Direito Das Energias Renovveis e Desenvolvimento 1

Yanko Marcius de Alencar Xavier
Fabrcio Germano Alves

Patrcia Borba Vilar Guimares
Organizadores
DIREITO DAS ENERGIAS RENOVVEIS

E DESENVOLVIMENTO
07

E DESENVOLVIMENTO
SRIE DIREITO DOS RECURSOS NATURAIS E DA ENERGIA

N 7 | Ano 2013

E DESENVOLVIMENTO
Organizadores
Natal, 2013
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

Reitora
ngela Maria Paiva Cruz
Editor
Helton Rubiano de Macedo
Vice-Reitora
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Diviso de Servios Tcnicos

Catalogao da Publicao na Fonte. UFRN / Biblioteca Central Zila Mamede
Direito das energias renovveis e desenvolvimento / organizadores Yanko Marcius de Alencar
Xavier, Fabrcio Germano Alves, Patrcia Borba Vilar Guimares. Natal, RN : EDUFRN, 2013.
154 p. (Srie direito dos recursos naturais e da energia ; 7).
ISBN 978-85-425-0089-9
1. Direito ambiental. 2. Energia renovvel Legislao. I. Xavier, Yanko Marcius de Alencar. II. Alves, Fabrcio Germano. III. Guimares, Patrcia Borba Vilar.
RN/UF/BCZM
2013/53
CDD 344.046
CDU 349.6
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APRESENTAO DA SRIE
A Srie Direito dos Recursos Naturais e da Energia surgiu da necessidade

de divulgao de trabalhos significativos produzidos no Programa de Recursos Humanos em Direito do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (PRH-ANP/MCTI
n 36) e da base de Pesquisa em Direito e Regulao dos Recursos Naturais e da
Energia, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Ambas as iniciativas
so frutos da atividade acadmica de pesquisa no mbito do Direito, nos nveis de
graduao e ps-graduao, com trabalhos aplicados no segmento do Direito da
Energia e da regulao dos recursos naturais.
So produes que, pelo seu nvel de excelncia e abrangncia nos temas
propostos, merecem o destaque dessas publicaes.
Os organizadores
APRESENTAO DA OBRA
No seu stimo volume, a srie Direito dos Recursos Naturais e da Energia

os organizadores trazem como contribuio, uma coletnea de artigos sobre a temtica relacionada s energias renovveis e ao desenvolvimento, tanto no contexto
constitucional, quanto infraconstitucional brasileiro. Essa abordagem, de certa forma indita em obras dedicadas ao Direito, representa a consolidao do tratamento
jurdico e institucional das polticas pblicas, aqui minudenciada nessa coletnea
de trabalhos acadmicos especializados.
O tema geral abordado no tocante s suas relaes com o Desenvolvimento sustentvel enquanto princpio do Estado Brasileiro, alguns aspectos fiscais
da produo de energias renovveis, o tratamento das reas de Preservao Permanente (APPs) na sua relao com o estabelecimento de parques elicos no Nordeste
Brasileiro, e, por fim, a obra traz trs textos que tratam da vertente social do desenvolvimento, questionando o papel de algumas polticas indutoras da produo
de biocombustveis, em trs modalidades: biodiesel, bioetanol e das instalaes de
micro e miniusinas produtoras.
O tema geral inovador e os textos trabalham de forma inovadora as perspectivas jurdicas envolvidas na produo de energias renovveis no Brasil.
Os organizadores
SUMRIO
A utilizao das energias renovveis

para a consolidao do
desenvolvimento sustentvel.........................................................................11
Kathy Aline de Medeiros Silva
Energias renovveis no Brasil: perspectivas fiscais para o setor.....27
Luiz Felipe Monteiro Seixas
Limites interveno em rea de Preservao Permanente (APP)
do Nordeste: um olhar jurdico sobre o horizonte elico do Cear e
do Rio Grande do Norte............................................................................41
Victor Hugo Gurgel Costa
A produo de biocombustveis no Brasil na promoo do
desenvolvimento
sustentvel:
uma
anlise
das
implicaes
socioambientais.......................................................................75
Flaviana Marques de Azevedo
Srgio Alexandre de Moraes Braga Jnior
Biodiesel: vetor de incluso social e desenvolvimento?.................107

Marcus Mendona Gonalves de Jesus
Ziliane Marques da Silva
A produo de bioetanol em micro e miniusinas: uma
anlise socioambiental e jurdica................................................................137
A utilizao das energias renovveis para a consolidao do

desenvolvimento sustentvel
Kathy Aline de Medeiros Silva
1 INTRODUO
A preservao ambiental um fato que envolve diversas questes, dentre
as quais se destacam a conscientizao da sociedade para a preservao do meio
ambiente, sobretudo a manuteno dos recursos naturais, almejando, assim, a preservao e o restabelecimento do equilbrio ecolgico, como fator determinante
para a sobrevivncia das espcies.
Deste modo, com os avanos obtidos em nvel internacional pelo movimento ambiental, a partir de diversos tratados, convenes, estudos, relatrios,
dentre outros, que foram sucedendo especialmente aps o incio do sculo XX, a
atual Constituio passou a tratar da questo ambiental de forma abrangente, conferindo um alto grau de proteo ao ambiente natural1.
Atualmente, o desenvolvimento sustentvel tornou-se um dos assuntos
mais discutidos e difundidos em todo o mundo, haja vista haver um destacamento
maior da importncia da preservao ambiental em face da poluio e degradao
do meio ambiente crescentes.
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 225, explcita tanto com
relao ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, quanto da imposio ao poder pblico e coletividade do dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
1 LEUZINGER, Mrcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier,
2008, p. 25.
11
Deste modo, o art. 225 consagra a tica da solidariedade intergeracional,

pois as geraes presentes no podem usar o meio ambiente fabricando a escassez e
a debilidade de recursos naturais para geraes vindouras. Assim, o relacionamento
das geraes com o meio ambiente no poder ser levado a efeito de forma separada, como se a presena humana no planeta no fosse uma cadeia de elos sucessivos2.
Sabemos que as fontes alternativas de energias se apresentam de forma
contundente no crescimento e atendimento das necessidades da sociedade. Sob
esse aspecto, no podemos negar a importncia das energias renovveis no cenrio
mundial socioeconmico e ambiental, pois estas se apresentam como fontes alternativas sob a perspectiva da sustentabilidade ambiental na explorao dos recursos
naturais.
Deste modo, a pesquisa objetiva apresentar os principais aspectos da discusso sobre o desenvolvimento sustentvel e a utilizao das energias renovveis
para a consolidao do desenvolvimento. O mtodo utilizado ser exploratrio e
bibliogrfico, com anlise da legislao ptria e estudo doutrinrio, de maneira a
buscar um aprimoramento ao tema abordado, examinando-o sempre sob a tica de
uma interpretao contempornea sobre seu alcance, a fim de oferecer uma resposta
eficaz discusso apresentada.
2 MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
A Constituio Federal de 1988 foi a primeira a dedicar todo um captulo
proteo do meio ambiente. Na esteira dos avanos obtidos, em nvel internacional, pelo movimento ambiental, a partir de diversos tratados, convenes, estudos, relatrios, dentre outros, que foram sucedendo especialmente aps o incio
do sculo XX, a atual Constituio passou a tratar da questo ambiental de forma
abrangente, conferindo um alto grau de proteo ao ambiente natural3.
Segundo dis Milar4, cabe Constituio, como lei fundamental, traar
o contedo e os limites da ordem jurdica. por isso que, direta ou indiretamente,
vamos localizar na norma constitucional os fundamentos da proteo do meio ambiente.
2 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17. ed. So Paulo: Malheiros,
2009, p. 134.
2008, p. 25.
4 MILAR, dis. Direito do ambiente. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 141.
12
DIREITO DAS ENERGIAS RENOVVEIS E DESENVOLVIMENTO
De acordo com o artigo 225 da Constituio Federal, todos tm direito ao

meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever
de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Nesse sentido, a constituio define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos e lhe d a natureza de bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo a corresponsabilidade do cidado e
do Poder pblico pela sua defesa e preservao5.
Partindo dessa premissa, ao proclamar o meio ambiente como bem de
uso comum do povo, foi reconhecida a sua natureza de direito pblico subjetivo, vale dizer, exigvel e exercitvel em face do prprio Estado, que tem tambm a
misso de proteg-lo6.
No entendimento de Paulo de Bessa Antunes7, o captulo do meio ambiente que se materializa no artigo 225 da Constituio Federal o centro do
sistema constitucional de proteo ao meio ambiente e nele que est muito bem
caracterizada e concretizada a interseo entre a Ordem Econmica e os direitos
individuais. Com efeito, o mencionado captulo est inserido no Ttulo da Ordem
Social e que, no Ttulo referente ordem econmica, o meio ambiente est inserido
como inspirador de um dos princpios a serem observados pela atividade econmica.
A respeito da proteo ambiental, Leuzinger e Cureau entendem que
quando se fala em proteo, no se est pretendendo a estagnao econmica ou a
no utilizao absoluta dos recursos naturais, pois os seres humanos so totalmente
dependentes dos elementos que a natureza lhes oferece e a medida da sua explorao que deve ser levada em considerao, a fim de que no se esgotem os recursos
naturais, renovveis ou no, mantendo-se um nvel aceitvel de sua utilizao, para
que deles possam desfrutar no apenas as presentes, mas tambm as futuras geraes8.
5 MILAR, dis. Direito do ambiente. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 142.
6 Ibid., p. 142.
7 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 9. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 58.
2008, p. 4.
13
Por outro lado, o desenvolvimento econmico tambm necessrio satisfao das necessidades do homem. Em virtude disso, com o intuito equilibrar a
necessidade de preservao ambiental e a necessidade de desenvolvimento econmico, tem surgido novas legislaes em todo o mundo que tenta, seno resolver o
problema da poluio e degradao ambiental, pelo menos manter sob controle as
atividades privadas e pblicas para a melhoria da qualidade de vida, em todas as
suas formas, principalmente para que as geraes presentes consigam atender s
suas necessidades, sem comprometer o atendimento das necessidades das geraes
futuras.
O Relatrio de Brundtland (Nosso Futuro Comum), em 1986, definiu o
desenvolvimento sustentvel como aquele que atende as necessidades do presente
sem comprometer a possibilidade das geraes futuras de atenderem suas prprias
necessidades. Este relatrio visava a possibilidade de conciliar crescimento econmico e conservao ambiental. Assim, depreendemos que o desenvolvimento sustentvel consiste em suprir as necessidades presentes, sem contudo, comprometer
as necessidades futuras, isto , satisfazer as necessidades em prol do crescimento
econmico, porm afetando minimamente o meio ambiente, de forma a preserv
-lo para as futuras geraes.
Para Antonio Dias Leite, a Comisso de Bruntland acreditava que os homens podem construir um futuro mais prspero, mais justo e mais seguro. Este
relatrio, no uma previso de decadncia, pobreza e dificuldades ambientais cada
vez maiores num mundo cada vez mais poludo e com recursos cada vez menores.
Vemos, ao contrrio, ou seja, a possibilidade de uma nova era de crescimento econmico, que tem de se apoiar em prticas que conservem e expandam a base de
recursos ambientais, bem como acreditamos que tal crescimento absolutamente
essencial para mitigar a grande pobreza que se vem intensificando na maior parte
do mundo em desenvolvimento9.
A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92) tratou do problema de equilbrio entre o desenvolvimento e o
meio ambiente, em virtude de um crescimento desordenado que levou ao aumento
de degradao dos recursos naturais.
Assim, o conceito de desenvolvimento sustentvel comeou a ser implementado a partir de 1992, quando o modelo econmico, contestado pelos ambientalistas, exigia que os impactos ambientais, oriundos desse modelo, fossem subme9 LEITE, Antnio Dias. A energia do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p. 46.
14
tidos realidade dos recursos naturais necessrios para a sobrevivncia humana. Em

1997, durante o Rio+5, foi acrescido ao vetor econmico a importncia das relaes sociais, incluindo democracia, direitos humanos bsicos, como alimentao e
sade, e esses valores emoldurados por uma nova tica. A cristalizao dos conceitos
de desenvolvimento sustentvel passou a ter como consequncia fundamental a
prioridade do desenvolvimento qualitativo versus o quantitativo e representa o resultante do sistema de trs vetores: ambiental, econmico e social10.
No Brasil, a noo de desenvolvimento sustentvel foi introduzida tambm pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, a Lei Federal n 6.938/81,
ao destacar em seu art. 4 que pretendia compatibilizar o desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio
ecolgico.
Seguindo essa linha de raciocnio, o desenvolvimento sustentvel, tambm
compreende o stimo objetivo dentre os objetivos de desenvolvimento do milnio,
que apresenta como uma de suas metas integrar os princpios do desenvolvimento
sustentvel nas politicas e programas dos pases e inverter a perda de recursos ambientais11.
Partindo dessa ideia, temos que a interpretao do desenvolvimento sustentvel vem sendo desenvolvida com base em trs pilares: desenvolvimento sustentvel que abrange no somente a proteo dos recursos ambientais, mas tambm
a manuteno e o desenvolvimento, a longo prazo, dos bens econmicos e sociais
comuns.
Uma gerao deve tentar ser solidria entre todos os que a compem. Por
isso, o desenvolvimento sustentvel refere-se a um conceito de economia de conserva o recurso sem esgot-lo, orientando-se para uma srie de princpios.
10 KLABIN, Israel. Energia e desenvolvimento sustentvel: a questo ambiental. In: ALQURES,

Jos Luiz (Coord.), et al. Energia para geraes. Rio de Janeiro: SHELL BRASIL Ltda, 2003, p. 75.
11 No obstante a isso, esclarece Cristiane Derani que a elaborao de polticas visando o desenvolvimento econmico sustentvel, razoavelmente garantido das crises cclicas, est diretamente relacionada manuteno do fator natureza da produo (defesa do meio ambiente), na mesma razo da
proteo do fator capital (ordem econmica fundada na livre iniciativa) e da manuteno do fator
trabalho (ordem econmica fundada na valorizao do trabalho humano). A considerao conjunta
destes trs fatores garante a possibilidade de atingir os fins colimados pela ordem econmica constitucional: assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social. o que dispe
textualmente o caput do art. 170. DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So
Paulo: Saraiva, 2008, p. 230.
15
3 A UTILIZAO DAS ENERGIAS RENOVVEIS

CONSOLIDAO DO DESENVOLVIMENTO
PARA
Desde os tempos mais primitivos a evoluo da sociedade est relacionada

ao controle das reservas de energia.
Na atualidade, presenciamos um crescente aumento da utilizao de energia em detrimento dos recursos naturais disponveis. Nessa perspectiva, crescente
tambm a preocupao da sociedade com o futuro energtico e a sobrevivncia
das espcies em nosso planeta.
Entretanto a energia no a nica responsvel pela deteriorao e alteraes ocorridas no meio ambiente, mas seus processos de obteno e utilizao tm
um grande impacto sobre a qualidade de vida12.
Os recursos energticos disponveis em nosso planeta so, em parte, de natureza renovvel, sob a forma hidrulica, solar, elica, ou proveniente de biomassa.
A outra parte no renovvel, representada pelo carvo, petrleo e gs natural, e
constantemente associada ao risco de exausto a longo prazo13.
Cumpre ressaltar que oitenta e um por cento da atual oferta energtica
mundial baseada em combustveis fsseis, estimada em onze mil quatrocentos e
trinta e cinco milhes de toneladas equivalentes de petrleo14.
Desde modo, as mudanas climticas advindas das emisses dos gases de
efeito estufa direcionam para uma crise ambiental sem limites, e, nesse contexto,
que surgem as energias renovveis como alternativa para reduo dessa crise. E foi
exatamente essa preocupao com o efeito estufa, que influenciou o aumento do
interesse por estas fontes nos pases desenvolvidos.
A energia renovvel uma expresso utilizada para as fontes de energia
existentes na natureza de forma cclica. Assim, as fontes renovveis podem ser utilizadas para a gerao de eletricidade, gerao de calor, ou ainda, para produo de
combustveis, essencial para o setor de transportes. Alm disso, no cenrio atual,
torna-se imprescindvel que elas estejam inclusas nas polticas energticas dos pa12 ALQUERES, Jos Luz. Vencendo os desafios. In: ALQURES, Jos Luiz (Coord.), et al. Energia
para geraes. Rio de Janeiro: SHELL BRASIL Ltda, 2003, p. 83.
13 LEITE, Antnio Dias. A energia do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p. 34.
14 International Energy Agency, 2007. Apud BERMANN, Clio. Crise Ambiental e as Energias Renovveis. Disponvel em: <http://cienciaecultura.bvs.br/pdf/cic/v60n3/a10v60n3.pdf>. Acesso em: 28
jun. 2012, p. 20.
16
ses, tendo em vista que exercem importante papel para a sustentabilidade do sistema energtico15, j que seus efeitos ambientais so baixos se comparados com as
fontes comerciais hoje amplamente utilizadas16.
A Conferncia Internacional sobre Energias Renovveis, realizada em
Bonn (Alemanha) em junho de 2004, reuniu 154 delegaes de diferentes pases,
com o objetivo de discutir assuntos relacionados com polticas para o desenvolvimento de fontes renovveis de energia, com opes de financiamento para essas
fontes e com o reforo da capacitao humana e institucional dos pases. Deste
modo, foi anunciada a expectativa de investimentos globais na infraestrurura de
oferta de energia no valor de 16 trilhes de dlares para os prximos 30 anos. Assim, esse volume permitiria que houvesse a possibilidade de orientar uma parcela
maior de investimentos para fontes renovveis de energia, com o intuito de acelerar
a transio do sistema energtico mundial para o desenvolvimento sustentvel17.
Todavia, as previses para 2030 indicam para que o petrleo ir manter
uma participao na oferta energtica mundial de 35%, o carvo mineral responder por 22% e o gs natural por 25%18.
Apesar disso, a gerao de eletricidade renovvel em todo o mundo desde
1990 cresceu a uma mdia de 2,8% ao ano, que inferior ao crescimento de 3%
visto na gerao de eletricidade total. Enquanto 19,5% da eletricidade mundial em
1990 foi produzido a partir de fontes renovveis, essa participao caiu para 19,3%
em 2009. Esta diminuio resultado principalmente do crescimento lento da
15 COSTA, Ricardo Cunha da; PRATES, Cludia Pimentel T. O papel das fontes renovveis de energia
no desenvolvimento do setor energtico e barreiras sua penetrao no mercado. BNDES, Rio de Janeiro,
n. 21, p. 5-30, mar. 2005. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/bnset/set2102.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012, p. 7.
16 GOMES, Frederico Magalhes. Energia e meio ambiente. In: ALQURES, Jos Luiz (Coord.), et
al. Energia para geraes. Rio de Janeiro: SHELL BRASIL Ltda, 2003, p. 74.
no desenvolvimento do setor energtico e barreiras sua penetrao no mercado. BNDES, Rio de Janeiro, n. 21, p. 5-30, mar. 2005. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/
default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/bnset/set2102.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012, p.
11.
18 International Energy Agency IEA, 2004. Apud BERMANN, Clio. Crise Ambiental e as Energias
Renovveis. Disponvel em: <http://cienciaecultura.bvs.br/pdf/cic/v60n3/a10v60n3.pdf>. Acesso em:
28 jun. 2012, p. 20.
17
principal fonte renovvel, a energia hidreltrica, nos pases da Organizao para a

Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)19.
Como bem aponta Alqueres, a poltica energtica entendida como fator essencial ao desenvolvimento das sociedades, sendo exercida luz de relaes
estabelecidas num contexto de economia de mercado, balizadas por prioridades
sociais e pela necessidade de mitigar e minorar os efeitos locais e globais da produo e consumo e de energia sobre o meio ambiente fsico e social. Assim, o maior
indicador do grau de desenvolvimento de uma sociedade o seu consumo til de
energia20.
Por essa razo, vrios pases tm buscado investir na ampliao da participao das fontes renovveis de energia na matriz energtica. No caso do Brasil, essa
presena significativa, com destaque para a hidroeletricidade e biomassa21.
Algumas formas de energias renovveis, como a solar e a elica, ainda so
objeto de instalaes pioneiras, exceto em alguns pases industrializados, onde j
adquiriram estgio comercial. Assim, o interesse por essas energias est ligado
preocupao ambiental, que tem origem na queima de combustveis fsseis, incluindo-se os temores relativos fisso nuclear. Com isso, tais preocupaes induzem busca por tecnologias novas, tendo em vista a maior diversidade de fontes de
suprimento22.
De acordo com dados do Instituto de Pesquisa Econmica (IPEA), as estimativas da International Energy Agency (IEA) demonstram que a demanda global de energia passar de 12 bilhes de tep, em 2007, para 17,3 bilhes de tep em
203023.
19 Informao divulgada pela International Energy Agency IEA. Disponvel em: <http://www.iea.
org/topics/renewables/>. Acesso em: 28 jun. 2012.
20 ALQUERES, Jos Lus. Energia vida. In: ALQURES, Jos Luiz (Coord.) et al. Energia para
geraes. Rio de Janeiro: SHELL BRASIL Ltda, 2003, p. 18.
no desenvolvimento do setor energtico e barreiras sua penetrao no mercado. BNDES, Rio de Janeiro,
n. 21, p. 5-30, mar. 2005. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/bnset/set2102.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012, p. 7.
23 Instituto de Pesquisa Econmica IPEA. Sustentabilidade ambiental no Brasil: biodiversidade,
economia e bem - estar humano. Srie Eixos do Desenvolvimento Brasileiro. Comunicados do Ipea, n
77. 15 de fev. 2011. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110215_comunicadoipea77.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012, p. 2.
18
Com relao evoluo do consumo mundial de energia, so destacados

dois fatores decisivos para a compreenso do futuro energtico do mundo. O primeiro fator resultaria das relaes entre energia e desenvolvimento social. Para isto,
seria necessria uma oferta de energia a preos razoveis para o desenvolvimento,
com a reduo do uso predatrio e no sustentvel, evitando o desperdcio devido a
hbitos inadequados de consumo, bem como a pouca eficincia dos aparelhos consumidores. Assim, a partir do momento que as foras de mercado faam prevalecer
sinais adequados de preo para as formas comerciais de energia, sero induzidos
melhores hbitos de consumo e adotados equipamentos mais eficientes, levando ao
uso de energia de forma cada vez mais eficaz e mais limpo. J o segundo fator diria
respeito ao desenvolvimento tecnolgico, que favoreceria a melhor quantificao
das reservas de energia, o desenvolvimento de forma mais eficiente de explorar e
colocar disposio dos consumidores essas reservas, bem como a de equipamentos utilizadores de energia nas indstrias, nas residncias e no setor de comrcio e
servios24.
Nos pases em desenvolvimento, ainda que haja o apoio institucional para
o uso das energias renovveis, seu crescimento no disputa com os fontes tradicionais de energia de baixo custo, j que os custos dos investimentos em fontes renovveis so mais caros que os das fontes tradicionais de energia.
Por isso, na medida em que as energias renovveis atingem uma estagnao, cresce a preocupao com qual o combustvel que alimentar as futuras necessidades de energia25.
No Brasil, o crescente consumo e o impacto ambiental provocados pelos
recursos tradicionais de energia levaram a busca por novas alternativas de gerao
de energia eltrica. Neste caso, a energia elica, a solar e a biomassa apresentam-se
de forma bastante positiva no campo nacional.
Deste modo, o principal produto energtico brasileiro o lcool etlico,
proveniente da cana, que pode ainda ter seu bagao aproveitado para a produo de
energia eltrica, por meio de avanada tecnologia.
De acordo com dados recentes divulgados pelo Ipea, nos prximos 20
anos, o destaque brasileiro na oferta de energias renovveis continuar sendo os
24 ALQUERES, Jos Lus. Energia vida. In: ALQURES, Jos Luiz (Coord.) et al. Energia para
geraes. Rio de Janeiro: SHELL BRASIL Ltda, 2003, p. 19-20.
25 ALQURES, Jos Luiz (Coord.), et al. Energia para geraes. Rio de Janeiro: SHELL BRASIL
Ltda, 2003, p. 36.
19
biocombustveis etanol e biodiesel. J para 2017 as estimativas indicam produo

de cerca de 60 bilhes de litros de etanol, com aumento proporcional na gerao
de energia eltrica com o bagao da cana-de-acar. Quanto ao biodiesel, ao se
considerar a capacidade industrial, h possibilidades de se alcanar at 11 bilhes
de litros, tambm para 2017, a depender de matria-prima e da regulao do mercado26.
Vrios pases implementaram em seus governos programas para a utilizao
de energias renovveis. O Brasil, especificamente, utilizou-se das polticas pblicas
para a promoo do desenvolvimento no setor energtico, criando programas como
o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA) e
o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB).
O PROINFA foi lanado em 2002 pelo Ministrio de Minas e Energia
(Lei n 10.438/02) e por meio dele o governo brasileiro se comprometeu a comprar
3.315 MW de energia renovvel, dos quais 1.423 MW correspondem fonte elica. Dessa forma, dos 144 empreendimentos contratados no mbito do PROINFA,
apenas 74 esto em operao, gerando cerca de 1.663 MW27.
Merece destaque, o fato de que nos pases em desenvolvimento, as fontes
renovveis contribuem para a diversificao da matriz energtica e auxilia o desenvolvimento local. Logo, em reas rurais, as fontes renovveis contribuem para o
desenvolvimento econmico, melhorando a produtividade na agricultura, reduzindo as desigualdades regionais, contribuindo para a melhoria da qualidade de
vida da populao28, principalmente em sade e educao, permitindo a melhoria
dos meios de comunicao e reforando a capacidade de produo na regio com
melhor infraestrutura. Importante, neste caso, que a matriz energtica considere a
26 Instituto de Pesquisa Econmica IPEA. Sustentabilidade ambiental no Brasil:biodiversidade, economia e bem - estar humano. Srie Eixos do Desenvolvimento Brasileiro. Comunicados do Ipea, n
77. 15 de fev. 2011. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110215_comunicadoipea77.pdf>, Acesso em: 28 jun. 2012, p. 10.
27 BRASIL, BNDES, Wind Forum Brazil 2009. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 16, n. 31,
p. 265-272, jun. 2009. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/
bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/revista/rev3111.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012.
28 E quando se tem uma melhor qualidade de vida, as pessoas passam a ser um dos atores do processo
de desenvolvimento, de modo que ter mais liberdade melhora o potencial das pessoas para cuidar
de si mesmas e para influenciar o mundo, questes centrais para o processo de desenvolvimento.
In: SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 33.
20
segurana ambiental e os valores sociais29. Outra vantagem das fontes renovveis de

energia diz respeito gerao de empregos, notavelmente nos pases em desenvolvimento.
Amartya Sen acredita que s h desenvolvimento em uma sociedade
quando se elimina as privaes de liberdade que limitam as escolhas e oportunidades das pessoas30. Para ele, a capacidade um tipo de liberdade para se ter estilos
diferentes, e tais liberdades s sero exercidas quando o Estado proporcionar ao
homem o mnimo de bem estar para que ento se possa fazer escolhas31. Evidente,
portanto, o desenvolvimento quando mencionamos a gerao de empregos em virtude das energias renovveis.
Ademais, o grande desafio das sociedades proporcionar a seus integrantes a melhor qualidade de vida num ambiente de liberdade32. Em se tratando de
energia elica, os grandes avanos tcnicos viabilizaram a sua utilizao em reas
privilegiadas do mundo quanto velocidade e ao regime dos ventos. Entretanto, a
sua utilizao tem limitaes, haja vista que requer reas livres de ocupao urbana
e alto investimento, fato que vem sendo contornado com instalaes no mar. Por
isso a sua implantao comercial tem-se restringido a alguns poucos pases industrializados33.
fato que o Brasil dispe de reas, principalmente no Nordeste, em que
sopram ventos nas condies favorveis ao seu aproveitamento com finalidade energtica. As instalaes se revestem de forma de incorporao de uma nova tecnologia para uso futuro. Assim, esto em intenso desenvolvimento as tecnologias para
aproveitamento das energias solar e elica, inclusive algumas j com instalaes
em operao comercial. Destacando-se em aplicao no Brasil, a energia solar para
produo de calor destinado ao aquecimento de gua com temperaturas menores
que 100C34.
no desenvolvimento do setor energtico e barreiras sua penetrao no mercado. BNDES, Rio de Janeiro, n.
21, p. 5-30, mar. 2005. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/
bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/bnset/set2102.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012, p. 17.
30 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 10.
31 Ibid., p. 12.
32 ALQURES, Jos Luz. Vencendo os desafios. In: ALQURES, Jos Luiz (Coord.), et al. Energia
para geraes. Rio de Janeiro: SHELL Brasil Ltda, 2003, p. 81.
21
No que diz respeito hidroeletricidade, de acordo com dados divulgados

pelo Ipea, atualmente existem 852 usinas em operao, perfazendo um total de
79.182,3 MW de capacidade instalada, o que representa 72,5% do parque gerador
de energia eltrica em territrio brasileiro. Por sua vez, em construo existem 311
usinas hidreltricas que agregaro matriz eltrica cerca de 15.000 MW, resultando
em 94.519 MW de capacidade instalada, ou seja, a participao futura da fonte
hdrica diminuir para 64,4%35. Logo, em expanso temos tambm esse segmento, que caracteriza a importncia e a prioridade das grandes usinas hidreltricas da
Amaznia.
Por ltimo, a preservao dos recursos energticos tornou-se um problema
transnacional. Sob essa perspectiva, o aproveitamento econmico dos potenciais
energticos, renovveis ou no, devem obedecer a modelos de sustentabilidade.
Assim, para que se concretize o desenvolvimento pleno do pas, necessrio que os
recursos energticos sejam protegidos36.
4 CONCLUSO
Pode-se dizer que o direito ao acesso energia constitui direito fundamental e diz respeito ao direito a dignidade humana, essencial a sobrevivncia das espcies. Deste modo, insere-se aqui o direito s energias renovveis, to importantes ao
desenvolvimento socioeconmico e ambiental no plano mundial.
O crescente consumo de energia, demanda por inovaes tecnolgicas para
o aumento da produo de energia e busca de alternativas, com respeito ao meio
ambiente. Neste cenrio, destaca-se, ento, as energias renovveis, que necessitam
ainda de altos investimentos e desenvolvimento de pesquisas para uma melhor implementao, com vistas ao potencial energtico futuro.
35 Instituto de Pesquisa Econmica IPEA. Sustentabilidade ambiental no Brasil: biodiversidade,

economia e bem - estar humano. Srie Eixos do Desenvolvimento Brasileiro. Comunicados do Ipea, n
77. 15 de fev. 2011. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110215_comunicadoipea77.pdf>, Acesso em: 28 jun. 2012, p. 6.
36 NELSON, Aline Virginia Medeiros; BRAGA JNIOR, Sergio Alexandre de Moraes. O desenvolvimento e o consumo sustentvel de energias. 6 Congresso Brasileiro de P&D em Petrleo e
Gs. Disponvel em: <http://www.portalabpg.org.br/PDPetro/6/publicacoes/repositorio/trabalhos/022509120620111051.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012.
22
No entanto, tais energias devem ser consideradas e utilizadas com sustentabilidade, na direo de uma melhoria da qualidade de vida, corroborando com o
desenvolvimento pleno nas trs dimenses: econmico, social e ambiental.
Pelo exposto, vimos a ntima relao entre energia e desenvolvimento econmico, que torna imprescindvel, portanto, a expanso da utilizao das energias
renovveis, aliando avano tecnolgico, social, econmico e preservao dos recursos naturais, com vistas ao desenvolvimento sustentvel, necessrio ao bem-estar e
a sadia qualidade de vida da geraes presentes e futuras, que possam usufruir do
meio ambiente, pois este ltimo no fonte inesgotvel de energias.
Por fim, por ser um pas em desenvolvimento, o Brasil no desenvolveu
ainda todo o seu potencial econmico, dispondo ainda de recursos naturais. Por
essa razo, imprescindvel o desenvolvimento de uma estratgia energtica que
atenda ao principio do desenvolvimento econmico sustentvel, que reflita no aumento da eficincia energtica com respeito ao meio ambiente, e no uso das fontes
renovveis de energia, como forma de consolidar o desenvolvimento em todas as
suas formas.
23
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24
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SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2010.
25
Energias renovveis no Brasil: perspectivas fiscais para o setor1

Luiz Felipe Monteiro Seixas
Yanko Marcius de alencar Xavier
1 INTRODUO
O atual cenrio poltico-econmico brasileiro denota um real interesse em
fomentar o setor de produo de energia. No caso das energias renovveis, diversos so os projetos de lei que discutem aes de incentivos voltadas para o setor.
H, inclusive, propostas legislativas que avaliam a possibilidade de criao de uma
agncia reguladora especfica para tal segmento, a Agncia Nacional de Energias
Renovveis, que funcionaria como um mecanismo de transio na poltica de adoo de novas fontes de energias, assim como seria responsvel por elaborar polticas
pblicas direcionadas para o setor2.
No entanto, as propostas aqui aventadas discutiro o papel dos incentivos
ou benefcios fiscais voltados para o setor de energias renovveis. O termo incentivos ou benefcios fiscais ser aqui adotado como uma medida legal que permite a
supresso ou a reduo de determinado tributo, com o objetivo de induzir os agentes econmicos adotarem determinados comportamentos desejveis pelo Estado3.
A opo por tal medida poltico-fiscal justifica-se pelo fato de que a carga
tributria constitui um dos principais entraves para o desenvolvimento de ativida1 Trabalho apresentado no XX Encontro Nacional do CONPEDI, Florianpolis-SC, 2011.
2 BRASIL. Projeto de Lei do Senado n. 495, de 2009. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/
atividade/materia/getPDF.asp?t=68652>. Acesso em: 16 abr. 2011.
3 ELALI, Andr. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributao e Desenvolvimento Econmico: a
questo da reduo das desigualdades regionais e sociais. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, Andr; PEIXOTO, Marcelo Magalhes (Coord.). Incentivos Fiscais: questes pontuais nas esferas
federal, estadual e municipal. So Paulo: MP, 2007, p. 48.
27
des econmicas no territrio nacional. Dessa maneira, reduzindo-se ou suprimindo-se certos tributos, o Estado desonera os custos das empresas, impulsionando
suas atividades, bem como atraindo novas empresas para o setor. Por outro lado,
com menores custos de produo, permite-se uma diminuio no preo final do
produto, beneficiando o consumidor final.
Diante dessa conjuntura, o presente trabalho tem como escopo propor
uma poltica de incentivos fiscais para o setor de energias renovveis, como forma
de estimular a adoo e produo de determinadas fontes energticas no Brasil.
Destaca-se o duplo grau de significncia da adoo de incentivos fiscais para o setor
de energias renovveis: por um lado, permite o desenvolvimento econmico da
atividade, com impacto social significativo (gerao de emprego e renda, desenvolvimento de um plo de energias renovveis no pas e, conforme ser demonstrado
adiante, tambm permite uma maior arrecadao de tributos); por outro, tem-se a
natureza ambiental e sustentvel intrnseca produo de energias renovveis.
Dessa maneira, inicialmente ser discutida uma poltica ampla para a adoo de incentivos fiscais, voltadas produo industrial de energias renovveis, analisando-se os principais tributos que oneram o setor. Em seguida, ser proposta a
criao de uma base de dados para gerenciar os eventuais incentivos fiscais existentes para o setor de energias renovveis, tomando como referncia o Database of
State Incentives for Renawables & Efficiency (DSIRE). Por fim, sero analisadas
propostas de incentivos fiscais destinadas para a microgerao de energias renovveis, em particular, voltadas para o benefcio dos consumidores.
2 MACROPOLTICA DE INCENTIVOS FISCAIS PARA O SETOR DE
ENERGIAS RENOVVEIS
Polticas fiscais voltadas para o incentivo ou estmulo na produo de energias renovveis no so novidades no Brasil. Encontram-se, seja na esfera federal,
estadual ou municipal, polticas de incentivos fiscais variadas, entretanto tais iniciativas so fragmentrias e no permitem uma viso global por parte do investidor
acerca dos incentivos disponveis.
Antes de adentrar nas iniciativas e projetos de lei existentes, faz-se necessrio elaborar um panorama dos principais tributos que incidem sobre o setor de
energias renovveis nas diversas esferas do governo. No mbito federal destacam-se
os seguintes tributos: a) O Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), incidente
sobre o lucro real da empresa; b) A Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
28
(CSLL), destinada ao financiamento da seguridade social e, como a nomenclatura

sugere, em regra, incidente sobre o lucro lquido da empresa; c) O Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), que incide sobre produtos industrializados, nacionais e estrangeiros, obedecidas as especificaes constantes da Tabela de Incidncia
do Imposto sobre Produtos Industrializados TIPI4; d) O Imposto de Importao (II), que incide sobre mercadoria estrangeira e tem como fato gerador sua
entrada no Territrio Nacional5; e) A contribuio para o Programa de Integrao
Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor (PIS/PASEP), bem como
a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), ambos os
tributos incidentes sobre a receita bruta da pessoa jurdica; f ) As contribuies para
o PIS/PASEP-Importao e COFINS-Importao, incidentes sobre a importao
de bens e servios.
Na esfera estadual merece meno o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), de competncia de cada um dos Estados da
Federao. Por fim, no mbito municipal, o Imposto Sobre Servios de Qualquer
Natureza (ISSQN ou ISS) responde por considervel carga tributria, em particular
com relao transmisso de energia eltrica.
Dessa maneira, sero com polticas de desoneraes fiscais voltadas para
tais tributos que se permitir uma abertura e destinao de investimentos para o
mercado das renovveis. J existem diversas iniciativas legislativas por parte dos
entes federados nesse sentido, merecendo meno, no mbito federal, o Projeto de
Lei n. 311, de 2009, que institui o Regime Especial de Tributao para o Incentivo ao Desenvolvimento e Produo de Fontes Alternativas de Energia Eltrica
(REINFA)6, provavelmente a mais ampla poltica de incentivos fiscais para o setor
de energias renovveis. O REINFA prev isenes do Imposto de Importao, do
PIS/PASEP e COFINS incidente sobre a receita bruta da pessoa jurdica, do PIS/
PASEP-Importao e do COFINS-Importao, bem como institui a possibilidade
iseno do Imposto sobre Produtos Industrializados em determinadas hipteses.
Segundo prev o projeto de lei, sero beneficiadas as pessoas jurdicas que
exeram pesquisa, desenvolvimento, produo de equipamentos e gerao de ener4 BRASIL. Decreto n. 7.212, de 15 de junho de 2010. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7212.htm>. Acesso em: 16 abr. de 2011.
5 Idem. Decreto-Lei n. 37, de 18 de novembro de 1966. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil/decreto-lei/Del0037.htm>. Acesso em: 16 abr. 2011.
6 Idem. Projeto de Lei n. 311, de 2009. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=62577>. Acesso em: 16 abr. 2011.
29
gia eltrica relativas s fontes elica, solar e martima, bem como a produo de veculos automotores tracionados por motor eltrico. Aqui cabe uma primeira crtica.
Apesar do REINFA voltar-se para a produo de energia eltrica, nada obsta que o
legislador adapte a legislao e estenda seus efeitos ao desenvolvimento e produo
de biocombustveis, de inegvel importncia no mercado energtico brasileiro.
Outra crtica acerca das redues propostas pelo REINFA diz respeito
no previso de reduo do IRPJ e da CSLL, tributos que oneram expressivamente
as atividades econmicas realizadas no pas.
Por outro lado, a desonerao do setor no precisa ser total, j que esbarraria na essencial funo arrecadatria do Estado. Basta que haja uma diminuio razovel das cargas tributrias dos tributos em questo. A lgica econmico-fiscal dos
incentivos admite o seguinte raciocnio: uma menor arrecadao permite um maior
desenvolvimento econmico das empresas existentes, bem como a atrao/criao
de novas empresas e empreendimentos, permitindo que as empresas existentes recolham mais (h mais produo, portanto mais tributos) e que as novas empresas
passem a contribuir. As necessidades financeiras do Estado no podem constituir
um empecilho para o desenvolvimento das atividades econmicas. Dessa maneira,
possvel encontrar um ponto harmnico entre as obrigaes arrecadatrias e financeiras estatais e a possibilidade das empresas e do setor de energias renovveis
de se expandir no mercado. Sob outra perspectiva, pode-se pensar tambm no estabelecimento de prazos para a durao dos incentivos, presumindo-se que aps tais
prazos as empresas que trabalhem com energias renovveis j possuam condies de
arcar com a carga tributria normal, em virtude do seu desenvolvimento e rentabilidade junto ao mercado.
Uma importante ressalva diz respeito fiscalizao por parte do Estado das
atividades das empresas beneficiadas por possveis incentivos fiscais. Isso porque,
de maneira geral, os incentivos fiscais possuem como funo principal induzir determinado comportamento dos agentes econmicos, voltados, em particular, para
a promoo e desenvolvimento de atividades do interesse do Estado. Entretanto,
no se deve esquecer o essencial contedo ambiental e sustentvel das energias renovveis. Dessa maneira, uma poltica de incentivos voltada para o setor no pode
buscar apenas o desenvolvimento econmico. preciso que haja uma atuao especfica por parte das empresas beneficiadas no que diz respeito proteo do meio
ambiente e sustentabilidade, e cabe ao Estado fiscalizar se as empresas realmente
esto desempenhando tais compromissos. Caso contrrio, entende-se que o Estado
deve cancelar os benefcios concedidos. Nesse sentido, sanes como essa devem
30
estar previstas em eventuais atos normativos que concedam incentivos fiscais para o
setor.
Com relao tributao estadual e municipal, destaca-se que h iniciativas no sentido de desonerar o setor7, entretanto tais iniciativas so esparsas e dificultam o conhecimento por parte do investidor acerca dos Estados e Municpios
que oferecem incentivos fiscais para o mercado de energias renovveis. Pensando
nisso, e tomando como referencial a experincia norte-americana, ser analisada a
criao de uma base de dados que gerencie todos os incentivos fiscais para o setor de
energias renovveis disponveis nas diferentes esferas de governo. o que se prope
a seguir.
3 BASE DE DADOS PARA O GERENCIAMENTO DOS INCENTIVOS
FISCAIS NO SETOR DE ENERGIAS RENOVVEIS: A EXPERINCIA
NORTE-AMERICANA E O DATABASE OF STATE INCENTIVES
FOR RENAWABLES & EFFICIENCY
A assimetria de informaes constitui uma das falhas de mercado que mais
repercute nos investimentos de determinados setores. Isto porque, para o investidor, a informao elemento fundamental para a tomada de decises no que diz
respeito destinao de seu capital, definindo, inclusive, a viabilidade do investimento8. Ao mesmo tempo, quanto mais difcil para o investidor o conhecimento
de determinada informao, mais custoso ser tal procedimento, e esses custos repercutem no valor do produto final que a empresa se prope a elaborar (no nosso
caso, no custo da energia produzida).
Em virtude da quantidade significativa de entes estatais (a Unio, vinte e
seis Estados, mais o Distrito Federal e milhares de Municpios), juntamente com
uma pluralidade de normas existentes, alm da prpria complexidade do sistema
tributrio brasileiro, torna-se extremamente difcil e custosa a tarefa de investigar
quais as regies que concedem incentivos fiscais para o setor de energias renovveis.
Dessa maneira, pensou-se na criao de um instrumento que possibilitasse orga7 Como exemplo, o Estado do Rio Grande do Norte possui uma poltica de iseno de ICMS para os
equipamentos relacionados produo de energia solar e elica, conforme consta no seu Regulamento
de ICMS, conforme prev o art. 27, inciso XI. Disponvel em: <http://www.set.rn.gov.br/set/leis/
regulamentoicms.asp>. Acesso em: 16 abr. 2011.
8 PINHEIRO, Armando Castelar; SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 450; NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 3. ed. So
Paulo: RT, 2001, p. 166.
31
nizar e gerenciar os diferentes incentivos fiscais voltados para o setor de energias

renovveis, nas diversas esferas do governo, de maneira a permitir aos investidores
interessados o conhecimento prvio das iniciativas adotadas pelos entes estatais.
Tal proposta toma como base o Database of State Incentives for Renawables & Efficiency (DSIRE), criado em 1995 e sendo resultado do projeto elaborado pela North Carolina Solar Center e pelo Interstate Renewable Energy Council
(IREC), e financiado pelo U.S. Department of Energys Office of Energy Efficiency
and Renewable Energy (EERE)9.
O DSIRE funciona como um programa online que gerencia e informa aos
interessados todos os incentivos existentes relativos ao setor de energias renovveis
no territrio americano10. Alm de incentivos fiscais (tax incentives ou tax credits),
o DSIRE tambm enumera investimentos financeiros oferecidos tanto pelo Estado
quanto por instituies privadas, em todas as esferas do governo. Dessa maneira
o DSIRE permite que os investidores e interessados fiquem a par dos diferentes
incentivos oferecidos pelos entes estatais norte-americanos. Ao mesmo tempo possibilita uma constante atualizao pelos que dele participam no que diz respeito a
novas polticas de concesso de incentivos.
Em certa medida, entende-se que a criao de uma base de dados nos
moldes do DSIRE no envolve custos ou financiamento considerveis, e os benefcios alcanados seriam significativos. Isso se justifica pelos seguintes termos: apesar
do gerenciamento e manuteno precisar ficar a cargo de algum ou alguns rgos
pblicos, o fornecimento das informaes que iro subsidiar a base de dados seria
responsabilidade dos entes federais interessados, no nosso caso, os Estados e os
Municpios, diminuindo eventuais custos na busca de tais informaes.
Como sugesto para a organizao de um modelo de base de dados, pode-se pensar no seguinte esquema: a Unio, por intermdio de algum rgo ou
departamento prprio (p. ex.: Ministrio de Minas e Energia, Ministrio do Meio
Ambiente, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio da Fazenda/Receita Federal, Universidades ou, caso seja criada, uma Agncia Reguladora especfica) ficaria responsvel pela elaborao e gerenciamento da base de dados, bem como de
informar os incentivos fiscais no mbito federal; j os Estados e Municpios se encarregariam de enviar as informaes para o rgo gestor, a respeito dos benefcios
9 DSIRE. Disponvel em: <http://www.dsireusa.org/about/>. Acesso em: 16 abr. 2011.

10 Idem. Disponvel em: <http://www.dsireusa.org/>. Acesso em: 16 abr. 2011.
32
fiscais ofertados em seus territrios, por intermdio de suas Secretarias ou rgos

centrais.
Ao mesmo tempo, a criao de uma base de dados nos moldes do DSIRE
permitiria que os entes federados, em especial Estados e Municpios, tomassem
conhecimento das polticas de incentivos adotados pelos seus pares, munindo-os
de informaes e conhecimento de novas prticas para que possam estabelecer ou
aperfeioar suas prprias iniciativas.
A seguir, analisam-se propostas fiscais voltadas para microgerao de energia, com o escopo de criar uma poltica de incentivos direcionada para os consumidores.
4 INCENTIVOS FISCAIS PARA A ATIVIDADE DE MICROGERAO
DE ENERGIAS RENOVVEIS
Em certa medida, at o momento, as propostas apresentadas foram voltadas para a produo energtica em escala industrial, visando revenda no mercado.
Entretanto, tambm merece relevo a discusso de polticas de benefcios fiscais direcionadas para a microgerao de energia.
Utiliza-se o termo microgerao ou microproduo de energia como a
produo, industrial, comercial ou residencial, de baixa escala de energia, seja para
consumo prprio ou para revenda. Em geral, as modalidades de microgerao de
energia envolvem a produo de energia solar (para aquecimento de gua ou por
intermdio de painis fotovoltaicos, para a produo de energia eltrica), energia
elica (aerogeradores para a produo de energia eltrica em baixa escala), energia
hdrica (para a produo de energia eltrica, por meio de microturbina hdrica) e
biomassa (para aquecimento da gua ou produo de energia eltrica)11. Um exemplo prtico de como funciona microgerao de energia no meio residencial a
instalao de painis solares em casas ou edifcios, que podem tanto servir para o
aquecimento de gua do prdio, como podem produzir energia eltrica por intermdio de painis fotovoltaicos (os chamados green buildings12).
Uma poltica fiscal voltada para o incentivo e promoo da utilizao de
energias renovveis no mbito da microgerao permitiria a expanso dessa mo11 Microgeneration. Disponvel em: <http://en.wikipedia.org/wiki/Microgeneration>.
12 Greenbuilding. Disponvel em: <http://www.epa.gov/greenbuilding/index.htm>.
33
dalidade energtica no mbito do consumidor comum. Nesse sentido, prope-se

pela adoo de duas iniciativas de poltica fiscal para a microgerao de energia,
tomando por base tributos gerais que incidem sobre os equipamentos necessrios
para a produo de energia, bem como tributos especficos que incidem sobre a
propriedade do contribuinte.
Como primeira iniciativa, entende-se que a reduo das alquotas dos tributos incidentes sobre o equipamento necessrio para a microgerao de energia
resultaria num preo final menor, permitindo que mais consumidores adquiram
tais equipamentos (p. ex.: clulas solares, aquecedores solares, geradores fotovoltaicos, aerogeradores etc.). Basicamente os principais tributos que incidem sobre tais
equipamentos foram mencionados anteriormente, destacando-se o Imposto sobre
Produtos Industrializados, o Imposto de Importao, o PIS/PASEP-Importao, o
COFINS-Importao e o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de
Servios. Neste caso, apesar dos incentivos fiscais no estarem dirigidos diretamente
para o consumidor final, mas sim para aqueles que comercializam tais equipamentos, com uma menor carga tributria, menor ser o preo final do produto.
Num segundo momento, sugere-se que a diminuio da carga tributria
de tributos que incidem diretamente no consumidor, caso este opte pela utilizao
de energias renovveis no mbito residencial e veicular. Trata-se de dois tributos
especficos que no esto relacionados com a produo de energia propriamente
ditos, mas funcionariam como incentivadores para a utilizao de energias renovveis, caso houvesse diminuio de suas alquotas: o Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana (IPTU), de competncia municipal, e o Imposto sobre
a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), de competncia estadual.
Com relao ao IPTU, o benefcio fiscal seria concedido para queles
que adotarem a microgerao de energia no mbito residencial, onde o Municpio concederia a reduo da alquota do referido imposto. Dessa maneira, caso
uma residncia utilize a energia solar para aquecimento de gua ou produo de
energia eltrica, faria jus ao benefcio de reduo do IPTU. Por outro lado, a reduo do tributo em questo tambm funcionaria como incentivo aquisio de
equipamentos para a microproduo de energia, em geral de alto custo. Caberia
ao Municpio, ento, fiscalizar se a utilizao de microgerao realmente ocorre de
maneira adequada. Caso contrrio, poderia cancelar o benefcio. Em certa medida,
esse benefcio tambm aplicvel ao Imposto sobre Propriedade Territorial Rural
(ITR), tributo de competncia de Unio e incidente sobre imvel localizado fora
da zona urbana do municpio.
34
Por outro lado, poderia se pensar em incentivos fiscais voltados para a reduo do
IPVA sobre veculos eltricos. Apesar de tais veculos ainda no fazerem parte da
realidade brasileira, uma poltica fiscal de reduo do IPVA funcionaria como importante mecanismo de incentivo para a aquisio desses produtos13. Seria possvel
pensar em uma poltica fiscal semelhante para veculo do tipo flex fuel, que adotem
o uso tanto de derivados de petrleo (diesel ou gasolina, por exemplo), como biocombustveis (biodiesel ou etanol), entretanto, em termos prticos, torna-se invivel averiguar se os proprietrios utilizam somente o segundo tipo de combustveis.
Por outro lado, no caso dos veculos utilizarem exclusivamente biocombustveis, a
reduo da alquota do IPVA mostra-se atrativa14.
Ressalta-se que as iniciativas propostas no so as nicas, apenas foram
resultados da observao da realidade tributria brasileira no que tange produo
e o consumo de energias renovveis.
5 CONSIDERAES FINAIS
As propostas aqui aventadas dizem respeito tanto a questes gerais acerca
da tributao incidente no setor industrial de produo de energias, bem como
tpicos pontuais, em particular com relao criao de uma base de dados voltada
para gesto dos diferentes incentivos fiscais relacionados produo de energia
renovvel, bem como no que diz respeito concesso de benefcios fiscais voltados
para a microgerao de energias renovveis.
Por bvio, no se deseja (nem seria possvel, em particular devido limitaes de contedo) exaurir todas as iniciativas de poltica fiscal voltadas para a produo de energias renovveis. O setor possui tantas nuances e particularidades que
permite se pensar em diversas intervenes de natureza tributria com o objetivo de
estimular o seu desenvolvimento. No caso brasileiro em particular, entende-se que a
tributao incidente sobre a produo/comercializao de biocombustveis merece
13 O Estado do Rio Grande do Norte concede total iseno do IPVA para automveis movidos por
motor eltrico, conforme previsto no art. 7, inciso XI, da Lei Estadual n. 6.967, de 30 de dezembro
de 1996. Disponvel em: <http://www.set.rn.gov.br/set/leis/leisipva.asp>. Acesso em: 16 abr. 2011.
14 Atualmente o Estado de So Paulo concede reduo da alquota do IPVA, dos genricos 4% (em
geral incidentes sobre o valor do veculo), para 3%, na hiptese de veculos que utilizem, exclusivamente, lcool, gs natural veicular ou eletricidade, mesmo que combinados entre si, conforme prev
o art. 9, inciso III, da Lei Estadual n. 13.296, de 23 de dezembro de 2008. Disponvel em: <http://
info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll/legislacao_tributaria/leis/lei13296.htm?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_tributaria:vtribut>. Acesso em: 16 abr. 2011.
35
um reexame crtico, de maneira a atender s novas demandas que o setor exige, bem
como para consolidar o Brasil como plo exportador de tais fontes energticas.
Por outro lado, os incentivos fiscais no se configuram como a nica medida hbil que permita o desenvolvimento do setor. Investimentos direitos, concesso de incentivos financeiros e estmulo/financiamento pesquisa no ambiente
acadmico e privado so outras iniciativas que permitem a promoo do setor de
energias renovveis. Conforme mencionado anteriormente, o modelo americano
de uma base de dados para o campo das energias renovveis gerencia no s incentivos fiscais, mas tambm eventuais subsdios estatais direcionados para a produo
de energia limpa.
Dessa maneira, este trabalho funciona como uma primeira anlise, ainda que sucinta, para a adoo de uma poltica fiscal eficiente que permita que o
pas transforme-se em referncia na produo de energias renovveis. Com isso,
procura-se caminhar para a concretizao dos princpios constitucionais do desenvolvimento nacional e da proteo ao meio ambiente, bem como na busca da
autossuficincia energtica e sustentvel.
36
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40
Limites interveno em rea de Preservao Permanente (APP)

do Nordeste: um olhar jurdico sobre o horizonte elico do
Cear e do Rio Grande do Norte
Victor Hugo Gurgel Costa
1 INTRODUO
O ideal de desenvolvimento sustentvel criado pelo relatrio Nosso Futuro Comum (Relatrio Brundtland, 1987) procurou amenizar o histrico conflito
entre desenvolvimento econmico e proteo ambiental, inspirando a Constituio
da Repblica Federativa do Brasil (CRFB) a inclu-lo como princpio. Na esfera
infraconstitucional, o legislador brasileiro pretendeu inserir referido princpio no
Cdigo Florestal quando do estabelecimento do regime de proteo das reas de
preservao permanente. Ao tentar conciliar desenvolvimento econmico e meio
ambiente, o legislador criou situaes excepcionais de interveno em reas de
Preservao Permanente (APP), nas hipteses de utilidade pblica, interesse social
ou baixo impacto ambiental.
Essa temtica pode ser trazida realidade do Nordeste brasileiro quando
da implantao de usinas elicas em seu territrio, especialmente nos estados do
Cear e do Rio Grande do Norte. Com uma capacidade instalada equivalente a
50% da capacidade elica nacional e ainda com 55 parques em construo, aqueles
estados assumiram posio de destaque no cenrio brasileiro no que tange gerao
elio-eltrica. As principais reas explorveis da regio situam-se no litoral, o qual
se compe de dunas e lagoas, que por sua vez so consideradas reas de preservao
permanente pelo Cdigo Florestal (Lei Federal n 12.651/2012, art. 4, II e VI).
41
Em meio s hipteses definidas como de utilidade pblica, o Cdigo elencou as obras de infraestrutura destinadas s concesses e aos servios pblicos de
energia (Lei Federal n 12.651/2012, art. 3, VIII, b). Isso significa que a instalao
dos aerogeradores nas reas de preservao permanente do Cear e do Rio Grande
do Norte encontra respaldo legal sob o fundamento da utilidade pblica, competindo aos respectivos rgos ambientais estaduais autorizarem os empreendimentos.
Em razo do tratamento constitucional conferido aos espaos territoriais
especialmente protegidos, includas as reas de preservao permanente, e observada a importncia dos empreendimentos elicos para ambos os Estados, cabe analisar com cautela e rigor a abordagem trazida pelo Cdigo Florestal. A escolha desses
Estados como objeto de estudo se deve sua relevncia em termos de potencial e
capacidade instalada, associada ocorrncia de lides envolvendo a implantao dos
empreendimentos em reas de preservao permanente. Ressalte-se ainda a similaridade da geografia fsica de ambos, sobretudo no litoral.
Em linhas gerais, o objetivo da presente discusso consiste em analisar o
regime de proteo das reas de preservao permanente no Cdigo Florestal. Os
objetivos especficos a seguir explorados consistem em: avaliar a dimenso da insero da energia elica nas APP do Cear e do Rio Grande do Norte sob a gide da
Constituio Federal; compreender o papel e a postura dos trs poderes ante a problemtica, em especial o Judicirio e a Administrao Pblica; proceder ao exame
da proporcionalidade do Cdigo Florestal enquanto interveno estatal.
Para tanto, o estudo se valeu de diversificada pesquisa bibliogrfica e documental, envolvendo livros, diplomas jurdicos, documentos tcnicos, trabalhos
acadmicos, decises de juzos monocrticos e colegiados e notcias veiculadas pela
imprensa. Confrontaram-se ordenamento jurdico, decises judiciais e literatura
jurdica.
2 ENERGIA ELICA NAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE
(APP) DO CEAR E DO RIO GRANDE DO NORTE
A costa do Nordeste brasileiro encontra-se em posio favorvel para a
gerao de eletricidade por meio da energia elica, situando a regio em destaque
no cenrio nacional, especialmente os estados do Cear e do Rio Grande do Norte.
O Cear figura como um dos estados brasileiros pioneiros na gerao elio-eltrica. No incio dos anos 1990, instalaram-se os primeiros instrumentos de
42
prospeco do potencial elico do Estado. No primeiro semestre de 1999, foram

inaugurados seus dois primeiros parques elicos, as centrais elicas de Taba e Prainha, as quais j despontavam como as maiores do Brasil1. Atualmente, o Estado
detm a maior capacidade instalada do Pas, com 19 usinas gerando 588,83 MW,
cerca de 30% da capacidade elica nacional. Os doze parques em construo acrescentaro 311,3 MW matriz energtica cearense. H ainda 52 empreendimentos
(1.242,1 MW) outorgados entre 1998 e 2012 que potencialmente ampliaro a
gerao do Estado2.
De acordo com o Atlas do Potencial Elico do Estado do Cear, a faixa litornea apresenta o maior potencial do Estado, podendo-se destacar os municpios
de Aracati, Beberibe, Aquiraz, So Gonalo do Amarante, Paracuru, Trairi, Acara
e Camocim. A importncia do litoral tamanha que todos os empreendimentos
em operao ou em construo situam-se em municpios costeiros. Contudo, h
de se destacar o potencial da Chapada da Ibiapaba, regio serrana que conta com
projetos outorgados nos municpios de Ubajara, Tiangu e Ibiapina3.
O Rio Grande do Norte, por sua vez, despontou como um estado promissor na gerao de eletricidade a partir dos ventos em meados dos anos 2000. Hoje,
o que era promessa tornou-se realidade, e o Estado j conta com uma capacidade
instalada de 375,16 MW, correspondente a 19,89% da capacidade elica nacional. Mais que isso, com destaque nos leiles de energia elica, o Rio Grande do
Norte conta com 43 parques em construo, totalizando 1.105 MW de potncia
outorgada. Dos empreendimentos em construo no Brasil, em termos de potncia
outorgada, a fatia potiguar equivale a 56,66%. Neste ritmo, o Rio Grande do Norte
caminha para assumir o posto de maior capacidade instalada do Pas. H tambm
58 empreendimentos (1.835,81 MW) outorgados entre 1998 e 2012, mas que
ainda no iniciaram sua construo4.
1 BRASIL. Agncia Nacional de Energia Eltrica. Atlas de energia eltrica do Brasil. 2. ed. Braslia:
ANEEL, 2005. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/atlas/pdf/06-Energia_Eolica(3).
pdf>. Acesso em: 26 dez. 2012.
2 BRASIL. Agncia Nacional de Energia Eltrica. Resumo estadual. In: ______. Banco de informaes
de gerao. 2012. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/ResumoEstadual/CapacidadeEstado.cfm?cmbEstados=CE:CEAR%C1>. Acesso em: 4 jan. 2012.
3 SECRETARIA DA INFRAESTRUTURA DO GOVERNO DO ESTADO DO CEAR. Atlas
do potencial elico do estado do Cear. 2003. Disponvel em: <http://www.seinfra.ce.gov.br/index.php/
downloads/category/6-energia>. Acesso em: 24 dez. 2012.
4 BRASIL. Agncia Nacional de Energia Eltrica. Resumo estadual. In: ______. Banco de informaes
de gerao. 2012. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/ResumoEstadual/Capacidade-
43
O Atlas Elico do Rio Grande do Norte destacou as reas mais promissoras para o aproveitamento elio-eltrico potiguar, quais sejam o Nordeste do Estado
(faixa litornea entre Cear-Mirim e So Bento do Norte e o interior da regio
do Mato Grande, em especial Joo Cmara, Pedra Grande e Parazinho), o Litoral
Norte-Noroeste (faixa litornea entre Galinhos e Tibau) e as Serras Centrais (municpios serranos como Lagoa Nova, Santana do Matos, Bod e Tenente Laurentino
Cruz5).
O mapeamento dos potenciais elicos do Cear e do Rio Grande do Norte
aponta a substancial relevncia da faixa litornea para ambos os estados para a gerao elio-eltrica, haja vista mais da metade da costa potiguar ser potencialmente
explorvel, enquanto que a quase totalidade do litoral cearense figurar como tal.
Contudo, cabe acrescer que, to relevante quanto saber a importncia do
potencial elico do Cear e do Rio Grande do Norte, tomar cincia de que as
principais zonas explorveis em termos de qualidade e rea coincidem com algumas reas de Preservao Permanente (APP), estas definidas pela Lei Federal n
12.651, de 25 de maio de 20126, instituidora do Cdigo Florestal. Nos termos da
lei, consideram-se como APP as reas no entorno dos lagos e lagoas naturais, bem
como as restingas, enquanto fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues (Lei
n 12.651/2012, art. 4, II e VI, respectivamente). Esses elementos margeiam o
litoral daqueles estados e j se encontram afetados pelos empreendimentos elicos.
2.1 REAS DE PRESERVAO PERMANENTE E SEU REGIME DE
PROTEO
As reas de Preservao Permanente encontram lastro constitucional no
art. 225, 1, III, no tratamento dos espaos territoriais especialmente protegidos.
Estado.asp?cmbEstados=RN:RIO%20GRANDE%20DO%20NORTE>. Acesso em: 4 jan. 2012.

5 Companhia Energtica do Rio Grande Do Norte. Atlas elico do estado do Rio Grande do Norte.
2003. Disponvel em: <http://www.cosern.com.br/ARQUIVOS_EXTERNOS/PDF/mapa_eolico.
pdf>. Acesso em: 16 out. 2008.
6 BRASIL. Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispe sobre a proteo da vegetao nativa; altera
as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de
dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de
1989, e a Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias. 2012.
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Acesso em: 25 jul. 2012.
44
Includa pela Medida Provisria n 2.166-67/2001 ao ento vigente Cdigo Florestal de 1965, sua definio hoje consta no art. 3, II, da Lei Federal n 12.651/2012.
Cumpre observar que a proteo do dispositivo no apenas atinge a vegetao, mas tambm a rea em que ela est inserida, haja vista suas funes protetoras
das guas, do solo, da biodiversidade [...], da paisagem e do bem-estar humano7.
Isso se verifica na ao recproca entre a cobertura vegetal e sua preservao e a
manuteno das caractersticas ecolgicas do domnio em que ela ocorre8. Por
conseguinte, os espaos definidos no art. 4 do Cdigo visam proteo tanto das
guas como do solo.
Dentre os espaos elencados como APP, importa ressaltar, para o presente trabalho, as reas no entorno dos lagos e lagoas naturais, bem como as restingas, enquanto fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues (Lei Federal n
12.651/2012, art. 4, II e VI, respectivamente). Especificamente ao caso em comento, protegem-se no apenas as dunas fixas, mas tambm as mveis que compem todo o cordo dunar, bem como os rios, lagos e lagoas circundados pela mata
ciliar.
No obstante os supracitados espaos territoriais serem definidos como de
preservao permanente, a lei define hipteses excepcionais de interveno ou supresso de vegetao nativa. Nos termos do art. 8 do Cdigo vigente, a supresso
de vegetao em APP somente ser permitida nas hipteses de utilidade pblica, de
interesse social ou de baixo impacto ambiental. No caso de supresso de vegetao
nativa protetora de nascentes, dunas e restingas, a supresso apenas poder ser autorizada em caso de utilidade pblica (Lei Federal n 12.651/2012, art. 8, 1).
Em interpretao integrada ao Cdigo revogado (art. 4, caput), a interveno ser avaliada em procedimento administrativo prprio, quando inexistir
alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto (Lei Federal n
12.651/2012, art. 3, VIII, e). Revela-se imprescindvel a inexistncia de alternativas, sendo a coincidncia locacional uma condio natural e imutvel que caracterizar o empreendimento como de utilidade pblica ou interesse social9.
7 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 15. ed. rev. atual. ampl. So Paulo:
Malheiros, 2007, p. 735.
8 MILAR, dis. Direito do ambiente. A gesto ambiental em foco. 6. ed. rev. atual. ampl. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009, p. 741.
9 MILAR, dis. Direito do ambiente. A gesto ambiental em foco. 6. ed. rev. atual. ampl. So Paulo:
45
Importa ressaltar, novamente com vistas ao objeto da discusso proposta,

que, dentre as intervenes caracterizadas como de utilidade pblica, incluem-se as
obras de infraestrutura destinadas s concesses e aos servios pblicos de energia
(Lei Federal n 12.651/2012, art. 3, VIII, b). Traduzindo esse dispositivo para a
realidade local, admite-se a possibilidade de se construrem usinas elicas nas dunas
do litoral cearense e potiguar sob o fundamento da utilidade pblica.
2.1.1 Limites Interveno em APP: Desenvolvimento e Meio Ambiente
Ao criarem um regime de proteo das reas de preservao permanente
permissivo a eventuais e excepcionais intervenes, os dispositivos em comento do
Cdigo Florestal alimentam o embate entre o direito ao desenvolvimento econmico e o direito ao meio ambiente protegido, ambos assegurados pela Constituio
Federal de 1988.
Previsto constitucionalmente no Ttulo referente aos Princpios Fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, a garantia do desenvolvimento nacional
constitui um de seus objetivos fundamentais (CRFB, art. 3, II). E, em um contexto capitalista, no h de se conceber o desenvolvimento nacional sem logo pensar
em desenvolvimento econmico. Vislumbra-se, portanto, o desenvolvimento sob
um aspecto quantitativo.
Saltando ao Ttulo VII, Da Ordem Econmica e Financeira, no mbito
da principiologia da atividade econmica e da livre iniciativa, visa-se a assegurar a
todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica (CRFB, art. 170, caput e
pargrafo nico). Ademais, cabe ressaltar que o exerccio da atividade econmica
apresenta, dentre seus fundamentos, o relevante papel da propriedade privada, a
qual figura como princpio da ordem econmica e garantido como direito fundamental (CRFB, art. 170, II e art. 5, caput e XXII, respectivamente). Deste modo,
revela-se evidente a elevao do desenvolvimento condio de princpio constitucional pela Carta de 1988.
No obstante a relevncia das atividades produtivas em nossa sociedade,
o desenvolvimento ainda carece de um aspecto qualitativo, pois adstrito apenas
explorao dos recursos naturais com fins de crescimento meramente econmico.
Esse modelo predatrio de desenvolvimento coloca-o em rota de coliso com o
meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito igualmente assegurado pela
Constituio Federal de 1988.
46
Com ampla abordagem pela Constituio Federal vigente, o meio ambiente como direito ganhou um captulo exclusivo no ttulo referente ordem social. O
art. 225 da Carta de 1988 assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como impe ao Poder Pblico e coletividade o dever
de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. O dever do Poder
Pblico tambm se encontra previsto no sistema constitucional de competncias,
vide art. 23, VI e VII, e art. 24, VI e VIII. O texto constitucional tambm versa
sobre a funo institucional do Ministrio Pblico de promover o inqurito civil
e a ao civil pblica para a proteo do meio ambiente, dentre outros interesses
difusos e coletivos (CRFB, art. 129, III).
E se a Constituio Federal elegeu a propriedade privada como pilar do
desenvolvimento econmico, no o fez sem limites, condicionando o proprietrio
ao atendimento da funo social (CRFB, arts. 5, XXIII e 170, III). A constitucionalizao do ambiente presta-se para contrabalanar as prerrogativas tradicionais
do direito de propriedade10. Ademais, a ordem econmica pauta-se, dentre outros
princpios, na defesa do meio ambiente (CRFB, art. 170, VI).
No rol dos direitos e garantias fundamentais, o texto constitucional confere a qualquer cidado a legitimidade para propor ao popular que vise a anular ato
lesivo ao meio ambiente (CRFB, art. 5, LXXIII). Ressalte-se, pois, a abordagem
sistmica da Constituio Federal, ao trazer em diversos ttulos e captulos a responsabilidade de cada sujeito para a proteo do meio ambiente, vindo a selar esse
dever em seu art. 225.
Mais que um direito constitucionalmente assegurado, a doutrina vem reconhecendo a existncia de um direito fundamental ao meio ambiente. Neste sentido, a fundamentalidade do direito justifica-se por ser uma extenso material do
direito vida, aliada ausncia de taxatividade do rol do art. 5 da Constituio
Federal (vide CRFB, art. 5, 2)11. De fato, inconcebveis se revelam a vida e a
dignidade humana em um ambiente insalubre ou degradado, sem recursos como
ar limpo, gua potvel e solo frtil. Na esteira dos argumentos expostos, conclui-se
que, uma vez alada a proteo ambiental a nvel constitucional, decorre o be-
10 BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio

Brasileira. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito
constitucional ambiental brasileiro. 4. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 93.
11 Ibid., p. 122.
47
nefcio formal da mxima preeminncia e proeminncia dos direitos, deveres e

princpios ambientais, tratando-se de norma superior na hierarquia legislativa12.
Reporte-se ainda ao art. 5, 1, da Constituio Federal. A aplicao
imediata das normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais resulta na
inevitvel coliso entre princpios fundamentais, a qual se reflete no choque do
desenvolvimento econmico com a proteo ambiental. Compreendida a constitucionalizao do ambiente e sua natureza fundamental, e se a Carta Constitucional
Brasileira elevou o desenvolvimento condio de princpio, plena a justificativa
de situaes de coliso. Isso se deve natureza depredadora ou consuntiva da atividade econmica em relao aos recursos naturais13.
2.1.2 Confluncia, Coliso e Ponderao de Direitos Fundamentais
O princpio da dignidade humana, fundamento da Repblica Federativa
do Brasil e comumente evocado em debates acerca de direitos e garantias fundamentais, posto entre a cruz e a espada quando se contrapem os direitos fundamentais ao desenvolvimento e ao meio ambiente sadio.
Os desenvolvimentistas, com viso estritamente econmica, defendem que
se alcanar a dignidade a partir do crescimento econmico, aumento do nvel de
consumo e diminuio do endividamento; se necessrio, sacrificar-se-o os recursos
naturais para atender ao progresso. Certamente, no ser visto com bons olhos o
governante que no anunciar anualmente o contnuo crescimento da economia.
Para ambientalistas, no existe dignidade em ambiente insalubre e sem o uso racional dos recursos naturais. A dignidade no se apega meramente ao capital disponvel. Se, de um lado, existe um limite mnimo para o bem-estar da sociedade, de
outro, h um limite mximo para a utilizao dos recursos naturais.
Esse embate ficou evidente quando das discusses em torno da medida
cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI-MC 3.540/DF14, sobretudo
13 GUIMARES, Patrcia Borba Vilar. Ordem econmica e poltica nacional de recursos hdricos: hermenutica constitucional para o desenvolvimento sustentvel. 2008. 135 f. Dissertao (Mestrado em
Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal/RN, 2008, p. 31.
14 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade n 3.540-1-DF. Requerente: Procurador-Geral da Repblica. Requerido: Presidente da Repblica. Relator: Ministro Celso
48
no debate acerca do periculum in mora. Para o Procurador-Geral da Repblica,

requerente da medida cautelar, a atividade econmica da minerao causa danos
irreparveis e irreversveis ao meio ambiente. Por outro lado, o ento Presidente da
Repblica, acompanhado pelos amici curiae, aponta para um periculum in mora
em sentido inverso, pois se mantida fosse a medida cautelar, implicar-se-ia na paralisao de atividades econmicas e de obras essenciais de infraestrutura e na perda
de investimentos j realizados, gerando prejuzos incalculveis ao pas.
Em 1987, procurando mitigar a dicotomia desenvolvimento-meio ambiente, a Comisso Brundtland publicou um relatrio intitulado Nosso Futuro
Comum (Relatrio Brundtland), onde se trouxe a inovadora ideia de desenvolvimento sustentvel, o qual encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras geraes de atender suas prprias necessidades. Neste sentido,
prope-se a confluncia entre crescimento econmico e as questes ambientais e
sociais, direcionando-se o desenvolvimento garantia de direitos fundamentais.
Disso no se esquivou o constituinte ao estabelecer, na ordem econmica, a finalidade de assegurar a todos existncia digna, observando-se o princpio da defesa
do meio ambiente (CRFB, art. 170, caput e VI).
Da adoo de um desenvolvimento sustentvel resulta inevitvel a coliso
dos direitos fundamentais em questo. Assim, sob a luz constitucional, nos casos
em que se afigure impossvel o abandono de qualquer dos princpios, pode-se aplicar a regra interpretativa da ponderao de princpios constitucionais15.
A ponderao de princpios fundamentais encontra na doutrina abordagens diversas, porm convergentes. Incide no princpio do Equilbrio, e este consiste
na verso ambiental do exame de custo/benefcio ao se analisarem as consequncias
ambientais, econmicas e sociais16, balanceando-se interesses conflitantes17. Mais, a
interpretao principiolgica consiste na anlise objetiva dos fatos aliada funo
de Mello. Braslia, 1 de setembro de 2005. Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=387260>. Acesso em: 20 set. 2012.
15 GUIMARES, Patrcia Borba Vilar. Ordem econmica e poltica nacional de recursos hdricos: hermenutica constitucional para o desenvolvimento sustentvel. 2008. 135 f. Dissertao (Mestrado em
Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal/RN, 2008, p. 93-94.
16 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental: aspectos fundamentais. In: FARIAS, Talden;
COUTINHO, Francisco Serphico da Nbrega (Coord.). Direito ambiental: o meio ambiente e os
desafios da contemporaneidade. Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 187.
49
poltico-jurdica do intrprete, em que este se conecta com valores e valoraes

possveis de acordo com o caso concreto18. No julgamento da ADI-MC 3.540/DF,
o Ministro Celso de Mello chamou a ateno para a relevncia da ponderao em
matria ambiental em face do desenvolvimento nacional, haja vista o permanente
estado de tenso entre ambos.
Com razes no direito constitucional alemo, o Direito Constitucional de
Coliso consiste em modalidade de limite ao exerccio dos direitos fundamentais,
evidentemente por no ser possvel o pleno exerccio simultneo de direitos colidentes19. A limitao do direito restar configurada quando da interveno estatal
necessria a sanar o conflito. Contudo, consoante a Teoria dos Limites dos Limites (Schranken-Schranken), a limitao dos direitos fundamentais conhece suas
prprias limitaes, vedando-se a proibio do exerccio do direito alm do necessrio para o alcance do propsito perseguido20.
No obstante a Teoria dos Limites dos Limites aproximar-se da ponderao
concreta, aquela tcnica interpretativa difere desta em virtude da impossibilidade
jurdica de quantificar e comparar os direitos fundamentais. Da ponderao surge
a deciso subjetiva do julgador, o que a leva de encontro ao princpio da separao
das funes estatais, conforme o art. 2 da Constituio Federal, visto que o Poder
Judicirio no um legislador que decide politicamente em instncia recursal21.
Em seu lugar, prope-se a adoo do exame pelo critrio da proporcionalidade22.
No caso concreto em estudo, ocorre a coliso entre o desenvolvimento,
refletido na busca pela segurana energtica, e a preservao ambiental, caracterizada pela manuteno das reas de preservao permanente. A edio do Cdigo
Florestal com a definio de um regime de proteo das APP consistiu no meio
empregado pelo Poder Pblico para amenizar o confronto, representando uma interveno legislativa. Diante da presente coliso e da interveno estatal, a Teoria
dos Limites dos Limites pode ser compreendida sob duas perspectivas.
18 Guimares, Op. Cit., p. 96-98.

19 DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. So Paulo:
20 Ibid., p. 167.
21 Ibid., p. 229.
22 A proporcionalidade recebe de Bonavides (2008, p. 401) a natureza de princpio (no escrito),
cuja observncia independe de explicitao no texto constitucional, porquanto pertence natureza e
essncia mesma do Estado de Direito.
50
Na perspectiva do direito ao desenvolvimento, tem-se que seu exerccio

no se mostra absoluto, pois o Cdigo Florestal elencou determinados espaos
como rea de preservao permanente. A definio desses espaos figura como limite plenitude do desenvolvimento, haja vista a necessidade de preservao da
vegetao em detrimento da prtica de atividades econmicas. Entretanto, esse limite no irrestrito, visto que o referido Cdigo trouxe hipteses excepcionais de
interveno nas APP, o que configura o chamado limite do limite.
Sob o ponto de vista do direito ao meio ambiente preservado, a plenitude
do exerccio deste direito encontra limite na definio das hipteses de interveno
em APP. Caber ao rgo ambiental competente, no procedimento de licenciamento ambiental, observadas as restries postas pela legislao, autorizar ou no
a implantao da atividade no espao protegido. Ento, o procedimento de licenciamento ambiental consistir na mitigao das hipteses excepcionais, posto que
o Cdigo Florestal no ter aplicao de per si, havendo a necessidade de anlise de
viabilidade ambiental pelo rgo ambiental (limite do limite).
De uma forma ou de outra, resta evidente que o vigente regime de proteo
das APP procurou harmonizar os direitos ao desenvolvimento e ao meio ambiente.
Para a real compreenso da dimenso dessa interveno legislativa, necessrio recorrer ao exame da proporcionalidade, o qual ser trabalhado e aplicado questo
elica nas reas de proteo permanente do Cear e do Rio Grande do Norte em
captulo prprio.
3 FACES DA INTERVENO DO PODER PBLICO
Neste captulo, veremos o posicionamento do Legislativo, Judicirio e Executivo no que tange supresso de vegetao ou utilizao de reas de preservao
permanente, alm de como as posturas desses poderes se conectam. A anlise pode
ser dividida em dois momentos.
O primeiro momento inicia-se com o Legislativo e a edio da Lei Federal
n 4.771, de 15 de setembro de 1965, a qual trouxe uma repaginao do Cdigo
Florestal de 1934. A Medida Provisria n 2.166-67, de 2001, alterou o art. 4
do Cdigo de 1965 e incluiu a possibilidade de supresso de vegetao em rea
de preservao permanente nos casos de utilidade pblica ou de interesse social,
observadas as demais determinaes do dispositivo.
51
Contudo, esta medida provisria foi alvo de Ao Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral da Repblica em 2005 (ADI-MC 3.540/
DF). Da improcedncia da inconstitucionalidade decretada pelo Supremo Tribunal
Federal (Judicirio) surgiram as bases da Resoluo CONAMA n 369, de 28 de
maro de 2006, a qual dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno
ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente. Essa resoluo,
como diversas resolues do CONAMA, resulta da contnua legiferao do Poder Executivo, reflexo do conflito entre a crescente demanda tcnica da sociedade e a morosidade do Poder Legislativo, sinalizando uma invaso da reserva legal
pelo Conselho23. Note-se, todavia, o estreitamento da Resoluo CONAMA n
369/2006 com a Lei Federal n 4.771/1965. Recentemente, editou-se a Lei Federal
n 12.651, de 25 de maio de 2012 (novo Cdigo Florestal), mas no houve alteraes na essncia do regime de proteo das reas de preservao permanente.
O segundo momento, especfico s usinas elicas, surge da instalao dos
aerogeradores nas reas de preservao permanente autorizada pelo rgo ambiental competente (Executivo), tendo por fundamento a utilidade pblica prevista
no Cdigo Florestal. No obstante a autorizao legislativa, o Ministrio Pblico,
especialmente do Cear, tem ajuizado inmeras aes civis pblicas contra a implantao dos empreendimentos nas dunas. O Judicirio, conforme se ver a seguir,
tem-se limitado definio de utilidade pblica prevista na legislao ordinria,
deixando ao rgo ambiental competente a palavra final acerca da permisso ou
no de empreendimentos nas APP. Atribuir essa responsabilidade exclusivamente
aos rgos ambientais pode-se mostrar perigosa e nociva ao meio ambiente, consoante detalhamento ulterior.
Em razo da abordagem especfica efetuada no captulo anterior, o qual
apresentou e discutiu o regime de proteo das reas de preservao permanente
fixado em lei (interveno legislativa), a discusso a seguir versar apenas sobre a
atuao do Judicirio e do Executivo (na figura dos rgos ambientais) ante o regime posto pelo Cdigo Florestal.
23 FONTES, Vera Ceclia Gonalves; SEGATTO, Antnio Carlos. Legiferao do poder executivo:
as resolues do CONAMA. Revista Jurdica da UniFil, Londrina, ano 5, n. 5, 2008. Disponvel em:
<http://www.unifil.br/portal/arquivos/publicacoes/Revista_Juridica_05.pdf>. Acesso em: 12 nov.
2012.
52
3.1 REALIDADE ELICA EM TRIBUNAIS DO NORDESTE BRASILEIRO

Conforme apontado no primeiro captulo, o litoral do Nordeste brasileiro
encontra-se em posio favorvel para a gerao de eletricidade por meio da energia
elica, o que torna a regio como alvo de inmeros investimentos do setor. Por essa
razo, avaliar-se-o decises do Tribunal Regional Federal da 5 Regio (TRF-5),
o qual congrega os estados do Cear e do Rio Grande do Norte, bem como dos
Tribunais de Justia de ambos os Estados.
No mbito recursal da Justia Federal, diversas lides originaram-se de aes
civis pblicas propostas pelo Ministrio Pblico Federal (MPF) ou de Termos de
Embargos lavrados pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), especialmente no que tange aos empreendimentos em
solo cearense.
Visando paralisao das obras relacionadas implantao de alguns aerogeradores em APP no municpio de So Gonalo do Amarante/CE, o MPF ajuizou
ao civil pblica contra a Superintendncia Estadual do Meio Ambiente do Cear
(SEMACE) e contra duas empresas responsveis pelos parques elicos. Improcedente o pedido no juzo monocrtico, o MPF apelou e novamente saiu derrotado,
agora em julgamento da Quarta Turma do TRF da 5 Regio. Alegando omisso do
acrdo acerca das construes em APP, o IBAMA ops embargos de declarao24.
Instigada a tratar do assunto, a des. fed. Margarida Cantarelli (relatora)
ressaltou que a legislao ptria permite, em casos excepcionais e por ela mesma
elencados, o desenvolvimento de alguns projetos em reas de preservao permanente, desde que o interessado preencha os requisitos necessrios para tanto, e logo
em seguida evocou a Resoluo CONAMA 369/2006. E complementou apontando que o caso trata-se de implantao de parque elico, considerado de baixo
24 BRASIL. Tribunal Regional Federal (5. Regio). Embargos de declarao em apelao cvel n
497350-CE (2008.81.00.006806-3/02). Apelante: Ministrio Pblico Federal. Apelado: Superintendncia Estadual do Meio Ambiente (SEMACE) e outro. Relatora: Desembargadora Federal
Margarida Cantarelli. Recife, 16 de novembro de 2010e. Disponvel em: <http://www.trf5.jus.br/
archive/2010/11/200881000068063-02_20101118_3766530.pdf>. Acesso em: 26 jul. 2012. No
mesmo sentido, os agravos de instrumento nos 101806/CE e 92911/CE e a apelao/reexame necessrio n 9409/CE. A despeito de no configurar deciso de Tribunal do Nordeste, cumpre destacar,
em sentido contrrio, a Medida Cautelar Inominada n 2009.71.00.033645-9/RS (Justia Federal
do Rio Grande do Sul), e os agravos de instrumento nos 0028340-53.2010.404.0000/RS e 002981896.2010.404.0000/RS (Tribunal Regional Federal da 4 Regio), os quais suprem lacunas deixadas
pelo rgo licenciador ao limitarem a quantidade de aerogeradores em APP, no se limitando s formalidades prescritas pela legislao ordinria.
53
impacto ambiental e de utilidade pblica, requisitos previstos na citada resoluo

acima. Por essa razo, os desembargadores da Quarta Turma, unanimemente, negaram provimento aos embargos de declarao.
No mbito dos Tribunais de Justia, merece destaque o agravo de instrumento com pedido de efeito suspensivo interposto por empresa do setor elico e
julgado pela 2 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Cear25. O deferimento de
uma ao popular pela 1 Vara da Comarca de Aracati resultou na suspenso dos
efeitos da licena ambiental para construo de parque elico, fato que ensejou o
referido agravo.
Em seu voto, o des. Ademar Mendes Bezerra (relator) aduziu que a proteo ao meio ambiente no absoluta, existindo instrumentos legais que possibilitam a promoo do desenvolvimento econmico-financeiro da populao
que habita em reas de preservao ecolgica, mediante projetos ou atividades de
utilidade pblica e interesse social. Como fundamento, trouxe tona o ento Cdigo Florestal (Lei Federal n 4.771/1965) e a Resoluo CONAMA n 369/2006.
Neste sentido, o agravo de instrumento foi conhecido e provido.
Embora mais recente, a discusso acerca de intervenes em APP pelo
Judicirio norte-rio-grandense j realidade. A tenso em torno dos aerogeradores
a serem instalados no municpio de Galinhos/RN ganhou ares jurdicos quando o
Ministrio Pblico ajuizou ao civil pblica visando paralisao imediata da obra
para instalao de parque elico. O Juzo da Comarca de So Bento do Norte julgou procedente a ao, causando descontentamento ao Estado do Rio Grande do
Norte e empresa responsvel pelo empreendimento. Ambos interpuseram agravo
de instrumento deciso, os quais foram reunidos por conexo ante o Tribunal de
Justia do Rio Grande do Norte26.
Dentre seus argumentos, a empresa agravante recorreu ao Cdigo Florestal, o qual reconhece a possibilidade de se autorizar intervenes em APP para instalao de empreendimentos tidos como de utilidade pblica e de interesse social.
25 CEAR. Tribunal de Justia. Agravo de instrumento n 842618200780600000. Relator: Desembargador Ademar Mendes Bezerra. Fortaleza, 6 de setembro de 2011. Disponvel em: <http://esaj.
tjce.jus.br/cjsg/getArquivo.do?cdAcordao=119776>. Acesso em: 31 jul. 2012.
26 RIO GRANDE DO NORTE. Tribunal de Justia. Agravos de instrumento n 2012.006817-1 e
n 2012.006809-2. Agravante: Estado do Rio Grande do Norte e outro. Agravado: Ministrio Pblico. Relatora: Juza Welma Maria Ferreira de Menezes. Natal, 6 de setembro de 2012. Disponvel
em: <http://esaj.tjrn.jus.br/cjosg/pcjoDecisao.jsp?OrdemCodigo=0&tpClasse=J>. Acesso em: 19 set.
2012.
54
Por outro lado, o Ministrio Pblico critica a ausncia de estudo de alternativa

tcnica e locacional s obras e planos propostos. Embora no tenha ingressado na
discusso acerca da utilidade pblica em APP, a relatora Welma Maria Ferreira de
Menezes (juza convocada), em sua fundamentao, trouxe tona deciso do TRF5 que pormenorizou a questo27. Ao final, a relatora deu provimento ao agravo.
3.2 RGOS AMBIENTAIS: DEFENSORES OU CONIVENTES?
Limitando-se legislao ordinria, mais especificamente ao fator utilidade pblica, o Judicirio deixa livre o caminho para a atuao dos rgos ambientais no licenciamento de atividades em reas de preservao permanente. E
esse respaldo pode ser explicitamente observado nas decises dos magistrados. No
mbito da Segunda Turma do TRF-5, em julgamento de agravo de instrumento28,
o des. fed. Francisco Barros Dias certifica que os empreendimentos em questo
obtiveram licenciamento do rgo competente [...] para a implantao do parque
elico, de forma que milita em seu favor a presuno de conformao ambiental
(grifo nosso). E completa: pelo que evidencia os documentos coligidos aos autos,
no ficou caracterizada a omisso do rgo ambiental estadual. Noutros termos,
permite-se ao rgo ambiental, sob a gide da utilidade pblica, licenciar indiscriminadamente empreendimentos em APP. Em face do exposto, fcil perceber que
se conferem amplos poderes decisrios aos rgos ambientais.
Todavia, necessrio indagar at que ponto as hipteses de supresso previstas no regime de proteo das reas de preservao permanente se mostram protetivas. Os rgos ambientais podem constituir alguma ameaa a esses espaos? Quais
so os riscos inerentes ampla liberdade dos rgos ambientais?
Em tese, tais instituies so ou deveriam ser organismos tcnicos com
o mister de avaliar a viabilidade tcnica e ambiental de determinados empreendimentos e atividades em um ambiente especfico. Cabe ao agente licenciador proceder ao balanceamento entre os danos ambientais e os benefcios decorrentes da
27 Trata-se do agravo de instrumento n 92911/CE.
28 BRASIL. Tribunal Regional Federal (5. Regio). Agravo de instrumento n 93284-CE
(2008.05.00.108931-7). Agravante: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (IBAMA). Agravado: Bons Ventos Geradora de Energia S/A. Relator: Desembargador
Federal Francisco Barros Dias. Recife, 25 de agosto de 2009. Disponvel em: <http://www.trf5.jus.
br/archive/2009/09/200805001089317_20090917.pdf>. Acesso em: 27 jul. 2012. Com o mesmo
entendimento, o agravo de instrumento n 92911/CE, no Tribunal Regional Federal da 5 Regio, e
o agravo de instrumento n 842618200780600000, no Tribunal de Justia do Cear.
55
atividade degradadora. Nessa tica, as condies tcnicas e polticas concorrem

para o (in)deferimento da licena ambiental, bem como para se estabelecerem as
condicionantes implantao do projeto. E assim ponderar-se-o os diferentes
interesses em jogo29.
Neste aspecto, surge o desafio de observar o liame entre aquelas condies
para a formao do convencimento do tcnico ambiental. At que ponto deve prevalecer o carter tcnico-ambiental sobre o poltico, e vice-versa? Como dosar essas
duas formas de analisar o empreendimento?
Acerca da transposio do Rio So Francisco, cumpre destacar importante
nota do Comit de Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (CBHSF) que demonstra a fora da interferncia poltica sobre os rgos ambientais e, consequentemente, no licenciamento ambiental. Em tom de lamento, o Comit aponta que
diversos agentes polticos, dentre eles o Presidente da Repblica, continuamente
defendem o projeto como fato consumado, e este ainda diz abertamente que a
transposio ser feita de qualquer modo30.
Outro exemplo de presso governamental sobre os rgos ambientais
reside na trama envolvendo a construo da Usina Hidreltrica de Belo Monte.
A obra, pea fundamental do Programa de Acelerao do Crescimento, motivou
fortes presses do Governo Federal sobre o IBAMA para a expedio da licena
ambiental, e o rgo no resistiu. No obstante as duras crticas, a autorizao foi
concedida.
Ora, as obras de transposio e da hidreltrica so de interesse e iniciativa
do Poder Executivo Federal, e o IBAMA consiste em autarquia federal vinculada
ao Ministrio do Meio Ambiente, que por sua vez compe aquela esfera de poder. Decerto o rgo estar sujeito s presses da Presidncia da Repblica e de
alguns Ministrios. Neste caso, o mesmo ente pblico confunde-se nas figuras do
proponente e licenciador, consubstanciando o autolicenciamento31. Deste modo,
29 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental: aspectos fundamentais. In: FARIAS, Talden;
COUTINHO, Francisco Serphico da Nbrega (Coord.). Direito ambiental: o meio ambiente e os
desafios da contemporaneidade. Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 187.
30 Comit de Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco, 2007 apud GUIMARES, Patrcia Borba
Vilar. Ordem econmica e poltica nacional de recursos hdricos: hermenutica constitucional para o
desenvolvimento sustentvel. 2008. 135 f. Dissertao (Mestrado em Direito) Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, Natal/RN, 2008, p. 102.
31 DIAS, Gilka da Mata. Cidade sustentvel: fundamentos legais, poltica urbana, meio ambiente,
saneamento bsico. Natal: Do Autor, 2009.
56
a ausncia de neutralidade do licenciador resulta no descumprimento da legislao

ambiental relativa ao licenciamento. Disso decorre a participao indireta do Estado na degradao ambiental, quando comissivamente apoia ou legitima projetos
privados com a expedio de autorizaes e licenas para poluir (Estado degradador-conivente)32.
No tocante questo elica, ocorre fenmeno similar. No obstante as
obras serem de iniciativa privada e em proveito de empresas privadas, aos governos
estaduais interessa bastante a instalao das usinas, as quais so licenciadas pelos
rgos ambientais da esfera estadual.
E os perigos no decorrem exclusivamente das presses do Poder Pblico.
Na Justia Federal de Santa Catarina, Vara Federal de Joaaba, tramita uma ao
civil pblica de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministrio Pblico Federal, a qual tem dentre seus objetivos a nulidade das Licenas Ambientais Prvias
e de Instalao de diversos empreendimentos elicos localizados no municpio de
gua Doce. Na extensa lista dos rus, surgem as empresas responsveis pelos empreendimentos elicos e a Fundao do Meio Ambiente (FATMA), rgo ambiental catarinense responsvel pela expedio das licenas impugnadas33.
O Ministrio Pblico Federal relata que os funcionrios da FATMA,
unidos ideologicamente com o grupo empresarial interessado, simularam processo
de licenciamento ambiental datado de 2003, quando na verdade foi instrudo e
realizado em 2004. Essa fraude favoreceu o grupo empresarial na seleo para
contratao das usinas produtoras de energia eltrica, haja vista ser a antiguidade
das Licenas Ambientais de Instalao dos projetos o primeiro critrio de seleo
no Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA).
Em decorrncia do falseamento das datas de expedio das referidas licenas, o
MPF alega que houve fraude na habilitao dos empreendimentos do PROINFA,
cometendo-se atos de improbidade administrativa.
Especificamente ao problema da interferncia em APP por utilidade pblica, o Procurador-Geral da Repblica, na ADI-MC 3.540/DF, expressou seu temor
com a liberdade conferida ao rgo licenciador, pois este se sujeitaria a exclusivos
interesses econmicos, os quais concorrem para a extino de espaos territoriais
33 Trata-se da ao civil pblica de improbidade administrativa n 2007.72.03.000934-1 (000093484.2007.404.7203). O processo est em tramitao desde 2007, restando, pois, indefinido.
57
protegidos e essenciais proteo e defesa dos ecossistemas. Nesta ao, o requerente reclamou a exigibilidade de lei para a autorizao de interveno em APP,
ainda que a atividade tenha natureza de utilidade pbica ou interesse social.
Longe de propor uma invaso legislativa na rbita do Executivo, o que
aqui se pe em dvida no o licenciamento nos espaos protegidos pelos rgos
ambientais, nem se pretende retirar-lhe essa competncia, limitando gratuitamente
a atuao da Administrao Pblica. Todavia, a lei deve limitar fundadamente essa
atuao, haja vista os motivos acima expostos.
4 ENERGIA ELICA EM REAS DE PRESERVAO PERMANENTE
LUZ DO CRITRIO DA PROPORCIONALIDADE
Originrio do Tribunal Constitucional Federal alemo, o critrio (ou
princpio) da proporcionalidade surgiu como mtodo para o Judicirio avaliar as
intervenes estatais sobre os direitos fundamentais, de modo a identificar objetivamente se as restries postas pelos rgos dos trs poderes revelam-se proporcionais
(constitucionais) ou abusivas (inconstitucionais). Sua adoo resulta do esforo de
evitar certa intromisso do magistrado na seara legislativa34, conforme exposto ao
final da seo 2.1.2.
A vinculao do critrio da proporcionalidade ao Direito Constitucional
ocorre por via dos direito fundamentais35. Por conseguinte, caso o legislador, em
seu mister de elaborar regras gerais e abstratas, no se conecte com os direitos fundamentais, certamente violar a ordem constitucional. Aplicvel para avaliar o exerccio da funo legislativa ou administrativa, a mxima da proporcionalidade visa
a impedir o vilipndio dos ditames constitucionais por leis e atos administrativos
desproporcionais36.
No caso em comento, tem-se a implantao de usinas elicas em reas
de preservao permanente do Cear e do Rio Grande do Norte, caracterizadora
do conflito entre segurana energtica (desenvolvimento) e preservao ambiental.
Presente a coliso de direitos fundamentais, a necessria interveno estatal j se
Revista dos Tribunais, 2008.
35 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22. ed. atual. ampl. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 395.
36 CRISTVAM, Jos Srgio da Silva. Colises entre princpios constitucionais: razoabilidade, proporcionalidade e argumentao jurdica. Curitiba: Juru, 2008, p. 212.
58
encontrava prevista e configurada pela Lei Federal n 4.771, de 15 de setembro de

1965, instituidora do ento novo Cdigo Florestal, bem como pela Resoluo
CONAMA n 369/2006.
Proceder-se- a seguir a um breve exame da proporcionalidade do Cdigo Florestal, revogado e reformulado pela Lei Federal n 12.651/2012, enquanto interveno estatal. O estudo comporta quatro etapas, quais sejam: licitude do
propsito, licitude do meio, adequao e necessidade37. Cada etapa constitui um
requisito do exame, de modo que, se a interveno estatal no atender a qualquer
deles, o ato do Poder Pblico restar desproporcional e, por consequncia, inconstitucional.
A primeira etapa (ou requisito) caracteriza-se por apontar a licitude do
propsito perseguido pelo Poder Pblico, avaliando se seu carter constitucionalmente aceitvel. Para tanto, caber ao intrprete, primeiramente, interpretar e
definir o real propsito da autoridade estatal e, em seguida, verificar se se trata de
um propsito lcito38.
O propsito almejado pelo legislador, ao prever as concesses e servios
pblicos de energia como utilidade pblica e, por conseguinte, hiptese excepcional de interveno em APP, reflete sua preocupao com a segurana energtica do
Pas. Por sua vez, a segurana energtica revela-se imprescindvel para proporcionar
dignidade populao haja vista a indispensabilidade da eletricidade no cotidiano da sociedade e desenvolvimento econmico nacional. Destarte, o escopo
presente na Lei Federal n 12.651/2012 coaduna com o princpio constitucional
do desenvolvimento nacional e, portanto, manifesta-se lcito.
A licitude do meio caracteriza a segunda etapa do exame. Tal como ocorre
com o propsito, o meio empregado pelo Estado para lograr xito tambm dever
ser constitucionalmente aceitvel. De fato, para perseguir um propsito lcito, o
Estado no pode se valer de meios ilcitos39.
37 Diferentemente do que prope Peter Lerche, Dimoulis e Martins (2008, p. 183) rechaam a
proporcionalidade lato sensu, composta pelos subprincpios da necessidade, adequao e proporcionalidade stricto sensu, haja vista o subjetivismo carregado pela ponderao axiolgica entre dois bens
jurdicos conflitantes.
59
Para a consecuo de seu objetivo, o Poder Legislativo, enquanto legitimado social para tratar da matria, instituiu o Cdigo Florestal. Objeto de ao direta
de inconstitucionalidade (ADI-MC 3.540/DF), a permissividade de interveno
em reas de preservao permanente j foi julgada como constitucional pelo Supremo Tribunal Federal.
No obstante a Suprema Corte tenha se pronunciado pela constitucionalidade da supresso de vegetao em APP nos casos excepcionais previstos no
Cdigo, o exame da proporcionalidade no cessa neste momento. Mais que isso, estuda-se aqui a ausncia de limites fixados em lei para a atuao do rgo ambiental
licenciador. Atenha-se, por ora, pela compreenso do meio empregado como lcito.
Lcitos o propsito e o meio, passa-se ao exame da adequao deste para a
consecuo daquele (terceira etapa). O meio utilizado deve proporcionar o alcance
do propsito perseguido. De fato, diante da coliso de direitos fundamentais, ao
Poder Pblico no cabe limitar um direito em detrimento de outro sem empregar
meios que justifiquem a limitao. No caso em tela, a implantao de usinas elicas
em APP poder configurar meio adequado para se alcanar a segurana energtica,
desde que haja comprovao tcnica atestando a viabilidade do empreendimento
em tais localidades. Destarte, a adequao restar configurada se um estudo de viabilidade tcnica apontar que uma usina especfica localizada em uma determinada
APP gera energia de forma eficiente.
Contudo, cabe frisar que diversos meios podem ser adequados para atingir-se determinado objetivo. De fato, o exame da adequao permite aceitar uma
ampla gama de meios interventivos acarretando o risco de permitir medidas que,
intuitivamente, parecem desproporcionais40. E em virtude disso que importa o
estudo da necessidade do meio utilizado, ltima e decisiva etapa para o caso concreto em anlise.
Dentre os diversos meios adequados e lcitos para a perseguio de determinado propsito lcito, somente um ser necessrio, qual seja o menos intenso ao(s) titular(es) do direito fundamental lesado. Nesta etapa, deve-se proceder
identificao dos meios adequados e comparao dos meios encontrados. Se assim
no proceder o Poder Pblico, sua escolha dever ser considerada inconstitucional41.
40 Ibid., p. 215.
60
Com a devida vnia aos genitores da proporcionalidade, ouso a compar-la ao instituto da execuo do processo civil. Conforme a redao do art. 620
do Cdigo de Processo Civil, quando por vrios meios o credor puder promover
a execuo, o juiz mandar que se faa pelo modo menos gravoso para o devedor.
Destarte, em meio s diversas formas de execuo, esta preferir a que menos onerar
o patrimnio do executado. Todavia, a execuo dever ser satisfatria aos anseios
do exequente. Assim tambm ocorre com a interveno estatal quando da coliso
de direitos fundamentais: o meio dever ser o menos gravoso para o titular do direito lesado, porm igualmente adequado para a consecuo do propsito.
Mas como verificar quo gravosa a interveno estatal? Em controle concreto de constitucionalidade, mede-se a intensidade a partir das peties e declaraes da parte, enquanto que o controle abstrato funda-se em dados empricos e
em mximas de experincias irrefutveis42. No que tange gerao elio-eltrica
cearense e potiguar, elencar-se-o a seguir alguns elementos que nortearo o exame
da intensidade da interveno sob diferentes perspectivas.
Para os defensores da explorao das reas de preservao permanente,
cumpre destacar que a Constituio Federal no props a excluso das reas protegidas do poder de apropriao privada, mas a excluso dos usos predatrios e
degradadores sobre todos esses espaos, proibindo-se o exerccio de aproveitamento
econmico ecologicamente insustentvel e socialmente nocivo43. Esse o risco
decorrente do emprego inadequado da utilidade pblica, a qual poder consistir em
liame entre a atividade econmica permitida e a atividade predatria.
Em favor do vigente regime de proteo das APP, pesa a indubitvel ampliao do potencial de gerao de energia eltrica, garantindo ao Cear e ao Rio
Grande do Norte segurana energtica, e esta reflete o incentivo pela adoo de
fontes de energia locais. O desenvolvimento sustentvel preconiza a valorizao das
peculiaridades de cada regio para a gerao de energia, explorando-se as potencialidades que se encontram ao alcance dos consumidores. A adoo de fontes locais
desponta em substituio ao clssico modelo das grandes usinas que, concentrando
a gerao, distribuem energia para todo um pas, como no caso das monumentais
usinas hidreltricas, bem como as termeltricas e termonucleares. Um modelo de
42 Ibid., p. 218.
43 FERREIRA, Heline Silvini. Poltica ambiental constitucional. In: CANOTILHO, Jos Joaquim
Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito constitucional ambiental brasileiro. 4. ed. rev. So
Paulo: Saraiva, 2011, p. 314.
61
gerao difuso facilita a logstica da distribuio de energia, diminui custos e riscos

na transmisso, favorece a segurana energtica e movimenta a economia local.
Longe de despontarem no grupo dos estados mais ricos da federao, principalmente o Rio Grande do Norte, a ampla oferta de energia revela-se fundamental atratividade e ao desenvolvimento das economias locais. Aliada a esse fator
figura a criao de empregos, seja pela instalao da usina, seja com a atrao de
indstrias ligadas ao setor. Do ponto de vista ambiental, cr-se que os impactos
ps-obras certamente sero devidamente mitigados, haja vista a exigncia pela SEMACE e pelo IDEMA do Plano de Recuperao de rea Degradada (PRAD), o
qual visa a recompor a rea e aproxim-la do que existia antes das obras.
A despeito dos consistentes aspectos favorveis ao atual regime de proteo
das APP, recaem contra ele diversos argumentos plausveis. Inicialmente, cumpre
lembrar que o limite posto pela interveno estatal tambm sofre limitaes. Aqui,
a hiptese de utilidade pblica limita a preservao ambiental em prol do desenvolvimento, contudo no h previso de restries sua aplicao. Em verdade, caber
ao rgo ambiental competente, em procedimento administrativo prprio, autorizar a supresso, configurando o limite do limite. Todavia, tambm conforme
demonstrado anteriormente, conferir essa atribuio aos rgos ambientais pode
tornar-se perigosa e prejudicial ao meio ambiente e aos interesses da coletividade.
Especificamente questo energtica, repise-se a importncia de sua segurana para a solidez de uma sociedade. Entretanto, a ganncia humana acaba
por envolver governantes e empresrios num sistema de retroalimentao curioso:
ao expandir-se a matriz energtica de determinada regio, diversas indstrias sero
atradas, aumentando-se a demanda por energia, que por sua vez exigir esforos do
Governo para ampliar a gerao de energia e, assim, atender aos anseios sociais e industriais. Ademais, a atrao de indstrias acarretar no incremento de oportunidades de emprego, induzindo o crescimento populacional local e, consequentemente,
da demanda por energia. Esse feedback positivo reflete a tradicional lgica capitalista do desenvolvimento a qualquer custo em detrimento da preservao ambiental.
Reduzindo-se gerao elio-eltrica e precisando-a nos estados em estudo, tem-se que as principais reas para a instalao das usinas situam-se no litoral,
acompanhando o cordo dunar e redesenhando a faixa costeira. Como consequncia, v-se a coliso entre duas atividades estratgicas: o turismo, j consolidado, e a
indstria elica, promessa real. Esta atividade sobrepe-se prtica turstica caracterstica da regio, e o que poderia ser ferramenta para incrementar o turismo, na
verdade criou tenso entre ambos.
62
Em destaque na mdia potiguar e nacional, o municpio de Galinhos reflete os traos do conflito: as Dunas do Capim, de beleza mpar e carto postal do
municpio, abrigam uma rea excepcional para a gerao de energia eltrica pelos
ventos. Os moradores temem que o turismo seja prejudicado pela transformao
das dunas44. Constante tem sido o atrito entre o rgo ambiental licenciador dos
parques45 e empresrios do setor elico, de um lado, e comunidade e atores do
turismo local46, de outro, conflito este agravado pela falta de dilogo entre os personagens desta celeuma.
Alm do turismo, outra atividade poder ser afetada. Na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel Ponta do Tubaro, municpio de Macau, os aerogeradores
e acessos implantados em dunas prximas ao mar dificultam a logstica terrestre
dos pescadores, bem como afugentam os peixes dos mangues, relata a comunidade
pesqueira47.
E nessa disputa entre meio ambiente, sociedade e economia, esta tem
preponderado no tocante elica. Especialistas apontam e a sociedade clama os
tabuleiros litorneos como rea de melhor custo/benefcio socioambiental. Segundo o professor Antnio Meireles, do Departamento de Geografia da Universidade
Federal do Cear, a velocidade dos ventos nas zonas dos tabuleiros alcana nveis
europeus, os quais so referncia mundial. Todavia, os ventos nas dunas chegam
a 8,0 m/s contra 6,0 m/s dos tabuleiros possibilitando resultado maior com
menos custos48.
No obstante as dunas propiciarem gerao mais eficiente, o impacto nessas reas revela-se maior do que nos tabuleiros. Alis, as dunas so consideradas
44 GIBSON, Felipe. Atividades disputam espao em Galinhos. DN Online, Natal, 19 ago. 2012.
Cotidiano. Disponvel em: <http://www.dnonline.com.br/app/noticia/cotidiano/2012/08/19/interna_cotidiano,104751/atividades-disputam-espaco-em-galinhos.shtml>. Acesso em: 30 ago. 2012.
45 Instituto de Desenvolvimento Sustentvel e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (IDEMA).
46 Representados especialmente pela Associao dos Bugueiros de Galinhos, Associao dos Barqueiros e grupos de artesanato local.
47 ARAJO, Ricardo. Moradores reagem a usinas elicas. Tribuna do Norte, Natal, 08 jan. 2012.
Notcias. Disponvel em: <http://tribunadonorte.com.br/noticia/moradores-reagem-a-usinas-eolicas/208373>. Acesso em: 25 ago. 2012.
48 FERNANDES, Kamila. Denncias atribuem danos ambientais a parques elicos no Cear. UOL
Notcias, Fortaleza, 26 out. 2009. Cotidiano. Disponvel em: <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/2009/10/26/ult5772u5785.jhtm>. Acesso em: 28 ago. 2012.
63
reas de preservao permanente, enquanto que os tabuleiros no so dotados de

especial proteo49.
Em adio, os opositores aos empreendimentos elicos em APP denunciam o intenso impacto socioambiental quando da instalao das fundaes das
torres e dos acessos, destruindo-se dunas, aterrando-se lagoas e prejudicando atividades locais. No Cear, aes do Ministrio Pblico Federal denunciam o desmatamento de dunas fixas, compactao de dunas mveis, aterramento de lagoas
e interferncias em aquferos em paisagens do litoral cearense. Sobre o PRAD, por
mais que se objetive a recomposio da rea, ainda assim no se resolvero os impactos ambientais e paisagsticos, interferindo na fauna de espaos que deveriam ser
especialmente protegidos50.
Observados os benefcios e os riscos da ausncia de limite legal s intervenes por utilidade pblica em reas de preservao permanente, deve-se ainda
destacar o fundamento constitucional acerca dos espaos territoriais especialmente
protegidos. Consoante a Carta Magna, em seu art. 225, 1, III, permite-se a alterao ou supresso desses espaos somente atravs de lei. O Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI-MC 3.540/DF, j deixou bem definido que o legislador revestiu o Cdigo Florestal com essa misso. Neste sentido, nada haveremos
de questionar.
Entrementes, o dispositivo supracitado, in fine, veda qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo. Neste
caso, cr-se, ento, que nem sequer nas hipteses de utilidade pblica permitir-se-
a supresso dos atributos caracterizadores da APP. Ora, consideram-se como APP
as reas no entorno dos lagos e lagoas naturais, e as restingas, como fixadoras de
dunas ou estabilizadoras de mangues (Lei Federal n 12.651/2012, art. 4, II e VI,
respectivamente). Se da implantao de usinas elicas resulta a destruio de dunas
e aterramento de lagoas naturais, compromete-se a integridade dos atributos dunas, lagoas que justificam a proteo da APP. Observe-se, pois, a fragilidade do
regime de proteo das reas de preservao permanente, o qual permite, por meio
dos rgos ambientais, intervenes em espaos protegidos as quais no encontram
49 Configuram APP as bordas dos tabuleiros, at a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior
a 100 (cem) metros em projees horizontais (Lei Federal n 12.651/2012, art. 4, VIII).
50 Ademais, a difuso do PRAD vai de encontro ao princpio da preveno, para o qual, nos dizeres
de Canotilho e Moreira (citados por Leite, 2011), as aes incidentes sobre o meio ambiente devem
evitar sobretudo a criao de poluies e perturbaes na origem e no apenas combater posteriormente os seus efeitos.
64
amparo constitucional. Resta evidente a violao do art. 225, 1, III, da Constituio Federal.
Parece insensato propor alternativas a uma fonte alternativa de energia a
elica substitutiva do petrleo e seus derivados, sobretudo por aquela se tratar
de um mecanismo que no emite gases estufas quando em operao e seu combustvel o vento no ter custos. Para os estados do Cear e do Rio Grande do
Norte, esses fatores mostram-se cruciais. No entanto, ressalte-se que no h fontes
de energia absolutamente limpas, e usinas elicas em APP tm impacto degradante
significativo. Destarte, faz-se mister buscar meios de se evitar a propagao de aerogeradores na faixa de dunas. A diversificao da matriz, orientada pelo incentivo de
fontes mais viveis e explorveis em outras reas energia solar e biomassa parece
alternativa mais razovel.
Diante das tenses decorrentes do vigente regime de proteo das APP, o
qual representa o meio interventivo adotado pelo legislativo, importa encontrar
um meio menos lesivo ao meio ambiente. Em razo dessa necessidade, o presente
trabalho encontrou no regime de proteo da reserva legal inspirao para complementar e ajustar aquele regime posto pelo Cdigo Florestal. Para tanto, a lei dever
definir percentuais de explorabilidade da rea conforme a natureza do ambiente,
observadas suas caractersticas, fragilidade e importncia ambiental.
Comparativamente reserva legal, enquanto que esta tem como universo a
rea de um imvel determinado, o regime de proteo proposto ter como universo
uma rea de preservao permanente especfica. Em termos de fixao do percentual, a reserva legal considera como parmetro a Amaznia Legal e suas subdivises, ao passo que a proteo da APP avaliar a natureza da rea51. Assim, a ttulo
exemplificativo, de acordo com os critrios, a lei poder conferir aos mangues um
percentual de explorabilidade de 20% e, s dunas, 45%, devendo ser preservado o
restante da rea. Dessa forma, por mais que haja presso governamental, o rgo
ambiental encontrar limites na lei, conferindo maior segurana ao meio ambiente,
sem prejudicar o exerccio da atividade econmica.
Ressalte-se que a adoo desses percentuais revela-se complementar ao regime existente. Deste modo, mantida continua a aplicao prvia dos requisitos
de excepcionalidade da interveno (utilidade pblica, interesse social ou baixo
impacto ambiental) e da inexistncia de alternativa tcnica e locacional ao em51 Ambos os regimes de proteo devem ser trabalhados de forma harmoniosa, tal como preconiza o
caput do art. 12 da Lei n 12.651/2012.
65
preendimento proposto. Sem abandonar a participao da energia elica na matriz energtica nacional, uma interveno estatal com essa caracterstica limitante
revela-se igualmente lcita e adequada, gravando menos o meio ambiente e no
comprometendo a economia nem a sociedade e, logicamente, o desenvolvimento.
Isto posto, no obstante os enormes ganhos advindos de um maior incremento da gerao de energia limpa nas APP cearenses e potiguares, especialmente
na seara econmica, sua difuso desmedida e irresponsvel traduz riscos ao meio
ambiente, deturpando a atuao dos rgos ambientais e alimentando a cadeia de
crescimento exposta acima (feedback positivo). Traduz tambm uma maior gravidade e, portanto, a desnecessidade, do meio empregado. Ausente o pressuposto
da necessidade, desproporcional a interveno estatal. Compreendido o vnculo da
proporcionalidade com os direitos fundamentais, e que sem ela no h ordem constitucional, a leso a este critrio (ou princpio) configura indubitavelmente a mais
grave das inconstitucionalidades52. Por conseguinte, o regime de proteo das reas
de preservao permanente posto pelo Cdigo Florestal, da forma que se encontra,
revela-se inconstitucional, visto que no harmoniza da forma mais apropriada os
direitos ao desenvolvimento econmico e proteo ambiental.
Sob a perspectiva da poltica energtica moderna, a gerao local afigura-se
a mais adequada para garantir a segurana no abastecimento; a fonte que se encontra ao alcance a que dever ser explorada. Nesse sentido, fomentando a gerao
elio-eltrica, Cear e Rio Grande do Norte despontam como grandes colaboradores para a remodelao da matriz energtica brasileira rumo ao incremento de
fontes alternativas, alm de movimentar as prprias economias. Por outro lado, o
custo da produo de energia impacta sobre o principal carto postal daqueles Estados, um vasto litoral composto por dunas e lagoas, ambientes estes considerados
reas de preservao permanente. Portanto, a euforia com a promessa de segurana
energtica e desenvolvimento econmico deve ser responsvel, sob pena de se atropelarem o direito difuso ao meio ambiente protegido e os interesses da sociedade.
Numa tentativa de desenhar traos prticos ao desenvolvimento sustentvel idealizado pela Comisso Brundtland, o Cdigo Florestal malogrou a harmonizao proporcional entre desenvolvimento econmico e meio ambiente. O legisla52 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22. ed. atual. ampl. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 435.
66
dor, ao elaborar o regime de proteo das reas de preservao permanente, previu

hipteses excepcionais de interveno, incluindo-se a gerao de energia eltrica.
Reportando-se questo elica no Cear e no Rio Grande do Norte, conclui-se que
a implantao dos aerogeradores nas dunas cearenses e potiguares encontra respaldo legal sob o fundamento da utilidade pblica, desde que observados os ditames
da lei e licenciado pelo rgo ambiental competente.
O referido regime possui elementos consistentes e louvveis, como a excepcionalidade da interveno e a necessidade de inexistncia de alternativa locacional. No entanto, carece de complementao, haja vista no impor limites
atuao dos rgos ambientais, os quais podero decidir sob influncia poltica
do Governo o futuro daqueles espaos especialmente protegidos.
A fragilidade do atual regime de proteo das APP restou evidente em dois
momentos. Primeiramente, quando da ADI-MC 3.540/DF, e de forma recorrente,
nas decises do Tribunal Regional Federal da 5 Regio. Em ambas as situaes,
o problema passou ante o Judicirio sem o devido tratamento. Cabe, pois, aos
magistrados no se prenderem s formalidades prescritas pela legislao ordinria,
mas aplicar uma abordagem constitucional, tendo em vista a sustentabilidade do
desenvolvimento. O estudo dos limites explorao das reas de preservao permanente deve ir alm do Cdigo Florestal, encontrando amparo na confluncia e
coliso entre os direitos fundamentais ao desenvolvimento econmico e proteo
ambiental.
Cumpre ainda rever a posio dos rgos ambientais no procedimento
de licenciamento ambiental. Enquanto desenvolvem seus misteres de execuo de
diretrizes governamentais relacionadas ao meio ambiente e de controle e fiscalizao de atividades potencialmente degradadoras, os rgos ambientais ficam sujeitos
a presses do Poder Executivo a que est vinculado, no raramente configurando situaes de autolicenciamento, o qual pode carecer de imparcialidade. Urge,
portanto, assegurar maior autonomia aos referidos rgos de modo a conferir-lhe
blindagem aos assdios do Poder Executivo.
Diante deste cenrio, importa ressaltar que, mesmo com trs frentes de
atuao, compostas pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, ainda assim
no foi possvel garantir a devida segurana s reas de preservao permanente,
no obstante a especial proteo prevista pela Constituio Federal em seu art. 225,
1, III. Para suprir as lacunas deixadas pelo regime de proteo em discusso, o
presente estudo props a definio de percentuais de explorabilidade das APP de
acordo com as peculiaridades de cada rea. Um regime de proteo que adote esse
67
critrio revela-se menos lesivo ao meio ambiente se comparado ao regime vigente,

conciliando os direitos fundamentais colidentes de modo mais prudente.
Diante da premente necessidade de sanar o problema em comento, efetuou-se o exame da coliso pelo critrio da proporcionalidade. Ao final, comparando-se o atual regime de proteo das APP e o regime proposto, o estudo apontou
uma maior gravidade da interveno estatal legislativa, a qual faltou com o requisito da necessidade. Portanto, uma vez desproporcional, o meio empregado pelo
Poder Pblico revela-se inconstitucional.
Por fim, cabe ainda esclarecer que este trabalho no se mostra contrrio
possibilidade de interveno nas reas de preservao permanente. Tampouco vai
de encontro energia elica no Cear e no Rio Grande do Norte, haja vista sua
importncia para ambos no que toca questo econmica e segurana energtica.
Tambm no se posta contra o papel do rgo ambiental como agente licenciador,
visto que se deve respeitar o sistema constitucional de competncias. Importa, em
verdade, rever a legislao ordinria com vistas a limitar a atuao dos rgos ambientais para evitar danos ambientais irreversveis. O sucesso do desenvolvimento
sustentvel depende de um Governo consciente, rgo ambiental independente,
legislao sem lacunas e Judicirio em alerta.
68
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de 2011. Disponvel em: <http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/visualizar_documento_gedpro.php?local=trf4&documento=3953430&hash=e0c71e3de8d449961a57d5a1bb300eb8>. Acesso em: 20 out. 2012.
______. Tribunal Regional Federal (5. Regio). Agravo de instrumento n 93284CE (2008.05.00.108931-7). Agravante: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
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Recife, 25 de agosto de 2009. Disponvel em: <http://www.trf5.jus.br/archive/2009/09/200805001089317_20090917.pdf>. Acesso em: 27 jul. 2012.
______. Tribunal Regional Federal (5. Regio). Agravo de instrumento
n 101806-CE (2009.05.00.098479-0). Agravante: Elica Formosa Gerao e Comercializao de Energia S/A. Agravado: Ministrio Pblico
Federal. Relator: Desembargador Federal Vladimir Souza Carvalho. Recife, 8 de abril de 2010. Disponvel em: <http://www.trf5.jus.br/archive/2010/05/200905000984790_20100507_3301762.pdf>. Acesso em: 26 jul.
2012.
______. Tribunal Regional Federal (5. Regio). Agravo de instrumento n 92911CE (2008.05.00.101324-6). Agravante: Elica Paracuru Gerao e Comercializao de Energia S/A. Agravado: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Relator: Desembargador Federal Edilson
Pereira Nobre Jnior. Recife, 14 de dezembro de 2010d. Disponvel em: <http://
www.trf5.jus.br/archive/2010/12/200805001013246_20101216_2939891.pdf>.
Acesso em: 27 jul. 2012.
72
BRASIL. Tribunal Regional Federal (5. Regio). Embargos de declarao em

apelao cvel n 497350-CE (2008.81.00.006806-3/02). Apelante: Ministrio Pblico Federal. Apelado: Superintendncia Estadual do Meio Ambiente
(SEMACE) e outro. Relatora: Desembargadora Federal Margarida Cantarelli.
Recife, 16 de novembro de 2010. Disponvel em: <http://www.trf5.jus.br/archive/2010/11/200881000068063-02_20101118_3766530.pdf>. Acesso em: 26
jul. 2012.
CEAR. Tribunal de Justia. Agravo de instrumento n 842618200780600000.
Relator: Desembargador Ademar Mendes Bezerra. Fortaleza, 6 de setembro
de 2011. Disponvel em: <http://esaj.tjce.jus.br/cjsg/getArquivo.do?cdAcordao=119776>. Acesso em: 31 jul. 2012.
RIO GRANDE DO NORTE. Tribunal de Justia. Agravos de instrumento n
2012.006817-1 e n 2012.006809-2. Agravante: Estado do Rio Grande do Norte
e outro. Agravado: Ministrio Pblico. Relatora: Juza Welma Maria Ferreira de
Menezes. Natal, 6 de setembro de 2012. Disponvel em: <http://esaj.tjrn.jus.br/
cjosg/pcjoDecisao.jsp?OrdemCodigo=0&tpClasse=J>. Acesso em: 19 set. 2012.
73
A produo de biocombustveis no Brasil na promoo

do
desenvolvimento
sustentvel:
uma
anlise
das
implicaes socioambientais
Flaviana Marques de Azevedo
Srgio Alexandre de Moraes Braga Jnior
1 INTRODUO
Com o advento da reduo da oferta mundial de petrleo, associado ao
fato de os combustveis fsseis serem extremamente poluentes, desponta a necessidade de serem buscadas formas mais sustentveis para produo de combustveis.
Nesse passo, o desenvolvimento da produo de biocombustveis (etanol e biodiesel) surge como uma perspectiva atraente, tanto econmica, quanto ambiental,
sendo essa produo fomentada fortemente pelo Governo brasileiro, especialmente
atravs da criao do Programa Nacional de Produo e Uso e uso do biodiesel
(PNPUB), firmado a partir de bases ambientais, econmicas e sociais.
No obstante a perspectiva brasileira favorvel para a produo de biocombustveis, tal desenvolvimento deve encontrar-se necessariamente atrelado a
uma preocupao com as questes socioambientais, estando comprometido com o
desenvolvimento das atividades econmicas transformadoras dos recursos naturais,
e ainda, preocupados com a sua conservao e preservao para o uso das presentes
e futuras geraes, em conformidade com o que prev a noo de desenvolvimento
sustentvel defendida mundialmente.
Assim, o objeto primordial do presente estudo abordar a produo de
biocombustveis no Brasil, e, mais especificamente, verificar as implicaes socioambientais decorrentes dessa produo de combustveis.
75
Neste escopo, ser analisada, inicialmente, a questo do desenvolvimento

sustentvel, enfatizando o seu carter trplice defendido internacionalmente: desenvolvimento econmico, proteo ambiental e equidade social, bem como se observando a noo de desenvolvimento sustentvel adotada em nosso pas, com nfase
na proteo constitucional que conferida pela nossa Carta Magna. Em seguida,
sero verificados alguns aspectos acerca da produo de biocombustveis no pas,
destacando as diferenas entre a produo de etanol e de biodiesel, para posteriormente averiguarem-se as implicaes socioambientais decorrentes dessa produo,
a partir de uma anlise da constatao da utilizao significativa de recursos hdricos para irrigao dos cultivos, da questo das fronteiras agrcolas, assim como, da
investigao acerca da efetividade do denominado selo combustvel social.
A metodologia empregada para a realizao do presente estudo tericodescritiva e desenvolveu-se por meio da anlise e interpretao de dados obtidos a
partir da verificao de revistas, livros e monografias, referentes temtica, e mais
especificamente, atravs do exame realizado no que diz respeito doutrina ambientalista vigente, bem como atravs da apreciao dos documentos legislativos
constitucionais e infraconstitucionais disponveis e pertinentes sobre a temtica.
2 O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
O processo de desenvolvimento de todos os pases do mundo aconteceu
essencialmente atravs de uma grande utilizao de recursos naturais, com base na
idia de que esses recursos seriam infinitos e inesgotveis, e provocando, consequentemente, grande deteriorao das condies ambientais do Planeta. O desenvolvimento econmico brasileiro no foi diferente, sendo historicamente marcado
pela degradao e poluio dos recursos naturais, sem qualquer preocupao com a
sustentabilidade e a preservao do meio ambiente.
Nesse cenrio, a Conferncia de Estocolmo sobre Meio Ambiente de 1972
foi responsvel por uma mudana de paradigma, quando o mundo alertado acerca das implicaes decorrentes da promoo de um desenvolvimento a qualquer
custo, desassociado de uma preocupao com as consequncias futuras desse desenvolvimento. Assim, foi estabelecida a necessidade de ser institudo um ponto de
vista e princpios comuns, capazes de inspirar e guiar os povos do mundo na preservao e na melhoria do meio ambiente. E para se atingir uma utilizao racional
dos recursos naturais disponveis e, deste modo, melhorar as condies ambientais,
os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e Coord.enado do planejamento
76
de seu desenvolvimento, visando assegurar a compatibilizao do desenvolvimento,

com a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente humano, em benefcio
de toda a populao1.
Em conformidade com o que ficou definido pela Comisso Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, em decorrncia do Relatrio Bruntland (tambm denominado Nosso Futuro Comum), o desenvolvimento sustentvel seria
aquele desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade das geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades2.
Destaca o referido relatrio a necessidade de o desenvolvimento dos pases
ocorrerem em trs nveis distintos: o desenvolvimento econmico, a preservao
dos recursos ambientais (proteo ambiental) e a promoo da equidade social.
Mais do que isso, o relatrio determina que o principal objetivo do desenvolvimento satisfazer as necessidades humanas, atendendo as necessidades bsicas
da populao (alimentos, roupas, habilitao, emprego, entre outras), lhes sendo
proporcionado, assim, a oportunidade de concretizar as suas aspiraes para uma
vida melhor (melhoria da qualidade de vida da populao)3.
Em sntese, pode-se afirmar, de acordo com o Relatrio Nosso futuro comum, que o desenvolvimento sustentvel advm de um processo de transformao
no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do
desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional se harmonizam e reforam
o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e aspiraes humanas
em todos os nveis.
Esse entendimento coaduna-se com a idia do desenvolvimento como liberdade4, ou seja, com o desenvolvimento observado como o processo de expanso
1 USP. Biblioteca Virtual de Direitos Humanos. Declarao de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano 1972. Disponvel em: <http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Conferncias-de-Cpula-das-Naes-Unidas-sobre-Direitos-Humanos/declaracao-de-estocolmo-sobre-o-meio-ambiente
-humano-1972.html >. Acesso em: 7 maio 2010.
2 RELATRIO BRUNTLAND EM PORTUGUS. Disponvel em: http://pt.scribd.com/
doc/12906958/Relatorio-Brundtland-Nosso-Futuro-Comum-Em-Portugues>. Acesso em: 02 maio
2011. p. 46.
3 Ibid., p. 46 e 47.
4 O desenvolvimento como liberdade, propugnado por Amartya Sen, consiste em uma das idias de
desenvolvimento mais moderna da atualidade, preocupado com os mais amplos fatores que englobam
a noo de desenvolvimento, e totalmente compatvel com as idias defendidas pelo Relatrio Nosso
Futuro Comum.
77
das liberdades reais que as pessoas efetivamente desfrutam. Tal noo apresenta
significativo contraste em relao s vises mais restritas de desenvolvimento, que
associam complexa questo do desenvolvimento meramente ao aspecto econmico, esquecendo-se que as liberdades que as pessoas desejam e desfrutam dependem
de outros fatores determinantes, tais como as disposies sociais e econmicas, e os
direitos civis5.
Nesse caso, no se nega que a industrializao, o progresso tecnolgico ou
a modernizao social tambm podem contribuir substancialmente para a expanso
da liberdade humana, mas simplesmente atenta-se ao fato de que dela tambm depende outras influncias. Deste modo, o desenvolvimento exige que sejam removidas as principais fontes de privao da liberdade, tais como, a pobreza, a tirania, a carncia de oportunidades econmicas, a excluso social sistemtica, a negligncia dos
servios pblicos, a intolerncia, ou a interferncia excessiva de Estados repressivos6.
Deste modo, observa-se que o desenvolvimento econmico dos pases, necessariamente associado preservao e sustentabilidade da utilizao dos recursos naturais, dever buscar assegurar a elevao na qualidade de vida dos seres humanos, que dependem da disponibilidade dos recursos ambientais para garantir a
conservao da prpria vida no Planeta, atuando o desenvolvimento como um verdadeiro processo de expanso das liberdades reais que as pessoas podem desfrutar.
Espera-se que essas orientaes defendidas pela Comisso Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento Naes Unidas sejam observadas pelos pases
em todo o mundo, conferindo efetividade aos princpios e valores bsicos tutelados
em nossa ordem internacional.
justamente neste contexto que surgem as normas jurdicas destinadas a
proteger o meio ambiente e as condies socioeconmicas do pas, que devem necessariamente estar comprometidas com o desenvolvimento das atividades econmicas que utilizam recursos naturais, e ainda preocupar-se com a sua conservao
e preservao para o uso das presentes e futuras geraes, em consonncia com os
anseios ditados pelo desenvolvimento sustentvel e pela necessidade de reduo das
desigualdades sociais na promoo do desenvolvimento regional.
5 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 17.
6 Ibid., p. 17 e 18.
78
Portanto, verifica-se que meio ambiente e desenvolvimento so conceitos

inseparveis, devendo integrar de forma harmoniosa todas as polticas governamentais presentes em nosso ordenamento jurdico, conforme se verifica nas linhas
seguintes.
2.1 O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO BRASIL
A Constituio Federal de 1988 foi um verdadeiro marco para a consolidao das noes de desenvolvimento defendidas mundialmente, levando o Brasil
a um novo patamar na proteo dos recursos ambientais e sociais em nvel global.
A partir da Carta Magna de 1988, pioneira na questo da proteo dos
recursos naturais no pas, o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado foi elevado categoria de direito fundamental do ser humano. O caput do art.
225 da nossa Carta Magna determina o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado como um direito humano fundamental, que consiste em bem de uso
comum do povo e essencial para garantir a sadia qualidade de vida da populao.
Alm disso, o art. 170, VI, afirma que a ordem econmica, que tem por fim assegurar a todos uma existncia digna, dever estar fundada nos ditames da justia social,
observando-se o princpio da defesa do meio ambiente7.
Em complementao, diversos outros dispositivos ao longo do seu texto
(tais como, o art. 5, LXXIII; art. 20, II; art. 21, XXIII; art. 24, VI e VIII; art. 129,
III; art. 174, 3; art. 200, VIII; art. 216, V etc.) so responsveis por estabelecer
um significativo sistema de proteo ambiental em nosso pas, a partir da definio
de instrumentos e competncias capazes de promover efetivamente a defesa do
meio ambiente.
Ademais, a referida Carta de Direitos um exemplo na busca pela necessidade de diminuio das desigualdades regionais do pas, diante da afirmao, em
seu art. 3, III, de que constitui um dos objetivos fundamentais a ser perseguido
pela Repblica Federativa do Brasil, a reduo das desigualdades sociais e regionais.
Destaca-se ainda que a Constituio Federal reafirma essa necessidade, ao asseverar
que a ordem econmica do pas ter como um de seus princpios norteadores, a
busca pela reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 170, VII)8.
7 BRASIL. Constituio Federal. Arts. 225 e 170. Braslia, 1988.

8 Idem. Arts. 3, III e 170, VII. Braslia, 1988.
79
Em concluso, e com base em uma interpretao da extenso de nosso

texto normativo constitucional, que deve necessariamente ser interpretado como
um todo unitrio, entende-se ter sido aqui adotado como modelo para o desenvolvimento nacional, aquele mesmo modelo definido internacionalmente para o
desenvolvimento sustentvel.
De tal modo, possvel afirmar-se que o desenvolvimento no Brasil est
fundamentado sobre os seguintes pilares9: Desenvolvimento nacional (art. 3, II);
Reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 3, III); Ordem econmica que
tem por fim assegurar a todos existncia digna em consonncia com a preservao
ambiental (art. 170, caput c/c VI); Meio ambiente ecologicamente equilibrado (art.
225, caput); e Responsabilidade intergeracional (art. 225, caput).
Nesse cenrio, o Direito ambiental, analisado sob seu aspecto de interveno econmica, possui uma srie de instrumentos especficos que o capacitam
a atuar na ordem econmica e financeira, visando moldar um novo padro de desenvolvimento10. Tais instrumentos encontram-se previstos tanto na Constituio
Federal11, quanto em todo o arcabouo legislativo que surge em nosso ordenamento jurdico visando promover a proteo do meio ambiente12 e o desenvolvimento
social e regional do pas13.
a partir do reconhecimento da raridade dos recursos naturais, constatada
diante de suas limitaes, escassez e carter finito, associado ao aumento progressivo de sua demanda em decorrncia dos processos de produo e consumo, que se
deve tentar harmonizar o desenvolvimento econmico e social com a conservao
ambiental, promovendo o desenvolvimento sustentvel, a fim de conciliar inte9 Nesse sentido: VILANI, Rodrigo Machado. A aplicao do Conceito Constitucional de Desenvolvimento Sustentvel sob a perspectiva do STJ e STF. Disponvel em: <http://www.esdc.com.br/RBDC/
RBDC-13/RBDC-13-063-Artigo_Rodrigo_Machado_Vilani_%28Desenvolvimento_Sustentavel_
Perspectiva_do_STJ_e_STF%29.pdf>. Acesso em: 2 maio 2011. p. 6.
10 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 222 a 229.
11 BRASIL. Constituio Federal. Arts. 225 e 170. Braslia, 1988.
12 A ttulo exemplificativo pode-se citar a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo a
Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), a Lei n 9433, de 08 de janeiro de 1997, instituindo
a Poltica Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (PNRH) e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH).
13 O Decreto n 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, responsvel por instituir a Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR), que tem por objetivo promover a reduo das desigualdades
de nvel de vida entre as regies brasileiras e a promoo da equidade no acesso a oportunidades de
desenvolvimento, devendo orientar os programas e aes federais no Territrio Nacional (art. 1).
80
resses essenciais, tais como: o desenvolvimento integral, a garantia de um meio

ambiente ecologicamente equilibrado e a melhoria da qualidade de vida de todos14.
Observa-se, assim, que o desenvolvimento das atividades econmicas utilizadoras dos recursos naturais no pas deve estar atrelado a uma preocupao com
a questo socioambiental, sendo especialmente nas atividades de grande potencial
degradador do meio ambiente, como o caso das atividades desenvolvidas pela
indstria de combustveis, que essa necessidade aumenta.
Ressalta-se que a produo de combustveis fundamentalmente responsvel por suprir as necessidades energticas do pas, sendo essencial que sejam atendidos os anseios de sustentabilidade to discutidos atualmente tambm no mbito
desta indstria, atravs da utilizao das prticas mais favorveis a proteo ambiental e a melhoria das condies sociais do pas, que incentivem a preservao, a
reutilizao dos recursos naturais e a diminuio das desigualdades regionais.
Assim, tendo em vista a impossibilidade de extinguir o exerccio de tais
atividades econmicas, em razo dos impactos socioeconmicos negativos que tal
atitude poderia acarretar, deve-se, obrigatoriamente, atravs do desenvolvimento
de estudos e tecnologias, buscar os meios menos lesivos ao meio ambiente para
realizao dessas atividades.
Portanto, diante dos significativos impactos negativos causados ao meio
ambiente com as atividades desenvolvidas pela indstria de petrleo e gs natural, desponta o imperativo de serem buscadas novas tecnologias capazes de suprir
essa necessidade, e cujos meios produtivos sejam compatveis com os inafastveis
anseios ditados pelo desenvolvimento sustentvel e pelo desenvolvimento scio regional, surgindo a produo de biocombustveis como uma interessante alternativa
para a substituio da matriz energtica nacional, atravs da adoo de uma tecnologia capaz de suprir as necessidades energticas da atualidade, com uma real
preocupao com o desenvolvimento sustentvel do pas.
14 MILAR, dis. Direito do Ambiente. A Gesto Ambiental em foco: Doutrina, Jurisprudncia,

Glossrio. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 64.
81
3 PRODUO DE BIOCOMBUSTVEIS15
Destaca-se que oitenta e um por cento (81%) da oferta energtica mundial existente na atualidade baseia-se nos combustveis fsseis, o que corresponde a
cerca de onze mil quatrocentos e trinta e cinco milhes de toneladas equivalentes
de petrleo16. Mais especificamente, a matriz energtica mundial, em termos de
energia primria, encontra-se distribuda da seguinte forma: trinta e quatro vrgula
trs por cento de petrleo (34,3%); vinte e cinco vrgula um por cento (25,1%),
de carvo mineral; vinte vrgula nove por cento (20,9%) de gs natural, finalizando
com um total de 81% de combustveis fsseis. J os demais combustveis, constitudos pela chamada energia limpa, so formados, seis vrgula cinco por cento
(6,5%), de energia nuclear; dois vrgula dois por cento (2,2%), de energia hidrulica; zero vrgula quatro por cento (0,4%) de outras energias, como a elica, solar
e geotrmica; e dez vrgula seis por cento (10,6%) de energias renovveis, formada
pela lenha e pelos biocombustveis17.
Com o aumento gradativo das mudanas climticas decorrentes da significativa emisso de gases de efeito estufa na atmosfera, capaz de originar uma crise
ambiental em todo o planeta, assim como, com o advento da iminncia da reduo
da oferta de petrleo, quando atingido o pico de produo mundial, surge o imperativo de substituir eficazmente a matriz energtica mundial, para que possam
ser atendidas as demandas futuras da sociedade, aparecendo as energias renovveis
como a alternativa mais discutida na atualidade para amenizar os efeitos dessa crise.
Deste modo, so estimuladas a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologias que possam suprir essa necessidade energtica, eliminando os desperdcios e
buscando fontes alternativas, mais eficientes e seguras, tanto para o homem, como
para o meio ambiente.
Em nvel internacional desponta discusso acerca da participao das
energias renovveis na matriz energtica mundial. Particularmente, no que diz res15 Deve-se salientar que o presente trabalho no visa abordar os mtodos tcnicos utilizados para o
desenvolvimento da produo de biocombustveis, limitando-se a destacar alguns aspectos iniciais
acerca dos impactos socioambientais decorrentes dessa produo.
16 International Energy Agency, 2007. Apud: BERMANN, Clio. Crise ambiental e as energias renovveis. Disponvel em: http://cienciaecultura.bvs.br/pdf/cic/v60n3/a10v60n3.pdf. Acesso em: 28
jun. 2009. p. 20.
17 De acordo com a International Energy Agency, 2007. Disponvel em: <http://www.iea.org>. Acesso em: 15 jun. 2009.
82
peito produo de biocombustveis, que so defendidos pelo fato de emitirem

menos compostos do que os combustveis fsseis no processo de combusto dos
motores, bem como por apresentarem um processo de produo considerado mais
limpo, as discusses giram em torno da problemtica que a expanso do agronegcio poder causar ao meio ambiente, a economia e a sociedade.
sabido que a Matriz Energtica renovvel brasileira formada por cerca
de quarenta e cinco vrgula oito por cento (45,8%). No obstante, deve-se salientar
que setenta e cinco por cento (75%) da energia produzida no pas advm das usinas
hidreltricas, capazes de ocasionar significativos impactos sociais e ambientais, tais
como a remoo das famlias das reas destinadas aos empreendimentos hidreltricos e o alagamento dessas reas, com a posterior perda da biodiversidade local. Com
relao lenha e ao carvo, igualmente considerados como energias renovveis, h
tambm uma relevante devastao das matas nativas para a obteno dessa lenha e
desse carvo18.
No caso dos biocombustveis (etanol e biodiesel) a situao no diferente,
devendo ser considerados os problemas sociais e ambientais gerados, para viabilizar
um desenvolvimento mais efetivo da sua produo, nos moldes dos novos anseios
ditados pelo desenvolvimento sustentvel e pela nossa ordem constitucional.
3.1 PRODUO DE BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL
Os biocombustveis consistem em derivados de biomassa renovvel capazes de substituir, total ou parcialmente, o uso dos combustveis derivados de petrleo e gs natural em motores de combusto interna ou em outros tipos de gerao
de energia (art. 6, XXIV, Lei n 9.478/1997)19. No Brasil, os dois biocombustveis
mais utilizados so o etanol (lcool), extrado da cana-de-acar, e o biodiesel produzido a partir de leos vegetais ou de gorduras animais.
Os benefcios da utilizao do etanol so justificados em virtude dos prejuzos ocasionados pelo aquecimento global. O etanol reduz as emisses de gs
carbnico (CO2), tendo em vista que parte do CO2 emitido pelos veculos movi-
18 BERMANN, Clio. Op. Cit., p. 20.

19 BRASIL. Lei n 9.478, de 06 de agosto de 1997. Art. 6, XXIV. Braslia, 1997.
83
dos a lcool reabsorvido pelas plantaes de cana-de-acar, fazendo com que as

emisses de CO2 sejam parcialmente compensadas20.
Os benefcios ambientais decorrentes da adio do lcool anidro gasolina
podem ser facilmente vislumbrados no quadro abaixo, com a comparao da reduo das emisses de monxido de carbono (CO), hidrocarbonetos (HC) e xidos
de nitrognio (NOX), tendo por parmetro a gasolina pura, e considerando como
100% as suas emisses.
Nesse contexto, o biodiesel tambm apresenta benefcios ambientais significativos. Estudos indicam que a queima de biodiesel capaz de emitir em mdia
quarenta e oito por cento (48%) menos monxido de carbono; quarenta e sete por
cento (47%) menos material particulado (aquele que penetra nos pulmes); sessenta e sete por cento (67%) menos hidrocarbonetos, sendo tais percentuais variveis
de acordo com a quantidade de biodiesel que adicionado ao diesel de petrleo21.
Vale salientar, a Tabela II a seguir, que apresenta os dados comparativos de
emisses de gases poluentes, de acordo com a proporo de biodiesel que se encontra presente no combustvel22:
Destaca-se, deste modo, que o biodiesel promove uma reduo das principais emisses associadas ao diesel derivado de petrleo. No entanto, verifica-se
que os xidos de nitrognio tm as suas emisses incrementadas, em comparao
ao biodiesel com o diesel derivado do petrleo, fato capaz de gerar gases bastante
agressivos, denominados de oxidantes fotoqumicos, que podem exercer aes nocivas nos vegetais, animais e homens. O que demonstra a necessidade de realizar
estudos especficos capazes de verificar a real viabilidade do aumento exponencial
da produo de biodiesel no pas.
Nesse cenrio, o Brasil encontra-se entre os maiores produtores e consumidores de biodiesel do mundo, apresentando uma produo anual, em 2009, de 1,6
20 Fonte: Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis - ANP (2010). Disponvel

em: <http://www.anp.gov.br>. Acesso em: 1 maio 2010.
21Segundo estudos desenvolvidos pelo National Biodiesel Board (associao que representa a indstria de biodiesel nos Estados Unidos). Fonte: Agncia Nacional do Petrleo (2010). Disponvel em:
<http://www.anp.gov.br>. Acesso em: 1 maio 2010.
22 Os Bs trazidos pela Tabela II correspondem ao percentual mnimo de biodiesel que poder ser
adicionado ao leo diesel comercializado para os consumidores finais. A ttulo exemplificativo: o B5
representa o adicional 5% de biodiesel ao leo diesel, enquanto que o B100 corresponde a substituio total do leo diesel pelo biodiesel.
84
bilhes de litros, e uma capacidade instalada, em janeiro de 2010, para produo

de cerca de 4,7 bilhes de litros23.
Ademais, o pas desponta em uma perspectiva favorvel para a produo de biocombustveis, tendo em vista que possui uma das maiores reas agricultveis do
mundo, com capacidade e disponibilidade de expandir fortemente o cultivo de
gros e oleaginosas, para que essa oferta possa atender simultaneamente crescente
demanda nas reas de alimentos e de biocombustveis. Para tanto, dever ser verificada a regio de plantio, a tecnologia de produo e a disponibilidade de sementes
e mudas necessrias, desenvolvendo-se a produo de biocombustveis em atendimento aos anseios de sustentabilidade24.
A seguir, destacam-se algumas diferenas ente os biocombustveis mais utilizados no pas: o etanol e o biodiesel.
O etanol comeou a ser produzido significativamente no pas por meio do
Programa Nacional do lcool (Prolcool), criado em 1975, aps o primeiro choque
mundial do petrleo25. No desenvolvimento da produo de etanol, caber Agncia Nacional do Petrleo (ANP) determinar a especificao de cada produto, bem
como monitorar e fiscalizar a sua comercializao nos postos de gasolina de todo
o Pas.
23 Fonte: Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis - ANP (2010). Disponvel

em: <http://www.anp.gov.br>. Acesso em: 1 maio 2011.
24 A produo de biodiesel permite a utilizao de diversas oleaginosas ou matrias-primas animais,
possuindo, por conseguinte, uma flexibilidade que permite a participao do agronegcio e da agricultura familiar, considerando o melhor aproveitamento do solo disponvel para a agricultura no Pas.
Destaca-se que dezenas de espcies vegetais presentes no Brasil podem ser usadas na produo do
biodiesel, entre elas, mamona, soja, palma, dend, pinho manso, babau, amendoim, sebo ou girassol, todos passveis de atender qualidade definida pelas especificaes tcnicas exigidas pela Agncia
Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (Resoluo da ANP n 07/2008), com vistas
a assegurar a qualidade do combustvel para os usurios, sempre atento s perspectivas ambientais
de cada regio do pas, adotando-se a cultura mais adequada para cada local. Destaca-se que para
tornar-se compatvel com os motores a diesel, o leo vegetal precisa passar por um processo qumico
chamado transesterificao, realizado nas instalaes produtoras de biodiesel autorizadas pela ANP.
25 O Prolcool foi criado pelo Decreto-lei n 76.593, de 14 de novembro de 1975, buscando amenizar os efeitos dos aumentos sucessivos do preo do petrleo, por meio da garantia do suprimento de
etanol no processo de substituio da gasolina e do apoio ao desenvolvimento da indstria sucroalcooleira no pas. Destaca-se que entre 1983 e 1988, mais de 90% dos automveis comercializados no
pas eram movidos a etanol. De acordo com as informaes disponibilizadas pela Agncia Nacional
do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP (2010).
85
O etanol combustvel ou lcool etlico combustvel considerado o lcool etlico

de biomassa, para uso combustvel ou industrial. Existem dois tipos de etanol combustvel que so utilizados no pas: o hidratado, consumido em motores especficos para este fim, e o anidro, que misturado gasolina em propores variveis,
sem ocasionar prejuzos aos motores. Desde julho de 2007, a partir da publicao
da Portaria n 143 do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA)26, toda gasolina comercializada no pas dever conter vinte e cinco por cento
de etanol combustvel anidro.
A produo de etanol no Brasil tem como fonte a cana-de-acar, sendo
produzido nas regies Centro-Sul, Norte e Nordeste. Vale salientar a possibilidade
de produzir o etanol a partir de diversas outras fontes vegetais, no entanto, a
cana-de-acar que apresenta as maiores vantagens energticas e econmicas, em
detrimento das demais culturas, como o milho, trigo ou a beterraba.
Destaca-se que o Brasil encontra-se na liderana do mercado mundial da
produo de etanol. De acordo com dados disponibilizados pela ANP, em 2006 o
pas exportou 3,3 bilhes de litros de etanol, o que corresponde a quase vinte por
cento (20%) da produo nacional de lcool. A referida agncia informa tambm
que em 2009 o consumo do etanol ultrapassou o da gasolina. Alm disso, as projees para o desenvolvimento da produo, consumo e exportao de etanol so
cada vez maiores. A Unio da Indstria de Cana-de-acar (NICA) projeta para
2020/21, uma produo de etanol de 65,3 bilhes de litros, consumo de 49,6 bilhes de litros e exportaes de 15,7 bilhes de litros27.
De acordo com o artigo 6, da Lei n 9.478/9728, inciso XXV, o biodiesel trata-se do biocombustvel derivado de biomassa renovvel para utilizao
em motores a combusto interna com ignio por compresso ou, de acordo com
regulamento, para gerao de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou
totalmente os combustveis de origem fssil29, produzido a partir de leos vegetais
26 Importa salientar que o referido instrumento foi revogado pela Portaria n 7, de 11 de janeiro de
2010, do MAPA, que fixou em vinte por cento o percentual obrigatrio de adio de etanol gasolina, pelo prazo de 90 dias, a partir do dia 1 de fevereiro de 2010. Aps esse perodo, o percentual
obrigatrio retorna vinte e cinco por cento.
27 BRASIL. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Projees do Agronegcio Brasil
2009/10 a 2019/20. Maro de 2010. Disponvel em: http://www.agricultura.gov.br/images/MAPA/
arquivos_portal/Projecoes_Agronegocio.pdf. Acesso em: 15 mar. 2010.
28 Esta Lei sofreu algumas alteraes pela Lei n 11.097, de 13 de janeiro de 2005, mas continua
em vigor.
29 BRASIL. Lei n 9.478, de 06 de agosto de 1997. Art. 6, XXV. Braslia, 1997.
86
ou de gorduras animais que devem atender as especificaes trazidas pela Resoluo

ANP n 07/2008.
Nessa conjuntura, em 13 de janeiro de 2005, foi promulgada a Lei n
11.097, responsvel por introduzir o biodiesel na matriz energtica brasileira e por
ampliar a competncia administrativa da ANP, que a partir de sua publicao, passou a denominar-se Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis,
e assumiu a atribuio de regular e fiscalizar as atividades relativas produo,
controle de qualidade, distribuio, revenda e comercializao do biodiesel, assim
como de garantir o abastecimento do mercado, na proteo dos interesses dos consumidores.
A referida Lei estabelece a obrigatoriedade da adio de um percentual
mnimo de biodiesel ao leo diesel comercializado ao consumidor. Deste modo,
inicialmente, tornou-se facultativo o adicional de dois por cento (2%) de biodiesel
ao diesel (B2), e aps, em 2008, tornou-se obrigatrio esse adicional. Alm disso,
entre 2008 e 2013, torna-se opcional o adicional de cinco por cento (5%) (B5), que
se torna obrigatrio ao final deste perodo de cinco anos.
4 UMA ANLISE DAS IMPLICAES SOCIOAMBIENTAIS DE
CORRENTES DA PRODUO DE BIOCOMBUSTVES NO BRASIL
So notrios os benefcios iniciais advindos da substituio da atual matriz
energtica brasileira, notadamente baseada no uso dos combustveis fsseis, por
uma matriz formada essencialmente pelo uso de energias renovveis, naturalmente mais preocupada com o desenvolvimento sustentvel, e com a observncia dos
trplices valores por ele tutelados internacionalmente: desenvolvimento econmico,
proteo do meio ambiente, e equidade social.
No obstante, deve-se ressaltar que a expanso da produo de energias renovveis, e mais especificamente, no caso do estudo ora em anlise, da produo de
biocombustveis, seja o etanol ou o biodiesel, no podem ser implementados sem
uma apreciao mais atenta acerca das consequncias efetivas que essa atividade
poder causar.
De tal modo, ser analisada a seguir algumas das implicaes socioambientais decorrentes do adimplemento da produo de biocombustveis no Brasil30: a
30 Destaca-se que o presente trabalho no tem a pretenso de analisar todas as consequncias socioambientais advindas do desenvolvimento da produo de biocombustveis no pas, visto que elas so
87
significativa utilizao de recursos hdricos, a problemtica das fronteiras agrcolas,

e a utilizao do selo combustvel social.
4.1 A SIGNIFICATIVA UTILIZAO DOS RECURSOS HDRICOS PARA A
PRODUO DE BIOCOMBUSTVEIS
A gua utilizada para a produo de biocombustveis direcionada em
grande parte para a realizao da irrigao dos cultivos, o que corresponde ao uso
mais intenso de recursos hdricos no Brasil. Destaca-se que mundialmente a situao no diferente, sendo a utilizao de gua para fins de irrigao responsvel
pelo consumo de aproximadamente 70% do volume da gua doce disponvel em
todo o Planeta31.
Alm disso, essa atividade poder acarretar significativos prejuzos nas
guas superficiais e subterrneas em virtude das substncias utilizadas para promover o aumento da produtividade da agricultura, como os fertilizantes sintticos e os
defensivos agrcolas, por exemplo.
Nesse cenrio, apesar de compreender todas as vantagens decorrentes da
substituio da matriz energtica do pas, deve-se atentar para as consequncias
ambientais decorrentes do incremento mundial da produo de biocombustveis.
De acordo com o 3 Relatrio das Naes Unidas sobre Desenvolvimento
Mundial dos Recursos Hdricos, o crescimento demogrfico da populao mundial, as mudanas nos hbitos alimentares, e o crescimento da produo de energia,
especialmente a produo de biocombustveis, sero os responsveis pelo aumento
do consumo mundial de gua. Perspectiva essa que agravada pelo fato desse consumo j encontrar-se bastante elevado, com a existncia de diversos pases que se
encontram no limite da oferta de recursos hdricos. Informa ainda, que a contribuio da expanso da produo de biocombustveis para o aumento do consumo
muitas, algumas ainda nem sequer estudadas ou conhecidas, objetiva, por outro lado, ressaltar alguns
dos aspectos que tem maior relevncia para permitir a promoo de um desenvolvimento sustentvel
no mbito de nossa indstria de combustveis, promovendo, por conseguinte, a melhoria da qualidade de vida das geraes presentes, e garantindo a possibilidade de as geraes futuras suprirem as suas
prprias necessidades.
31 BRAGA, Benedito; et al. Introduo Engenharia Ambiental. 2. ed. So Paulo: Pearson Prentice
Hall, 2005, p. 79.
88
da gua estimulada pelo aumento da produo de etanol, que, segundo suas perspectivas, podero chegar a 127 bilhes de litros at 201732.
Deste modo, verifica-se que h uma grande preocupao mundial com a
disponibilidade dos recursos hdricos utilizados para a irrigao das culturas empregadas para a produo de biocombustveis, assim como, com a enorme contaminao dos lenis freticos decorrentes da consequente e significativa utilizao
de agrotxicos. Nesse ponto, vale salientar que o problema da possibilidade de contaminao do lenol fretico decorrente do intenso uso de herbicidas, pesticidas
e fertilizantes, haja vista que as monoculturas, como, por exemplo, da soja, necessitam de constantes aplicaes de produtos qumicos para estimular o aumento da
produo, capazes de contaminar as guas subterrneas e superficiais, bem como de
causar a eroso do solo33.
No desenvolvimento da produo de etanol, mais especificamente, os problemas pela utilizao dos recursos hdricos mostram-se mais significativos, haja
vista ser o setor sucroalcooleiro hidrointensivo, decorrendo da a importncia que
deve ser conferida ao uso dos recursos hdricos, por meio da adoo e difuso de
tecnologias que visem solucinar a questo.
Destaca-se que os efluentes lquidos e o vinhoto (tambm denominado
vinhaa ou restilo), originados do processamento industrial que ocorre no setor canavieiro, so responsveis por um expressivo poder impactante no que diz respeito
poluio orgnica dos mananciais hdricos. Sabe-se que para a produo de um
litro de lcool so gastos 13 litros de gua, sobrando ainda 12 litros de vinhoto, um
subproduto altamente poluente que utilizado usualmente para a adubao dos
canaviais34. A ttulo exemplificativo, demonstrando a relevncia da utilizao de
32 Fator Ambiental. ONU: pases precisam criar polticas para regular consumo de gua. Agncia Brasil, maro de 2009. Disponvel em: <http://www.fatorambiental.com.br/portal/index.
php/2009/03/30/recursos-hidricos/>. Acesso em: 27 jan. 2010.
33 Verifica-se que a produo de soja capaz de gerar impactos ambientais negativos pela utilizao de
produtos qumicos, especialmente o nitrognio, fsforo e pesticidas, que so levados das fazendas para
outros habitats aquferos. Nesses casos, o nitrognio e o fsforo so transportados atravs da lixiviao
e eroso (superficial e sub-superficial) para as partes aquticas, gerando a eutrofizao. Nesse sentido:
DIAS, Marcelo Fernandes Pacheco; et al. Anlise da Sustentabilidade da Produo de Biodiesel no Brasil.
Disponvel em:<http://www.sober.org.br/palestra/9/403.pdf>. Acesso em: 10 jun. 2009, p. 11.
34 BERMANN, Clio. Op. Cit. p. 21.
89
gua pelo setor sucroalcooleiro, sabe-se que no estado de So Paulo essa finalidade
correspodende a cerca de 12% de todos os usos de recursos hdricos no Estado35.
Um estudo desenvolvido pelo Centro de Tecnologia Canavieira (CTC) demonstrou uma reduo significativa no consumo de gua pelas usinas no CentroSul do pas na ltima dcada. De acordo com esse levantamento, o consumo mdio
de gua que em 1990 era de 5,6 metros cbicos por tonelada de cana-de-acar
produzida, reduziu-se para 5,07 metros cbicos por tonelada em 1997, passando
para a captao de, em mdia, 1,8 metro cbico de gua por tonelada produzida em
200536.
Deve-se ressaltar que essa reduo foi propiciada principalmente pela utilizao de circuitos fechados que permitem o reso da gua, reaproveitando o mesmo efluente em diversas etapas da produo do etanol. Nesse caso, cumpre salientar
que uma das etapas responsvel por um consumo mais significativo de gua a lavagem da cana. Nessa hiptese, existem duas formas para reduzir o consumo da gua:
adotar o circuito interno supracitado, ou simplesmente parar de lavar a cana, o que
exige outro avano tecnolgico na indstria que a eliminao da queima realizada
na colheita da cana, o que poder ocorrer atravs da mecanizao das colheitas37.
O outro problema significativo com relao produo de etanol consiste
no destino que ser dado ao vinhoto, que como j mencionado anteriormente consiste em um subproduto significativo do processo de fabricao de acar e lcool,
tanto pela grande quantidade produzida (12 litros para cada 1 litro de lcool processado), como pelo expressivo poder poluidor que possui38.
O vinhoto consiste em um resduo, que sai da usina com elevadas temperaturas, grandes quantidades de matrias orgnicas, altas concentraes de slidos
(2,5% em mdia), sendo normalmente reaproveitado como fertilizante, pela riqueza em potssio e pelos teores de nitrognio e micronutrientes, bastante interessantes para o solo agrcola. Normalmente o vinhoto aplicado na lavoura de
cana conjuntamente com as guas residurias (que advm da lavagem de pisos, dos
35 Fonte: Agncia Nacional de guas - ANA (2009). Disponvel em: <http://www.anp.gov.br>. Acesso em: 1 maio 2011.
37 Com a mecanizao da colheita ser obtida a cana crua, que no poder ser lavada, tendo em vista
que haver muita perda de acar nesse processo. Deste modo, as usinas que j adotaram esse consumo da cana crua j esto contribuindo para a reduo do consumo da gua na produo do etanol.
38 BERMANN, Clio. Op. Cit.,. p. 21.
90
circuitos fechados, sobra de condensados), promovendo a fertirrigao39 (aplicao

de fertilizantes atravs da gua de irrigao) com aproveitamento dos nutrientes.
Deste modo, justamente essa fertirrigao da lavoura da cana-de-acar, com os
efluentes lquidos e com a vinhaa, a grande responsvel pela diminuio do lanamento de substncias poluentes nos corpos dgua.
O vinhoto em nenhuma hiptese poder ser despejado diretamente nos
cursos de gua, tendo em vista que podero tornar os mananciais hdricos imprprios para consumo humano, bem como por tal atitude ser capaz de provocar a
morte da fauna e da flora aquticas em decorrncia das elevadas taxas de Demanda
Bioqumica de Oxignio (DBO) e Demanda Qumica de Oxignio (DQO)40.
Diante de tudo que foi exposto, verifica-se a existncia de um grande questionamento acerca da viabilidade da expanso da produo de biocombustveis
mundial, tendo em vista a incerteza acerca da existncia de gua suficiente para
atender a demanda futura, sem causar prejuzos de ordem econmica, ambiental e
social para a sociedade. Fato esse que impe a necessidade da realizao de pesquisas
verificando a efetiva disponibilidade de solo e de recursos hdricos para a produo
de biocombustveis, que no sejam capazes de ocasionar graves prejuzos ao consumo humano.
Ademais, surge obrigao de o Poder Pblico exercer no setor o seu
munus fiscalizatrio, de acordo com o art.174 da Constituio Federal41, possibilitando a preservao dos recursos hdricos, tanto quantitativa, quanto qualitativamente. Assim, caber aos rgos ambientais competentes o exerccio da intensa
39 De acordo com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMPRAPA), a fertirrigao consiste na a aplicao de fertilizantes atravs da gua de irrigao. Tal aplicao ser feita aproveitando-se
os sistemas de micro-irrigao (por gotejamento ou por microasperso) ou de asperso (sob piv
central ou convencional) e seu uso ser capaz de proporcionar economia no uso de fertilizantes e de
mo de obra, maior eficincia na aplicao dos fertilizantes e, consequentemente, aumento na produtividade. Alm disso, possibilita total controle da quantidade de fertilizantes que devem ser aplicados.
EMBRAPA. Disponvel em: <http://www.cnph.embrapa.br/noticias/not_31a.htm>. Acesso em: 18
mar. 2010.
40 A ttulo exemplificativo: o vinhoto associado s guas residurias apresentam grande volume
(10,85/litro de lcool) e carga orgnica com cerca de 175 g DBO5/litro de lcool. NEVES, E. M.;
et. al. Minimizao de custo de transportes de lcool. Instituto de Economia Agrcola, 2004. Apud:
BERMANN, Clio. Op. Cit. p. 22.
41 BRASIL. Constituio Federal de 1988, in literis: Art. 174. Como agente normativo e regulador
da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
91
fiscalizao do setor, garantindo que os mananciais hdricos superficiais e subterrneos no sejam prejudicados em decorrncia da m administrao pblica.
Portanto, verifica-se a necessidade do surgimento de uma poltica jurdico-legal competente para tutelar todas essas necessidades, do uso do solo e dos
recursos hdricos, regulamentando juridicamente a gua utilizada pelo agronegcio
para o desenvolvimento da produo de biocombustveis.
4.2 A PROBLEMTICA DAS FRONTEIRAS AGRCOLAS
A produo de biocombustveis em escala industrial coloca em evidncia
ainda a questo acerca dos riscos que a ampliao das reas destinadas plantao da
matria-prima utilizada para a sua produo poder trazer para o desenvolvimento
das demais culturas agrcolas, para a pecuria e mesmo para importantes biomas
brasileiros como a floresta amaznica, o cerrado e o pantanal matrogrossense42.
Deste modo, no se poder permitir que a expanso do cultivo da canade-acar e das oleaginosas destinadas produo de biocombustveis exija a formao de novas fronteiras agrcolas no pas que ameacem a produo de alimentos.
Assim, deve-se propiciar que as culturas bsicas continuem sendo desenvolvidas no
mercado interno, por meio de polticas pblicas que garantam a estabilidade do
preo das culturas e o suprimento da produo destas para toda a populao.
Tal questionamento mostra-se ainda mais essencial na medida em que se
observa que a prioridade no uso dos recursos hdricos (essencial para promover
a irrigao dos cultivos) em casos de escassez para o abastecimento humano e
para a dessedentao de animais43. De maneira que, com a expanso desordenada
das reas destinadas produo de biocombustveis, e a consequente necessidade
da irrigao dessas reas, seja demandado um volume indisponvel de gua para
esses fins.
42 A expanso do uso da soja desponta como uma das principais causas do desmatamento das florestas do estado do Mato Grosso, sendo responsvel pelo desmatamento de cerca de 26.130 quilmetros
da Amaznia entre agosto de 2003 e agosto de 2004. Na Amaznia, mais de 1 milho de hectares de
floresta foram transformadas em campos de soja. Alm disso, surgem problemas ambientais: a princpio, a fragilidade do solo amaznico no permite que o cultivo da soja ocorra por muito tempo; assim
como, pelo fato de os lenis freticos de algumas regies da Amaznia possurem baixa profundidade, so incrementados os riscos de contaminao dos mananciais hdricos pelo uso de agrotxicos por
esses encontrarem-se mais facilmente expostos. BERMANN, Clio. Op. Cit. p. 23.
43 Em conformidade com o que determina a Lei n 9.433/1997 em seu art. 1, III.
92
Alm disso, com a degradao de importantes biomas brasileiros, ser ainda

mais difcil que os mananciais hdricos superficiais e subterrneos desenvolvam normalmente os seus fundamentais e necessrios processos de recarga e de purificao.
Na tentativa de solucionar a questo, defende-se que a expanso das reas
para o cultivo de biocombustveis se dar em reas disponveis, degradadas ou j
desflorestadas, o que eliminaria em tese a problemtica em questo. Ocorre que em
grande parte dos casos so necessrios vultosos investimentos para recuperao e
adaptao do solo para o plantio.
Nesse ponto, deve-se salientar que estudos da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) indicam que os custos para realizar a recuperao
das reas degradadas para o plantio do biodiesel seriam muito elevados, havendo,
por conseguinte, a necessidade de realizar grandes investimentos para a viabilidade
desse cultivo, que poderia, inclusive, acarretar um aumento no desmatamento, no
caso de ser menos oneroso para o empreendedor o desmatamento do que a recuperao da rea degradada. De acordo com as estimativas fornecidas pela EMBRAPA,
para a recuperao dos solos para o cultivo do biodiesel sero necessrios recursos
da ordem de 40 bilhes de reais44. Ademais, conveniente lembrar que o uso desenfreado de agrotxicos45 poder ocasionar a contaminao dos lenis freticos,
bem como o uso de fertilizantes agrcolas poder causar a eroso dos solos.
Deste modo, verifica-se que no possvel tratar o assunto superficialmente, tendo em vista que sua complexidade requer uma investigao ordenada das
questes tecnolgicas, econmicas, ambientais e sociais envolvidas na expanso da
produo dos biocombustveis.
Nessa questo, esperado que os rgos ambientais atuem no sentido de
criar resolues capazes de garantir a expanso adequada das culturas utilizadas
para produo de biocombustveis, promovendo tambm a adequada gesto dos
recursos hdricos indispensveis para irrigao de tais reas, propiciando, assim, o
uso mltiplo dessas guas.
Alm disso, desponta a necessidade de ser promovida a efetiva fiscalizao
desses processos, garantindo que os benefcios ambientais decorrentes da adoo
dos biocombustveis, no sejam suprimidos pela forma que se desenvolveu sua produo. Quanto atuao da ANP, dever ser estimulado o seu papel de agente

45 Lei n. 7.802, de 12 de julho de 1989 Lei que define a utilizao de agrotxicos.
93
fiscalizador do setor, evitando, portanto, que os combustveis utilizados fiquem fora

das especificaes determinadas, e sem o controle devido do nvel das emisses.
Ressalta-se ainda a necessidade de estimular o investimento em pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico para tornar os biocombustveis produzidos no Brasil,
tanto o etanol quanto o biodiesel, mais competitivos, por meio do surgimento de
novas tecnologias capazes de aumentar a produo de biocombustveis sem a necessidade de aumentar rea plantada. O que minimizaria com as discusses acerca
da necessidade de criao de novas fronteiras agrcolas no territrio brasileiro e da
consequente necessidade de gua para promover a irrigao dessas reas.
4.3 O PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO E USO DO BIODIESEL
(PNPUB) E O SELO COMBUSTVEL SOCIAL
O desenvolvimento da produo de biocombustveis no pas foi fortemente estimulado a partir de 2004, com o surgimento do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPUB), programa interministerial do Governo Federal,
que tem o escopo de implementar de forma sustentvel, tanto tecnicamente, quanto economicamente, a produo e uso do biodiesel no Brasil.
Deve-se ressaltar que, segundo a Agncia Nacional de Petrleo (ANP), os
biocombustveis, e em especial o biodiesel, so capazes de propiciar o incremento
de uma fonte de energia sustentvel, atendendo aos aspectos, econmicos, ambientais e sociais, sendo esses os trs pilares bsicos no qual se fundamenta o PNPUB.
De forma simplificada, no que diz respeito ao aspecto econmico, ser
possvel com o desenvolvimento da produo de biodiesel, alm de diversificar a
matriz energtica brasileira, gerar um expressivo impacto financeiro, com a diminuio da importao de leo diesel, e a consequente economia decorrente de tal
fato.
De acordo com o que informou a Agncia Nacional de Petrleo, em 2008,
essa reduo foi responsvel por evitar a importao de 1,1 bilhes de litros de diesel de petrleo, fato que resultou em uma economia de cerca de US$ 976 milhes,
gerando, assim, importantes divisas para o Pas.
Sobre os aspectos sociais, defende-se que ser promovido o desenvolvimento das economias locais e regionais, com a criao de novos postos de empre-
94
go46, e o benefcio dos agricultores no semi-rido brasileiro, a partir do aumento de

renda oriunda do cultivo e da comercializao das plantas utilizadas na produo
do biodiesel, estimulando-se, assim, a incluso social no pas, atravs do fomento a
agricultura familiar. Nesse ponto, destaca-se o desenvolvimento do selo combustvel social (abordado a seguir), propiciando, para os que atenderem seus requisitos,
a reduo dos impostos, a facilitao no financiamento e a possibilidade de participao nos leiles do biodiesel.
Com relao aos aspectos ambientais, o biocombustvel desponta como
uma fonte energtica sustentvel, no to poluidora do meio ambiente, haja vista
que so reduzidas as emisses veiculares de poluentes comparando-se com o diesel
derivado do petrleo, como j visto anteriormente, e por tratar-se de um combustvel renovvel, contribui para impedir o efeito estufa. Destaca-se, nesse ponto, a
possibilidade de cultivar do biocombustvel em reas de florestas degradadas, quando cultivado pela agricultura familiar, segundo o Cdigo Florestal.
Como j mencionado anteriormente, se sobressaem as preocupaes com
a questo da transformao de florestas em reas de produo, e a consequente
diminuio da biodiversidade do planeta, a possibilidade de degradao do solo, a
escassez hdrica, bem como, pelo elevado uso de agroqumicos capaz de contaminar
severamente os lenis freticos.
Fatores esses que demonstram claramente a necessidade de serem realizados estudos mais pormenorizados acerca das consequncias econmicas, sociais,
e ambientais, que o incremento da produo de biocombustveis, e mais especificamente do biodiesel, poder acarretar no pas, uma vez que no se pode apenas
ressaltar os benefcios e o crescimento gerado pelo programa, esquecendo-se das
implicaes significativas que tais prticas podero gerar para a sociedade.
4.3.1 O selo combustvel social
O selo combustvel social trata-se de uma espcie de componente de identificao conferido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio queles produtores de biodiesel que promovam a incluso social e o desenvolvimento regional,
atravs da gerao de emprego e renda para os agricultores familiares enquadra46 De acordo com dados do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, a produo de biodiesel foi
responsvel por gerar cerca de 600 mil postos de trabalho no campo, nos anos de 2007 e 2008. Disponvel em: <http://www.mda.gov.br/portal/>. Acesso em: 1 maio 2010.
95
dos nos critrios do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

(PRONAF), consistindo em mais um benefcio conferido aos produtores de biocombustvel no Brasil.
A princpio, deve-se ressaltar que a agricultura familiar, constituda por
pequenos e mdios produtores, representa a imensa maioria de produtores rurais
no Brasil. De acordo com os dados disponibilizados pela Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), estes correspondem a cerca de 4,5 milhes de
estabelecimentos agrcolas, dos quais cinquenta por cento localizam-se no Nordeste. Vale salientar que os agricultores familiares detm vinte por cento das terras e
respondem por trinta por centoda produo global47.
De acordo com a Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006, que estabelece
as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais, ser considerado agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: no detenha, a qualquer ttulo, rea maior do
que quatro mdulos fiscais; utilize de forma predominante mo-de-obra da prpria
famlia nas atividades econmicas desenvolvidas no seu estabelecimento ou empreendimento; possua renda familiar predominantemente originada de atividades
econmicas vinculadas ao prprio estabelecimento ou empreendimento; e dirija
seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia. (art. 3, I, II, III e IV).
Em sntese, observa-se que para que esteja caracterizada a agricultura familiar ser exigido um envolvimento total dos membros da famlia na administrao e
conduo da unidade produtiva, no fornecimento da maior parte da mo-de-obra
utilizada, bem como pela condio de proprietrio dos meios produtivos empregados.
Nesse cenrio, ressalta-se que inicialmente, o selo combustvel social foi
regulamentado pela Instruo Normativa n 01, de 05 de julho de 2005, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, dispondo acerca dos critrios e procedimentos
relativos concesso de uso do selo combustvel social.
De acordo com a referida instruo normativa o selo combustvel social
consiste em um componente de identificao concedido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, para quele produtor de biodiesel que cumpre os critrios
mnimos exigidos pela Instruo Normativa, e que confere ao seu possuidor o carter de promotor de incluso social dos agricultores familiares enquadrados no Pro47 EMBRAPA. O desafio da agricultura familiar. Disponvel em: <http://www.embrapa.br/imprensa/
artigos/2002/artigo.2004-12-07.2590963189/>. Acesso em: 1 maio 2011.
96
grama Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), conforme

estabelecido no Decreto n 5.297, de 06 de dezembro de 2004.
O referido decreto, que estabelece coeficientes de reduo das alquotas
da Contribuio para o PIS/PASEP e da COFINS incidentes na produo e na
comercializao de biodiesel, discorrendo sobre os termos e as condies para a
utilizao das alquotas diferenciadas, destaca que para que seja promovida a incluso social dos agricultores familiares, o produtor de biodiesel dever (art. 2, 1,
I, II e III): I) Adquirir do agricultor familiar, em parcela no inferior a percentual
a ser definido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, matria-prima para o
desenvolvimento da produo de biodiesel; II) Celebrar contratos com os agricultores familiares, especificando as condies comerciais que garantam renda e prazos
compatveis com a atividade, conforme requisitos a serem estabelecidos pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio48; e ainda III) Assegurar assistncia e capacitao
tcnica aos agricultores familiares.
Nesses casos, o produtor de biodiesel interessado em participar do programa dever solicitar a concesso de uso do selo combustvel, atravs de protocolizao na Secretaria da Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (art. 8, da Instruo Normativa n 01, de 05 de julho de 2005).
O selo ter validade de cinco anos, a partir da data de publicao no Dirio
Oficial da Unio, e o Ministrio de Desenvolvimento Agrrio dever avaliar em
uma frequncia anual, o cumprimento, pelo produtor de biodiesel, dos critrios
de concesso de uso do selo combustvel social, mediante realizao de avaliao
externa (arts. 10 e 11, da Instruo Normativa n 01, de 05 de julho de 2005).
A Instruo Normativa n 02, de 30 de Setembro de 2005, do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio destaca ainda que os percentuais mnimos de aquisies de matria-prima do agricultor familiar ficam estabelecidos em 50% (cinquenta por cento) para a regio Nordeste e semi-rido, 30% (trinta por cento) para as
regies Sudeste e Sul e 10% (dez por cento) para as regies Norte e Centro-Oeste
(art. 3), demonstrando uma certa preocupao com o desenvolvimento regional do
48 Para a realizao dessa negociao contratual dever haver a participao de pelo menos uma representao dos agricultores familiares, que poder ser feita por meio dos Sindicatos de Trabalhadores
Rurais, ou de Trabalhadores na Agricultura Familiar, ou Federaes, filiadas Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), filiadas Federao dos Trabalhadores da Agricultura
Familiar (Fetraf ), ligados Associao Nacional dos Pequenos Agricultores (ANPA), bem como, associado outras instituies credenciadas pelo MDA (art. 6, 1, I, II, III e IV, da Instruo Normativa
n 01, de 05 de julho de 2005).
97
Nordeste, na busca de promover, assim, a reduo das desigualdades regionais, em

conformidade com os anseios ditados pela nossa Carta Magna (art. 3, III, da CF).
De tal modo, a partir do selo combustvel social, so estabelecidos mecanismos tributrios diferenciados para queles produtores, a partir da concesso de
descontos em impostos incidentes sobre o produto industrializado, discriminando-se aqueles originrios da agricultura familiar em face daqueles provenientes da
agricultura em geral, e diferenciando o tratamento conferido para a regio Nordeste
Semi-rido, alm disso, confere vantagens na participao dos leiles de biodiesel
realizados pela ANP. Ademais, os agricultores podem receber apoio via crdito rural
para a produo de matria-prima atravs do PRONAF, nas culturas com zoneamento agrcola, definido pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA).
No obstante, verifica-se que, na prtica, o desenvolvimento da agricultura
familiar no pas encontra grandes dificuldades. Normalmente existem grandes obstculos para permitir negociao direta da produo, o que torna esses agricultores dependentes das aes de outros agentes de mercado (e que por isso auferem os
maiores ganhos na comercializao), alm disso, existem as implicaes decorrentes
da formao de vnculos com a agroindstria, que geram, por consequncia, obrigaes no mbito da produo (como o uso de insumos qumicos, e uma organizao produtiva centrada em intensa mecanizao), assim como, com a criao de
fontes de sujeio em vrios nveis, que tornam os agricultores completamente
dependentes do agronegcio49.
Nesse cenrio, enquanto o Governo defende que o programa do biodiesel
ter grande impacto no campo, e procura desenvolver os mecanismos para incrementar a entrada da agricultura familiar na sua cadeia produtiva, importantes organizaes do movimento de pequenos agricultores, como a Confederao Nacional
dos Trabalhadores destacam as lacunas da atuao do Governo.
O Secretrio de Poltica Agrcola da Confederao dos Trabalhadores da
Agricultura do Brasil (Contag), mesmo reconhecendo a importncia poltica, do
sistema de leiles e de concesso do selo combustvel social, no est seguro acerca
da eficcia do projeto de incluso dos agricultores familiares na cadeia produtiva
do biodiesel, em decorrncia da questo do zoneamento agrcola, do problema
49 BOASSI, Rinald; LINS, Hoydo Nunes. Biocombustveis e busca do desenvolvimento em meio rural:
as aes e expectativas da COOPERBIO no Noroeste riograndense. Disponvel em: <http://www.economiaetecnologia.ufpr.br/XI_ANPEC-Sul/artigos_pdf/a2/ANPEC-Sul-A2-01-biocombustiveis_e_
busca_.pdf >. Acesso em: 2 maio 2011. p. 14.
98
do endividamento dos agricultores, e da relativa dificuldade no acesso ao crdito.

Ademais, destaca que o projeto no acompanhou as necessidades atuais da produo de biodiesel, no havendo as sementes certificadas necessrias pelo aumento
da demanda50.
Apesar dos significativos benefcios advindos da iniciativa da criao do
selo combustvel social, h ainda a necessidade de o governo brasileiro convergir
esforos prticos no sentido de criar as condies mnimas para garantir a efetiva
insero da agricultura familiar no programa do biodiesel, para, assim, promover o
desenvolvimento nacional e regional do pas, em conformidade com os anseios da
nossa Constituio Federal.
O direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, responsvel
por proporcionar o direito vida e dignidade humana, devem ser fortemente
tutelados pelo nosso ordenamento jurdico. Alm disso, tal direito deve estar associado ao desenvolvimento das atividades econmicas produtivas, ao desenvolvimento sustentvel das atividades realizadas, buscando-se a preservao da qualidade
e quantidade dos recursos naturais para o uso das presentes e futuras geraes,
cabendo, pois, s geraes existentes o dever de preserv-lo.
Assim, a partir da noo de desenvolvimento sustentvel fixada mundialmente criada a necessidade de o desenvolvimento dos pases ocorrerem em trs
nveis distintos: desenvolvimento econmico, preservao dos recursos ambientais,
e promoo da equidade social. Mais do que isso, o principal objetivo a ser aspirado
pelo desenvolvimento satisfazer as necessidades humanas, garantindo a melhoria
da qualidade de vida da populao.
No Brasil, verifica-se que a Constituio Federal de 1988 foi um verdadeiro marco para a consolidao das noes de desenvolvimento defendidas mundialmente. A partir do surgimento da nossa Carta Magna, o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado foi elevado categoria de direito fundamental do ser
humano. Alm disso, a reduo das desigualdades sociais e regionais foi afirmada
como um dos objetivos fundamentais, a ser perseguido pela Repblica Federativa
do Brasil.
50 CELSO DANIEL SERATTO; EDNALDO MICHELLON, Ednaldo; SERATTO, Celso Daniel.
A trajetria da poltica nacional de bioenergia e as oportunidades agricultura familiar. Disponvel em:
<http://www.sober.org.br/palestra/13/1075.pdf>. Acesso em: 4 maio 2011. p. 14.
99
Nesse cenrio, observa-se que diante dos significativos impactos negativos causados ao meio ambiente com as atividades desenvolvidas pela indstria de
petrleo e gs natural, desponta o imperativo de serem buscadas novas tecnologias
capazes de suprir essa necessidade, e cujos meios produtivos sejam compatveis com
os inafastveis anseios ditados pelo desenvolvimento sustentvel e pelo desenvolvimento scio regional, surgindo a produo de biocombustveis como uma interessante alternativa para a substituio da matriz energtica nacional, atravs da
adoo de uma tecnologia capaz de suprir as necessidades energticas da atualidade,
com uma real preocupao com o desenvolvimento sustentvel do pas.
So notrios os benefcios iniciais advindos da substituio da atual matriz
energtica brasileira, notadamente baseada no uso dos combustveis fsseis, por
uma matriz formada essencialmente pelo uso de energias renovveis, naturalmente mais preocupada com o desenvolvimento sustentvel, e com a observncia do
trplice valor por ele tutelado.
Deve-se ressaltar que a expanso da produo de energias renovveis, e
mais especificamente da produo de biocombustveis (seja o etanol ou o biodiesel), no pode ser implementada de forma apressada, sem uma apreciao mais
atenta acerca das consequncias efetivas que essa atitude poder causar.
A significativa utilizao dos recursos hdricos para a produo de biocombustveis, direcionada em grande parte para a realizao da irrigao dos cultivos,
gera uma grande externalidade negativa para a atividade, e requer a realizao de
pesquisas verificando a efetiva disponibilidade de solo e de recursos hdricos. Alm
do que, exige o surgimento de uma poltica jurdico-legal competente para tutelar
todas essas necessidades, como o uso do solo e dos recursos hdricos, regulamentando formalmente a gua utilizada pelo agronegcio para o desenvolvimento da
produo de biocombustveis.
Verifica-se, ainda, que preocupante o fato de que a expanso do cultivo
da matria-prima destinada produo de biocombustveis possa exigir a formao
de novas fronteiras agrcolas no pas, que ameacem a produo de alimentos e os
biomas nacionais. Assim, deve-se propiciar que as culturas bsicas continuem sendo desenvolvidas no mercado interno, por meio de polticas pblicas que garantam
a estabilidade do preo das culturas e o suprimento da produo destas para toda a
populao.
Por fim, questiona-se a real efetividade do selo combustvel social, estabelecido pelo Programa Nacional de Produo e uso do Biodiesel (PNPUB), que
100
exige um maior esforo do governo para serem criadas as condies mnimas para
garantir a efetiva insero da agricultura familiar no programa do biodiesel, para,
assim, promover o desenvolvimento nacional e regional do pas, em conformidade
com o que prev a nossa Carta Magna.
Conclui-se que o desenvolvimento da produo de biocombustveis no
pas, e a consequente substituio da nossa matriz energtica, ter sim impactos
muito favorveis em nvel econmico, ambiental e social para o Brasil. No entanto,
ser necessria uma preocupao, tanto da sociedade, quanto do Poder Pblico,
com as possveis problemticas decorrentes desse aumento produtivo, que exige
estudos pormenorizados acerca dos to importantes aspectos socioambientais, para
que essa possvel transio ocorra causando os menores impactos possveis.
101
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105
Biodiesel:
vetor
de
incluso
social
desenvolvimento?
Marcus Mendona Gonalves de Jesus

1 INTRODUO
O presente trabalho discorrer sobre os mais aspectos relevantes da relao
entre a produo biodiesel e a incluso social, relao que envolve a participao
de pequenos agricultores familiares, gerao de renda para os mesmos e produo
de um combustvel menos nocivo ao meio ambiente que os combustveis fsseis. A
incluso dos biocombustveis na matriz energtica brasileira e a criao do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) assinalam a possibilidade de
associar a produo de fontes energticas mais limpas com promoo social.
H muito tempo a humanidade vem usando combustveis fsseis como o
petrleo e o carvo mineral, responsveis pela degradao do meio ambiente e que
em muitos lugares do mundo envolvem um trabalho insalubre e sub-humano.
A humanidade vem buscando meios de se produzir energia e combustveis
que respeitem o meio ambiente. Nesse contexto, ganham espao os biocombustveis, que representam uma alternativa sustentvel e ao mesmo tempo, podem ser
um instrumento de incluso social.
O etanol retirado da cana-de-acar tem destacado o Brasil no cenrio
mundial, mas ainda sofre pela sua frequente associao com o submundo da cana,
em que trabalhadores popularmente conhecidos por boias-frias se submetem a jornadas de trabalho exaustivas, perigosas e pouco remuneradas, muitas vezes exercendo trabalhos anlogos condio de escravos.
Por outro lado, o biodiesel, que pode ser obtido de vrias plantas como a
mamona, a soja e o dend, tem um timo diferencial, com a possibilidade de vir a
107
servir para a mobilidade social, no momento em que os pequenos proprietrios de

terra forem includos na cadeia produtiva deste tipo de combustvel.
Para tanto outras medidas se fazem necessrias, como a reforma agrria e a
iseno de impostos para que o biodiesel fique a preos competitivos com o diesel
de petrleo e o estmulo ao seu uso como aditivo para veculos.
H uma srie de benefcios econmicos que o biodiesel pode proporcionar,
tanto para as empresas, como para a populao rural. Um exemplo disso o fato de
o PNPB garantir um selo social para as empresas que incluem a matria-prima dos
pequenos agricultores na produo de biodiesel. Outro benefcio econmico que
diminuir a dependncia que o Brasil tem quanto importao de diesel mineral.
Bem como, a produo de matria-prima para biodiesel pode ser realizada nas mais
remotas reas do pas, em que h dificuldade para a chegada do diesel mineral.
Este trabalho tambm discutir as relevncia do PNPB e as crticas que
ele vem sofrendo desde que foi criado, no que tange a sua viabilidade e efetividade
nos resultados.
A grande extenso do territrio brasileiro abrange diferentes condies de
clima e de solo que, por sua vez, garantem uma variedade de espcies vegetais. Sabendo que o biodiesel pode ser obtido a partir de diferentes plantas, muitos pontos
do pas podero ser contemplados com a possibilidade de participarem da cadeia
produtiva do mesmo. No caso do Nordeste brasileiro, h a alternativa da produo
da mamona; na regio Norte, o dend e no Sudeste e Sul do pas, a soja a matria
-prima visada.
2 HISTRICO DOS BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL E NO MUNDO
Antes de discorrer acerca da histria do biodiesel, faz-se necessria uma
explanao sobre a histria dos biocombustveis no Brasil e no mundo.
Em 1893, na Alemanha, o engenheiro Rudolf C. K. Diesel criou o primeiro motor a diesel, que foi apresentado na Exposio de Paris em 1900, e foi movido
a um leo produzido de amendoim. No incio esse motor era movido a leos vegetais e at mesmo leo de peixe. Diesel pensou inclusive o quanto o uso desses leos
vegetais poderia contribuir para o desenvolvimento da agricultura dos pases1.
1 Motor Diesel. Disponvel em: <http://www.biodieselbr.com/biodiesel/motor-diesel/motor-diesel.
htm>. Acesso em: 27 abr. 2013.
108
A Frana tinha a inteno de promover o uso crescente de leo vegetal em

suas colnias na frica de forma a diminuir a necessidade de importar combustveis
fsseis. O amendoim era a matria-prima abundante no continente para produzir
leo combustvel. Porm, com a inveno do leo diesel mineral, na poca mais
barato que o vegetal, fez com que este segundo fosse sendo deixado de lado2.
Durante a Segunda Guerra Mundial, alguns pases queriam ter o leo vegetal como garantia, caso faltassem combustveis minerais para atender sua demanda, mas a falta de aparato tecnolgico para incrementar a produo de leo vegetal
no permitiu que seu uso progredisse aps a segunda guerra, todavia, ficou aberto
o caminho para as pesquisas sobre a utilizao do mesmo3.
No Brasil, o engenheiro qumico cearense Expedito Parente conseguiu a
primeira patente mundial de um mtodo de produo de biodiesel, em 1983. O
mtodo em questo a transesterificao4.
Em 1973 ocorreu o primeiro choque do petrleo, quando os pases da Organizao dos Pases Produtores de Petrleo (OPEP) aumentaram o preo do leo.
Houve ento a necessidade de se buscar fontes alternativas de energia5.
Com isso, o Brasil criou em 1975 o Programa Prolcool, cujo objetivo era
substituir os veculos com motores movidos por derivados de petrleo por veculos
movidos a lcool. Para tanto, o governo ofereceu subsdios para produtores de lcool e indstrias de automvel6.
Nesse perodo, o pas vivia a ditadura militar e o chamado Milagre Econmico Brasileiro, e a crise do petrleo representava uma ameaa ao projeto desenvolvimentista do governo7.
O programa foi beneficiado pelo preo baixo do acar na poca, o que
estimulava o plantio da cana-de-acar com a finalidade de produzir etanol. Como
2 Biodiesel. p. 14. Disponvel em: <http://www.agencia.cnptia.embrapa.br/Repositorio/
NT00035116_000gihb7tn102wx5ok05vadr1szzvy3n.pdf>. Acesso em: 27 abr. 2013.
3 Ibid. p. 14-15.
4 Ibid. p. 15.
5 Histria e Biodiesel. Disponvel: <http://www.biodieselbr.com/biodiesel/historia/biodiesel-historia.
htm>. Acesso em: 27 abr. 2013.
6 Biodiesel. p. 10-11. Disponvel em: <http://www.agencia.cnptia.embrapa.br/Repositorio/
7 O milagre econmico. Disponvel em: < http://www.algosobre.com.br/historia/milagre-economico-o.
html>. Acesso em: 27 abr. 2013.
109
consequncia o Brasil conseguiu diminuir a dependncia de petrleo e derivados,

bem como ficou mais bem preparado para o choque do petrleo que viria em 19798.
Em 1986, houve uma queda nos preos do petrleo, de forma que j no
compensava mais produzir lcool combustvel9 e a produo do mesmo s voltou a
ser valorizada com a tecnologia flex dos automveis, que permitiam que os mesmos
fossem movidos ou gasolina ou a lcool10.
A Lei 9.478/97 j institua em seu art. 1, inciso II, que as polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia devem visar o desenvolvimento, a ampliao do mercado de trabalho e a valorizao dos recursos
energticos11.
Especificamente em relao ao biodiesel, o marco regulatrio comea em
2005, com a lei 11.097/2005, que o introduziu na matriz energtica brasileira e
com isso comeou a se controlar a insero do produto no mercado e ficou institudo que at 2013 deveria haver 5% de biodiesel misturado ao leo diesel mineral
destinado ao consumidor final. Estimava-se com essa porcentagem, uma produo
de 2,4 bilhes de litros de leo ao ano12.
Assim que a lei foi criada j autorizava a adio de 2% do biodiesel ao
diesel de petrleo, estimando com isso uma produo de 800 mil litros ao ano. A
mesma lei tornava obrigatria a adio desses 2% do leo vegetal ao mineral a partir
de 2008, cuja estimativa de produo era de 1 bilho de litros ao ano13.
A Resoluo n 2 do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE)
de 13 de maro de 2008, em seu artigo 1 instituiu a adio de 3% de biodiesel ao
diesel mineral14.
8 Histria e Biodiesel. Disponvel em: <http://www.biodieselbr.com/biodiesel/historia/biodieselhistoria.htm>. Acesso em: 27 abr. 2013.
9 Ibid.
10 Motor Flex. Disponvel em: < http://www.portalsaofrancisco.com.br/alfa/motor-flex/motor-flex-6.
php>. Acesso em: 27 abr. 2013.
11 Lei 9.478/97. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9478.htm>. Acesso em:
23 maio 2012.
12 Biodiesel. p. 16. Disponvel em: <http://www.agencia.cnptia.embrapa.br/Repositorio/
13 Ibid.
14 Resoluo n 2 do CNPE, de 13 de maro de 2008. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/conselhos_comite/CNPE/resolucao_2008/Resolucao02.pdf>. Acesso em: 23 maio
2012.
110
Entretanto, pelo artigo 1 da Resoluo n 2 do CNPE, de 27 de abril de

2009 ficou institudo em 4% a adio do biodiesel ao diesel mineral destinado aos
consumidores finais a partir de julho daquele mesmo ano15.
A Resoluo n 6, de 16 de setembro de 2009, do CNPE, em seu artigo
1, adiantou a meta dos 5% de biodiesel ao diesel derivado de petrleo. A medida
comeou a ser aplicada em janeiro de 201016. A Resoluo n 4 da ANP, de 2 de fevereiro de 2010, em seu artigo 1, corroborou o que foi posto pelo CNPE e em seu
artigo 2 fez alteraes no que diz respeito a normas tcnicas que foram previstas
pela Resoluo n 7, de 19 de maro de 200817.
Atualmente, portanto, o biodiesel s comercializado ao consumidor misturado ao leo diesel mineral. As outras formas de venda dizem respeito a outros
biocombustveis, como o bioquerosene de aviao, que inclusive exportado para
empresas estrangeiras, entre outros.
3 O PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO E USO DE BIODIESEL
(PNPB) E AS EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS
O primeiro grande produtor, e tambm consumidor, do biodiesel em larga
escala foi a Europa. O Brasil, mesmo tendo sido o local de registro da primeira
patente de biodiesel, s veio a se destacar na sua produo posteriormente. A partir
da dcada de 90, produtores europeus comearam a utilizar o biodiesel como uma
espcie de aditivo ao leo diesel18. Com essa utilizao, o diesel aditivado pelo biodiesel comeou a emitir menos enxofre e derivados. Vejamos as experincias entre
alguns pases que so significativos produtores desse biocombustvel.
15 Resoluo n 2 do CNPE, de 27 de abril de 2009. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/conselhos_comite/CNPE/resolucao_2009/RESOLUCAO_2_CNPE.pdf>. Acesso
em: 16 jul. 2012.
16 Resoluo n 6 do CNPE, de 16 de setembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/
mme/galerias/arquivos/conselhos_comite/CNPE/resolucao_2009/Resoluxo_6_CNPE.pdf>. Acesso
em: 23 maio 2012.
17 Resoluo n 4 da ANP, de 2 de fevereiro de 2010. Disponvel em: < http://www.legisweb.com.br/
legislacao/?legislacao=114022>. Acesso em: 16 jul. 2012.
18 Dados apresentados no Relatrio do Deputado Ariosto Holanda que detalha o tema: Biodiesel
e incluso social, aprovado pelo Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica da Cmara dos
Deputados. Srie Cadernos de Altos Estudos n 1. Disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/
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2012.
111
3.1 O BRASIL
O Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB), lanado
em 2004, foi mostrado como alternativa para incluso social e para a gradual diminuio do uso de combustveis fsseis no Brasil. Todavia, oito anos aps o seu
lanamento, as opinies dos diversos pesquisadores acerca do programa ainda so
controversas.
A proposta do PNPB a de incentivar a produo nacional do biodiesel
calcada em trs sustentculos: o ambiental (energia sustentvel), o social (baseado
principalmente na produo de matria-prima pela agricultura familiar incluso
social) e o mercadolgico (tornar o biodiesel atrativo como forma de incentivar o
desenvolvimento regional)19.
O projeto nasceu grande: uma iniciativa envolvendo 14 ministrios,
Coord.enados pelo Ministrio de Minas e Energia, alm de envolver a ANP, a Petrobras, a Embrapa e o BNDES20.
Na prtica, para tornar a produo de biodiesel atrativa, foram tomadas
diversas medidas: iseno ou reduo parcial de grande parte dos tributos da cadeia
produtiva do biodiesel (PIS e COFINS)21; o uso inicial do biodiesel como aditivo
obrigatrio ao diesel de leo mineral (semelhante adio de etanol gasolina)22;
polticas facilitadoras de obteno de financiamento bancrio, bem como prazos e
taxas diferenciadas, para produtores, inclusive definidas pelo prprio marco regulatrio do biodiesel23; entre outras.
19 Objetivos e diretrizes do PNPB. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/

menu/programa/objetivos_diretrizes.html>. Acesso em: 26 maio 2012.
20 Biodiesel. O novo combustvel do Brasil. Cartilha do Programa Nacional de Produo e Uso do
Biodiesel. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/galerias/arquivos/biodiesel/
cartilha_biodiesel_portugues.pdf>. Acesso em: 26 maio 2012.
21 Regime Tributrio. Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel. Disponvel em: <http://
www.mme.gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/regime_tributario.html>. Acesso em: 26
maio 2012.
22 Marco Regulatrio. Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel. Disponvel em: <http://
www.mme.gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/marco_regulatorio.html>. Acesso em: 26
maio 2012.
23 Financiamento. Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel. Disponvel em: <http://www.
mme.gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/financiamento.html>. Acesso em: 26 maio 2012.
112
3.2 OS EUA
O Programa de Produo de Biodiesel Norte-americano, assim como o
modelo brasileiro, tambm baseado em pequenos produtores24.
Quando analisados dados que se referem aos biocombustveis em geral, os
EUA so o maior produtor do mundo, e o Brasil fica em segundo lugar ainda em
termos de produo de biocombustveis, em conformidade com dados extrados do
Boletim Mensal dos Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia25.
Em 2010, apesar de os Estados Unidos e o Brasil liderarem a produo de
biocombustveis, alcanando um bom nvel de sustentabilidade no uso de combustveis uma vez que a produo de combustveis considerados verdes atingiu nmeros significativos -, os dados demonstram que a produo dos biocombustveis
gira em torno principalmente do etanol, que, tanto no Brasil quanto nos EUA,
uma cultura baseada em grandes latifndios e que no promove a incluso social, a
qual um dos objetivos do Programa Nacional de Produo e Uso de Biocombustveis26.
2012.
25 Grfico Produo de biocombustveis por pas em 2010, presente no Boletim Mensal dos
Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia. Edio n 42. Junho/2011. Disponvel em:
<http://www.mme.gov.br/portalmme/opencms/spg/galerias/arquivos/publicacoes/boletim_mensal_
combustiveis_renovaveis/Boletim_DCR_nx_042_-_junho_de_2011.pdf>. Acesso em: 27 maio
2012.
26 Segundo o Ministrio de Minas e Energias, em 2010, a produo de Biocombustveis nos EUA
foi composta de 50,1 milhes de m de etanol e de apenas 1,2 milhes de m de biodiesel. Enquanto
que, no Brasil, nesse mesmo ano, a produo foi de 28 milhes de m de etanol e 2,4 milhes de m
de biodiesel. Ibid.
113
3.3 A ALEMANHA
Na Alemanha, a produo de biodiesel se d primordialmente a partir da
canola27. O referido pas produziu em 2010, aproximadamente 2,6 milhes de m
de biodiesel28.
O modelo de produo alemo consiste basicamente no plantio e colheita
da canola para nitrogenar o solo e extrair o leo29. Desse leo se produz o biodiesel,
que em seguida j distribudo sem aditivao para os postos. Devido iseno
de tributos cadeia de produo do biodiesel, ele se torna 12% mais barato que o
diesel derivado do petrleo30.
3.4 A MALSIA
O caso da Malsia um exemplo de interesse entre os pases subdesenvolvidos, evitando a criao de um paradigma no qual a sustentabilidade s seria
possvel em pases desenvolvidos. O programa de produo malaio pode fornecer,
inclusive, moldes e experincias que venham a acrescentar tcnicas ao programa
brasileiro, objetivando um maior sucesso baseado em experincias prticas.
Tambm com a finalidade de mostrar que no apenas em pases desenvolvidos possvel a adoo de uma matriz energtica sustentvel, interessante
analisar alguns dados fornecidos pelo Ministrio de Minas e Energia31.
Em 2010, a Alemanha foi o maior produtor mundial de biodiesel, com
uma produo em torno de 2,6 milhes de m, enquanto o Brasil foi o segundo
2012.
28 Ver dados do grfico: Produo de Biodiesel em 2010, presente no Boletim Mensal dos Combustveis
Renovveis do Ministrio de Minas e Energia. Edio n 42. Junho/2011. Disponvel em: <http://www.
mme.gov.br/portalmme/opencms/spg/galerias/arquivos/publicacoes/boletim_mensal_combustiveis_
renovaveis/Boletim_DCR_nx_042_-_junho_de_2011.pdf>. Acesso em: 27 maio 2012.
29 Dados apresentados no Relatrio do Deputado Ariosto Holanda que detalha o tema: Biodiesel e
incluso social. Op. Cit.
30 Ibid.
31 Para maiores detalhes, ver grfico: Produo de Biodiesel em 2010, presente no Boletim Mensal
dos Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia. Op. Cit.
114
maior (2,4 milhes de m), e que outros pases em desenvolvimento tambm produzem quantidades significativas desse combustvel verde, como a Argentina (2,1
milhes de m, sendo o terceiro maior produtor mundial), a Tailndia (0,6 milhes
de m) e a Polnia (0,5 milhes de m)32. Tais dados corroboram com a afirmao
anterior da possibilidade de sucesso dos pases em desenvolvimento na explorao
do biodiesel.
Voltando ao modelo da Malsia, a produo nesse pas se d a partir de
leo de palma de dend. Dados de 2011 mostram que a produo do leo de palma
foi de 18,9 milhes de toneladas33.
Atualmente, a Malsia desenvolve interessantes e milionrias pesquisas em
microalgas para biocombustvel, num modelo de produo inicialmente orado
(para construo de sua infraestrutura) em US$ 383 milhes. Quando da sua concluso, estima-se que a fazenda onde se implantar o modelo produzir cerca de
500 quilotons de biomassa seca por ano, com produo de 30% de leo34. Constituindo avanos significativos em termos de quantidade de biodiesel produzida, tecnologias desenvolvidas e matrias-primas exploradas, consolidando e aumentando
o sucesso do modelo malaio.
4 BIODIESEL COMO FATOR DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E
INCLUSO SOCIAL
O Brasil se v em um contexto de luta pela igualdade social no meio rural
e est inserido no contexto de preservao do meio ambiente. Diante disso, o biodiesel tem uma importncia estratgica na diminuio das desigualdades da zona
rural e oferecendo condies de vida mais dignas aos trabalhadores rurais.
O uso do biodiesel como aditivo e a necessidade de combustveis mais
limpos aumentam o interesse em se produzir o mesmo, o que consequentemente
vai envolver cada vez mais os pequenos agricultores para suprir essa demanda.
dos Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia. op cit.
33 Dados do artigo Preos do leo de palma devem subir no ano, da Agncia Reuters, em 04 de Maro
de 2012. Disponvel em: <http://www.biodieselbr.com/noticias/materia-prima/dende/precos-oleopalma-subir-070312.htm>. Acesso em: 22 maio 2012.
34 Frente Parlamentar do Biodiesel. Na Malsia, algas se tornam biocombustvel. Em 16 de fevereiro
de 2012. Disponvel em: <http://www.frentebio.com/2012/02/na-malasia-algas-se-tornam.html>.
115
4.1 O BIODIESEL COMO GERADOR DE RENDA

A agricultura familiar vai muito alm da produo de gneros para subsistncia, uma vez que ela responde por considervel parte da produo de alimentos
que chegam as residncias de muitos outros brasileiros35. Porm, os agricultores
familiares vivem em diferentes situaes que variam de acordo com a regio e cada
estado do Pas. Muitos deles sofrem com a falta de aparato tecnolgico, dificuldades
para se inserir no mercado, falta de assistncia tcnica e deficincia em infra-estruturas fsicas e de cincia e tecnologia36.
O biodiesel tem um grande potencial de gerao de renda. O Brasil possui
amplas condies de produzi-lo, uma vez que em seu extenso territrio h uma variedade de plantas que servem para a produo de leo: mamona, girassol, oiticica,
soja etc., alm da possibilidade de produzi-lo a partir do leo de cozinha usado.
Um documentrio de 2007, produzido e exibido pela TV Cmara, intitulado Na Rota do Biodiesel37, destacou a possibilidade do leo da mamona abrir
portas para a incluso social no semirido nordestino, com destaque para o Estado
do Piau, que estava mostrando em alguns dos seus municpios a participao de
agricultores familiares na cadeia produtiva do biodiesel. Na cidade de Teresina, foi
instalada uma usina-escola de biodiesel ligada a Universidade Federal do Piau.
O documentrio explicita que a combusto do biodiesel nos veculos gera menos
poluentes, j que isento de enxofre, bem como que a produo de mamona
beneficiada pelo fato de que esta planta se adapta bem ao solo rido38.
No municpio piauiense de Floriano, h a prevalncia das atividades rurais. Este municpio foi beneficiado com a instalao de uma usina de biodiesel,
35 GOMES, Maria Judith Magalhes. Muito alm da subsistncia: a agricultura familiar e sua
produo nas mesas e na economia do pas. Tecnologia e Inovao Agropecuria, So Paulo, n. 2, p.
4-6, dez. 2008, v. 1. Entrevista concedida Cleide Elizeu. Disponvel em: <http://www.dge.apta.
sp.gov.br/publicacoes/T&IA2/T&IAv1n2/Revista_Apta_Entrevista_Maria_Judith.pdf>. Acesso em:
28 abr. 2013.
36 FILHO, Hildo Meirelles de Souza, et al. Agricultura familiar e tecnologia no Brasil: caractersticas,
desafios e obstculos. Disponvel em: < http://www.sober.org.br/palestra/12/09O442.pdf>. Acesso
em: 28 abr. 2013.
37 Na Rota do Biodiesel. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/tv/materias/
DOCUMENTARIOS/175922-NA-ROTA-DO-BIODIESEL.html>. Acesso em: 27 maio 2012.
38 Declaraes da Professora Dr Carla Vernica Rodarte de Moura da Universidade Federal
do Piau. Na Rota do Biodiesel. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/tv/materias/
DOCUMENTARIOS/175922-NA-ROTA-DO-BIODIESEL.html>. Acesso em: 27 maio 2012.
116
que promoveu a incluso de agricultores familiares para fornecimento da mamona.

Alm disso, a presena da usina criou oportunidades de emprego e de capacitao
profissional na rea.
J no Municpio de Canto do Buriti, foi organizado o Ncleo de produo familiar Santa Clara, onde existem 620 famlias divididas em 20 clulas. Cada
famlia conta com 5 hectares para cultivar mamona e 2 para feijo. Os agricultores
includos no projeto acabam melhorando de renda, uma vez que no recebiam adequadamente para suprir suas necessidades quando estavam envolvidos em um sistema de arrendamento de terras. Sendo que como parceiros do projeto, os mesmos
recebem um adiantamento de safra de 1800 reais em parcelas de 150 reais, renda
bem acima da que tinham antes. Alm de que nessas terras, eles podem desenvolver
outras atividades como a produo de farinha39.
No Nordeste, 448 municpios esto aptos a produzir mamona para biodiesel40. Isso um dado importante, uma vez que representa um grande potencial
a ser explorado para beneficiar as reas mais pobres do Nordeste, cujos agricultores
sofrem com a dificuldade de acesso a insumos para produo, para escoamento
da produo e comercializao dos produtos. Assim, o fortalecimento de um programa de incluso social pelo biodiesel pode contribuir para firmar a agricultura
familiar nessas reas41.
A produo de soja no Brasil muito maior que a de mamona, mas esta se
mostra mais compatvel com a agricultura familiar, no momento em que no demanda um grande aparato tecnolgico necessrio para produzir a primeira cultura,
produo que por sinal detida por grandes produtores em latifndios.
Segundo relatrio do Escritrio Tcnico de Estudos Econmicos do Nordeste (ETENE)42, o censo de 2006 mostrou que os pequenos agricultores so os
maiores responsveis pela produo de mamona, que cultivada em 23,7 mil esta39 Ibid.
40 Na Rota do Biodiesel. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/tv/materias/
DOCUMENTARIOS/175922-NA-ROTA-DO-BIODIESEL.html>. Acesso em: 29 jul. 2012.
41 ABRAMOVAY, R. Reforma agrria Revista da associao brasileira de reforma agrria, 1998,
1999. In: SILVA, Marta Maria Aguiar Sisnando. O programa biodiesel do Cear como instrumento de
incluso social dos agricultores familiares do Estado. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, 2011. p.
43-44.
42 Nordeste quadruplicou produo de mamona em uma dcada, aponta estudo do
Etene.
Disponvel
em:
<http://www.wscom.com.br/noticia/economia/NORDESTE
+QUADRUPLICOU+PRODUCAO+DE+MAMONA-114119>. Acesso em: 27 maio 2012.
117
belecimentos, dos quais 96% se encontram no Nordeste, com mdia de 4,7 hectares por propriedade.
Na regio Norte, h populaes que vivem muito distantes, onde acaba
sendo necessrio o consumo de 3 litros de diesel para transportar um litro desse
mesmo combustvel at essas localidades43. Paralelo a isso, a mesma regio possui
muitas espcies de palmeiras, cujos frutos podem ser usados na produo de biodiesel, com destaque para o dend, que , inclusive, mais produtivo que o girassol,
que a mamona e que a soja44.
A Empresa Agropalma, a campe brasileira em produo de leo de palma e atua em vrios municpios do Norte do pas. No fornecimento de sua matria
-prima esto envolvidos pequenos agricultores, que at ento, produziam pequenas
culturas para subsistncia e venda, tendo rendimentos que s vezes no passavam
de cem reais por ms45.
Nesse programa o governo oferece a terra para o plantio, o banco oferece
linhas de crdito para investir na produo e a Agropalma oferece o aparato tcnico para tal e compra o que os agricultores produzem a preo de mercado. Os
lavradores podem contar com o apoio do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf )46.
O plantio de dend muito rentvel, de forma que as famlias envolvidas
na produo podem conquistar rendas que variam entre 15 mil e 20 mil reais ao
ano47.
43 PARENTE, Expedito Jos de S. Titular da primeira patente brasileira no tema, de 1983, conta como
chegou a tecnologia; Governo no enxergou oportunidade, afirma. Inovao Unicamp, Campinas,
05 de fev. 2007. Entrevista concedida ao Boletim Inovao Unicamp. Disponvel em: <http://www.
inovacao.unicamp.br/report/entre-expedito.php>. Acesso em: 28 abr. 2013.
44 Biodiesel de dend, uma nova esperana. Disponvel em: <http://www.biodieselbr.com/noticias/
biodiesel/biodiesel-dende-nova-esperanca-12-04-07.htm>. Acesso em: 27 maio 2012.
45 Ibid.
46 Biodiesel de dend, uma nova esperana. Disponvel em: <http://www.biodieselbr.com/noticias/
biodiesel/biodiesel-dende-nova-esperanca-12-04-07.htm>. Acesso em: 27 maio 2012.
47 De acordo com o agrotcnico da Agropalma Claudiomar Silva: Voltado para o biocombustvel,
o dend a oleaginosa mais produtiva que existe. Ganha do girassol, da mamona, da soja. Um
hectare com dend rende 5 toneladas de leo por ano. O de soja, apenas 500 quilos; mamona,
700. Contabilizada pelo prprio grupo, a produo coletiva de 5 mil toneladas em 2006 propiciou
para cada famlia uma renda que oscilou de R$ 15.120 a R$ 20.265. Biodiesel de dend, uma nova
esperana. Disponvel em: <http://www.biodieselbr.com/noticias/biodiesel/biodiesel-dende-novaesperanca-12-04-07.htm>. Acesso em: 27 maio 2012.
118
Dados importantes da Secretaria de Agricultura Familiar e do Ministrio

de Desenvolvimento Agrrio mostram a evoluo da participao dos agricultores
familiares na cadeia produtiva do biodiesel, bem como a crescente produo dele48.
Em 2010, o Brasil possua 47 empresas produtoras de biodiesel, 30 delas
tendo conquistado o selo combustvel social49. De 2005 a 2010, ocorreu um salto
na produo que foi de quase 200 milhes de litros em janeiro de 2005 para quase
300 milhes de litros em maro de 2010, nmeros referentes produo das usinas
que possuem o selo social50. O nmero de famlias beneficiadas tambm evoluiu,
em 2005 eram 16.328 e em 2009 j eram 51.04751.
O crescimento de ambos os nmeros no mera coincidncia, os incentivos dados aos pequenos agricultores, como emprstimos a juros baixos e oferta de
aparato tecnolgico.
Outro dado importante em relao s aquisies dos agricultores familiares, que saltou de 68.570.000 em 2005 para 677.340.00 em 200952.
A soja corresponde maior parte da matria-prima para produo de biodiesel, perfazendo 67,46% do total no Brasil, seguida pela gordura bovina e pelo
leo de algodo53. A venda dela est muito ligada ao comrcio mundial de carnes,
uma vez que serve para produo de um farelo usado na alimentao de rebanhos,
mas, que graas ao lanamento do PNPB, os pequenos produtores podero utilizar
o leo desse vegetal para a produo de biodiesel, valorizando ainda mais essa oleaginosa no mercado54.
48 Biodiesel: situao atual e perspectivas. Disponvel em: <http://www.cpact.embrapa.br/

eventos/2010/simposio_agroenergia/palestras/10_terca/Tarde/Marco%20Antonio%20MDA/
Apresenta%C3%A7aoRioGrandeSul.pdf>. Acesso em: 28 maio 2012.
49 Ibid. p. 4.
50 Ibid. p. 5.
51 Ibid. p. 6.
52 Ibid. p. 8.
53 ANP Agncia Nacional do petrleo, gs natural e biocombustveis. Superintendncia
de Refino e Processamento de Gs Natural. Boletins mensais da produo brasileira
de biodiesel. Boletim de maro de 2013. Disponvel em: <http://www.anp.gov.
br/?pg=57522&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=13>. Acesso em: 27 abr. 2013.
54 Programa Nacional de produo e uso do biodiesel. Disponvel em: <http://www.mda.gov.br/portal/
saf/arquivos/view/nsmail.pdf>. Acesso em: 27 de abr. 2013.
119
4.2 BIODIESEL COMO PROPICIADOR DO DESENVOLVIMENTO

REGIONAL
A Constituio Federal em seu artigo 170, inciso VII, preconiza a reduo das desigualdades regionais e sociais. Havendo interesse em se aproveitar s
potencialidades locais para produo de matrias-primas de biodiesel, ser possvel
melhorar a distribuio de renda e consequentemente, a qualidade de vida das populaes locais. Associado a isso, deve haver incentivos fiscais do governo para as
usinas que usem dessa matria-prima.
Ainda h uma grande concentrao muito grande no Sudeste quanto ao
nmero de famlias participantes do PNPB, mas, a regio Nordeste encontra-se
em segundo lugar, apesar das dificuldades que a agricultura familiar enfrenta nessa
regio.
Faz-se necessrio que a regio Norte seja mais visada, por que alm de apresentar a menor frao de famlias no PNPB, a agricultura sofre com o uso de tecnologias rudimentares e as famlias precisam de mais apoio, pois, muitas delas vivem
de cultivar vrios gneros, mas tem dificuldade de transportar o que produzem, j
que, geralmente, vivem longe dos grandes centros urbanos55. Por isso, incluir mais
famlias dessa regio no PNPB dar uma direo a esses agricultores sobre o que
produzir e garantir a compra dos insumos. Bem como, o programa possibilitar a
fixao do homem no campo, amenizando os efeitos negativos do xodo rural56.
4.3 BIODIESEL E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
O biodiesel est ligado a crescente preocupao do homem com a degradao do meio ambiente. Hoje se procura conciliar as atividades econmicas com
a sustentabilidade ambiental, de forma a se usar racionalmente os recursos naturais
sem comprometer o uso dos mesmos pelas geraes futuras.
O biodiesel, como j dito, no emite enxofre para o ar, bem como emite
menos dixido de carbono que o diesel mineral57. Devido a isso, ele contribui com
55 O Desafio da Agricultura Familiar. Disponvel em: <http://www.embrapa.br/imprensa/
artigos/2002/artigo.2004-12-07.2590963189/>. Acesso em: 29 maio 2012.
56 BRASIL: Ministrio da Educao. BIODIESEL. Braslia, nov. 2006. p. 18.
57 O Biodiesel e a incluso social. Braslia : Cmara dos Deputados, Coord.enao de Publicaes,
2003. 24 p. :il. (Srie estudos cientficos e tecnolgicos; n. 1). Disponvel em: <http://www.fiec.org.
br/artigos/tecnologia/BIODIESEL_2003.pdf>. Acesso em: 28 maio 2012.
120
a venda dos crditos de carbono pelo Brasil aos pases que poluem mais a atmosfera, como previsto pelo Protocolo de Kioto58. Apesar de estudos constatarem que o
uso do leo vegetal aumenta as emisses de xido de nitrognio, sabe-se que, em
um balano geral, as emisses de materiais particulados e hidrocarbonetos volteis
so menores59. Sem contar que o leo usado em frituras, ao invs de ser descartado
pode ser usado para produzir o biodiesel.
Diante desse contexto, o biodiesel muito valioso, pois tende a ser cada
vez mais requisitado no futuro, ou seja, haver necessidade de que se produzam
mais oleaginosas para se obter mais biodiesel. Por meio disso, podero se incluir
cada vez mais famlias na cadeia produtiva.
4.4 O BIODIESEL COMO ADITIVO
A Lei 11.097, de 13 de janeiro de 2005, estabeleceu que o biodiesel seria
utilizado como aditivo ao leo diesel derivado do petrleo60.
A elaborao dessa lei se deu aps os crescentes gastos com importao de
leo diesel para suprir as necessidades internas de consumo, alm do grande aumento que ocorreu nos preos dos derivados do petrleo no ano de 2002. Segundo
dados da poca, divulgados pelo Ministrio de Minas e Energia, o consumo do
diesel importado crescia cerca de 5% a cada ano, com tendncias ao crescimento
gradual61.
Uma importante diretriz no sentido de avaliar a viabilidade da produo
de biodiesel foi a criao da Comisso Executiva Interministerial encarregada da
implantao das aes direcionadas produo e ao uso de leo vegetal - biodiesel
58 BRASIL: Ministrio da Educao. BIODIESEL. Braslia, nov. 2006. p. 12.
59 Desempenho e emisses em formulaes diesel/biodiesel. Disponvel em: <http://sec.sbq.org.br/
cdrom/31ra/resumos/T1530-2.pdf>. Acesso em: 29 maio 2012.
60 Em conformidade com o disposto no caput artigo 2 da Lei 11.097/2005: Fica introduzido
o biodiesel na matriz energtica brasileira, sendo fixado em 5% (cinco por cento), em volume, o
percentual mnimo obrigatrio de adio de biodiesel ao leo diesel comercializado ao consumidor
final, em qualquer parte do territrio nacional.
2012.
121
como fonte alternativa de energia62. A qual resultou num relatrio, que foi o primeiro plano de estudo sobre a viabilidade do biodiesel no Brasil, com participao
governamental63.
Houve, notoriamente, a preocupao ento de comear a estimular a produo do biodiesel para diminuir os gastos com as importaes de leo diesel. E,
por conseguinte, no poderia deixar de se estabelecer um marco regulatrio dos
biocombustveis. As primeiras leis a serem sancionadas foram a Lei n 11.097/2005
(Lei do Biodiesel) e a Lei n 11.116/2005 (dispe sobre o registro especial dos
produtores e importadores de biodiesel e sobre a incidncia de impostos sobre as
receitas decorrentes da venda desse produto)64.
Do exposto acima, constata-se, portanto que o biodiesel teve, a priori, uma
funo estratgica no que tange a diminuio da dependncia do petrleo e seus
derivados, uma vez que o Brasil ainda no era autossuficiente em termos da sua
produo.
Alm disso, o biodiesel adicionado em pequenas quantidades ao diesel petrolfero melhora suas qualidades, aumentado a viscosidade (e, por conseguinte,
aumentando a vida til dos motores) e diminuindo a emisso de enxofre (e portando, causando menos danos a atmosfera). E, por no ser inflamvel, garante um
transporte e uma distribuio mais seguros65.
Como resultado dos incentivos governamentais e das leis supracitadas (Lei
do Biodiesel e Lei 11.116/2005), a partir de 2008 comeou a se adicionar 2% de
biodiesel puro (B100) ao petrodiesel, sendo a mistura de carter obrigatrio66.
62 Texto do caput do art. 1 do Decreto de 23 de dezembro de 2003. Disponvel em: <http://www.

aneel.gov.br/cedoc/dec2003sn250.pdf>. Acesso em: 28 abr. 2013.
63 Conforme previsto no art. 2, I-IV, do Decreto de 23 de dezembro de 2003. Disponvel em:
<http://www.aneel.gov.br/cedoc/dec2003sn250.pdf>. Acesso em: 28 abr. 2013.
64 Conforme: Legislao. Disponvel em:
biodiesel/2290882>. Acesso em: 28 abr. 2013.
<http://www.mda.gov.br/portal/saf/programas/
65 O Biodiesel e a incluso social. Braslia : Cmara dos Deputados, Coord.enao de Publicaes,

2003. p. 24. (Srie estudos cientficos e tecnolgicos ; n. 1). Disponvel em: <http://www.fiec.org.br/
artigos/tecnologia/BIODIESEL_2003.pdf>. Acesso em: 28 maio 2012. p. 7, 9, 10.
66 Conforme art. 2, 1, da Lei. 11.097/2005: O prazo para aplicao do disposto no caput deste
artigo de 8 (oito) anos aps a publicao desta Lei, sendo de 3 (trs) anos o perodo, aps essa
publicao, para se utilizar um percentual mnimo obrigatrio intermedirio de 2% (dois por cento),
em volume.
122
A Resoluo n 02 do CNPE, de 13 de maro de 2008, determinou que a

mistura de biodiesel ao diesel deveria aumentar para 3% em 1 de julho de 200867.
Sendo novamente majorada, em junho de 2009, para 4%, permanecendo nesse
percentual at dezembro do mesmo ano.
A partir de 01 de janeiro de 2010, a proporo de biodiesel misturada
passou a ser de 5%, em conformidade com a Resoluo n 6, de 16 de setembro de
2009, do CNPE68. Tal resoluo est em vigor nos dias atuais.
A nica restrio adio de biodiesel no que diz respeito ao biodiesel
para uso aquavirio. De acordo com a Resoluo n 52/2010 da ANP69, devido a
questes tcnicas que envolvem a mecnica e o funcionamento especfico dos motores dessa modalidade de transporte.
Essa modalidade de uso obrigatrio do biodiesel, apesar de tmido (visto
s misturar a proporo de 5%), importante na medida em que garante mercado
consumidor certo desse combustvel, servindo como mais um incentivo aos produtores, e tambm minimiza a emisso de poluentes do diesel, o que apresenta um
relevante carter ambiental.
5 CRTICAS AO PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO E USO DE
BIODIESEL (PNPB)
Neste captulo, sero abordados trs tpicos: o PNPB e o Pr-sal, o PNPB
comparativamente com a produo nacional de biodiesel e biocombustveis em
geral, e aspectos do PNPB no que tange aos investimentos em pesquisa tecnolgica.
O objetivo principal fazer uma anlise crtica de pontos considerados principais
do PNPB quando do seu lanamento pelo Governo e tambm da situao atual
67 Resoluo n 02, de 2008, do CNPE. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/mme/galerias/
arquivos/conselhos_comite/CNPE/resolucao_2008/Resolucao02.pdf>. Acesso em: 23 maio 2012.
68 Resoluo n 06, de 2009, do CNPE. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/mme/galerias/
arquivos/conselhos_comite/CNPE/resolucao_2009/Resoluxo_6_CNPE.pdf>. Acesso em: 23 maio
2012.
69 Em conformidade com o caput do art. 3 e com o caput do art. 4 da Resoluo 52/2010 da
ANP. Respectivamente: Art. 3Fica proibida a adio de leo vegetal, de sebo animal e de resduos
aos combustveis aquavirios; Art. 4 A ANP determinar a adio obrigatria de biodiesel aos
combustveis aquavirios quando as condies tcnico-operacionais para o uso seguro da mistura
estiverem estabelecidas. Disponvel em: <http://nxt.anp.gov.br/nxt/gateway.dll/leg/resolucoes_
anp/2010/dezembro/ranp%2052%20-%202010.xml>. Acesso em: 25 maio 2012.
123
frente s recentes descobertas de grandes quantidades de combustveis fsseis em

territrio nacional.
5.1 O PNPB E O PR-SAL
A descoberta e o grande volume de investimentos no programa de explorao do petrleo do Pr-sal, sem sombra de dvidas, colocaram os investimentos
em biodiesel e na produo do etanol em segundo plano. Sobretudo quando o
desenvolvimento do PNPB no to grande quanto sua proposta inicial.
Estima-se que at 2020 o Pr-sal demandar 400 bilhes de dlares em
investimentos, segundo dados da prpria ANP70.
Com o Pr-sal em amplo desenvolvimento e explorao, parece-nos difcil
conceber que o biodiesel e quaisquer outros biocombustveis tenham condies
de se desenvolver amplamente, visto necessitarem de vrios subsdios e, por conseguinte, ateno governamental para se tornarem competitivos no mercado. Essa
alternativa sustentvel, que demorou tanto para ser implantada mesmo timidamente e que fez avanos considerveis em pases europeus, no norte da Amrica e na
Amrica do Sul, no Brasil passa novamente a um segundo plano.
Aps o desenvolvimento do PROLCOOL, a partir da dcada de 1970,
o etanol mostrou-se amplamente vivel no Brasil, apesar de todos os entraves. O
PNPB parece-nos uma verso melhorada do PROLCOOL, que ainda no alcanou (e talvez agora nem alcance) toda a sua potencialidade. Comparativamente
com o prprio PROLCOOL, o PNPB socialmente inclusivo, j que o biodiesel
produzido a partir da matria-prima fornecida por pequenos agricultores, em
detrimento da cultura da cana-de-acar, a qual era completamente produzida em
grandes latifndios, no beneficiando pequenos agricultores, mas sim explorando
amplamente mo de obra temporria, e remunerando muito mal os conhecidos
boias-frias.
A pergunta que fica : por que no investir em uma cadeia produtiva geradora de renda, como a do biodiesel, que beneficiar milhares de famlias em todo o
Brasil, que no concentrar renda como a cadeia produtiva do petrleo?
70 Assessoria de Impressa da ANP. Pr-Sal demanda US$ 400 bilhes at 2020. Disponvel em: <http://
www.anp.gov.br/?pg=60260&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1338130086559>.
124
Vrios so os argumentos utilizados quando essa pergunta realizada,

embora nenhum parea-nos completamente convincente. Eles vo desde questes
acerca da segurana alimentar (a produo de biodiesel tira o foco da produo
de alimentos, ameaando-a), da preservao florestal (uma vez que so demandadas novas reas agricultveis), da baixa produtividade de algumas plantas utilizadas
(alegam muito tal fato se referindo a mamona, coincidentemente, a matria-prima
produzida no nordeste, considerada a mais eficaz em termos de incluso social)71.
At propriamente os custos da cadeia produtiva em geral (mais dispendiosa que a do diesel mineral), de adaptaes tcnicas dos motores para o seu uso
(devido a diferenas fsico-qumicas entre o diesel e o biodiesel, caso esse passasse a
ser utilizado em larga escala, como foi feito anteriormente com os motores movidos
a lcool), entre outros argumentos semelhantes bastante divulgados na mdia televisionada e nos mais diversos sites voltados temtica, muitas vezes distorcendo a
realidade produtiva tanto do biodiesel, quanto do etanol. Em alguns outros pases a
percentagem do biodiesel misturada ao diesel bem maior que a brasileira (variando at 15%), no entanto no h grande oposio das montadoras ou mesmo dos
polticos72. Assim ocorre na Argentina, que em 2010 foi a terceira maior produtora
mundial de biodiesel73.
O fator sustentvel deveria preponderar e o PNPB no pode ser posto de
lado pelo governo brasileiro. necessrio se explorar o Pr-sal, mas sem esquecer o
biodiesel e os outros biocombustveis, como o bioetanol.
71 Esses e outros argumentos correlatos so abordados, de forma mais adequada, realista e

crtica, em: KOHLHEPP, Gerald. A anlise da situao da produo de etanol e biodiesel no Brasil.
Estudos Avanados. V. 24. N. 68. So Paulo, 2010. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142010000100017>. Acesso em: 28 abr. 2013.
72 KOHLHEPP, Gerald. A anlise da situao da produo de etanol e biodiesel no Brasil. Estudos
Avanados. V. 24. N. 68. So Paulo, 2010. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142010000100017>. Acesso em: 28 abr. 2013.
dos Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia. Op. Cit.
125
5.2 O PNPB X DADOS

BIOCOMBUSTVEIS
DA
PRODUO
DE
BIODIESEL/
De acordo com os dados do Balano Energtico Nacional (BEN) de 2011,

que analisou os dados referentes ao ano de 2010, o Brasil produziu 2.397.272 m,
cerca de 49,1% a mais que em 200974.
Esse considervel aumento animador, porm quando verificamos a origem do biodiesel produzido, a principal matria-prima foi o leo de soja (com
82,2%), seguida pelo sebo bovino (com 13%). O restante (apenas 4,8%) proveio
das outras matrias primas, que so bem mais inclusivas socialmente do que as
matrizes principais75.
Pode-se perceber a concentrao de capital nas atividades provenientes da
monocultura da soja, que no possui como caracterstica a incluso social, a partir
de dados acima76.
Verifica-se que a regio Centro-Oeste figura como a maior produtora de
biodiesel nacional. Nessa regio predomina o cultivo da soja. Quando observamos
a percentagem de famlias beneficiadas pelo PNPB na mesma regio, temos algo em
torno de 5% apenas, ou seja, a produo de biodiesel nessa regio no est necessariamente ligada ao desenvolvimento social77.
Confirmando tal paradigma, podemos observar que a regio nordeste participa de forma quase irrisria da produo nacional de biodiesel, variando, em mdia, entre 1% e 10% da produo nacional de biodiesel, no perodo compreendido
entre janeiro de 1999 e janeiro de 201278. No entanto nela esto quase 35% das
famlias participantes do PNPB. Ser que realmente esses ndices denotam incluso
social? Provavelmente no.
74 Balano Energtico Nacional (BEN) 2011: Ano base 2010 / Empresa de Pesquisa Energtica Rio de
Janeiro: EPE 2011. Disponvel em: <https://ben.epe.gov.br/downloads/Relatorio_Final_BEN_2011.
pdf>. Acesso em: 25 maio 2012.
75 Ibid.
76 Ibid.
77 Ibid.
78 Dados apresentados no grfico Distribuio regional da produo de biodiesel. Boletim Mensal
dos Combustveis Renovveis. Edio n 51. Abril/2012. Disponvel em: <http://www.mme.gov.
br/spg/galerias/arquivos/publicacoes/boletim_mensal_combustiveis_renovaveis/Boletim_DCR_
nx_051_-_abril_de_2012.pdf>. Acesso em: 27 maio 2012.
126
Dados estimados do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) informam

que, de 2005 a 2010, o PNPB mobilizou cerca de 100.000 famlias de pequenos
agricultores na produo da matria-prima a ser produzida para as usinas de biodiesel, atravs do selo Combustvel Verde, criado pelo prprio MDA79.
Existem dados que afirmam que o nmero de famlias abrangidas pelo
PNPB vem ascendendo significativamente, demonstrando que apesar dos empecilhos e do domnio da cultura da soja, o esforo para a incluso social pode no ter
chegado ao ideal nvel, mas existem grandes expectativas para tal80.
Em 2011, os dados do MDA relatam que foi gerado cerca de R$1,4 bilho
de renda para os pequenos agricultores81. Apesar de tais nmeros, no contexto energtico nacional, o biodiesel e outras fontes renovveis de energia, no despontam
como principais matrizes energticas nacionais.
Vrias entidades, com destaque para a APROBIO (Associao de Produtores do Biodiesel no Brasil), defendem a criao do PNPB II (nova proposta de
marco regulatrio para os biocombustveis), que viria a aperfeioar a experincia do
PNPB, e teria como pontos principais: a consolidao do Selo Combustvel Social,
a ampliao da qualidade do biodiesel, maiores incentivos exportao e a produo (por meio da reduo da carga tributria), a diversificao de matrias primas,
como forma de difundir o biodiesel no mercado interno82.
5.3 O PNPB X INVESTIMENTOS EM PESQUISA
O uso do Biodiesel, conforme estudos do Departamento de Energia e do
Departamento de Agricultura dos Estados Unidos, reduz em cerca de 78% as emisses de dixido de carbono na atmosfera83. Como as matrias primas so diversi79 Mercado. Disponvel em: <http://www.aprobio.com.br/mercado.html>. Acesso em: 27 maio 2012.
80 De acordo com o grfico Evoluo do nmero de famlias no PNPB. Extrado do
material Biodiesel situao atual e perspectivas. Apresentado pelo Coord.enador Geral de
Biocombustveis, Marco Antnio Viana Leite. Disponvel em: <http://www.cpact.embrapa.br/
eventos/2010/simposio_agroenergia/palestras/10_terca/Tarde/Marco%20Antonio%20MDA/
81 Ibid.
82 As diretrizes do PNPB II podem ser encontradas em: Mercado. Disponvel em: <http://www.
aprobio.com.br/mercado.html>. Acesso em: 28 maio 2012.
127
ficadas, o biodiesel uma grande forma de reaproveitamento de biomassa, como

o caso do biodiesel produzido a partir de leos de fritura usados.
Com essa imensa gama de matrias primas a serem exploradas e transformadas em biodiesel, faz-se necessrio amplo investimento em pesquisa. E, acertadamente, o PNPB possui essa vertente. Constituindo-se o mdulo de Desenvolvimento Tecnolgico, Coord.enado pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT),
tendo o intuito de abranger uma Rede Brasileira de Tecnologia do Biodiesel, agregando os atores na pesquisa, desenvolvimento e produo de biodiesel84.
Grande destaque, dentro desse projeto, deve ser dado a Embrapa (Empresa
Brasileira de Pesquisas Agropecurias) que vem desenvolvendo muito bem as suas
funes, principalmente quando atua em pesquisas promovendo a rediscusso de
aspectos produtivos ligados aos biocombustveis em geral (incluindo a o etanol e o
biodiesel).
Exemplos da atuao da Embrapa podem ser encontrados constantemente
nas mdias informativas. Em janeiro de 2012 divulgou-se uma notcia sobre a implantao, pela Embrapa Meio-Norte, de polos de pesquisa em girassol no Piau,
tendo financiamento de R$ 818 mil pela Petrobras Biocombustveis85.
Outro exemplo de investimento a pesquisa realizada em parceria entre a
Universidade Federal do Rio Grande do Norte e a Petrobras, voltada para o estudo
do potencial de microalgas para a produo de biodiesel, que teve inicio em 2009 e
j foram obtidos dados de que o potencial de produo de biomassa por rea ocupada pode ser de 7 a 30 vezes maior que o obtido com vegetais terrestres, alm de
removerem mais dixido de carbono que os vegetais superiores, isso tudo em gua
de produo de petrleo. O financiamento obtido foi de R$ 2,2 milhes86.
2012.
84 Ministrio de Minas e Energia. Desenvolvimento Tecnolgico. Disponvel em: <http://www.mme.
gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/desenvolvimento_tecnologico.html>. Acesso em: 20
maio 2012.
85 Ministrio de Minas e Energia. Boletim Mensal dos Combustveis Renovveis. Edio n 48.
Janeiro/2012. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/spg/galerias/arquivos/publicacoes/boletim_
mensal_combustiveis_renovaveis/Boletim_DCR_nx_048_-_janeiro_de_2012.pdf>. Acesso em: 28
maio 2012.
86 Ministrio de Minas e Energia. Boletim Mensal dos Combustveis Renovveis. Edio n 51.
Abril/2012. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/spg/galerias/arquivos/publicacoes/boletim_
128
Pesquisas como essas do continuidade ao ensejado pelo PNPB, no que

tange ao Desenvolvimento Tecnolgico em prol de uma matriz energtica sustentvel. E mesmo que nem sempre se consiga produzir a incluso social (outro dos
objetivos basilares do PNPB), ao menos tornam as prticas produtivas mais sustentveis (a exemplo da realizada com microalgas em gua de produo de petrleo).
Ainda, esse tipo de iniciativa permite que, aos poucos, a produo de biodiesel v
se consolidando e conquistando fora suficiente para se impor tambm no mbito
interno, concomitantemente aos seus avanos nos pases estrangeiros.
6 CONCLUSO
Pode-se concluir com este trabalho que o biodiesel pode ser instrumento
de incluso social. O PNPB tem demonstrado resultados quanto incluso social,
porm ainda h muito a ser feito quanto ao nmero de famlias a serem abrangidas
pelo programa.
Uma produo ampla de biodiesel no significa que h muitas famlias
participando da oferta de matria-prima, como o caso da regio Centro-Oeste,
que se mostra grande produtora de biodiesel de soja, todavia a agricultura familiar
no a grande fornecedora desta matria-prima, mas sim o modelo monocultor
latifundirio nos moldes mecanizados do agronegcio.
Havendo uma preocupao to grande por combustveis limpos no mundo, mostram-se de suma importncia s intensas pesquisas sobre biodiesel, a ampliao do PNPB e a reduo dos tributos sobre esse tipo de combustvel. Sem
dvidas, no se pode desconsiderar a importncia do Pr-sal para o Brasil, que trar
grandes somas em dinheiro que podem ser investidos na rea social, bem como
gerar de empregos e desenvolver cidades. Entretanto, o Pr-sal envolve muito
dinheiro e tempo em pesquisas e os resultados so para longo prazo. O uso de biodiesel j est instalado pelo PNPB, e j demonstrou que pode dar resultados diretos
para os trabalhadores rurais, que vivem muitas vezes em condies sub-humanas,
tendo que desenvolver suas atividades com tcnicas rudimentares, a merc das variaes do clima e sem o devido apoio do Estado.
Os rgos envolvidos devem planejar o PNPB de forma a impedir que
ocorra o problema da concentrao fundiria, que certamente, em conformidade
mensal_combustiveis_renovaveis/Boletim_DCR_nx_051_-_abril_de_2012.pdf> Acesso em: 28
maio 2012.
129
com os dados apresentados, j vem acontecendo amplamente. Carece o Programa,

ento, de uma maior nfase participao dos agricultores familiares.
Por outro lado, no podem ser desconsiderados os possveis efeitos negativos do biodiesel, como a expanso das fronteiras agrcolas e o desabastecimento
de gneros alimentcios. Porm, como ocorre no Piau, o trabalho na terra envolve
a produo da mamona e do feijo, no havendo um foco completo na produo
do biodiesel, e sim um compartilhamento entre uma cultura oleaginosa e uma do
gnero alimentcio (conforme exposto no item 4.1, no tocante ao documentrio
Na Rota do Biodiesel).
Espera-se que se o biodiesel mantiver resultados positivos, seja aumentada
a quantidade a ser misturada ao diesel mineral como forma de incentivar ainda
mais sua produo. Esta uma das metas iniciais do PNPB.
Conjuntamente com os fatores supramencionados, tambm se espera que
o aumento da produo de petrleo e seus derivados originados do Pr-sal tambm
sirva para aumentar a produo do biodiesel na medida em que ele aditivo obrigatrio ao diesel.
H um grande espao para o biodiesel e demais biocombustveis no mercado brasileiro, resta iniciativa privada, respeitando as orientaes do governo,
saber explor-lo adequadamente. E tambm preciso que o governo brasileiro no
foque exclusivamente no Pr-sal, fazendo deste a nica ambio da poltica energtica brasileira. O PNPB deve ser desenvolvido e aperfeioado para que realmente
tenha grande significado dentro da matriz energtica brasileira. O Brasil tem essa
possibilidade em suas mos, cabe aos seus governantes decidir explor-la como uma
verdadeira alternativa sustentvel e vivel de energia.
130
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Regime tributrio. Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel. Disponvel
em: <http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/regime_
tributario.html>. Acesso em: 26 maio 2012.
Resoluo n 02 do CNPE, de 13 de maro de 2008. Disponvel em: <http://www.
mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/conselhos_comite/CNPE/resolucao_2008/
Resolucao02.pdf>. Acesso em: 23 maio 2012.
Resoluo n 2 do CNPE, de 27 de abril de 2009. Disponvel em: <http://www.
mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/conselhos_comite/CNPE/resolucao_2009/
RESOLUCAO_2_CNPE.pdf>. Acesso em: 16 jul. 2012.
Resoluo n 4 da ANP, de 2 de fevereiro de 2010. Disponvel em: <http://www.
legisweb.com.br/legislacao/?legislacao=114022>. Acesso em: 16 jul. 2012.
Resoluo n 06 do CNPE, de 16 de setembro de 2009. Disponvel em:
<http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/conselhos_comite/CNPE/
resolucao_2009/Resoluxo_6_CNPE.pdf>. Acesso em: 23 maio 2012.
135
Revista Isto Dinheiro. O Tremendo do Biodiesel. Ed. 746.

Disponvel em: <http://www.istoedinheiro.com.br/noticias/77046_
O+TREMENDAO+DO+BIODIESEL>. Acesso em: 20 maio 2012.
SEBRAE. Cartilha do empreendedor sobre o Biodiesel. Disponvel em:
<http://201.2.114.147/bds/BDS.nsf/D170D324C7521915832572B
200470F63/$File/NT00035116.pdf> Acesso em: 28 maio 2012.
136
A produo de bioetanol em micro e miniusinas: uma anlise

socioambiental e jurdica
1 INTRODUO
A produo de bioetanol em micro e miniusinas uma realidade em alguns
estados brasileiros, geralmente com Coord.enao de cooperativas de produtores, e
algumas com incentivo inclusive da prpria Petrobras ou ANP. Elas se propem a
utilizar um modelo operacional diferente do tradicional latifndio monocultor de
cana-de-acar, predominante desde o Brasil colonial.
A busca das micro e miniusinas em pequenas propriedades pela autossuficincia da produo, ou seja, produzir tudo aquilo que ela prpria necessitar
consumir, gerando ainda excedentes comercializveis. Essa proposta se coaduna
completamente com os modelos de desenvolvimento biossustentvel almejados pelos ambientalistas e preceituado na Constituio Federal nacional, principalmente
com a observncia do artigo 170 e seus principais incisos, entre eles o VI1 ao
contrrio das lavouras de monocultura extensiva, as quais foram responsveis por
inmeros danos irreparveis ao bioma da Mata Atlntica Brasileira, por exemplo.
Alm do aspecto ambiental, as minirrefinarias tambm so socialmente
interessantes, uma vez que podem ser plenamente operadas pela mo de obra familiar, desvinculando-se, por conseguinte, do ciclo exploratrio de trabalho em
1 Art. 170, CF/88: A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social,
observados os seguintes princpios: VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao
e prestao.
137
condies degradantes (gerando os chamados boias-frias) ou em condies anlogas a de escravos. Contribuindo tambm com o desenvolvimento de atividades
econmicas de maior valor monetrio agregado e com a permanncia do agricultor
no campo (ou o seu retorno, possivelmente).
As miniusinas conseguem atingir as metas definidas ou isoladamente, ou
quando as metas so maiores, por meio do que se pode compreender como um
sistema integrado de mltiplas usinas, nas quais se desempenham vrias atividades
econmicas, tambm conhecido pela sigla MUAI (miniusinas de lcool integradas), tais atividades vo desde a produo do bioetanol, at a de energia eltrica,
passando tambm pelo cultivo de alimentos e atividade agropastoril.
Os estudos tcnicos sobre as pequenas destilarias esto bem consolidados
no Brasil, e as pesquisas iniciais com maior intensividade datam da dcada de 1980,
como enuncia trecho do jornal Folha de So Paulo, datado de 1985: Vrios pesquisadores (ESALQ; Embrapa; USP/So Carlos, ITAL) se interessaram no estudo
da produo de lcool em escalas menores, havendo a instalao e operao de
pequenas destilarias autnomas em diversos lugares do pas2. Entretanto, com a
queda posterior dos preos do petrleo e dos seus derivados, as pesquisas em torno
das minidestilarias perderam bastante sua fora, assim como o PROLCOOL em
sua quase totalidade, entre o final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990.
A reaproximao do Brasil com o bioetanol se deu com o lanamento, em
2003, da frota de automveis flex fluel, que vem demandando crescentes quantidades de bioetanol, influenciado tanto pelo novo tipo da frota e quanto pelo percentual adicionado gasolina, fatores que estimularam uma maior produtividade da
indstria sucroalcooleira.
Entretanto, nos ltimos dois anos, a cadeia produtora de bioetanol entrou
em crise, alm do aumento da demanda proporcionado pelos veculos flex fluel, devido a fatores como a quebra de safra por efeitos climticos, o alto preo do acar
no mercado externo (que torna a produo da commodity mais atrativa aos usineiros), o congelamento do preo da gasolina (pelo governo), elevando o preo do
2 Trecho do Jornal Folha de So Paulo, do dia 13 de abril de 1985, citado em: ORTEGA, Enrique;
WATANABE, Marcos; CAVALETT, Otvio. A produo de etanol em micro e mini-destilarias. Campinas/SP. Pg. 02. Disponvel em: <http://ag20.cnptia.embrapa.br/Repositorio/mini-usina-Ortega_
000fxf2i83n02wyiv80soht9hu9eu0yp.pdf>. Acesso em: 9 dez. 2012.
138
bioetanol para cerca de 65% do preo da gasolina a qual se tornou mais atrativa
e tem crescido numa mdia de 17% ao ano3.
nesse contexto de crise do padro latifundirio monocultor aucareiro
que as micro e miniusinas de bioetanol, tendo por base pequenas propriedades,
aparecem como uma alternativa vivel para suprir parcela da carncia etanica nacional, merecendo uma maior ateno acadmica, econmica, jurdica e legislativa.
Com vistas a iniciar uma anlise jurdica, perpassando por alguns aspectos tcnicos,
sociais, econmicos e ambientais, este artigo se apresenta, todavia no busca encerrar aqui a discusso sobre esse tipo de atividade produtiva, mas sim atender uma
demanda real por produo acadmica.
2 AS VANTAGENS SOCIOAMBIENTAIS DA PRODUO EM MICRO E
MINIUSINAS E NAS MUAIS
Um dos grandes motivos do sucesso de produtividade das micro e miniusinas a integrao de atividades em pequenas ou mdias propriedades, visando
obter uma produo integrada de lcool combustvel, energia eltrica, produtos
agropecurios e frutcolas.
No modelo conhecido por mini-usina de lcool integrada (MUAI), h a
produo de lcool, energia eltrica e alimento para 18.000 habitantes, servindo
como insumos bsicos, a cana-de-acar e o sorgo sacarino; alm de criao de ato
em semiconfinamento para leite e corte4.
essa integrao agropecurio-industrial que permite uma significativa diminuio dos custos de produo, reduzindo riscos de cartel, monoplio ou truste,
mantendo a atividade enquanto suas funes constitucionais de responsabilidade
econmica, social, cultural e ambiental; mantendo ainda a atividade como pequena
empresa de iniciativa privada ou como pequena cooperativa. Aproveitando a terra
3 A anlise desses e de outros dados pertinentes ser feita mais detalhadamente no decorrer do artigo.
Em sua grande parte sero extrados do Balano Energtico Nacional (BEN) 2012. Disponvel em:
<https://ben.epe.gov.br/downloads/Relatorio_Final_BEN_2012.pdf>. Acesso em: 9 dez. 2012.
4 Conforme afirmam: OMETTO, Aldo Roberto. RAMOS, Pedro A. R. LOMBARDI, Geraldo.
SCANAVINI, Felipe Luz. ORTEGA, Enrique. FILHO, Osmar Coelho. Mini-usinas de lcool integradas (MUAI) avaliao emergtica. Encontro de Energia no Meio Rural, 2002. Ano 4. Disponvel
em: <http://www.proceedings.scielo.br/scielo.php?pid=MSC0000000022002000200024&script=sci_arttext&tlng=pt>. Acesso em: 6 dez. 2012.
139
racionalmente, racionalizando mtodos e procedimentos operacionais, minimizao do uso de insumos e equipamentos5.

So apontados alguns detalhes e vantagens interessantes no funcionamento das micro e miniusinas, no modelo MUAI, como: a rea agrcola ocupada
menor, para uma produo igual a das reas tradicionais; no h a queimada da
colheita; uso de quantidade mnima de agroqumicos e fazendo o controle biolgico de pragas contemplando, nesse aspecto, as legislaes ambientais e sociais;
destina, ainda, os 20% da sua rea para reserva legal (contemplando as reas de
Reserva Legal e as reas de Preservao Permanente APP)6.
Ainda, tem-se como vantagem: todos os equipamentos da MUAI tm motores eltricos; aproveitamento do bagao da cana e do biogs para a produo de
energia eltrica em caldeiras e turbinas (permitindo o abastecimento prprio e a
venda dos excedentes); nos meses de entressafra, podem ser cultivados outros gneros alimentares hortifrutcolas; h a criao de gado semiconfinado, utilizando-se
os ponteiros verdes da cana e suas sementes como alimento eles fornecem leite,
carne e derivados; h o tratamento do vinhoto anaerobicamente, transformando
o efluente poluente em biofertilizante prprio para canaviais e sorgais (no caso do
plantio do sorgo sacarino); todo o sistema de transporte automotivo das MUAI
acionado por motor a combusto que usa lcool vaporizado7.
Futuramente, tais vantagens sero ampliadas, uma vez que j so verificados estudos que visam: transformar a levedura originada na fermentao anaerbica
do vinhoto em rao humana, posto ela ainda ser usada como rao animal. Vale
5 OMETTO, Aldo Roberto. RAMOS, Pedro A. R. LOMBARDI, Geraldo. SCANAVINI, Felipe

Luz. ORTEGA, Enrique. FILHO, Osmar Coelho. Mini-usinas de lcool integradas (MUAI) avaliao emergtica. Encontro de Energia no Meio Rural, 2002. Ano 4. Disponvel em: <http://www.proceedings.scielo.br/scielo.php?pid=MSC0000000022002000200024&script=sci_arttext&tlng=pt>.
Acesso em: 6 dez. 2012.
6 Ideias de RAMOS, P.A.R. & LOMBARDI G. -Viabilidade econmica do projeto conceitual para execuo do projeto dimensional. Relatrio de pesquisa FAPESP. Escola Engenharia So Carlos, So Paulo,
Brasil, 2001. Expostas em: OMETTO, Aldo Roberto. RAMOS, Pedro A. R. LOMBARDI, Geraldo.
7 Ibid.
140
ressaltar um ponto bastante interessante aos setores de energia e de combustveis

nacionais: o potencial desenvolvimento da indstria alcoolqumica8.
Em sua pesquisa, Ortega estudou o caso de uma fazenda com um microdestilaria e produo prpria de cana-de-acar e chegou concluso de que o
ndice de sustentabilidade foi de cerca de 67%9. Um ndice excelente se comparado
aos dos latifndios monocultores cuja produo se destina produo de bioetanol,
nos quais h o uso intensivo de insumos agrcolas, no h o controle biolgico das
pragas, utilizando uma quantidade absurda de agrotxicos; alm da grande quantidade de gua demandada e do no tratamento adequado do vinhoto.
Postas algumas das principais vantagens das MUAIs e das micro e miniusinas, ser traado uma panorama geral das instalaes e produo das mesmas em
nvel nacional.
3 A SITUAO ATUAL DAS MICRO E MINIUSINAS
Inicialmente, vale ressaltar que a tcnica de produo das micro e miniusinas indita no mundo e est sendo comercializada pelo grupo E-Usinas, de
Piracicaba, estando, inclusive, credenciado na ANP e no Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA)10.
Devido aos estudos continuados em parcerias entre Universidades e empreendedores, iniciados em 1979 com experimentos da Faculdade de Engenharia
de Alimentos da Unicamp com destilarias de pequeno porte que se utilizava de
cana de acar e sorgo sacarino, as micro-usinas de lcool so consideradas viveis
8 Ideias de RAMOS, P.A.R. & LOMBARDI G. -Viabilidade econmica do projeto conceitual para execuo do projeto dimensional. Relatrio de pesquisa FAPESP. Escola Engenharia So Carlos, So Paulo,
Brasil, 2001. Expostas em: OMETTO, Aldo Roberto. RAMOS, Pedro A. R. LOMBARDI, Geraldo.
9 ORTEGA, Enrique; WATANABE, Marcos; CAVALETT, Otvio. A produo de etanol em micro
e mini-destilarias. Campinas/SP. p. 12. Disponvel em: <http://ag20.cnptia.embrapa.br/Repositorio/
mini-usina-Ortega_000fxf2i83n02wyiv80soht9hu9eu0yp.pdf>.
10 Grupo E-usinas. Disponvel em: <http://www.e-usinas.com.br/>. Acesso em: 4 dez. 212.
141
tcnica e economicamente, porm ainda so inviveis social e politicamente por

serem desconhecidas11.
A despeito do desconhecimento, j possvel verificar algum investimento
mais significativo na prtica da produo de bioetanol e at mesmo de biodiesel
por meio das micro-usinas, alm de alguma pesquisa acadmica, principalmente na
rea econmica e tcnica.
Entre as prticas, nacionalmente reconhecida a iniciativa localizada no
municpio de Palmeira das Misses, Rio Grande do Sul, implantada pela Cooperativa Mista de Produo, Industrializao e Comercializao de Biocombustveis
do Brasil Ltda., COOPERBIO, implantou um projeto com participao tcnica e
financeira da Petrobras, com a produo de bioetanol em nove micro-destilarias,
cada uma com capacidade de produo de 500L/dia, com a participao de aproximadamente 20 famlias12.
Na COOPERBIO tambm ser praticada a cultura consorciada do milho
e algumas leguminosas, bem como a criao do gado leiteiro, buscando a otimizao do reaproveitamento dos resduos, como o vinhoto, a palha e o bagao da cana,
na adubao da terra e na alimentao animal13.
Iniciativas como essa da COOPERBIO em pareceria com a Petrobras, tem
gerado efeitos positivos e dado maior visibilidade ao modelo produtivo das micro
e miniusinas. No estado de Minas Gerais, alm de um nmero significativo de
microusinas de bioetanol, h, inclusive, microusinas de biodiesel, bem como no
Cear. Entretanto, o foco ser nas micro-usinas produtoras de bioetanol.
11 Ideias de: ORTEGA, Enrique; WATANABE, Marcos; CAVALETT, Otvio. A produo de etanol em micro e mini-destilarias. Campinas/SP. p. 05. Disponvel em: <http://ag20.cnptia.embrapa.br/
Repositorio/mini-usina-Ortega_000fxf2i83n02wyiv80soht9hu9eu0yp.pdf>. Acesso em: 4 dez. 2012
12 OLIVEIRA, Jlio Mcio Soares de. Estudo de Viabilidade Financeira para Produo de Etanol em
Pequena Propriedade. Faculdade de Tecnologia e Cincias. Orientador: Prof. Me. Roberto Antonio
Fortuna Carneiro. Dissertao. Salvador-Ba, 2011. Disponvel em: http://portal.ftc.br/bioenergia/
dissertacoes/Disserta%C3%A7ao%20Julio%20Macio%20S%20de%20Oliveira.pdf>. Acesso em: 4
dez. 2012. P. 43.
13 Ibid. p. 42-43.
142
4 ANLISE CRTICA
Diversos so os aspectos que envolvem a viabilizao do desenvolvimento
das micro e minidestilarias, bem como delas integradamente, nas MUAIs. Todavia,
a anlise de dois deles se faz pertinente nesse momento.
O primeiro o aspecto econmico-financeiro, uma vez que a prtica se
prope a atender no somente uma atividade empresarial, mas tambm de cunho
social, numa concretizao da funo social da propriedade estabelecida constitucionalmente, se fazendo necessrio tornar seu investimento inicial acessvel, por
meio de financiamentos e crditos diferenciados.
O segundo o aspecto legal, jurdico, visto que, aos moldes do Programa
Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), foi o estabelecimento desse
marco jurdico, mesmo que mutvel, que veio a fomentar e garantir a atividade em
si, atraindo investidores, empresrios e instituies financeiras.
4.1 ASPECTOS ACERCA DAS LINHAS DE FINANCIAMENTO E DO SUPORTE TCNICO AOS PEQUENOS PRODUTORES
De importncia inquestionvel para o desenvolvimento das microusinas
produtoras de etanol foi a implementao das linhas de financiamento da atividade
pelo Finame ou pelo BNDES, com uma carncia razovel (cinco anos), alm de um
mdio prazo de durao (12 anos)14.
Atualmente, so encontradas quatro linhas de financiamento junto ao
BNDES, quais sejam15: Miniusina de biocombustvel USI 400 (produz quinhentos litros-dia); Miniusina de biocombustvel USI 1000 (produz um mil litros-dia);
Miniusina de biocombustvel USI 2000 (produz dois mil litros-dia); Miniusina de
biocombustvel USI 5000 (trs, quatro e cinco mil litros-dia).
H tambm linha de crdito para a aquisio de maquinrio, com possibilidade de financiamento de at 70% do valor total via PRONAF ECO (Programa
14 Mini usinas para produo de lcool / etanol no padro ANP. Grupo E-usinas. Disponvel em:
<http://www.e-usinas.com.br/mini/mandioca.aspx>. Acesso em: 28 abr. 2013.
15 Ibid.
143
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), todavia limitada apenas

para o Estado de So Paulo16.
Uma grande crtica pertinente sistemtica atual de financiamento a falta
de acompanhamento de um profissional capacitado durante o processo de apresentao do projeto tcnico (planta da usina) ao agente financiador, faz-se necessrio
um maior estudo logstico, como o acompanhamento aos produtores realizado pelo
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Sustentvel (IBRADES). Caso fosse feito
com esse monitoramento, ou com acompanhamento similar, as chances de sucesso
do projeto tcnico, na prtica, seriam maiores, uma vez que se verificou que muitos
dos micro e miniusineiros faliam por falta de suporte tcnico adequado17.
Ou seja, importante existir a linha de financiamento, mas igualmente
importante a superviso de todo o processo desde a submisso do projeto para
analise da instituio financiadora, passando pela liberao do financiamento, at
a operao prtica da usina por profissionais qualificados, auxiliando o funcionamento ao esperado da unidade produtora, para que se possa atingir o alto potencial
produtivo previsto das miniusinas.
Alm do mais, faz-se necessria a expanso das linhas de financiamento
para todo o territrio brasileiro, posto que seja interessante a criao e viabilizao
de uma poltica governamental de produo que abarque todas as reas nas quais
haja produtividade considerando-se o todo do territrio nacional.
4.2 AUSNCIA DE ATIVIDADE LEGIFERANTE E DE FOMENTO
GOVERNAMENTAL E SUAS IMPLICAES
Quando se faz meno ausncia de lei sobre a matria das microdestilarias de bioetanol, na verdade faz-se referncia a no aprovao de nenhum dos
projetos de lei que foram enviados Cmara dos Deputados, que versam sobre a
matria das mini e microdestilarias.
16 AZEVEDO, Dirceu Martins de. Mini-usinas: a soluo para o alto preo do etanol. Disponvel
em: <http://www.e-usinas.com.br/Conteudo/Noticias/VisNoticias.aspx?ch_top=7270&Painel=1>.
17 IBRADES. Estudos logsticos para localizao da usina de etanol. Disponvel em: <http://www.
itp.org.br/wp-content/uploads/2012/01/Relat%C3%B3rio-1-%E2%80%93-3-Estudos-log%C3%ADsticos-para-localiza%C3%A7%C3%A3o-da-Usina-de-Etanol.pdf>. Acesso em: 13 fev.
2013.
144
Todavia, alguns princpios constitucionais do escopo ao desenvolvimento

da atividade produtora das miniusinas, e tambm das MUAIs, principalmente os
relativos ordem econmica (art. 170), a saber: o princpio da livre iniciativa, da
funo social da propriedade, do desenvolvimento sustentvel, entre outros. Por
ser essa forma de produo uma alternativa rentvel, pautada na sustentabilidade,
carece de maior incentivo fiscal, inclusive de uma poltica pblica voltada para o
desenvolvimento em maior escala dessa forma produtiva. E a implantao de uma
poltica pblica, perpassa pela edio de normas jurdicas que resguardem a prpria
atividade e, por conseguinte, os atuais e os futuros investidores.
Nesse sentido, j se afirmou que o objetivo maior da alternativa das microdestilarias criar redes de cooperativas de pequenos agricultores familiares ecolgicos que possam encarar o desafio de aumentar a produtividade e o lucro, ganharem
sustentabilidade, aumentar o conhecimento agroecolgico, garantir um trabalho
rural de boa qualidade e produzir tanto energia quanto alimentos, madeira, gua e
outros servios ambientais. Afirma, ainda, que essas tcnicas agroecolgicas podem
ajudar a resolver os problemas das mudanas climticas. E que o nico aspecto que
falta conseguir a viabilidade poltica18.
Em termos de regulao jurdica do bioetanol brasileiro, passou-se a observar, a partir de 2007, o surgimento de determinadas Resolues da ANP, a versarem
sobre a matria. Interessante matria o teor da Resoluo/ANP n 12, de 2007,
a qual dispe sobre a operao e a desativao dos pontos de abastecimento de
combustveis. Em seu art. 10, abarcada a hiptese de o pequeno agricultor poder
comercializar a sua produo. E em seu art. 14 (que deve ser analisado conjuntamente com o art. 2, II, e com o art. 10, 2), regula a aquisio de combustveis,
podendo o fornecedor ser tambm uma cooperativa, dentre outras possibilidades
existentes19.
18 Ideias de: ORTEGA, Enrique. A energia e as trs dimenses da sustentabilidade. Pag. 02. Campinas, SP. 22 de fev. 2008. Disponvel em: <http://www.unicamp.br/fea/ortega/MarcelloMello/AEnergiaEAsTresDimensoesDASustentabilidade.pdf>. Acesso em: 11 fev. 2013.
19 ANP. Resoluo n 12/2007: Art. 10. No caso de o detentor das instalaes estar identificado
em forma de grupo fechado de pessoas fsicas ou jurdicas, previamente associadas em forma de
cooperativa, consrcio ou condomnio, exceo de condomnio edilcio, podero ser abastecidos na
Instalao do Ponto de Abastecimento os equipamentos mveis, veculos automotores terrestres, aeronaves, embarcaes ou locomotivas que estejam registrados em nome das pessoas fsicas ou jurdicas
que o integram e em nome do prprio grupo fechado. Disponvel em: <http://nxt.anp.gov.br/NXT/
gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=anp:10.1048/enu>. Acesso em: 6 dez. 2012.
145
Posteriormente, editou-se a Resoluo/ANP n 67/2011, na qual h um

captulo denominado Da Comercializao e do Estoque de Etanol Anidro pelo
Produtor de Etanol Anidro, pela Cooperativa de Produtores de Etanol e pela Empresa Comercializadora20. Fazendo-se verificar a tendncia da cooperativizao,
como previamente idealizada21. E sendo mantida a mesma tendncia nas resolues
posteriores, como na mais recente a versar sobre a matria, a Resoluo/ANP n
05/2013, de 25 de janeiro de 201322.
Alm das Resolues da ANP, podem ser encontrados alguns projetos de
lei ainda em tramitao pelas casas legislativas, como afirmando anteriormente. O
projeto de lei mais recente, PL n 3.314/12, de autoria do deputado Mrcio Macedo/PT-SE, cria justamente o Programa Nacional de Pequenas Destilarias de Etanol
Combustvel, o qual tem por objetivo incentivar a produo e a comercializao
descentralizada do etanol23.
A despeito de no ser dada a devida importncia legislativa a esses projetos
de lei, h uma demanda real da sociedade, do meio empresarial e do desenvolvimento tecnolgico, posto ser necessria ampliao da oferta de energia, setor
estratgico para o desenvolvimento nacional e num contexto de crise globalizada,
torna-se especialmente interessante manter estveis os ndices de desenvolvimento,
principalmente aliando-se custos baixos e sustentabilidade, frente s obrigaes decorrentes da assinatura do Protocolo de Quioto, o qual demanda fontes de energia
limpa, de reduzido impacto ambiental24.
Quanto ao teor do projeto de lei em si, vem sofrendo vrias crticas, uma
vez que descentraliza a produo e a revenda de etanol, especialistas preocupam-se
com a dificuldade de fiscalizao e a propenso a fraudes, as quais poderiam ocorrer para, principalmente, tornar mais competitiva a atividade. Segundo afirmou o
20 ANP. Resoluo n 67/2011: Disponvel em: <http://nxt.anp.gov.br/NXT/gateway.dll/leg/resolucoes_anp/2011/dezembro/ranp%2067%20-%202011.xml>. Acesso em: 6 dez. 2012.
21 Ideias de: ORTEGA, Enrique. A energia e as trs dimenses da sustentabilidade. Pag. 02. Campinas, SP. 22 de fev. 2008. Disponvel em: <http://www.unicamp.br/fea/ortega/MarcelloMello/AEnergiaEAsTresDimensoesDASustentabilidade.pdf>. Acesso em: 11 fev. 2013.
22 ANP. Resoluo n 05/2013. Que modificou dispositivos da Resoluo/ANP n 67/2011 acerca
das cooperativas produtoras de bioetanol. Disponvel em: <http://nxt.anp.gov.br/NXT/gateway.dll/
leg/resolucoes_anp/2013/janeiro/ranp%205%20-%202013.xml>. Acesso em: 7 fev. 2013.
23 Inteiro teor do PL 3.314/2012. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
prop_mostrarintegra?codteor=966953&filename=PL+3314/2012>. Acesso em: 7 fev. 2013.
24 Protocolo de Quioto. Disponvel em: <http://nxt.anp.gov.br/NXT/gateway.dll/leg/resolucoes_
anp/2011/dezembro/ranp%2067%20-%202011.xml>. Acesso em: 7 fev. 2013.
146
ento presidente do Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustveis Lubrificantes (Sindicom), Alsio Vaz, ao mencionar que o teor do projeto invivel economicamente, uma vez que as grandes empresas tem muita dificuldade de
produzir etanol a um preo que possa ser competitivo ao da gasolina; com a entrada
de pequenos produtores a preocupao com fraudes e sonegaes de impostos seria
mais alta do que os atuais R$ 1,3 bilhes por ano. Mencionando, ainda, que num
mercado em que se precisa de energia barata, a pequena produo tem majoradas
as suas dificuldades, principalmente no tocante a competitividade, no havendo, a
princpio, viabilidade econmica25.
Entre outras providncias, no texto do referido projeto legal, h a criao
do Programa Nacional de Pequenas Destilarias de Etanol Combustvel (PDEC), o
qual abrange a diminuio de alquotas tributrias federais aos pequenos produtores (art. 2, 1 e 2)26. Vindo de encontro necessidade de incentivos fiscais para
a prtica descentralizada da produo energtica.
5 ABORDAGEM CORRELACIONADA COM AS PEQUENAS CENTRAIS
HIDRELTRICAS (PCHs)
As Pequenas Centrais Hidreltricas brasileiras (PCHs), que possuem um
arcabouo legislativo mais desenvolvido e consolidado, podem servir de parmetro para o estudo jurdico das micro e miniusinas produtoras de bioetanol e das
MUAIs.
As PCHs so muito comuns no interior do estado de So Paulo e durante o perodo auge da industrializao e da implementao das usinas hidreltricas
foram bastante operadas. No perodo do gigantismo e do desenvolvimentos militar propriamente dito, a cogerao de energia foi um dos fatores responsveis por
25 Projeto descentraliza o etanol. Disponvel em: <http://www.oestadoce.com.br/noticia/projeto-descentraliza-o-etanol>. Acesso em: 8 fev. 2013.
26 Art. 2 As pequenas destilarias de etanol combustvel, com capacidade de produo de at 25.000
litros por dia, podero vender seus produtos diretamente para o consumidor final ou para os revendedores varejistas. 1 O Poder Executivo poder fixar, por decreto, coeficiente para reduo das
alquotas de tributos federais incidentes sobre as receitas decorrentes da produo e comercializao
do etanol combustvel pelas pequenas destilarias referidas no caput deste artigo, o qual poder ser
alterado, a qualquer tempo, para mais ou para menos. 2 As alquotas podero ter coeficientes de
reduo diferenciados em razo: I da matria-prima utilizada na produo do etanol combustvel,
segundo a espcie; II das caractersticas do produtor; III da regio de produo; IV da combinao dos fatores constantes dos incisos I, II e III deste artigo.
147
manter economicamente as PCHs do perodo privado. Outro fator foi o prprio

carter prtico, a partir da observao de que a maioria das PCHs podem se manter
em funcionamento numa estrutura complementar da grande gerao27.
As PCHs, a partir de 1990, com o fortalecimento do movimento ambientalista, tiverem suas vantagens exaltadas frente s grandes hidreltricas, como uma
menor rea alagvel (cerca de 3 km apenas), evitando o surgimento de possveis
desabrigados (at pela crescente atuao do Movimento dos Atingidos por Barragens); aproveitam melhor as quedas dgua naturais dos rios, evitando a construo
de barragens para a gerao de energia, que altera consideravelmente o curso dos
rios e a dinmica ecolgica da fauna e flora in loco28.
Quanto legislao, a regulamentao jurdica das PCHs surgiu timidamente no ordenamento ptrio. As primeiras referncias apareceram no Manual das
Pequenas Centrais, editado em 1982, por consrcio entre o Ministrio de Minas e
Energia (MME), o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE)
e as Centrais Hidreltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs), quando foi lanada a Primeira Edio do Programa Nacional de PCH (PNPCH)29.
Posteriormente, o processo de regulamentao foi se intensificando por
meio de portarias, como a primeira definio de PCH, inserida na Portaria DNAEE
n 109, entre outras. Culminando na publicao, em 27 de maio de 1998, da Lei
n 9.648, que fixou o limite de 30 MW. Anteriormente foi publicada a Lei n
9.427, que criou a ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica), a qual j possua alguns dispositivos sobre as PCHs30.
27 Comisso de Servios Pblicos de Energia CSPE [Org.]. Pequenas centrais hidreltricas no estado
de So Paulo. 2. ed. So Paulo: Pginas & Letras, 2004.
28 FONTES, Grazielly dos Anjos. FONTES, Karolina dos Anjos. Pequenas Centrais Hidreltricas: aspectos jurdicos de viabilidade e aplicabilidade para o mecanismo de desenvolvimento limpo. In: XAVIER,
Y. M. A.; GUIMARES, P. B. V.; SILVA, M. R. F, organizadores. Energia e mudana Climtica: uma
abordagem jurdica para o desenvolvimento sustentvel. Fortaleza/CE: Fundao Konrad Adenauer,
2010.
de So Paulo. 2. ed. So Paulo: Pginas & Letras, 2004
Y. M. A.; GUIMARES, P. B. V.; SILVA, M. R. F, organizadores. Energia e mudana climtica: uma
2010.
148
Conforme pensamento de Fontes e Fontes, apesar de existirem ao longo da poltica

econmica social os programas de apoio s PCHs, somente aps a Lei n 10.438,
de 2002, que as pequenas centrais passaram a fazer efetivamente parte do ordenamento jurdico brasileiro, demonstrando uma ntida vontade legislativa de se aliar
o crescimento do setor energtico aliado ao desenvolvimento sustentvel e tutela
ambiental31.
Conjuntamente com o PNPCH foram concedidos vrios incentivos econmicos: iseno de 100% na tarifa de transmisso de energia incidindo na produo para PCHs que entraram em operao at o final de 2003, j se antevendo a
escassez de energia eltrica. Tambm foram editadas algumas resolues com mais
alguns incentivos, como a Resoluo ANEEL 652, de 09 de dezembro de 2003,
a qual dispunha sobre facilitao na aprovao de empreendimentos hidreltricos
pela prpria agncia e pelos demais rgos gestores de recursos hdricos e ambientais32.
Alm do exemplo das PCHs e seu programa de incentivo, h o exemplo do
PNPB (Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel), que tem obtidos resultados significativos no que tange a produo de biodiesel a partir da soja, inclusive antecipando a meta de mistura de 10% do biodiesel ao petrodiesel. Atualmente
a mistura de 5%.
Analisando os dois programas de incentivo governamentais acima mencionados, percebe-se que pelo menos em algum momento houve iseno fiscal total ou
parcial, dentro do contexto de uma poltica pblica abrangente e com outros incentivos complementares. Para a viabilizao da produo de etanol pelas cooperativas
imprescindvel um incentivo fiscal, alm de uma reduo significativa das taxas
dos financiamentos bancrios. Aliando esses dois fatores financeiros com o suporte
tcnico necessrio, h grandes chances de uma aplicao de poltica bem-sucedida.
Afinal, no h que se levar em considerao apenas a competitividade
econmica, mas tambm todos os outros direitos e garantias constitucionais em
questo. Mais que uma atividade econmica, a necessidade de fixar o homem no
Y. M. A.; GUIMARES, P. B. V.; SILVA, M. R. F, organizadores. Energia e mudana climtica: uma
2010. 93.
de So Paulo. 2. ed. So Paulo: Pginas & Letras, 2004.
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campo, para suprir as demandas alimentares, evitar problemas urbanos, complementar a demanda energtica, so fundamentais. uma forma de integrar diversos
preceitos constitucionais em uma s prtica.
6 CONCLUSES
A produo de bioetanol em micro e miniusinas mostra-se promissora,
possui benefcios indiscutveis, principalmente quando integradas as MUAI, que
o modelo bsico da proposta adotada nesse artigo. Entretanto, uma poltica pblica
demandada para incrementar esse setor, visto que no um trabalho voltado para
o grande capital, e sim para a populao mdia.
O objetivo do investimento na rea seria concretizar os princpios constitucionais da proteo ao meio ambiente, do desenvolvimento sustentvel, da livre
iniciativa, da funo social da propriedade, entre outros. Uma vez que concretizando a Carta Magna e tornando a atividade prtica rentvel e sustentvel poderia
ser uma forma de difundir a ideia nacionalmente e, talvez, com a sua consolidao
no territrio nacional, tambm internacionalmente. Tendo reforo, ainda, pelo
aspecto estratgico do setor energtico, uma vez que o Brasil atualmente importa
bioetanol, quando poderia, por meio dessas iniciativas, suprir a necessidade do
mercado interno e gerar excedentes exportveis.
Numa futura poltica pblica, que j se apresenta timidamente em projetos
de lei, seria imprescindvel um maior apoio tcnico aos produtores, com vistas a
melhorar o retorno financeiro e a produtividade, possivelmente com valor includo
no financiamento total do maquinrio. Seria imprescindvel uma extenso do prazo do financiamento, mesmo que o perodo de carncia se mantivesse, como forma
de estmulo ao no abandono da atividade nos anos iniciais. Da a necessidade de
financiamento inicial pelo Governo.
Quanto ao aspecto jurdico, fundamental o seu desenvolvimento como
formas de regulamentar bem a atividade, assegurando futuramente os agentes financiadores, os produtores e o consumidor final. At porque ainda existem muitas
situaes controversas, principalmente no que tange comercializao descentralizada, como proposta no projeto de lei abordado.
Um grande bice ao desenvolvimento de atividade to promissora e to estudada na rea da engenharia a morosidade legislativa no julgamento dos projetos
legais. Esse fato faz-se repensar criticamente a favor de quem os polticos brasileiros
150
trabalham: se a favor do povo ou de interesses econmicos de grandes corporaes, que no teriam interesse no desenvolvimento e na popularizao de prticas
agrcolas as quais se mostrem concorrentes as suas, podendo, futuramente, causar
diminuio de lucros por ser concorrente econmica direta.
151
REFERNCIAS
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154

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