96, Ttulo IV - Da organizao
da Educao Nacional, define as competncias do municpio em relao oferta do ensino.
Seu Artigo 11 assim fixa:

[...] Os municpios incumbir-se-o de:

I organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus
sistemas de ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais e dos Estados;
II exercer ao redistributiva em relao s suas escolas;
III baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos de seu sistema de
ensino;
V oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o
ensino fundamental, permitida a atrao em outros nveis de ensino somente quando
estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com
recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal
manuteno e desenvolvimento do ensino.
VI assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. Pargrafo nico: Os
municpios podero optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou
compor com ele um sistema nico de educao bsica [...] (BRASIL, 1996b).

Esse aspecto da legislao Gracindo (1997, p. 175) analisa da seguinte maneira: [...]
com a implantao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, o municpio passa a
ter atribuies e responsabilidades no experienciados anteriormente [...]. As competncias e
as responsabilidades previstas no texto dessa lei apresentam profundas modificaes na

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atuao do municpio, no s quanto oferta do ensino mas tambm na sua organizao

administrativa, que abrange seis grandes reas, quais sejam: as que interagem com os Sistema
Municipal de Ensino quanto organizao; as que se vinculam ao regime de colaborao e
assistncia tcnica entre municpio, estados, Distrito Federal e Unio; as que se relacionam de
forma estreita com a organizao curricular; as que esto relacionadas organizao
administrativa dos nveis e modalidades de ensino; as que sugerem formas de coordenao
das escolas nos municpios; as que esto relacionadas formao e valorizao dos
professores e profissionais da educao.
Na redefinio do papel do municpio na gesto do ensino ofertado, na sua rea de
competncia, o ente pode, inclusive, constituir-se como sistema de ensino, o que lhe traz
novos desafios e impe uma necessria reorganizao administrativa, pedaggica e curricular,
fundamental a sua autonomia. O municpio pode instituir um sistema de ensino, prprio e
autnomo ou se integrar ao sistema estadual, assumindo, em decorrncia dessa integrao,
encargos que dela decorrem. Outro aspecto significativo de mudana diz respeito
colaborao entre municpio, estados, Distrito Federal e Unio. A Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional, Lei n. 9.394/96 (LDB) define, segundo Gracindo (1997, p. 178), a
possibilidade de colaborao entre municpio e Unio nos seguintes termos:
na elaborao do Plano Nacional de Educao;
recebendo assistncia tcnica e financeira para o desenvolvimento de seus
sistemas de ensino e para o atendimento prioritrio da escolaridade obrigatria;
no estabelecimento de competncias e diretrizes para a educao infantil, o
ensino fundamental e o ensino mdio;
na construo de um processo nacional de avaliao do rendimento;
oferecendo as informaes e dados necessrios sobre os estabelecimentos de
ensino e rgos educacionais de seu sistema;
no estabelecimento do padro mnimo de oportunidades educacionais para o
ensino fundamental.

Quanto relao municpio/estado, a LDB estabelece: a) que sejam definidas formas

de colaborao para a oferta do Ensino Fundamental de maneira que assegure a distribuio
proporcional das responsabilidades, considerando a populao a ser atendida e os recursos
financeiros disponveis em cada esfera do poder pblico; b) o desenvolvimento de
coordenaes de suas aes de acordo com as aes do seu estado. Esses dois aspectos so
relevantes na Lei de Diretrizes e Bases da Educao, no reconhecimento da importncia do
municpio na esfera estatal, tambm impem um necessrio processo de redefinies e
acomodaes locais, implicando, entre outras aes, a necessidade de o municpio produzir
um plano municipal de educao de acordo com o Plano Nacional de Educao/PNE. Essa

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indicao, no entanto, antes da LDB/96, estava colocada de forma indireta no texto

constitucional, referindo-se integrao da poltica e dos planos para a educao nas trs
esferas da federao: municpio, estados/Distrito Federal e Unio.
A LDB, ao incorporar a descentralizao de responsabilidades na oferta do ensino,
conforme fixado pela Constituio de 1988, transfere para o municpio uma srie de
competncias, responsabilizando-o pelo desenvolvimento de polticas no atendimento
educacional, enquanto concentra na Unio o planejamento destas. Para Santos Jnior (2001,
p. 29): [...] os ltimos quinze anos tm sido marcados por profundas mudanas polticas e
institucionais [...] verifica-se um crescente e generalizado processo do fortalecimento da
esfera local de governo, centrado na descentralizao e na municipalizao das polticas
pblicas.
Ressalta-se ainda que a implementao de polticas descentralizadoras no campo
social revela a tendncia de repassar, progressivamente, encargos e obrigaes com o
atendimento de polticas sociais para a esfera local de poder e para a sociedade civil sob a
forma de filantropia (BUENO, 1997). No que se refere educao, a descentralizao ao
contrrio de reafirmar o papel estratgico do municpio na ampliao desse direito como
pressuposto de cidadania participativa, pautada na autonomia de sua organizao
administrativa, poltico-pedaggica e financeira transforma o municpio em mero executor
de polticas nacionais definidas sob o prisma da tica do capital e sob o argumento de
neutralidade das intenes dos tecnocratas.
Nesse sentido, prevalece ainda como tendncia a centralizao na formulao, na
implementao e na execuo de polticas nacionais de educao, tendo como concepo o
planejamento estratgico, cujas aes se definem longe de outras instncias e da realidade
objetiva. Sari (1999, p. 14), ao analisar o percurso da educao nacional brasileira no que se
refere sua organizao, mostra que [...] a gesto da educao no Brasil foi historicamente
centralizada seguindo o regime de centralismo ocorrido durante o perodo Colnia, do
Imprio, da consolidao da Repblica, revoluo de 1930 e de ditadura militar de 1964. Isso
no significa que o processo de luta por autonomia, bem como pelo reconhecimento do papel
do municpio na oferta do ensino fundamental, esteja plenamente concretizado.
Ao discutir sobre o embate entre descentralizao e centralizao na educao
brasileira, o autor revela atitudes pioneiras dos municpios, particularmente em 1940, quando
mesmo diante da ausncia de diretrizes nacionais, tomam [...] iniciativas para estabelecer
escolas e ofertar o ensino primrio [...] (SARI, 1999, p. 14). Esse pioneirismo das bases na
organizao estatal prevalece por toda a histria da educao nacional e, em alguns

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momentos, fortalecido com a luta dos educadores pela ampliao do direito educao
como bem pblico. Reflete, ainda, a necessidade de atendimento educacional em decorrncia
de presses exercidas por segmentos da populao local. Assim, embora o municpio tenha
sido ignorado e, durante muito tempo, tenha permanecido margem das propostas nacionais
de polticas sociais, de fato, nunca deixou de demonstrar atitudes na busca de autonomia em
relao esfera central de governo, principalmente quanto ao atendimento educacional.
A esse respeito, a Carta Magna, de 1934, ao tratar pela primeira vez da organizao e
da poltica nacional de educao em texto constitucional, no faz referncia ao municpio,
mas centraliza a responsabilidade da poltica de educao na Unio (Art. 150):
[...] Compete Unio:
a) fixar o plano nacional de educao, compreensivo do ensino de todos os graus e
ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execuo, em todo o
territrio do Pas;
b) determinar as condies de reconhecimento oficial dos estabelecimentos de
ensino secundrio e complementar deste e dos institutos de ensino superior,
exercendo sobre eles a necessria fiscalizao;
c) organizar e manter, nos Territrios, sistemas educativos apropriados aos mesmos;
d) manter no Distrito Federal ensino secundrio e complementar deste superior e
universitrio;
e) exercer ao supletiva, onde se faa necessria, por deficincia de iniciativa ou de
recursos e estimular a obra educativa em todo o Pas, por meio de estudos,
inquritos, demonstraes e subvenes.
Pargrafo nico - O plano nacional de educao constante de lei federal, nos termos
dos arts. 5, n XIV, e 39, n 8, letras a e e, s se poder renovar em prazos
determinados, e obedecer s seguintes normas:
a) ensino primrio integral gratuito e de freqncia obrigatria extensivo aos
adultos;
b) tendncia gratuidade do ensino educativo ulterior ao primrio, a fim de o tornar
mais acessvel;
c) liberdade de ensino em todos os graus e ramos, observadas as prescries da
legislao federal e da estadual;
d) ensino, nos estabelecimentos particulares, ministrado no idioma ptrio, salvo o de
lnguas estrangeiras;
e) limitao da matrcula capacidade didtica do estabelecimento e seleo por
meio de provas de inteligncia e aproveitamento, ou por processos objetivos
apropriados finalidade do curso;
f) reconhecimento dos estabelecimentos particulares de ensino somente quando
assegurarem a seus professores a estabilidade, enquanto bem servirem, e uma
remunerao condigna [...] (BRASIL, 1934).

De acordo com o documento, cabia aos Estados conferir legitimidade autonomia

dos municpios (Art. 7, item I alnea d). De acordo com Sari (1999), no entanto, o
movimento municipalista da educao s se inicia em 1946, com a proposta de Ansio
Teixeira de transferir os encargos com a oferta de ensino primrio da Unio e Estado para o
municpio. Essa luta teria desdobramentos ao longo das dcadas de 1940 e 1950, sendo

59

concomitante s iniciativas de municpios brasileiros que abririam e manteriam escolas de

ensino primrio.
A Lei n 4.024 de 1961 iniciara formalmente o processo de descentralizao da
educao nacional ao potencializar, em seu texto, a possibilidade de os Estados concederem
mais autonomia aos municpios. De acordo com o Art.16, [...] da competncia dos Estados
e do Distrito Federal autorizar o funcionamento dos estabelecimentos de ensino primrio e
mdio no pertencentes Unio, bem como reconhec-los e inspecion-los [...] (BRASIL,
1961). Abre-se, assim, a possibilidade de o municpio ampliar a sua oferta de ensino primrio
tendo como requisito o seu reconhecimento por meio do Estado. Esse reconhecimento veio
somente com a Lei n. 5.692/71, passando a responsabilizar-se, legalmente, pela oferta do
ensino de primeiro grau, conforme o Art. 20 que prescreve:
O ensino de 1 grau ser obrigatrio dos 7 aos 14 anos, cabendo aos Municpios
promover, anualmente, o levantamento da populao que alcance a idade escolar e
proceder sua chamada para matrcula.
Pargrafo nico. Nos Estados, no Distrito Federal, nos Territrios e nos Municpios,
dever a administrao do ensino fiscalizar o cumprimento da obrigatoriedade
escolar e incentivar a freqncia dos alunos [...] (BRASIL, 1971).

Imprime-se, dessa forma, a responsabilidade do municpio na administrao do

ensino primrio, descentralizando-se da Unio e dos estados os encargos referentes a esse
atendimento educacional. De acordo com o Pargrafo nico, do Art. 58, da referida Lei, teria
a [...] progressiva passagem para a responsabilidade municipal de encargo e servios de
educao, especialmente de 1 grau, que pela sua natureza possam ser realizados mais
satisfatoriamente pelas administraes locais (BRASIL, 1971). Porm, do ponto de vista
legal e normativo, a descentralizao na educao assumiu a forma atual com a aprovao e a
sano da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Lei n 9.394/96. Em perfeito
acordo com os preceitos da Carta Magna de 1988, a LDB estabeleceu as competncias dos
entes federados na oferta e na administrao da educao, destacando o papel do municpio,
das unidades escolares e dos docentes.
Quanto participao dos professores e demais profissionais da educao no
processo de planejamento e na implementao de polticas de educao, as Leis n. 4.024/61 e
n. 5.692/71 no faziam meno a esse pilar central na construo de uma poltica slida de
educao, cujo compromisso resultasse de amplo debate e de um processo de negociao para
dotar a poltica de carter pblico e no estatal (VIEIRA, 1997). Reconhecemos, contudo,
que os educadores sempre se colocaram no centro do debate e da luta pela democratizao da
educao, pela descentralizao, como tambm por outros aspectos relevantes sobre

60

formulao, implementao e avaliao de polticas nacionais de educao, especialmente no

debate e na formulao de leis e outras diretrizes nacionais. Segundo Rodrigues (2004, p. 127128), dentre as organizaes:
[...] destacam-se a Associao a Associao Nacional de Docentes do Ensino
Superior (ANDES) e, articulando as entidades sindicais existentes nos
estados, A Confederao Nacional dos Trabalhadores da Educao (CNTE).
Das associaes, a Associao Nacional de Pesquisa s Ps-Graduao em
Educao ANPEd, o Centro de Estudos Educao & Sociedade CEDES e
a Associao Nacional de Educao ANDE [...].

Nessa anlise, a autora ressalta a capacidade de atuao organizada de entidades,

realizando especialmente congressos e conferncias nacionais que colocavam a educao na
perspectiva do debate propositivo. Eventos dessa natureza foram extremamente importantes
para a insero dos educadores nos processos de construo do aporte legal e normativo na
dcada de 1980, na Constituinte de 1987-1988, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao, que
se seguiu at sua homologao, em 1996, e no Plano Nacional de Educao de 1998-2000.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao, Lei n. 9.394/96, reafirma como um dos
princpios da educao nacional a gesto democrtica Art. 3, item VIII , o que significa, a
nosso ver, a participao da sociedade e, especialmente, da comunidade escolar (pais,
estudantes, dirigentes de unidades de ensino e professores na poltica nacional de educao).
Nessa perspectiva, tornar-se-ia efetivamente uma poltica pblica, voltada para os interesses
da sociedade, da maioria excluda do processo de cidadania plena. Para Bordignon e Gracindo
(2001, p. 171):
[...] participao requer o sentido da construo de algo que pertence a todos e que
tem diretamente a ver com a qualidade de vida de cada um, seja no sentido de
realizao pessoal, seja pelos benefcios sociais que dela advm. O compromisso,
que gera a participao, requer a repartio coletiva do sucesso, no apenas da
responsabilidade [...]. Finalmente, a participao requer a posio de governantes,
no de meros coadjuvantes, ou seja, requer espaos de poder. Portanto, ela s
possvel em clima democrtico. Participao condio para a gesto democrtica,
uma no possvel sem a outra [...].

Compreendida assim, uma poltica nacional de educao deve ser gestada,

implementada e consolidada com ampla participao da sociedade, em clima democrtico
para garantir espaos em meio correlao de foras, tornando a poltica um caminho que
contempla o interesse pblico. Quanto perspectiva de a gesto democrtica ser considerada
um princpio da educao nacional, a LDB (Lei n. 9.394/96, Art. 3, item VIII) a apresenta de
forma superficial. Fixa que [...] seja na forma da lei e da legislao [...] (BRASIL, 1996b)
prprias dos respectivos sistemas de ensino.

61

Ademais, a ideia de gesto democrtica que depreende do texto da lei no se refere

gesto da educao nacional na perspectiva da concepo do pacto federativo, mas como
gesto democrtica de cada ente federado na administrao de seu sistema de ensino e da
poltica de educao local. Assim, o Art. 8 retoma o princpio da centralizao ao fixar que:
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro, em regime de
colaborao, os respectivos sistemas de ensino.
1 Caber Unio a coordenao da poltica nacional de educao,
articulando os diferentes nveis e sistemas e exercendo funo normativa,
redistributiva e supletiva em relao s demais instncias educacionais.
2 Os sistemas de ensino tero liberdade de organizao nos termos desta Lei [...]
(BRASIL, 1996b, grifo nosso).

Nesse aspecto, ainda se destaca o que est fixado na LDB nos Artigos 10, 11 e 12
que definem as competncias e as responsabilidades dos estados, dos municpios e dos
estabelecimentos de ensino. De acordo com o Art. 10, os estados esto incumbidos de (i)
organizar e manter seus rgos e instituies oficiais, desenvolvendo-os no conjunto dos seus
sistemas de ensino; (ii) definir conjuntamente com os municpios formas de colaborao para
a

oferta

do

Ensino

Fundamental,

assegurando

distribuio

proporcional

das

responsabilidades de acordo com a populao a ser atendida e os recursos financeiros

disponveis; (iii) elaborar e executar polticas e planos educacionais, consonantes com
diretrizes e planos nacionais de educao, de maneira que promova a integrao e a
coordenao de suas aes e esforos como as aes e os esforos dos seus municpios.
No que se refere aos municpios, estes so incumbidos, de acordo com o Art. 11, de
organizar e manter seus rgos e instituies oficiais do seu sistema de ensino, de maneira
que estejam integrados s polticas e aos planos educacionais institudos pela Unio e pelo
estado; baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; e exercer a ao
redistributiva em relao s escolas do seu respectivo sistema.
Quanto aos estabelecimentos de ensino, a LDB, em seu Artigo 12, fixa como
responsabilidades:

[...] I - elaborar e executar sua proposta pedaggica;

II - administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros;
III - assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula estabelecidas;
IV - velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente;
V - prover meios para a recuperao dos alunos de menor rendimento;
VI - articular-se com as famlias e a comunidade, criando processos de integrao da
sociedade com a escola;
VII - informar os pais e responsveis sobre a freqncia e o rendimento dos alunos,
bem como sobre a execuo de sua proposta pedaggica.
VIII notificar ao Conselho Tutelar do Municpio, ao juiz competente da Comarca e
ao respectivo representante do Ministrio Pblico a relao dos alunos que

62

apresentem quantidade de faltas acima de cinqenta por cento do percentual

permitido em lei [...] (BRASIL, 1996b).

Ao analisar o texto da Lei n. 9.394/96, nota-se que cabe aos municpios e aos
estados, assim como ao Distrito Federal, produzir planos e polticas especficas integrados aos
nacionais. Tal obrigao preenche a lacuna existente pela falta da regulamentao do regime
de colaborao previsto na Constituio e mencionado na LDB. Quanto participao dos
professores, a LDB reserva em seu texto um papel secundrio na definio das polticas de
educao definindo a atuao no mbito escolar, estritamente vinculada ao desdobramento e
materializao das polticas educacionais nacionais, estaduais e municipais na proposta
pedaggica da escola. De acordo com o Artigo 13:

[...] Os docentes incumbir-se-o de:

I - participar da elaborao da proposta pedaggica do estabelecimento de
ensino;
II - elaborar e cumprir plano de trabalho, segundo a proposta pedaggica do
estabelecimento de ensino;
III - zelar pela aprendizagem dos alunos;
IV - estabelecer estratgias de recuperao para os alunos de menor rendimento;
V - ministrar os dias letivos e horas-aula estabelecidos, alm de participar
integralmente dos perodos dedicados ao planejamento, avaliao e ao
desenvolvimento profissional;
VI - colaborar com as atividades de articulao da escola com as famlias e a
comunidade [...] (BRASIL, 1996b, grifo nosso).

A partir da compreenso do planejamento, na perspectiva apontada por Padilha

(2001), este se desdobra em quatro nveis, a saber: nacional, estadual/municipal, escolar e de
sala de aula. Considerando-se o que est reservado aos professores pela Lei de Diretrizes e
Bases da Educao, percebe-se que eles participam da poltica de educao em momentos da
formulao da proposta pedaggica da escola, bem como de sua execuo. Isso, na verdade,
em termos gerais, transforma-os em executores de polticas de educao concebidas sem sua
participao direta ou, no mximo, por simples representao.
Distantes das decises relevantes quanto a concepes e formulao de polticas
educacionais, os professores participam, na ponta dos sistemas, apenas por representatividade,
em rgos como: conselhos municipais de educao, conselhos de acompanhamento e
controle social do FUNDEF, conselhos de caixas escolares do Programa Dinheiro Direto na
Escola, conselhos diretores e conselhos de alimentao escolar, entre outros que se destinam a
normatizar e acompanhar o sistema local (estadual/municipal), fiscalizando a aplicao dos
recursos financeiros, especialmente os destinados ao Ensino Fundamental. Essa forma de
participao segue a tendncia do iderio segundo o qual a corresponsabilidade implica no

63

somente em o cidado satisfazer as suas necessidades, sejam elas individuais, sejam coletivas,
mas tambm em manter o controle sobre a aplicao racional dos poucos recursos destinados
s reas sociais.
O processo histrico da poltica educacional brasileira marcado pela luta entre a
tendncia centralista e controladora que se contrape luta dos educadores pela ruptura de
prticas dessa natureza. Nesse sentido, o momento de formulao do plano municipal de
educao pode ter significado um momento de efetiva participao dos professores,
vislumbrando a possibilidade de se estabelecerem relaes, contrapostas forma
verticalizada, que geralmente o planejamento suscita nas definies e na implementao de
polticas para a educao no Brasil.

3.2 PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO COMO ESTRATGIA POLTICA DE

EDUCAO EM NVEL LOCAL

A problemtica da educao municipal tem lugar na histria do Brasil desde o

Imprio e perpassa a Repblica sem que tenha sido plenamente superada. O embate se faz
presente principalmente nas discusses polticas e nos textos legais que abordam a
descentralizao, a autonomia e a democratizao da educao. Inscreve-se, portanto, nos
processos de gesto, resultando na criao de sistemas de ensino inicialmente estaduais,
conforme a Constituio de 1934 e 1946 e, atualmente, com sistemas de ensino como prev a
Constituio de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Lei n 9.9394/96 de
20 de dezembro de 1996.
Somente com a Constituio Federal de 1988 a tese da descentralizao se torna
efetivamente uma lei (Art. 211), que prope para a educao o regime de colaborao entre a
Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. O regime seria alterado em 1996, em
funo da Emenda constitucional n. 14/96 e da Lei n. 9.024/96, que criam e regulamentam o
Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF) sem,
contudo, alterar o princpio da municipalizao presente no texto constitucional de 1988,
reservando, assim, mais autonomia a esse ente federado. De acordo com Souza e Faria (2005):
O movimento em direo descentralizao da educao no se constituiu em
privilgio do Brasil dos idos de 80 e 90, perodo em que se verificam no Pas
profundas reformas polticas e econmicas, que se estendem da redemocratizao
poltica liberalizao e privatizao de sua economia. De modo mais amplo, ao
longo destas dcadas, se observa a preocupao dos pases latino-americanos em
torno da reforma de seus sistemas educacionais, no por acaso, [...] num cenrio
ainda marcado por seqelas decorrentes de longos perodos de regime autoritrio,

64

nos quais predominaram polticas de desinvestimentos em Educao Bsica (no

Brasil, foram 20 longos anos de ditadura militar), geradoras, em escala alarmante, de
ndices educacionais negativos. Tais ndices passam a ser publicados e divulgados
em meio a uma ambincia marcada pelo processo de globalizao, de disseminao
do iderio neoliberal e de reestruturao produtiva, como resultados no
necessariamente dos tempos ditatoriais, mas, ao largo desta discusso, como
decorrentes da crise e esgotamento do Estado keynesiano desenvolvimentista [...],
portanto, tomando-se por alvo de crtica seu carter centralizador [...] (SOUZA;
FARIA, 2004, p. 2).

As transformaes ocorridas no campo econmico, tecnolgico e poltico, bem como

a disseminao do iderio neoliberal nas trs ltimas dcadas, conjugam uma srie de fatores
como o esgotamento do estado de bem-estar social e a interferncia constante de organismos
multilaterais, em particular o Banco Mundial, nas polticas dos pases, especialmente da
Amrica Latina. Desenha-se assim um novo cenrio no qual a poltica de descentralizao
(diga-se de desresponsabilizao do Estado, como j discutida por ns neste trabalho)
imprime municipalizao uma estratgia possvel de desconcentrar as funes e transferir os
encargos, em especial os de educao, para o nvel local. Por isso, achamos importante
reconhecer o municpio como um ente federado que assume papel estratgico na oferta de
servios pblicos populao. Resta-nos ampliar o debate acerca da descentralizao de
recursos, ainda gerenciados de maneira centralizada pela Unio e que desconsidera as
peculiaridades dos mais de cinco mil quinhentos e setenta municpios brasileiros.
Ademais, possibilidade de o municpio constituir-se em um sistema de ensino ou de
compor o sistema federativo com relativa autonomia, assumindo novas responsabilidades
consolidadas com a legislao ps 1996, impe-se, consequentemente, a necessidade de se
organizar para atender as demandas da educao local. Essa premncia contempla, no mbito
de suas competncias constitucionais e legais, o seu papel diante do regime de colaborao
entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Nesse processo, a constituio de
conselhos municipais de educao e a formulao de um plano municipal de educao so
momentos que potencializam espaos estratgicos de atuao para o desenvolvimento da
poltica de educao nesse mbito.
O Plano Municipal de Educao, no conjunto de suas proposies, compreendido
como instrumento fundamental para reverter o quadro catico de desorganizao da educao
brasileira, em especial no ente municipal. A realidade apresentada em diversos diagnsticos
realizados no incio da dcada de 1990, em especial, no Plano Decenal de Educao Para
Todos 1993/2003, que denuncia a baixa eficincia e eficcia do sistema educacional
brasileiro. Inscrita como iderio na poltica educacional brasileira, a definio de um plano
tem sua primeira verso no Manifesto dos Pioneiros da Educao em 1932 (SAVIANI, 1999;

65

VALENTE, 2001). A esse respeito, vrios educadores se organizaram, liderados por Ansio
Teixeira, e passaram a lutar por uma escola pblica gratuita, laica e tambm por mais
autonomia pedaggica e administrativa da educao. A ideia, de fato, s foi concretizada em
1962, com a vigncia da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao, Lei n. 4.024/61,
enquanto proposta do Ministrio da Educao. De acordo com o Plano Nacional de Educao
(PNE) de 2001, o PNE de 1962 [...] era basicamente um conjunto de metas quantitativas e
qualitativas a serem alcanadas num prazo de oito anos [...] (BRASIL, 2001, p. 6).
Passados mais de cinquenta anos da primeira tentativa de formular um Plano
Nacional de Educao, a ideia retomada na Constituio de 1988 sendo, porm,
compreendido como um plano de Estado, institudo na forma da lei. Assim, com fora de lei,
poderia garantir o atendimento obrigatoriedade constitucional da educao e conferir
estabilidade poltica nacional de educao, mesmo diante da alternncia do poder que, via
de regra, historicamente no Brasil resulta na descontinuidade de aes, de projetos e de
programas.
Segundo a Lei n. 9.394/96, para garantir a perfeita integrao entre a poltica
nacional e as demandas locais, o Plano Nacional deve se desdobrar em planos estaduais e
municipais. Nesse sentido, a LDB omissa quanto definio de prazos e ao perodo de
vigncia dos planos. A obrigatoriedade de estados, Distrito Federal e municpios de
elaborarem seus respectivos planos de educao est expressa no Artigo 2, da Lei n
10.172/2001, que institui o Plano Nacional de Educao ao determinar que A partir da
vigncia dessa Lei, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero, com base no Plano
Nacional de Educao, elaborar planos decenais correspondentes (BRASIL, 2001).
O Plano Nacional de Educao 2001-2011 posto como o principal orientador do
processo de planejamento e da poltica de educao no Brasil para dcada de sua abrangncia.
Sendo um marco legal, deveria ter sido cumprido a rigor, dado seu carter de fora de lei, mas
no foi o que ocorreu. O prprio governo federal, por meio da prtica dos vetos quanto aos
recursos previstos para as aes na dcada, encarregou-se de tornar o PNE elemento prforma. Contudo, enquanto marco estratgico do planejamento da poltica nacional de
educao, foi considerado no mbito das aes dos estados, Distrito Federal e municpios,
orientando seus respectivos planos plurianuais e decenais.
De acordo com Monlevade (2002a, p. 55), [...] o plano municipal de educao deve
ser uma das alavancas do processo e do projeto de desenvolvimento de todos os cidados do
municpio [...]. Isso significa dizer que, no plano prtico, as necessidades concretas da
populao devem atendidas e o municpio, como instncia real do Estado, deve comprometer-

66

se em desenvolver aes que conduzam a sociedade ao desenvolvimento articulado. O

municpio torna-se, assim, lcus no qual a educao cumpre de fato a importncia de
democratizar o acesso ao conhecimento, promover a aprendizagem, estimular a autonomia de
pensamento, possibilitando a participao de todos.
Para Souza e Faria (2005), o plano municipal de educao significa uma
possibilidade de recuperar o carter pblico da educao, conferindo legitimidade poltica a
partir da participao da sociedade em geral e, em particular, da comunidade educativa local
no processo de gesto e de implementao de projetos inovadores nesse campo social. Nessa
perspectiva, consideram que:

[...] importante observar que os PMEs devem fazer parte integrante do conjunto de
estratgias poltico-educacionais dos Municpios, de modo a que estas instncias
logrem gestar a educao com transparncia e de modo coeso aos anseios locais, o
que equivale afirmar, nas palavras de Saviani (1999, p. 134), que esta ocorra sob
uma "racionalidade social" e no "financeira". A este respeito, Gadotti (2000, p.
172) sublinha que a eficcia de um PME encontra-se dependente da participao dos
"principais agentes de educao no Municpio sob a coordenao do Conselho
Municipal de Educao, a partir do conhecimento das reais necessidades locais. Isto
porque, acima de tudo, ele deve ser um plano factvel e executvel em curto prazo
[em geral, de trs anos] pela secretaria [...] (SOUZA; FARIA, 2005, p. 6).

O plano municipal de educao tem potencial estratgico para envolver a sociedade

de forma geral na discusso dos problemas da educao, discutindo alternativas de
interveno necessrias resoluo de questes importantes que repercutem negativamente
no campo educacional. O processo possibilita instituir estratgias de conquistas de espaos
que ampliam os canais democrticos de planejamento, de gesto, de execuo e de avaliao
de polticas pblicas de educao, mantendo como ncleo central das discusses as demandas
legtimas daqueles que so do atendidos pela educao pblica e que a financiam por meio de
impostos, constituindo-se esta em um direito legtimo.
Para Libneo (2001), o planejamento configura-se em um momento de amplo debate
poltico que acarreta, necessariamente, decises que so tambm polticas; ademais, ele
suscita possibilidades de concretizao de projetos e planos, opondo-se, assim, viso de que
seja um simples instrumento tcnico, isenta de qualquer influncia poltica. De acordo com
Plo (1999, p. 142), o planejamento das administraes pblicas deve partir do pressuposto de
que:
[...] (a) um processo decisrio sistematicamente desenvolvido com antecedncia
para definir os objetivos que devem ser atingidos, condicionando as decises que, ao
longo de um determinado perodo, devero ser adotadas para sua consecuo; (b)
uma metodologia para uniformizar procedimentos bsicos de ao, a fim de

67

estabelecer a interao necessria entre os diversos nveis hierrquicos da

administrao para um coerente processo de deciso [...].

O planejamento de polticas pblicas apresenta-se como um mecanismo importante

para desenvolver aes e, em sua formulao, deve guardar coerncia com as necessidades e
escolhas realizadas por processos decisrios. Na particularidade do plano municipal de
educao, o processo envolve a populao do municpio e expressa, principalmente, os
anseios dos professores e demais profissionais da educao. necessrio, portanto, privilegiar
a racionalidade histrica, social e reflexiva, que se traduz no trabalho educativo
comprometido com a transformao. O seu contraponto uma lgica fria, a-histrica, e
pronta seria subjugada, a atuao crtica e reflexiva, perdendo sua fora na definio de
projetos de educao e da prpria sociedade.
Monlevade (2002a) destaca que o momento de elaborao do plano municipal de
educao suscita inevitavelmente o debate sobre o plano de desenvolvimento do municpio,
uma vez que no somente a educao municipal, nem precisamente a escola, que so
capazes de produzir mudanas sem que estejam em sintonia com as demais polticas sociais
do municpio. Nesse caso, anterior ao plano municipal de educao, deve-se pensar no plano
municipal de desenvolvimento, do qual a educao parte. Com esse entendimento,
Monlevade (2002a, p. 54), analisa que:
impossvel se elaborar um Plano Municipal de Educao sem ter como consenso
uma concepo de Desenvolvimento do Municpio, tambm a ser alcanado por um
Plano onde convergem recursos federais e estaduais, mas balizados por um Plano
municipal de Desenvolvimento.

Nesse sentido, o municpio de Ass/RN, assim como tantos outros, padece das
consequncias do modelo de descentralizao de funes e de encargos da Unio, que o
coloca no centro das presses locais por polticas sociais consistentes. Pode-se destacar,
assim, a importncia do plano municipal de educao como parte do plano municipal de
desenvolvimento para atender as demandas da populao, considerando, especialmente, a
necessidade de recuperar a capacidade de atendimento educao municipal.
De acordo com o diagnstico apresentado no Plano Municipal de Educao de Ass
2003-2013, a rede municipal de ensino responsvel por 66,7% do total de escolas de ensino
bsico, centrando-se no atendimento Educao Infantil e ao Ensino Fundamental. O grfico
que segue demonstra a quantidade de escolas do municpio:

68

Grfico 1 Escolas do municpio do Ass/RN 2003, conforme dependncia

administrativa

Escolas
Filantrpicas
Privadas

Escolas Privadas

11
Escolas
Estaduais

40
Escolas
Muncipais

Fonte: PME-ASS/RN (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2003).

Sendo a instncia municipal responsvel por quase a metade das escolas existentes
em seu territrio, existe a particularidade de que a maioria dessas escolas encontra-se situada
na zona rural (aproximadamente 24, inclusive, a maior delas, a Escola Municipal Monsenhor
Jlio Alves Bezerra, est localizada na comunidade de Linda Flor, distante 10 km da sede do
municpio). Em contraposio, a maior demanda por Educao Infantil e Ensino Fundamental
situa-se na zona urbana, onde h menos escolas municipais. Enquanto na zona rural, de
acordo com o censo 2000, residem 13.668 habitantes; na zona urbana, concentra-se o total de
39.359 habitantes (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2000).
A situao evidencia a precariedade de atendimento pela rede municipal de ensino da sua
competncia prioritria (Educao Infantil e Ensino Fundamental) e a necessidade de
articulao com a rede estadual de ensino que atende em suas escolas, localizadas na zona
urbana, um nmero idntico aos dos que esto matriculados em estabelecimentos municipais,
conforme se pode verificar na Tabela 1, a seguir.

69

Tabela 1 Matrculas no municpio do Ass/RN por nvel/segmento segundo a dependncia

administrativa 2003
ACU
Municpio
Estadual Municipal Privada Total
Dependncia
0
418
0
418
Creche
0
941
1646 2587
Pr-Escola
4270
4576
2686 11532
Ensino Fundamental
1791
2795
1254 5840
Ensino Fundamental
1 a 4 Srie
2479
1781
1432 5692
Ensino Fundamental
5 a 8 Srie
2069
0
952 3021
Ensino Mdio
0
0
0
0
Educao Especial Total
598
1113
0 1711
EJA(*)
(Supletivo)
Total
598
1113
0 1711
EJA(*)
(Supletivo)
Fundamental
(*) EJA=Educao de Jovens e Adultos
Fonte: INEP, 2003
A anlise da tabela revela que, em relao Educao Infantil, no municpio de
Ass, a rede municipal realizou sozinha, no ano de 2003, o atendimento educacional em
creche, ofertando 418 vagas. Embora no se tenham encontrado dados precisos sobre a
populao situada na referida faixa etria visto que o censo realizado pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica o IBGE, no ano 2000, divulgou somente dados dos
municpios sobre a populao acima dos 10 anos de idade, e tambm porque Ass no
realizou minicenso para identificar situaes especficas como essa , possvel intuir que o
atendimento ocorreu muito abaixo da demanda, correspondendo a apenas a 0,86% da
populao total do municpio. No censo 2000, o IBGE registrou que a mdia nacional da
populao de zero a quatro anos foi de 4,7%. Para efeito de aproximao, ao usar a mdia
nacional e o atendimento em creche de Ass em 2003, verificou-se a consistncia do que foi
afirmado. Identifica-se, portanto, nessa tabela, que a rede privada no atendeu com vagas a
faixa etria de zero a trs anos, o que contrasta com o atendimento realizado na pr-escola,
que superava a matrcula da rede pblica em 27%.
Em relao ao Ensino Fundamental, a rede municipal dividia o atendimento com a
rede estadual. Quanto ao ensino de 1 a 4 srie, o atendimento majoritrio ocorreu pelo
municpio, enquanto que, em relao ao ensino da 5 a 8 srie, a demanda era maior na rede
estadual. Outros dados que chamam a ateno so referentes Educao de Jovens e Adultos.
A rede privada no apresentava atendimento nessa modalidade de ensino. As matrculas

70

concentravam-se em maior nmero na rede municipal, com o total de 1.113, enquanto a rede
estadual registra 598 matrculas.
Portanto, os dados educacionais de Ass, em 2003, mostravam situaes
desafiadoras que necessitavam ser enfrentadas nos anos seguintes, como a ampliao da oferta
de Educao Infantil, em especial na faixa etria de zero a trs anos de idade; a
universalizao do atendimento do Ensino Fundamental, colaborando para que a rede estadual
amplie a oferta do Ensino Mdio; a necessidade de realizao de mapeamento para identificar
a populao da faixa etria de zero a trs anos, e de quatro a seis anos de idade. A realidade
evidenciada com base nos dados requeria polticas e aes que passam tambm por:
ampliao da rede fsica das escolas municipais na zona urbana; definio e implantao de
programas de formao continuada de professores; modernizao da gesto escolar;
envolvimento da populao e de setores organizados da sociedade civil local, entre outras
iniciativas.
Com uma populao de 48.811 habitantes (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2000), poca, Ass/RN tinha ocupao territorial
predominantemente urbana. Essa situao mostra-se diferenciada quando comparada com a
dcada de 1950. Naquele perodo, 79,78% da populao vivia na zona rural (PREFEITURA
MUNICIPAL DE ASSU, 2003a, p. 11). O fato se relaciona com as transformaes ocorridas
no mundo e no Brasil nas ltimas dcadas do sculo passado e neste sculo XXI, nos campos
econmico, social, cultural e poltico, conforme j discutimos no primeiro captulo. Assim
como muitos municpios brasileiros, o de Ass/RN apresenta um quadro educacional
deficitrio, pouco eficiente, conforme aponta o diagnstico da sua rede de ensino apresentado
no prprio Plano Municipal de Educao. Entre tantos problemas, ressaltam-se: a distoro
idade/srie, a formao do professor, a repetncia e a evaso escolar.

[...] A distoro idade srie mostra os seguintes ndices: 40,1% no ensino

fundamental I: 69,5 % no ensino fundamental II: 69,5% no ensino mdio (Censo,
2000). Os dados tambm nos mostram os ndices de docentes que lecionam por
segmento e tem formao superior, so os seguintes: 47,8% lecionaram em creches;
34,5 na pr-escola; 32,4 no ensino fundamental I; 94,4% no ensino fundamental II;
90,7% no ensino mdio e 45,5% na modalidade da educao de jovens e adultos [...]
(PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2003a, p. 29).

Era significativo o percentual de professores em exerccio na rede municipal sem

formao em nvel superior. Os docentes com formao em nvel mdio (magistrio)
encontravam-se exercendo suas funes em creches, pr-escolas, no Ensino Fundamental
anos iniciais e na Educao de Jovens e Adultos. J o Ensino Fundamental anos finais

71

apresenta o maior percentual de professores com formao superior. Entende-se que isso
reflete o cumprimento da exigncia da formao em nvel superior para professores das reas
especficas fixada pelo Artigo 62 da LDB/96. Alm disso, a problemtica da distoro
idade/srie expressiva em todos os nveis da Educao Bsica, apresentando-se mais
acentuada nos Anos Finais do Ensino Fundamental e no Ensino Mdio, etapas mais
complexas da formao escolar.
Quanto ao rendimento escolar, destaca-se especialmente a reprovao, que se
apresenta como um grande problema ao lado do abandono escolar, conforme destaca o
diagnstico do Plano Municipal de Educao do Ass/RN:
Tivemos uma aprovao de 68, 6% no ensino fundamental; 63, 0% no ensino
fundamental II; 74, 1% no ensino mdio. Concernente a reprovao os ndices nos
mostram esses resultados: 13, 2% no ensino fundamental I; 10,5% no ensino
fundamental II e 1, 9% no ensino mdio e as taxas de abandono so as seguintes: 18,
2% no ensino fundamental I; 26, 6% no ensino fundamental II e 24, 1% no ensino
mdio [...] (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2003a, p. 29).

A situao era reveladora de ndices de reprovao que se aproximam de 30% no

Ensino Fundamental e de 40% no Ensino Mdio. No havia dados especficos relativos
aprovao por etapa do Ensino Fundamental, contudo, a reprovao estava em torno de 13,2%
nos anos iniciais, etapa organizada na forma de ciclos bsicos bianuais que previam reteno
apenas no ltimo ano de cada ciclo e de 10,5% nos anos finais, organizados em sries anuais.
Esse fato permite identificar que, embora as etapas apresentassem professores mais
qualificados e a organizao curricular em ciclos, como o caso dos anos iniciais, a
problemtica da reprovao estava evidente. Havia, portanto, outros fatores que interagiam
nas situaes evidenciadas, produzindo resultados adversos s expectativas.
Por sua vez, as condies da estrutura fsica das escolas municipais tambm so
consideradas deficitrias, principalmente aquelas situadas na zona rural, cuja situao social
da populao precria e recebe menos recursos financeiros e servios de manuteno que as
escolas urbanas. O diagnstico do PME/Ass (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASSU,
2003a, p. 30) aponta que 70% das escolas apresentam estruturas fsicas deficitrias para o
padro adequado de exigncias de funcionamento escolar. Ainda de acordo com o
diagnstico, seis escolas funcionavam em espaos cedidos (duas) e alocados (quatro); a
Escola Municipal Santo Antnio funciona de forma improvisada, em uma casa de taipa
alocada na comunidade de Boa Vista Trapi, zona rural do municpio; a Escola Municipal
Palheiro II B encontra-se funcionando em uma casa cedida pelo Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (INCRA); e a Escola Monsenhor Jlio Alves Bezerra, maior

72

escola da rede, funciona no prdio da Associao do Panon, comunidade rural do municpio

(PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2003a).
Assim, a precariedade da rede fsica das escolas municipais de Ass estava evidente
e apresentava implicaes nas condies em que o processo educativo acontecia. Por serem
prdios ou casas, cedidos ou alugados, no podiam ser reformados ou adequados, no
apresentavam ambientes propcios ao processo de formao escolar, como salas de aulas
amplas, laboratrios, biblioteca, espaos recreativos, quadra de esporte. Conclui-se que,
diante do exposto, o trabalho do professor sofre limitaes significativas e sua valorizao
profissional no se encontra contemplada tendo em vista que as condies do ambiente de
trabalho no lhes so favorveis.
De acordo com o Ministrio da Educao, o municpio de Ass/RN apresentava, no
ano 2003, ndice de 26,9 % de analfabetismo (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA
E ESTATSTICA, 2003, p. 59). O diagnstico realizado pelo municpio que consta na
redao final do Plano Municipal de Educao no apresenta esse dado, atendo-se apenas a
afirmar que a realidade social do [...] municpio no difere dos demais municpios do Estado
e da regio nordeste, que apresentam um alto ndice de analfabetos (PREFEITURA
MUNICIPAL DE ASS, 2003a, p. 55).
No que diz respeito taxa de analfabetismo do municpio, expressa um problema
srio que necessita ser enfrentado por meio de polticas educacionais voltadas para a
populao de jovens e adultos. Entretanto, o diagnstico do PME/Ass, em relao
Educao de Jovens e Adultos, informa que a partir de 1996 ocorreu a retomada de
atendimento por meio de algumas iniciativas isoladas da Rede Estadual e Filantrpica.
Somente no ano de 1998 a Secretaria Municipal de Educao retomou a Educao de Jovens e
Adultos com atendimento zona rural e urbana (PREFEITURA MUNICIPAL DO ASS,
2003a, p. 55-56). A situao evidenciada por esses dados mostra uma problemtica que no
poderia ser obscurecida pelos gestores da educao municipal, nem pelo conjunto dos
professores no processo de elaborao do PME.
Diante da situao apresentada no diagnstico educacional do municpio em que
fragilidades e necessidades so evidenciadas por problemticas que merecem mxima ateno
do poder pblico municipal, da comunidade local, o Plano Municipal de Educao de
Ass/RN, de acordo com Maria das Dres da Silveira e Silva (informao verbal)5, Secretria
Municipal de Educao, apresenta-se como um [...] plano estratgico para recuperar a

Entrevista concedida em 2005.

73

qualidade da educao municipal e garantir a participao da comunidade nos destinos da

educao [...].
Ao assumir o plano municipal de educao em evidncia, na dimenso de plano
estratgico, a Secretria Municipal de Educao coloca a participao em um patamar
inferior, que passa a ser garantida a partir do papel estratgico do prprio PME. Desse modo,
a participao no compreendida como princpio, mas como consequncia de um processo
em que a definio de objetivos e metas compromete os envolvidos, quando deveria ser o
comprometimento de todos, por meio da participao, a definir os objetivos e as metas.
No contexto de reorganizao da vida social de que tratamos neste estudo,
imprescindvel reconhecer que o processo de planejamento da educao consiste em
procedimentos polticos que podem legitimar ou se opor concentrao de renda, excluso,
formao de um homem erguida sob os auspcios do lucro para poucos. Nessa perspectiva, o
processo de planejamento pode comprometer-se em potencializar o papel libertrio da
educao, possibilitando aos envolvidos a participao em processo de conquistas, ou pode
situar-se enquanto estratgia de manuteno dos interesses privados, empreendendo formas de
controle das decises e nas escolhas a ser feitas.
A partir dessas premissas, ressalta-se a importncia da participao da populao na
formulao de polticas pblicas e, no caso da educao, da comunidade educativa: pais,
alunos, profissionais da educao, gestores, segmentos da sociedade civil e professores. Por
isso, considera-se tambm importante analisar o processo de elaborao do Plano Municipal
de Educao em Ass/RN, como resultado de um processo decisrio. Compreendido dessa
forma, deve atender os anseios das pessoas inscritas no campo da educao, elegendo como
projeto o papel transformador que a educao exerce na cultura e na sociedade atual.

3.3 O PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO DE ASS/RN E A RELAO

ESTADO/MUNICPIO NO RIO GRANDE DO NORTE

O processo de desresponsabilizao do Estado brasileiro com as demandas sociais,

associado s medidas perfiladas com o iderio neoliberal de transferncia ao cidado pelo
nus de prover suas necessidades por meio do mercado, converge ao mesmo tempo sobre o
processo de municipalizao iniciado na Constituio Federal de 1988 e aprofundado ao
longo da dcada de 1990. As controvrsias suscitaram embates segundo os quais a cidadania
tornava-se pauta nas articulaes em espaos locais, diante das condies socioeconmicas,
poltico-culturais e educacionais. Nesse sentido, o planejamento decenal na forma de plano

74

municipal de educao, aprovado pela forma da lei, oportunizou experincias de construo

coletiva que podiam substantivar a participao e a autonomia.
Para Souza e Faria (2005, p. 5), [...] importante observar que os PMEs devem
fazer parte integrante do conjunto de estratgias poltico-educacionais dos Municpios, de
modo a que estas instncias logrem gestar a educao com transparncia e de modo coeso aos
anseios locais [...]. Coloca-se, portanto, no processo de formulao do plano municipal de
educao um projeto para a educao local como mediador de sua construo, contemplando
o contexto da poltica educacional como portador de estratgias definidas coletivamente para
responder aos anseios da comunidade. Desse modo, ratifica-se o pensamento de Saviani
(1999), ao considerar que o plano deveria conter em seu cerne a lgica racional social e no a
lgica financeira. Isso significa incorporar o direito educao como princpio fundamental
das polticas pblicas municipais e a participao como fundamento da formulao de plano,
programas e projetos.
Nessa mesma lgica, destaca Gadotti (2000, p. 172), que o sucesso do Plano
Municipal de Educao, como instrumento de gesto, parte do conjunto das polticas
educacionais e encontra-se vinculado participao dos [...] principais agentes de educao
no municpio [...] a partir do conhecimento das reais necessidades locais [...]. Para
Monlevade (2002a, p. 56), o processo de elaborao do plano municipal de educao deve
ocorrer [...] numa perspectiva crtica que motive o engajamento de educadores, pais, alunos e
ex-alunos [...]. O plano, portanto, deve emanar dos sonhos, anseios, interesses coletivos da
comunidade local, que podem estar configurados nas metas e nos objetivos do plano
municipal de desenvolvimento, enquanto projeto mais amplo.
Ainda para Monlevade (2002a), na elaborao do plano municipal de educao deve
ser considerado o princpio federativo que articula os entes, associando-se, assim, ao plano
estadual de educao, cuja orientao decorre do Plano Nacional de Educao para as demais
instncias da federao. Nesse sentido, acrescenta:
Atente-se ao artigo da lei 10.172, que institui o PNE: Art. 2 A partir da vigncia
desta Lei, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero, com base no
Plano nacional de Educao, elaborar planos decenais correspondentes. O
incio oficial da elaborao dos Planos Estaduais e Municipais devia dar-se,
portanto, em 9 de janeiro de 2001 [...] (MONLEVADE, 2002b, p. 56, grifo do
autor).

Incluem-se, portanto, nessa discusso, duas situaes que devem ser examinadas no
processo de elaborao do Plano Municipal de Educao. Uma que se refere situao dos
estados que, no momento de elaborao dos planos municipais, j possuam os seus; a outra

75

consiste nos estados cujos planos estaduais no estavam ainda aprovados. Na primeira
situao, o municpio praticamente se obriga a elaborar seu plano considerando o estadual, o
conjunto de polticas e estratgias nele definidas. Segue-se, dessa forma, a articulao entre
municpio e estado em funo de o plano estadual de educao apresentar diretrizes que
devem ser consideradas no mbito local de cada municpio. Quanto segunda situao, fica
caracterizada a falta de articulao entre os entes federados em questo, de forma que a
instncia local, no processo de formulao do plano municipal de educao, no se obriga a
considerar como parmetro qualquer deciso estratgica de mbito estadual. Identificam-se
nessa situao riscos ao alcance dos fins e objetivos do plano municipal e do plano estadual
ao considerar que as problemticas da educao nos diversos nveis se interpenetram.
Por conseguinte, no h como pensar no plano municipal de educao sem
considerar o estadual. Nesse sentido, oportuno que nos estados cujos planos no foram ainda
elaborados esse processo de elaborao do plano estadual e dos planos municipais ocorresse
de forma articulada, com a participao recproca dos atores das duas instncias do poder
pblico.
O Estado do Rio Grande do Norte at o ano de 2002, quando se iniciou nos
municpios a movimentao para formular os planos municipais de educao, contava com
um Plano Estadual de Educao Bsica previsto para o decnio 1994-2003 e com o Plano
Decenal de Educao cujas aes estavam previstas para o decnio 1997-2007. Percebe-se,
assim, a coexistncia de dois planos para o perodo compreendido entre 1997-2007, os quais
no assumiram a forma de lei, ainda que se traduzissem em esforos da Secretaria Estadual de
Educao, Cultura e Desportos para implementar novas estratgias de gesto educacional.
O primeiro plano, elaborado no final do governo de Jos Agripino Maia, resultou da
articulao entre vrios rgos e entidades, como a Secretaria de Educao do Estado, a
Unio dos Dirigentes Municipais de Educao, a Secretaria Municipal de Educao do Natal,
o Conselho Estadual de Educao, a Universidade Federal do Rio Grande do Norte e a
Delegacia do Ministrio da Educao no Estado do Rio Grande do Norte. Para esse processo,
foram convocados 153 municpios, dos quais 98 apresentaram seus planos, [...] que
devidamente analisados, serviram como subsdio e base para consolidao deste Plano
Estadual (RIO GRANDE DO NORTE, 1994, p. 8). Esse plano teve como metas principais a
universalizao da Educao Bsica (Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino
Mdio); a valorizao dos profissionais da educao; a equalizao de oportunidades
educacionais; e a modernizao do planejamento e da gesto.
O segundo plano foi elaborado no governo de Garibaldi Alves, com um perodo de

76

vigncia compreendido entre 1997-2007, sua formulao partiu do Plano Setorial de

Educao do Governo do Estado 1994-1996, e tambm estava voltado para as diretrizes
globais e estratgicas exeqveis, no mbito de educao bsica, no decnio 1997-2007 (RIO
GRANDE DO NORTE, 1997, p. 5). Assim como o plano anterior, resultou de um esforo da
Secretaria Estadual de Educao como rgo gestor, em conjunto com os Centros Escolares,
atualmente denominados de Diretorias Regionais de Educao (DIRED). De acordo com o
Plano Decenal de Educao/RN 1997-2007:
Sua formulao produto de um trabalho coletivo abrangendo os planos municipais,
propostas especficas de escolas ou grupos de escolas, bem como, pelo Plano de
Desenvolvimento Sustentvel do Rio Grande do Norte, que traou a poltica
estratgica do Estado nas suas dimenses econmica, social, ambiental, tecnolgica
e poltico-institucional [...] (RIO GRANDE DO NORTE, 1997, p. 22).

A priori, poder-se-ia depreender que esse segundo plano resultou dos

desdobramentos do anterior (1994-2003) e, portanto, decorreria de processos de avaliao
realizados a partir da sua implementao. Na verdade, os planos configuraram-se mais como
planos de governo do que parte de uma poltica educacional consistente a ser concretizada em
longo prazo e que estivesse comprometida em resgatar a credibilidade na educao pblica.
Registra-se que foram formulados em momentos de governos distintos, adversrios
politicamente, ainda que alinhados mesma ideologia. Por isso, so distintas as formas como
os dois planos foram elaborados: o primeiro contou com amplo envolvimento de entidades
ligadas educao; o segundo resultou do esforo concentrado no prprio sistema estadual
por meio da liderana da Secretaria Estadual de Educao. A partir da sobreposio temporal
do perodo de vigncia dos planos e das formas como foram elaborados, possvel inferir a
tendncia descontinuidade e personificao da poltica educacional segundo o grupo que
se encontrava no exerccio do poder. Apesar dos reveses identificados nos planos estaduais,
deduz-se que resultaram em orientaes para os planos municipais de educao do Estado do
Rio Grande do Norte.
De acordo com a Unio Nacional dos Dirigentes em Educao seco do Rio Grande
do Norte (UNDIME/RN), no ano de 2002, somente trs (Natal, Mossor e Caic) dos 167
municpios haviam elaborado seus respectivos planos de educao. Nesse ano, porm,
vivenciou-se no estado uma ampla movimentao quanto formulao de planos municipais
de educao abrangendo aqueles municpios que ainda no haviam concretizado o projeto. Na
coordenao do processo esteve a UNDIME/RN, prestando assistncia tcnica aos municpios
a ela vinculados, com o objetivo de concluir o ano com todos os municpios com seus

77

respectivos planos municipais de educao elaborados e aprovados. Procurava-se, assim,

atender as exigncias do Governo do Estado que, por fora da Lei n. 8.028/2001, publicada no
Dirio Oficial do Estado em 12 de dezembro de 2001, imprimiu essa condio para que
fossem repassados os recursos da quota do salrio-educao aos municpios.
A discusso acerca da elaborao do Plano Municipal de Educao como parte de
uma poltica educacional local integrava, naquele momento, a pauta da diretoria da
UNDIME/RN, que apontava para a necessidade de fomentar e apoiar os municpios na
elaborao de seus respectivos planos. A meta foi incorporada ao Plano de trabalho da
diretoria para o ano de 2002, conforme se encontra registrado na ata de reunio da entidade
realizada no dia 27 de maro de 2002
[...] A Presidente Justina Iva de Arajo Silva deu incio aos trabalhos, discutindo a
Proposta do Plano de Atividades para 2002, baseado em 2001, cuja programao
no foi executada. Apresentou os documentos que os municpios devero elaborar
no corrente ano tais como: a) Plano Decenal Municipal; b) Sistema Municipal de
Ensino [...] (UNIO NACIONAL DOS DIRIGENTES MUNICIPAIS DE
EDUCAO DO RIO GRANDE DO NORTE, 2002, p. 18).

Para 2002, a UNDIME/RN, em seu planejamento, definiu que atuaria no auxlio dos
municpios do Estado na elaborao de seus planos municipais com prioridade diante da
deciso de o Governo do Estado vincular, diretamente, o repasse da quota municipal do
salrio-educao s exigncias previstas na Lei n. 8.028/2001. Essa Lei dispe sobre a
redistribuio da quota do salrio-educao, regulamentando em mbito estadual, conforme a
Lei Federal n 9.766/98, de 18 de dezembro de 1998, a qual condiciona o repasse da quota
devida aos municpios. De acordo com o Art. 3, fica definido que:
Para habilitar-se ao recebimento das parcelas do salrio-educao, o municpio deve
comprovar junto Secretaria de Estado da Educao:
I a aprovao, pelo Conselho Municipal de Educao, da aplicao dos recursos
do salrio-educao, relativos ao ano anterior ou da remessa ao mesmo se ainda no
apreciado;
II o cumprimento do disposto no art. 212 da Constituio Federal;
III a existncia e regular funcionamento de plano de carreira e do Conselho
Municipal de Educao, criados por lei;
IV a existncia de plano municipal de educao, de durao plurianual,
aprovado pelo Conselho Municipal de Educao;
1. O no cumprimento das disposies contidas neste artigo implicar na
suspenso do repasse dos recursos destinados ao municpio [...] (BRASIL, 1998,
grifo nosso).

No projeto de formulao dos planos municipais do Estado do Rio Grande do Norte,

a UNDIME/RN conjugou duas metas: (i) atender as condies legais para a manuteno do
recebimento da quota do salrio-educao; (ii) formular os planos municipais de educao

78

com durao de dez anos. Observa-se que a interpretao da UNDIME/RN em relao

vigncia dos planos era que fossem decenais e institudos a partir da aprovao da Cmara
Municipal e sano do prefeito, apesar da Lei Estadual n. 8.028/2001 no dispor sobre tais
aspectos. Evidncia desse entendimento encontra-se no ofcio n. 12/2002 UNDIME/RN, de
03 de dezembro de 2002, encaminhado por sua presidente, a professora Justina Iva de Arajo
Silva, Deputada Estadual Mrcia Maia, solicitando o empenho na Assembleia Legislativa do
Rio Grande do Norte em prorrogar o perodo de apresentao dos planos municipais de
educao definido por lei. A entidade de representao dos secretrios municipais de
educao do estado, no ofcio, expressa-se nos seguintes termos:
A Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME, atravs de
sua presidncia, vem expor e requere a V. Exa. o que se segue:
A Lei n 8.028, de 11 de dezembro de 2001, que dispe sobre a redistribuio da
Quota Estadual do salrio-educao para os municpios, aprovada pelos nobres
deputados estaduais dessa respeitada Casa Legislativa, condicionou em seu art. 3,
incisos I e IV, o repasse, a partir de janeiro de 2003, devida comprovao, pelos
municpios, da existncia de Planos Municipais de Educao, aprovados na forma de
Lei, bem como, a criao e implementao dos Conselhos Municipais de Educao.
A elaborao de tais planos, de forma democrtica, com a participao da sociedade
civil, bem como a sua aprovao, na forma da Lei, ao mesmo tempo que garante
coerncia e continuidade poltica educacional nele contida, demanda um amplo
processo, que se conclui em alguns meses. Tanto assim que, somente os municpios
de Natal, Mossor e Caic tero condies de encaminhar, seu projeto de Lei, este
ano, ao Poder legislativo, para anlise e aprovao.
Ressalte-se, ainda que tanto quanto a esfera municipal, o Poder Executivo Estadual
tambm deveria submeter a essa Casa Legislativa, o Plano Decenal de Educao
para o Estado do Rio grande do Norte, o que no o fez at a presente data.
Em sendo assim e, para evitar que os municpios norte-rio-grandenses sejam
injustamente penalizados, respeitosamente a UNDIME vem solicitar a V. Exa. o
encaminhamento de nossa proposta de prorrogao do prazo, por mais 120 dias, a
partir de 31 de dezembro em curso [...] (UNIO NACIONAL DOS DIRIGENTES
MUNICIPAIS DE EDUCAO DO RIO GRANDE DO NORTE, 2002).

O ofcio apresenta a preocupao da UNDIME/RN com a aprovao dos planos na

forma da lei como garantia de continuidade e coerncia da poltica educacional local. Os
planos, nessa perspectiva, definidos e assumidos pelos municpios a partir de processos
democrticos-participativos, caracterizam-se como planos de Estados. Nesse sentido, a
entidade sinaliza a necessidade de rompimento dos ciclos de descontinuidade que marcam a
poltica educacional no estado, alvo de aes idiossincrticas de governantes e gestores
educacionais.
Em relao ao processo de formulao dos planos municipais de educao do Estado
do Rio Grande do Norte, em 2002, a nfase consistiu em atender as disposies da lei estadual
j referida e, assim, assegurar repasse dos recursos assegurados aos municpios do salrioeducao. Nessa direo, a UNDIME/RN, como entidade representativa dos secretrios

79

municipais de educao, atuou em duas frentes: (i) prestando assistncia e cooperao tcnica
aos municpios; (ii) negociando com a Assembleia Legislativa do Estado para que fosse
prorrogado o prazo previsto em lei. O pleito para postergar o prazo obteve sucesso e
possibilitou aos municpios que at dezembro de 2002 cumprissem as exigncias quanto
formulao dos planos. A partir de ento, a UNDIME/RN realizou uma srie de seminrios
para os secretrios municipais de educao do estado e suas equipes tcnicas tendo como
objetivo discutir, definir, e encaminhar estratgias de ao para elaborao dos planos nos
municipais de educao.
O primeiro seminrio foi realizado em Natal, nos dias 20 e 21 de junho de 2002, no
auditrio da Secretaria de Estado de Educao, no qual foi discutida a importncia do plano
municipal de educao como estratgica de gesto da educao local. Partindo da concepo
de sistema municipal de educao, o professor Joo Monlevade, que proferiu palestra,
destacou a constituio do sistema municipal de educao como possibilidade de o municpio
tornar-se mais autnomo na definio de suas polticas e na gesto educacional da rede
municipal de ensino, assim como da rede privada local. O evento foi marcado, ainda, por
discusses sobre o diagnstico da realidade educacional do municpio a ser concretizado por
meio do minicenso educacional; da atuao do Conselho Municipal de Educao como
coordenador do processo de elaborao do plano municipal de educao.
Com isso, a realizao do primeiro seminrio oportunizou aos secretrios municipais
de educao aprofundarem o debate sobre a organizao dos municpios em sistemas
municipais de educao, as possibilidades e os limites da autonomia do mbito local em
relao a: organizao, funcionamento, regulao, fiscalizao, acompanhamento e avaliao
de suas instituies e polticas educacionais. Desse modo, as reflexes e os posicionamentos
evidenciaram as limitaes financeiras, principal problema; a necessidade de pessoal tcnico
preparado para atuar na forma de sistema; e a falta de estrutura fsica para comportar a
organizao exigida. O plano municipal de educao foi discutido quanto a isso, como
instrumento para instituir estratgias que possibilitassem ampliao da autonomia municipal
no setor educacional.
Alm disso, seguiu-se a realizao de mais trs seminrios descentralizados em
relao capital do estado. O segundo seminrio ocorreu no municpio de Coronel Ezequiel,
em 2 de julho de 2002; e o terceiro, em Caic, em 5 de julho do mesmo ano. Esses seminrios
destinaram-se s discusses sobre o encaminhamento para a mobilizao dos conselhos
municipais de educao e para a sensibilizao da sociedade civil de maneira que estimulasse
a participao e o envolvimento de todos. O quarto evento ocorreu no municpio de Mossor,

80

nos dias 26 e 27 de setembro de 2002. Nele, a UNDIME/RN, por meio de sua assessoria,
encaminhou e discutiu com os secretrios municipais de educao e suas respectivas equipes
tcnicas o plano de trabalho destinado a provocar o envolvimento da sociedade e, para que,
com esforos concentrados, todos formulassem e aprovassem seus planos at dezembro
daquele ano.
Naquele momento, o municpio do Ass/RN, a exemplo de outros, articulou-se para
deflagrar o processo de formulao de seu plano municipal de educao. Assumiu a
coordenao do processo a Secretaria Municipal de Educao que buscou auxlio do Conselho
Municipal de Educao (CME/Ass), solicitando a colaborao da Cmara de Normas e
Legislao do colegiado. Consta registrado da ata de reunio do CME/Ass do dia 22/02/2002
que, a partir da apresentao do pedido da Secretria Municipal de Educao, as discusses
que se seguiram trataram das condies de trabalho para a atuao do Conselho. Quanto a
esse aspecto verifica-se que:
O conselheiro Jlio falou da preocupao da no atuao deste conselho, onde
sabemos que as escolas na sua maioria funciona de forma irregular, espera que o
conselho mostre servio a comunidade [...] M da Dres, falou da assiduidade dos
conselheiros, pois o mesmo um conselho macro e sem este conselheiros presentes
torna difcil a continuao dos trabalhos por isso que a mesma trouxe um roteiro
que hora entregou para a elaborao do Plano Municipal de Educao [...] Clebson
fez solicitao a Secretria da realizao do seminrio para capacitao dos
conselheiros e se poderamos marcar audincia com o prefeito [...] (PREFEITURA
MUNICIPAL DE ASS, 2002, p. 9 a-b).

Na reunio, o plano municipal de educao e seu processo de elaborao no

encontrou espao para debate e deliberao sobre a solicitao para que a Cmara de Normas
e Legislao do CME/Ass fizesse parte da formulao. As discusses da reunio deram-se
em torno de outras questes, e a reunio foi encerrada ignorando a necessidade de
posicionamento do conselho sobre a questo. Observou-se tambm que a Secretaria
Municipal de Educao, assumindo a coordenao do processo, no demonstrou interesse que
CME/Ass na sua totalidade participasse do processo de formulao do PME, dirigindo pleito
participao apenas de uma das suas cmaras.
Ao examinar o registro de reunies do CME/Ass, verifica-se que o plano municipal
de educao voltou a ser pauta de discusses em mais duas oportunidades: na reunio dos dias
17/07/2002 e 04/09/2002 (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2002). Na primeira data
mencionada, o PME foi discutido como terceiro item da pauta. A reunio ocorreu sem a
presena da Secretria Municipal de Educao e o conselho posicionou-se registrando que
ficou decidido aguardar que a Secretaria apresente sua proposta, pois no temos condio de

81

elaborar o mesmo (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2002, p. 13b).

Na reunio do dia 4 de setembro de 2002, foram discutidos assuntos relacionados a
local de funcionamento do Conselho, planilha de custos do salrio-educao, capacitao dos
conselheiros, entre outros. O PME mencionado por uma conselheira que pediu ajuda na
elaborao do Plano Municipal de Educao, em Ass temos um grupo de especialistas nas
reparties educacionais que podero nos ajudar, at porque o Plano no um plano da
Secretria e sim para o Municpio e todas as escolas municipais (PREFEITURA
MUNICIPAL DE ASS, 2002, p. 16a). Nos momentos finais da reunio, ao ser questionada
sobre o PME, a Secretria posicionou-se dizendo que os conselheiros j receberam apostila
para fundamentao e vamos construir pois j temos um modelo pr-definido e vamos
envolver outras instituies educacionais para nos ajudar (PREFEITURA MUNICIPAL DE
ASS, 2002, p. 16a). Fica evidente que, naquele momento em que o municpio se preparava
para elaborar o PME, o Conselho priorizava outras questes de relevncia para seu
sistemtico funcionamento, como a infraestrutura necessria.
Para a realizao do processo de elaborao do PME de Ass, a Secretaria Municipal
de Educao instituiu uma comisso interna que definiu, em setembro de 2002, a Proposta de
Trabalho, contendo as vrias aes necessrias de maneira que o objetivo fosse alcanado at
dezembro de 2002. Desse tema, trataremos na seo seguinte.

82

4 O

PROCESSO

DE

ELABORAO

DO

PLANO

MUNICIPAL

DE

EDUCAO DE ASS/RN

A realidade econmica, poltica e social dos fins do sculo XX e incio do sculo

XXI profundamente afetada pelo iderio neoliberal, cujas bases repousam sobre o
paradigma do mercado como nico mecanismo capaz de promover a liberdade, a equidade e
balizar as relaes democrticas dos indivduos, colocando o municpio diante de novas
responsabilidades. Sua ascenso a um novo patamar, a partir da Constituio de 1988, na
condio de ente federado, reconhecido como fundamental relao institucional nas trs
esferas de governo. Isso reflete um amplo processo de transformao no Estado brasileiro,
trazendo, desde ento, importantes desdobramentos, perceptveis durante a dcada de 1990 e
incio do sculo XXI.
Como resultado, ressalta-se que, sob o signo da descentralizao administrativa,
considerada essencial ao atendimento dos reclames sociais por servios pblicos eficientes e
eficazes , o municpio passou a exercer um importante papel no atendimento das polticas
sociais, em nvel local, legalmente, sendo mais que mero executor de polticas nacionais,
atuando, assim, em sua formulao, implementao e avaliao. A despeito do estatuto
constitucional, o regime de colaborao como balizador das relaes dos entes federados, na
prtica, manteve concentradas na Unio as estratgias de planejamento, avaliao e oramento
na Unio, descentralizando, no entanto, responsabilidades para os estados, Distrito Federal e
municpios com a operacionalizao das polticas, em particular da educao.
Desse modo, considerando-se o papel de ente federado, o municpio de Ass/RN a
exemplo dos demais em mbito nacional, assumindo essa poro das polticas nacionais,
integrou as polticas locais, formuladas em planos que seguiam as orientaes nacionais. Para
Santos Jnior (2001), a despeito de o municpio ter conquistado, a partir da Constituio de
1988, o reconhecimento de ente federado, aspirava a ter mais autonomia, que no se
concretizou na prtica como contrapartida da Unio, a considerar as condies especficas dos
municpios, na formulao e na implementao das polticas em evidncia. A municipalizao
culminou, portanto, com a estratgia de prefeiturizao e a descentralizao efetivou-se
somente na execuo de programas e de projetos especficos.
No Estado do Rio Grande do Norte, identifica-se postura semelhante quando s
garantias previstas na Lei Federal n. 9.766/98, que define a repartio dos recursos do salrioeducao aos estados, municpios, Distrito Federal e Unio. Nessa direo, o Governo do
Estado condiciona o repasse das quotas municipais ao cumprimento de vrias exigncias,

83

definidas na Lei Estadual n. 8.028/2001.

Com isso, a iniciativa do Governo do Estado mostrou-se autoritria, ferindo o
princpio constitucional do regime de colaborao entre Unio, estados, Distrito Federal e
municpios. No conjunto de exigncias impostas aos municpios do Rio Grande do Norte
estava a necessidade de comprovar, junto Secretaria de Estado da Educao, a existncia e o
regular funcionamento de plano de carreira e do Conselho Municipal de Educao, institudos
por lei; a aprovao, pelo Conselho Municipal de Educao, da aplicao dos recursos do
salrio-educao relativos ao ano anterior ou da remessa ao CME se ainda no apreciado; o
cumprimento do disposto no Artigo 212 da Constituio Federal; e a existncia de plano
municipal de educao, de durao plurianual, aprovado pelo Conselho Municipal de
Educao (Lei n. 8.028/2001).
Diante dessas condies impostas pela referida lei, aprovada pela Assembleia
Legislativa e sancionada pelo Governador do Estado, Garibaldi Alves Filho, os secretrios
municipais de educao mobilizaram-se por meio da UNDIME/RN para que fossem atendidas
as condies exigidas. Observa-se tambm que o no cumprimento do disposto na lei
acarretava sanes, alm de impor condies complementares, conforme fixado nos
pargrafos 1, 2 e 3 do Artigo 3:
1. O no cumprimento das disposies contidas neste artigo implicar na
suspenso do repasse de recursos;
2. A habilitao renovada anualmente devendo ser requerida at 31 de maro de
cada exerccio para vigorar at 31 de maro do exerccio seguinte;
3. Os recursos repassados aos municpios em razo do 1 deste artigo ou do
inadimplemento de qualquer obrigao decorrente de lei que importe nessa
penalidade so redistribudos aos demais conforme critrios estabelecidos no
caput do artigo 2 (BRASIL, 2001).

As penalidades definidas pela lei privam municpios de receber os recursos que lhes
so reservados pela lei federal que instituiu o salrio-educao, trazendo problemas para
investimentos em infraestrutura, considerada deficitria na maioria das redes municipais.
Outra situao a ser considerada a da perda total dos recursos, no sendo possvel
posterior regularizao e resgate, pois o 3 do Artigo 3 define que os recursos destinados
aos inadimplentes sejam redistribudos aos municpios que se encontrarem adimplentes.
Diante das condies colocadas, os municpios iniciaram processos para elaborar seus
respectivos planos de educao, visto, dentro do conjunto de condicionalidades imposta pela
lei, como a mais difcil de ser realizada.
A UNDIME/RN, como mencionado anteriormente, liderou o processo de
organizao dos municpios do estado para a formulao dos planos municipais de educao.

84

Atou tambm encaminhando pleitos Assembleia Legislativa para que fosse adiada a data
para que a lei entrasse em vigor, argumentando que os municpios necessitavam de tempo
maior para elaborar seus respectivos planos. A organizao dos municpios norte-riograndenses, naquele momento, tomou-se referncia nas indicaes da UNDIME/RN, no
sentido de estabelecer-se uma proposta de trabalho que detalhasse, estrategicamente, as aes,
os sujeitos envolvidos e o prprio processo de elaborao a partir de um cronograma definido
em funo de metas especficas. Foi com base nesses pressupostos que o municpio do
Ass/RN definiu, em setembro de 2002, seu plano de trabalho, conforme nos referimos
anteriormente.

4.1 A PROPOSTA DE TRABALHO E O PROCESSO DE FORMULAO NO PLANO

MUNICIPAL DE ASS/RN

O plano de trabalho elaborado em setembro de 2002 para orientar a formulao do

Plano Municipal de Educao, do Ass/RN, resultou de discusses internas na Secretaria
Municipal de Educao para ordenar as vrias atividades e promover um amplo envolvimento
da sociedade. Nesse sentido, em sua justificativa expressa que:
Vislumbrando a educao do nosso municpio como um todo e no fragmentada este
projeto tem como objetivo trabalhar com todos os segmentos da sociedade, com a
finalidade de democratizar a gesto educacional. Este projeto tambm visa a
interao dos diversos segmentos de ensino, seja ele pblico ou privado, a fim de
fomentar discusses que venham beneficiar e somar as aes que elevem o nvel de
escolaridade, a melhoria da qualidade do ensino, a reduo de desigualdade social,
garantindo assim um ensino de qualidade[...] (PREFEITURA MUNICIPAL DE
ASS, 2003b, p. 4).

Com esse objetivo que envolvia os atores locais, o Plano de Trabalho definia uma
srie de aes estratgicas. A Secretaria Municipal de Educao iniciou o processo de
produo do seu Plano instituindo uma comisso de suporte tcnico-pedaggico, denominada
de Equipe de Coordenao Geral, formada, em sua grande maioria, por profissionais lotados
no rgo municipal ou em outros da administrao municipal. De acordo com o documento, a
equipe encontrava-se construda por trs representantes da Secretaria Municipal de Educao;
um da Diretoria Regional de Educao (DIRED); um da Universidade do Estado do Rio
Grande do Norte (UERN); um da Secretaria Municipal de Cultura; um da Secretaria
Municipal de Infraestrutura; um do Conselho Municipal de Educao; e dois das escolas
privadas. Na composio da equipe verifica-se, a partir dos nomes relacionados, que todos
exercem funes de chefia, direo nos rgos e instituies mencionadas. Chama a ateno

85

tambm o fato de no haver sindicatos e associaes que representem os professores no

municpio ao considerar que coube a essa equipe de coordenao geral acompanhar e apoiar
logisticamente os trabalhos das demais comisses, mantendo, assim, a coordenao do
processo.
Ademais, o Dirio Oficial do Municpio, de 20 de dezembro de 2002, institui
formalmente as comisses por meio da Portaria n. 855/2002, assinada pelo Prefeito e pelo
Secretrio Municipal de Administrao de Ass. A Portaria no conta com a assinatura
solidria da Secretria Municipal de Educao e nomeia a Comisso Geral formada por Maria
das Dores da Silveira e Silva (Secretria Municipal de Educao), Maria da Glria Gomes de
Brito e Brito (Tcnica da Secretaria Municipal de Educao), Sandra Regina Meireles
Holanda Alves (Diretora da 11 DIRED), e Maria de Ftima Silva de Souza (Coordenadora
Pedaggica da Secretaria Municipal de Educao). Ao analisar a representao contida na
Portaria, verifica-se a centralizao da coordenao geral do processo em atores que exerciam
funes nos rgos gestores da educao municipal e estadual, ao mesmo tempo que se
percebem duas questes: (i) reduo do nmero e das representaes em relao equipe de
Coordenao Geral, instituda anteriormente Portaria; (ii) a continuidade da ausncia da
representao da categoria de professores.
A Portaria Municipal n. 855/2002 ainda nomeou os integrantes das oito comisses
temticas (Comisso de Educao Infantil; Comisso do Ensino Fundamental; Comisso do
Ensino Mdio; Comisso da Educao de Jovens e Adultos; Comisso do Ensino Superior;
Comisso de Valorizao dos Profissionais da Educao; Comisso de Funcionamento e
Gesto Escolar; e Comisso de Educao Tecnolgica e Formao Profissional). Entretanto,
no identificou a representao que cada um dos vinte oito cumpria no processo de elaborao
do PME.
A equipe de trabalho para a elaborao do Plano Municipal de Educao de Ass
2003-2013 comps-se de trinta e duas pessoas. A representao de cada uma apontada no
PME aprovado no item 3 do documento denominado procedimentos metodolgicos. Esse item
apresenta os 30 nomes que constam como nomeados na Portaria Municipal. Do rol de nomes
que constam da Portaria, dois esto em duplicidade. A primeira refere-se representante do
Conselho Municipal de Educao, a senhora Raimunda Linduna Borges de S Leito, que
participou da Comisso do Ensino Fundamental e da Comisso do Ensino Mdio. A segunda
diz respeito senhora Maria da Glria Gomes de Brito e Brito, que integrou a Comisso Geral
e a Comisso de Educao Tecnolgica e Formao Profissional. A tabela a seguir especifica
a distribuio das representaes:

86

Tabela 2 Total de representantes por instituio na equipe de elaborao do PME/Ass

2003-2013
Instituio
Total de representantes
Secretaria Municipal de Educao e Cultura (SEMEC)
05
11 Diretoria Regional de Educao e Desporto (11 DIRED)
05
Servio Social da Indstria (SESI) e Servio Brasileiro de Apoio
05
s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE)
Rede Privada de Ensino
03
Rede Estadual de Ensino
03
Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN)
03
Conselho Municipal de Educao de Ass (CME/Ass)
02
Rede Municipal de Ensino
01
Sindicato dos Servidores Pblicos Municipais de Ass
01
(SINDISEP)
Igreja Batista da Conveno
01
VALER Capacitao, Pesquisa e Assessoria para o
01
Desenvolvimento Local Sustentvel (VALER)
30
TOTAL
Fonte: PME/Ass 2003-2013 (PREFEITURA MUNICIPAL DO ASS, 2003b).
Verificam-se, ao analisar essa tabela, desproporcionalidades que merecem ateno.
Uma delas diz respeito ao nmero de representantes dos rgos gestores, como SEMEC e
DIRED, que igual ao de instituies que atuam na educao tcnica e profissional (SESI,
SEBRAE) vinculadas ao setor privado. Ao considerar a representao da rede privada de
ensino, o total de representantes da iniciativa privada supera o quantitativo das representaes
da rede municipal e estadual de ensino juntas. Nota-se que a rede municipal de ensino
encontra-se representada com apenas 01 (um) representante, enquanto a rede estadual possui
03 (trs) representantes em um processo que visou formulao de um plano decenal de
educao voltado principalmente para resolver situaes problemticas enfrentadas pela rede
municipal de ensino. Outra de destaque a ausncia da representao dos professores
propriamente dita. Embora o PME 2003-2013 apresente o nome do sr. Srgio nio Rodrigues
Dantas como representante do Sindicato dos Trabalhadores de Educao Municipal (PME
ASS, 2003, p. 31), importante considerar que tal sindicato no existia. Na poca,
professores e demais profissionais da educao da rede municipal de ensino de Ass eram
filiados ao Sindicato dos Servidores Pblicos Municipais (SINDISEP), presidido pelo sr.
Srgio nio. Essa entidade, portanto, representou o quadro geral dos servidores municipais no
processo de formulao do PME 2003-2013.
Alm disso, a Coordenao da Comisso Geral e do processo de formulao do
Plano Municipal de Educao do Ass/RN ficou sob a responsabilidade de uma supervisora
pedaggica com lotao na Secretaria Municipal de Educao e Cultura. No PME 2003-2013

87

de Ass, verifica-se a ausncia dessa relao direta entre a Coordenadora Geral do processo e
a SEMEC, pois, na lista de nomes que fizeram parte da equipe de formulao, seu nome est
relacionado ao seu outro vnculo empregatcio, com a Universidade do Estado do Rio Grande
do Norte. Outro aspecto importante de se observar o fato de existir uma comisso geral que
tem um sentido de descentralizao e essa comisso reduzir-se a um de seus membros quanto
ao desenvolvimento de tarefas, atividade e encaminhamentos, o que aponta paradoxalmente
para a centralizao. Nesse sentido, a comisso apresenta-se como elemento pr-forma do
processo, na qual prevalece a viso e os interesses da SEMEC na coordenao dos trabalhos.
Na composio da Comisso Geral no havia a representao de professores da rede
municipal de ensino. O fato chama a ateno porque se compreende que eles so parte do
corpo de funcionrios da educao local e devem ser considerados como sujeitos no processo
de formulao do PME, tendo esse reconhecimento lhes reservado espao na Comisso Geral,
assim como foi reservado para aqueles que ocupavam cargos de chefia.
importante ressaltar que a atuao dos professores no cotidiano da educao
municipal fundamental para que polticas, aes, programas e projetos possam de fato se
concretizar transformando a realidade educacional local. Nesse sentido, afirma Monlevade
(2002b, p. 62), que a [...] estratgia de eficcia e de efetividade poltica, exige que o PME
seja elaborado pelos atores que o viabilizaro na prtica [...]. Entretanto, ao considerar o
formato posto para composio da Comisso Geral e da coordenao de todo o processo de
elaborao do PME 2003-2013, possvel verificar que o municpio de Ass optou por outra
estratgia: a que concentra a formulao nas mos de poucos e desconcentra a execuo,
passando para a responsabilidade de todos. Na proposta de trabalho que orientou a
coordenao do processo de formulao do PME encontra-se definido que a liderana dos
trabalhos caber Secretaria Municipal de Educao, Cultura, Esporte e Lazer, que delegar
junto s cmaras de estudos todas as diretrizes de ao (PREFEITURA MUNICIPAL DE
ASS, 2002, p. 7, grifo nosso).
importante considerar que o reconhecimento e a insero dos professores no
processo, assegurando assento na Comisso Geral, assim como mais possibilidade de
participao na conduo geral dos trabalhos poderia construir uma importante experincia de
democratizao no planejamento e na gesto educacional local. Entretanto, naquele momento,
a representatividade dos professores foi desconsiderada, restando-lhes participar de reunies
das comisses quando realizadas nas escolas; reunies do Conselho Municipal de Educao
para a apreciao do Plano formulado e formulao de seu parecer recomendando ao prefeito
o envio da proposta para o poder legislativo local; e na Cmara Municipal no processo de

88

discusso para aprovao na forma de lei.

Aps a constituio da Comisso Geral e das comisses temticas, a Secretaria
Municipal de Educao e Cultura de Ass realizou atividades de sensibilizao, motivao e
envolvimento de diversos segmentos da sociedade local. Nesse sentido, o plano de trabalho
para a coordenao do processo de formulao do PME definiu estratgias e aes para ser
desenvolvidas. De acordo com a Proposta de Trabalho, as principais atividades seriam:

Convocao atravs de uma carta convite de representantes dos diversos

segmentos da comunidade para conhecer as intenes bsicas propostas para
elaborao do PME.

Veiculao atravs de todos os meios de comunicaes disponveis na

comunidade sobre a importncia do PME, e sua contribuio para a estruturao
legal do sistema de ensino municipal durante o processo de construo do Plano.

Envolvimento de todos os segmentos organizados da municipalidade atravs

de um grande frum de debates sobre a educao municipal, objetivando subsdios
para elaborao do PME.

Composio de vrias comisses tcnicas temporrias para darem suporte as

aes a ser desencadeadas junto ao processo de discusso, elaborao e reviso,
em carter intensivo dada a urgncia da ao a ser efetivada.

Realizao de seminrios envolvendo todos os nveis e modalidades de

ensino abrangendo a educao infantil ao ensino superior que compem o sistema
municipal de educao de carter pblico e privado, visando esclarecimentos e
buscando a adeso e compromisso na elaborao do PME

Definies de aes e compromissos de atores do papel de assumirem as

responsabilidades legais e financeiras necessrias para a consolidao do PME
Poder Legislativo, Poder Executivo (Planejamento, Finanas e Educao) e
representantes dos conselhos escolares (profissionais da educao e pais de alunos)
e o Conselho Municipal de Educao (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS,
2002, p. 6-7).

Ademais, como principal estratgia, a SEMEC utilizou a mdia, veiculando

campanhas publicitrias no rdio e na TV, fazendo uso, inclusive, de programas institucionais
da Prefeitura Municipal em rdios, como na Princesa do Vale AM e na FM 104.9, para
divulgar o processo que estava em curso. As campanhas veiculadas na mdia convidavam
educadores, gestores, estudantes, pais e outros segmentos da sociedade em geral a
participarem da elaborao do PME de Ass 2003-2013. Embora o apelo na mdia tivesse
uma abrangncia considervel, a Secretaria Municipal de Educao recorreu em paralelo a
outras estratgias.
Uma importante estratgia desenvolvida foi o envio de carta convite nominal a
profissionais do municpio, especialmente queles ligados pelo exerccio profissional
educao. A Carta Convite n. 01/2002 teve por objetivo sensibilizar e promover a adeso
voluntria ao processo de elaborao do plano de educao. Com data de 19 de setembro de
2002, foi assinada pela Secretria Municipal de Educao e contextualizava a necessidade de
elaborao do plano municipal de educao, ao mesmo tempo que convidava seu destinatrio

89

a participar das discusses e da formulao de propostas que o subsidiasse. Por meio da Carta
Convite, a SEMEC tambm marcou uma reunio para o dia 24 de setembro de 2002, na sede
da 11 Diretoria Regional de Educao, s 20h.
De acordo com a Proposta de Trabalho elaborado para a coordenao do processo de
formulao do PME de Ass 2003-2013, os trabalhos ocorreriam em quatro etapas a ser
realizadas entre os meses de setembro e dezembro de 2002. A primeira etapa foi definida para
ocorrer na segunda quinzena do ms de setembro e consistia no planejamento das atividades
gerais do processo e na apresentao comunidade. A segunda etapa, agendada para
acontecer no ms de outubro, visava execuo das atividades planejadas; realizao de
discusses e estudos; e elaborao do documento preliminar do PME. As atividades da
terceira etapa seriam a redao final da verso preliminar do plano e sua apresentao aos
rgos competentes para apreciao e votao. Essa etapa ocorreria no ms de novembro. Por
fim, a quarta etapa, definida para se desenvolver no ms de dezembro, tinha como definio
de atividade o envio do PME 2003-2013 ao Conselho Estadual de Educao para apreciao.
A programao de atividades foi cumprida conforme o estabelecido na Proposta de
Trabalho. Das etapas do processo, merece ateno especial a segunda e a terceira por,
respectivamente, serem momentos de debates, discusses, embates e definies de propostas.
Em relao segunda etapa, ela se deu por meio de reunies das comisses temticas
agendadas, conforme disponibilidade de tempo dos seus integrantes. A terceira fase, como
mencionado anteriormente, destinou-se redao final do texto e de sua apresentao aos
rgos competentes Conselho Municipal de Educao, Prefeito Municipal e Cmara de
Vereadores para apreciao e votao. Assim, era responsabilidade do primeiro rgo,
recorrendo ao seu carter consultivo, deliberativo e fiscalizador, analisar e emitir o parecer
sobre a proposta de PME formulada. O Gabinete do Prefeito devia fazer o encaminhamento
da proposta de PME recomendada pelo Conselho Municipal de Educao Cmara
Municipal, exercendo sua prerrogativa de apresentar proposta dessa natureza na forma de
projeto de lei. Ao legislativo municipal cabia o exame, a discusso e a aprovao do projeto
de lei, convertendo-o em lei municipal a ser sancionada pelo prefeito municipal.
A Proposta de Trabalho definia como ncleo central das aes, as comisses
especficas, denominadas tambm de Cmaras de Estudos, formadas por um Coordenador, um
Secretrio Executivo e os Membros Participantes e que teriam como atribuies:
[...] definir seus critrios de trabalho e seus membros dirigentes (Coordenadora e
Secretrio);
Consultar a comisso central sobre as possveis dificuldades apresentadas no
decorrer do perodo de estudo e produo;

90

Reunir-se com as demais comisses para troca de idias;

Definies de metas precisas definindo o prazo dentro do qual devero execut-las;
Divulgar e zelar pelo progresso dos trabalhos;
Participar das reunies/encontros e seminrios [...] (PREFEITURA MUNICIPAL
DE ASS, 2002, p. 13).

Coube, portanto, a essas comisses realizar seminrios e reunies para discusso e

formulao de propostas a ser incorporadas ao conjunto das polticas que constituiriam o
plano municipal de educao. Tambm a elas ficou reservada a responsabilidade, de conforme
a temtica, estabelecer as metas e os objetivos a ser alcanados no perodo de sua vigncia.
Desse modo, o processo de coordenao definido na Proposta de Trabalho funcionou como
um importante mecanismo de ordenamento das aes que possibilitou Secretaria Municipal
de Educao, na sua funo de coordenadora do processo, definir as linhas gerais, a forma de
funcionamento das comisses temticas e as diretrizes de ao (PREFEITURA MUNICIPAL
DE ASS, 2002), suscitando a tendncia ao controle das atividades.
Alm disso, o trabalho nas comisses temticas teve incio no dia 24 de setembro de
2002, quando ocorreu a composio das oito comisses de acordo com o estabelecido na
Proposta de Trabalho (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2002) e na Portaria
Municipal n. 855/2002. A reunio atendeu ao previsto na Carta Convite n.001/2002 SEMEC
e objetivou tambm realizar a apresentao da Proposta de Trabalho de coordenao do
processo de elaborao do Plano Municipal de Educao de Ass 2003-2013. Nessa
oportunidade, foi discutida a urgncia de elaborao do PME diante da ameaa de o
municpio perder o repasse de sua quota do salrio-educao caso no atendesse, at o incio
de 2003, as condies impostas pelo Governo do Estado por meio da Lei n. 8.028/2001.
Portanto, a possibilidade de o processo de formulao do PME constituir-se em um momento
de exerccio da autonomia, tendo como referncias as condies reais nas quais a rede
municipal de ensino e as demais redes atendem as demandas da populao no foi suscitado
nas discusses. Prevaleceu a aceitao, ainda que indignada, da imposio feita.
Nesse sentido, intui-se que o alinhamento poltico-partidrio da gesto municipal
com o Governo do Estado tenha funcionado, atenuando crticas e reposicionando posturas
para a acomodao situao. Na justificativa, item 2 da Proposta de Trabalho, os
argumentos em defesa da elaborao do PME so desenvolvidos a partir do que consta do
Artigo 2 da LDB. No referido documento, a Secretaria Municipal de Educao e Cultura de
Ass, assim se posiciona:
Segundo a LDB no seu Art. 2 A educao, dever da famlia e do Estado, inspirada
nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade

91

o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e

sua qualificao para o trabalho. comungando deste pensamento tambm, que
nosso municpio vislumbra a elaborao do Plano Municipal de Educao. [...] O
mesmo vem beneficiar o trabalho educacional, pois vai priorizar a real situao de
cada unidade escolar independentemente de sua dependncia administrativa,
reconhecendo seu devido valor; no entanto suas aes tero como eixo norteador o
Plano Nacional de Educao (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2002, p. 4).

Assume-se assim uma posio pacfica diante de imposies colocadas ao municpio

pelo governo estadual e pelo Plano Nacional de Educao com definies de objetivos e
metas a ser alcanadas em detrimento das condies reais e financeiras, bastante
comprometidas, com os vetos presidenciais contidos na lei que o instituiu. A partir da
composio das comisses temticas, iniciam-se os trabalhos de anlise situacional,
elaborao de diagnsticos, realizao de discusses e formulao de propostas. De acordo
com o Plano Municipal de Educao do Ass/RN 2003-2013:
[...] As comisses trabalharam de acordo com sua rea de atuao. As equipes de
trabalho apresentaram anlise de Ambiente Interno (pontos fracos e fortes) e
externos (ameaas e oportunidades) SMECEL e propostas de objetivos e metas
estratgicas por rea de atuao. [...] Este processo se desenvolveu atravs de
reunies, grupos de estudos e pesquisas, encontros e seminrios [...] (PREFEITURA
MUNICIPAL DE ASS, 2003a, p. 30).

Apesar de sinalizar com a possibilidade de as comisses funcionarem em seu ritmo

prprio, o que viabilizaria a insero livre e deliberada de professores e da sociedade civil
local, a Secretaria Municipal de Educao e Cultura atuou fortemente por meio da Comisso
Geral, exercendo, na maior parte do tempo, a direo dos trabalhos. Segundo o prprio PME
2003-2013:
Os encontros foram facilitados e organizados atravs da equipe tcnica da SMECEL,
tendo a participao direta de 30 pessoas que ocupam cargos de nvel estratgicos na
comunidade (modalidades de ensino) e a rede da educao municipal (nveis de
ensino) compondo assim um grupo de trabalho especial e representando os diversos
segmentos da comunidade educativa do municpio [...] (PREFEITURA
MUNICIPAL DE ASS, 2003a, p. 30).

O entendimento da composio de comisses temticas, por meio da indicao de

nomes de pessoas que ocupam cargos de chefia ou correlatos, revela a tentativa de ocupao
de espaos de decises por atores envolvidos com questes tcnico-burocrticas, minimizando
o potencial da participao dos professores e de outros profissionais da educao que
vivenciam o cotidiano das prticas educativas nas escolas. A ideia de um grupo especial traz
em si o componente da excluso para o processo que se anunciou como um projeto que tem
como objetivo trabalhar com todos os segmentos da sociedade, com a finalidade de

92

democratizar a gesto educacional (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2002, p. 4).

No ano de 2002, segundo dados do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (BRASIL, 2002), o municpio de Ass/RN apresentava um total de 499
professores, considerando-se a rede municipal e estadual. Entretanto, somente trinta pessoas
foram indicadas/convidadas pela Secretaria Municipal de Educao e Cultura e nomeadas
pelo prefeito municipal para se envolverem diretamente no processo de elaborao do Plano
Municipal de Educao. Desses, somente 4 (quatro) so apontados com representantes do
ensino pblico, sendo 3 (trs) da rede estadual e 1 (um) da rede municipal. O total de
representantes do ensino pblico na equipe instituda para formulao do PME corresponde
ao percentual de 13%. Desse modo, a representatividade foi pouco expressiva do ponto de
vista numrico uma vez que dos 4 (quatro) nomeados como representantes do ensino pblico,
apenas 1 (um) exercia de fato a docncia, os demais ocupavam funes de coordenao e
superviso escolar nas redes de ensino.
Como justificativa, de acordo com a coordenadora do processo de elaborao do
PME, os professores que integraram foram escolhidos em funo de algumas condies, tais
como: [...] Disponibilidade e interesse pela causa da educao em nosso municpio,
considerando que todos os participantes eram pessoas que costumeiramente esto frente de
rgos, em busca de melhoras [...] (Coordenadora do processo, 2005). O alijamento
antecipado sob o argumento de que outras pessoas no dispunham de tempo e nem
demonstraram interesse pela educao, associado ao entendimento de que apenas atores que
exercem funes de chefia, coordenao ou superviso nos rgos gestores da educao so
portadores de boas intenes quanto melhoria da qualidade da educao desconsidera a
atuao do professor como sujeito que interage diretamente com a realidade escolar e que
constri solues e estratgias no exerccio da docncia.
Outro aspecto importante diz respeito ao grau de subjetividade utilizado para eleger
quem podia participar enquanto integrante das comisses temticas. A definio de quem, em
tese, est comprometido ou no passa por elementos difceis de ser objetivamente
considerados, necessariamente passa pela relao de proximidade, afinidade poltica,
ideolgica, pedaggica etc. Sobre sua integrao ao processo de elaborao do Plano
Municipal de Educao de Ass, o Professor P1 afirma que se deu: [...] Atravs de convite
feito pela Secretaria Municipal de Educao de Au [...] por ser especialista na rea de
educao de jovens e adultos e estudioso desta modalidade de ensino. A ocasio exigia
pessoas capacitadas a refletirem sobre o processo de elaborao do Plano [...] (P1, 2005,
grifo nosso).

93

Ao processo foram dados contornos que privilegiam caractersticas formais tcnicoburocrticas que ajudaram na seleo de determinados atores para participarem. Dessa forma,
o processo anunciado como aberto e comprometido com a democratizao da gesto
educacional local mostra-se, na verdade, circunscrito a pessoas cuja formao e qualificao
foram eleitas como critrios de habilitao formulao do PME.

Ainda, conforme o

Professor P1, a constituio das Comisses ou Cmaras de Estudos para tratar de temas
especficos se deu balizada em critrios meritocrticos. Para ele, a escolha ocorreu: [...] por
meio da especialidade do funcionrio pblico, a aptido pelo segmento de ensino, bem como,
o nvel de reflexo terica e envolvimento com a educao escolar [...] (P1, 2005).
Nessa perspectiva, a escolha de pessoas para participar do processo baseada no
reconhecimento do domnio tcnico-burocrtico atropela o objetivo de realizar uma ampla
discusso, com a insero consciente dos atores comprometidos com o processo e com os
resultados da poltica municipal de educao. Essa forma funciona como imposio queles
que, uma vez reconhecidos como aptos, so chamados a despeito de estarem informados e
conscientes do seu papel; do prprio processo; e dos resultados esperados.

Isso fica

evidenciado na fala do Professor P2 (2005), quando discorre sobre como ficou sabendo que
participaria da elaborao do PME. Em suas palavras, diz: [...] Fui convidada a participar de
uma reunio na 11 DIRED e ao chegar, fiquei sabendo que iramos participar da elaborao
do PME de Au [...] (P2, 2005).
As comisses organizaram nos meses de setembro e outubro de 2002 reunies,
sesses de estudos, levantamento de dados e informaes que possibilitaram a elaborao de
diagnsticos, discusses sobre os problemas enfrentados na educao pblica no mbito
municipal. As atividades foram realizadas a partir de cronogramas de trabalho que variaram
conforme as especificidades das comisses e as possibilidades dos integrantes. Sobre essa
etapa no h registros do trabalho das comisses temticas, isso limita o conhecimento da
dinmica prpria de cada comisso temtica. Entretanto, sabe-se que o trabalho foi realizado
no prazo previsto na Proposta de Trabalho pelos atores relacionados na Portaria Municipal.
De acordo com o Professor P2 (2005): [...] Cada grau tinha sua comisso e eu integrei a de
Educao Infantil. [...] nesta primeira reunio cada comisso ficou responsvel de entrevistar,
ler e discutir o material distribudo [...] (P2, 2005).
Como mencionado anteriormente, as Comisses ou Cmaras de Estudos, uma vez
constitudas, passaram a reunir-se seguindo um cronograma prprio, definido em funo da
disponibilidade de tempo dos seus membros. Comisso Central coube, segundo a
Coordenadora Geral (2005) do processo de elaborao do Plano Municipal de Educao:

94

Apresentar o anti-projeto, organizar e selecionar textos iniciais de reflexo, orientar os

trabalhos das comisses, receber e analisar dados das comisses, acompanhar semanalmente
com reunies os trabalhos que estavam sendo realizados [...] (Coordenadora Geral, 2005).
O trabalho das comisses temticas inicialmente voltou-se para o reconhecimento da
realidade de cada nvel/segmento que compunha a proposta de PME a ser formulada. Nesse
perodo, foram realizados estudos para diagnosticar a situao dos nveis e modalidades de
ensino no municpio por meio de um levantamento de dados junto a rgos e instituies
pblicas, da aplicao de questionrios e realizao de entrevistas junto a segmentos da
populao, como professores, pais e estudantes.
No mbito de cada Comisso, desenvolveu-se o debate a respeito das polticas
municipais necessrias educao, capazes de promover a expanso de atendimento das redes
de ensino; o necessrio engajamento de atores sociais locais, discutindo-se causas e formas de
superao dos problemas que comprometiam a qualidade do ensino e da aprendizagem
escolar; e estratgias para conter os ndices de evaso e de repetncia escolar. Tambm foram
discutidos aspectos relativos valorizao dos profissionais do magistrio, a garantia de
aportes financeiros compatveis com as necessidades da rede municipal de ensino e as formas
democrticas de gesto da educao municipal.
Segundo relato do Professor P1 (2005), a participao dos professores nos debates
das comisses temticas ocorreu de forma indireta por meio dos supervisores escolares que
foram convidados para contriburem. Os supervisores atuaram coletando propostas junto aos
professores de suas respectivas unidades escolares em reunies, e enquanto representante dos
professores as apresentava nas reunies das comisses temticas. De acordo com o Professor
P2, Os supervisores dos professores eram os seus representantes [...] (P2, 2005).
Os professores, pelo formato imposto ao processo, foram chamados a assumir um
papel secundrio, convalidando decises polticas, administrativas, pedaggicas e financeiras,
tomadas fora da esfera de sua efetiva participao. No entendimento de Garcia (2001, p. 127),
[...] o componente de capacidade tcnica funciona como uma espcie de legitimador de
decises maiores que j foram tomadas fora do mbito de influncia dos condutores dos
sistemas educativos [...]. Ou seja, reproduzem-se na base do sistema as relaes
estabelecidas nas instncias superiores em que a racionalidade tcnica suplanta a
racionalidade social necessria definio de polticas de carter realmente pblicas.
Apesar de, a princpio, a participao dos professores mostrar-se fragilizada em
funo dos critrios de participao adotados pela Secretaria Municipal de Educao,
enquanto coordenadora do processo para a composio das comisses temticas, recorrendo

95

ao fato de as pessoas estarem exercendo ou terem exercido funes tcnicas na rea de

educao, verifica-se que na dinmica da formulao momentos e espaos importantes
podiam suscitar o real interesse de participao, contrapondo-se tentativa de excluso.
Ademais, as discusses nas comisses sobre a formulao das polticas objetivos e metas
assim como os momentos de apreciao da proposta de PME pelo Conselho Municipal de
Educao e Cmara Municipal apresentam-se, para ns, como espaos importantes nos quais
os professores poderiam inscrever-se na luta pela consolidao de propostas com as quais
estaria comprometido, visando, em especial, democratizao do conhecimento, de saberes
especficos e com a gesto da educao no municpio do Ass/RN. Realizaria, assim, efetiva
participao, nos termos discutidos no primeiro captulo deste trabalho, um potencial, a ser
viabilizado com a insero propositiva e articulada dos professores no somente voltada para
os interesses da categoria como tambm para os interesses da populao atendida pela
educao pblica municipal.

4.2 ATUAO DOS PROFESSORES NO PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO

MUNICIPAL DE ASS/RN

Historicamente, possvel reconhecer importantes conquistas relacionadas

democratizao do conhecimento e de saberes especficos que se veicula, particularmente, na
escola, cujo direito que conduz cidadania, deve ser assegurado pelo Estado brasileiro.
Alguns avanos nesse sentido podem ser registrados, em particular nos processos de gesto e
de planejamento da educao, como resultado da luta de educadores brasileiros
comprometidos com a causa pblica por melhores condies na formao dos cidados.
Ademais, a conquista da educao como direito subjetivo de todos est assegurada na
Constituio de 1988 e na legislao especfica de educao, a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao, Lei n. 9.394/96. Nesse sentido, algumas conquistas podem ser evidenciadas na
expanso do atendimento pblico s crianas e aos jovens incluindo-se Educao Infantil e
eleies diretas para dirigentes escolares em alguns estados brasileiros. A reformulao de
diretrizes curriculares, entre outras medidas polticas, tornou-se significativa como reflexo de
luta por parte dos educadores crticos e de alguns polticos, que conseguiram sobrepor
algumas conquistas ao aparato estatal defensor dos interesses privatistas do ensino. Por isso, a
participao dos professores nas decises sobre a poltica educacional local fundamental
para o alargamento da democracia, contribuindo, assim, para a formao de cidados crticos,
reflexivos e politicamente conscientes de seu papel na sociedade local e no contexto amplo.

96

A participao efetiva dos professores na formulao de uma poltica municipal de

educao amplia espaos de gesto, no s do ensino mas tambm da educao como um
todo. Por isso, a insero propositiva dos professores no processo de elaborao do PME
2003-2013 de Ass um momento importante no somente na definio de objetivos, metas e
aes como tambm por potencializar suas capacidades de transformar as relaes de foras.
Em termo de educao, o planejamento, a implementao e a avaliao de polticas pblicas
em educao exigem a presena do professor participante como forma de legitimar
socialmente escolhas e articular propostas e trabalho no processo de transformao da
realidade educacional.
Nesse processo, a gesto democrtica fundamental e possibilita a atuao em novas
realidades, especialmente em atividades coletivas como a que se constitui objeto dessa
discusso. Assim, a elaborao do plano municipal de educao com durao decenal visa
estabelecer objetivos e metas que orientaro a gesto educacional escolar. A esse respeito,
Bordignon e Gracindo (2001, p. 159) destacam que:
A gesto da educao tem como principal objetivo coordenar a construo do Plano
Municipal de Educao [...] no rumo de sua finalidade, superando o modelo
burocrtico que situa o secretrio (a) de Educao e o (a) diretor (a) [...] apenas
como gerenciadores de rotinas, dando nfase aos processos democrticos e
participativos [...].

A luta pela construo de uma cultura democrtica na gesto da educao,

especialmente no tocante ao planejamento e implementao de polticas, deve considerar a
participao dos professores como sujeitos inerentes ao processo poltico de definio de
planos e de aes. De igual modo, requer-se dos professores que se reconheam como
sujeitos6, atuando de maneira comprometida com a democratizao do conhecimento, de
saberes especficos e com a consolidao da escola como espao pblico, cujos interesses so
conflitantes, mas refletem, de modo particular, os anseios dos setores carentes da populao.
A nosso ver, a participao dos professores do municpio do Ass/RN no processo de
elaborao do Plano Municipal de Educao tornou-se uma estratgica importante no
processo de luta pela democratizao da gesto educacional, por possibilitar a insero do
segmento sobre a poltica educacional local. O momento histrico em que a educao da rede
municipal e do municpio como um todo se torna pauta de discusses, formulao e
encaminhamento de propostas visando ao alcance de objetivos e metas oportuniza a
6

De acordo com Lus Eduardo Wanderley (2000, p. 53), sujeito [...] refere-se ao indivduo-cidado que capaz
de autonomia e liberdade, de encontro de um sentido pessoal para o que diz e faz, num processo de
autoconstruo permanente, na esfera individual e coletiva [...].

97

organizao de setores da sociedade assim como da educao em torno de um amplo

movimento que expresse os interesses pblicos na defesa da educao pblica.
Entretanto, o processo formatado pela Secretaria Municipal de Educao e Cultura
de Ass para a elaborao do PME 2003-2013 reservou aos professores a no participao
direta, fazendo com que suas propostas fossem levadas s comisses por seus representantes,
os supervisores pedaggicos. Nesse sentido, expressa a Professora P6:
A supervisora da poca realizou na nossa escola vrias reunies com os professores
para discutir os problemas enfrentados por todos ns [...] Nessas reunies tambm
respondamos a questionrios e elaboramos muitas propostas que foram levadas pela
supervisora para fazerem parte do anti-projeto do plano municipal de educao [...]
(P6, 2005).

A partir desse relato, depreende-se que a relao de distanciamento dos professores

em quanto s discusses realizadas nas comisses temticas evidente. Nessa direo, as que
foram realizadas na escola, sob a coordenao dos supervisores, voltaram-se para a realidade
particular de cada unidade escolar, enquanto as discusses nas comisses temticas se deram
em torno do contexto mais geral das redes de ensino, buscando a compreenso mais global
dos problemas, situaes e desafios. A possibilidade de a proposta dos professores ser
considerada no processo de formulao do PME reduzida em funo da diluio das
proposies nas anlises situacionais mais gerais que as comisses realizaram. Conforme a
Professora P8, que na poca atuava como supervisora pedaggica em escola municipal:
Todas as propostas feitas pelos professores da escola que eu era supervisora foram levadas
por mim, para a comisso que eu participava. Na comisso era feita a discusso para saber se
aquelas propostas deveriam ou no fazer parte do PME [...] (P8, 2005).
Ademais, as propostas dos professores, ao chegarem s comisses temticas,
passavam pelo processo de discusso para definir sua incorporao ou no ao plano. Os
critrios para a incorporao das propostas advindas tanto pelos membros das comisses
quanto dos professores no foram claramente definidos, ficando a cargo de cada comisso a
eleio de critrios que guiassem a aceitao ou a recusa. Percebe-se, a partir da fala das
Professoras P1, P3, P4, que participaram de comisses distintas, a variao de critrios:
Levvamos sempre em considerao as polticas pblicas a nvel nacional e
internacional, bem como as necessidades locais. O foco estava posto para o nvel de
alfabetizao e escolarizao que se pretendia para a populao do municpio [...]
(P1, 2005).
Tnhamos, portanto o papel de analisar e seguir o Plano Nacional de Educao e a
proposta do Plano Estadual [...] (P3, 2005).

98

A partir da anlise da realidade, tendo como foco a busca da melhoria do ensino no

municpio [...] (P4, 2005).

Para a Coordenadora Geral do processo de elaborao do PME, o critrio bsico para

incorporao de propostas surgidas nas escolas ou nas comisses temticas era a
exequibilidade em curto, mdio e longo prazo, alm da pertinncia em funo do aporte
financeiro necessrio e disponvel. Nesse sentido, ela esclarece que: As propostas eram
ouvidas por todos. Nos encontros se apresentava as propostas advindas da comunidade, feitas
atravs dos questionrios e entrevistas, da se selecionava as coerentes possveis de serem
realizadas [...] (Coordenadora, 2005).
No que diz respeito ao critrio adotado, este no considera necessariamente a
recomendao de Monlevade (2002a, p. 60) de que [...] deve haver uma coerncia entre o
diagnstico, as diretrizes, os objetivos, as metas, as estratgias e os recursos financeiros,
humanos e materiais [...]. A exequibilidade no pode ser compreendida apenas como a
capacidade real e presente de realizao, mas deve, sobretudo, considerar a construo de
situaes e ambientes favorveis ao cumprimento de objetivos e metas necessrias, embora a
realidade concreta se mostre adversa aos intentos. A gesto deve, portanto, mover-se no
sentido de superar dificuldades, trabalhando em mdio e longo prazo para que o municpio
permanentemente ultrapasse os limites postos pelas condies reais do presente.
Embora o trabalho das comisses tenha sido considerado como satisfatrio, alguns
problemas dificultaram a concluso dos trabalhos no prazo previamente definido. Os
principais deles, enfrentado pela maioria das comisses, foram a evaso dos membros e o no
cumprimento dos prazos no trabalho. Falando sobre esse funcionamento, a Coordenadora do
processo e o professor P1, que integrou a Comisso de Educao de Jovens e Adultos, assim
se expressam:
O funcionamento das comisses foi harmonioso, tivemos dificuldade em relao ao
cumprimento de prazos [...] (COORDENADORA, 2005).
Inicialmente estive frente, coordenando as discusses, at ento, percebia-se certa
solidez na comisso, em seguida, instalou-se uma certa evaso nas reunies, foi a,
ento, que o grupo, sem coordenador, acelerou as discusses e condensou a proposta
e enviou coordenao geral do plano [...] (P1, 2005).

Frente iminncia de evaso total dos membros das comisses temticas, os

trabalhos foram acelerados e as propostas consolidadas entregues Comisso Geral,
encarregada de redigir a verso preliminar do PME 2003-2013 e encaminh-la ao Conselho
Municipal de Educao para apreciao, que, por sua vez, faria suas recomendaes ao chefe

99

do executivo municipal para que fossem tomadas as devidas providncias de envio Cmara
Municipal para aprovao e posterior sano.
Quanto participao dos professores, no momento de elaborao inicial de
propostas nas Comisses, restringiu-se ao envio de sugestes por meio de seus representantes,
como mencionado anteriormente, podendo-se, assim, intuir o grau elevado de certeza de que
suas propostas no foram incorporadas, dado o seu desconhecimento dos trabalhos no mbito
das comisses e do processo de formulao do PME como um todo. Nesse sentido, Sauer
(2002, p. 84) considera que:
[...] participar decidir coletivamente. Neste caso, as pessoas devem ter acesso a
todas as informaes necessrias ao entendimento das questes da sociedade, em
tempo hbil para sua reflexo. Devem ter parte de espaos pblicos, construdos
coletivamente, em que em frum, possam propor, socializar e debater alternativas
para a soluo da totalidade dos problemas da sociedade. Participar planejar,
portanto, formular um projeto comum. A base do projeto deve ser um diagnstico
dos problemas da sociedade, construdo coletivamente [...].

Outro momento que sugere a participao dos professores e que no ocorreu foi o de
discusses do projeto de lei do PME na Cmara Municipal, quando se deu a apreciao e
aprovao do texto produzido coletivamente. Nas sesses da Cmara em que essas atividades
legislativas aconteceram, os professores, assim como outros segmentos da populao,
poderiam

participar

ativamente

do

processo,

assumindo

posturas

inspiradas

na

democratizao da gesto da educao local.

Em relao discusso sobre o Projeto de Lei n. 017/2003, do Plano Municipal de
Educao do Ass/RN 2003-2013, na Cmara Municipal, esta ocorreu no ms de novembro
de 2003, depois de ter transcorrido quase um ano da discusso inicial e da formulao
preliminar do plano no mbito das comisses temticas. Nesse transcurso, o Conselho
Municipal de Educao, responsvel pela apreciao do plano, emitiu parecer enviando-o para
o Executivo Municipal no dia 23 de agosto de 2003. A proposta do PME 2003-2013 foi
entregue ao referido conselho em 25 de maro de 2003, e sua anlise s foi concluda cinco
meses depois.
Assim, apesar de os prazos de produo dos planos municipais de educao estarem
defasados em relao ao que havia sido determinado na lei estadual, os recursos da quota do
salrio-educao foram liberados para os municpios. Diante da presso poltica exercida
pelos prefeitos, deputados e UNDIME/RN, o governo estadual recuou da aplicao da lei. Em
dezembro de 2003, a lei estadual perdeu fora em sua aplicao com a sano presidencial da
Lei n. 10.832/2003, de 29 de dezembro de 2003, publicada no Dirio Oficial da Unio em 30

100

de dezembro de 2003, alterando o 1 o e o seu inciso II do art. 15 da Lei n. 9.424, de 24 de

dezembro de 1996, e o art. 2 da Lei n 9.766, de 18 de dezembro de 1998, que dispem sobre
o salrio-educao. Desse modo, o repasse dos recursos dessa fonte de financiamento passou
a acontecer conforme definido no Artigo 1 da referida lei:
Art. 1 O 1o e o seu inciso II do art. 15 da Lei n o 9.424, de 24 de dezembro de
1996, passam a vigorar com a seguinte redao:
1 O montante da arrecadao do Salrio- Educao, aps a deduo de 1% (um
por cento) em favor do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, calculado sobre
o valor por ele arrecadado, ser distribudo pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao - FNDE, observada, em 90% (noventa por cento) de
seu valor, a arrecadao realizada em cada Estado e no Distrito Federal, em quotas,
da seguinte forma:
.........................................................
II Quota Estadual e Municipal, correspondente a 2/3 (dois teros) do montante de
recursos, que ser creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de
Educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para financiamento de
programas, projetos e aes do ensino fundamental (BRASIL, 2003).

Note-se, porm, que foi a partir de dezembro de 2003 que a lei federal sancionada
pelo presidente Lula passou a vigorar. Isso significa que as condies postas pela lei estadual
precisavam ser atendidas, a despeito da suspenso temporria de seus efeitos por parte do
Governo do Estado. A iniciativa do governo federal em definir critrio objetivo para o repasse
dos recursos do salrio-educao se deu diante do fato de que a redistribuio era arbitrria,
dependente de preferncias polticas.
Alm disso, o trmite do projeto de lei do PME na Cmara Municipal de Ass/RN
foi rpido, tendo em menos de um ms passado pela Comisso de Constituio e Justia e
pela Comisso de Educao da casa. Enquanto tramitou nessas duas comisses, no ocorreu
nenhuma audincia pblica para discutir com a sociedade a proposio de PME apresentada a
casa. Como resultado, o Plano foi aprovado por unanimidade sem muita discusso, nos dois
turnos, ocorridos em um nico dia (27/11/2003), obtendo em primeira e em segunda votao
os doze votos dos vereadores que compunham a Cmara Municipal, conforme registra a Ata
da 10 Sesso do 5 perodo ordinrio do legislativo municipal do ano de 2003.
No dia seguinte, 28 de novembro de 2003, o poder executivo publicou no Dirio
Oficial do Municpio a Lei n. 137/2003, sancionada pelo prefeito, que institui o Plano
Municipal de Educao de Ass 2003-2013. Registra-se que somente a Secretria Municipal
de Educao e alguns de seus auxiliares acompanharam a tramitao do Plano Municipal de
Educao na Cmara. Embora se verifique, por meio das atas da 9 e 10 sesses do 5 perodo
legislativo municipal, a presena de professores no plenrio da Cmara, estes estavam
mobilizados para conseguir, por meio de emenda ao oramento, que se encontrava em

101

discusso, o quinqunio retirado de seus vencimentos pela Lei de Municipal de Cargos,

Carreira e Salrio dos profissionais da educao. A Coordenadora Geral do processo de
formulao do PME 2003-2013, ao posicionar-se sobre o esvaziamento no acompanhamento
da tramitao do projeto de PME na Cmara, afirma que: Alguns membros, ao concluir sua
participao, no se sentiram na obrigao de continuar at a aprovao. Contudo, todos
foram convidados a retornar Cmara Municipal para apresentao e votao do Plano
Municipal de Educao de Ass (COORDENADORA, 2005).
No mbito do Conselho Municipal de Educao, durante o processo de apreciao da
verso preliminar do PME 2003-2013, ainda que de forma tmida, presenciaram-se embates
importantes em funo da avaliao de metas, de objetivos e de estratgias de aes contidas
na proposta originria das contribuies das comisses temticas. Porm, ao analisar as atas
de reunies do CME no perodo em que ocorreu a anlise da proposta inicial do plano, no se
verifica a participao dos professores, acompanhando, discutindo ou propondo modificaes
ao projeto original.
Recuperando, portanto, a trajetria da formulao at a aprovao final da lei que
instituiu o PME de Ass 2003-2013, identifica-se que as propostas e os embates podem
indicar a insero e/ou a ausncia dos professores no processo de construo do primeiro
plano de educao de durao decenal do municpio de Ass/RN. Ao considerar que a
participao dos professores nas comisses temticas no foi possvel, e que, durante o
processo de apreciao do projeto na Cmara Municipal os professores no se mobilizaram
para acompanh-lo, resta-nos recuperar a tramitao no mbito do Conselho Municipal de
Educao para compreender a participao dos professores por meio da anlise de suas
propostas, encaminhadas s comisses por meio de seus representantes na forma instituda
pelo processo formatado pela Secretaria Municipal de Educao.

4.3 PROPOSTAS E EMBATES NO PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO

MUNICIPAL DE ASS/RN

A realizao do planejamento de longo prazo para a educao no mbito municipal

com pretenses de instituir um plano com durao decenal constitui um momento em que
atores sociais, educacionais e polticos mobilizam-se em defesa de seus interesses e da prpria
educao pblica. No municpio de Ass, essa mobilizao esperada mostrou-se tmida e, em
certa medida, desarticulada sob o ponto de vista da representatividade que comps as
comisses temticas. Os embates, naturais em processos como esse, tambm no ocorreu

102

durante a tramitao do projeto na Cmara Municipal, como destacado anteriormente. O

processo de anlise da proposta preliminar do PME pelo Conselho Municipal de Educao
apresenta potencial favorvel atuao representativa, pois dessa forma que o conselho
constitudo.
De acordo com Sauer (2002, p. 86), a [...] criao de conselhos situa-se num quadro
de ampliao geral de participao, resultado da crescente democratizao das instituies
brasileiras [...], assim, eles [...] so elementos-chave nos sistemas de participao
institucionalizados pelo poder pblico [...]. J para Monlevade (2002b), fundamental o
papel do Conselho Municipal de Educao no processo de formulao, implementao,
acompanhamento e avaliao do Plano Municipal de Educao, dado o seu carter de
representativo da comunidade educativa e a sua importncia como cogestor da educao
municipal ao lado da Secretaria Municipal de Educao.
No processo de elaborao do Plano Municipal de Educao em Ass/RN, o CME
no assumiu, por deciso de seus membros, a liderana que lhes seria prpria
(MONLEVADE, 2002b). Em reunio realizada no dia 22 de fevereiro de 2001, a Secretria
Municipal de Educao e Cultura solicitou que o Conselho exercesse a coordenao do
processo, mas o colegiado posicionou-se contrrio ao pedido, alegando no dispor das
condies adequadas. O fato foi registrado na Ata dessa reunio.
Assim, coube prpria Secretaria Municipal de Educao e Cultura coordenar os
trabalhos, conforme apresentado no decorrer dos captulos anteriores. Ao colegiado coube a
apreciao da verso preliminar do PME, fazendo adequaes e/ou incorporando outras
propostas, alm de emitir parecer de aprovao como recomendao para que o prefeito
encaminhasse Cmara Municipal na forma de projeto de lei. O encaminhamento para
apreciao pelo Conselho Municipal de Educao realizou-se no dia 24 de janeiro de 2003,
conforme Processo n. 012/2003 GS/SMECEL, nos seguintes termos:
Estamos encaminhando a este Conselho, para que o mesmo aprecie e delibere sobre
o anteprojeto do Plano Municipal de Educao, colocando emendas se assim
acharem necessrio. No entanto, informamos que o mesmo foi elaborado seguindo
orientaes do Plano Municipal de Educao, com participao de comisses,
cujos componentes (no todos, mas alguns) fazem parte deste Conselho. [...] Este
anteprojeto para sua elaborao foi mobilizado os servidores das redes
estadual, municipal e particular, fazendo parte de comisses, aplicando
questionrios para obteno de respostas tanto das aspiraes da Comunidade
Escolar, como da sociedade local. [...] Analisamos tambm que o referido
anteprojeto do Plano Municipal de Educao de fundamental importncia para a
Comunidade Escolar deste municpio, sendo considerando mpar na histria da
Educao. Diante desta realidade, o mesmo foi elaborado pensando na melhoria
educacional, colocando servidores e instituies escolares com metas a alcanar,
no desconsiderando a realidade atual e local. Portanto, se faz necessrio que este

103

Conselho ao analis-lo leve em considerao toda mobilizao feita a priori, ao

documento hoje encaminhado ao mesmo e o trabalho realizado pelas comisses
tarefa essa alcanada voluntariamente (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS,
2003c, p. 1, grifo nosso).

O texto do processo encaminhado ao Conselho Municipal de Educao destaca que o

PME de Ass 2003-2013 foi elaborado seguindo o PNE 2001-2010, tendo, portanto, como
principal orientador esse documento nacional. Entende-se que isso se deu diante da ausncia
do plano estadual de educao como desdobramento do plano nacional de educao. As
comisses, de acordo com o teor do documento, foram constitudas de servidores e no
necessariamente de professores. J a participao da comunidade escolar e da comunidade
local deu-se por meio de questionrios.
Alm disso, espaos importantes de discusses como fruns, audincias pblicas,
reunies ampliadas poderiam ter sido utilizados como estratgias de envolvimento dos atores
sociais do municpio, especialmente da categoria de professores. Entretanto, notrio que,
para a Secretaria Municipal de Educao e Cultura, a participao dos professores no parecia
ser importante no processo de formulao do PME de Ass 2003-2013, dados as estratgias
de organizao e o funcionamento das comisses adotadas. O planejamento e as polticas
educacionais que desconsideram a relevncia da participao dos professores no processo de
discusso, anlise, formulao de estratgias, objetivos e metas esto fadados ao fracasso por
ignorarem que a materializao exige comprometimento e compreenso contextualizada da
concepo execuo.
O anteprojeto de lei deu entrada na pauta dos trabalhos do Conselho Municipal de
Educao na reunio do dia 17 de maro de 2003, cuja anlise e discusso no se iniciaram de
imediato, por no haver o qurum necessrio para o exame da matria. A apreciao da
proposta de plano municipal elaborada pelas comisses veio a ocorrer somente nas reunies
nos dias 07 e 13 do ms de agosto de 2003, aps quatro reunies sucessivas agendadas pelo
colegiado para a anlise da proposta e emisso do parecer das quais, em nenhuma, logrou-se
xito. De acordo com a Ata de Reunio do CME de Ass do dia 07 (sete) de agosto de 2003, a
finalidade da reunio consistia em:
[...] avaliar a redao dada ao Plano Municipal de Educao, atravs de suas
comisses de elaborao em sua primeira fase. Ao mesmo tempo em que seria
momento dos Conselheiros colocarem publicamente suas propostas, suas
reivindicaes, no mbito de seu iderio, que logicamente preconiza a educao com
qualidade social para todos e como tambm, apontar idias de defesa dos interesses
da educao do municpio e do povo assuense. Assim, essa reunio de reformulao,
modificao e emendas no Plano Municipal de Educao, est sendo uma reunio
que conta com bom nmero de Conselheiros e est sendo permeada por um clima de

104

respeito s diferenas e dentro de um clima possvel de convivncia e dilogo [...]

(PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2003d, p. 27).

O documento registra que o momento de avaliao da redao dada a verso

preliminar ao PME de Ass 2003-2013, constituindo-se tambm em oportunidade para
reformulao, considerando a possibilidade de os conselheiros municipais proporem
acrscimos ou retiradas, fazendo assim modificaes na proposta inicial. importante
ressaltar que o CME esteve presente no processo de formulao integrando comisses por
meio de representao. Portanto, essa mais uma oportunidade reservada pela configurao
do processo de elaborao do plano municipal reservada ao conselho. Compreende-se que o
formato definido pela Secretaria Municipal de Educao e Cultura define o CME como
espao de legitimao das propostas das comisses temticas, sendo possveis inseres,
retiradas ou redefinies.
No que diz respeito aos trabalhos do CME para anlise da verso preliminar do PME
de Ass 2003-2013, iniciaram-se no dia 7 de agosto de 2003 com a leitura do texto do
documento seguida das discusses de cada item. A partir das discusses, foram colocadas em
pauta algumas situaes, alteraes e incorporao de novas propostas. Por isso, o trabalho de
apreciao no foi concludo nessa reunio. No dia 13 de agosto de 2013, o colegiado voltou a
se reunir para retomar as atividades e a sistematizao final da proposta de plano que iria ser
encaminhada ao prefeito municipal com o respectivo parecer recomendando o envio Cmara
Municipal. Nessa oportunidade, processaram-se modificaes nos objetivos, nas estratgias e
nas aes definidas para os nveis de ensino, conforme se pode observar no quadro que se
segue:
Quadro 1 Alteraes do Conselho Municipal de Ass/RN ao anteprojeto do plano
municipal de educao agosto de 2003
REDAO INICIAL

TIPO DE
MODIFICAO

. Possibilidade de aumento de Supresso

cobrana
por
parte
da
comunidade local, considerando a
credibilidade do atual dirigente
municipal junto s instncias
maiores (governo Estadual e
Federal)

MODIFICAES - CME

Retirada do enunciado

105

. Falta de compromisso por parte Alterao

de alguns funcionrios da
educao

Falta de compromisso por parte de

alguns funcionrios da educao e
de professores

. Falta de compromisso de alguns Supresso

professores

Retirada do enunciado

. Olimpadas escolares

Jogos escolares

Alterao

. Valorizao do magistrio por

meio
da
habilitao
dos Alterao
professores leigos, promoo da
habilitao superior para os
profissionais da educao bsica,
melhoria salarial, implementao
de programas de formao
continuada, garantia de horasatividade na jornada de trabalho e
implementao de planos de
carreira com promoo por mrito

Valorizao do magistrio por meio

da habilitao dos professores
leigos, promoo da habilitao
superior para todos os profissionais
da educao bsica, melhoria
salarial,
implementao
de
programas de formao continuada.

. Definio de padres mnimos

de
infra-estrutura
para
funcionamento
das
escolas, Alterao
assegurando-os
nas
novas
instituies e a eles adaptando as
j existentes;

Infra-estrutura
adequada
para
funcionamento das escolas e
creches, assegurando-os novas
instituies e adaptando-as j
existentes.

. Garantia de condies de
funcionamento ao Conselho do Alterao
FUNDEF,
assegurando
sua
autonomia e oferecendo a infraestrutura
e
informaes
necessrias

Garantia
de
condies
de
funcionamento
aos
Conselhos
vinculados
a
educao,
assegurando-lhes autonomia e
oferecendo-lhes a infra-estrutura e
informaes necessrias.

. Ampliao do atendimento das Alterao

escolas infantis na zona urbana e
rural baseado no censo escolar,
buscando a universalizao do
atendimento integral e integrado

Garantir o atendimento das escolas

infantis na zona urbana e rural
baseado no censo escolar, buscando
a universalizao do atendimento
integral e integrado.

. Regularizar no prazo de 3 (trs) Alterao

anos a infra-estrutura das escolas,
para funcionamento do ensino
fundamental, compatvel com as
relaes regionais, incluindo
todos os nveis da educao

Melhorar a infra-estrutura das

escolas para funcionamento do
ensino Fundamental compatvel
com as relaes regionais a partir
de 2003, incluindo todos os nveis
da educao.

. Garantir a implantao plena do Alterao

Garantir a implantao plena do

106

Plano de Cargos e Carreira [...],

com piso salarial prprio de
acordo
com
as
diretrizes
estabelecidas pelo Plano Nacional
de
Educao,
assegurando
promoo por mrito, at o 4
anos aps a aprovao deste
Plano

. Implementar gradualmente a
jornada dupla de trabalho quando
conveniente, cumprida em um
nico estabelecimento escolar de
acordo com a necessidade
apresentada.

Plano de Cargos e Carreira [...] de

acordo com as determinaes da
Lei n 9.424/96, com piso salarial
prprio de acordo com as diretrizes
estabelecidas pelo Plano Nacional
de Educao, assegurando
promoo por mrito, at o 2 anos
aps a aprovao deste Plano.

Supresso

Retirada do enunciado

Fonte: Prefeitura Municipal de Ass (2003e, p. 27-29)

Por meio do quadro acima, observa-se que a maior parte das modificaes propostas
pelo Conselho Municipal de Educao de Ass concentrou-se de fato na redao dada ao
texto inicial. A avaliao do mrito das propostas consolidadas na proposta preliminar do
plano elaborados pelas comisses temticas no mereceu ateno do colegiado. Entre os
acrscimos, entretanto, verifica-se a incorporao de propostas que podem representar
conquistas importantes ao processo de democratizao da gesto da educao municipal e
escolar, conforme apresenta-se a seguir:

Encarregar a Secretaria Municipal de Educao da administrao dos recursos

destinados educao.

Implantar o Sistema Municipal de Educao.

Descentralizar a gesto da educao municipal, fortalecendo a autonomia das

escolas (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2003e, p. 36).

Assegurar autonomia administrativa e pedaggica das escolas e ampliar sua

autonomia financeira por meio de repasse direto de recursos (PME do Ass/RN, 2003, p. 57).

Realizar eleies diretas para os gestores dos Centros Escolares Municipais a

partir de 2006 (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS, 2003e, p. 57).

A autonomia financeira da Secretaria Municipal de Educao condio
fundamental para que o atendimento s demandas educacionais possa ser realizado de
maneira eficiente, permitindo ao rgo gestor independncia para o planejamento e a

107

implementao de programas, projetos e aes. Igualmente, a implantao do sistema

municipal de educao permite que o municpio amplie sua autonomia administrativa e
pedaggica em relao ao sistema estadual de ensino, tornando a gesto educacional mais
prxima das escolas e da comunidade local. Ademais, a eleio dos diretores escolares e a
descentralizao da gesto por meio do fortalecimento da autonomia das unidades
educacionais so aes importantes para a democratizao da gesto e ampliao da
participao de todos nas decises que interessam a cada comunidade escolar.
Apesar de as propostas de incorporaes ao Anteprojeto do Plano pelo CME
enquanto espao democrtico representarem conquistas importantes que a educao municipal
necessitava garantir, duas delas no foram incorporadas ao texto, mas foram encaminhadas
pela Secretaria Municipal de Educao Chefia de Gabinete do Prefeito: a saber: a
proposio de tornar a Secretaria Municipal de Educao autnoma financeiramente e a de
implantar o sistema municipal de ensino, as quais foram excludas sem a apresentao de
qualquer discusso ou justificativa pblica. Nessa perspectiva, a alterao ao que foi proposto
pelo colegiado apresenta-se como uma prtica autoritria que expe duas situaes: a
primeira, relacionada centralizao do poder de deciso e, nesse caso, que tem o poder de
dar a palavra final a secretaria; a segunda situao est relacionada falta de interesse da
prpria secretaria em tornar-se autnoma financeiramente, colaborando para que outros
rgos, como a secretaria de finanas e administrao, tivessem poder de deciso em questes
que afetam seu trabalho de administrar a rede municipal de ensino.
Aps o envio da proposta do PME analisada pelo CME alterada revelia desse
conselho pela Secretaria Municipal de Educao ao gabinete do chefe do executivo, o
Projeto de Lei n. 017/2003 foi remetido Cmara Municipal e aprovado em dois turnos, no
dia 27 (vinte e sete) de novembro, sendo sancionado pelo Prefeito Ronaldo da Fonseca
Soares, no dia 28 de novembro de 2003, ou seja, a anlise e a aprovao do PME 2003-2013
ocorreram no ltimo dia do perodo ordinrio de funcionamento da cmara do ano de 2003,
prejudicando o processo de discusso pblica do seu teor. Ao considerar que a verso
preliminar da proposta de PME demorou mais de um ano para ser formulada, percebe-se a
falta interesse da Cmara Municipal em promover audincias pblicas ou qualquer outra
forma de debate que permitisse populao em geral e aos professores, coadjuvantes do
processo do qual deveriam ser protagonistas, participarem da consolidao do documento
final do PME.
Ainda discutindo sobre o Plano Municipal de Educao de Ass/RN 2003-2013,
observa-se que apesar da urgncia de sua formulao poca, no foi concludo no tempo

108

inicialmente definido dezembro de 2002 , mas, somente mais tarde novembro de 2003.
Nesse sentido, os seguintes fatores contriburam para a morosidade ao final do processo: as
dificuldades de o Conselho Municipal de Educao apreciar a proposta inicial de PME e
emitir seu parecer; o fato de o Governo do Estado ter suspendido o efeito do item IV do Art.
3 da Lei Estadual n 8.028/2001, permitindo que o municpio continuasse recebendo os
recursos proveniente do salrio-educao. Esses aspectos, de certa forma, desmobilizaram as
pessoas do municpio e induziram morosidade na aprovao, conforme vimos
demonstrando.
Porm, considerada toda a trajetria de produo do Plano Municipal de Educao de
Ass/RN, ele alcanou o estatuto de lei, constituindo-se em importante instrumento para
nortear a poltica educacional local para o decnio 2003-2013. Pela primeira vez, o municpio
de Ass passou a contar com um plano amplo de educao que comprometia o executivo para
o desenvolvimento dos sistemas de ensino pblicos, chamava a iniciativa privada para
colaborar com o atendimento ao direito educao e os professores e profissionais da
educao para contribuir no alcance dos objetivos e metas.

Em seu prprio texto, o PME

2003-2013 de Ass expressava que foi:

[...] elaborado em clima de reflexo, observao, anlise e discusso crtica dentro e
sua realidade presencial, enfatiza o compromisso com a educao, a formao da
cidadania, tendo como elementos fundamentais participao da comunidade
educativa em toda sua dimenso, objetivando uma educao de qualidade. [...]
Espera-se que o PME contribua de forma significativa com a poltica educacional do
municpio, elevando a qualidade do ensino em todos os nveis e modalidades, o
nvel de escolaridade da populao e, consequentemente, reduzindo as desigualdades
sociais conforme os objetivos do PNE [...] (PREFEITURA MUNICIPAL DE ASS,
2003a, p. 57-58).

Ressalta-se, no entanto que, no processo de formulao, verificou-se a centralizao

das decises na Comisso Geral, inclusive aquelas relacionadas organizao e ao
funcionamento das demais Comisses. O centralismo revelou-se tambm no momento de
consolidar o texto preliminar, cuja tarefa foi de competncia exclusiva da Comisso Geral,
assim como quando da consolidao final da proposta aps a apreciao do Conselho
Municipal de Educao, tarefa realizada pela Secretaria Municipal de Educao e Cultura de
Ass. Tambm se identifica a centralizao quando a Cmara Municipal de Ass, de forma
aligeirada, sem que o projeto de PME 2003-2013 tivesse carter de urgncia, aprovou a
proposta em duas sesses, realizadas no mesmo dia, impossibilitando a discusso de forma
ampla com a sociedade local.
Outro aspecto importante diz respeito descentralizao das aes de cunho

109

operacional da Comisso Central em relao s comisses temticas. Foi definido pela

Comisso Geral do processo um conjunto de instrumentos para coleta de informaes e
construo de dados, assim como encaminhamentos prticos de utilizao dos instrumentos,
limitando a autonomia das comisses temticas. Encontra-se, nesse rol, a aplicao de
questionrios, a realizao de entrevistas, o levantamento de dados, a elaborao de grficos e
de tabelas. Dessa forma, a demora para a concluso do processo causou a desmobilizao dos
envolvidos, registrada aps o encerramento dos trabalhos das comisses temticas e incio de
tramitao da proposta no mbito do Conselho Municipal de Educao e da Cmara
Municipal.
Por fim, observa-se que, na composio das comisses temticas, predominou a
indicao de pessoas que ocupavam cargos/funes tcnico-burocrticos, algumas como
dirigentes, inclusive de estabelecimentos ou de instituies privadas de ensino, em detrimento
da representao dos professores, especialmente, da rede municipal de ensino, que se
voltavam s metas, aos objetivos, s aes e s estratgias do plano municipal para o alcance
no decnio 2003-2013.

110

5 CONSIDERAES FINAIS

Estudos sobre processos de planejamento na educao atualmente tm discutido a

importncia da democracia como prxis humana, capaz de instituir, pela insero da
populao, o controle pblico do Estado, conferindo assim legitimidade s suas aes,
segundo seus interesses e anseios. A ocupao do espao pblico ocorrer, especialmente,
por meio da participao de todos, possibilitando conquistas necessrias construo da
cidadania em sentido pleno.
A educao, enquanto condio essencial ao exerccio da cidadania, ocorre em
diferentes espaos enquanto prtica social. Porm, na escola onde ocorrem processos
formativos importantes dos quais participam o professor e o aluno como principais sujeitos,
mediados por processos pedaggicos que no se desvinculam das relaes mais amplas entre
sala de aula, polticas educacionais, planejamento e gesto. Por conseguinte, a participao
dos professores na construo de polticas pblicas e no processo de planejamento
educacional fundamental para a democratizao da gesto educacional na forma mais
abrangente, que passa pelos processos de concepo e estende-se at a execuo.
No Brasil, o apelo participao predominante na dcada de 1980, tendo como
pano de fundo uma intensa participao poltica pela redemocratizao da sociedade brasileira
ante a ditadura civil-militar instalada h mais de vinte anos. Nesse sentido, a luta pela
democracia poltica uniu a classe poltica progressista que percebia a importncia da insero
da populao nos processos de deciso como estratgia fundamental ao resgate da cidadania e
construo de um Estado que representasse, verdadeiramente, os interesses pblicos. Ao
lado dessa luta por mais espaos de participao na vida poltica do pas mergulhado em
uma profunda crise econmica, poltica e social figurou tambm a defesa da
descentralizao e da ampliao da autonomia das esferas locais de governo em relao ao
poder central, como, por exemplo, o municpio.
A dcada de 1990 segue os rumos da democracia poltica no Brasil com eleies
diretas aos cargos de Presidente da Repblica, sendo o primeiro deles Fernando Collor de
Melo (1989), eleito aps vinte cinco anos, perodo em que os governantes eram escolhidos de
forma indireta por meio de articulaes esprias. Ademais, o cenrio econmico era marcado
por transformaes no campo da produo e das relaes de trabalho que aprofundava uma
das crises no pas. Com isso, a deciso poltica dos dirigentes em adotar o receiturio
neoliberal, amplamente defendido como nica sada para a crise, foi seguida por uma srie
de reformas necessrias recuperao econmica, reduzindo, assim, o tamanho e as funes

111

do Estado brasileiro a um Estado Mnimo em relao ao social e a um mximo em

benefcio do capital.
Contraditoriamente, o apelo participao do cidado na vida pblica mostra-se
constante no discurso neoliberal, confundindo a participao reivindicada por setores
progressistas da sociedade brasileira, que nos anos de 1970/1980 era levantada como bandeira
de luta. Porm, verificou-se que o apelo participao popular contido pelo discurso oficial
tinha por finalidade a transferncia de funes e de encargos do Estado para o cidado, assim
como da Unio para os demais entes federados. As diretrizes neoliberais implicavam polticas
que, ao longo das dcadas seguintes, modificariam as relaes federativas.
Nessa perspectiva, o municpio, em particular, era compreendido como a esfera de
poder mais prxima da populao e que deveria, portanto, atender a suas demandas com as
polticas sociais nesse mbito da federao. Como efeito dessas polticas, houve a
transformao da gesto municipal colocada frente s presses populares sem que, em
contrapartida, fossem assegurados recursos financeiros necessrios ao atendimento das
demandas reclamadas.
Alm disso, a descentralizao no campo educacional seguiu a mesma tendncia de
transferir para os municpios e a populao a responsabilidade pela satisfao de suas
necessidades por meio de polticas locais que se apoiassem na parceria entre sociedade e
Estado. Nesse sentido, o processo de municipalizao implementado na dcada de 1990
colocou grandes desafios e tarefas ao municpio, ampliando suas responsabilidades inclusive
no que concerne ao financiamento. No contexto do Estado que, aos poucos, vai se eximindo
de suas atribuies e transferindo para o mbito local, a participao anunciada como a base
de novas relaes entre o poder pblico e a sociedade. Embora a descentralizao suscite
entendimentos positivos a seu respeito, ela pode, ao mesmo tempo, significar o
reposicionamento apenas do discurso oficial, no implicando necessariamente, ao lado da
participao, o rompimento com a cultura do controle e da centralizao, fortemente presentes
na histria da educao brasileira.
A maior autonomia, conferida ao municpio a partir da Constituio de 1988 e da Lei
de Diretrizes e Bases da Educao de 1996, no significou o fim da centralizao do poder
nas mos da Unio, dos estados e do Distrito Federal. Nesse caso, a formulao das polticas
e avaliao continuam enquanto prerrogativas da esfera superior do Estado brasileiro. Ao
municpio foi reservada as funes de implementao e gesto das polticas segundo suas
diretrizes de operacionalizao. Os estados e o Distrito Federal tambm atuam em
conformidade com as diretrizes nacionais, entretanto, em relao ao municpio, apresentam

112

condies que lhes permitem uma maior margem de independncia. Por terem seus sistemas
de ensino, os estados e o Distrito Federal gozam de autonomia mais ampla que o municpio
que, em muitos casos, opta pela falta de condies objetivas (polticas, financeiras e de
pessoal qualificado, para citar algumas) por integrar o sistema estadual.
Ademais, a poltica educacional implementada nos anos 1990 comprometeu o
municpio, os estados e o Distrito Federal tambm com o financiamento da educao,
especialmente a partir da Emenda constitucional n. 14/96 e da Lei n. 9.424/96, esta que
instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao
do Magistrio (FUNDEF). O fundo composto por taxas e impostos municipais e estaduais
tinha sua gesto a cargo do Tesouro Nacional, que exercia a funo redistributiva e de
complementao. Manteve-se na esfera superior da administrao pblica, no caso, na Unio,
a gesto do fundo constitudo por recursos municipais, distritais e estaduais, reproduzindo-se
a lgica da descentralizao da responsabilidade e da concentrao do poder de deciso e
gesto.
No caso do Rio Grande do Norte, a pouca capacidade de articulao dos municpios
diante das demandas decorrentes das polticas de responsabilizao levou o Governo do
Estado a aprovar a Lei estadual n. 8.028/2001, que imps condies para que os municpios
recebessem os recursos provenientes da quota municipal do salrio-educao. A sano da lei
obrigou os municpios a comprovarem o cumprimento de uma srie de exigncias, dentre as
quais destaca-se ter aprovado na forma da lei seu plano municipal de educao. Observa-se
que apesar de o Plano Nacional de Educao 2001-2011 determinar seu desdobramento em
planos estaduais e municipais, o que ir induzir a elaborao de planos municipais de
educao; no estado, lei que condiciona o repasse dos recursos do salrio-educao aos
municpios.
Embora o momento de elaborao do plano municipal de educao tenha ocorrido no
contexto de polticas educacionais, rearranjar formas de controle e poder de deciso tem
significado importante, pois enquanto polo de tenso, o municpio, nessa oportunidade,
poderia contrapor-se ao movimento que lhe responsabiliza pelo atendimento educacional ao
passo fragiliza sua autonomia enquanto ente federado. Desse modo, a participao dos
professores e da populao em geral tinha, em potencial, a possibilidade de favorecer a
discusso sobre a atuao do municpio de diante das polticas de desconcentrao anunciadas
como iniciativas de descentralizao.
Em relao educao em particular, importante considerar que os professores,
especialmente por viverem o cotidiano da realidade escolar, esto credenciados a participar do

113

processo de elaborao do PME assim como da sua execuo. Nesse particular, a participao
dos professores fundamental ao processo de democratizao da educao. Nesse sentido,
compreende-se que ocorre participao quando os sujeitos ocupam espaos nos processos
decisrios, sendo e fazendo parte deles de forma articulada com a realidade e com interesses
de classe que legitimam o espao pblico como o espao da maioria populacional
compreendida por muitos como minorias sociais.
Por considerar a participao na forma processual, inacabada, mas potencialmente
criadora de autonomia e de espaos de democratizao na educao pblica, buscou-se, neste
trabalho, compreender a participao dos professores no processo de formulao do Plano
Municipal de Educao de Ass/RN 2003-2013, no sentido de identificar e analisar situaes
nas quais a participao da categoria se apresentava como conquista de espaos nas decises e
na gesto da educao em nvel local. Nessa perspectiva, o estudo possibilitou discutir
aspectos relevantes do processo e suas relaes com o potencial de participao dos
professores diante da deciso do municpio em elaborar seu plano decenal para a educao.
A discusso inicial sobre a necessidade de elaborar o plano municipal de educao
ocorreu, exclusivamente, no mbito da Secretaria Municipal de Educao e Cultura de Ass, e
no envolveu os professores que exerciam suas atividades em sala de aula. Com isso, fizeram
parte das discusses e da formulao de propostas profissionais que cumpriam funes de
superviso, coordenao e gesto nos rgos superiores do municpio, da rede privada e da
rede estadual de ensino. Os registros do processo mostram a centralizao das decises na
coordenao geral do processo, ligada diretamente secretaria e que definiu estratgias e
instrumentos para a coleta de informaes e produo de dados para compor o diagnstico da
realidade educacional.
Por sua vez, a insero dos professores no processo de elaborao do PME 20032013 deu-se por meio de representao assumida pelos supervisores escolares que realizaram
reunies com o corpo docente de cada unidade escolar para coletar sugestes e propostas dos
professores. Ao considerar o formato e a dinmica assumidos pelo processo de elaborao do
PME de Ass, fica evidente que a Secretaria Municipal de Educao e Cultura no considerou
importante a participao direta dos professores. Essa postura fica evidenciada ao verificar
que na composio da Comisso Geral de coordenao do processo e nas comisses temticas
s havia um representante da categoria de professores da rede municipal, trs da rede privada,
e mais trs da rede estadual. Contudo, nenhum desses profissionais foi indicado pelos seus
pares para represent-los. Todos foram escolhidos pela Secretaria Municipal de Educao e
Cultura, seguindo critrios pouco transparentes. Ainda se observou que daqueles que so

114

apontados como representantes do ensino pblico (no total sete), somente trs exerciam suas
funes em sala de aula, e destes, somente um estava lotado na rede municipal de ensino.
Quanto constituio de comisses no processo de formulao do Plano Municipal
de Educao do Ass/RN 2003-2013, na forma adotada, desconsiderou o legtimo direito
participao dos professores, dos pais e dos estudantes, sujeitos importantes no que se refere
aos impactos e repercusses das polticas definidas e implementadas a partir desse processo.
Apesar de o planejamento educacional de longo prazo ser fundamental para a resoluo de
situaes problemticas em mbito municipal, percebeu-se que a discusso sobre a elaborao
do PME de Ass 2003-2013 no entrou na pauta como prioridade da gesto municipal de
educao, embora fosse, desde 2001, uma obrigao legal posta pela Lei n. 10.172/2001 que
instituiu o Plano Nacional de Educao 2001-2011. Desse modo, a elaborao do plano
municipal de educao s se tornou uma prioridade para a administrao municipal depois da
sano da Lei Estadual n. 8.028/2001, que regulamentava o repasse do governo estadual da
quota do salrio-educao aos municpios, colocando a necessidade de apresentao de um
plano decenal de educao entre as exigncias.
A Proposta de Trabalho do processo de elaborao do plano municipal de Ass
2003-2013, enquanto instrumento de orientao formulado pela Secretaria Municipal de
Educao e Cultura, funcionou delimitando os espaos de participao ocupados por pessoas
indicadas pelo prprio rgo para integrarem a Comisso Geral e as comisses temticas. Em
relao aos critrios para a indicao das pessoas, estes se mostraram pouco transparentes,
pois foram considerados: a disponibilidade das pessoas, o nvel de conhecimento tcnicoburocrtico; a ocupao de cargos na gesto de escolas e/ou de instituies; e que tivessem
desenvolvido trabalhos na rea da educao.
As anlises do processo de elaborao do PME de Ass 2003-2013 mostraram que a
concepo de participao da Secretaria Municipal de Educao de Ass no se equipara ao
envolvimento e participao efetivos, uma vez que os professores, quando atuaram, tiveram
participao de maneira indireta, realizando tarefas encaminhadas pelas comisses. Nesse
caso, verificou-se que os supervisores escolares assumiram a condio de representantes dos
professores em um processo descentralizado, promovendo reunies nas escolas com os
professores no intuito de encaminhar questionrios, realizar entrevistas, colher sugestes ou
proposies ao PME. Em algumas situaes, as prprias comisses visitavam as escolas e
realizavam esse trabalho, ocupando o espao de atuao dos supervisores.
Compreende-se, assim, que a tendncia ao controle precisa encontrar condies
especficas para poder predominar, tais como: a passividade dos participantes das comisses;

115

a falta de clareza quanto importncia do plano municipal de educao como constituinte da

poltica educacional local; bem como o modo de insero das pessoas no processo de
elaborao desse importante documento, conforme vem se discutido neste trabalho.
Na investigao, constatou-se que havia representao dos professores da rede
municipal de ensino nas sesses nas quais ocorria o debate e a aprovao do PME de Ass
2003-2013 na Cmara de Vereadores de Ass/RN. Porm, verificou-se que esses profissionais
estavam naquele momento na cmara articulados para garantir que, no oramento de 2004,
recursos financeiros fossem alocados para viabilizarem a retomada do pagamento dos
quinqunios e sua consequente incorporao aos vencimentos da categoria. De acordo com os
professores, esse direito encontrava-se garantido pela Lei Orgnica Municipal, tendo sido
modificada em 1998 com a aprovao da lei que instituiu o plano de cargos, carreira e salrios
dos profissionais da educao do municpio.
O fato abre espao para seguinte indagao: por que a representao dos professores,
presente na cmara municipal, na ocasio em que as sesses para a apreciao e aprovao do
Plano Municipal de Educao de Ass 2003-2013, no demonstrou interesse em participar de
sua discusso? Seria porque a luta por melhores condies materiais de vida constitui-se na
principal motivao do professor para participar do debate sobre a poltica educacional local
em cenrios que apontam para a possibilidade de perdas de direitos e garantias trabalhistas?
Em caso afirmativo, por que os professores no articularam essa luta durante o processo de
elaborao do PME na formulao das metas, dos objetivos e das estratgias que poderiam
assegurar direitos e garantias conquistados pela categoria? Essas indagaes apontam para a
considerao de que o exerccio da participao decorre da influncia da base material de vida
e da forma como as pessoas compreendem essa relao.
A participao objetiva a autopromoo, a realizao da cidadania e a
implementao de institutos democrticos que respaldem o convvio social, exeram o
controle do poder e da burocracia, estabelecendo novas formas plurais de negociao,
aprofundando a cultura democrtica. Nesse sentido, a participao tambm condio sine qua
non para que o domnio pblico do Estado se legitime segundo seus interesses enquanto
classe menos abastada, e de acordo com seus interesses de constituir-se em agente de
transformao social.
Neste estudo, identificou-se, tambm, que no processo de formulao do plano
municipal de Ass/RN 2003-2013, em nvel local, reproduziam-se as condies nas quais as
polticas educacionais brasileiras eram definidas. Identificava-se, ainda, a tentativa de
despolitizar as discusses recorrendo-se ao vis da superioridade dos aspectos tcnicos sobre

116

os polticos; de delimitar os espaos de participao por meio da composio de comisses

realizadas pela Secretaria Municipal de Educao e Cultura de Ass; da utilizao de
embasamentos legais como a adoo do PNE 200l-2010 como orientador na formulao de
objetivos, metas e estratgias do PME; e das prescries administrativa s comisses
temticas, restringindo extenso e alcance dos seus trabalhos.
Ressalta-se que a participao no algo dado, pronto, encerrado ou acabado.
Enquanto construo precisa ser conquistada, resultando no exerccio de afirmao da
cidadania. Ela representa a possibilidade de a partir da organizao os professores
assegurarem sua insero em processos decisrios no mbito da poltica educacional local. A
legtima representao em espaos de deciso como o Conselho Municipal de Educao
apresenta-se potencialmente enquanto estratgia importante de conquista poltica em
processos decisrios no planejamento, na implementao e na avaliao de polticas de
educao.
Nesse mbito, o principal convite participao deve ser a luta por melhores
condies de vida e, no caso da educao, consiste no atendimento ao direito garantido pela
Constituio Federal a todos os brasileiros de terem acesso, permanncia e aprendizagem que
lhes possibilitem exercer a cidadania, sendo reconhecidos como sujeitos portadores de
direitos. Somente com a cidadania erguida sob esses preceitos pode-se superar a ditadura do
mercado e as influncias dos interesses privados. Nesse processo, os professores tm
importantes contribuies a prestar. A luta pela democratizao da educao exige da
categoria capacidade de articulao e insero em processos de decises que construam a
poltica e definam os rumos da educao em curto, mdio e longo prazo.

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