La enseanza, la federacin y los municipios

Ernesto Meneses Morales

Desde mayo 19 de 1896 (Dubln y Esteva, 1898, 26, pp. 174-175) un decreto
de Daz prescribi que la instruccin oficial primaria en el D. F. y Territorios
dependiera exclusivamente del Ejecutivo de la Unin, En otras palabras, la
federacin se responsabiliz de las escuelas municipales que desde tiempo
inmemorial dependan de los ayuntamientos. Estos mantuvieron en los estados su
control de la enseanza primaria.
Carlos A. Carrillo opinaba (1907. p. 302), con otros educadores que la escuela
primaria: [...] debe sostenerse con los recursos del municipio, no con los generales
del estado; esto es un principio de justicia estricta Por qu los vecinos de
Cosamaloapan, v. gr., han de trabajar para pagar la educacin de los hijos de los
vecinos de Jalapa y Crdoba?
Por otra parte, despus de la cada de Huerta (julio 15 de 1914), cuando
Carranza pareca tener a la mano el triunfo de la causa constitucionalista, empez
ste a manifestar su propsito de fortalecer la autonoma del municipio y convertirlo
en piedra angular de la democracia mexicana. As lo confirmaba el decreto de
diciembre 25 de 1914, expedido en Veracruz (Fabela, 1963, pp, 118-119), el cual
aada que la autonoma municipal, adems de moralizar la administracin y hacer
ms efectiva la vigilancia de sus intereses, "impulsara el desarrollo y funcionamiento
de la enseanza primaria en cada una de las regiones de la Repblica [...].
A este deseo de fortalecer el municipio, se aada otra razn sealada por
Andrs Osuna, uno de los educadores ms sobresalientes de esa poca: la
experiencia favorable en Coahuila del funcionamiento del municipio libre, del cual
dependan las escuelas aun en el aspecto econmico. La Direccin General de
Instruccin Pblica del Estado se entenda directamente, o por medio de los
inspectores, de los sueldos y otras partidas de las escuelas y negociaba con las
autoridades municipales. El nuevo procedimiento result tan efectivo que lleg a
darse el caso de poblaciones que dedicaron ms de tres cuartas partes de su
presupuesto a la educacin. Los constituyentes de Quertaro, impresionados
favorablemente por el xito de la organizacin coahuilense con el municipio libre,
juzgaron que sta podra imponerse a todo el pas (Osuna, 1943, pp. 83-84). 1
Carranza haba devuelto a los municipios, durante su mandato de gobernador,
el control de la enseanza tanto en el aspecto financiero como en la contratacin y
despido de maestros. La Direccin General de Educacin Primaria 4tatal tena
derecho de inspeccionar las escuelas y conservaba el control sobre la direccin
tcnica.
1

Para una historia del municipio, vase la excelente obra de Moiss Ochoa Campos. La reforma
municipal. Mxico: [Edicin Privada], 1955.

El gobernador Gustavo Espinosa Mireles cre, por su parte, la junta Central de

Educacin del Estado de Coahuila, a la cual encarg de las contrataciones, despidos
y otros aspectos de la enseanza. La junta Central de Educacin inclua
representantes de la Direccin General de Educacin Primaria del Estado, del
Ateneo Fuente, la Escuela Preparatoria Estatal, de la Escuela Normal y de las
municipalidades. El propio gobierno estatal dotaba de fondos a las municipalidades.
Sin embargo, Jos Rodrguez Gonzlez, director de Instruccin Pblica en Coahuila
y constituyente en Quertaro, sostena que la experiencia de la municipalizacin de
la enseanza no era tan buena. Desde que las escuelas haban pasado a depender
de los municipios, los maestros estaban sometidos, de parte de las autoridades
locales, a presiones polticas indebidas (Richmond, 1980, p. 53).
Los resultados de la municipalizacin en otros estados eran peores. En 1920
las autoridades escolares de Durango informaron que de las 277 escuelas, slo
funcionaban 97, 37 de ellas eran de la capital por haberse despedido a muchos
maestros y no pagarse a otros como resultado del favoritismo poltico en el ambiente
local. En Michoacn, el gobernador Pascual Ortiz Rubio solicit autorizacin para
volver al control estatal sobre las escuelas a causa de la nociva influencia de los
caciques y jefes polticos locales (Raby, 1973, pp. 551- 553). En Sonora, por el
contraro, el gobierno del estado nunca cedi el control a los municipios, razn que le
permiti lograr aumento en el nmero de escuelas, de inspectores escolares y de
sueldos de los maestros (Quiroz, 1920, pp. 5-10). La situacin en Tlaxcala era tal vez
ms tpica. La bancarrota municipal habla obligado al gobierno del estado a pagar los
salarios de los maestros que los municipios se negaban a cubrir; pero, como el
propio gobierno estatal estaba quebrado, hubo de recortar en forma drstica al
profesorado. Slo 11.15% de la poblacin en edad escolar, 7 780 nios de 40 000
aproximadamente, asista a la escuela y nicamente las escuelas de las capitales de
distrito se encontraban equipadas de forma adecuada (Apanga, 1921, AGN, A.P.
Exp. 816-T-35, p. 14).
Al imponerse la municipalizacin de la enseanza, no se advirti que las
rentas de los municipios eran muy desiguales, y pronto surgieron agudos problemas
debidos a la incapacidad econmica de aqullos para sufragar los gastos de la
educacin. Ya desde entonces un grupo de maestros, conocedores de las
posibilidades econmicas de los ayuntamientos, opinaron que stos no contaban con
los recursos suficientes para cumplir con las tareas educativas (Quirk, 1953, p. 520).
En 1916 se promulgaron otros decretos ms explcitos sobre la
responsabilidad de los municipios respecto de la educacin, idea que aparece en los
Congresos Pedaggicos Estatales como se ha visto ms arriba (Cap. IV). De esta
guisa, Carranza haca retroceder al pas al rgimen educativo vigente por el decreto
de mayo 19 de 1896.
A raz de la promulgacin de la Constitucin (mayo de 1917), entr en vigor el
Art. 14 transitorio de la misma: Quedan suprimidas las secretaras de justicia y de
Instruccin Pblica, y la educacin pas a depender de los municipios en casi todo
el pas. Este precepto fue confirmado y explicado por la Ley de secretaras de Estado
(abril 13 de 1917) DOF (abril 14 de 1917), cuyo Art. 16 deca: Dependen de los

ayuntamientos del lugar de su ubicacin: las escuelas de instruccin primaria,

elemental y superior que, en el Distrito y Territorios Federales, dependan de la
Secretara de Instruccin Pblica. Y el Art. 17, II prescriba: Las escuelas que
estaban a cargo de la Direccin General de Enseanza Tcnica, dependientes de la
Secretara de Instruccin Pblica; as como la Escuela Preparatoria, el Internado
Nacional y las Escuelas Normales [dependern de los ayuntamientos].

La educacin primaria pas por tres situaciones diferentes en la nacin:

1) dependa de los municipios tanto en la capital como en los estados;
2) pas, a partir de mayo de 1896, a depender de Ejecutivo Federal y, ms adelante,
de la 51 PBA (1 905) en el D. F. y Territorios. En los estados permaneci
dependiente de los municipios.
3) volvi, con Carranza, a la antigua situacin, confirmada en 1917 por la
desaparicin de la SIPBA.
En un primer momento, la opinin pblica (El Demcrata, noviembre 18 de
1915) se opuso categricamente a la decisin de Carranza, y abog por la
federalizacin de la enseanza. El diario atribula el 80% de analfabetos al hecho de
que la instruccin primaria dependa de los gobiernos de los estados y municipios y
sealaba las siguientes razones:
Los gobiernos de los estados no asignaban, en los presupuestos locales,
recursos suficientes para atender con eficacia a todos los grados: primaria,
preparatoria y normal; atendan a unas enseanzas y descuidaban otras; los
municipios no contaban con recursos econmicos adecuados para organizar la
enseanza; las escuelas de los poblados pequeos carecan de buenos educadores,
pues stos emigraban a donde pagaban mejor, El mismo diario citaba a este
propsito unas palabras del profesor Manuel Velzquez y Andrade en el Congreso
de Veracruz (1915):
Los delegados de las conferencias expresaron, con toda franqueza, por la
experiencia adquirida en la prctica profesional, conocer la vida precaria de las
escuelas primarias que han atendido, sujetas a las autoridades municipales. Se
quejan de amargas experiencias... y que han sido en gran parte la causa del estado
de decadencia escolar.
El Pueblo (febrero 18 de 1916) public un editorial de apoyo a la decisin de,
Carranza. A la consulta de algunos gobernadores de los estados sobre la forma en
que las autoridades locales deban colaborar en la educacin nacional, sin
menoscabo de los ayuntamientos, el primer jefe respondi que los gobiernos de los
estados formularn y expedirn la ley de instruccin, el programa de estudios, y
nombrarn a los inspectores necesarios a fin de estar informados continuamente de
la marcha y el progreso de las escuelas. Y el diario coment que, fuera de toda
duda, el porvenir de la educacin del pueblo estaba definitivamente asegurado. Se
evitara la imposicin de maestros.

Ya en 1917, despus de la promulgacin de la Constitucin, un redactor de El

Pueblo (mayo 17 de 1917) entrevist al profesor Andrs Osuna y le pregunt su
opinin sobre la disposicin de que la instruccin primaria dependiera de los
municipios. Osuna respondi: La organizacin democrtica exiga que las escuelas
dependieran del municipio aun en el D. F., y aduca el ejemplo de Europa y
Norteamrica. El entrevistador pregunt entonces a Osuna en concreto sobre el
nombramiento de maestros, y aqul respondi que habra peligro de nombrar a
personas allegadas a los miembros del ayuntamiento o de ignorar el parecer del
inspector, y sealaba adems el problema econmico: los recursos municipales no
eran suficientes.
Poco despus, se volvi sobre el tema (El Pueblo, julio 18 de 1917), y esta vez
julio S. Hernndez coment la decisin de hacer depender las escuelas de los
municipios y dijo: Compadezco a los municipios, pero ms que a ellos, compadezco
a la nacin. Hernndez se opona al sistema por razones poderosas: falta de dinero
de los ayuntamientos; falta de recursos e imposibilidad de establecer uniformidad
escolar con los dems municipios; situacin propicia para impedir la creacin del
alma nacional.
En otro artculo (El Pueblo, julio 26 de 1917), Julio S. Hernndez volvi a
insistir sobre el tema de la incapacidad de los municipios de hacerse cargo de las
escuelas. Atribua esta poltica a la tradicin espaola de impedir que el pueblo se
cultivara para evitar a los polticos perder el poder. La SIPBA no resolvi el problema,
pues slo tuvo a su cargo las escuelas del DF. y Territorios.
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Para realizar esta obra colosal e Inmensa de la revolucin, que entraa nada
menos que la formacin del alma nacional, urge que el departamento, encargado de
la educacin nacional y sugerido por Julio S. Hernndez, tenga dominio federal en
todo el territorio, pues est comprobado que los estados no podrn hacer ms de lo
que han hecho por falta de aptitudes, de dinero y patriotismo.
A los pocos meses reapareca la noticia de las dificultades financieras del
ayuntamiento del DF. Necesitaba $60 000 decenales para el pago de la instruccin
pblica. El presidente del ayuntamiento, Carlos B. Zetina, se entrevist con el
presidente de la Repblica a fin de obtener ayuda, y aliada que, en caso negativo, se
vera precisado a renunciar.
Por esta poca iba a reunirse un Congreso de Ayuntamientos en la capital, El
profesor Eliseo Garca, director general de Educacin Pblica, envi un proyecto de
20 artculos para reglamentar la ayuda de los ayuntamientos en el ramo escolar, y 16
de aqullos trataban exclusivamente de la Direccin General de Educacin Pblica
en sus relaciones con el ayuntamiento (El Pueblo, octubre 25 de 1918).
El diputado Alejandro Velzquez Lpez coment el dictamen y lo refut. Era
falso que estuviera peor la educacin en manos de los municipios. Disminuy el
nmero de escuelas, no de alumnos: se poda mejorar las atencin de la educacin
con la cesin del impuesto predial a los ayuntamientos; la falta de pago a profesores
era la nica razn vlida y tena fcil remedio.

Todo se reduca a no haberse resuelto el conflicto entre los ayuntamientos y el

gobierno federal respecto de los recursos econmicos necesarios.
El diputado Velzquez, en respuesta a la objecin de la falta de preparacin
de los regidores en cuestiones educativas, responda que toda ciudad tena un
Consejo Escolar, compuesto de personas competentes de carcter inamovible,
excepto en casos de incapacidad. Por otra parte, el Ejecutivo no estaba obligado a
sostener la educacin. La tendencia centralista mataba el principio de la divisin del
trabajo. Por el proyecto presentado no se federalizaba la educacin sino se
centralizaba. El ejemplo de la SIPBA mostraba que nada se haba obtenido respecto
de la formacin del alma nacional. Los estados siguieron decretando los programas y
ejercan la vigilancia. En conclusin, el municipio era el indicado para hacerse cargo
de la instruccin con los recursos adecuados que se le pudieran dar y, en ese
sentido, se propuso un proyecto de ley, cuyo artculo 1 deca: Queda a cargo de los
ayuntamientos del Distrito y Territorios Federales la instruccin primaria obligatoria,
los kindergarten [sic] y las escuelas nocturnas para obreros. Y el artculo 2: El
ejecutivo... decretar desde luego. . . los ingresos suficientes para cubrir los gastos
destinados a la enseanza (DOF, diciembre 1 de 1919). Poco despus (DOF,
diciembre 9 de 1919) se aprob la ley por 120 votos en favor y 12 en contra.
En la proximidad del Congreso de Ayuntamientos, Hernndez (1918,) prepar
una ponencia, impresa despus, cuyo ttulo era: Los ayuntamientos deben renunciar
polticamente a inmiscuirse en la educacin del pueblo mexicano. Reiteraba las
razones ya propuestas: los ayuntamientos, en su gran mayora, no estaban
capacitados para dirigir la educacin en sus municipios por razn tcnica; tampoco
contaban con recursos para cubrir los gastos de la enseanza por razn econmica.
Ambas razones se confirmaron en la prctica. Hernndez, argumentaba que el ideal
antiguo era instruir, actividad que cualquiera poda desempear. El ideal de la
revolucin era educar, tarea rodeada de condiciones delicadas, como el
conocimiento de las razas del pas. Ahora bien, la educacin significaba cultivar todo
lo bueno y deprimir todo lo malo, y los ayuntamientos, dada su enorme diversidad, no
podan cumplir con la tarea educativa unitaria. No formaran una patria sino un
conglomerado. Por tanto, convena que renunciaran a esta labor por su propia
libertad, que les impeda esa tarea unitaria. Sugera, adems, suprimir el precepto de
la enseanza gratuita y sustituirlo por otro de enseanza libre obligatoria a fin de que
se educaran con la ayuda de la iniciativa, no slo el 10% de los mexicanos, como
haba venido sucediendo, sino todos. Varios bienes se seguiran de esta tctica: el
padre de familia se acostumbrara a subvenir a la educacin de sus hijos; ningn
nio en la repblica se quedara sin escuela por la sancin pecuniaria impuesta a los
padres; se creara una procesin de educadores inexistentes ahora. Eran
asalariados, el erario alimentarla sus ingresos con las multas impuestas a los
infractores. Se lograrla en menos de 10 aos educar a toda la poblacin. Hernndez
recalc que la funcin educativa no corresponda nica y exclusivamente al estado;
era una funcin eminentemente social, es decir, corresponda su ejercicio a los
padres de familia y educadores bajo la direccin e inmediata vigilancia del estado.
Estas deban concentrarse en un Consejo Nacional de Educacin en el cual
estuviera representado el pas, cuya funcin fuera preferentemente, de orientacin

tanto para la sociedad corno para el magisterio; pero, en el fondo, deba ser una
institucin docente y de estudio intenso para plantear y resolver todos los problemas
educativos del pas. Estas ideas se propusieron en el Congreso de Educacin.
La ltima noticia de este largo debate sobre quin deba responsabilizarse de
la educacin, si los ayuntamientos o la federacin, apareci a fines del ao 1919
(DOF, diciembre 1 de 1919). El diputado Francisco Csar Morales present una
mocin para que la educacin, hasta ese momento dependiente de los
ayuntamientos, quedara definitivamente a cargo del Ejecutivo. La Liga de Profesores
pidi que se promoviera la reforma de la Ley Orgnica del D. F. en el sentido de que
la enseanza dependiera del Ejecutivo Federal.
La Liga invoc las siguientes razones: la educacin significaba una carga
econmica grande para los ayuntamientos; no podan ni medianamente atenderla
como lo haba probado la clausura de escuelas; la situacin econmica de los
ayuntamientos no satisfaca las necesidades de la enseanza; las fluctuaciones en
pagos provocaban intranquilidad en los maestros, la frecuente remocin de
muncipes impeda que adquirieran experiencia educativa; la necesidad de crear el
alma nacional era tarea propia del Ejecutivo; por ltimo, era menester separar la
educacin y la poltica.